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De la productividad legislativa a la eficiencia parlamentaria en el sistema de comisiones del Senado mexicano

Khemvirg Puente∗*

VERSIÓN FINAL DEL CAPÍTULO DEL LIBRO: Béjar Algazi, Luisa, coord. (2009) Qué hacen los legisladores en México. El trabajo en comisiones,

Ed. UNAM-M.A.Porrúa.

1. Introducción. 2. Las esferas del desempeño parlamentario. 3. El sistema de comisiones en el Senado mexicano. 4. Estudios de caso. LVIII Legislatura: Comisiones de Equidad y Género, Desarrollo Social y Hacienda y Crédito Público; LIX Legislatura: Comisiones de Relaciones Exteriores y de Derechos Humanos. 5. Consideraciones generales. 6. Bibliografía.

∗ El Colegio de México, Centro de Estudios Sociológicos. Agradezco la colaboración en la recopilación y sistematización de datos de Jaime Acosta Badillo, así como los útiles comentarios de los profesores Luisa Béjar Algazi y David Pantoja Morán a un primer borrador presentado en el Coloquio Las Comisiones Legislativas en el Congreso de la Unión. Los errores y omisiones que persisten corren a cargo exclusivo del autor. Contacto: kpuente@colmex.mx

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1. Introducción Las legislaturas son cuerpos de representación política cuya función más tradicional es la aprobación de medidas que por tal carácter serán obligatorias para una sociedad determinada1 aunque no es ésta la única función que desempeñan dentro de un régimen político ni mucho menos es la principal actividad en los sistemas políticos democráticos. Suponer que la tarea de legislar es la principal actividad del legislador, es al mismo tiempo, ignorar las potencialidades de una institución política creada para representar, opinar, controlar y legitimar el sistema político en donde se desempeña. Para el cumplimento de sus múltiples funciones, los Parlamentos se apoyan en la compleja, muchas veces poco visible, estructura organizacional que le permita descargar tareas en subgrupos de legisladores con tareas definidas reglamentariamente o incluso constitucionalmente. Así, las comisiones legislativas son el instrumento operador de la actividad política y legislativa del Parlamento mismo. Aquí se intenta describir cuál es la actividad que desempeñan las comisiones ordinarias de la segunda cámara del Congreso mexicano. A partir de cinco esferas de desempeño parlamentario, se intentará virar el escrutinio del trabajo legislativo hacia el desempeño de todo tipo de tareas de estos cuerpos especializados en el Senado mexicano una vez acelerado el proceso de institucionalización legislativa. También se intentará dejar de lado la estrecha visión de que el Congreso tiene la única misión de legislar y, por tanto, deba medirse su “productividad” a partir del número de leyes o dictámenes aprobados. El capítulo está organizado con un planteamiento teórico funcional de la actividad parlamentaria en diferentes sistemas políticos, así como las actividades que corresponden a cada una de las esferas del desempeño parlamentario. En la tercera sección, se describe la organización y funcionamiento de las comisiones parlamentarias, su composición y principales actividades en el Senado mexicano. En la cuarta sección se presentan los cinco estudios de caso de comisiones legislativas durante la LIX legislatura (2003-2006) y la LVIII legislatura (2000-2003). 2. Las esferas del desempeño parlamentario El término mismo “legislatura” nos hace suponer, en primera instancia, que la naturaleza funcional de la institución es la creación de normas legales para la organización, orden y protección un Estado-nación. Esto sería preciso siempre que hablásemos de un congreso constituyente o de una legislatura naciente, para un Estado de nueva creación. Sin embargo, no es el caso de legislaturas estables ni de instituciones parlamentarias en países cuyo régimen legal cuenta con bases sólidas ni lo es en países que atraviesan procesos de ajuste hacia un nuevo régimen, aunque es preciso reconocer que a medida que la sociedad cambia, los 1 Norton, Philip Does Parliament matter? Londres, Harvester Wheatsheaf, 1993.

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ordenamientos legales que regulan las relaciones de ese espacio social se reconcilian con la nueva estructura social. La transición a la democracia y su respectivo proceso de consolidación son siempre acompañados por adaptaciones legales que permiten al nuevo régimen extender al máximo las libertades de los individuos con el objetivo de que éstos alcancen su pleno desarrollo en la democracia naciente. Los cambios, son impulsados muchas veces desde el Parlamento aunque otras obstaculizadas desde ese mismo espacio político. Incluso Huntington argumentaba en los países en transición a la democracia, las legislaturas suelen ser “cuerpos conservadores que debido a que representan de manera desproporcionada los intereses de los privilegiados, se resisten a las demandas de cambio político y social”2 y están sometidos a los intereses de grupos que movilizan sus recursos para controlar el proceso político de adopción de medidas legislativas. Por otro lado, Norton y Olson encontraron en los países de la Europa del Este3, que desde los Parlamentos mismos se formularon las más importantes propuestas de cambio y las legislaturas fueron factores cruciales de equilibrio para dar certeza a los procesos de transición política. ¿Cuál es entonces el papel que juega la legislatura en la transición? ¿Cuál es su principal preocupación? ¿Es en realidad su principal función la aprobación de un nuevo régimen legal o por el contrario es resistirse a los cambios a través del otorgamiento de legitimidad a las instituciones del sistema político? Para saber lo que hace un parlamento en una situación determinada, hay que saber en cualquier condición, sea en un sistema autoritario o democrático, las principales esferas del desempeño parlamentario. Las legislaturas modernas actúan en distintos ámbitos de la vida política. Aquí se comprenden cinco esferas de desempeño parlamentario por sus consecuencias para el sistema político. Se debe aclarar que no es exhaustivo ni restrictivo, simplemente es una clasificación a partir de la evidencia que se ha recogido históricamente. También, es una actualización al modelo presentado por Packenham en su análisis de la legislatura de Brasil en tiempos del autoritarismo de mediados de siglo XX. El profesor de Stanford presentaba tres grupos de funciones: legitimación, decisional y profesionalización4. Aquí, simplemente se desagregan y se presentan cinco esferas del desempeño parlamentario que se proponen para presentar de manera más clara las actividades de los órganos parlamentarios. La clasificación de Packenham ha sido ampliamente retomado por

2 Huntington Samuel P. Political Order in Changing Societies New Heaven, Yale University Press, 1968, pp. 388-396. 3 Norton, Philip y Olson, David The New Parliaments of Central and Eastern Europe Londres, Frank Cass, 1996. 4 Funciones parlamentarias: legitimación política (latente, manifiesta, decisión), legislativa y profesionalización (reclutamiento, socialización, profesionalización). Packenham, Robert A. “Legislatures and Political Development” en Kornberg, A. y Musolf, L.D. eds. Legislatures in Developmental Perspective, Durham, Duke University Press, 1970, pp. 521-537.

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especialistas en estudios legislativos: Leston-Bandeira5 en su aplicación para el Parlamento portugués en cuanto a la esfera de la legitimidad, por Norton6 para el caso Británico en el caso de la influencia para tomar decisiones, por Vibeke Wang7 para explicar la función de rendición de cuentas en democracias nacientes a partir del caso de Tanzania, entre otros estudios de caso especializados Las esferas de desempeño parlamentario se distancian de las funciones en estricto sentido teórico debido a que simplemente se agregan los indicadores en cinco categorías que se convertirán, a su vez, en índices empíricos construidos a partir de los conceptos en que se basan las consecuencias del ejercicio del legislador en cuanto a miembro de una colectividad y no en cuanto a su expectativa y desempeño personal. La legislatura, entonces, ejerce sus funciones8 en cinco esferas: 1. Legitimación, 2. Legislación, 3. Profesionalización, 4. Supervisión, 5. Opinión9. La legislatura es, por si acaso alguna duda cabe, el órgano con mayor legitimidad y representatividad en la estructura institucional de los Estados democráticos. Esta legitimidad está fundada en su origen (que puede ser electivo o selectivo) y en sus consecuencias, es decir, en su rol dentro del sistema. La función de legitimación es ejercida para mantener “la creencia en que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad”10, aún cuando requieran reformas que sirvan para consolidarlas como fuente de legitimidad. Los legisladores la ejercen con el simple hecho de reunirse periódicamente y con una base regular a discutir los asuntos de la agenda pública nacional (aun cuando no tomen decisión alguna respecto a esos temas), sostener sin interrupciones injustificados los debates y sesiones pactados para realizarse en los períodos de sesiones, sancionar formalmente las decisiones legislativas (sean éstos producto de la deliberación intraparlamentaria o de la decisión vertical cupular de actores externos) e incluso

5 Leston Bandeira, Cristina. From Legislation to Legitimation: The Role of the Portuguese Parliament Londres, Routledge, 2004. 6 Norton, Philip “The Legislative Powers of Parliament” en Flinterman, A.W. and Waddington, L. The evolving Role of Parliaments in Europe, Antwerp, Maklu, 1994 y Norton, Philip Does Parliament Matter? Londres, Harvester Wheatsheaf, 1993. 7 Wang, Wibeke. The Accountability Function of Parliament in New Democracies: Tanzanian perspectives Noruega: Michelsen Institute, 2005. 8 Aquí se emplea “funciones” a partir de los textos clásicos del Derecho Parlamentario. Ver Santaolalla López, Fernando, Derecho Parlamentario Español Madrid, Espasa, 1990. 9 1. Legitimación: Latente (reuniones periódicas ininterrumpidas en fechas programadas), manifiesta (poner el sello formal a decisiones tomadas en otro espacio, sea en el Congreso o fuera de él), y válvula de escape (participación en la resolución a conflictos políticos o sectoriales). 2. Decisional-Legislación: sanción (dictámenes legislativos a leyes y puntos de acuerdo), producción (propuesta de leyes y acuerdos). 3. Profesionalización (reclutamiento político partidario, socialización interparlamentaria, profesionalización técnica y legislativa, diplomacia parlamentaria). 4. Supervisión (control político, investigación política, comparecencias, reuniones de trabajo con agencias gubernamentales, petición de información). 5. Opinión (generación de opinión, debate político, foros de consulta, difusión de actividades, giras de trabajo regionales, articulación de intereses, reuniones con grupos de presión, investigación académica, estudios comparados). 10 Lipset, Seymour Martin El hombre político. Las bases sociales de la política, Madrid, Tecnos, 1981, p. 67.

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cuando la legislatura sirve como válvula de escape y participa en la resolución de conflictos políticos o sectoriales. La esfera decisional (o legislación) está estrechamente ligada a la actividad formal de sanción a las propuestas que deben ser procesadas a través del procedimiento legislativo ordinario, en particular dictámenes a iniciativas y puntos de acuerdo, así como la producción de propuestas legislativas. Por otro lado, la función de profesionalización adquiere una dimensión peculiar para el caso de la legislatura mexicana debido a la imposibilidad legal de la reelección inmediata, por tal motivo, el índice se construye a partir no sólo del reclutamiento político partidario, sino a la socialización parlamentaria que se construye como la interacción entre legisladores que les permite entrenarse en la actividad política, la práctica parlamentaria y en la negociación política, además del entrenamiento adquirido en la diplomacia parlamentaria. La supervisión es la actividad que desempeña la legislatura para ejercer control a las tareas de los gobiernos, ésta se ejerce a través de los mecanismos de control como las preguntas parlamentarias, función que ha sido muchas veces suplantada en México por las peticiones de información a través de los puntos de acuerdo, pero también con las comparecencias de funcionarios, las reuniones de trabajo (no necesariamente comparecencias) con funcionarios del gobierno para compartir información o para establecer mecanismos de mutuo apoyo para el impulso de decisiones conjuntas. Esta actividad es central en gobiernos divididos como los que México ha experimentado desde 2000. La esfera de la generación de opinión se detecta a partir del debate político generado en el espacio público y canalizado a través de los mecanismos idóneos para la difusión de las actividades y de las posturas políticas de los partidos representados en el Congreso, de la misma forma a través de los foros de consulta o audiencias abiertas a la ciudadanía para recibir sus peticiones con el objeto de generar empatía con sectores sociales, reuniones con grupos de interés o de presión y giras de trabajo regionales, así como la realización y difusión de actividades de investigación o estudios especializados. Como hemos dicho, cada país, por las circunstancias especiales y específicas, otorga importancia diferenciada a estas funciones. Así, hay estudiosos que han preferido dedicar su esfuerzo a medir lo que han llamado “productividad legislativa”, es decir, contar el número de iniciativas aprobadas contra el número de iniciativas presentadas, y a partir de ahí, señalar el factor de éxito o fracaso de algún actor específico. Así lo han hecho, Gary Cox para el caso de los Estados Unidos11, Richard Conley, para los casos de Francia, Estados Unidos e Irlanda12, y 11 Cox, Gary 2006 “Legislative Propuctivity in the 93rd-105th Congresses” Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriot, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, PA, October, 2006. 12 Conley, Richard S. y Marija Bekafigo (2006) “The Determinants of Legislative Productivity: Parties, Coalitions, and ‘Divided Government’ in the US, France, and Ireland” Paper prepared for the annual meeting of the American Political Science Association, Philadelphia, PA, 31 August-3

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el grupo de investigación de Monitor Legislativo encabezado por Luis Carlos Ugalde, inicialmente, y Benito Nacif, después, para describir la productividad legislativa en México13. El trabajo que aquí se propone no mide productividad legislativa, ni descalifica esos trabajos, todos ellos con una metodología muy cuidadosa y bien elaborada e incluso formalizada. Su objetivo es distinto al nuestro aunque también emplea mediciones de estadística básica descriptiva. No se califica si una legislatura o una comisión es más productiva que otra, pues no se trata de una competencia en la carrera de producción de leyes, sino que se señala la posibilidad de que las legislaturas ejerzan todas las funciones para las que han sido diseñadas. Aquí también se intentará cuantificar, pues eso no descalifica a los estudios anteriores, simplemente no se omitirá la ocurrencia de eventos que pueden ser mucho más significativos en términos cualitativos que la mera “dictaminación” aún en sentido negativo de propuestas de ley. La legislatura pues, no es una fábrica de zapatos que mida su productividad por el número de artículos producidos en un período de tiempo. Preferimos emplear el concepto “eficiencia”, como uso racional de los medios con que se cuenta para alcanzar un objetivo predeterminado14 y se resalta que la eficiencia es por el objetivo planteado por el órgano activo y este es el caso de la comisión legislativa. Aquí pues, nos concentraremos en la posibilidad de que las legislaturas desempeñen eficientemente sus facultades en el marco de las esferas del desempeño parlamentario. No se espera que la legislatura, en abstracto, cumpla con todas las tareas. Por el contrario, en la medida en que se ha institucionalizado el Congreso, delega tareas en comisiones cuyo rol es hoy en día más trascendental. Las comisiones parlamentarias son subgrupos de legisladores, normalmente encargadas de tareas específicas encargadas por la legislatura misma para realizar una tarea reglamentada y habitual en el procedimiento legislativo. Dentro de sus responsabilidades, las comisiones comúnmente gozan de privilegios en el proceso legislativo, es decir, en las comisiones se pueden dictar, decidir, vetar o retrasar decisiones políticas15 pero también desde las comisiones se puede impactar al sistema político y no solo a la legislatura misma. En sus orígenes, los Parlamentos no contaban con comisiones, ya que una de sus funciones September, 2006 y Conley, Richard. "The Determinants of Legislative Productivity: Parties, Coalitions, and Divided Government in the US, France, and Ireland" Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Marriott, Loews Philadelphia, and the Pennsylvania Convention Center, Philadelphia, PA, September, 2007. 13 Monitor Legislativo es un proyecto del Centro de Investigación y Docencia Económicas de México que mide productividad legislativa por legislador, por Comisión, por Partido y por Legislatura. Ver www.monitorlegislativo.org 14 Eficacia es, por otro lado, la capacidad de lograr los objetivos y metas programadas con los recursos disponibles en un tiempo predeterminado. Capacidad para cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad las metas y objetivos establecidos. 15 Matson, Ingvar y Strom, K. “Parliamentary Committees” en Doring, Herbert, ed. Parliaments and Majority Rule in Western Europe. St. Martin's Press, Nueva York, 1995, pp. 249.

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primigenias era precisamente el debate en pleno. Sin embargo, a medida que los Parlamentos adquieren un mayor grado de complejidad e institucionalidad, las tareas se empiezan a encargar a grupos de legisladores que por ese mismo hecho, se convierten en agentes especializados y de apoyo para el trabajo legislativo en lo general. Existe consenso en los estudios legislativos especializados al señalar que un sistema de comisiones fuerte, le otorga mayores posibilidades de influencia al Parlamento para influir en las políticas públicas y controlar al gobierno. Pero un sistema de comisiones fuerte depende del grado de profesionalización y complejidad alcanzado a través de la permanencia, estabilidad, especialización, y práctica legislativa y no únicamente a partir de su capacidad legal, sino técnica y política. 3. El sistema de comisiones16 en el Senado mexicano Para comprender la capacidad e influencia de los sistemas de comisiones en una legislatura, conviene emplear el modelo de Shaw quien a partir de cinco factores precisa la capacidad del subsistema. Los factores a que nos referimos son el número de partidos que forman parte de la comisión, el nivel de cohesión intrapartidaria, el nivel de competitividad al interior de la comisión, el tipo de coalición necesaria para aprobar medidas al interior y la distancia ideológica interpartidista17. Eso por lo que respecta estrictamente a su capacidad para influir en decisiones del Congreso, mientras que respecto a su nivel de institucionalización, se consideran dos factores básicos: la complejidad estructural y sus capacidades legales y técnicas18. No todas las comisiones afectan el proceso legislativo y aún afectándolo, no todas tienen el mismo impacto político sea al interior o al exterior del Congreso. En teoría se espera que la comisión legislativa sea determinante para el proceso, así lo es en las legislaturas altamente institucionalizadas donde las comisiones pueden detener el procedimiento legislativo si no existen acuerdos en su interior. Eso no es lo que sucede en una legislatura donde sus resoluciones dependen de factores externos e incluso en sistemas de comisiones donde las decisiones son

16 El término comisión es comúnmente utilizado en español para referirse a los comités parlamentarios, aquí se emplean indistintamente. Es necesario advertir que la legislación interna del Congreso mexicano distingue a los comités de las comisiones porque los primeros no tienen capacidad de dictamen, y son “órganos para auxiliar en actividades de la Cámara de Diputados” y se constituyen con el simple acuerdo del Pleno para “realizar tareas diferentes a las de las comisiones”. En la literatura académica especializada en estudios legislativos no existen diferencias entre los comités y las comisiones. 17 Shaw, Malcolm “Committees in Legislatures – Conclusions”, en Lees, J.D. and Shaw, Malcolm, editors, Committees in Legislatures, Oxford, Martin Robertson, 1979. 18 Se emplean las variables de Puente, Khemvirg (2006) “”Institucionalización legislativa del bicameralismo mexicano” en Téllez, Héctor, coord. El Poder Legislativo en México México: UAM, ITESM y Poder Legislativo del Estado de México, pp. 83-122.

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tomadas fuera de la propia comisión. Para Norton19, desde una perspectiva neoinstitucional, las variables que permitirían contar con un sistema de comisiones altamente institucionalizado, como sucede con el caso del sistema de comisiones estadounidense tienen que ver con la profesionalización y especialización, medidas a través de indicadores como permanencia, tamaño, paralelismo con agencias del gobierno; jurisdicción exclusiva; preparación de miembros; y la facultad de poderes extensivos. La primera de ellas, la permanencia en una legislatura sin posibilidades de reelección inmediata debe medirse a partir de otros índices ya que los integrantes pueden pertenecer a los comités por el período por el que fueron electos para la legislatura misma, por tanto, tienen un límite de duración, pero la permanencia y estabilidad no solamente se refiere a sus integrantes sino a la existencia de la comisión misma dentro del sistema de comisiones de la legislatura y, a su vez, reconocida legalmente por la Ley Orgánica del Congreso, donde se establece el número de comisiones y de sus integrantes, así como las jurisdicciones de las mismas. La permanencia, entonces, no se refiere solamente a que sean los mismos legisladores quienes permanezcan como miembros para garantizar la continuidad en los trabajos legislativos, sino a la existencia misma de la comisión y a su reconocimiento legal independientemente del término de una legislatura. El tamaño de una comisión es igualmente relevante pues de este factor depende el coste de la decisión. Es decir, “cuanto más elevado es el número, mayores son los costes de la adopción de decisiones … siempre que cada participante tiene voz y voto independientes, el número de decisores está en relación directa al coste de las decisiones” 20 y la segunda regla respecto al número de miembros de un comité se refiere a la disminución de riesgos externos, es decir, para aquellos que reciben las decisiones desde fuera por el líder de su partido o por su mentor político. Por ello para Sartori, el número de decisores está en relación inversa a los riesgos externos, “a medida que crece el órgano decisor, los riesgos externos disminuyen” porque el legislador individual es menos capaz de realizar transformaciones. Los comités legislativos con un menor número de integrantes tienden a deliberar los asuntos en detalle mientras que comisiones con muchos integrantes obstaculizan la decisión y favorecen el status quo. Incluso Wheare señala que existe una contradicción en señalar que pueda haber comités tan amplios como los que existen en la Asamblea francesa, pues es tan ilógico como señalar que puede reunirse un comité de una sola persona21. De tal forma que si las comisiones del Senado mexicano cuentan con quince miembros y su permanencia en el mismo es, por lo regular, el mismo que la duración de la

19 Norton, Philip “Nascent Institutionalism: Committees in the British Parliament” Journal of Legislative Studies, vol. 4 (1), spring, 1998, pp. 143-162. 20 Sartori, Giovanni A Theory of Democracy, Nueva York, Chatam House Publishers. Traducción Teoría de la Democracia Madrid: Alianza editorial. Sartori, 1987, p. 266. 21 Wheare, Wheare, K.C. Government by Committee Oxford: Clarendon Press, 1955. Se refiere al número de integrantes que pueden formar parte de los comités de la Asamblea Nacional Francesa, que puede alcanzar a ser de 70 y hasta 144 miembros en sus cinco comités permanentes. Aunque en su descargo y para fines prácticos, se organizan grupos de trabajo para estudiar asuntos específicos.

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legislatura misma, es probable que su capacidad decisoria y de deliberación aumente aunque sigan estando latentes los riesgos externos. Aunque ningún legislador puede formar parte de más de tres comisiones ordinarias, pueden formar parte de hasta cinco comisiones especiales, lo cual hace posible que éstos no se concentren en una tarea especializada sino que salten de un tema a otro durante las deliberaciones de legislación inconexa. Es decir, un legislador podría, en teoría, llegar a formar parte de nueve comisiones parlamentarias sin menoscabo de las tareas de su grupo parlamentario o su partido político cuya principal consecuencia sería que el legislador se disperse en varios temas y su capacidad de ganar influencia en el trabajo parlamentario se vea incluso limitado porque al participar en tantas tareas, necesariamente debilitan su profesionalización temática. El paralelismo burocrático en el diseño institucional del sistema de comisiones puede resultar fundamental en el trabajo parlamentario porque no se refiere a la facultad legislativa sino a la de control y escrutinio del gobierno. En los sistemas parlamentarios de gobierno resulta una tarea esencial incluso para la viabilidad del propio sistema, pero en los presidenciales cumple con otras tareas como un diseño de equilibrio de poderes con paralelismo a las agencias, dependencias o ministerios gubernamentales, tenderá a fortalecer su capacidad de escrutinio de las acciones de gobierno22. El Senado mexicano ha tenido desde hace varias legislaturas una estructura de comisiones similar al de la estructura administrativa federal pero esto no ha sido constante por dos motivos: la inestabilidad de la estructura del gobierno que ha realizado constantes reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pero principalmente porque el Congreso ha utilizado la creación de comisiones ordinarias como mecanismo compensador para legisladores que en busca de ser reconocidos como partícipes de las decisiones relevantes del Congreso, esperan conseguir un estatus acorde a su trayectoria y a sus aspiraciones políticas. Así, las actuales secretarías de Estado no tienen una comisión que corresponde exactamente a las funciones y temas de la estructura administrativa, sino que a cada secretaría de Estado pueden corresponder dos o tres comisiones, cuya consecuencia es el empalme de temas y comisiones. La ausencia de paralelismo está vinculado a la jurisdicción exclusiva que se recomienda deben tener las comisiones legislativas. Es deseable porque la comisión se especializa de manera natural por la temática exclusiva sobre la cual dictaminan Las comisiones que se traslapan generan conflictos de competencia y la consecuencia de ese traslape es que se deban dictaminar las iniciativas de manera conjunta, lo cual no sólo incrementa el número de miembros de la comisión dictaminadora sino que protege el status quo y retrasa la decisión. Cuando las fronteras de las comisiones no están bien definidas se corre el riesgo de estimular la parálisis legislativa por un mal diseño del sistema de comisiones23.

22 Norton, Philip, Op. Cit. nota 19, pp. 143-162. 23 Puente, Khemvirg, Op. Cit. p. 102.

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Un sistema de comisiones puede ser paralelo a la estructura administrativa pero carecer de facultades legales para llamar a cuentas a funcionarios o particulares vinculados a asuntos públicos que son de interés del Congreso. La Ley del Congreso General faculta a las comisiones para recoger evidencia aunque en los hechos ha sido poco empleada esta capacidad legal, esto se acompaña con un vacío en la legislación sobre los mecanismos que deberán adoptarse para recibir información externa a la propia legislatura y la validez legal de la misma. El sistema de comisiones en México está en proceso de institucionalización y podemos afirmar que en permanencia, paralelismo con agencias gubernamentales, jurisdicción exclusiva y poderes extensivos, el Congreso mexicano carece de un diseño que permita hacer del sistema de comisiones uno donde se potencien sus capacidades políticas y legales. Es claro que el poder de una comisión reside no en su capacidad técnica para elaborar dictámenes o del grado de especialización de sus integrantes, sino en la capacidad política y legal de las mismas. Una comisión, e incluso una legislatura, pueden ser altamente institucionalizadas, con expertos y legisladores profesionales, pero si éstas no cuentan con la capacidad legal para realizar cambios en los contenidos de las propuestas, para proponer iniciativas o si no cuentan con poderes extensivos, entonces la institucionalización es nula. En ese sentido, la capacidad legal no es condición suficiente para que las comisiones desplieguen sus capacidades en el marco de las cinco esferas parlamentarias, pues para ello se requiere que la comisión tenga amplia capacidad técnica-operativa. Como se ha visto, cada esfera de desempeño parlamentario se ve afectada tanto por factores institucionales como por factores relacionados con las preferencias individuales de los miembros de las comisiones. Los efectos de este comportamiento se manifiestan en las actividades de las comisiones y en sus resultados. Si queremos indagar no solamente los efectos de estas preferencias en la legislación sino en la totalidad de actividades vinculadas con la representación parlamentaria, hemos clasificado estas actividades en las cinco esferas mencionadas previamente. 4. Estudios particulares. Las esferas del desempeño parlamentario se refieren a descripciones cualitativas de la actividad parlamentaria, sin embargo, esto no excluye la posibilidad trasladar esos conceptos a índices de medición empírica que nos permita describir el efecto de las preferencias individuales y del diseño del sistema de comisiones. Aquí, se describe cuantitativamente el impacto de cada una de las esferas de desempeño parlamentario a partir del número de actividades que desarrolló cada comisión durante una legislatura completa. A cada una de las esferas se le ha asignado diversos indicadores construidos a partir del número de ocurrencias de actividades. Así, las actividades de la esfera de la legitimación se miden a partir del número de reuniones convocadas y realizadas por la comisión de acuerdo con las fechas programadas previamente,

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número de sanciones formales a decisiones de tipo parlamentario y mediante su participación como interlocutor en conflictos conocidos por la opinión pública. La esfera decisional se midió a partir de la “productividad” de leyes, reformas y acuerdos24. Mientras que la esfera de la profesionalización se midió a partir del número de actividades que la comisión adoptó con la finalidad de capacitar y propiciar el entrenamiento político de sus legisladores, entre esas actividades destacan la diplomacia parlamentaria, los cursos promovidos en el seno de las comisiones y las reuniones de carácter no formal, a diferencia de las reuniones donde se cita a comparecer a funcionarios del gobierno o reuniones de trabajo con agencias gubernamentales e incluso las peticiones formales de información a dependencias públicas, que pertenecen a la esfera de la supervisión. Por último, la esfera de la opinión se construye desde la comisión con actividades como los debates programados, foros de consulta ciudadana, giras de trabajo en las entidades federativas y a través de la generación de documentos de investigación. Un aspecto importante a destacar previo al análisis es que no existe un formato establecido institucionalmente a partir del cual las diferentes comisiones del Senado de la República deban llevar a cabo sus informes de actividades y sólo algunas de ellas lo llevan a cabo de manera sistemática puntualizando y clasificando sus actividades. Esto dificulta la obtención de información por lo cuál los siguientes estudios de caso corresponden únicamente a comisiones que dieron a conocer sus informes del período legislativo completo y que además lo hicieron detallando actividad por actividad. El objetivo es mostrar que no solamente existe una notable ausencia descriptiva de la actividad parlamentaria dentro de los estudios legislativos, sino que muchos de los ya existentes distorsionan la actividad del legislador reduciéndola al número de leyes aprobadas cuando algunas comisiones están más ocupadas en la colocación de agenda, de opinión pública e incluso de legitimación del sistema. Un primer ejemplo de esto es la Comisión de Equidad y Género, creada como comisión especial en la LVII Legislatura y ordinaria a partir de la LVIII, por lo que la expectativa de sus integrantes durante la LVIII Legislatura era colocar el tema de género en la discusión de los temas de la agenda política y en la opinión pública nacional. El período analizado comprende la totalidad de la LVIII Legislatura, de septiembre de 2003 hasta el último día de agosto de 2006. Durante el período analizado se encontraron 124 actividades reportadas por la documentación oficial disponible dentro de la Cámara de Senadores. Del total, el 43% estuvo dedicado a sesiones de comisiones, ya que fue una de las comisiones más activas con

24 En todos los casos analizados en este trabajo se ha considerado desagregar la clasificación de los Puntos de Acuerdo e incluirlos en las esferas del desempeño parlamentario de Legislación, Supervisión y Opinión de acuerdo al objeto de su contenido (originalmente se planteaba incluirlos sólo en la esfera de la Legislación); así, cuando éstos tienen un impacto directo al proceso legislativo se les considerará dentro de la esfera de la Legislación; si el objeto del Punto de Acuerdo es controlar o supervisar las actividades del Poder Ejecutivo se inscribirán dentro de la esfera de la Supervisión y cuando el contenido esté orientado a dar posicionamientos políticos de las comisiones en asuntos que no tienen un impacto directo en la legislación o en el escrutinio del gobierno, se le considerará dentro de la esfera de la Opinión.

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sesiones mensuales y, en periodos de sesiones, quincenales. Sin embargo, el número de sesiones no se reflejaron en una alta “productividad” legislativa ya que solamente existió un 21% de ocurrencias en la esfera decisional-legislativa. De ella, hubo una muy importante reforma que les ocupó una gran cantidad de sesiones pero para discutir un solo proyecto: el dictamen para la creación del Instituto Nacional de las Mujeres y para la organización de un evento de alto impacto mediático y de legitimidad, pero con nulos efectos en la legislación, el Parlamento Nacional de la Mujer, donde se buscó integrar a líderes sociales de todo el país vinculadas con la problemática de género y legitimar, a través del debate político, la actividad parlamentaria sectorial de esa comisión. La totalidad de eventos se describe en la tabla siguiente.

AQUÍ INSERTAR TABLA 4.1. La Comisión de Equidad y Género acordó tener una Presidencia rotativa entre los principales partidos, por lo que no existía estabilidad y su agenda se planteaba anualmente, sin claridad en los proyectos a largo plazo, que limitaban la capacidad de colocar una agenda estratégica en la opinión pública y en los asuntos legislativos. Entre los asuntos que entonces se plantearon como objetivos centrales de la creación de tal comisión, destacaba la atención de los asuntos de género y “en general todas aquellas deficiencias y lagunas jurídicas que impiden el cabal desarrollo de la mujer, y en consecuencia el proceso de igualdad de oportunidades que la sociedad contemporánea reclama para la mujer”. Sin embargo, los resultados de la misma una vez concluida la legislatura, no se reflejaron en cubrir los “vacíos o deficiencias” jurídicas en asuntos de género, sino que se propició avanzar en la colocación de una agenda en la opinión pública y en general, actividades de legitimación de la actividad legislativa y particular de la comisión. El 65% del total de actividades registradas por la comisión en la LVIII Legislatura fueron dentro de las esferas de legitimación y de opinión. Esto quiere decir que dedicar el tiempo a la modificación del status jurídico de la mujer en la legislación nacional no era la prioridad, pues en muchos de los casos la ley no presentaba ningún rasgo discriminatorio, sino que el reto principal estaba en la aceptación de la norma y la legitimación de la misma en la opinión pública. El mejor ejemplo es el número de actividades preparatorias para el Parlamento de Mujeres de México, cuyo propósito es la deliberación pública de los problemas de género pero con casi nulos efectos en la legislación. Se podría argumentar que la creación del Instituto de la Mujer del gobierno federal, proyecto impulsado desde el congreso, fue también prioritario en la agenda de la Comisión, sin embargo, debemos recordar que la iniciativa de creación fue presentada en la LVII Legislatura y el lento proceso de aprobación se prolongó hasta la LVIII y su sanción afirmativa fue impulsada con mayor efectividad en la Cámara de Diputados. Por último, la rotación de la Presidencia de la comisión influyó también en el tipo de agenda y en la escasa planeación de propuestas legislativas de la misma.

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La Comisión de Desarrollo Social del Senado, en la misma legislatura, tuvo una efectividad legislativa similar a la de la Comisión de Equidad y Género ya que el mayor número de actividades estuvo relacionado con la colocación de asuntos en la opinión pública aunada a diligencias de supervisión a las tareas del gobierno. Esta comisión también de reciente creación, se constituyó con el objetivo de supervisar y evaluar la efectividad de la política social del gobierno federal. El paralelismo burocrático y la jurisdicción exclusiva en la materia le permiten dedicar la mayor cantidad de actividades contabilizadas en el estudio a las esferas de opinión y en semejante porcentaje a la legislación y la supervisión.

INSERTAR AQUÍ TABLA 4.2. El total de actividades registradas en la Comisión de Desarrollo Social fue de sesenta, de los cuales el mayor número, superior al 40% de su agenda, estuvo orientado a la realización de reuniones de acercamiento con grupos organizados de ciudadanos y de representantes de la llamada “sociedad civil”. En el mismo sentido, realizaron foros de discusión temáticos, seminarios y coloquios, reuniones de consulta ciudadana con énfasis en temas relativos a los derechos de los niños, erradicación de la pobreza y discusión en perspectiva comparada de la política social y de las causales económicas y educativa de la desigualdad social. Por otro lado, y a pesar de contar con la posibilidad de realizar actividades conjuntas de supervisión y escrutinio gubernamental con su homóloga de la colegisladora, solo dedicaron poco más del 20% de sus acciones a reuniones de trabajo con funcionarios del gobierno para conocer la aplicación de programas específicos y a conocer resultados de los mismos. En obvia consecuencia al diseño de la comisión misma, la agencia gubernamental en la que tuvieron mayor presencia de control y supervisión fue la Secretaría de Desarrollo Social y sus dependencias. Algunas de estas reuniones fueron clave para reformar el régimen legal del Instituto Nacional de las Personas Mayores (INAPAM) y la creación de la Ley de los Derechos de los Adultos Mayores. En esta comisión fue determinante el factor partidario en la Presidencia de la Comisión25. El impacto de ese factor fue negativo hacia la esfera de la legislación, mientras que impactó positivamente en las esferas de generación de opinión y de supervisión, por ser de un partido distinto al gobierno y cuyo interés estaba centrado en la fiscalización de los recursos de la política social del gobierno federal. El principal problema que tuvo para su operación fue el traslape de jurisdicciones con otras comisiones, hecho que incluso reconoció la Comisión en la legislatura LX al señalar en su plan de trabajo, que “existen temas que pueden considerarse parte del desarrollo social, sin embargo, no son de su competencia por existir otras comisiones específicas para atenderlos, como ejemplo: agricultura, asuntos indígenas, educación, salud, etc.”26, ante esa confusión de

25 La Senadora Leticia Burgos presidió la comisión durante cinco años, y el último año fue presidida por el Senador Rutilio Escandón, cuando ella solicitó licencia al cargo. 26 Plan de Trabajo de la Comisión de Desarrollo Social, LX Legislatura, http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/desarrollosocial/ [último acceso: 26 febrero 2008].

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ámbitos de competencia, la Comisión de Desarrollo Social opinó en varios asuntos legislativos pero su actividad central estuvo orientada a otro tipo de acciones. En la LIX y LX legislaturas ha continuado la misma tendencia desde su origen, empleo de todos sus recursos humanos, técnicos y económicos en la generación de opinión y supervisión. En síntesis, el diseño del sistema de comisiones y la estrechez de competencias de esta comisión propició, junto con el matiz partidario en la Presidencia, una desviación del objetivo que se planteó en su origen, es decir, dictaminar asuntos legislativos en materia de pobreza y política social. Los veinticinco eventos académicos que organizó dicha comisión son un claro ejemplo de la distracción de atención con poca incidencia en la legislación. En contraste, la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado tiene un diseño cuyo principal objetivo es la sanción de proyectos legislativos generados en la Cámara de Diputados. El artículo 72, en su fracción H, advierte que hay asimetría de facultades legales respecto al procedimiento legislativo de creación de leyes con respecto a empréstitos, contribuciones deben discutirse primero en la Cámara de Diputados. La controversia constitucional generada a partir de los impuestos ideados en el Senado y agregados a la minuta enviada por la Cámara de Diputados en diciembre de 2001, resultó en la anulación de la reforma legal porque la Suprema Corte de Justicia falló en contra del impuesto suntuario que propuso el Senado, no por el impuesto mismo, sino porque nació en el Senado y éste no tiene facultades para discutir en principio este tipo de ingresos fiscales. Ante tal asimetría legal, la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Senado tiene facultades limitadas porque si bien puede modificar los proyectos, no puede modificarlos de fondo o proponer cambios sustantivos respecto a la creación de impuestos. La consecuencia de tal diseño es la cooperación intercameral y, por ende, la aprobación en tiempos específicos de las leyes de ingreso y otras relacionadas con los ingresos del Estado planeados anualmente junto con el Presupuesto, éste último sancionado en exclusiva por la Cámara de Diputados. En ese sentido, el Senado está limitado y no existen suficientes incentivos para que los senadores modifiquen una iniciativa financiera. No es el caso con el resto de los temas de la agenda legislativa pues en las demás iniciativas existe equilibrio pleno de facultades y los incentivos son los mismos para ambas cámaras”. El número de ocurrencias es muy alto para la esfera de legislación, 119 actividades, comparadas con las 26 y 16 de las Comisiones de Equidad y Género y de Desarrollo Social respectivamente. Aunque el porcentaje es relativamente bajo (38%), el número de procedimientos legislativos agotados fue considerablemente alto pues también se conjugó una elevada cantidad de reuniones con funcionarios públicos, muchas de las cuales estaban orientadas a fortalecer las posturas parlamentarias respecto a los procedimientos en discusión. El resto de las reuniones de trabajo fueron para sancionar nombramientos del Ejecutivo, el artículo 76 constitucional, en su fracción II, señala que es facultad exclusiva del Senado ratificar los nombramientos que el Presidente haga “del Procurador General de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la

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ley disponga”, eso obliga a ciertas comisiones como Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Hacienda y Crédito Público, a dedicar una gran cantidad de tiempo de su agenda a entrevistar a los funcionarios nombrados por el Ejecutivo. Así se constata con el caso de la Comisión de Relaciones Exteriores también analizada en este trabajo.

AQUÍ INSERTAR TABLA 4.3. La Comisión de Hacienda y Crédito Público tiene un elevado porcentaje de eventos relacionados con la esfera de supervisión debido a que ratificó 43 nombramientos, por el inicio de la administración federal en 2000. Este porcentaje disminuyó significativamente en la legislatura LIX, aunque aquí no se registra en detalle por la ausencia de informe oficial de la comisión. El número de actividades contabilizadas es muy elevado en comparación con el resto de comisiones y se debió en gran medida al tipo de funciones que desempeña en condiciones ordinarias, similar al número absoluto de eventos de diplomacia parlamentaria de las comisiones de relaciones exteriores. También, a diferencia de otras comisiones, sostuvo múltiples reuniones en conferencia con su homóloga de la colegisladora. Estas reuniones tuvieron como consecuencia que los procedimientos de aprobación legislativa de las iniciativas generadas en la Cámara de Diputadas no fuesen accidentadas y, por el contrario, fuesen tersas y aprobadas en tiempo y forma. Este hecho se diferencia del resto de comisiones que prefieren sesionar por separado aún cuando el efecto sea un procedimiento legislativo lento y muchas veces contradictorio e incoherente. El cambio en la política exterior de México a partir de 2000 tuvo efectos en el desempeño parlamentario, en particular, de las comisiones de relaciones exteriores del Senado27. El artículo 76 constitucional establece que es facultad exclusiva del Senado de la República “analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso” y en consecuencia, la estructura del sistema de comisiones del Senado cuenta con una compleja red para estudiar estos casos28, pero también esa estructura permite a los legisladores desarrollar capacidades vinculadas a aspectos que poco tienen que ver con el quehacer estrictamente legislativo29. No es, por tanto, sorprendente 27 Así lo reconoce el Canciller de Fox, Jorge G. Castañeda, para quien “la nueva política exterior molestó a muchos. Primero al PRI y al viejo régimen”. Aguilar V. Rubén y Castañeda, Jorge G. La diferencia. Radiografía de un sexenio. Edit. Grijalbo, México, 2007, p. 151. 28 El Senado cuenta con ocho comisiones legislativas de relaciones exteriores: Relaciones Exteriores; América Latina y el Caribe; Europa; Asia-Pacífico; Organismos Internacionales; Organizaciones No Gubernamentales; África; y América del Norte. 29 Es común que las segundas cámaras, en otros países, también tengan facultades exclusivas en materia de política exterior. Incluso Lord Bryce, en su famoso reporte de 1917 que resultó de la Conferencia sobre la Reforma de la Segunda Cámara Británica estableció que una segunda cámara debía cumplir ciertas funciones específicas, entre las que destacaba fungir como colegisladora y “examinar y discutir libremente los asuntos más importantes como la política exterior debido a que la cámara baja, por la naturaleza de su representación, dedica escaso tiempo a ello”. Ver Lees-Smith, H.B. Second Chambers in Theory and Practice Allen & Unwin publishers, Londres, 1923, pp. 32-33.

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que la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado en la LIX Legislatura registre 216 actividades, de las cuales, únicamente 2, correspondan a la esfera legislativa-decisional, siendo éstos dos instrumentos internacionales con efecto menor en la legislación mexicana30. Es de destacar que aunque el Senado recibió en total 103 documentos internacionales por el Ejecutivo, los mismos se turnaron a comisiones especializadas temáticas o por área, incluso de las 33 solicitudes del Ejecutivo para viajar al extranjero enviadas por el Ejecutivo, tampoco la comisión recibió ninguna31. La propia Comisión de Relaciones Exteriores se asume como un órgano legislativo “cuyo propósito es integrar el consenso de los distintos grupos parlamentarios … para el desahogo de las iniciativas de ley relacionadas con la materia de relaciones internacionales, así como para la formulación de pronunciamientos políticos, el establecimiento de acuerdos, evaluación de las políticas públicas y la generación de una agenda internacional encaminada a promover y fortalecer los lazos de amistad con congresos y parlamentos de todo el mundo a través del ejercicio de una dinámica y eficaz diplomacia parlamentaria”32. Sin embargo, su desempeño parlamentario describe detalladamente que no ejerce las funciones para las que fue diseñada legalmente.

AQUÍ INSERTAR TABLA 4.4. La tabla 4.4. muestra cómo la mitad del total de actividades de la Comisión correspondieron a la esfera de profesionalización. En su desglose se advirtió que se realizaron 37 viajes de diplomacia parlamentaria en el extranjero en legislaturas y organismos internacionales y, de la misma forma, se recibieron 48 visitas de funcionarios y legisladores de otros países. La diplomacia parlamentaria fue, como lógico parece, la principal actividad de la Comisión de Relaciones Exteriores. Esto es consecuencia de una agenda internacional compleja que obliga a las legislaturas nacionales a interactuar y coincidir con homólogas respecto a la dinámica global33. Sin embargo, la correlación entre las esferas de profesionalización y legislación es inexistente, ya que la diplomacia parlamentaria ejercida por esta Comisión tuvo nulas consecuencias en la producción de leyes o acuerdos parlamentarios propuestos desde la propia comisión, la cual resulta de

30 Los acuerdos internacionales gozan de un estatus jurídico relevante en la legislación mexicana, aunque considerados dentro de la estructura jerárquica del sistema legal por debajo de las disposiciones constitucionales, según criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los instrumentos dictaminados y aprobados por esa comisión fueron el “Convenio internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques, adoptado en Londres el 5 de octubre de 2001” y las “Enmiendas del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, 1987, adoptadas durante la novena reunión de las partes, celebrada en Montreal del 15 al 17 de septiembre de 1997”. 31 El artículo 88 constitucional obliga que “El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente en su caso”. 32 Plan de Trabajo de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, LX Legislatura. Ver http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/relext/plan_trabajo/index_plantrabajo.htm [acceso: febrero 2008]. 33 Ver Weisglas, Frans y De Boer, Gonnie “Parliamentary Diplomacy” en The Haghe Journal of Diplomacy, Volumen 2, número 1, abril 2007, pp. 93-99.

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las más bajas de todas las comisiones del Senado al haber dictaminado únicamente dos instrumentos legales en tres años de gestión legislativa. En este caso estudiado, se apoya la versión de manera muy evidente, que la esfera decisional o de legislación no es una prioridad para todas las comisiones y en general para las actividades parlamentarias. En caso de medir la productividad de la Comisión de Relaciones Exteriores en la LIX Legislatura podríamos calificarla de 100% productiva, pues dictaminó todas las iniciativas (en este caso “instrumentos internacionales”) que le fueron turnadas, aunque en número específico sean solo dos, mientras que las 83 actividades de supervisión al Ejecutivo, que incluyeron ratificación de nombramientos y comparecencias y reuniones con funcionarios gubernamentales, o las 106 actividades de profesionalización, de las que destacaron las reuniones protocolarias, no se reconocen en la categoría de “productividad”. Las actividades de estas dos esferas mencionadas, tienen impacto real en el desempeño de la legislatura al interior del sistema político, aunque una simple cuantificación de leyes no explicaría las importantes funciones de supervisión o profesionalización que en los hechos desempeña. Algo similar ocurrió con la Comisión de Derechos Humanos que tuvo una actividad sobresaliente en la tarea de supervisión y escasa productividad legislativa. De las actividades de escrutinio destacaron peticiones de información al gobierno y presentación de exhortos al Ejecutivo para emprender acciones dirigidas a la protección de derechos humanos o para exhortarle a manifestarse respecto a asuntos particulares de aparentes violaciones a los derechos humanos. También destacó su trabajo como comisión generadora de opinión a través de foros informativos, coloquios con especialistas, académicos y organizaciones civiles defensoras de derechos humanos. Ello, se sumó a tres actividades de la esfera legislativa-decisional, aunque solamente dictaminaron dos propuestas estrictamente legislativas: una reforma constitucional a la fracción II del artículo 105 y una reforma a la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH); y un punto de acuerdo, la propuesta de nombramiento de consejeros del Consejo Consultivo de la CNDH.

INSERTAR AQUÍ TABLA 4.5. La principal actividad de supervisión consistió en Puntos de Acuerdo parlamentarios cuyo principal objetivo fue persuadir a las autoridades federales de promover el respeto a los derechos humanos. Desde la adopción de medidas recomendadas por organismos internacionales, hasta la investigación de violaciones a particulares. Incluso la comisión emitió un punto de acuerdo para exhortar al Gobernador del Estado de Puebla a informar sobre los avances de las investigaciones en torno a un homicidio ocurrido dentro de esa entidad federativa. El resto de actividades sobresalientes de la comisión fueron dentro de la esfera de Opinión, en ella se han considerado todas las reuniones realizadas por esta comisión con diversas organizaciones de la sociedad civil con el principal propósito de opinar sobre la designación del Presidente de la CNDH y de su

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consejo consultivo, así como la de expresar posicionamientos claros sobre la situación de los derechos humanos en las ciudades fronterizas al respecto de los maltratos sufridos por los emigrantes mexicanos en el sur de los Estados Unidos, y, en general, para presentar una opinión política que examina y califica de manera permanente la actuación de las autoridades gubernamentales. Las comisiones legislativas del Senado mexicano, como puede observarse, tienen propósitos, agenda y prioridades contrastantes. Aún cuando todas las comisiones ordinarias cuentan con las mismas facultades legales, la misma estructura operativa, la misma cantidad de recursos humanos y técnicos, y están integradas por el mismo número de legisladores, su trabajo es distinto, no solo por sus resultados en “productividad” legislativa, sino por el papel que desempeñan dentro del subsistema legislativo y su impacto en el sistema político. Algunas de ellas son diseñadas para emitir dictámenes legislativos y formar parte del proceso de creación de leyes como son la Comisión de Estudios Legislativos o la de Hacienda y Crédito Público; para formalizar procesos de nombramientos del Ejecutivo, como la Comisión de Relaciones Exteriores; o para supervisar el desempeño de alguna actividad gubernamental específica o una política pública, desde la arena parlamentaria, como es la Comisión de Desarrollo Social. Sin embargo, no todas desempeñan las mismas funciones a pesar de contar con la misma capacidad política, técnica y legal. El modelo de análisis de esferas de desempeño parlamentario nos permite observar y recoger evidencia respecto al tipo de actividades que realiza cada comisión y su efecto en el sistema político. Así, podemos afirmar que la esfera legislativa no es la actividad central de las comisiones en el Senado de la República, como tampoco lo es en otras legislaturas. La idea de que las comisiones son órganos técnicos que cumplen tareas de dictamen y evaluación, es una reducción teórica que acota la capacidad real que posee el poder legislativo para afectar distintas áreas del sistema político. La esfera de legitimación fue, durante muchos años, la principal esfera de actividad de la legislatura mexicana34 porque el sistema político autoritario requería legitimar las decisiones que se tomaban en los círculos cercanos al Ejecutivo y se sancionaban formalmente en la arena parlamentaria. Sin embargo, los grupos parlamentarios de oposición aprovecharon ese espacio institucional como fuente de legitimidad para presentar y consolidar la presencia de un discurso antagonista al del partido hegemónico en la opinión pública. La institución parlamentaria fue así, desde 1988 cuando la oposición se incorporó al debate parlamentario senatorial, un espacio legítimo más donde conviven todas las fuerzas políticas representativas de una nación, donde presentan sus propuestas de agenda y posturas políticas en el debate parlamentario y donde dirimen sus diferencias a través del diálogo parlamentario y la negociación. No es, por tanto, de extrañar que un hallazgo sea que la legislatura no está tan preocupada por

34 De la Garza, Rudolph The Mexican Chamber of Deputies and the Mexican Political System, Tesis de Doctorado, University of Arizona, 1972.

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generar nuevas leyes o reformas legales, sino la colocación de temas para el debate como el escrutinio gubernamental en asuntos como la igualdad de derechos y oportunidades entre hombre y mujeres, la supervisión en el ejercicio del dinero público en la política social o el respeto a las libertades y los derechos humanos. 5. Consideraciones generales Las comisiones legislativas cumplen un papel relevante en el fortalecimiento de las capacidades políticas del Congreso en México. En la ciencia política moderna, la observación sobre el trabajo parlamentario es muchas veces distorsionado por el establecimiento de parámetros que no corresponden con la complejidad del desempeño sino exclusivamente con el proceso de creación de leyes. Se ha intentado aclarar que la actividad legislativa es una de las muchas funciones que ejerce el Congreso mexicano a través de sus comisiones, pero no la única, y muchas veces tampoco la más importante o la que ocupa el mayor porcentaje de actividad al interior de las legislaturas. Para describir las actividades de una legislatura no basta con señalar el número de actos formalizados por el pleno o por las comisiones. Es necesario, ampliar la mirada e intentar ordenar el complejo sistema parlamentario a través de esferas de desempeño que ayuden a describir y explicar el papel del Poder Legislativo en las democracias modernas. La creación de leyes ha sido la función más conocida de una asamblea legislativa, pero a ella no se reduce la capacidad de acción parlamentaria. Las cinco esferas del desempeño parlamentario, sin ser exhaustivas, nos permiten observar en una dimensión mayor, las capacidades ejercidas durante el período de ejercicio parlamentario. Así como la ley simplemente otorga facultades pero no describe la actuación parlamentaria, tampoco el hecho de que se ejerzan ciertas funciones explica porqué se ejercen algunas y dejan de hacerlo en otras. Aquí se ha advertido que el diseño del sistema de comisiones es determinante en el tipo de actividades que desarrolla. El Congreso mexicano cuenta con un sistema de comisiones inestable como resultado de un largo proceso, accidentado y errático de cambio institucional, producto de coyunturas políticas que han incrementado no sólo el número de comisiones, sino de integrantes de sus respectivas mesas directivas y de un aparato burocrático que les acompaña en la creación de cada una de ellas. La institucionalización del sistema de comisiones en México es un reto pendiente para la reforma y consolidación democrática. Algunas comisiones gozan de estabilidad, permanencia y altos niveles de especialización, pero existe un elevado número de comisiones creadas súbitamente como mecanismo compensador de beneficios entre las élites parlamentarias. Ello explica la inestabilidad en el número de comisiones y su consecuente impacto negativo en la profesionalización y especialización de los miembros y personal de ellas, el traslape de sus jurisdicciones y el mínimo paralelismo burocrático.

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A pesar del deficiente diseño del sistema de comisiones del Congreso mexicano, y en particular del Senado, es imposible afirmar que existe “improductividad” legislativa porque no se producen nuevas leyes periódicamente. Es claro que sí hay una intensa actividad parlamentaria en las comisiones del Senado que se puede observar en distintas esferas de desempeño con impacto en el sistema político. Una legislatura eficiente es aquella que potencia sus tareas con base en el uso racional de los recursos disponibles, en este caso, el marco jurídico que le permite realizar tareas de legitimación, generación de opinión, decisionales, profesionalización de sus miembros y supervisión hacia el desempeño de otros poderes con el fin de fortalecer al propio Congreso mexicano. En ese sentido, la legislatura ha delegado tareas y responsabilidades en algunas comisiones para cumplir con la tarea legislativa, mientras que ha creado nuevas para legitimar su propia actividad parlamentaria y, al mismo tiempo, otorgar concesiones políticas a todos los grupos parlamentarios con el fin de que sus cuadros políticos sean recompensados y obtengan un status que reconozca trayectorias y premie lealtades. El reto de la institucionalización legislativa está aún pendiente en México. Uno de los pasos fundamentales que deberán darse en el futuro inmediato es el rediseño del sistema de comisiones y la redefinición del alcance legal de las mismas. Las funciones que han desempeñado las comisiones en los años del gobierno dividido no están relacionadas con el ajuste del marco legal a las nuevas condiciones democráticas del país, sino al debate y a la colocación de temas en la agenda política nacional y al escrutinio de los gobiernos sin mayoría. Una legislatura debe cumplir con eficiencia esa tarea pero también la que corresponde al trabajo propiamente legislativo. Por otro lado, la tarea pendiente de la ciencia política debe ser ampliar su mirada y observar que un Parlamento es mucho más que una máquina productora de leyes, es una institución que representa los intereses más particulares y, en su desempeño parlamentario, busca el interés general al ejercer sus funciones.

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TABLAS Tabla 4.1. Comisión de Equidad y Género, LVIII Legislatura

Esfera Ocurrencias Porcentaje Legitimación 53 43% Legislación 26 21% Profesionalización 11 9% Supervisión 7 6% Opinión 27 22%

Tabla 4.2. Comisión de Desarrollo Social, LVIII Legislatura Esfera Ocurrencias Porcentaje Legitimación 2 3% Legislación 16 27% Profesionalización 2 3% Supervisión 14 23% Opinión 26 43%

Tabla 4.3. Comisión de Hacienda y Crédito Público, LVIII Legislatura Esfera Ocurrencias Porcentaje Legitimación 62 20% Legislación 119 38% Profesionalización 19 6% Supervisión 79 25% Opinión 34 11%

Tabla 4.4. Comisión de Relaciones Exteriores, LIX Legislatura Esfera Ocurrencias Porcentaje Legitimación 11 5% Legislación 2 1% Profesionalización 106 50% Supervisión 83 39% Opinión 14 7%

Tabla 4.5. Comisión de Derechos Humanos, LIX Legislatura Esfera Ocurrencias Porcentaje Legitimación 10 15% Legislación 3 5% Profesionalización 7 11% Supervisión 26 39% Opinión 20 30%

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