Documento de Políticas Públicas | Recomendación Nº88

Desafíos y enseñanzas de la Asignación Universal por Hijopara Protección Social a un año de su creación

PROGRAMA DE PROTECCIÓN SOCIAL

ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL

Diciembre de 2010

• Fabián Repetto • Gala Díaz Langou •

La Asignación Universal por Hijo (AUH) es la iniciativa más importante de la Argentina de losúltimos años en el campo de la protección social.

Más allá de su impacto en la situación social de los sectores más vulnerables, la AUH tam-bién implicó la unificación parcial de las políticas de transferencias condicionadas más relevan-tes que se implementaban en el país: Programa Familias por la Inclusión Social y ProgramaJefas y Jefes de Hogar Desocupados. De este modo, se constituye como un posible pilar en laconstrucción de un incipiente sistema de protección social de la Argentina, en particular en loque respecta a asegurar ingresos.

A un año de su puesta en marcha, en este documento se analizan las implicancias de la AUHen la consecución de un sistema de protección social. A su vez, se proponen, con pasos másfirmes y estratégicos, algunas de las principales medidas y los debates más importantes quedeberían darse para comenzar a transitar este camino. Para ello, el análisis se centra en dosde las dimensiones fundamentales de la Asignación: cobertura (entendida en términos de sufi-ciencia del aporte y de su alcance) y coordinación lograda con otros programas.

La conclusión principal de este estudio es que la AUH ha supuesto un gran avance tanto enla cobertura como en la coordinación “pro-integralidad” pero que, pese a esto, quedan cuestio-nes de diseño por mejorar. A este efecto, se plantean seis recomendaciones:

Estas medidas deben ser debatidas y consensuadas públicamente. Para ello, se requiereuna amplia participación de los diversos sectores políticos y sociales en este debate público.En este sentido, el Congreso de la Nación puede tener un rol clave, especialmente en un añoelectoral. Sólo con el más activo involucramiento de los actores con responsabilidad técnica ypolítica en la creación de consensos estratégicos de largo plazo será posible avanzar, a partirde la Asignación Universal, en la construcción de un sistema de protección social integral comoel que la sociedad argentina requiere y merece.

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1. Establecer un mecanismo de actualización del monto de la AUH basado en la canastabásica de alimentos.2. Incorporar en la AUH a grupos formales excluidos de las Asignaciones Familiares, a losniños que asisten a escuelas de gestión privada, y revisar los criterios para la inclusión deextranjeros.3. Permitir la complementariedad entre la AUH y otras prestaciones, según problemática.4. Garantizar la calidad de los servicios sociales que son requeridos para la recepción dela AUH.5. Promover mayor coordinación entre la AUH y las políticas activas de empleo.6. Fomentar estudios acerca de la incidencia de la AUH sobre la oferta laboral.

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Introducción

La Asignación Universal por Hijo paraProtección Social (AUH) es la iniciativa másimportante en materia de protección socialde la Argentina de los últimos años. Suimplementación ha significado un paso desuma importancia a la hora de avanzar en unpiso de protección social en el país. La AUHgarantizó un ingreso mínimo en cerca de dosmillones de hogares1, implicando así unaimportante reducción en los índices depobreza, indigencia y desigualdad de ingre-sos en el país2.

Más allá de su impacto en la situaciónsocial de los sectores más vulnerables, laAUH también implicó la unificación -parcial-de los programas de transferencias condicio-nadas (PTC) más relevantes que se imple-mentaban en el país. De este modo, se consti-tuye como un posible pilar para la construc-ción de un incipiente sistema de protecciónsocial (SPS) de la Argentina (en particular enlo que respecta a asegurar ingresos).

A un año de su puesta en marcha, eneste documento se analizan los cambios queha traído aparejada la implementación de laAUH en la consecución de un sistema deprotección social, y se proponen recomenda-

ciones para avanzar en este sentido, conpasos más firmes y estratégicos.

El trayecto hacia un SPS puede ser ana-lizado de acuerdo con varias dimensiones.Este documento se centra esencialmente enlos cambios que produjo la AUH en términosde rediseño de la arquitectura institucionalde la protección social argentina. Se examina-rá su impacto en dos dimensiones. En primerlugar, en lo que se refiere a la cobertura,entendida tanto en términos de la suficienciadel beneficio brindado, como del universoalcanzado. En segundo lugar, en términos decoordinación entre y dentro de las políticas ylos programas que pueden constituirse comoparte de un sistema de protección social.

Por un lado, la cobertura es sin dudaun aspecto central en todo SPS dado quedetermina, en última instancia (y en conso-nancia con la calidad de las intervenciones) elimpacto final sobre los problemas socialesque se buscan atender.

Por el otro lado, la coordinación (tantovertical como horizontal3) emerge como unmedio fundamental, aunque no el único,para conformar abordajes, prácticas de ges-tión y movilización de recursos capaces dedar cuerpo a intervenciones más integralesde la protección social (Repetto, 2009). Lacoordinación pro-integralidad se refiere a unproceso que deriva en: a) la fijación de priori-dades compartidas; b) la asignación acorda-da de responsabilidad al momento de dise-ñar las intervenciones; c) la decisión de“suma positiva” de qué hacer y cuántosrecursos movilizar; y d) una implementacióncon acciones complementarias de múltiplesactores, que se aproxime de modo importan-te a aquellos objetivos planteados (Repetto,2005). Tomando a los PTC como pilares cen-trales de un potencial SPS, se pueden detec-

1Un total de 1.927.310 hogares reciben la AUH, cubrien-do un total de 3.684.441 titulares de derecho(http://www.anses.gob.ar/, consultado el09/11/2010).

2Según las simulaciones de Gasparini y Cruces (2010),con la “aplicación estricta del decreto que crea las nue-vas asignaciones la pobreza extrema caería de 6.9% a3.2% y la moderada de 23.2% a 21.1%. En el escenario(2) donde las asignaciones se universalizan a todos losde- socupados e informales la pobreza extrema caeríacon el programa de asignaciones universales de 6.9% a2.8%. El cambio en la tasa de pobreza de los niños seríaaun más drástica: desde 12% a 3.7%. La pobreza mode-rada también caería aunque de manera menos pronun-ciada (23.2% a 19% en la población, y 36% a 28.3% enniños). […] La reducción en la desigualdad de ingresossería considerable. En el escenario (2) la brecha propor-cional de ingresos entre el decil 10 y el 1 se reduciríadesde 23.7 a 16.5, mientras que la participación del decilmás pobre en el ingreso nacional disponible crecería de1.4% a 2%. El coeficiente de Gini se reduciría 2 puntos,lo cual constituye un cambio significativo”.

3La coordinación vertical hace referencia a las articula-ciones entre distintos niveles de gobierno (nacional,provincial y municipal/comunal), mientras que lacoordinación horizontal alude a los vínculos entrediversos sectores de un mismo nivel de gobierno (comopor ejemplo, entre Trabajo y Educación).

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tar tres posibles niveles de coordinación: 1) alinterior del PTC en función de sus compo-nentes fundamentales; 2) entre los PTC y unprimer anillo de programas que brinden ser-vicios y prestaciones de protección socialcomplementarias; y 3) con el resto de los pro-gramas que conformarían el SPS integral. Losprogramas del “primer anillo” se diferenciandel resto de los programas en función de susobjetivos. Este primer anillo es constituidopor programas que buscan prioritariamenteasegurar un ingreso en cada hogar y/o pro-mover la formación de capital humano.

Se analizaron estas dos dimensionescomparando la situación actual con el esce-nario previo en el cual se implementaban tresprogramas de transferencias condicionadas.

Los cambios que produjo la creación de la Asignación Universal

Las transferencias condicionadas en laArgentina antes de la implementación de laAUH se centraban en tres programas: el PlanJefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD),el Plan Familias por la Inclusión Social(PFIS), y el Seguro de Capacitación y Empleo(SCyE)4.

Estos programas tenían la estructurabásica de los PTC (con un componente deingreso no remunerativo y un componentede desarrollo del capital humano) y busca-ban hacer frente a la pobreza en el corto y enel largo plazo, pero operaban separadamen-te, bajo distintos modelos de gestión, condiferentes concepciones de protección socialy distintos requerimientos de condicionali-dades y contraprestaciones.

La implementación de la AUH implicóvarios cambios previos referidos a las dosdimensiones analizadas (cobertura y coordi-nación) respecto de este escenario. Granparte de estos cambios se generaron a partir

de la transferencia de los titulares de los PTCbajo el paraguas de la Asignación Universal.Aquí es necesario recordar que la unificaciónde los PTC no ha sido completa, dado que elSCyE sigue vigente independientemente dela Asignación. Sin embargo, gran parte delpadrón de titulares del Seguro ha migrado ala AUH5, por lo que se considera que en lapráctica, la unificación ha sido casi total.

Como es sabido, la AUH se implemen-ta desde la Administración Nacional de laSeguridad Social (ANSES). Este organismoha sido muy reconocido por su capacidad degestión, su llegada territorial y sus sistemasde información, que sin duda han incidido enla decisión de ubicar a la AUH bajo su órbita.La modalidad de gestión de la AUH se ase-meja más a la operatoria de las asignacionesfamiliares de los trabajadores formales que acualquiera de los tres PTC previos. La AUHes implementada a través de un modelo degestión muy centralizado. Toda la operatoriaes realizada por ANSES y sus delegacionesen territorio (las Unidades de AtenciónIntegral -UDAI- y las Oficinas). Las Oficinasy las UDAI se encargan del contacto directocon los titulares y de la carga de altas y bajas,mientras que la sede central de ANSES tienebajo su responsabilidad el monitoreo, laautorización de las altas y bajas y el pago alos titulares. El programa se implementa conun manual de operaciones detallado y con unmismo sistema de información en todo elterritorio.

Al igual que lo que ocurría con susantecesores, el modelo de gestión de laAsignación responde a una concepción deprotección social subyacente. Ésta se reflejaen su objetivo: atender la situación de losmenores pertenecientes a grupos familiaresque no se encuentren amparados por elRégimen de Asignaciones Familiares (AAFF)instituido por la Ley 24.714 para los trabaja-dores formales. De este modo, se trata depromover un pilar no contributivo para sal-dar las condiciones de inequidad existentes

4A este listado se le podría agregar el Programa deEmpleo Comunitario (PEC) y el Programa de IngresoSocial con Trabajo “Argentina Trabaja”. Se los excluyódel análisis debido a que su diseño se aleja del esquemade los PTC (más que los tres programas incluidos).

5En julio de 2010, el Seguro de Capacitación y Empleo(SCyE) contaba solamente con 32.847 titulares.

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según la inserción en el mercado laboral. Estaconcepción es claramente innovadora res-pecto de sus antecedentes directos.

Así, la AUH pretende atender la situa-ción de vulnerabilidad de sectores de lapoblación que, debido a la precariedad de suinserción en el mercado laboral, no recibíanlos beneficios que sí eran percibidos por suspares en puestos de trabajo formales. Por otrolado, también es necesario señalar que laAUH deja de lado en su objetivo la promo-ción de la (re)inserción laboral de sus titula-res, que se encontraba presente en el PJJHD yen el SCyE. Esto se ve reflejado en la inexis-tencia del requerimiento de contraprestacio-nes laborales.

En lo que se refiere a las condicionali-dades exigidas, éstas son similares a lasrequeridas en el PJJHD y en el PFIS: cumplircon el calendario de vacunación obligatorio ycon los controles sanitarios, y acreditar laconcurrencia a establecimientos educativospúblicos6. Las condicionalidades son contro-ladas a través de la Libreta de SeguridadSocial, Salud y Educación. Para su certifica-ción, la responsabilidad recae en gran partesobre los titulares, que deben encargarse decompletar la Libreta (en las escuelas y loscentros de salud) y presentarla ante ANSESpara el cobro del 20% de la transferencia quese ha ido acumulando a lo largo del año.

La AUH implicó cambios en las dosvariables que se analizaron: la cobertura y lacoordinación. Esto será tratado en lossiguientes apartados.

Ampliación de la cobertura

Como se mencionó en la introducción,se analizó la cobertura tanto en lo que serefiere a su suficiencia como en cuanto al uni-verso cubierto.

En lo que respecta a la suficiencia delas prestaciones, la AUH no ha implicado unavance mayor en el monto de la prestaciónbrindada. A pesar de haber sido criticada porsectores de centro-derecha por la “generosi-dad” de su prestación, la AUH no ha repre-sentado avances si se considera la inflación,por ejemplo, en el costo de la canasta básicade alimentos (CBA) y de la canasta básicatotal (CBT), tal como se detalla a continua-ción.

La prestación actual de la AUH es de$220 por menor a cargo hasta un máximo de5 niños/as o adolescentes. Si se toma la pres-tación promedio brindada por grupo familiarque, según ANSES, es de $266, ésta represen-ta un 79% de la CBA y un 42% de la CBT.Estos porcentajes decrecen a 63% y 34% res-pectivamente si se considera el 80% delmonto de la prestación que es efectivamente

6Como se mencionó anteriormente, en el caso del PJJHDse exigía aparte el cumplimiento de contraprestacioneslaborales.

Cuadro 1. Prestaciones monetarias no remunerativas de la AUH comparada con los tres PTC

Nota: La prestación promedio para los tres PTC fue calculada según la cantidad de titulares por programa en octubrede 2009.Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre los datos de FIEL y de INDEC. Los valores de FIEL de la Canasta Básica deAlimentos (CBA) y de la Canasta Básica Total (CBT) se basan en los datos para septiembre de 2009 y de 2010.Disponible en www.fiel.org, consultado en octubre de 2010. Los valores de INDEC de la Canasta Básica de Alimentos(CBA) y de la Canasta Básica Total (CBT) se basan en los datos para septiembre de 2009 y de 2010. Disponible enwww.indec.gov.ar, consultado en octubre de 2010.

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brindado a los titulares en forma mensual (el20% restante es depositado y puesto a dispo-sición anualmente, con el control de las con-dicionalidades). Si se considera el monto totalpromedio, tal como se puede observar en elCuadro 1, estos porcentajes sólo significan unaumento menor respecto del promedio de lasprestaciones brindadas por los tres PTC pre-vios.

Este cálculo no tiene como objetivocuestionar la suficiencia de las prestaciones,sino establecer un parámetro que permita lacomparación. Por supuesto, tanto las presta-ciones de los tres PTC como de la AUH llegana hogares constituidos, por definición, pormás de un adulto equivalente, por lo que seenfatiza que solamente se mencionan estosporcentajes como parámetros.

Afirmar que no hay un avance en tér-minos de cobertura debido a la suficiencia

similar de la AUH con los tres PTC previospresupone que todos los hogares que en laactualidad reciben la Asignación, percibíananteriormente el beneficio de alguno de lostres programas previos. Sin embargo, cuandose considera el alcance del universo cubier-to, se observa que esto no es así. Se amplióconsiderablemente la cantidad de titularestotales que son cubiertos por esta iniciativaen relación a los PTC anteriores, como seobserva en el Gráfico 1 y el Cuadro 2.Claramente, este aumento en el alcance res-ponde a la eliminación de las restriccionesque existían en los PTC.

Aquí es necesario señalar que, a pesarde su nombre, la AUH no es una iniciativauniversal, en la medida en que presenta res-tricciones en el acceso a sus beneficios7. Deluniverso excluido de los beneficios delRégimen contributivo de las Asignaciones

Gráfico 1. Cantidad de titulares de los tres PTC y de la AUH

Fuente: Cuadro 2.

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a Todas las cifras son del mes de diciembre de cada año.b Titulares del Programa de Atención a Grupos Vulnerables – Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano.c Titulares estimados según meta presupuesto 2008 y 2009.d Titulares según Cuenta de Inversión 2008, Oficina del Presupuesto Nacional, Ministerio de Economía.e Titulares según Informe de Monitoreo, Secretaría de Empleo, datos a mayo 2009, y a julio 2010 respectivamente.f Titulares correspondientes a abril 2010.

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Cruces, Epele y Guardia (2008), de datos del Ministerio deTrabajo, Empleo y Seguridad Social, del Ministerio de Desarrollo Social y de ANSES.

Cuadro 2. Cantidad de titulares de los tres PTC y de la AUH

Familiares (AAFF), siguen sin estar cubiertoslos monotributistas (no sociales) y autóno-mos que no alcancen el techo necesario, yquienes perciben un salario superior a $4.800.Las consideraciones de inequidad son muchomás preocupantes para el primer grupo.Existe el argumento de que, debido a la fre-cuente subdeclaración de ingresos en estascategorías tributarias, no debería resultarpreocupante en la práctica su exclusión de lapercepción de las Asignaciones Familiares(ya sean contributivas o no contributivas).Sin embargo, dista de ser ideal el uso de laAUH como un instrumento para punir la

evasión tributaria, por lo cual este argumen-to pierde fuerza.

En segundo lugar, más allá de la exclu-sión de los grupos de trabajadores formalesmencionados, a partir de los requisitos deacceso, las condicionalidades también limi-tan el universo poblacional que puede llegara percibir el beneficio de la AUH. En este sen-tido, llama la atención el requisito de que loshijos/as de los titulares deben asistir a esta-blecimientos educativos públicos. Esta limi-tación restringe el acceso a los/as niños/as yadolescentes que concurren a establecimien-tos educativos de gestión privada “de cuotacero” o fuertemente subsidiados8.

En tercer lugar, el requerimiento decorroborar la residencia legal en el país noinferior a los tres años previos a la solicitudpara los extranjeros, excluye prácticamente ala mayoría de los extranjeros residentes en elpaís. Muchos de ellos, en especial aquellosmás vulnerables, no cuentan con los docu-mentos legales requeridos para la AUH. Eneste sentido, se excluye del acceso al benefi-

7A saber, quedan excluidos del beneficio de la AUH:los/as hijos/as de trabajadores que se desempeñan enla economía informal, percibiendo una remuneraciónsuperior al salario mínimo, vital y móvil; los/as jóvenesmenores de 18 años emancipados, empleados o queperciben asignaciones; los/as niños/as extranjeros/asque residen en el país hace menos de tres años; los/asniños/as sin DNI u otra documentación que certifiquesu relación filial; los/as niños/as cuyos padres recibenpor ellos otras prestaciones contributivas o no contribu-tivas; los/as hijos/as de trabajadores monotributistasque no reciben asignaciones; los/as niños/as cuyospadres no presenten certificados de escolarización enescuelas públicas, controles sanitarios y del plan devacunación obligatorio (Decreto 1602/09, en Gaspariniy Cruces 2010).

8En 2010 esta restricción no ha sido implementada,dado que las condicionalidades no han sido controla-das.

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cio de la Asignación a muchas personas quehabitan en la Argentina en situación de vul-nerabilidad social.

Para una política que lleva el carácteruniversal en su nombre, sería ideal revisarnuevamente los criterios de definición de lapoblación meta para que realmente, a partirde la focalización, se universalice el acceso asus beneficios. A pesar de estas consideracio-nes normativas sobre el acceso a laAsignación, es necesario resaltar que, en lapráctica, su cobertura resulta universal, que-dando toda la población menor cubierta porel beneficio de una asignación familiar(Gasparini y Cruces, 2010). Según estos auto-res, las restricciones en la normativa de laAUH no se traducen en limitaciones prácti-cas en el acceso al beneficio.

También cabe mencionar que a pesarde que el traspaso de los titulares del PJJHDy del PFIS a la AUH podría implicar el“arrastre” de los errores en los padrones, seabrió la posibilidad de solucionar los erroresde inclusión que existían en sus padrones, apartir del chequeo que realiza ANSES con lasbases de AFIP, SINTyS y otros. También sehabilita la superación de los errores de exclu-sión, dado que se permite la incorporación denuevos titulares, siempre y cuando se respe-ten los criterios que se establecen para acce-der a los beneficios de la AUH.

En síntesis, es posible afirmar que laAsignación ha implicado un gran avance entérminos de cobertura, no tanto en lo que serefiere al monto de la prestación, sino espe-cialmente debido al universo cubierto en lapráctica, aunque sigue habiendo aspectos amejorar en la normativa para que la políticasea realmente universal9.

Avance en la coordinación pro-integralidad

En lo que se refiere a la segunda dimen-sión que se analiza, al unificar los PTC exis-

tentes, la AUH ha solucionado muchos de losproblemas de coordinación preexistentes. Sinembargo, no los ha resuelto por completo.Como fue mencionado, el SCyE no fue reem-plazado por la AUH, así como tampoco otrosprogramas que transfieren ingresos a lasfamilias. Debido al alto monto relativo de laprestación de la Asignación, en la prácticaparecería observarse que la Asignación haoperado sobre los programas que transfiereningresos que son, por la normativa, incompa-tibles10. Tal es el caso, por ejemplo, de algu-nos programas del MTEySS que brindanprestaciones monetarias y no-monetarias(como por ejemplo, las capacitaciones y otrasacciones de promoción de la (re)inserciónlaboral del Programa Jóvenes con Más yMejor Trabajo), los programas de seguridadalimentaria que entregan tickets o tarjetas(bajo el Plan Nacional de SeguridadAlimentaria) o las becas de inclusión socioe-ducativa (en el marco de la Propuesta deApoyo Socioeducativo a las EscuelasSecundarias). Es necesario resaltar que elimpacto de la AUH sobre los otros progra-mas que brindan prestaciones monetariasdebe analizarse con mayor profundidad. Noobstante, de concretarse esta tendencia, seríanecesario evaluar detenidamente cómo inci-de la Asignación sobre el resto de la ofertaprogramática y determinar si sus efectos sondeseables o, si no, si es posible afrontar ysolucionar el problema de la coordinación enlas intervenciones estatales en esta materia.

El primer año de implementación de laAUH también ha mostrado algunos avancesen la coordinación con otros programas com-plementarios del “primer anillo”, en especialen las áreas de salud y educación. Estosavances se materializan en la ya mencionadaLibreta Nacional de Seguridad Social, Saludy Educación. Esta herramienta fue creada através de la Resolución 132/2010 de laANSES y se centra en el control de las condi-cionalidades requeridas para la percepcióndel 20% de la prestación monetaria de la

9En la sección final del presente documento se presen-tan algunas recomendaciones acerca de lo que deberíaser incluido en la normativa.

10Es necesario notar que, a pesar de que en el Decreto1602/09 se haga referencia a la incompatibilidad de lapercepción de los beneficios de la AUH con cualquierotro subsidio, las problemáticas que estos subsidiosatendían no son necesariamente las mismas.

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AUH. En materia de coordinación inter-sec-torial con salud (y en consonancia con lorequerido en la Libreta), se ha creado el Plande Salud para la Asignación Universal, quebusca facilitar la inscripción de los niños yniñas beneficiarios de la AUH menores de 6años al Plan Nacer, garantizar el cumplimien-to del calendario de vacunaciones y proponeel seguimiento del esquema de controlesmédicos requeridos. En materia educativa,desde el Ministerio de Educación de laNación (en conjunto con los Ministerios pro-vinciales) se han implementado una serie demedidas que apuntan a promover el desarro-llo de ofertas educativas alternativas, agilizarprocesos administrativos e instalar dispositi-vos pedagógicos que ayuden a garantizar elacceso, la permanencia y la finalización de laescolaridad obligatoria.

Un último aspecto a mencionar en tér-minos de coordinación se centra en la articu-lación planteada entre los subsistemas contri-butivos y no contributivos de la protecciónsocial. La AUH “ha sido diseñada en directaconexión con el sistema contributivo, en elsentido que se propone que constituya unauniversalización del sistema de asignacionesfamiliares para niños y adolescentes de traba-jadores formales ya existente” (Bertranou,2010). De este modo, se logra un gran avancerespecto de la situación anterior. Los PTCpreexistentes a la AUH no contemplaban ensu diseño la articulación con el régimen con-tributivo de seguridad social. La Asignaciónfue diseñada expresamente para universali-zar los beneficios del régimen contributivotradicional a los sectores excluidos. Más alláde sus implicancias en términos de coberturay equidad, este cambio representa una modi-ficación de la concepción de la protecciónsocial no contributiva en la Argentina.

En síntesis, la implementación de laAUH ha implicado avances en su primer añode gestión. Sin embargo, quedan retos porsuperar para dar contenido al norte estratégi-co de construcción de un sistema de protec-ción social (SPS) integral.

Recomendaciones

La AUH ha tenido una serie de impac-tos positivos, tanto en términos de coberturacomo en lo referido a la coordinación pro-integralidad conducente a sentar bases paraun SPS en la Argentina. A partir de este pri-mer paso, es posible y necesario avanzar aúnmás en la consecución de un SPS integralbasado en derechos, donde la AUH sea unapieza clave del rompecabezas a armar.

A continuación se sintetizan algunos delos debates y modificaciones que resulta per-tinente sostener para seguir avanzando másen este sentido. Los debates y las recomenda-ciones aquí presentados no pretenden consti-tuir un listado exhaustivo. Por el contrario, esnecesario complementarlos con aquellos quesurjan en otros espacios y del análisis de otrasdimensiones de la AUH, acerca de, por ejem-plo, un estudio de su financiamiento y su sos-tenibilidad fiscal.

Las recomendaciones están organiza-das según las dos variables que se han anali-zado a lo largo del documento: cobertura ycoordinación. Las primeras dos recomenda-ciones se refieren a la mejora de la coberturay las últimas cuatro, a la coordinación.

Recomendación 1. Establecer un mecanismode actualización del monto de la AUH basadoen la canasta básica de alimentos

En lo que se refiere a la cobertura, laAsignación ha implicado un gran avance,pero únicamente en lo que se refiere al uni-verso cubierto. Hay cuestiones a mejorar,especialmente en lo que se refiere a la sufi-ciencia.

En concreto, sigue habiendo un temafundamental sin saldar: ¿con qué criteriosdebe evaluarse la suficiencia? Este debatetendría que darse para la fijación y la actuali-zación del beneficio. En un contexto inflacio-nario, resulta crucial contemplar y discutircuáles serán los criterios (y, en última instan-cia, la fórmula) que se utilizará para actuali-zar el monto de la prestación. En este primer

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año de implementación, se ha actualizado elmonto (de los $180 originales a los $220actuales), pero sin seguir criterios objetivosfijados con antelación.

Para solucionar este punto y establecerparámetros objetivos de actualización, esnecesario que se den ciertos debates que pon-gan sobre la mesa de discusión qué es lo quese considera un piso mínimo en términos deingreso, y en función de qué variables dichopiso debe ser determinado. CIPPEC conside-ra crucial que la fórmula de actualización delmonto brindado por la AUH se establezca enfunción de la canasta básica de alimentos(CBA), dado que ésta fija la línea de indigen-cia. Por supuesto, el cálculo de la CBA debe-ría ser realizado rigurosamente, lo cualimplicaría una revisión de los mecanismosque son utilizados en la actualidad por elINDEC. El monto de la AUH y su criterio deactualización debería ser exactamente elmismo que para las AAFF contributivas.

Recomendación 2. Incorporar en la AUH a gru-pos formales excluidos de las AsignacionesFamiliares (AAFF) y a los niños que asisten aescuelas de gestión privada, y revisar los cri-terios para la inclusión de extranjeros

En la segunda variable que se ha trata-do para abordar la cobertura, el alcance deluniverso cubierto, también surgen debates ytemas pendientes. El punto central en esteaspecto gira en torno a la dualidad que pre-senta el planteo de la Asignación como unaprestación universal mientras que establecerequisitos para su acceso. Ya se ha observadoque, en la práctica, el alcance de la AUH esvirtualmente universal. En este sentido,resulta fundamental volver a debatir qué eslo que se entiende por un derecho social uni-versal y cómo se establecen los distintosmecanismos para llevarlo a la práctica. Esválido recordar que el hecho de que exista underecho universal no implica que sea necesa-rio brindar un acceso universal al beneficio.Las complejas articulaciones entre los siste-mas contributivos y no contributivos en laArgentina suponen que sería posible ‘univer-salizar mediante la focalización’, esto es, en el

caso que nos ocupa, implementar un criteriode focalización para aquellos que no seencuentran cubiertos por el régimen formalcontributivo de Asignaciones Familiares. Dehecho, este fue el espíritu de la AUH.

Sin embargo, al haber grupos formalesque no se encuentran incluidos en elRégimen de AAFF, la universalización noresulta completa, y es un punto central aresolver. Es por esto que CIPPEC considerafundamental que se incorporen a las catego-rías de trabajadores formales (como losmonotributistas no sociales)11 al beneficio delas AAFF.

Por otra parte, también es necesario eli-minar el requisito que exige que los/asniños/as y adolecentes titulares de la AUHconcurran a establecimientos educativospúblicos. Mantener este requisito implica quese están excluyendo a los/as niños/as defamilias vulnerables que asisten a escuelas de“cuota cero”. Durante este primer año deimplementación no se ha comprobado estacondicionalidad, lo cual podría significar queésta fue incluida para facilitar la aceptaciónpolítica de esta medida por parte de las clasesmedias y sin realmente pretender ser imple-mentada. Aunque esto fuese cierto, y dado elalto nivel de aceptación de la AUH por la opi-nión pública, consideramos que sería positi-vo eliminar este requisito por sus implican-cias en términos de mayor libertad de elec-ción y menor incertidumbre hacia los titula-res.

Existe un proyecto de ley presentadoen la Cámara de Diputados por el bloqueNuevo Encuentro Popular y Solidario (dipu-tados Martín Sabatella, Sergio Basteiro,Vilma Ibarra, Jorge Rivas y Carlos Heller),que trata estas dos cuestiones12. Este proyec-to, además, prevé sumar un plus anual porescolaridad para equiparar en relación a laAyuda Escolar Anual recibida por los traba-

11Hasta el 1º de diciembre de 2010 también se excluíandel beneficio de las AAFF a los trabajadores tempora-rios, hecho que fue saldado mediante un anuncio pre-sidencial.

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jadores formales. Un primer paso positivosería discutir este proyecto en el próximoperíodo parlamentario.

Finalmente, sería necesario revisar yflexibilizar el requerimiento de contar con laresidencia legal en la Argentina (de por lomenos tres años previo a la solicitud), yacompañarlo por una política de documenta-ción al inmigrante. Gran parte de los sectoresmás vulnerables de la Argentina son inmi-grantes que están construyendo su futuro yel de sus hijos en el país. Es fundamental queestos sectores también puedan ser cubiertospor el beneficio de la AUH. Para ello, es nece-sario facilitar la obtención de las residenciaslegales y establecer algún tipo de mecanismopara evaluar la residencia informal en el país.

Recomendación 3. Permitir la complementa-riedad entre la AUH y otras prestaciones,según problemática

En lo que se refiere a la segunda dimen-sión que se ha tratado, la coordinación, sehan observado importantes avances, perotambién quedan asuntos pendientes. Paraasegurar una oferta integral en todos loshogares es fundamental evaluar mejor lacomplementariedad y compatibilidad entrelos programas actuales, pertenecientes aldenominado “primer anillo”. Esto deberíaevaluarse, en primer lugar, en términos de lacoordinación para garantizar un ingreso encada hogar.

En este aspecto, surge con énfasis el rolde la AUH y su incompatibilidad con otrosprogramas de transferencia de ingresos, locual ha producido una “migración” hacia laAsignación. Esto ha resultado en un vacia-miento de otros programas de transferenciasde ingreso, tanto de otros sectores del gobier-no central (como por ejemplo, las becas edu-cativas o el SCyE), como de otros niveles de

12En lo que se refiere al permiso de acreditación de loscontroles de cumplimiento de los requisitos educativosa los establecimientos educativos, ya sean de gestiónpública o privada, también existen otros dos proyectosde ley presentados por diputados del PeronismoFederal.

gobierno (como programas provinciales deempleo). La concentración de las transferen-cias en el contexto de la AUH abre, por unlado, serios cuestionamientos a la incompati-bilidad de este PTC con otros programas quetransfieren ingresos. En este sentido, seríapropicio revisar las razones detrás del esta-blecimiento de la incompatibilidad, y cues-tionarse en qué medida son éstas aplicablessi las transferencias buscan atender proble-máticas diferenciadas.

De hecho, ya existen algunos proyectosde ley para eliminar la incompatibilidad dela AUH con otras prestaciones, como porejemplo el presentado por los diputados delperonismo salteño y jujeño (Torfe, Vilariño yMartiarena), que plantea la compatibilidadde la AUH con otras prestaciones para lostitulares con hijos o personas discapacitadasa cargo.

Por otro lado, en la medida en que semantenga la incompatibilidad con otros pro-gramas, surge la posibilidad de destinar elpresupuesto anteriormente utilizado por losotros programas a acciones dirigidas a solu-cionar problemáticas puntuales de cada sec-tor o nivel de gobierno (más aún sin la apro-bación del proyecto de ley de presupuesto2011). Así, se presentan oportunidades paradebatir las articulaciones entre sectores yentre niveles de gobierno, así como repensarsus prioridades.

Recomendación 4. Promover iniciativas ten-dientes a garantizar la calidad de los serviciossociales (y su equidad entre regiones) queson requeridos para la recepción de la AUH

También refiriéndonos a la coordina-ción, con el objetivo de fortalecer el desarro-llo del capital humano, es necesario recalcarque la AUH ha avanzado mucho en dos sen-tidos. Por un lado, el hecho de que solamen-te el 20% de la transferencia esté condiciona-da implica un reconocimiento por parte delgobierno de la corresponsabilidad entre elEstado y las familias para el cumplimientode las condicionalidades13. Por otro lado, lasarticulaciones implementadas con los otros

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sectores sociales (especialmente con Salud)han tendido a superar los problemas de arti-culación anteriormente presentes en los otrosPTC.

Sin embargo, un aspecto central paraque realmente se produzca un mayor de-sarrollo del capital humano es garantizar lacalidad de los servicios sociales que son esta-blecidos como condicionalidades y superar, asu vez, las inequidades regionales existentesen su provisión. Para ello, es necesario pro-mover iniciativas que tiendan a asegurar lacalidad de los servicios básicos de salud yeducación.

Recomendación 5. Promover mayor coordina-ción entre la AUH y las políticas activas deempleo

El avance en la articulación entre loscomponentes contributivos y no contributi-vos del sistema de protección social que harepresentado la AUH coloca también sobre lamesa las implicancias que puede conllevar laAUH en su incidencia sobre el mercado labo-ral.

En este sentido, es necesario recordarque la Asignación ha eliminado los requisitosen contraprestaciones laborales que estabanpresentes en PTC anteriores. Aunque en laactualidad probablemente no sea razonableincluirlas (Gasparini y Cruces, 2010), resultafundamental analizar posibles coordinacio-nes que sean conducentes a la integralidadde la oferta programática, a partir del estable-cimiento de rutas críticas entre la Asignacióny las políticas activas de empleo.

Recomendación 6. Fomentar estudios acercade la incidencia de la AUH sobre la oferta labo-ral

También en lo referido a los efectos dela AUH sobre el mercado laboral surge la

13 El término corresponsabilidad hace referencia al doblecompromiso del Estado y la familia: mientras que el pri-mero asume el deber de realizar la transferencia y brin-dar los servicios adecuados, la segunda se comprometea utilizar estos últimos (Cohen y Franco, 2006).

necesidad de promover más estudios y deba-tes acerca de los efectos de la AUH sobre laoferta laboral. Esto implica analizar la inci-dencia que puede llegar a tener la percepcióndel beneficio de la Asignación sobre losincentivos para la incorporación en el merca-do laboral registrado. Aunque la evidenciaacerca del impacto de las transferenciasmonetarias condicionadas sobre la formali-dad laboral en América Latina muestra queno existen desincentivos, dado que el montode la AUH es mayor al de los otros progra-mas de la región, esto podría cambiar. Sobreeste aspecto se requiere mayor evidenciapara informar la toma de decisiones. No obs-tante los resultados de dichas investigacio-nes, sería positivo promover una mejor ymayor articulación de la AUH con las políti-cas de formalización de la oferta laboral.

Reflexiones finales

La AUH implicó un cambio de para-digma en la concepción de los programas detransferencias condicionadas en laArgentina. Esto se debe a que fue concebidacon la intención de universalizar los benefi-cios de las Asignaciones Familiares que antessolamente estaban disponibles para los traba-jadores formales. En este sentido, es el primerPTC argentino que parte de un designio delograr una mayor articulación entre los com-ponentes contributivos y no contributivos enel acceso a la protección social. De más estáseñalar que la AUH solamente representa unprimer paso en esta dirección y que aún faltaconsiderar diversos aspectos relevantes paramejorar esta articulación contributivo-nocontributivo.

La Asignación Universal por Hijo cons-tituye la política más relevante de protecciónsocial de la Argentina democrática debido asu alcance e impacto. Esta medida ha logradouna incidencia inédita sobre los niveles deindigencia, pobreza y desigualdad de nues-tro país.

Sin embargo, quedan asignaturas pen-dientes para transitar el camino hacia un sis-tema de protección social integral. Algunas

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de las medidas que puedan facilitar y poten-ciar este desarrollo se sintetizan en las seisrecomendaciones presentadas.

Estas medidas deben ser debatidas yconsensuadas públicamente. Para ello, serequiere una amplia participación de losdiversos sectores políticos y sociales en estedebate público, que debe darse para perfec-cionar lo que ha sido reconocido probable-mente como la mejor política social de la últi-ma década. En este sentido, el Congreso de la

Nación puede tener un rol clave, especial-mente en un año electoral.

Sólo con el más activo involucramientode los actores con responsabilidades técnicasy políticas en la creación de consensos estra-tégicos de largo plazo será posible avanzar, apartir de la Asignación Universal, en la cons-trucción de un sistema de protección socialintegral como el que la sociedad argentinarequiere y merece.

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Decreto 1602/09 Asignaciones Familiares

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Decreto 39/03 Emergencia Ocupacional Nacional (prórroga)

Decreto 565/02 Programa Jefes de Hogar

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Resolución del MTEySS 808/04 Programa Jefe de Hogar (Res. 312/02 y 629/02 - Modificaciones)

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Acerca de los autores

Fabián Repetto: director del Programa de Protección Social. Doctor de Investigación en CienciasSociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede México. Magister enGobiernos y Asuntos Públicos en FLACSO, sede México. Magister en Administración Pública,Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciado en CienciaPolítica, UBA. En la gestión pública, ocupó el cargo de subcoordinador del Sistema deInformación, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo Socialy Medio Ambiente. Fue secretario académico de la Maestría en Administración y PolíticasPúblicas de la Universidad de San Andrés, así como secretario de posgrado de la Facultad deCiencias Sociales de la UBA. Fue profesor de posgrado en diversas universidades de AméricaLatina y director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Política Social. Ha publicado más de40 artículos en revistas y libros especializados, además de ser autor del libro Gestión pública y des-arrollo social en los noventa y editor de varios libros. Ha sido también consultor de organismosmultilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL. Se desempeñó como coordinador residentedel Programa Nacional del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social en Guatemala(2003-2005). Entre 2005 y abril 2008 ha sido profesor del Instituto Interamericano para elDesarrollo Social, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington DC.

Gala Díaz Langou: coordinadora del Programa de Protección Social. Licenciada en EstudiosInternacionales en la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Estudios de posgrado enIntegración Internacional, Desarrollo y Políticas Públicas en Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Becaria del Rotary Club (2000-2001). Candidata amagister en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo, Universidad de San Martín yGeorgetown University. Ha trabajado como consultora para instituciones privadas y organiza-ciones de la sociedad civil.

La opinión de los autores no refleja necesariamente la posición detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Si desea citar este documento: Repetto, Fabián y Díaz Langou, Gala: “Desafíos y enseñanzas dela Asignación Universal por Hijo para Protección Social a un año de su creación”, Documento dePolíticas Públicas / Recomendación Nº88, CIPPEC, Buenos Aires, diciembre de 2010.

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Acerca de CIPPECCIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas deDesarrollo Social, Desarrollo Económico, Fortalecimiento de las Instituciones y GestiónPública, a través de los programas de Educación, Salud, Protección Social, Política Fiscal,Inserción Internacional, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, y Política y Gestión deGobierno.

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Notas

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