Desarrollo social · 2006. 10. 9. · 16 Legislando la agenda social El Foro “Desarrollo social en México: balance y de-safíos de las políticas gubernamentales”1 se concibió

Desarrollo social

Balance y desafíos

de las políticas gubernamentales

Desarrollo social

Balance y desafíos

de las políticas gubernamentales

Legislando la agenda social

Desarrollo social: balancey desafíos de las políticas

gubernamentales

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

Desarrollo social: balance y desafíosde las políticas gubernamentales

Primera edición: agosto de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

ISBN: 968-9097-05-9

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

Pobreza: balance y desafíosde las políticas gubernamentales 23

Rodolfo de la Torre

Criterios de aplicación de la justicia social 35Francisco Sales Heredia

Ley General de Desarrollo Social 41Julio Boltvinik Kalinka

Nuevos actores de la política socialy el desarrollo 49

Mónica Tapia Álvarez

Algunas consideraciones teóricasacerca de la relación entre pobrezay crecimiento económico 61

Hernando Zuleta González

Crecimiento y pobreza 77Gustavo Merino Juárez

Crecimiento y desarrollo 91Carlos Flores Rico

La política de desarrollo social del gobiernodel Distrito Federal 101

Rocío Mejía Flores

La corresponsabilidad de las entidadesfederativas en el uso del gasto social federal 113

Luisa María Calderón Hinojosa

Reformas a la Ley General de Desarrollo Social 119Rafael Domínguez Morfín

Ley General de Desarrollo Social:su funcionamiento y las reformas pendientes 127

Gelacio Montiel Fuentes

Acerca de los autores 137

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales másrelevantes, que configuran e inciden en la vida diariade los mexicanos y, por tanto, son parte sustancial delquehacer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar el desem-peño del Poder Legislativo, en la medida en que brindaa quienes lo integran sus propias reflexiones en rela-ción con el trabajo que realizan y aquellas que desdeotros espacios se pronuncian y construyen la agendasocial de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Estees un esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la agenda social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Introducción

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de la pro-blemática de la juventud, del acceso a los sistemas depensiones, de la gobernabilidad, de la reforma migratoriaintegral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Introducción

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

La reducción de la pobreza y de la marginación queafectan a millones de mexicanos es una tarea impos-tergable para el país. A pesar de que las cifras oficialesregistran una disminución de la pobreza en los últimosaños, ésta se encuentra apenas por debajo de los nive-les que se presentaron antes de la crisis de 1994, loque alerta sobre la necesidad de aumentar el ritmo dereducción de la pobreza y más aún de evitar que estatendencia se revierta. Persisten además rezagos y desi-gualdades en rubros como la salud, la educación y laseguridad social.

En noviembre de 2003 el Congreso de la Uniónaprobó de manera unánime la Ley General de Desa-rrollo Social, la cual busca garantizar los derechos so-ciales de los ciudadanos y crear una política social deEstado que imprima continuidad a la política social yevite su uso discrecional y político. Sin duda, esta leyrepresenta un gran avance en materia de desarrollosocial.


El Foro “Desarrollo social en México: balance y de-safíos de las políticas gubernamentales”1 se concibiócon el objetivo de reunir en un mismo espacio a legis-ladores, funcionarios, académicos y representantes dela sociedad civil, partícipes todos de la política social,para analizar los avances en materia de desarrollo so-cial y, sobre todo, para discutir acerca de las accionesy las reformas pendientes. Sus reflexiones, contenidasen el presente libro, se extienden sobre diversos te-mas que se revelan de gran importancia y que, sinduda, aportan elementos valiosos para la elaboraciónde políticas públicas eficaces.

Rodolfo de la Torre, miembro del Comité Técnicopara la Medición de la Pobreza, analiza los resultadosmás recientes obtenidos por el Comité calculados conbase en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de losHogares (ENIGH) de 2004. De la Torre sostiene que lareducción de la pobreza sólo se ha dado en la pobrezapatrimonial, por lo que todavía queda pendiente la re-ducción de la pobreza de “los más pobres de los po-bres”. Destaca también la reducción de la pobreza rural.Asimismo, presenta algunos resultados que demandanun mayor análisis, entre ellos, la disminución de losingresos de los pobres, una mayor desigualdad dentrode la pobreza y el aumento de la pobreza urbana.

También señala que la reducción de la pobreza seexplica principalmente por una mayor diversificaciónde las actividades productivas en las zonas rurales,disminuyendo la importancia de la agricultura, más que

1 El libro reúne las ponencias presentadas durante este foro, quese llevó a cabo el 16 de marzo de 2006 dentro del ciclo Legislandola agenda social, convocado por el Centro de Estudios Sociales y deOpinión Pública (CESOP), y cuya organización estuvo a cargo de SaraMaría Ochoa León.

17Introducción

por el efecto de las remesas y del Programa Oportuni-dades. Asimismo, aborda el tema de la Ley General deDesarrollo Social aprobada en noviembre de 2003 yseñala algunos elementos susceptibles de mejora, comola ausencia de una definición del concepto de gastosocial y la falta de claridad en las atribuciones del Con-sejo Nacional de Evaluación de la Política Social. Rodolfode la Torre puntualiza que la función del Comité Téc-nico para la Medición de la Pobreza es hacer recomen-daciones acerca de la forma de medir la pobreza y, portanto, que no entra en contradicción con las facultadesde dicho Consejo.

Francisco Sales discute, de una forma clara y acce-sible, sobre la influencia decisiva que tienen las dife-rentes percepciones de justicia social y los criteriosde distribución de los recursos asociados a cada una deellas, tanto en las instituciones como en el diseño dela política social. Su hipótesis es que en el espectro de laoferta política debe definirse con claridad la concep-ción de justicia social y de los distintos criterios distri-butivos, que permita a los ciudadanos expresar suspreferencias en esta materia a través de sus posicionespolíticas, lo que incide en una democracia más parti-cipativa.

El diputado Julio Boltvinik explica los argumentosque llevaron al Poder Legislativo a interponer una con-troversia constitucional contra el Poder Ejecutivo antela Suprema Corte de Justicia de la Nación debido alReglamento de la Ley General de Desarrollo Social. Elautor señala que en diversos rubros dicho reglamentoestablece criterios diferentes a los de la Ley Generalde Desarrollo Social y sostiene que las diferencias atien-den a los intereses de la Secretaría de Desarrollo So-cial. Concretamente, aborda la discusión sobre el


contenido de la ley en relación con el órgano quetiene la facultad de medir la pobreza; sobre las evalua-ciones a los programas sociales, y sobre la focalizacióny la universalidad de éstos.

Mónica Tapia enfatiza la importancia de los nuevosactores en la política social y señala que en los últimosaños la política social ha pasado de ser una políticagubernamental a ser una política pública en la queintervienen diversos actores que participan en la con-sulta, diseño, implementación, monitoreo y seguimien-to y en la evaluación de la política social. Tapia ejem-plifica cómo los programas sociales y de combate a lapobreza han incorporado de forma creciente una ma-yor participación social, sobre todo en el campo de laimplementación, y señala que existen actores que pue-den tomar un papel más activo en la política socialcomo las empresas, las universidades y las fundacio-nes nacionales. Señala también la necesidad de avan-zar en la institucionalización de la política social y enel mejoramiento de la Ley de Fomento a las Activida-des de las Organizaciones de la Sociedad Civil.

La autora hace hincapié en que los programas decombate a la pobreza basados en la focalización no sonsuficientes para la superación de la pobreza, sino quedebe considerarse el entorno de desarrollo político yeconómico, tanto local como regional, lo que crea unespacio de interacción entre la política social y decombate a la pobreza con otras políticas sectoriales.De acuerdo con Tapia, la creación de estos entornosrebasa el ámbito de acción del sector público y com-pete a los sectores privado y social.

Hernando Zuleta analiza, a partir de diversos mode-los de la teoría del crecimiento (neoclásico, endógeno,capital humano, crecimiento económico sesgado), la

19Introducción

relación entre crecimiento económico, distribución ypobreza. El autor muestra que los resultados difierende acuerdo con el modelo considerado; sin embargo,señala que existen resultados más claros respecto ala relación entre crecimiento y pobreza, mientras que larelación entre crecimiento y desigualdad es más com-pleja. Zuleta examina el efecto de diversos mecanis-mos de política económica sobre el crecimientoeconómico y la distribución del ingreso, como son losimpuestos al ingreso, los impuestos indirectos y el gas-to público. El autor apunta tres recomendaciones: laspolíticas deben tender a eliminar las diferencias enlas condiciones iniciales de los individuos, deben evi-tarse las políticas que transfieran recursos de agentesmás pobres a agentes más ricos y el diseño e implemen-tación de la política económica debe tomar en cuentalos incentivos creados y la eficiente focalización.

Con base en la experiencia de México y algunos paí-ses asiáticos como China, Gustavo Merino sostiene queel crecimiento económico tiene un efecto positivo enla reducción de la pobreza, aunque es posible reducirlaincluso en un escenario de bajo crecimiento, como lodemuestra la experiencia mexicana a partir de 1996.No obstante, debe tenerse en cuenta que esta relación esbidireccional, esto es, que la reducción de la pobrezaincide también en un mayor crecimiento económico.Por otro lado, señala que es posible un escenario decrecimiento económico y aumento de la desigualdad.Merino considera que en el caso de países con nivelesiniciales altos de desigualdad, como México, es nece-sario tomar medidas no sólo para aumentar el creci-miento económico, sino también para mejorar la dis-tribución del ingreso mediante el desarrollo de lascapacidades básicas y la acumulación de activos. Sin


embargo, la política social debe partir de un enfoqueintegral que no se limite a las políticas de combate a lapobreza, sino que considere las interrelaciones con lapolítica de competencia, la política laboral y de infra-estructura.

El diputado Carlos Flores Rico introduce la impor-tante distinción entre crecimiento económico y desa-rrollo económico. Éste implica, además del crecimiento,cambios técnicos, institucionales, en la distribución delproducto interno bruto (PIB) y en la estructura económi-ca. De acuerdo con el autor, el tránsito del crecimien-to al desarrollo se logra a través de tres mecanismos:ingreso directo, seguridad social y empleo. Sostieneque el lento crecimiento de la economía, la desigual-dad en la distribución del ingreso y la creación insufi-ciente de empleos, han limitado la reducción de lapobreza, lo cual hace urgente emprender medidas pararevertir esta situación. Para lograrlo es necesaria la co-ordinación de las políticas económicas y sociales. Ensu participación el diputado Flores Rico propone undecálogo de acciones, que considera fundamental parael combate a la pobreza.

Rocío Mejía Flores expone la estrategia del Gobier-no del Distrito Federal para el combate a la pobreza.Señala que ésta se ha basado en tres vertientes: pro-mover la gobernanza local, regional y nacional; impul-sar el desarrollo económico local con empleo; e im-pulsar la construcción de capital social. Dentro de lasegunda vertiente, la autora detalla el Programa Inte-grado Territorializado y el Fondo para el DesarrolloSocial, el cual está dirigido a personas en condicionesde subempleo o desempleo y su principal mecanismo deapoyo es el otorgamiento de microcréditos. Mejía Flo-res señala los beneficios positivos de este Fondo y

21Introducción

coincide con que la política social debe estar relacio-nada con la política económica. Especifica cuatro retospara los legisladores en la materia: la asignación demayores recursos, la rendición de cuentas, el evitar eluso electoral de los recursos y la evaluación de losprogramas.

En vista de los pobres resultados obtenidos por elRamo 33 en materia de disminución de la marginación,la senadora Luisa María Calderón Hinojosa plantea lanecesidad de una mayor participación y corresponsa-bilidad de los gobiernos locales, estatales y municipa-les en relación con los recursos federales destinados algasto social en materia de ejecución de los recursos,de rendición de cuentas y de evaluación, tanto de losresultados obtenidos como de la actuación de cada ni-vel de gobierno. La senadora señala que estas accionesrequieren reformas no sólo de la Ley General de Desa-rrollo Social, sino también de la Ley de CoordinaciónFiscal y sostiene que la política social se vería amplia-mente beneficiada de una distribución clara y eficientede los recursos y las responsabilidades entre los tresórdenes de gobierno.

Rafael Domínguez Morfín hace un recorrido por losprincipales aciertos de la Ley General de DesarrolloSocial y señala que es una ley que debe tener unproceso de mejora constante. En este sentido, proponefortalecer el rubro de rendición de cuentas, de la regu-lación de las reglas de operación y de la denunciapopular.

Con base en el análisis de las iniciativas turnadas ala Comisión de Seguridad Social de la Cámara de Dipu-tados, el diputado Gelacio Montiel Fuentes encuentraque los principales temas pendientes de reformas enla Ley de Desarrollo Social se refieren a los mecanis-


mos para evitar el uso político-electoral de los progra-mas sociales, clarificar los lineamientos de las reglasde operación y fortalecer el ejercicio de los derechossociales. Por otro lado, da cuenta de las dos controver-sias constitucionales interpuestas por el Congreso de laUnión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación yaborda con mayor detalle la controversia debido al Re-glamento de la Ley General de Desarrollo Social. Eldiputado Montiel señala la necesidad de que se aprue-ben dichas reformas y manifiesta su confianza en quela decisión de la Suprema Corte dará la razón al Con-greso de la Unión.

Desarrollo social en México: balance y desafíos de laspolíticas gubernamentales, recoge la visión de diver-sos actores del desarrollo social quienes, desde susdistintos campos de conocimiento, configuran un ricoespectro de propuestas que tienen en común la genui-na preocupación por aportar elementos para el enten-dimiento de la problemática social y por emprenderacciones decididas para avanzar en el desarrollo so-cial. En esta confluencia de opiniones pueden identifi-carse importantes coincidencias que ponen de mani-fiesto la posibilidad de emprender un proyecto conjuntoen pos del desarrollo social, con la decidida participa-ción de toda la sociedad.

23Introducción

En esta participación se comentarán algunos de loselementos que el Comité Técnico de Medición de laPobreza brinda respecto al balance y los desafíos delas políticas públicas gubernamentales.

Me centraré en tres elementos: una síntesis del aná-lisis más reciente que realizó el Comité Técnico para laMedición de la Pobreza sobre este problema en nuestropaís; algunos comentarios sobre la interpretación delos resultados del comité; finalmente, y los nuevos re-sultados a discutirse dentro del seno del mismo.

También haré algunas precisiones en torno al textode Julio Boltvinik,* dado que podría pensarse que existeuna violación a la ley, y si esto fuera así, estaríamos enuna situación sumamente grave.

Haré algunas precisiones al respecto así como de laLey de Desarrollo Social. Primero, ¿qué proceso siguióla medición de la pobreza más reciente?

El Comité Técnico para la Medición de la Pobreza esun ente creado por la Secretaría de Desarrollo Social,

Rodolfo de la Torre

Pobreza: balancey desafíos de las políticasgubernamentales

* Incluido en este mismo volumen.

24 Rodolfo de la Torre

compuesto por siete académicos y algunos colabora-dores tanto de la Secretaría de Desarrollo Social comodel INEGI y el Conapo.

Este órgano solamente tiene la facultad de hacerrecomendaciones. La fuerza de este comité provienede su reputación y de la experiencia y trayectoria desus miembros, para intentar proporcionar una guía res-pecto a cómo debe medirse la pobreza.

En este sentido, no es un órgano como el ConsejoNacional de Evaluación de la Política de DesarrolloSocial, y por consiguiente está fuera de algún tipode acción que pudiera considerarse como violatoria decualquier ley. Es como si ustedes hicieran una reco-mendación de cómo medir la pobreza y alguien losacusara de haber violado la ley simplemente porqueexpresaron su opinión. Eso es lo que hace el comité,finalmente.

La responsabilidad de la medición y de la oficiali-zación de la pobreza queda en manos de un gobiernoelecto, no de un grupo de académicos o tecnócratas;en este caso queda a cargo de la Secretaría de Desarro-llo Social, o para ser más exactos, del Poder Ejecutivo.

Lo que hizo el Comité Técnico para la Medición dela Pobreza fue simplemente recomendar cómo hacercomparaciones en el tiempo de los niveles de pobrezacon la metodología que se propuso, y que fue acepta-da prácticamente en su totalidad por la Secretaría deDesarrollo Social.

El comité recomendó también que se establecieraun procedimiento en donde su participación quedaraexplícita. Y esto significó que, a diferencia de lo queocurrió en el año 2004, cuando la Sedesol hizo el cálcu-lo de medición de la pobreza y el Presidente el anun-cio, en realidad fuera el comité el que hiciera el cálculo,

25Pobreza: balance y desafíos de las políticas gubernamentales

se lo proporcionara a la Sedesol y ésta tomara la deci-sión que considerara apropiada.

Que la Sedesol aceptó la aplicación de estas reco-mendaciones queda demostrado en la corrección quehubo que hacer en sus propias cifras y también en que yano se le dio una orientación política a un evento queera sólo una transmisión de información de un grupode académicos al gobierno.

Posteriormente, el INEGI concluyó la Encuesta Nacio-nal de Ingresos y Gastos de los Hogares, proporcionólos datos y el comité técnico se reunió. Es muy impor-tante comentar que en esta ocasión sólo sesionaron losmiembros académicos. A pesar de que tienen mayoríade votos y así se toman las decisiones dentro de estecomité, se decidió que no estuviera incluida la partici-pación ni del INEGI ni del Conapo ni de Sedesol, paraevitar suspicacias respecto a la posible intervenciónde cualquiera de estos elementos gubernamentales enla recomendación que haría el comité.

El comité propuso los cálculos de pobreza con co-rrecciones a la Sedesol y los calificó en el sentido dedecir: “Hay que tomar con cierta precaución estos cál-culos porque tienen limitaciones”.

Finalmente, y esto es muy importante, la Sedesolanunció las cifras pero no como oficiales. Hubo uncuidado extremo de la Sedesol por advertencia delcomité de que no se podían considerar como oficialesestas cifras, y la Sedesol, a la hora de anunciarlas, esta-bleció que las propondría al Consejo Nacional de Eva-luación. Éste las evaluaría y establecería si las consi-deraba como oficiales, las desechaba, les haría cambioso lo que fuera.

Esto es lo que ocurrió con el Comité Técnico deMedición de la Pobreza, en donde claramente se ve


que por su labor simplemente de recomendación ypor el cuidado que tuvo en no anunciar ninguna cifracomo oficial y advertírselo a la Sedesol, pues está to-talmente fuera del supuesto que planteó el diputadoBoltvinik.

Las líneas de pobreza que se utilizaron para el cálcu-lo muestran que en el medio urbano una familia decinco personas requeriría aproximadamente de 7 500pesos mensuales para no ser pobre. Una familia decinco personas en las zonas rurales requeriría de másde cinco mil pesos al mes para no ser pobre. Estascifras, a pesar de que están dadas en términos mone-tarios, consideran varias dimensiones de la pobreza,requerimientos alimenticios y requerimientos no ali-menticios, pero a final de cuentas hay que tener undenominador común para presentar el corte entre quie-nes son pobres y quienes no lo son.

Los resultados de haber aplicado estas líneas de po-breza a la información que proporcionó el INEGI son losque ustedes ya conocen: hay una reducción en todoslos tipos de pobreza. El gobierno federal, particular-mente, se ha concentrado en la reducción de la pobrezaalimentaria, pero aplica esta reducción de la pobreza atodos sus tipos.

Sin embargo, y esto es algo que no ha sido suficien-temente enfatizado, el Comité de Medición de la Po-breza estableció que sólo algunos de estos resultadoseran significativos estadísticamente, en particular losresultados de reducción de la pobreza en las zonasrurales; otros resultados no lo son, es decir, práctica-mente no hay diferencia en las cifras y podría afirmar-se que no hubo cambios en la pobreza.

Para la pobreza de patrimonio, que es la pobrezageneral, en el año 2000, 50.42% de ésta era rural y


Grá

fica

1Po

rcen

taje

de

pers

onas

pob

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Nac

ional

24.2

31.9

53.7

20.3

27.4

50.6

17.3

24.6

47.0

0102030405060

Alim

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ria

Cap

acid

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Pat

rim

oni

o

2000

2002

2004


49.58% era urbana. Sin embargo ya se invirtieron lasrelaciones y ahora la pobreza es predominantementeurbana. No es que la pobreza urbana sea la más graveen intensidad, sino que en términos de población es lamás numerosa, y esto es un cambio muy importanteporque representa un nuevo reto para reducir la po-breza.

¿Cuáles son los alcances y las limitaciones de estascifras? Hubo una discusión al interior del comité res-pecto a si los cambios metodológicos que se habíanintroducido en la encuesta de ingresos y gastos para elaño 2004 invalidaban cualquier tipo de cálculo o com-paración de la pobreza, y esta preocupación es impor-tante porque el INEGI cambió su marco muestral, esoquiere decir que dedicó más recursos a tener repre-sentada la población pobre y también cambió algunaspreguntas del cuestionario. Algunas preguntas en don-

Tabla 1Composición de la pobreza por zonas

Alimentaria

2000 68.40% 31.60%

2002 65.70% 34.30%

2004 59.90% 40.10%

Capacidades

2000 61.32% 38.68%

2002 61.20% 38.80%

2004 54.60% 45.40%

Patrimonio

2000 50.42% 49.58%

2002 48.50% 51.50%

2004 45.40% 54.60%

Rural Urbana


de había un solo rubro de ingresos, las subdividió paraque las personas pudieran reportar el ingreso con ma-yor detalle. ¿Invalidaba esto la comparabilidad de lascifras? El INEGI hizo un estudio que presentó ante elcomité en donde mostró que no había este problema.Se puede medir y comparar la pobreza en el tiemposin estas dificultades. Hay otras cosas que no se pue-den comparar, pero los niveles de pobreza sí.

No satisfechos con esto, algunos miembros del co-mité eliminaron todos aquellos rubros cuestionados dela encuesta de ingresos y gastos e hicieron nuevamen-te el cálculo de la pobreza solamente con aquellasvariables que son estrictamente comparables y encon-traron las mismas tendencias. Aun si eliminamos losrubros que el INEGI ya examinó y considera que no sonproblemáticos, pero estaban a discusión, se mantienenlas tendencias de reducción de la pobreza.

El comité, cuando presentó los resultados anteriores,no explicó de dónde provenía esa reducción de lapobreza, pues no era su función. Sin embargo, algunosmiembros del comité han comenzado a hacer algu-nos estudios que apuntan en la dirección de que ni laintervención del programa Oportunidades ni las remesasdesempeñan un papel importante en los cambios de lapobreza registrados entre 2000 y 2004.

Esto no quiere decir que Oportunidades y las remesasno sean importantes. Lo que quiere decir es que losniveles de pobreza pueden estar siendo relativamentemenores a los esperados por remesas y por Oportuni-dades, pero cuando vemos el cambio de un año a otro,no el nivel, sino el cambio de un año a otro, encontra-mos que la razón fundamental por la cual se ha reduci-do la pobreza es una transformación en las zonas rurales.Ésta consiste en la diversificación de la actividad eco-


nómica, en la pérdida de importancia de la agriculturay el comenzar a dedicarse a otro tipo de actividades demayor productividad que han permitido un aumentofundamentalmente en los ingresos salariales.

Esto todavía requiere explicaciones adicionales, perotambién relativiza algunas de las posiciones, sobre tododel gobierno federal respecto a la importancia de susprogramas de combate a la pobreza.

Sin embargo, ha habido algunas confusiones respec-to a lo que se puede interpretar de los resultados delcomité. Una de ellas es que la Sedesol ha ignorado porcompleto al comité, pero otra interpretación es queesto es exactamente al contrario, que la Sedesol hamanipulado al comité.

En realidad esto se resuelve diciendo que el comitépropone y no decide, por lo que la Sedesol no puedemanipular al comité, pero sí puede decidir la acepta-ción, el rechazo o la modificación de sus propuestas.

Debo decir, sin embargo, que todo o prácticamentetodo lo que ha recomendado el comité, de hecho todolo que se recomendó en la última medición, fue acep-tado por la Sedesol, incluyendo sugerencias metodo-lógicas y de formato de cómo presentar ante la opiniónpública estas cifras.

También se ha mencionado que se violó la ley yque la medición no es oficial. O es una o es la otra. Enrealidad no tenemos facultades para que se conviertaen oficial lo que nosotros proponemos y, por lo tanto,no hay ninguna violación en ese sentido.

Por otra parte, hay deficiencias importantes en laLey General de Desarrollo Social que, me permitiríadecir, explican por qué la Sedesol se alegró cuando seaprobó la ley. Es una ley en donde no había participa-do directamente la Sedesol, pues no presentó una ini-


ciativa, además de que se aprobó por unanimidad ytiene que, efectivamente, adoptar la Sedesol para re-glamentarla. El problema es que los puntos que queríacolocar la Sedesol dentro de la ley se hicieron a travésde la bancada del PAN, lo cual no quiere decir que laSedesol no haya tenido algún tipo de injerencia, sinoque ésta fue indirecta.

En segundo lugar, el hecho de que esta ley se apro-bara por unanimidad significó un fuerte compromisode las fracciones parlamentarias que se traduce en de-ficiencias de la misma. Los compromisos de tomar lasaportaciones de cada una de las visiones y conjuntarlases un ejercicio en donde hay cosas que quedan impre-cisas.

Por ejemplo, no es verdad que se mencione en laley que la pobreza debe ser medida por el ConsejoNacional de Evaluación. Se puede interpretar eso, perola ley textualmente dice que solamente aporta criteriosy lineamientos. Alguien puede interpretar, con justarazón, que eso conduce hasta el proceso mismo de me-dición, pero también habrá quien pueda interpretarque se detiene antes.

Por otra parte, en la Ley General de Desarrollo So-cial que regula el gasto social, no se definió el gastosocial. Imagínense qué gravedad representa esto. Ahora,se puede recurrir a otro tipo de definición externa degasto social, que no está en la ley, pero eso nueva-mente genera disputas. Así, se tiene que tomar unadefinición que aparezca en algún tipo de clasificaciónadministrativa o habrá que ensayar en el reglamentoalguna.

Finalmente, ha habido también propuestas de quehaya ajustes metodológicos razonables que nos daríanmucha más pobreza de la que el gobierno menciona.


Bueno, el comité ha trabajado en esto y precisamenteel libro que mencionaba Julio Boltvinik, Los númerosque mueven al mundo: la medición de la pobreza enMéxico, hace los ejercicios que cuestionaron esta me-dición de la pobreza y encuentra que habría menospobreza tomando esas recomendaciones.

Paso finalmente a estos dos elementos totalmentenuevos por discutirse en el comité: primero, el ingresoque corresponde a las personas pobres muestra unareducción, y, segundo, ha habido una mayor desigual-dad dentro de la pobreza. Menor ingreso y mayor desi-gualdad para los que quedaron pobres significa un

Nacional

Alimentaria 412.93 422.19 412.27

Capacidades 495.43 496.86 507.07

Patrimonio 736.69 750.53 771.36

Rural

Alimentaria 345.97 350.95 339.03

Capacidades 386.71 400.82 398.48

Patrimonio 510.41 532.92 553.77

Urbana

Alimentaria 557.86 554.23 525.19

Capacidades 667.81 644.89 641.09

Patrimonio 966.84 959.46 957.14

Ingreso neto total promedioPesos por persona al mes

Fuente: Estimación propia con información de la ENIGH.Precios de agosto de 2004.

Tabla 2Ingreso medio y desigualdad del ingreso

de los pobres

2000 2002 2004


Tabla 3Ingreso medio y desigualdad del ingreso

de los pobres

Coeficiente de variaciónPor tipo de pobreza

Fuente: Estimación propia con información de la ENIGH.

2000 2002 2004

Nacional

Alimentaria 0.3986 0.4021 0.5925

Capacidades 0.4100 0.4074 0.5125

Patrimonio 0.4509 0.4677 0.4818

Rural

Alimentaria 0.3479 0.3973 0.4045

Capacidades 0.3670 0.3948 0.4099

Patrimonio 0.4298 0.4422 0.4467

Urbana

Alimentaria 0.3335 0.2510 0.6071

Capacidades 0.3123 0.2658 0.4559

Patrimonio 0.3367 0.3281 0.3750

aumento en la pobreza que tiene que ser confrontadocon la reducción en el número de pobres. Si se combi-nan estos dos elementos, se obtiene que la pobrezaque ha disminuido es la pobreza patrimonial, y muypoco, mucho menos de lo que se afirma en las cifrascrudas del número de pobres.

Las otras clasificaciones de pobreza no presentanreducciones estadísticamente significativas. Entonces,se ha exagerado el logro de reducción de la pobrezapor no considerar este tipo de información.

¿Qué se puede concluir de esto? Pues que hay cier-tos retos para el futuro de las políticas públicas: prime-ro, la pobreza que se ha erradicado hasta el momentoes la que corresponde a los menos pobres, es decir, los


más pobres de los pobres todavía no reciben un empu-jón importante para superar la pobreza, sino los queestaban en la orillita de dejar de ser pobres. Ahora, lapobreza que falta por erradicar es la más difícil porquees más heterogénea. Hay más desigualdad entre lospobres y es más aguda.

Por lo tanto, se requiere dar seguimiento a esta si-tuación en donde los más pobres de los pobres se hanquedado retrasados. Concluiría diciendo que si se de-cide que lo mejor es “primero los pobres”, yo estaríade acuerdo con eso.


Cuando hablamos de justicia social es común referir-nos a dos cuestiones en concreto:

1. Cómo deberíamos distribuir los recursos que pro-vienen de la cooperación social, y

2. cómo comparamos a las personas entre sí.

Las respuestas a estas cuestiones pueden ser cons-truidas desde una perspectiva teórica, histórica y deaplicación práctica. Es decir, dentro de nuestros princi-pios constitucionales y las leyes que enmarcan nuestroesfuerzo en política a través del tiempo, hay variantesen las respuestas, variantes que podríamos llamar ideo-lógicas. Las variantes parten de una percepción teóricade cómo entender la igualdad entre los hombres ycómo expresar esta idea en reglas prácticas, algo quepodríamos llamar una interpretación de justicia socialde los actores en una democracia liberal.

Explicaré, dentro del marco teórico de justicia, cuá-les serían estas probables variantes.

Criterios de aplicaciónde la justicia social

Francisco Sales Heredia

36 Francisco Sales Heredia

Como puede apreciarse, realmente la cuestión regre-sa a los ciudadanos. En nuestras sociedades modernas ydemocráticas, necesitamos preguntarnos estrictamentesobre la justicia de las instituciones. Específicamente so-bre las instituciones que administran y que distribuyenrecursos comunes. Los recursos no necesariamente soneconómicos, también son derechos o bienestar, y estaspreguntas o estas especificaciones de nuevo tienencabida en el diseño de la política social.

Por ejemplo, en qué forma justificaremos a las insti-tuciones que influyen profundamente en la distribuciónde recursos económicos y sociales de los individuos.¿Cómo las justificamos? Hay tres variantes comunes:

• Justificamos a las instituciones si distribuyen iguali-tariamente, es decir, minimizando la distancia exis-tente entre una persona y otra, siempre y cuandola persona haya sido responsable.

• También podemos justificarlas si distribuyen prio-ritariamente, es decir, dando prioridad a los quese encuentran en peores circunstancias, siemprey cuando garanticemos una tasa de ahorro quenos permita invertir en las generaciones futuras.

• De igual modo, podemos justificar una distribu-ción si garantizamos la suficiencia de bienes se-leccionados por la sociedad en conjunto, despuésde un pacto social.

Éstas son versiones simplificadas de lo que propo-nen los teóricos y es posible detectar que los princi-pios de distribución son reconocibles en el espectroideológico en nuestro país, y no sólo en él.

Ahora bien, si sabemos cómo distribuir, la preguntaqué distribuir también es muy importante. Éstas son las

37Criterios de aplicación de la justicia social

tres formas más usuales de interpretar la comparacióninterpersonal: la primera es el bienestar. El bienestarrealmente se enfoca en la calidad de vida. Incluye multi-plicidad de índices, pero trata de resolver una ideaclara de satisfacción de las preferencias de los indivi-duos. La segunda son los bienes primarios, que es larespuesta que da John Rawls, filósofo político estado-unidense. Rawls se enfoca en bienes específicos y leda un orden estricto a estos bienes. Es decir, primerolas libertades, las oportunidades ocupacionales, des-pués el ingreso, la riqueza y, finalmente, las bases delrespeto a uno mismo. Este orden tendría que ser es-tricto, es decir, un Estado debería preocuparse primeropor las libertades, según Rawls. La tercera es las capa-cidades, que es la forma en que el gobierno del presi-dente Fox considera apropiado comparar a las perso-nas. La idea es incidir en las capacidades y habilidadesde las personas para garantizar que puedan ejercer sulibertad responsablemente.

Ahora bien, para ilustrar este argumento, obsérven-se las siguientes distribuciones, dividiendo en tres gru-pos a la sociedad. Supongamos que distribuimos dinero.

La distribución (a) se refiere a una distribución quele preocupa más el agregado de riqueza final. El prin-cipio de agregación pura busca que la riqueza aumen-te, que el pastel crezca y no se preocupa mucho en ladistribución entre los grupos.

(d1) 50, 180, 270, [= 500] (Principio de agregación pura)(d2) 75, 150, 250, [= 475] (Principio de suficiencia)(d3) 100, 100, 100, [= 300] (Principio de igualdad)(d4) 120, 140, 180, [= 440] (Principio de diferencia rawlsiano)


El principio de suficiencia, (b), por el contrario, di-ría: vamos a marcar una línea estricta, por ejemplo lalínea de pobreza alimentaria, y tratar de minimizar elnúmero de las personas que estén bajo esta línea, peromás del mínimo no es importante.

El principio de igualdad, (c), en este caso muy es-tricto, propone una distribución idéntica para todos.Ahora bien, por qué la suma es tan baja. La suma es de300, cuando el máximo es de 500. La idea la proponeRawls; él argumenta que una distribución de este tipoes ineficiente pues muchas personas no querrían tra-bajar más por el mismo salario, por ende la riquezadisminuye y queda menos por repartir.

Por último, el principio de justicia rawlsiano, (d),hablaría de que el grupo más desaventajado tendríaque tener un mínimo alto.

En la discusión política tenemos problemas acercade cuál es la guía a seguir. La propuesta rawlsiana esmuy famosa porque otorga una guía específica dondeno podemos intercambiar, por ejemplo, bienestar porlibertades. Sin embargo se mantienen las desigualda-des aunque se cierran las distancias entre grupo.

Hay fuentes de desigualdad y éstas para Rawls pue-den surgir por dos razones: por nuestra estructura so-cial o por los talentos naturales. Es decir, por las condi-ciones sociales de las personas (dónde nacen, cómoviven) o por sus diversos talentos (qué tan bien corre opiensa).

Rawls propone que tratemos de eliminar las desigualda-des provenientes de la estructura social, mas no las queprovengan de la suerte natural. Cree en que como lostalentosos pueden producir un cambio relevante en lariqueza de la sociedad, deben ser incentivados a desa-rrollar sus talentos, y si eso produjera desigualdades


económicas, entonces sí habría que dar prioridad a losque se encuentren en peores circunstancias.

Consideremos la Gráfica 1 que arriba presentamos.Si establecemos una distribución original, en este casola línea que parte del origen, tendríamos varias posi-bles políticas distributivas que responderían a nuestrasdiversas percepciones de la justicia social.

El ingreso mínimo garantizado da prioridad a losque se encuentran en peores circunstancias, conforme anuestra unidad de comparación. El suplemento de in-greso se distribuye en proporción a las necesidades,dando prioridad en orden decreciente de acuerdo connuestro mínimo social. La distribución igualitaria pro-porciona lo mismo a todos, sin importar cuánto tienecada uno.

Como podemos apreciar a partir de estos ejemplos,en política y en la toma de decisiones distributivasrequerimos claridad en la definición de los principiosdistributivos de justicia social. Tal claridad puede real-mente devolver a los ciudadanos un papel de actores

Gráfica 1

Población

Unidad decomparación

Mínimo

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

○

Transferencia igualitaria

Suplemento de ingreso

Ingreso mínimo garantizado


en la política. Es decir, los ciudadanos pueden apelar asus preferencias de justicia dentro de un esquema per-mitido por la ley, dejando de ser sujetos pasivos de lapolítica.


Empezaré por ponerlos al tanto de un procedimientojudicial en el cual están involucrados los tres poderesde la Unión. El Poder Legislativo, a través de la Cámarade Diputados, interpuso una controversia constitucio-nal contra el Poder Ejecutivo en la Suprema Corte deJusticia.

Entonces, el Poder Judicial está decidiendo una con-troversia entre los otros dos poderes de la Unión. Eltema: el Reglamento de la Ley General de DesarrolloSocial. ¿Por qué? Porque este reglamento no es, enrigor, de la Ley General de Desarrollo Social, sino delo que ha venido haciendo la Secretaría de DesarrolloSocial. Al menos así se dice en los argumentos de lacontroversia.

La Sedesol, por medio del reglamento, en opiniónde los abogados, ha legitimado la práctica en la que haincurrido durante todo este sexenio. Antes de la publi-cación y entrada en vigor de la Ley General de Desa-rrollo Social, esto podría valerse, pero desde el momentoen que entra en vigor, las prácticas que hubiesen esta-

Julio Boltvinik Kalinka

Ley Generalde Desarrollo Social

42 Julio Boltvinik Kalinka

do en contrasentido de esa ley, tendrían que habersido modificadas por la Sedesol; sin embargo no lohizo, pero sí saca el reglamento en un intento, a travésde éste, de hacer legítimas las prácticas que han veni-do realizando.

La controversia pide a la Suprema Corte de Justiciade la Nación que declare la invalidez constitucionalde 31 artículos del reglamento. La mayoría de ellosrefiere al tema de las reglas de la participación social,aunque también hay artículos puntuales muy impor-tantes, que son en los que me voy a concentrar en miexplicación.

Retomaré el más fácil, aprovechando que está aquíen la mesa un miembro de lo que fue el Comité Técni-co de Medición de la Pobreza, el cual, si todavía exis-te, estará violando la Ley.

La Secretaría de Desarrollo Social, muy atinadamente,constituyó un comité, digamos, externo, con gente dela Academia, para asesorarla en materia de mediciónde la pobreza a finales de 2001 o principios de 2002.Como no había ninguna ley que se lo impidiera, esdecir, era totalmente legítimo su actuar, se pusieron amedir la pobreza mediante la definición de un métodopropio. Los resultados, según sus cuentas alegres, indi-can que bajó la pobreza en el país.

Sin embargo, posteriormente apareció –consensadapor todos los partidos políticos y por la propia Se–desol, la Ley General de Desarrollo Social que dice,entre otras cosas, que las normas de cómo se define ymide la pobreza las determina el Consejo Nacional deEvaluación de la Política de Desarrollo Social.

No obstante, y a pesar de esto, el comité técnicosiguió funcionando y la Sedesol continuó midiendo lapobreza a través de este comité o directamente, esto

43Ley General de Desarrollo Social

cambiaba de un año a otro: a veces quien daba la caray decía que había hecho la medición de la pobreza erala Sedesol, y otras veces decían que era el comitétécnico; en fin, es una historia complicada.

El hecho es que en el reglamento de la ley teníanque decir algo sobre la medición de la pobreza. Estánreglamentando una ley que dice que es el consejotécnico el que mide la pobreza. A pesar de eso, apesar de que se trata del reglamento de esa ley, elreglamento dice –tratando de hacer un juego de pala-bras engañoso– que quien identifica a las personaspobres es la Sedesol y que para hacer esa identifica-ción se basa en los datos que el INEGI produce.

Exactamente lo contrario de lo que dice la Ley Ge-neral de Desarrollo Social, que, como ya vimos, leatribuye esta facultad al Consejo Nacional de Evalua-ción. Entonces, ¿qué están haciendo? Están tratando, enel reglamento, de legitimar la práctica de la mediciónde la pobreza; por tanto, desde el 20 de enero del2004 violan sistemáticamente la ley.

Éste es sólo un ejemplo, pero no deja de ser impor-tante. Lo mismo pasa en cuanto a la evaluación. Laevaluación de los programas sociales está asignada enla ley al Consejo Nacional de Evaluación de la Políticade Desarrollo Social, sin embargo el reglamento inven-ta la figura de las autoevaluaciones y de las evaluacio-nes contratadas por la Sedesol con organismos indepen-dientes.

Esto es otra vez lo mismo. Es lo que ha hecho laSecretaría de Desarrollo Social, y estaba muy bien quelo hiciera antes de que apareciera la ley, pero una vezque ésta aparece, ya no debe hacerlo.

La ley dice que la evaluación de la política de desa-rrollo, según el artículo 72, estará a cargo del Consejo


Nacional de Evaluación, y la puede hacer directamenteo puede contratar organismos independientes del ejecu-tor del programa, dejando clarísimo que el ejecutor nopuede contratar las evaluaciones.

Entonces, otra vez se intenta legitimar la práctica dela Sedesol a través del reglamento –es muy extrañotodo, porque a este recinto vino Josefina Vázquez Motay estaba eufórica, incluso más que los diputados y di-putadas, el día que por unanimidad se aprobó la LeyGeneral de Desarrollo Social; a las pocas semanas ocu-rrió lo mismo en el Senado.

¿Por qué están tan contentos con una ley que lesprohibe hacer lo que están haciendo y por qué a pesarde haber entrado ésta en vigor siguen llevando a cabolas mismas prácticas que, evidentemente, son contra laley, y luego aprueban un reglamento en un intento delegitimar lo que han venido haciendo y nos obligan airnos a controversia constitucional? Déjenme decirles queno es la primera vez que esto pasa.

Cuando se aprobó el decreto que regula al ConsejoNacional de Evaluación, la Junta de Coordinación Polí-tica acordó que la Cámara se fuera a controversia cons-titucional, pero antes de que se firmaran los oficiospara presentarlo al Pleno y que éste ratificara este acuer-do de la Junta, intervinieron unas llamadas telefónicasde última hora entre, obviamente, Josefina VázquezMota y Emilio Chuayffet, y entonces… sí reformamosel decreto, y la Sedesol se comprometió a publicaresas reformas.

Así, la Cámara se abstuvo de irse a controversiaconstitucional, pero es la misma historia: en el decretose quería quitar la función de evaluación al ConsejoNacional de Evaluación y dejar que fueran las depen-dencias las que siguieran contratando. Es el intento, a


través de los actos reglamentarios de la ley, de legiti-mar una práctica que es contraria a lo que estipula lamisma ley.

Y termino con el tercer ejemplo, que es el más gravede todos. El artículo 15 del reglamento dice –palabrasmás, palabras menos– que todos los programas socialesdeben ser focalizados hacia la población en situación depobreza, marginación o vulnerabilidad; es decir, con-vierte la focalización –el direccionamiento de las políti-cas– sólo hacia los pobres en el modelo social único.

Está muy claro, el artículo es tajante porque dice“todos los programas”; está redactado de una maneramuy complicada, pero en realidad quiere decir quetodos los programas sociales deben hacer eso.

Sin embargo, si eso dijera la ley, nosotros nuncahubiéramos llegado a consenso aquí en la Cámara, por-que el PRD está contra la focalización y el PRI a favor deella, aunque en ciertos casos, porque también apoyaprogramas no focalizados; en pocas palabras, no hu-biera habido consenso ni en la Cámara de Diputados nien la Cámara de Senadores si eso dijese la ley. La ley,al contrario, sobre todo en los primeros artículos, se re-fiere a los derechos sociales, a garantizar la efectividadde los derechos sociales; efectivamente, en el artículo8°, la faculta para hacer programas dirigidos hacia lospobres extremos; pero después se aclara, en artículossucesivos, que ésas son sólo algunas de las vertientes.

Por ejemplo, el artículo 14 habla de cinco vertientesde la política de desarrollo social y sólo la primera giraen torno a la superación de la pobreza. Hay una ver-tiente de seguridad social, una de desarrollo regional.¡Por Dios! ¿Cómo pueden ser programas de desarrolloregional si están dirigidos exclusivamente a la pobla-ción en pobreza extrema?


Las reglas de operación de los programas –ahora,con motivo de la controversia las revisamos todas: to-das las reglas de operación de todos los programasde la Sedesol– dicen que estos deben estar dirigidos demanera exclusiva a la población en situación de po-breza extrema.

Es decir, la práctica de la Sedesol fue, desde el prin-cipio de este gobierno, dirigir todos los programas a lapoblación en situación de pobreza extrema. Sin em-bargo, la ley dice que debe haber pluralidad de mode-los sociales, que no se puede dirigir todo a un soloprograma.

Entonces, la Sedesol hace caso omiso a esto y sigueponiendo en operación programas que no se puedenfocalizar, como Hábitat, como Fonart, que está dirigidoa los artesanos.

Las reglas de operación dicen esto: “Es la poblaciónen situación de pobreza extrema”. Y luego ponen unparrafito arriba del párrafo de población objetivo endonde dicen: “Lo que pasa es que los artesanos vivenen todo tipo de localidades, viven en localidades turís-ticas, viven en ciudades grandes”.

Entonces, no coinciden necesariamente con las loca-lidades marginadas, y dan la excusa de por qué no sepuede focalizar; pero el parrafito del machote ahí estáy les causa problemas a los evaluadores porque es demachote el contenido de las reglas de operación y estambién de machote el guión de las evaluaciones delos programa sociales. En ambos está esta insistencia,en la focalización, en el direccionamiento, en todos losprogramas sociales.

Después le piden a los evaluadores de Fonart queevalúen si está bien focalizado a los pobres extremos ylos pobres evaluadores dicen: “No está, pero no se


puede hacer nada. Pedimos a la Sedesol que cambie elcriterio”.

Y en Hábitat la historia es similar: en el artículo 15del reglamento se intentó legitimar una práctica defocalización a ultranza, que es totalmente contraria alespíritu y a la letra de la Ley General de DesarrolloSocial, y ésa es otra de las razones por la cual la Cáma-ra de Diputados se va a controversia constitucional.

Es muy triste que el abogado venga aquí y nos digaque qué bueno que viene a esta casa, en donde apro-bamos por unanimidad la Ley General de DesarrolloSocial, y no diga siquiera que estamos en controversia;porque parece ser que hay visiones de la ley muydiferentes entre la Secretaría de Desarrollo Social y lamayoría de esta Cámara.

Está muy claro, el PAN votó en contra de la con-troversia constitucional en el Pleno; con todo derechosubió la presidenta a argumentar en contra, pero laregla de la mayoría manda, y la mayoría opina que elreglamento que refleja esta práctica de la Secretaría deDesarrollo Social está contradiciendo la ley.

¿Qué es lo que va a pasar? Si la Suprema Corte deJusticia de la Nación llegase a rechazar la controversiaconstitucional y da la razón a la Secretaría de Desarro-llo Social, estaría en el fondo legislando, pues estaríainvalidando la vigencia de la Ley General de Desarro-llo Social; porque las contradicciones entre el regla-mento y la ley son tan transparentes que no ofrecenninguna duda, una dice una cosa y la otra dice enmuchos casos, exactamente lo contrario.

Ahora, si le da la razón a la Cámara, entonces algu-nas cosas tienen que cambiar. La Secretaría de Desa-rrollo Social está preparando para este mayo o junio lasalida de una nueva medición de la pobreza.


Uno pensaría que ya no lo podían hacer porque yaeligieron a los miembros del Consejo Nacional de Eva-luación de la Política de Desarrollo Social, ya nombra-ron al secretario ejecutivo de la Comisión, del ConsejoNacional de Evaluación, pero parece que no han insta-lado el consejo. No hay ninguna explicación, al menosno se ha dado a la opinión pública de por qué no se hainstalado el consejo y por qué no está trabajando.

El dato que nos acaba de dar aquí en esta mesaRodolfo de la Torre, de que sigue operando el comitétécnico, me para los pelos de punta, porque quieredecir que en mayo o junio, o antes de las eleccionesvan a salir con nuevos datos; porque la Sedesol, deso-bedeciendo la determinación de esta soberanía, de estaCámara de Diputados que le prohibió que en el presu-puesto de 2005 incluyera 70 millones de pesos, le dioesta cantidad al INEGI, con la cual esta dependencialevantó una encuesta que seguramente estará lista muypronto para ser procesada y se pueda hacer el spotmayor de decir: “2000, la pobreza era tanto; 2005, lapobreza es tanto”.

¿Medida cómo? Pues con el método del Comité Téc-nico de Medición de la Pobreza, en violación abierta ala ley, que dice que la medición de la pobreza se hacecon ocho indicadores y no sólo con el de ingresos,como lo propone el citado comité.

Alternativas y Capacidades A.C. es una organizaciónde la sociedad civil especializada en política social.Aquí, partimos de que la política social debe ser unapolítica pública, y no gubernamental. ¿Cuál es la dife-rencia? Hace algunas décadas prácticamente toda lapolítica social se hacía desde el gobierno federal através del Poder Ejecutivo, quien la diseñaba, imple-mentaba y evaluaba. Sin embargo, en los últimos añoshemos visto cómo esa política social ya no es campoprivilegiado del gobierno federal, pues ahora intervie-ne un número mayor de actores, como reflejo de lapluralidad que ahora vivimos. Es decir, en la actualidadhay otros actores que inciden, participan, implementan,diseñan, vigilan, evalúan y debaten la política socialde nuestro país.

Para empezar, comentaré por qué es importante ha-blar de los nuevos actores; después, hablaré del con-texto de la política social y de lo que ha sucedido conella en las últimas décadas; finalmente, analizaré porqué son importantes estos actores y cuáles son los

Nuevos actores de la políticasocial y el desarrollo

Mónica Tapia Álvarez

50 Mónica Tapia Álvarez

desafíos y las problemáticas que enfrentan en la cons-trucción real de una política pública.

En los años cuarenta y cincuenta, se construyeronlos sistemas de seguridad social, educación y salud.Cuando hablo de “sistemas” me refiero al personal téc-nicamente capacitado para planear, contar con infor-mación, tener incluso mapas del territorio, disponer derecursos humanos y financieros y lograr la coberturauniversal de los servicios. Estos sistemas se construye-ron tratando de incorporar a más personas en su cober-tura. Los sistemas crecieron en cobertura universal yen horizontalidad, pasando de la cobertura de educa-ción primaria a la secundaria, media y superior, porejemplo. Lo mismo en salud, pues se buscaba un accesouniversal a la salud de primer nivel (clínicas comunita-rias, con médicos generales) y, posteriormente, acceso ahospitales generales, donde se atendieran enfermeda-des complejas, hasta llegar a la atención médica deespecialidades o a los institutos nacionales de salud.

En retrospectiva, vemos que gracias a estos sistemasy a la puesta en práctica de estas políticas, el perfil dela sociedad mexicana cambió radicalmente; se volvióalfabetizada, con un nivel de salud y, sobre todo, unaesperanza de vida superior. Las tasas de mortalidadmaterna e infantil, así como la desnutrición infantil sonindicadores sociales que década tras década han regis-trado grandes avances. Podemos decir que estos siste-mas tuvieron su impacto, sobre todo, en términos decobertura, aunque en términos de la calidad y de laequidad quedan aún múltiples pendientes. La cobertu-ra de educación primaria no es tan importante en estesentido, sino que los niños realmente aprendan, ten-gan suficiencia en las habilidades de lecto-escritura,matemáticas, etcétera. El reto es, más que extender los

51Nuevos actores de la política social y el desarrollo

sistemas, mejorar las capacidades y la eficiencia, porejemplo, en cuestiones pedagógicas y preparación delos maestros; en ese sentido, el énfasis ha cambiadode la cobertura hacia la calidad y la equidad.

En términos de la equidad, se trata de menores co-berturas y calidad de manera diferenciada por regioneso grupos étnicos. Todos los indicadores sociales, si sediferencian entre grupos indígenas y no indígenas, sonmenores para los primeros. Así, el reto de la equidadestá en cubrir los rezagos que padecemos. En el sures-te, las tasas de analfabetismo de mujeres indígenasdemuestran brechas realmente alarmantes cuando selas compara con tasas de analfabetismo en el DistritoFederal, de población urbana, no indígenas, hombres,etcétera.

Es importante destacar también que los sistemas na-cionales, con sus respectivas burocracias y planeación,actuaban dentro del gobierno federal y diseñaban enese sentido políticas generalmente homogéneas quese aplicaban por igual en todo territorio. Por sólo citarun ejemplo extremo, la proyección y construcción delas escuelas a lo largo del territorio nacional se hacíaprácticamente bajo un mismo modelo, sin importar con-diciones climáticas, recursos y costumbres locales, enChiapas o en Sonora.

En seguridad social sucedió lo mismo: se aplicaronpolíticas nacionales homogéneas, reproduciendo laspropias desigualdades que en teoría el sistema teníaque atacar. Las personas que contaban con un empleoen el sector formal, tenían cobertura de salud y presta-ciones. Aunque también entre los propios contribu-yentes al sistema de seguridad social había diferencias,pues algunos sectores pagaban menos que otros u ob-tenían coberturas adicionales. Los clásicos ejemplos pue-


den verse en la industria petrolera, la eléctrica, la elec-tromecánica, etcétera. En sectores poco movilizados,con poca capacidad de presión política, no sólo sonbajos los niveles de cobertura sino también los benefi-cios que recibían del sistema.

Otra característica de las políticas sociales de esosaños era que se evaluaban poco, es decir, había pocapreocupación por el impacto. No se contaba con lainformación de qué sucedía con los recursos aplicadospor el gobierno federal y tampoco existía una deman-da por la rendición de cuentas y la transparencia deeste manejo de los recursos públicos.

Sin embargo, todo este panorama cambió sustan-cialmente desde la década de los ochenta y noventa.Por un lado, hemos vivido procesos de desconcentracióny descentralización que han llevado a que los gobier-nos estatales y municipales asuman un papel más im-portante en la política social. Sólo con observar lossistemas de salud o educativo actuales se advierte queahora se toman muchas decisiones y la capacidad degestión tiene su énfasis en el ámbito estatal. Se co-mienza a aplicar la estrategia de focalización, entendi-da como un objetivo, con un criterio de selección quediscrimina a otros grupos, que los saca de la cobertura,frente a los procesos de universalidad o de políticasuniversales, donde no importa, no existen esos crite-rios, o se aplican y se dan los beneficios por igual.Esto llevó a que se contara con una política específi-camente diseñada para el combate de la pobreza, queen ocasiones tiende a confundirse con el único objeti-vo de la política social. Finalmente, surge también congran fuerza una oferta privada de servicios sociales,sea para grupos de altos ingresos o para grupos deescasos recursos, que generalmente no cuentan con


cobertura de seguridad social. En este sentido, hay nue-vos actores sociales, como las ONG, proveyendo estosservicios.

De manera más reciente, encontramos una nuevatendencia, que se convierte en los puntos donde lapolítica social y el crecimiento económico se tocan. Laprimera es la dimensión del desarrollo regional, puesse revalora que los entornos cercanos son factores cla-ve para proveer de oportunidades de empleo, servi-cios y acumulación de activos para los grupos máspobres. Así, se ve que la pobreza no sólo se combatecon focalización y programas compensatorios, sino quelos servicios de salud y educación, así como las opor-tunidades de empleo y generación de ingresos, sonfundamentales.

En la política de combate a la pobreza se ha avanza-do mucho en lo que se podría llamar “las puertas deentrada”, es decir, los criterios y procesos de selecciónde beneficiarios, los padrones y los mecanismos paradepurar estos padrones. Sin embargo, aún falta trabajarcon mayor claridad sobre cuáles serían las “puertas desalida”, es decir, cómo salen las personas de la pobre-za. Para esto se requiere mucho más que programasgubernamentales y transferencias de fondos. El desa-rrollo local –económico y político– debe también estarorientado hacia propiciar entornos mucho más amiga-bles para la salida de la pobreza, pues el objetivo finales tener una clase media sólida. No se trata solamentede tener personas por arriba de la línea de pobreza,gracias a los apoyos y las transferencias gubernamen-tales. Se trata de que estas personas puedan encontrarempleo, generar ingresos, contar con un patrimonio, locual está fuera del alcance del gobierno y cae en lasáreas de actuación del sector privado y del sector so-


cial. Para lograr esto, se necesitan, más bien, actoreslocales, actores del sector privado creando estas opor-tunidades, por ejemplo empleo no agrícola y de diver-sificación de la producción rural.

¿Dónde termina el papel del Estado y dónde co-mienza el del sector privado en la creación de estosprocesos de desarrollo regional? Es difícil definir unalínea clara. Lo que hemos aprendido de las experien-cias internacionales es que los motores del crecimientoy desarrollo regional se basan en concertaciones públi-co-privadas. Aquí es muy importante hablar tambiénde los temas de competitividad local, pues la hiper-competencia global se refleja asimismo en lo local; osea, estas grandes transnacionales finalmente son loscompetidores de las pequeñas empresas locales, delas microempresas, de las Pymes, etcétera, que pue-den crear mucho más empleo.

Así, el reto de la competitividad también debe con-siderarse cuando se piensa en esquemas de desarrollolocal. Son fundamentales los procesos de dotación deinfraestructura, de disposición del financiamiento, de laordenación del territorio, de la gestión y el manejosustentable de los recursos naturales, de la seguridad yla administración de justicia. Se advierten, de esta for-ma, múltiples vínculos de lo que tradicionalmente sepodría ver como política social y política de combatea la pobreza a diversas políticas sectoriales. Al final, setrata de integrar políticas económicas, que en específi-co incidan en lo local y que generen estas oportunida-des de crecimiento local, que a su vez puedan servircomo puertas de salida de la pobreza.

Ahora bien, sería importante dimensionar la partici-pación de estos nuevos actores en la política social.He hablado ya del gobierno federal y de los gobiernos


estatales. Quisiera hablar ahora un poco de las empre-sas; actualmente estamos trabajando mucho con em-presas y vemos la necesidad de trabajar aún más conellas, en términos de asesoría, capacitación, mejoresprácticas y diseño de políticas para que puedan tenerun mayor impacto en los temas sociales. Recientemen-te se ha armado un directorio de programas de respon-sabilidad social y fundaciones corporativas. Al cuantificarlos recursos disponibles en estos ámbitos, se encontróque existían alrededor de 1 400 millones de pesos des-tinados a programas de desarrollo social. Aunque ob-viamente no se puede comparar con todo el gastosocial gubernamental, sí es una cifra comparable a losrecursos públicos que el gobierno destina o hace dis-ponible a organizaciones sociales.

Adicionalmente, habría que destacar el papel de laAcademia, que repentinamente debe proveer servi-cios, información y conocimiento al gobierno, en formade reportes, evaluaciones y consultoría. Pocas univer-sidades y centros de investigación tienen realmenteclaro qué hacer con esta oportunidad que se les abre,pues no tienen la infraestructura para dedicarse a ha-cer consultoría, tener listos los productos en los tiem-pos que los necesita el gobierno, etc. Hay muchastensiones entre las necesidades de publicar e investi-gar y de proveer estos servicios al gobierno.

Otro actor emergente son las fundaciones naciona-les. Si vemos comparativamente con otros países, elsector filantrópico que destina y canaliza recursos pri-vados en México es sumamente limitado; llegamos aestar debajo de países como Perú, Colombia y Brasil alrespecto. Estas organizaciones intermediarias y cana-lizadoras de fondos se requieren también para movili-zar recursos privados de la sociedad en general y de


las empresas, recursos financieros y humanos para fi-nes públicos con carácter social. Éste es un sector muyincipiente que se hace necesario porque es la basede organizaciones comunitarias y organizaciones de lasociedad civil. Su diversificación consiste en vivir nosólo de fondos internacionales, que gradualmente es-tán desapareciendo, ni sólo de fondos gubernamen-tales. Se busca, pues, involucrar a la sociedad por mediode estas instituciones. Las fundaciones o institucionesdonantes, sobre todo las locales, pueden ayudar a ni-vel de diseño de la política social, así como al desarro-llo regional.

Desde esta perspectiva debemos ver también laspolíticas actuales, pues incluso los programas federa-les requieren la participación de muchos más actoresque solamente el gobierno federal. En la consulta y eldiseño se establecen consejos consultivos y comisio-nes técnicas (como el de la medición de la pobreza,por ejemplo), donde se requieren actores fuertes,interlocutores técnicos, organizaciones representativasy personal especializado del Legislativo, que hablen elmismo idioma que el gobierno federal.

En los procesos de implementación, se observanmuchas convocatorias, varios fondos públicos que ne-cesitan de actores que realmente demanden esos fon-dos, que sean capaces de recibir estos fondos públicosy aplicarlos de manera efectiva según lo planeado y lonormado.

En cuanto al monitoreo y seguimiento, vemos la ne-cesidad del blindaje electoral, para lo cual se necesitangrupos, organizaciones civiles y comunidades fuertesy capaces de denunciar, de combatir a la corrupción.No se puede pensar en que sea el propio gobiernoquien establezca los candados y se cuide de no rom-


perlos, si no tenemos esa contraparte social que hagaefectivos y utilice esos mecanismos.

Finalmente, en la evaluación se necesitan académi-cos e instituciones sólidas que entiendan las políticaspúblicas, sus alcances y sus impactos. Se demanda mu-cho personal de la Academia y de consultoría, quetenga también la suficiente capacidad técnica para pro-cesar información, salir al campo a recolectar nuevainformación, sistematizarla e informar los resultados demanera creíble.

En esto es fundamental contar con un buen diseñoinstitucional. Hoy hablamos de la Ley General de De-sarrollo, que cuenta con elementos de esta perspectiva,buscando incorporar a representantes de la ciudada-nía, Academia, gobiernos estatales y municipales y elLegislativo en estos procesos de diseño, implementacióny evaluación. No obstante, parece que nos encontra-mos aquí en procesos de transición, donde apenas es-tamos creando estas instituciones y aún tenemos otrasnormatividades y leyes que responden a la concep-ción monolítica de elaboración de política social. Aúnfalta mucho por hacer para dejar institucionalizados –locual muchas veces quiere decir: sin margen para elmanejo discrecional y unipersonal– los programas so-ciales a nivel de los estados y en las prácticas de larelación entre gobierno y organizaciones.

La Ley de Fomento a las Actividades de las Organi-zaciones de la Sociedad Civil intenta normar tambiéneste campo, pero en nuestra opinión –y después determinar una investigación sobre cómo se ha construi-do el proceso de implementación de esta ley– su al-cance es bastante limitado y aún se requiere muchotrabajo en torno a complementarla y homogeneizar otrosmarcos jurídicos, en particular el fiscal y los estatales.


Debemos entender que la política social no terminacon el diseño de las leyes, los reglamentos, las políti-cas, la normatividad, las reglas de operación, los pro-cedimientos y las prácticas. Está el importante puntode la implementación, y aquí es importante mencionarque la diversidad de actores participando en políticasocial es ya una realidad. Tomando sólo en cuentaejemplos de programas federales, encontramos actoresde muy distintos cortes implementándolos. En algunoscasos, como el Programa Oportunidades, los implementadirectamente el gobierno federal, aunque existe el en-lace municipal y muchas veces en la coordinación es-tatal intervienen estos dos niveles de gobierno.

El programa de microrregiones es implementado encoordinación, sobre todo, con gobiernos estatales. Hayalgunos donde realmente se transfieren los fondos aotro nivel de gobierno, como es el caso de Hábitat;o sea, el gobierno federal tiene ciertos lineamientos ylos fondos se transfieren para su aplicación al gobiernoestatal o municipal. Finalmente, hay programas queresultan más bien en convocatorias, por ejemplo Op-ciones Productivas y Fondos de Coinversión Social, dondea las organizaciones, empresas y cooperativas es aquienes se les transfieren esos fondos y la implemen-tación de la política consiste en la diversidad de pro-yectos puestos en práctica.

Con estos ejemplos podemos ver que la participa-ción de actores en política social y la política socialson una política pública (y no sólo gubernamental). Sinembargo, ¿cómo mantenemos lo público de las políti-cas públicas, porque cuando incorporamos siempre anuevos actores acabamos, por ejemplo, dándole losfondos públicos a un partido o los funcionarios públi-cos terminan trabajando para un partido? ¿Cómo le qui-


tamos este carácter político de las políticas y los vol-vemos realmente públicos? Se requiere trabajar muchoen las burocracias, imprimirles un sentido de éticapública y desarrollar la autonomía de estas instancias pú-blicas frente a las instancias políticas. No es decirles“no” a los partidos, sino simplemente definir muy cla-ramente los límites de lo público frente a lo político y,en ese sentido, determinar quiénes son los beneficia-rios, cómo se canalizan estos recursos, quiénes los ca-nalizan, con qué criterios lo hacen. Es muy importantehacerlos públicos y transparentes.

En resumen, quisiera contestar a la pregunta de cómopueden ayudar estos nuevos actores a la política so-cial. Hay cuatro formas: 1. contribuyendo a mejorar eldiseño de las políticas; 2. mejorando la gestión de losservicios públicos; 3. mejorando la independencia delas políticas (siendo vigilantes, con monitoreos, blinda-jes de los programas públicos, etcétera); y 4. incorpo-rando a más actores a la política pública (filantropía,recursos privados, voluntariado, etcétera).

Me gustaría enfatizar la importancia de ver a laspolíticas como públicas en el sentido de que muchosmás actores –y no solamente el gobierno– participanen su formulación, su implementación, su evaluación yen cómo mantener imparciales y públicas las contribu-ciones de estos actores en la política social.

Modelos de crecimiento

La perspectiva neoclásica

En principio, la teoría tradicional de crecimiento eco-nómico no está diseñada para analizar problemas depobreza y distribución.1 No obstante, la mayoría de losmodelos en esta área comparte dos elementos relacio-nados con el problema de la distribución:

1. Suponen una función de producción Cobb-Douglas, es decir, suponen rendimiento decre-ciente en el capital y predicen que la distribucióndel ingreso entre trabajadores y capitalistas esconstante.

2. Implican correlación positiva entre la parte delingreso que se destina a remunerar el capital y

Algunas consideracionesteóricas acerca de la relaciónentre pobreza y crecimientoeconómico

Hernando Zuleta González

1 Robert Solow, “A Contribution to the Theory of EconomicGrowth”, Quarterly Journal of Economics, vol. 7, núm. 1, febrero,1956, pp. 65-94.

62 Hernando Zuleta González

el nivel de ingreso de largo plazo. En efecto,entre mayor es la elasticidad del ingreso respec-to al capital2 mayor será la rentabilidad del aho-rro y, por lo tanto, mayor el acervo de capital enel largo plazo. Ahora bien, dado que la elastici-dad del ingreso respecto al capital es igual a laparticipación de este último en el ingreso, existeuna relación positiva entre la parte del ingresoque se destina a remunerar el capital y el nivelde ingreso de largo plazo.

Las implicaciones respecto a la relación entre creci-miento, desigualdad y pobreza son directas: primero,el crecimiento debe ser mayor en las economías don-de la participación del ingreso de los capitalistas esmayor; segundo, la participación del trabajo en el in-greso nacional es constante de manera que entre máscrece la economía más crece el ingreso de los trabaja-dores; y tercero, todas las economías convergen a unestado estacionario, es decir, en el largo plazo no haycrecimiento y el nivel de ingreso de todas las regionestiende a igualarse.

Crecimiento endógeno

El atractivo teórico del modelo de Solow resulta inne-gable, tanto por su sencillez como por la verosimilitudde los supuestos. Sin embargo, en la práctica el mode-lo de Solow es incapaz de explicar la mayor parte delcrecimiento económico. Por este motivo, muchos de

2 La elasticidad del ingreso respecto al capital es la proporciónen la que cambia el ingreso al cambiar el capital en un punto por-centual.

63Algunas consideraciones teóricas

los trabajos realizados en el área de crecimiento eco-nómico buscan explicar “el residuo de Solow”, esto es,la parte del crecimiento económico que no puede serexplicada por el modelo de Solow. Originalmente seutilizó el término crecimiento exógeno para referirse alcrecimiento que no podía ser explicado por el mode-lo, es decir, que era exógeno al modelo. Así, los teóri-cos del crecimiento se limitaban a afirmar que cerca de60% del crecimiento de las economías se explica porcambio tecnológico exógeno.

Para efectos cuantitativos y empíricos, los estudio-sos del crecimiento económico imponían una tenden-cia creciente en la productividad para acercar lasproyecciones del modelo a los datos observados.Kenneth Arrow, uno de los pioneros del hoy llamado“crecimiento endógeno” afirmó al respecto:

Desde una perspectiva cuantitativa y empírica, nos queda-

mos con que una de las variables explicativas del modelo es

el tiempo. Ahora bien, por más necesaria que sea en la prác-tica, una tendencia temporal es una mera confesión de igno-

rancia y, lo que es peor desde un punto de vista práctico, no

se trata de una variable de política económica.3

En respuesta a esta carencia del modelo de creci-miento neoclásico, Arrow introduce el concepto deaprendizaje por la práctica. El supuesto fundamentales que el conocimiento depende en gran medida de laexperiencia. De este modo la productividad dependede la producción en periodos anteriores. El aporte deArrow a la teoría del crecimiento económico relaja los

3 Kenneth J. Arrow, “The Economic Implications of LearningDoing”, The Review of Economic Studies, núm. 24, junio, 1962, pp.155-173.


supuestos de productividad marginal decreciente y lascondiciones de Inada y, por lo tanto, no predice con-vergencia en los niveles de ingreso per cápita.

A pesar de que el modelo de Arrow data de 1962, laciencia económica sólo reconoce una “nueva teoríadel crecimiento” a partir del artículo seminal de Romer.4

En este trabajo se mantienen los supuestos de produc-tividad marginal decreciente y condiciones Inada a ni-vel de firmas, pero se supone que el acervo de capitalagregado determina la productividad total de los facto-res. La idea central es que las firmas que aumentan sucapital adquieren también experiencia y conocimien-tos. Dado que el conocimiento es un bien no rival, lasdemás firmas pueden hacer uso de éste e incrementarsu productividad. De este modo, la productividad totalde los factores depende del acervo de capital agrega-do y el progreso tecnológico (residuo de Solow) seexplica por la acumulación de capital. Así, en el mo-delo de Romer, aunque cada firma enfrente una pro-ductividad marginal decreciente, a nivel agregado laproductividad marginal del capital es constante o cre-ciente por cuanto la productividad total de los factoresaumenta al mismo ritmo que el capital agregado.

Giuseppe Bertola5 analiza la relación entre creci-miento y distribución desde la perspectiva de la nuevateoría del crecimiento. Considera una distribución en-tre capital y trabajo exógena y concluye que la tasa decrecimiento de la economía depende positivamentede la participación del capital en el ingreso. La renta-

4 Paul Romer, “Increasing Returns and Long-run Growth”, Jour-nal of Political Economy, vol. 94, núm. 5, octubre, 1986, pp. 1002-1037.

5 Giuseppe Bertola, “Factor Shares and Savings in EndogenousGrowth”, The American Economic Review, vol. 83, núm. 5, diciem-bre, 1993.


bilidad del capital y los incentivos para ahorrar depen-den de la parte del ingreso que se destina a remunerarel capital. Así, entre más sesgada esté la distribucióndel ingreso a favor del capital (en contra del trabajo)mayor será la tasa de crecimiento. No obstante, dada ladistribución del ingreso, el crecimiento de la economíase traduce en un crecimiento de los salarios. Así, elcrecimiento económico ayuda a reducir la pobreza.

En un artículo posterior Bertola hace este mismoanálisis en un contexto de agentes heterogéneos.6 Enparticular, hace el supuesto extremo de que los due-ños del capital no trabajan y que lo trabajadores noposeen capital. En este contexto la relación entre laparticipación del capital en el ingreso y la tasa de cre-cimiento se puede desvanecer. En efecto, si la propen-sión marginal a ahorrar de los trabajadores es más altaque la de los capitalistas, una redistribución del ingre-so a favor de estos últimos reduce la tasa de ahorro y,por esta vía, el crecimiento económico. En el caso enque la propensión a ahorrar de los capitalistas es ma-yor, el resultado del modelo con agentes homogéneosse mantiene, es decir, existe una relación positiva en-tre la participación del capital en el ingreso y el creci-miento económico.

Estos trabajos llaman la atención sobre los efectos dela distribución del ingreso sobre el crecimiento econó-mico y también sobre la relación entre tecnología, cre-cimiento y distribución. En efecto, si se supone unafunción de producción Cobb-Douglas, la parte del in-greso que se destina a remunerar el capital es igual ala elasticidad del ingreso respecto al capital de modoque, en modelos de agentes homogéneos, los países que

6 Giuseppe Bertola, “Factor shares in OLG models of growth”,European Economic Review, vol. 40, núm. 8, 1996, pp. 1541-1560.


utilizan tecnologías más intensivas en capital creceránmás rápidamente.

Esto último implica que el cambio tecnológico ses-gado o ahorrador de factores tiene efectos más varia-dos que el cambio tecnológico neutral y surgen entoncesnuevas preguntas: ¿qué incentivos tienen las firmas paraimplementar cambios tecnológicos ahorradores de tra-bajo? ¿Cuáles son los efectos dinámicos de este tipo deinnovaciones?

Capital humano

Otro de los fundadores de la nueva teoría del creci-miento es Robert Lucas, quien, basándose en el trabajode Uzawa,7 construyó un modelo de crecimiento endó-geno. Lucas supone que la producción de bienes utili-za capital físico y capital humano como insumos.8 Asi-mismo, considera un sector productor de capital humanoen el cual la función de producción es lineal y existesólo un factor de producción: capital humano. Este su-puesto se fundamenta en el hecho de que la educaciónes un sector muy intensivo en capital humano.

En el modelo Lucas-Uzawa los dos insumos son re-producibles y la elasticidad del ingreso respecto a losdos insumos es constante. La función de producción(Cobb-Douglas) tiene las siguientes características: i) ren-dimientos constantes a escala; es decir, al multiplicar cadauno de los factores por una constante X el producto

7 Hirofumi Uzawa, “Optimal Technical Change in an AggregativeModel of Economic Growth”, International Economic Review, vol. 6,núm. 1, enero, 1965, pp. 18-31.

8 Véase Robert E. Lucas, “On the Mechanics of EconomicDevelopment”, Journal of Monetary Economics, núm. 22, julio, 1988,pp. 3-42.


también se multiplica por esta constante X; ii) dado elacervo de capital físico, la productividad marginal delcapital humano es decreciente, y dado el acervo decapital humano, la productividad del capital físico esdecreciente; y iii) los dos activos son complementariosen la función de producción; es decir, al aumentar elacervo de capital físico aumenta la productividad delcapital humano y viceversa.

Tal vez el aporte más importante del modelo deLucas es señalar al capital humano como el principalmotor de crecimiento. Este hecho introduce un nuevoelemento en la relación entre pobreza y crecimiento:al aumentar el cubrimiento de la educación se incre-menta el capital humano y, por consiguiente, el creci-miento económico. Asimismo, la educación permiteque los individuos más pobres de la sociedad tenganacceso a mejores empleos y mayor remuneración. Enotras palabras, la educación puede generar una rela-ción negativa entre crecimiento y pobreza. Por supuesto,la relación entre crecimiento y desigualdad puede sermás compleja. Los siguientes ejemplos ilustran cómopuede aparecer una relación positiva entre crecimien-to y desigualdad:

• Una economía donde el cubrimiento de la educa-ción básica es cercano a cero puede tener unadistribución equitativa pues todos los individuosson pobres. Al aumentar el cubrimiento de la edu-cación al 10% de la población se estará generan-do simultáneamente crecimiento y desigualdad.

• Un aumento en el cubrimiento de la educación uni-versitaria en un país donde la educación prima-ria no llega a toda la población genera aumentosen el crecimiento y deterioro en la distribución.


Un tema relacionado que ha cobrado gran relevanciaen los últimos años es el cambio tecnológico sesgadohacia el conocimiento. Diversos estudios han docu-mentado el incremento en la participación del ingresode los trabajadores calificados.9 Al parecer este cambioen la distribución del ingreso se debe a que las nuevastecnologías utilizan intensivamente trabajo calificado ymuy poco trabajo no calificado. Así, el cambio tecnoló-gico ha hecho, en muchos países, que aumente elretorno a la educación y, al tiempo, se deteriore ladistribución del ingreso.

Como se anotó anteriormente, el cambio tecnológi-co sesgado o ahorrador de factores tiene efectos va-riados y nos lleva a plantear nuevas preguntas. Lasiguiente sección se ocupa de estos asuntos.

Cambio tecnológico sesgado

El progreso tecnológico ha sido entendido tradicional-mente como incrementos en la productividad total delos factores, es decir, cambio tecnológico neutral. Sinembargo, algunos autores han considerado modelosdonde la intensidad con la que se usan los factores esendógena.10 La idea fundamental es que las innovacio-

9 Per Krusell, Lee Ohanian, José Víctor Ríos-Rull y Giovani Violante,“Capital-Skill Complementarity and Inequality: A MacroeconomicAnalysis”, Econometrica, vol. 68, núm. 5, septiembre, 2000, pp. 1029-1053, y Daron Acemoglu, “Directed Technical Change”, Review ofEconomic Studies, vol. 69, núm. 4, octubre, 2002, pp. 781-809.

10 Charles Kennedy, “Induced Bias in Innovation and the Theoryof Distribution”, Economic Journal, vol. 74, núm. 295, septiembre,1964, pp. 541-547; Joseph Zeira, “Workers, Machines and EconomicGrowth”, Quarterly Journal of Economics, vol. 113, núm. 4, noviembre,1998, pp. 1091-1117; Daron Acemoglu, “Directied Technical...”, op.cit.; Gary D. Hansen y Edward C. Prescott, “Malthus to Solow”,


nes muchas veces son ahorradoras de factores. Por ejem-plo, el cambio de la pala al tractor en la agriculturaredujo la necesidad de trabajo. Uno de los principalesresultados de estos trabajos es que las firmas tratan deutilizar más intensivamente los factores abundantes ymenos intensivamente los factores escasos. Este resul-tado implica que las economías más ricas suelen utili-zar tecnologías intensivas en factores reproducibles,esto es, factores que se pueden acumular, capital físicoy capital humano. Análogamente, en las economías máspobres se utilizarán tecnologías más intensivas en fac-tores no reproducibles, esto es, factores que no se pue-den acumular como el trabajo básico o no calificado.

Otro resultado interesante de este tipo de modeloses “la trampa de pobreza”.11 Dado que los países po-bres son escasos en factores reproducibles, los empre-sarios en estas economías no tienen incentivos paraadoptar tecnologías intensivas en capital. Asimismo,cuando la tecnología no utiliza intensivamente el capi-tal, la rentabilidad de la inversión es baja y no hayincentivos para ahorrar. De este modo, dado que elcapital es escaso no hay innovaciones, y dado que latecnología no es intensiva en factores acumulables nohay incentivos para ahorrar e incrementar el stock decapital.

La Gráfica 1 ayuda a entender la razón por la cual enlas economías pobres no hay incentivos para el cam-bio tecnológico ahorrador de trabajo básico. En el eje

American Economic Review, 2002, vol. 92, septiembre, 2002, pp.1205-1217; Michele Boldrin y David K. Levine, “Factor Saving Inno-vation,” Journal of Economic Theory, vol. 105, núm. 1, 2002; HernandoZuleta, “Essays on Factor Saving Innovations”, tesis para optar por elgrado de doctor, Universidad de Pompeu Fabra, 2003.

11 Boldrin y Levine, “Factor Saving...”, op. cit.; Zuleta, Essays onFactor..., op. cit.; o Zuleta, “Essays on Factor Saving...”, op. cit.


Grá

fica

1

45

k

y

1


vertical está el producto por trabajador y en el eje hori-zontal está el capital por trabajador. Las dos curvasgruesas son dos funciones de producción con diferenteintensidad en el uso de los factores. El cambio tecnoló-gico sesgado aumenta la productividad de un factor yreduce la productividad del otro. Siguiendo con el ejem-plo del tractor, la adopción de la nueva máquina haceinútil la labor de algunos trabajadores y aumenta elretorno del capital. Por este motivo, estas innovacionesaumentan el producto en las economías abundantes encapital, es decir, cuando la relación capital-trabajo esmayor que uno. No obstante, si el capital es escaso yel trabajo es abundante un cambio tecnológico de estascaracterísticas reduce el producto puesto que se estáreduciendo la productividad del factor abundante.

Los modelos de cambio tecnológico sesgado tam-bién tienen implicaciones interesantes respecto a larelación entre crecimiento económico y distribucióndel ingreso entre capital y trabajo. El cambio tecnoló-gico sesgado hace que la participación del ingreso delos factores reproducibles (capital físico y capital hu-mano) crezca conforme las economías se desarrollan.12

Consiguientemente, en las economías pobres la parti-cipación de los factores no reproducibles debe ser mayorque en los países ricos.13

12 Un resultado menor de este tipo de modelos tiene que ver conlos efectos de escala propios de los modelos al estilo Romer. Si secambia el supuesto de la función de producción Cobb-Douglas yse utiliza una función que incorpore el hecho de que la elasticidaddel ingreso respecto al capital depende de la abundancia relativa deeste factor, el tamaño del efecto escala dependerá del nivel de desa-rrollo de las economías. Así, las economías más ricas presentaránefectos de escala pero las más pobres no. Véase Hernando Zuleta,“A Note on Scale Effects”, Review of Economic Dynamics, vol. 7,núm. 1, 2004.

13 Zuleta, Essays on Factor..., op. cit.


En un contexto de agentes heterogéneos, los mode-los de cambio tecnológico sesgado generan nuevosresultados. En particular, si se supone que la tecnolo-gía es escogida por los dueños del capital, éstos trata-rán de maximizar su ingreso y no el ingreso agregado.Así, es posible que la tecnología escogida sea másintensiva en capital que la tecnología óptima. Asimis-mo, los aumentos en la intensidad con la que se utilizael capital pueden reducir el ingreso total de los traba-jadores, lo cual puede llevar a una reducción en la tasade ahorro agregada y, por consiguiente, a una desace-leración del crecimiento económico.14

Síntesis

A pesar de las diferencias existentes entre los distintosmodelos de crecimiento es posible extraer de ellosalgunas conclusiones gruesas. Las lecciones que nosdejan los modelos de crecimiento pueden resumirseen cuatro puntos fundamentales:

1. Entre menos equitativa sea la distribución entrecapitalistas y trabajadores mayor será el creci-miento.

2. Desde la perspectiva tradicional, dada la distri-bución del ingreso entre capitalistas y trabajado-res, el crecimiento económico ayuda a reducir lapobreza.

3. Las innovaciones sesgadas pueden aumentar elcrecimiento económico, concentrar el ingreso eincrementar la pobreza al mismo tiempo.

14 Idem.


4. La acumulación de capital humano genera creci-miento económico y ayuda a reducir la desigualdad.

Hasta ahora se ha seguido un análisis positivo de lasinteracciones entre crecimiento, desigualdad y pobre-za. El siguiente paso es tratar de responder qué puedehace un gobierno que quiera estimular el crecimientoeconómico, mejorar la distribución del ingreso y redu-cir la pobreza.

Sector público, crecimiento, desigualdad y pobreza

Un gobierno puede afectar el desempeño de una eco-nomía de múltiples formas. En aras de la brevedad, lassiguientes líneas hacen referencia a la estructuratributaria y al destino del gasto público.

Impuesto al ingreso

Dado que la estructura tributaria afecta la remunera-ción de diferentes actividades, también afecta los in-centivos de los agentes económicos. En este sentido,las tasas progresivas de impuesto al ingreso son unincentivo perverso en la medida en que castigan elesfuerzo productivo. Asimismo, al reducir el retorno alcapital afecta negativamente la tasa de ahorro.

La dispersión salarial y los incentivos para la capaci-tación son un buen ejemplo de este fenómeno: lossalarios dependen de la productividad de los trabaja-dores, esto es, trabajadores más productivos gozan, engeneral, de salarios mayores. Este hecho constituye unincentivo para la capacitación. Los individuos de una


economía donde la dispersión salarial es alta trataránde tener altos niveles de educación y habilidades es-peciales en su campo de trabajo para conseguir sala-rios elevados. En otras palabras, entre mayor es ladispersión salarial mayor es el costo de no capacitarse.Por supuesto, la productividad agregada de la econo-mía depende de la productividad de los individuosque trabajan en ella. Por este motivo disminuir la dis-persión salarial a través de impuestos al ingreso puedetener costos en términos de crecimiento económico.

Impuestos indirectos

Los impuestos indirectos que distorsionan en contradel consumo presente y no de las actividades produc-tivas tienen costos en términos distributivos. El IVA, porejemplo, lo paga toda la población por igual. Sin em-bargo, un individuo pobre destina la mayor parte de suingreso al consumo. Un individuo rico destina una me-nor parte de su ingreso al consumo. Así, el pago deimpuestos como proporción del ingreso será mayorpara los pobres que para los ricos.

En resumen, los impuestos al ingreso pueden ayu-dar a hacer que la distribución sea más equitativa peroreducen el crecimiento económico. Los impuestos in-directos no tienen efectos nocivos sobre el crecimientopero son regresivos.

Gasto público

La literatura empírica acerca del crecimiento económi-co permite identificar determinantes de largo plazo del


desarrollo.15 Entre éstos se destaca el capital humano,en general, y el cubrimiento de la educación básica, enparticular. Por supuesto, el gobierno puede desempe-ñar un papel importante en la universalización de laeducación básica y de este modo contribuir al creci-miento económico. Del mismo modo, existe evidenciaabundante acerca del efecto que tiene la educaciónsobre la pobreza. Así, una adecuada canalización delgasto público que permita elevar el cubrimiento de laeducación básica genera incrementos en el crecimien-to y reducciones en los niveles de pobreza.

Además del gasto en educación, otro tipo de esfuer-zos puede arrojar buenos resultados en cuanto a creci-miento y pobreza, por ejemplo, programas para reducirla desnutrición infantil. No obstante, gran parte de losprogramas diseñados para estimular el crecimiento notienen efectos directos sobre la pobreza (infraestructu-ra e investigación, por ejemplo) y sí demandan recur-sos fiscales.

Por último, el gasto redistributivo puede ser perver-so en términos de crecimiento económico si en sudiseño no se tienen en cuenta los incentivos de losagentes. El ejemplo más socorrido (y más crudo) deeste problema es el de las transferencias monetariassin contraprestación. Asimismo, si el gasto no incorpo-ra consideraciones técnicas puede terminar favoreciendoa los segmento más ricos de la población. En estesentido, es importante la focalización del gasto paraque éste llegue a los individuos más necesitados.

15 Xavier Sala-i-Martin, “I Just Run Two Million Regressions”,American Economic Review, vol. 87, núm. 2, mayo, 1997, pp. 178-183.


¿Algo en claro?

1. Dentro del esfuerzo re-distributivo debe tenerprioridad la ejecución de políticas tendientes aeliminar las diferencias en las condiciones inicia-les de los individuos. En particular, la educacióny la atención al menor deben ser objetivos pri-mordiales.

2. Cualquier política que implique transferir recur-sos de agentes más pobres a agentes más ricosdebe ser evitada,16 sobre todo si éstas no gene-ran incentivos al trabajo o al ahorro. Por ejem-plo, dar subsidios a las pensiones de los congre-sistas o a la gasolina implica necesariamentecobrar impuestos. Dado que toda la población,incluyendo a los más pobres,17 paga impuestos,los subsidios mencionados implican una transfe-rencia de recursos de individuos pobres a indivi-duos ricos.

3. Los impuestos indirectos son regresivos y las ta-sas progresivas del impuesto al ingreso son unincentivo perverso en la medida en que castiganel esfuerzo productivo.

16 Hugh Dalton, “The Measurement of Inequality”, EconomicJournal, vol. 30, núm. 119, septiembre, 1920, pp. 348-361.

17 El IVA y el impuesto inflacionario son impuestos que paga todoel mundo.


Mis comentarios girarán en torno a la relación entrecrecimiento económico, pobreza y desigualdad. Em-pezaré refiriéndome al caso de China. Dicho país haestado creciendo a una tasa anual promedio superior al7% desde hace más de una década, ubicándose entrelas más elevadas del mundo. Según las cifras oficialesdel gobierno chino, ello ha contribuido a que 150 mi-llones de personas, más que toda la población de Méxi-co, dejaran de ser pobres. Presento este ejemplo porquemuestra que existe relación entre el crecimiento y lapobreza. Mis comentarios se referirán a cómo promo-ver que esa relación ocurra.

En contraste al caso chino, en América Latina el PIB

per cápita se redujo en 0.7% durante la década de losochenta, es decir, se observó un crecimiento de prácti-camente cero. En los noventa, el crecimiento fue de1.5% y los niveles de pobreza en general se han man-tenido más o menos estableces en conjunto.

La comparación entre el caso de México y algunospaíses asiáticos es ilustrativa y al mismo tiempo dra-

Crecimiento y pobreza

Gustavo Merino Juárez

78 Gustavo Merino Juárez

mática. La Gráfica 1 muestra el crecimiento observadoen Corea del Sur, Hong Kong, Singapur, Japón y Méxi-co, desde 1950. En el caso de México, la tasa de creci-miento anual promedio en los últimos 50 años fue de2.2%. En el mismo periodo, el crecimiento de Corea fuede 5.9%, el de de Singapur de 5%, el de Hong Kong de4.7%. Pero pasan otras cosas interesantes: en 1950, elPIB per cápita de México era considerablemente mayorque el de Corea, pero el de este país creció a una tasaconsiderablemente mayor, de manera que rebasó al deMéxico y actualmente es aproximadamente tres vecesmayor. Los demás países representados también tie-nen hoy un ingreso per cápita mayor al de México,siendo que en la década de los cincuenta no necesaria-mente se hubiera previsto este resultado.

La relevancia de este ejemplo para el tema aquítratado es que el nivel de vida que hay en un paísdepende del efecto acumulado del crecimiento a lolargo del tiempo y no del crecimiento económico delúltimo año o del último par de años. Aquí vemos porqué actualmente los países asiáticos analizados alcan-zan una mejor situación al menos en términos de in-greso y otros factores que la que tenemos en México,y esto se debe a que en los últimos 50 años han creci-do a tasas elevadas y mayores en promedio a las ob-servadas en México.

La Gráfica 2, que proviene de un estudio de MiguelSzékely, muestra la evolución, desde los cincuenta hasta2004, de la pobreza en México en términos de las treslíneas de pobreza adoptadas por el gobierno mexica-no utilizando la metodología recomendada por el Co-mité Técnico de Medición de la Pobreza: pobreza depatrimonio, pobreza de capacidades y pobreza ali-mentaria (para los años previos al levantamiento de la

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ENIGH se imputaron los datos de ingreso, pero lo impor-tante son las tendencias).

Desde 1950 hasta mediados de los ochenta, se ob-serva una caída continua en la pobreza. De hechotambién coincide con el periodo de mayor crecimientoen México. ¿Qué se observa posteriormente?: la crisiseconómica de los ochenta y el estancamiento poste-rior, con su consecuente cambio en la tendencia de laevolución de la pobreza. El incremento de la pobla-ción en pobreza observado a partir de 1994 nueva-mente refleja el impacto de las crisis económicas sobrela pobreza, y no fue hasta principios de esta décadaque se alcanzaron los niveles observados antes de lacrisis. En este sentido, se ilustra nuevamente la rela-ción entre crecimiento y pobreza.

Ahora bien, la tendencia a la baja en la proporción dela población en pobreza observada a partir de 1996-1997 se ha mantenido, incluso con tasas bajas de creci-miento en esta década, lo cual indica que es posiblereducir la pobreza en una situación de bajo crecimiento.En el caso de México, al analizar los resultados obteni-dos desde 2004, llegamos a la conclusión de que hayfactores adicionales importantes que explican por quése observó la reducción en la pobreza aun con bajocrecimiento siendo los más importantes los siguientes:

• la estabilidad macroeconómica, que ha contri-buido a baja inflación y a incrementos en lossalarios reales;

• el efecto de las transferencias, como las del Pro-grama Oportunidades.

Por otra parte, se ha hablado mucho de que el incre-mento significativo en las remesas ha sido un factor


crucial para explicar los resultados obtenidos; sin em-bargo, las remesas son poco relevantes como fuentede ingresos para los pobres extremos, como se obser-va al analizar los datos que arroja la ENIGH.

Lo anterior ilustra que puede reducirse la riquezaaun con bajo crecimiento. El problema es que esteproceso es muy lento.

Ahora bien, ¿por qué hay una relación entre pobrezay crecimiento? Una manera sencilla de verlo es que enla medida en que la economía crece, puede haber máspara todos: con un pastel más grande las rebanadaspueden ser mayores. Visto de otra forma, si se creariqueza y ésta se reparte, más personas pueden alcan-zar un mayor ingreso. En cambio, cuando no se creariqueza o incluso ésta se destruye, como ocurre en lasépocas de crisis económicas, hay menos qué repartir.

La clave está en asegurar que el crecimiento de laeconomía –la riqueza generada– beneficie no sólo alos ricos, sino a toda la población, y en especial a losmás pobres. De otra forma, el crecimiento no necesa-riamente contribuye a una menor pobreza.

La observación anterior está asociada al tema de desi-gualdad: en la medida en que crece un país puede ex-pandirse la desigualdad, aun con reducciones en lapobreza. Las personas que estaban en pobreza puedenabandonar esta condición, sin embargo, los no pobrespueden incrementar su ingreso a una tasa más eleva-da. Ello lleva a la conclusión de que la condición inicialde un país es muy importante. Hay países que tienenuna condición de desigualdad menos grave que Méxi-co, como Bolivia o Haití, pero pueden ser países máspobres en conjunto y con una mayor proporción de lapoblación en condiciones de pobreza. Dichos paísesnecesitan crecer mucho, crear riqueza, pero buscando


que ese crecimiento no genere una mayor desigual-dad. En países como México, con un ingreso mayorpero también mayor desigualdad, tenemos que ser aúnmás cuidadosos para asegurar que no sólo se crea ri-queza de manera sostenida –que la economía crezca–,sino también que se redistribuya más rápidamente.

En este sentido, se requieren dos tipos de acciones:primero, aquellas encaminadas a promover el creci-miento económico y fomentar la creación de riquezaque haga más grande el pastel que tenemos para com-partir entre todos los mexicanos. Pero igualmente im-portante es el segundo tipo de acciones: aquellas en-caminadas a asegurar que todos los que no han podidotomar las ventajas del crecimiento, en especial aque-llos que están en condiciones de pobreza o sufrenexclusión, puedan hacerlo.

Entre el segundo tipo de acciones destacan aquellasque desarrollan las capacidades básicas de las perso-nas: alimentación, salud y educación. Es evidente queuna persona que, por ejemplo, enfrenta problemas desalud, que está desnutrida, que no cuenta con educa-ción, difícilmente podrá acumular activos o aprovecharcualquier oportunidad de empleo o de proyectos pro-ductivos o empresariales que se le presente. Es decir,que las personas cuenten con nutrición adecuada, aten-ción médica y educación no sólo es bueno en sí mis-mo y contribuye a que gocen de una vida más plena,sino que también es esencial para que puedan aprove-char las oportunidades para mejorar su ingreso y lasventajas de la actividad económica.

Asimismo, tenemos que asegurar que las políticaspermitan la acumulación de activos, tanto físicos (comoson la vivienda, los bienes de consumo, la maquinariay otros) como del capital humano. Y tenemos que ase-


gurar también protección social, es decir, protecciónante los riesgos que nos da la vida, que muchas vecesdejan a las personas en situación de vulnerabilidad,especialmente a los más pobres.

En este sentido, si la política social atiende este tipode cuestiones, tanto desde una óptica de la familiacomo desde una territorial, del entorno, se contribuyea desarrollar las condiciones para que las personas enpobreza puedan mejorar sus oportunidades para tomarventajas del crecimiento.

A manera de ejemplo podemos ver la Gráfica 3. Lagráfica presenta el ingreso laboral promedio, segúngrupos de edades y escolaridad alcanzada, utilizandoinformación de la ENIGH más reciente (2004). Muestraclaramente que el nivel de escolaridad está asociado alingreso. Si bien pueden existir factores adicionales quecontribuyan también a explicar los resultados de lagráfica, es claro que una persona con primaria incom-pleta o sólo con primaria, por ejemplo, tiene en prome-dio un menor ingreso que una persona con bachillera-to concluido y mucho menor que alguien con estudiosuniversitarios. No hay duda: invertir en educación esgenerar oportunidades para las personas.

¿Cómo promovemos el desarrollo de capacidadesbásicas? Ya contamos con instrumentos muy importan-tes en este sentido, quizá el más notable de ellos seael Programa Oportunidades a través del cual se entregaa las familias un “paquete” que combina acciones denutrición, salud y educación.

Si lo que importara fuera sólo reducir el número depersonas en pobreza, sería quizá más expedito juntartodo lo que se gasta en los diferentes componentesde Oportunidades, incluyendo becas y centros de sa-lud, y entregarlo a las familias como una transferencia


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en efectivo. Sin embargo, no sería una inversión igualde efectiva que lo que ofrece el programa y cierta-mente no contribuiría a que las familias salgan de ma-nera permanente de la pobreza ya que no se estaríacontribuyendo necesariamente al desarrollo de capaci-dades básicas.

Las acciones, resultados e impactos del programaOportunidades han sido extensivamente evaluadas yexiste evidencia rigurosa de que tiene efectos muyimportantes sobre, entre otros, la matriculación y per-manencia en la escuela, la reducción de días de enfer-medad y la mejora en la nutrición.

También es necesario fortalecer acciones que bene-ficien el entorno, como por ejemplo las derivadas delPrograma Hábitat para zonas urbanas y la estrategia Mi-crorregiones que opera en las zonas rurales más mar-ginadas del país, con el fin de mejorar las condicionesde vida de las comunidades y de que cuenten con me-jor infraestructura, condiciones de seguridad, opcionesde esparcimiento y otras. Nuevamente, mejorar las con-diciones de la localidad no sólo mejora la calidad devida de las personas, sino también el acceso a las opor-tunidades para llevar a cabo actividad económica: si nohay camino para llegar a las carreteras, no será posiblellevar productos al mercado, si el servicio eléctrico ode agua no es el adecuado, será imposible desarrollarmuchos proyectos productivos, etcétera.

Por otra parte, existen grupos que requieren unaatención especial; no sólo los adultos mayores, sinotambién otros grupos que han sufrido discriminación oexclusión. Para estos grupos deben realizarse accionesque compensen o eliminen las condiciones de vulne-rabilidad. Pero tenemos que tener mucho cuidado conque eso no sea sólo lo único que hagamos. Lo funda-


mental es invertir en las personas para que puedanaprovechar las oportunidades de desarrollo.

Ahora, la relación entre crecimiento y reducción dela pobreza es bidireccional. Previamente se ilustró cómoel crecimiento puede contribuir de manera importantea reducir la pobreza, pero también las acciones paracombatir la pobreza a través del desarrollo de capaci-dades, la mejora del entorno, la protección social yotros factores contribuyen a la actividad económica y alcrecimiento. La bidireccionalidad de la relación es fun-damental. Si las personas tienen salud deficiente o malanutrición, si su nivel educativo es bajo, si no tienenacceso a los mercados financieros y están limitadas, sienfrentan riesgos muy elevados de entrar al mercadolaboral, si a nivel localidad las condiciones no propi-cian la actividad productiva, si no hay inversión entecnología, el crecimiento será bajo o no será sosteni-ble a tasas elevadas en el tiempo.

Por lo anterior, es necesario asegurar que existan lascondiciones para promover el crecimiento económicopero también para que éste sea redistributivo, es decir,que las personas tengan acceso a las oportunidades dedesarrollo, pues esto a su vez promueve el crecimiento.

Podría uno preguntarse entonces cuál es la mejorpolítica social a seguir. Aquí se ha hablado de progra-mas que han dado resultados, pero tenemos que vermás allá de los programas dirigidos específicamente acombatir la pobreza, la marginación o la exclusión. Eneste sentido, al hablar de política social debemos quizátambién hablar de política de competencia, que asegu-re un campo de juego plano para que cualquiera pue-da llevar a cabo actividades empresariales; tenemosque hablar de política laboral, que sin atentar contralos derechos de los trabajadores permita jornadas de


trabajo flexibles para que personas que actualmenteenfrentan problemas para encontrar empleos formales,como serían las mujeres por las labores del hogar o losjóvenes estudiantes, puedan tener acceso a empleosde tiempo parcial o en jornadas flexibles; tenemos queasegurar políticas de infraestructura que mejoren lascondiciones de competitividad en el país, pero queconecten también a todas las regiones. En otras pala-bras, estas y otras políticas son también políticas socia-les y no podemos verlas como independientes de lasacciones para combatir la pobreza.

Cabe señalar que la bidireccionalidad de la relaciónentre el crecimiento y la pobreza implica que en eldiseño y la implementación de políticas públicas de-bemos tomar en cuenta los efectos directos e indirec-tos que ocasionan, tanto sobre el crecimiento comosobre la reducción de la pobreza. Puede haber accio-nes que promuevan el crecimiento pero que tenganefectos adversos sobre la distribución o políticas deatención a la pobreza que posteriormente resten elpotencial de crecimiento. De manera similar, puedenimplementarse políticas, diseñadas para reducir la des-igualdad o combatir la pobreza, que generen efectosadversos sobre la actividad económica y que a la largamermen el potencial de crecimiento.

Finalmente, se ha mencionado que a pesar de losavances, el reto es enorme, considerando que casi lamitad de la población se encuentra en condiciones depobreza. La transición demográfica que atraviesa Méxi-co magnifica este reto. La Gráfica 4 ilustra esto. Actual-mente, México es un país relativamente joven en loque se refiere a la estructura etaria de su población.Sin embargo, somos un país en proceso de envejeci-miento. México tiene ante sí una oportunidad única y


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prácticamente irrepetible derivada de la transición de-mográfica, conocida como el “bono demográfico”. Unaproporción importante de estos jóvenes está en condi-ciones de pobreza y marginación. Lo que hagamosahora por los jóvenes, lo que invirtamos en su educa-ción, en su salud y nutrición, lo que hagamos por me-jorar el entorno en que se desarrollan, determinará engran medida qué país tengamos en el futuro: un paíscon las condiciones para el crecimiento y la reducciónde la pobreza sostenida o un país con pocas oportuni-dades de desarrollo. Es por ello que tenemos que man-tener una visión de largo plazo.


Rara vez se diferencia entre crecimiento económico ydesarrollo en el habla común, pues estos conceptossuelen tratarse como sinónimos. Sin embargo, en laeconomía del desarrollo tienen connotaciones distin-tas. El crecimiento económico sólo supone un incre-mento sostenido en el volumen de bienes y serviciosque un país produce anualmente, expresado en gene-ral como el producto interno bruto (PIB). El volumentotal de bienes y servicios puede aumentar medianteel uso de una mayor mano de obra, sin que la produc-tividad cambie, o mediante un aumento de productivi-dad sin ningún cambio o, incluso, con un declive de lamano de obra, o incrementando tanto la mano de obracomo su productividad. Es obvio que existe una posi-bilidad de “crecimiento sin empleo”, es decir, el PIB

puede aumentar sin crear nuevas oportunidades deempleo, o incluso echando a los trabajadores de suspuestos.

Por otro lado, el desarrollo económico es un con-cepto mucho más amplio, que incluye no sólo el creci-

Carlos Flores Rico

Crecimiento y desarrollo

92 Carlos Flores Rico

miento (es decir, un incremento sostenido del PIB), sinotambién cambios técnicos e institucionales. Sin creci-miento no hay desarrollo, pero si un país experimentacrecimiento esto no quiere decir que también tengadesarrollo económico, por lo menos a corto plazo. Di-cho de otra manera, el desarrollo económico implicacrecimiento económico junto con cambios de la distri-bución del PIB y de la estructura económica. A su vez,estos cambios implican una mejora del bienestar mate-rial del sector más pobre de la población, además deuna mejora del nivel y calidad de la educación y for-mación de la población que tenga como resultado queel país sea capaz de originar avances tecnológicos. Ala larga, el desarrollo lleva a cambios en los valores,actitudes y visiones para el futuro de la población, yen la sociedad y la vida política. Se ven cambios degran envergadura en la organización del comercio, laproducción y las finanzas.

Recientemente, el Banco Mundial ha dado a cono-cer un estudio sobre el comportamiento entre pobrezay crecimiento económico, los “círculos virtuosos y cír-culos viciosos” que se tienen en los diferentes países,a nivel mundial. Se incluyen en el estudio las nacioneslatinoamericanas, y los resultados muestran cómo algu-nas naciones avanzan, otras permanecen estancadas yotras más dan evidencia de retroceso en las condicio-nes sociales y económicas.

El estudio en referencia confirma lo que ya habíavalido un premio Nobel en Economía en 1974 para eleconomista sueco Gunnar Myrdal. En los sistemas eco-nómicos se generan círculos viciosos del subdesarro-llo, en los cuales la mayor pobreza y poca productividadse ven acompañados de menor inversión y de capaci-dad para satisfacer las necesidades fundamentales. Es-

93Crecimiento y desarrollo

tas últimas condiciones, a su vez, promueven menoresniveles de producción y productividad.

Por el contrario, existen sociedades en las cuales elcrecimiento de la producción puede disminuir la po-breza, lo que a su vez se transforma en condiciones demayor estabilidad económica y social. Estas condicio-nes favorecen mayores inversiones, competitividad ymás altos niveles de desarrollo.

En América Latina, a pesar de todo, existen paísesque han logrado promover círculos virtuosos del desa-rrollo: crece la economía y disminuye la pobreza. Ejem-plos de este grupo de países son Chile, Costa Rica y,aunque menos publicitado, se encuentra el caso deTrinidad y Tobago.

Existe un segundo grupo que muestra tendencia alestancamiento, aunque puede evidenciar algunos “ras-gos de optimismo”. Éste es el caso de regiones indus-trializadas de Brasil, Argentina, el norte de México,Colombia y Venezuela. En estos casos las luces con-trastan con las sombras, y una de las mayores dificulta-des ha sido el no sostener una estrategia definida duranteel tiempo, lo que en política económica se consideracomo el “tiempo crítico”, el suficiente para que lasmedidas tomen vuelo y den resultados.

Lo fundamental para establecer un círculo virtuosoen pro del desarrollo es lograr inicialmente crecimien-to económico. Ello facilita las cosas, pero en ningúncaso es suficiente. Sin el crecimiento, lo más a que sepuede aspirar es a realizar una política de redistribución,algo que es insostenible.

Lo indispensable es que el crecimiento se transfor-me en desarrollo. ¿Cuáles son los cimientos? Básica-mente tres: ingreso directo, seguridad social y, muyespecialmente, empleo. El ingreso directo es lo que


da cuerpo al llamado Estado benefactor, es ayuda di-recta a quienes están en los más drásticos niveles depobreza.

La existencia de una red de protección y seguridadsocial es vital en un Estado moderno, especialmenteen tiempos en los que gracias a progresos médicos seha expandido la esperanza de vida. Pero el corazón delas medidas que permiten pasar de crecimiento a desa-rrollo es la generación de empleo con salarios dignos.Eso se logra atrayendo inversión, capitales productivosy no especulativos, y generando un contexto nacionalde competitividad.

No promover inversión que se traduzca en empleoscon salarios decorosos es fortalecer pantanos. Ningunaedificación de proyecto nacional puede establecer suscimientos en esas condiciones.

En México, como en otras naciones de América Lati-na, el sueño económico de arribar al primer mundo setransformó en una pesadilla de desilusión, desempleoy pobreza.

Los cambios estructurales de orientación de mercadoacentuaron cuatro grandes problemas, que no son losúnicos, presentes hoy en la sociedad mexicana: 1. lentocrecimiento de la economía; 2. elevadas tasas de desem-pleo; 3. concentración del ingreso y creciente polari-zación social; y 4. persistente pobreza social y desi-gualdad regional.

El crecimiento económico, que durante el gobiernode Vicente Fox ha tenido una tasa promedio anual de1.83%, ha sido insuficiente para generar el millón 300mil puestos de trabajo requeridos para satisfacer la de-manda de ocupación de los jóvenes que anualmentese incorporan al mercado laboral y menos aún ha per-mitido abatir la pobreza.


El crecimiento económico a tasas similares a las delincremento de la población ha significado un aumentoreal prácticamente nulo del PIB por habitante (0.1% enpromedio anual entre 2001 y 2005), que en términosabsolutos es, en este momento, de 6 195 dólares, aun-que hay entidades como el Distrito Federal donde elPIB por persona supera los 16 500 dólares, o NuevoLeón, que tiene un PIB por habitante de 11 062 dólaresanuales, esto es, 166 y 79% respectivamente, por en-cima de la media nacional; en cambio, hay estadoscomo Oaxaca en donde este indicador de bienestarestá 58% debajo del promedio nacional y alcanza ape-nas los 2 593 dólares. De esta forma, al lento creci-miento de economía se agrega una profunda desigual-dad regional en la distribución de la riqueza.

Las causas que provocan esta situación –el erráticocomportamiento de la economía, la falta de empleo yla concentración del ingreso, que deterioran profunda-mente las condiciones de vida de la mayor parte de lapoblación–, es posible resolverlas transformando la mo-dalidad económica iniciada en México a principios delos ochenta. Esto es, si la política es el arte de lo po-sible, actualmente resulta viable una política económi-ca y social capaz de alentar el crecimiento sin inflación,generar empleo numeroso y bien remunerado y abatirla pobreza, al tiempo que se protejan los recursos na-turales para ponerlos al servicio del bienestar de lapoblación.

El mismo Banco Mundial reconoce que México ne-cesita un mayor crecimiento económico y una conside-rable redistribución del ingreso si quiere lograr unavance significativo en la reducción de la pobreza.

Considera que México requiere que su economíatenga por lo menos un crecimiento adicional de 2.1%


para reducir en un punto el nivel de pobreza de lapoblación.

El crecimiento económico es decisivo para la luchacontra la pobreza. En promedio, por cada 1% de creci-miento económico, la pobreza disminuye 1.25% enAmérica Latina. Alrededor de 25% de los habitantesde América Latina vive con menos de dos dólares al día.

México creció en 2005 a un ritmo de 3%, mientraspara 2006 la expectativa del gobierno federal es lograrun aumento en el PIB de 3.6 por ciento.

La pobreza tiene un efecto negativo y de gran im-portancia sobre el crecimiento económico. En prome-dio, un aumento de 10% en la pobreza reduce el creci-miento anual en un punto porcentual, señaló elorganismo internacional.

El desafío de reducir la pobreza es muy grande si setiene en cuenta su magnitud, las perspectivas de creci-miento económico, las tendencias en la distribucióndel ingreso y la ineficiente ejecución del gasto social.Debemos reconocer que nuestros países, en general,no están bien equipados para enfrentar este reto.

El combate a la pobreza debe tener lugar en dife-rentes frentes. Será exitoso en el marco de un creci-miento sostenido que vaya acompañado con el fortale-cimiento de las instituciones democráticas y con fuertesinversiones a favor de los pobres (sobre todo paramejorar las condiciones de salud y el acceso a la edu-cación básica de calidad).

La superación de la pobreza, el hambre y la desi-gualdad social son grandes retos que enfrentan muchospaíses en el hemisferio. Estoy convencido de que laspolíticas económicas y sociales coordinadas e integra-das son un requisito para el éxito en el combate a ladesigualdad de oportunidades y a la marginación; y


que ambas son esenciales para edificar una sociedadmás justa.

Reconocemos la urgencia de que se fortalezcan losmecanismos de la lucha contra la pobreza. Para ello esesencial la observancia y el respeto de los derechoseconómicos, sociales, culturales y ambientales.

Creemos que sin el apoyo y la participación real yefectiva de los pueblos a través de sus parlamentos nose podrá cumplir nuestra aspiración común de progresoeconómico y desarrollo social.

Como parlamentarios, recomendamos que las legis-laturas nacionales tengan un papel clave, efectivo yactivo en los foros destinados a combatir la pobreza.

Por lo anterior, consideramos necesario implementarlas siguientes acciones en el combate a la pobreza ennuestro país y en la región.

1. El crecimiento económico es una condición fun-damental pero no suficiente para promover unamejor calidad de vida, superar la pobreza y eli-minar la discriminación y la exclusión social. Serequiere, además, que dicho crecimiento se orien-te a promover el desarrollo económico con equi-dad y justicia social y que se acompañe con laaplicación de políticas sociales universales yfocalizadas.

2. La superación de la pobreza y la discriminaciónrequiere de la aplicación de políticas integralesdefinidas y aplicadas por el Estado con la plenaparticipación de todos los sectores de la socie-dad. Dichas políticas deben promover la igualdadde oportunidades y de acceso a los serviciosbásicos de infraestructura social, fortalecer la par-ticipación y la responsabilidad individual y co-


lectiva y establecer incentivos o programas es-pecíficos para atender las necesidades de losgrupos más vulnerables. Para superar la pobrezay eliminar la discriminación se requiere ademásun sistema democrático con plena vigencia delEstado de derecho y respeto a todos los dere-chos humanos.

3. El desarrollo social y el desarrollo económico de-ben ser entendidos como partes de un mismoproceso y concebirse de manera integral y cohe-rente. En este sentido, la preocupación por favo-recer el crecimiento económico es compatible conla búsqueda de mayores niveles de equidad so-cial y puede lograrse una vinculación positiva yuna potenciación mutua entre ambos elementos.

4. Para fomentar el desarrollo económico y el pro-greso social es imprescindible aplicar una ade-cuada política fiscal y una estrategia de inversiónsocial que considere la asignación y ejecucióntransparente de recursos y sea cuidadosamenteorientada, administrada y evaluada para que susacciones se dirijan a beneficiar efectivamente alos sectores más pobres. En ese sentido, se re-quiere destinar recursos públicos suficientes alos programas sociales y, en particular, a las ac-ciones orientadas a superar la pobreza extrema.

5. La política social requiere el impulso de unaestrategia de descentralización para fortalecer alos gobiernos locales y mejorar la capacidad derespuesta a las demandas sociales; ampliar laparticipación de las comunidades en la defini-ción y ejecución de las acciones y programas;utilizar con transparencia y equidad los recursos;focalizar las inversiones en el marco de una es-


trategia integral que desarrolle acciones paramejorar la capacitación de las personas; ampliarla infraestructura de servicios; crear las condicio-nes que generen empleo productivo; y, al mis-mo tiempo, consolidar los mecanismos de pla-neación y evaluación de políticas y programas.

6. La lucha contra la pobreza y la discriminaciónsocial, en el marco de políticas sociales integra-les, debe dar prioridad a los campos de la salud,la nutrición, el empleo y la educación, con aten-ción especial, según corresponda de acuerdo conla legislación de cada país, a la niñez, la juven-tud, las mujeres cabezas de familia y madres me-nores de edad, las comunidades indígenas, lostrabajadores migratorios y sus familias, los gru-pos de la tercera edad, las personas con disca-pacidad y otros grupos sociales prioritarios.

7. Se debe dar prioridad a las políticas generadorasde empleo e ingreso, destinando mayores recur-sos a la capacitación y reconversión de la mano deobra, con miras a potenciar la productividadde los trabajadores y a apoyar prioritariamente ala micro y pequeña empresas. Los trabajadoresde bajos ingresos y los pequeños productores,en particular los pertenecientes a los grupos másvulnerables, deben tener acceso en condicionespreferenciales a mecanismos adecuados de fi-nanciamiento, capacitación y asistencia técnica.Su exposición a la competencia con economíasmás desarrolladas debe ir acompañada de unclaro esfuerzo por identificar y apoyar activida-des que generen ventajas sociales a largo plazoy que, a su vez, estimulen la creación de venta-jas competitivas.


8. El derecho a la educación básica universal y elacceso a la educación secundaria, técnica y vo-cacional son elementos clave en la superación dela pobreza como vehículos de movilidad social yeconómica. Por lo tanto, se debe promover unaeducación de calidad no sólo por su impacto en lasuperación de la pobreza, sino también por su pa-pel en el incremento de la productividad y el cre-cimiento económico, en la promoción de gobier-nos democráticos estables, el respeto por el medioambiente, la tolerancia racial, étnica y religiosa yel mejoramiento de la calidad de vida en general.

9. Es fundamental fortalecer la participación res-ponsable y organizada de la sociedad civil en ladefinición de criterios, la toma de decisiones yla efectiva aplicación de políticas de superaciónde la pobreza y la discriminación, así como en lasupervisión de la administración de los recursospúblicos, ya que esta participación es la mejorgarantía para la estabilidad de la democracia, lagobernabilidad y el logro del desarrollo integraly sostenible. La elaboración de planes de acciónlocal, que prioricen la demanda de los progra-mas sociales, constituye un elemento importanteen una estrategia para superar la pobreza y ladiscriminación.

La pobreza continúa representando un desafío deenorme magnitud para los países de América Latina.En 2002, 221 millones de personas, es decir 44% de lapoblación total, vivían en situación de pobreza. A suvez, 97 millones de personas, correspondiente al 19.4%de los habitantes de la región, se encontraban en con-diciones de pobreza extrema o indigencia.


El tema de la presente colaboración gira en torno alfortalecimiento de los fondos estatales como motor deldesarrollo económico local, mismo que se promueve enel gobierno del Distrito Federal desde hace cinco años.

Las políticas de desarrollo social propuestas por lasdiferentes administraciones parten siempre del mismoobjetivo: cómo mejorar la calidad de vida de la pobla-ción, es decir, cómo superar la marginación, la exclu-sión social, la desigualdad social, etcétera.

Desde nuestro punto de vista, es necesario que tan-to la población, el gobierno local y el federal, la socie-dad civil, así como los agentes económicos, trabajende manera conjunta en pos de resolver esta profundapobreza.

A pesar de lo que se ha hablado sobre los diversosmodelos económicos instrumentados en México desdelos años cuarenta a la fecha, ninguno ha podido supe-rar la pobreza y la desigualdad. Al contrario, uno delos peores resultados que ha traído el modelo políticoeconómico instrumentado en las últimas décadas en

La política de desarrollosocial del gobiernodel Distrito Federal

Rocío Mejía Flores

102 Rocío Mejía Flores

nuestro país, ha sido la cada día mayor polarización dela sociedad, la cada vez mayor concentración del in-greso. Ante esto, ¿qué es lo que, como gobierno, hemoshecho y cómo conceptualizamos la marginación y lapobreza desde nuestra posición?

En el gobierno del Distrito Federal (GDF) partimosde que pobreza no sólo es la carencia de recursos y deingresos, sino que este término implica también a todoun conjunto de factores económicos, sociales y estruc-turales que tienen que ver con un enfoque multivariado,en el cual están implicadas variables como la educa-ción, la vivienda, los bienes patrimoniales, los ingre-sos y, sobre todo, la participación. La participaciónciudadana ha logrado que precisamente la poblacióntenga cada vez mayor incidencia en el diseño de laspolíticas públicas.

Al hablar de pobreza, el tema de la pobreza urbanaes de vital importancia, puesto que todos los análisisrealizados hasta hace apenas una década se enfocabanúnicamente a la pobreza rural. La pobreza rural era eltema que más preocupaba a los gobiernos, sin embar-go, ya el Banco Mundial, el PNUD y la CEPAL han observa-do que uno de los más grandes retos para el futuro esla pobreza urbana, pues en la actualidad la mayor con-centración de la pobreza se da precisamente en laszonas urbanas. Para enfrentar este grave problema, elGDF plantea una serie de estrategias que se agrupan entres principales vertientes: uno, promover la gobernanzalocal, regional y nacional; dos, impulsar el desarrolloeconómico local con empleo; y tres, estimular la cons-trucción de capital social.

La primera estrategia está enfocada a lograr queefectivamente la participación de la población sea unvínculo efectivo entre el gobierno y la ciudadanía.

103La política de desarrollo social del gobierno

A estas alturas no podemos esperar a que sean losgobiernos los que diseñen, midan e implementen laspolíticas sociales, sino que le corresponde a la socie-dad –a los movimientos sociales, a los movimientosorganizados– incidir no solamente en cuanto al presu-puesto participativo, sino en cómo y dónde se debeinvertir.

La segunda estrategia tiene que ver con el desarro-llo económico local y con el empleo. En este punto,nuestra estrategia incluye no solamente a la políticasocial sino también a la política de fomento económico(véase Gráfica 1). El lado izquierdo de la Gráfica 1, quecompone el Programa Integrado Territorializado (PIT),muestra el Programa de Créditos a Microempresariosque estamos implementando.

Este programa se maneja como apoyo temporal, in-dividual o colectivo, y es totalmente recuperable. Eneste segmento el gobierno del Distrito Federal otorgacrédito a microempresarios, apoyo a la producción ru-ral y la ampliación y rehabilitación de vivienda, quetiene un fuerte impacto en la inversión social.

Por otro lado están los apoyos a la alimentación,como los desayunos escolares, y el apoyo a consumi-dores de leche.

También tenemos los denominados “apoyos de be-neficio colectivo”, dirigidos a mejorar inmuebles públi-cos de uso y servicio colectivo. En este rubro se en-cuentra el programa de la Procuraduría Social que buscala inversión en unidades de habitación de interés so-cial, el mantenimiento a mercados públicos y escuelasy la prevención al delito.

Por otro lado están los apoyos directos, que constitu-yen un eje básico de la política social. Los apoyosdirectos son individuales, no recuperables y se mane-


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jan como un complemento al ingreso familiar; son uncomplemento que va dentro de la parte de la protec-ción social que busca asegurar el apoyo a adultos ma-yores, niños y niñas en condición de pobreza y personascon discapacidad.

La inversión, más que gasto, hecha en este punto,representada mayormente en el apoyo a los adultosmayores en el Distrito Federal, es de aproximadamen-te tres mil millones de pesos al año. Esta inversión,según información de la Asociación Nacional de Tien-das de Autoservicio y Departamentales (ANTAD), tieneun efecto multiplicador significativo sobre la demanday, por tanto, sobre la producción.

Cabe mencionar que este tipo de programas ha me-jorado no solamente el nivel de vida de la población,sino, sobre todo, aspectos que ayudan a tener una me-jor convivencia social, como la autoestima.

Por otra parte, es una responsabilidad del Estadomantener una inversión alta en la educación, pues amayor nivel de educación, mayor nivel de ingreso. Eneste punto, es importante mencionar que la Universi-dad de la Ciudad de México es la primera universidadconstruida en el Distrito Federal después de 25 años.Con ella el GDF ofrece universidad pública y gratuita asícomo una preparatoria en cada una de las 16 delegacio-nes a toda esa población que se queda sin la oportuni-dad de ingresar a preparatorias públicas o técnicas.

La Secretaría de Desarrollo Económico del DistritoFederal es la encargada del fomento económico de laciudad de México, sin embargo, el diseño de la políti-ca económica del país, de la política financiera, de lapolítica fiscal, de la política de comercio exterior, et-cétera, depende del gobierno federal a nivel nacional.Por tanto, se parte de márgenes de actuación limitados


que un gobierno de características locales puede utili-zar y de los pocos instrumentos que tiene para fomen-tar la inversión.

No obstante, se ha tratado de fomentar la inversión agran escala a través de incentivos fiscales, del impulsode la gran inversión en obra pública, de apoyar lainversión privada así como de la modernización deobra e infraestructura urbana. De manera paralela a lapromoción de inversión nacional y extranjera en secto-res con mayores efectos multiplicadores y que gene-ran más empleos, se da un énfasis primordial a la microy a la pequeña empresas, puesto que son las que ge-neran prácticamente el 66% de las plazas de empleoen el país.

Sin embargo, las referidas micro y pequeña empre-sas (Mypes) también se han quedado sin apoyo, sibien ahora está creciendo nuevamente el crédito a lasMypes, después de la crisis de 1994. Así, después deuna década se ha reactivado el crédito al consumo(hipotecario, autos, entre otros) y empieza a observar-se una apertura de créditos bancarios con el respaldode los fondos estatales de fomento económico.

El objetivo del Fondeso está centrado en la atención,desde el segmento bajo de la pirámide, a la mayoríade la población en desempleo. En el Distrito Federalhay aproximadamente 8.6 millones de personas, deéstos, alrededor de 4 millones se catalogan como po-blación económicamente activa. Se calcula hasta 30%la tasa de desempleo, es decir, un millón 200 mil per-sonas que estarían en el subempleo o en el desem-pleo. Ése es prácticamente el segmento que no hapodido colocarse en el mercado formal de trabajo; mu-chos son jóvenes que han egresado de universidades,o de escuelas técnicas, y un gran porcentaje también,


son mujeres. Mujeres que debido a las responsabili-dades que la sociedad mexicana les ha asignado, nohan logrado colocarse en el mercado formal del traba-jo. A nivel internacional, las cumbres de microcréditoestán tratando de impulsar esta estrategia precisamen-te para todas las personas que están sin empleo o seencuentran en el subempleo, para no esperar, como seha mencionado aquí, 15, 20 o 30 años a que el creci-miento de la economía genere los suficientes empleospara la población.

Se están desarrollando diversas estrategias a nivellatinoamericano, asiático, africano para buscar alterna-tivas para que toda esta población de micro y peque-ños empresarios y de unidades de negocio familiar,que todavía no constituyen una microempresa, puedantener acceso al financiamiento.

Un estudio del doctor Clemente Ruiz Durán de laFacultad de Economía de la UNAM, a 3 800 beneficiariosde los programas de crédito del gobierno del DistritoFederal, comprobó que el microfinanciamiento ha lo-grado modificar la calidad de vida de los acreditados.Es importante destacar que 70% de los beneficiariosson mujeres. A la fecha, las mujeres son las que mássolicitan estos créditos, son las que más están dirigien-do sus unidades de negocio familiar y constituyendosus microempresas (Cuadro 1).

Asimismo, más de 90% de los beneficiarios de estosmicrocréditos cuentan máximo con un ingreso de dos sa-larios mínimos. Ésa es la población a la cual se está aten-diendo preferentemente, además de la micro y pequeñaempresas, que es el nivel que sigue, que sería de tressalarios mínimos mensuales como ingreso familiar.

Otro resultado interesante es que la confianza de laspersonas, tanto para el programa como entre sí mis-


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mas, ha aumentado. El manejo que se hace de estoscréditos es en grupos solidarios; el grupo permite quecada uno de los miembros de esta asociación sirvacomo un aval solidario, como un aval moral. Eso hasido muy importante dado que la gran mayoría no cuentacon garantías. Ha sido todo un gran segmento que haestado excluido de los apoyos de la banca comercial yde la banca de desarrollo porque no cuenta con garan-tías, y ésta es una forma de hacer que logren un crédi-to sin que las tengan.

La única garantía es su palabra, son créditos a lapalabra, y eso permite también una buena recupera-ción de los créditos. Si una persona del grupo no paga,pagan los demás por ella para obtener otro microcrédito.

El destino de los microcréditos, en su mayoría, hansido los negocios y las empresas, y 50% de los acredi-tados, como resultado también, ya van en un segundoo tercer ciclo. Son créditos escalonados en los cualespasan de tres mil pesos por persona, hasta seis mil onueve mil, y ya tenemos grupos de hasta 100 mil pesos;grupos colectivos que, sin garantía, están creciendo.

Partimos del hecho de que según el censo económi-co de 2005 la población ocupada se concentra en losmicronegocios con un 41.6%. Otro de los grandes retosque se visualizan es qué tipo de política y de fomentoeconómico se debe impulsar para que los créditos nose concentren en los micronegocios, pues éstos sólocuentan con dos o tres trabajadores por unidad econó-mica, y son los únicos que están generando el empleo.

El gran establecimiento ocupa solamente 12% de lapoblación ocupada y la mediana empresa 14%. Estoquiere decir que la responsabilidad de dar ocupaciónestá recayendo en las propias actividades de auto-empleo y en la micro y pequeña empresas.


La tercera estrategia es la construcción de capitalsocial. No habrá desarrollo económico si no se gene-ran previamente las condiciones de desarrollo social yel reconocimiento de que por sí mismo el crecimientoeconómico no va a generar las condiciones de desarro-llo social a través de la capacitación y asesoría perma-nentes por parte de todos los programas del PIT.

Conclusiones

Mientras la política macroeconómica siga divorciadade la política social, no tendremos resultados en el cortoplazo para poder combatir la pobreza. Es importantedesarrollar una política integrada, una política de inte-gración territorial, para trabajar desde diversas depen-dencias con un solo fin.

La estabilidad macroeconómica de los últimos añostampoco se ha reflejado ni en el crecimiento económi-co ni en la disminución de la pobreza y la desigualdad.

Los retos para los legisladores y las instancias res-ponsables de la política de fomento económico sonmuy importantes y planteamos cuatro fundamentales:

1. Promover mayores recursos. La Secretaría de Eco-nomía, a nivel federal, cuenta solamente con losrecursos que la Cámara de Diputados aprobó, esdecir, 1 200 millones de pesos, lo cual resultacompletamente insuficiente para promover yreactivar la economía de las micro y pequeñasempresas, que son las generadoras de más del60% de los empleos. Es necesario un mayor pre-supuesto para que vaya no solamente al apoyodirecto en financiamiento, sino a la capacitación-


asesoría para incrementar la competitividad y laproductividad.

2. Rendición de cuentas. Es muy importante repli-car el ejercicio, que se inició en el Distrito Fede-ral, de organizar asambleas vecinales. En el Dis-trito Federal se realizan asambleas vecinales dosveces al año; al inicio cada una de las coloniasrecibe información sobre la cantidad de recursosque se van a invertir en programas sociales, yhacia octubre-noviembre, como parte de rendi-ción de cuentas, la población se entera de cuán-to de lo que se iba a invertir efectivamente seinvirtió en esa unidad territorial, como las tene-mos divididas. Este ejercicio de participación ciu-dadana y corresponsabilidad con el gobierno re-sulta muy importante no sólo para los gobiernoslocales, sino, obviamente, para los estatales y elnacional.

3. Promover que los recursos no tengan ningunaetiqueta ni ninguna promoción electoral. Ello tam-bién es un elemento básico, así como institucio-nalizar los programas. Mientras más se hable deprogramas institucionales de mediano y largo pla-zo, mayor impacto pueden tener, siempre y cuan-do éstos sean previa evaluación del impacto socio-económico.

4. Evaluación permanente y seguimiento de los pro-gramas. Ésta es una tarea prioritaria para saberen qué, dónde y cómo están impactando, parapoder nivelar si se necesitan más recursos o no.

Los legisladores que tuvimos la oportunidad de traba-jar en el diseño de la Ley General de Desarrollo Socialreconocimos desde un principio que el resultado obte-nido era perfectible, pero que sin duda representabaun buen avance para establecer las bases de una polí-tica social de Estado.

La Ley General de Desarrollo Social fue diseñadapensando en:

1. Dar certidumbre sobre la política social.2. Hacer uso adecuado de los recursos públicos.3. Establecer programas que de verdad incidan en

el desarrollo humano.4. Ser subsidiarios y corresponsables en materia de

desarrollo social.5. Tener pautas claras de coordinación y coope-

ración.6. Transparentar el actuar público en esta materia.

Luisa María Calderón Hinojosa

La corresponsabilidadde las entidades federativasen el uso del gasto socialfederal

114 Luisa María Calderón Hinojosa

La discusión alrededor de las reformas que requiereesta ley ha girado en torno al control sobre el uso delos recursos públicos y a la evaluación de los progra-mas de combate a la pobreza, principalmente. Temasque no son menores, pero que sin duda deben deanalizarse más allá del ámbito federal.

Un ámbito que requiere especial atención para quelas disposiciones de esta ley sirvan realmente a suobjetivo es el de la ejecución de los recursos en losámbitos local, estatal y municipal.

Específicamente me refiero a la cooperación y ren-dición de cuentas a nivel local.

Al gobierno federal se le puede y debe seguir exi-giendo la transparencia sobre el uso de los recursos ysobre la calidad de sus programas, pero estas exigen-cias servirán en la medida en que se comience a ver aldesarrollo como una materia en la que están igualmen-te involucrados los tres órdenes de gobierno.

Tenemos, por ejemplo, un Ramo 33 que lleva ejer-ciéndose casi 10 años en el país, y hay regiones quesiguen con iguales condiciones de marginación, comoes el caso de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz, locual puede deberse a los siguientes factores:

• Desviaciones en el uso de los recursos o bien deun uso no eficiente, como puede ser utilizar unexceso de recursos en la cabecera municipal yno en zonas más alejadas y con mayores necesi-dades.

• Incentivos, no intencionales, para mantener ni-veles altos de falta de infraestructura ya que estogarantiza mayores recursos al municipio.

• Dependencia de recursos externos. Para ciertosmunicipios los recursos del Fondo de Aportacio-

115La corresponsabilidad de las entidades federativas

nes para Infraestructura Social, por ejemplo, lle-gan a ser tan abundantes en términos relativosque los municipios hacen un menor esfuerzo enallegarse recursos propios. Ante esta situación,el efecto del programa es menor a lo esperadoya que recursos propios dejan de aplicarse.

• Uso de la fórmula alternativa para distribuir losrecursos a los municipios, en la que hay un com-ponente poblacional que beneficia a los munici-pios más grandes.

Lo que se sugiere entonces es un fortalecimiento insti-tucional para que las entidades federativas se corres-ponsabilicen del uso de recursos federales, para quecumplan con la rendición de cuentas y para que seanigualmente evaluadas junto con el gobierno federal.

Tal vez la solución no esté precisamente en refor-mar la Ley General de Desarrollo Social, ya que éstacontiene diversos artículos que obligan a los gobiernosmunicipales y estatales a la transparencia y rendiciónde cuentas en los artículos 16, 18, 21 y 26 de la ley,pero sería conveniente revisar la Ley de CoordinaciónFiscal para fortalecer y hacer válidos estos artículos.

Aun así, se pueden evaluar opciones de monitoreoa nivel local para la efectiva rendición de cuentas yevaluaciones de impacto, que quizá puedan incluirsecomo obligación y criterio general en la misma Ley deDesarrollo Social para hacer efectivas otras disposicio-nes incluidas en ésta, que se refieren a la evaluaciónde la política nacional de desarrollo social.

Algunos gobiernos locales no aceptan que su políti-ca social a nivel estatal se sostiene gracias a los recur-sos federales. Lo que en la realidad cotidiana se tradu-ce en lo siguiente: los llamados programas de desarrollo

116 Luisa María Calderón Hinojosa

social consisten en gasto público dirigido a pagar infra-estructura social básica, que no necesariamente es lainfraestructura que las comunidades necesitan y queno necesariamente tiene ni la cobertura ni el manteni-miento requeridos como para convertirse en medio dedesarrollo local; tenemos dos fondos que se van prácti-camente en pagar la nómina de médicos y maestrosque no necesariamente están prestando sus serviciosen las localidades en las que se les requieren, por múl-tiples razones, entre ellas la protección sindical que noles da incentivos para mejorar su trabajo. Además, loscriterios de distribución de los recursos no correspon-den necesariamente con las carencias reales de la po-blación, y el gasto público, a través de este ramo, res-ponde más a las necesidades inmediatas y coyunturales.

Entonces, para resolver el problema del desarrollosocial y del diseño de una política social que trascien-da la red de protección para la pobreza se necesitavincular la política social y sus reglas con las reglaspara vivir el tan llamado “auténtico federalismo”, queincluye la rendición de cuentas y asignación efectivade responsabilidades. Pero para llegar a acuerdos so-bre una nueva forma de distribución del gasto socialfederal, es necesario generar incentivos para que a losactores políticos les sea más oneroso estar en desa-cuerdo, que acordar. ¿Qué incentivos pueden tener losgobiernos estatales –al día de hoy– para responsabili-zarse del uso de los recursos a nivel estatal, si quienrinde cuentas de los recursos federales que reciben esel Poder Ejecutivo federal?

Las reglas del juego democrático si en algo dan cer-tidumbre es en la incertidumbre misma. Nunca se sabede antemano el resultado de una elección. Por lo quelos actores políticos, si bien pueden prever el lugar

117La corresponsabilidad de las entidades federativas

que ocuparán en el espectro político en un escenariodeterminado, no pueden saber a ciencia cierta el lugarque ocuparán, cuál será su fuerza real, ni su capacidadde influir en las decisiones públicas. Por eso es que losgobiernos locales han cobrado significado y relevan-cia, porque es en ese ámbito, y en el Congreso de laUnión, en donde pueden influir para obtener recursosy con éstos mantener una clientela.

La estrategia de una política social que permita eldesarrollo no sólo depende de que los actores políti-cos se pongan de acuerdo en una nueva forma derecaudación, también depende en gran medida de losacuerdos a los que se llegue para asignar recursos yresponsabilidades entre los tres órdenes de gobierno.Y no todos los partidos lo han visto de esa manera.

Quizá una de las cosas que hemos perdido de vista enestas discusiones es que tenemos que trabajar con unaagenda simultánea y lograr articular y coordinar todaslas aristas de la política en su conjunto, incluso cuandoel objetivo primero es el desarrollo social o el combatea la pobreza. En otras palabras, es importante revisareste marco legal para el desarrollo social, pero tam-bién otras disposiciones que pueden hacerlo efectivo.

Entonces, todos aquellos críticos asiduos de la polí-tica social del gobierno en turno y todos aquellos quetenemos posibilidad de influir en la toma de decisionesdebemos pensar en líneas de acción vinculantes y enestrategias globales que permitan articular las múlti-ples aristas del marco institucional y que una ley enalguna materia no se convierta en un obstáculo para eldesarrollo social, ni viceversa; que eviten que cual-quier decisión que tenga efectos (aunque no sean in-mediatamente visibles o directos) públicos altere laconsecución de fines comunes para el desarrollo.

Antes de adentrarme en el tema de esta mesa, espreciso e importante formular algunas consideracionesde carácter relevante de la Ley General de DesarrolloSocial y, posteriormente, referirme a algunas iniciati-vas para reformarla.

Como ustedes bien saben, esta ley constituye un ins-trumento vertebral de las instituciones públicas para pro-mover y lograr que los derechos sociales beneficien asus destinatarios.

En ella se determinan, de forma precisa, los dere-chos y las obligaciones para los sujetos del derechosocial, particularmente de los beneficiarios de los pro-gramas sociales gubernamentales; en particular, enmateria de transparencia, apego a la legalidad y a larendición de cuentas.

Dicho ordenamiento establece el compromiso, paralos tres órdenes de gobierno, de informar periódica-mente sobre sus programas operativos de desarrollosocial. Para ello, a fin de coadyuvar en el fortaleci-miento del federalismo, la ley considera a los munici-

Reformas a la Ley Generalde Desarrollo Social

Rafael Domínguez Morfín

120 Rafael Domínguez Morfín

pios como los principales ejecutores de los programas,recursos y acciones federales de desarrollo social.

Cabe recordar que esta ley fue aprobada por unani-midad de votos, tanto en la Cámara de Diputados comoen la Cámara de Senadores. Creo que esto es algo muytrascendente, porque esta ley habla de un nuevo ma-nejo en el cual hay una concertación de acciones, ytiene aspectos muy importantes. Por ejemplo:

• Primero, es un instrumento que nos permite ga-rantizar el pleno ejercicio de los derechos socia-les consagrados en la Constitución y asegurar eldesarrollo de todas y todos los mexicanos, sindiscriminación alguna.

• Segundo, articula de manera coherente las polí-ticas públicas en materia de desarrollo social quepermiten la concurrencia de los tres órdenes degobierno.

Así, convencidos de que los retos del desarrollosocial exigen mejor coordinación interinstitucional, laadopción y difusión de innovaciones tecnológicas ymejores instrumentos de política pública, en Méxicocontamos ya, por primera vez en nuestra historia, conesta nueva ley.

Entre las principales innovaciones de la ley se en-cuentra el compromiso del Ejecutivo federal en cuantoa integrar y administrar un Fondo de Contingencia So-cial que permita evitar fluctuaciones drásticas en losbeneficios sociales que recibe la población ante fenó-menos económicos y presupuestales imprevistos.

Por otro lado, determina la creación de un SistemaNacional de Desarrollo Social, el cual tiene por objetoalentar la participación de los sectores público, social

121Reformas a la Ley General de Desarrollo Social

y privado; la colaboración interinstitucional entre lasdependencias y entidades del gobierno federal; la con-currencia de los gobiernos de las entidades federativasy de los municipios; la participación ciudadana; asícomo el fomento a la desconcentración y descentrali-zación administrativas.

En el marco de este Sistema Nacional, en el que laSedesol es la dependencia responsable de coordinar eldiseño y la ejecución de las políticas generales en lamateria, se establecen diversas estructuras orgánicasque articulan y operan los instrumentos de la políticade desarrollo social.

Bajo tal perspectiva, es pertinente señalar que laLey General de Desarrollo Social, como instrumentonormativo joven en su implementación, nos proveeráde la experiencia en aquellos elementos que nos per-mitan reformarla.

Existe el consenso de que todas las iniciativas de leypersiguen mejorar su texto y tienen un trasfondo ennuestra realidad social; sin embargo, el análisis se limi-ta al campo jurídico, sin orientación de alguna otranaturaleza.

Por eso, resulta oportuno señalar que con su aproba-ción, las comisiones dictaminadoras de esta ley coinci-dieron en que constituye un avance significativo paracumplir con la necesidad de instituir, desde un marcojurídico, las medidas que permitan fincar bases sólidasque aseguren el acceso de la población al desarrollo,sin que medie motivo alguno para cualquier tipo dediscriminación; incluso se sostuvo que esta ley contri-buye a impulsar una política social de Estado.

Sin desviarme del tema y por considerarlo de inte-rés para los asistentes al evento, quisiera hacer unparéntesis para hacerles un comentario y poner a su


disposición una recopilación de los programas que con-forman la estrategia Microrregiones, instrumentada porel gobierno federal. En su elaboración trabajamos con-juntamente 13 secretarías de Estado y la denominamosManual microrregiones. Es un tomo amplio, en el quese establece la operatividad de todos los programassociales, y tiene como característica fundamental elque cada uno de dichos programas son presentadosbajo la misma tipografía, bajo un mismo diseño y si-guiendo la misma metodología.

Este trabajo se hizo conjuntamente con el apoyo yaval de Transparencia Mexicana. Dicha organizaciónlo vio como un documento sólido que establece contoda precisión y claridad cuáles son los requisitos parapoder tener acceso a estos programas y cuáles son lasobligaciones de los servidores públicos al respecto.

De tal forma, en la medida en que vayamos acotan-do la discrecionalidad y que coadyuvemos a que lasociedad tenga mayor acceso a este tipo de informa-ción, sin lugar a dudas que estaremos contribuyendo aque la gente exija mejor sus derechos.

Aunado al citado Manual, al principio de esta admi-nistración la Sedesol editó un documento que titulóSedesol a los ojos de todos, el cual contiene las reglasde operación de los programas de esta secretaría pre-sentados de manera sencilla y ejecutiva, de tal maneraque la población interesada en estos programas tienela información necesaria para ser beneficiarios de losmismos.

Es un documento en el que trabajamos conjuntamen-te con la Secretaría de la Función Pública, con Trans-parencia Mexicana y con el IFE, para que la gente tengaun conocimiento claro de cuáles son los programas,qué se requiere para tener acceso a ellos y, de esta


manera, puedan exigir y podamos evitar que la gentepueda tratar de presionar al que va a dar el recurso oel acceso a un programa simplemente por un punto devista partidista o a favor de alguna persona.

Desde luego que no podemos permitir que los pro-gramas sociales se utilicen ni para promover la imagende una persona ni para promover la imagen de unpartido político. En esto hay un gran compromiso detodos los mexicanos y creo que es un proceso en elque estamos trabajando.

También me congratulo en comunicarles que tene-mos a su disposición el documento denominado Conti-go es de ley, que contiene una compilación jurídica contodas las leyes, los reglamentos, las circulares, los de-cretos y todo lo relacionado con el tema de desarrollosocial.

En este punto, y retomando nuestro tema, cabe seña-lar que la Ley General de Desarrollo Social nos obliga aseguir manteniendo la comunicación y transparencia conlos beneficiarios. Comparto la opinión de que es una leyjoven, que está dándose a conocer, que se habrá desuperar y mejorar, de la que debemos tener un granconocimiento y que además fue aprobada por los legis-ladores de una manera consensuada.

Estamos conscientes de que es un instrumento jurí-dico que, obviamente, es susceptible de mejorarse; essusceptible de que se le puedan hacer adiciones ymodificaciones las veces que sean necesarias, porquela legislación mexicana, al igual que la de todo el mun-do, es como un río que va transitando y va cambiando,de acuerdo con las condiciones y necesidades que va-mos teniendo. Una Ley que tendrá que adecuarse a lasnecesidades sociales del país porque éstas van cam-biando y las leyes tienen que adecuarse a ellas.


Particularmente, un aspecto de esta ley que debe-mos tener mucho más claro es todo lo referente a larendición de cuentas. Tenemos que trabajar en un pro-ceso en el cual haya una obligación de rendir cuentasde una manera mucho más clara en todos los órdenes degobierno, de todas las instancias que intervienen y co-laboran en la operación de los programas sociales. Tam-bién es muy importante que trabajemos todos, de unamanera institucional y correlacionada, en cuanto a laresponsabilidad de las acciones de gobierno y sus re-sultados.

En este tenor, coincido con algunas modificacionesmuy específicas de la ley. Por ejemplo, reformar susartículo 26 y 28, ya que aquí se habla de la regulaciónde las reglas de operación de los programas de desa-rrollo social, fundamentalmente de establecer plazospara su publicación, reformas o adiciones, medidas detransparencia y un tema fundamental, que es la denun-cia popular.

En ese orden, ya se tiene reglamentada en granmedida la forma en que la gente puede denunciar cuan-do alguien pretenda utilizar algún programa de maneraindebida, para promover algún candidato o partidopolítico. Esto se hace por medio de la Fiscalía Especia-lizada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE),la cual opera con base en los convenios que tienecelebrados con todas las procuradurías estatales paraque la gente tenga diferentes instancias a dónde acudira formular sus denuncias.

En la medida en que esta ley y las reformas que sele hagan faciliten a la gente la forma de presentar lasdenuncias, de recibir respuesta clara, concreta y preci-sa a sus reclamos y que se aplique y sancione demanera severa y clara a aquel servidor público que no


la respete, creo que tendremos un avance sumamenteimportante.

Con esa premisa, la consolidación del Sistema Na-cional de Desarrollo Social, ya en operación, tiene porobjeto la participación de los sectores público, social yprivado, la colaboración interinstitucional entre las de-pendencias y entidades del gobierno federal, la concu-rrencia de los gobiernos y entidades federativas ymunicipios, la participación ciudadana y el fomento ala desconcentración y descentralización, lo que noscrea el marco necesario para que podamos aspirar acontar con una mejor legislación en materia de desa-rrollo social.

En conclusión, reconocemos que existe una partici-pación decidida del Poder Legislativo en la elabora-ción de iniciativas de ley de carácter social las cualesen la presente administración han contribuido a enri-quecer nuestro sistema jurídico.

Estamos conscientes de que es necesario contar conun México en el que impere la ley, en el que prevalez-ca el Estado de derecho, en el cual exista certeza jurí-dica, seguridad y confianza en nuestras instituciones.

Lo anterior, en virtud de que un gobierno democráti-co debe contar con un sistema confiable de rendiciónde cuentas, a efecto de que la sociedad civil tenga laposibilidad real de fiscalizar los actos de las autorida-des, a través del derecho a la información y de exigirla entrega oportuna de información útil y veraz, lo queconstituye un eficaz antídoto contra los desvíos delpoder.

El tema de este encuentro, “Desarrollo social: balancey desafíos de las políticas gubernamentales”, es unaoportunidad para hacer un breve recuento de las ex-periencias que se han derivado a partir de la aproba-ción de la Ley General de Desarrollo Social.

Esta ley, primera en aprobarse por la presente legis-latura, contó con un consenso unánime entre los parti-dos para su aprobación, y fue el cumplimiento de uncompromiso con los sectores sociales del país con laformulación de una política de Estado que cuide la dis-crecionalidad en los criterios para la presupuestaciónde los programas sociales, al evitar que éstos seansujetos de disminuciones arbitrarias y asegurar que nopuedan ser menores en su monto a los del año inme-diato anterior.

Esto surgió de la necesidad de contar con un marcojurídico para la correlación entre los derechos de losciudadanos y las obligaciones del Estado, en cuanto aproponer, operar y evaluar programas de desarrollosocial incluyentes y sin signo partidista alguno y con-

Gelacio Montiel Fuentes

Ley General de DesarrolloSocial: su funcionamientoy las reformas pendientes

128 Gelacio Montiel Fuentes

tribuir a que la población en condiciones de pobreza ymarginación alcance un desarrollo integral, con accio-nes orientadas a la atención de necesidades básicas denutrición, salud, educación, vivienda y acceso a pro-gramas que posibiliten obtener ingresos a las familias.

El interés de los legisladores por el debido funciona-miento y aplicación de la Ley General de DesarrolloSocial y de las iniciativas o puntos de acuerdo que sehan presentado para enriquecer a la misma, reflejan lapreocupación de los parlamentarios por perfeccionarlas disposiciones de esta ley para que ésta sea uncandado que evite el tráfico político-electoral al queson sometidos los ciudadanos beneficiarios de los pro-gramas sociales.

La ley, siempre perfectible, pretende plantear unamecánica que acote el uso partidista de dichos progra-mas, aunque esto siempre será vulnerable y sujeto de“innovaciones” en cuanto a las prácticas para aprove-char políticamente estos programas, tal y como lo pu-dimos constatar en el diseño de la propaganda utilizadahasta hace unos pocos días, en que se nos mostrabauna nueva manera de coacción mediática con el usode programas sociales, hecho que ya de alguna mane-ra se corrigió, pero que no está exento de que se leencuentren nuevas formas de aplicación.

La Ley General de Desarrollo Social fue aprobadapor el Congreso de la Unión el 27 de noviembre de2003 y publicada en el Diario Oficial de la Federaciónel 20 de enero de 2004.

A poco más de dos años de su aprobación, nos en-contramos en un buen momento para hacer un primerbalance sobre la importancia y el impacto que ha teni-do esta joven ley. Tal balance lo realizamos en dosdirecciones:

129Ley General de Desarrollo Social: su funcionamiento

La primera, a partir de la revisión de las distintasiniciativas de reforma y adición a la Ley General deDesarrollo Social, presentadas en la Cámara de Diputa-dos a lo largo de estos dos años. Iniciativas que nosmuestran aquellos asuntos que no fueron abordados enla ley o que fueron abordados pero de manera parcialy por lo tanto requieren modificaciones.

La segunda, con el análisis de cómo ha operado estanorma, cómo se ha construido la serie de institucionesque se derivan de la misma y los conflictos que se hangenerado en torno a ella. Sólo por mencionar un dato,en el último mes la Suprema Corte de Justicia de laNación ha dado entrada a dos controversias constitu-cionales presentadas por la Cámara de Diputados entorno específicamente de la Ley General de DesarrolloSocial.

Comencemos por el primer punto: el análisis de lasdistintas iniciativas para su reforma o adición, presen-tadas durante estos dos últimos años.

A la fecha, han sido 11 las iniciativas de reforma. Desu análisis podemos ubicar tres grandes grupos.

El primer grupo de iniciativas es el más grande,incluye cinco iniciativas de reforma presentadas pordiputadas y/o diputados de los grupos parlamentariosdel PRI, PAN y PRD. Con estas iniciativas se busca que losprogramas de desarrollo social no sean utilizados confines distintos para los que fueron específicamente crea-dos. En algunos casos, se plantean reformas a la LeyGeneral de Desarrollo Social, acompañadas con re-formas al Código Penal Federal o a la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública Gu-bernamental.

Son reformas parciales, muy valiosas en lo indivi-dual. Pero es importante reconocer que dentro de la


Comisión de Desarrollo Social nos faltó llevar a cabouna reforma integral sobre este tema en específico, lacual tuviera como finalidad impedir que los recursosfederales (humanos y presupuestales) sean utilizadoscon fines proselitistas.

Recordemos cómo recientemente se denunció ennotas de prensa la participación de funcionarios delPrograma Oportunidades en los mítines de candidatosa la Presidencia. Conforme se acerque la jornada elec-toral del 2 de julio, veremos con mayor claridad laurgencia de realizar esta reforma.

El segundo grupo de iniciativas analizadas proponepequeñas modificaciones, algunas de las cuales no im-plican cambios sustanciales sino pequeñas mejoras. Deeste grupo destaca la reforma a algunos artículos de laLey General de Desarrollo Social para incorporar di-versas disposiciones en materia indígena.

Por último, el tercer grupo de iniciativas planteareformas de fondo; hasta este momento, se proponenreformas en torno a dos temas: por un lado, a las reglasde operación de los programas de desarrollo social y,por otro, la búsqueda de mecanismos que permitanhacer efectivo el ejercicio de los derechos sociales.

La iniciativa relativa a las reglas de operación lasuscribimos la diputada Clara Brugada y los diputadosRafael Flores, Julio Boltvinik y quien esto escribe, to-dos integrantes del Grupo Parlamentario del PRD en laComisión de Desarrollo Social, así como el diputadoCarlos Flores Rico, del Grupo Parlamentario del PRI,secretario de la misma Comisión.

Esta iniciativa busca establecer dentro de la Ley Ge-neral de Desarrollo Social los lineamientos generalesque deben estar presentes en todas y cada una de lasreglas de operación de los programas sociales, con el


fin de que los lineamientos generales de dichas reglasno sean objeto de discusión y modificación año con añoal aprobarse en el Decreto de Presupuesto de Egresosde la Federación respectivo; sin embargo, hasta la fe-cha no se ha dictaminado dicha iniciativa que fue pre-sentada en el mes de agosto del año pasado, mismaque resolvería las inconveniencias derivadas de la faltade publicación oportuna de las reglas de operación.

La segunda iniciativa, la cual ya fue aprobada por elPleno de la Cámara de Diputados y turnada al Senado,la presenté el 10 de mayo de 2005, y tiene como finestablecer un mecanismo administrativo que coadyuvea hacer efectivo el ejercicio de los derechos sociales.

De esta manera, planteamos la inclusión de un nue-vo capítulo en la Ley General de Desarrollo Social, elcapítulo IX, denominado “Recursos de inconformi-dad”, el cual tiene como fin adecuar el Recurso deRevisión de la Ley de Procedimiento Administrativo alas particularidades de los programas sociales y de losbeneficiarios de dichos programas, muchos de los cua-les se encuentran en situación de marginación y po-breza extrema.

Como podemos observar, de la revisión anterior sedesprende que a pesar de que la Ley General de De-sarrollo Social es una ley nueva, existen temas pen-dientes de modificación, algunos resultado de lascarencias de la propia ley.

El intenso proceso de negociación que llevó a suaprobación hizo que algunos aspectos quedaran pococonsistentes o ausentes; sin embargo, también la reali-dad cambiante de nuestro país, que se encuentra enun acelerado proceso de alternancia política, nos llevaa la necesidad de plantear reformas legislativas a unaley tan joven como la de Desarrollo Social.


Ahora entremos al segundo eje analítico: la revisiónde cómo ha operado la ley, cómo se ha venido cons-truyendo la serie de instituciones que se derivan de lamisma y los conflictos que se han generado en torno aella. De este tema podríamos decir mucho, pero parano hacer una reseña muy larga haremos referencia so-lamente a las dos demandas de controversias constitu-cionales interpuestas por la Cámara de Diputados contrael Ejecutivo federal. La primera, por los spots difundi-dos por el presidente de la república sobre los progra-mas de desarrollo social, y la segunda, por el reglamentode la Ley General de Desarrollo Social.

En relación con la demanda de controversia consti-tucional por la publicidad gubernamental, ésta fue pre-sentada por la Cámara de Diputados el 22 de febrerodel año en curso, ante la Suprema Corte de Justicia dela Nación. Dos días después, la Corte le dio entrada yautorizó la suspensión de los actos solicitados, que erala transmisión de los promocionales del gobierno delpresidente Fox.

¿Cuál era el problema? Muy sencillo, entre otras si-tuaciones, el no respeto, por parte del Ejecutivo fede-ral, del artículo 28 de la Ley General de DesarrolloSocial que establece que

La publicidad y la información relativa a los programas dedesarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional

en los términos que establece la ley correspondiente e in-

cluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno acualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines

distintos al desarrollo social”.

Desde el 20 de enero de 2004, el presidente Vicen-te Fox estaba obligado a incluir tal leyenda en todos


los promocionales de los programas de desarrollo so-cial. Y no lo hizo.

La inclusión de la mencionada leyenda en los spotsgubernamentales buscaba eliminar el tradicional usoelectoral que se ha hecho de los programas sociales alo largo de la historia de nuestro país. Es una buenaforma de generar conciencia social para dejar muy cla-ro que los programas sociales son para hacer efectivosderechos sociales y no para promover la compra devotos, como lo establece la Ley General de DesarrolloSocial.

No podemos adelantarnos a la resolución definitivade la Suprema Corte de Justicia sobre este tema, peropodemos asegurar que esta controversia está sentandoun precedente legal y político importante. Es positivoobservar cómo el secretario de Gobernación tuvo queguardar silencio, durante su comparecencia ante el Plenode la Cámara de Diputados, ante los cuestionamientosque se le hicieron sobre las presuntas violaciones a laLey General de Desarrollo Social, comprometiéndosea que acataría lo que determine la Suprema Corte deJusticia. Debemos aspirar a que los funcionarios, polí-ticos, así como cualquier otro ciudadano, no esperen aser descubiertos para respetar la ley.

La segunda demanda de controversia constitucionalinterpuesta por la Cámara de Diputados se presentó eljueves 2 de marzo pasado ante la Suprema Corte deJusticia de la Nación; es contra el Poder Ejecutivo fe-deral por el reglamento de la Ley General de Desarro-llo Social, publicado el día 18 de enero de 2006 en elDiario Oficial de la Federación.

Recordemos que el 20 de febrero de 2006, todos losgrupos parlamentarios de la Cámara de Diputados, excep-to el del PAN, aprobaron una proposición con Punto de


Acuerdo de la Junta de Coordinación Política, que soli-citaba se interpusiera esta controversia constitucional.

En ella, se impugnan 31 artículos del reglamento;vistos tales artículos en conjunto, es evidente que elPoder Ejecutivo asume atribuciones legislativas de lascuales no es constitucionalmente depositario, al adicio-nar y modificar la Ley General de Desarrollo Social através de su reglamento.

No crea una normatividad que desarrolla, comple-menta o pormenoriza la ley, la cual da origen y justifi-cación al reglamento, sino, por el contrario, la limita, lasocaba y, en un momento, la excede. Sólo para men-cionar tres ejemplos:

El reglamento establece que los programas de desa-rrollo social sólo atenderán a los pobres extremos, ex-cluyendo a todos aquellos posibles beneficiarios queno cumplen con tal característica.

Además, convierte en una atribución de la Sedesolla integración del padrón de beneficiarios de los pro-gramas federales de desarrollo social, cuando, de acuerdocon la ley, es una responsabilidad de los tres órdenesde gobierno.

Por último, el reglamento faculta a las dependenciasy entidades de la administración pública federal a efec-tuar evaluaciones a los programas de desarrollo socialque ellas ejecutan para llevar a cabo la convocatoria ycontratar los centros de investigación que las han deevaluar.

En esta circunstancia, se estarían autoevaluando porla extralimitación del reglamento publicado por el Eje-cutivo, que contraviene a la ley, que establece que ta-les atribuciones corresponden al Consejo Nacional deEvaluación de la Política de Desarrollo Social. En estademanda de controversia, se está solicitando que la


Suprema Corte de Justicia de la Nación declare la inva-lidez constitucional de 31 artículos del reglamento dela Ley General de Desarrollo Social impugnados. Asícomo la suspensión temporal de una serie de actos quecontravienen la ley.

El lunes 6 de marzo pasado, la Suprema Corte deJusticia de la Nación dio entrada a la controversia, ne-gando declarar la suspensión temporal de los actosreclamados y solicitando información y pruebas docu-mentales a la Cámara de Diputados que especifiquenlos actos de los cuales se está solicitando la suspen-sión, dando cinco días hábiles para su entrega, plazoque venció el 14 de marzo.

Para finalizar, recordemos que la Ley General deDesarrollo Social fue aprobada por la LIX Legislaturaen enero de 2004; su aprobación fue resultado de unadiscusión plural y democrática, a la cual fue invitada lamisma Secretaría de Desarrollo Social.

En reciprocidad, a partir del segundo semestre de2004, la Sedesol entregó a los grupos parlamentariosde las cámaras de diputados y senadores el borradordel reglamento para que se hicieran observaciones.Los grupos parlamentarios del PRI y PRD en las cámarasde Diputados y Senadores trabajamos de manera con-junta para enriquecer ese primer borrador.

Se recogieron algunas de las observaciones propues-tas por los legisladores y legisladoras, pero la Sedesolmantuvo una serie de artículos que nosotros observa-mos tenían problemas de fondo; como mantener elesquema de autoevalauciones prevaleciente para quela Sedesol continuara midiendo la pobreza, y con elloobviar la participación del Consejo Nacional de Eva-luación de la Política de Desarrollo Social en la medi-ción de la misma.


Es lamentable que la ex secretaria Josefina VásquezMota se haya aferrado a darle al reglamento un carác-ter contrario a la ley. La Corte dirimirá estas diferenciasy estamos seguros que dará la razón al Congreso de laUnión.

Esta ley es un instrumento conveniente para las as-piraciones democráticas de nuestra sociedad, sin em-bargo, es pertinente que alcance a ser suficiente paraevitar la manipulación de los programas de beneficiosocial, y para ello, se requiere de una constante revi-sión y adecuación.


Rodolfo de la Torre. Maestro en Economía por laUniversidad de Oxford. Ha sido Instructor para elBanco Interamericano de Desarrollo y Consultordel Banco Mundial, así como miembro del ComitéTécnico para la Medición de la Pobreza convoca-do por la Secretaría de Desarrollo Social. Profesordel Departamento de Economía de la UniversidadIberoamericana, en la que dirige el Instituto deInvestigaciones sobre Desarrollo Sustentable yEquidad Social. Editor del Informe de DesarrolloHumano en México del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo, es también consultorde la Comisión Económica para América Latina yel Caribe y coordinador del Proyecto “Reconstruirlas ciudades para superar la pobreza” de la Uni-versidad Iberoamericana y el Banco Mundial.

Francisco Sales Heredia. Doctor en Ciencia Políti-ca y Estudios Internacionales por la Universidadde Warwick. Ha sido coordinador de Asesores de

Acerca de los autores


la Subdirección Corporativa de Transformación Cul-tural y subdirector de la Secretaría de Cultura deCampeche. Se ha centrado en el estudio sobrecapital humano, pobreza y políticas públicas, teo-ría política contemporánea, sector energético ypolítica social, así como en la evaluación de polí-ticas públicas. Es editor del libro Pobreza y justi-cia social publicado por la Universidad Autónomade Campeche y en la que se desempeñó comoprofesor-investigador. Actualmente dirige la licen-ciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Interna-cionales del Centro de Investigación y DocenciaEconómicas.

Julio Boltvinik Kalinka. Doctor en Ciencias Socia-les por la Universidad de Guadalajara. Ha sidoconsultor independiente de diversas institucionescomo la Comisión Económica para América Latina(CEPAL), el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD), la FAO-México, la UNESCO, la OIT

y la Secretaría de Desarrollo Social; y profesor enuniversidades nacionales e internacionales comoel Instituto Tecnológico Autónomo de México, laUniversidad Autónoma Metropolitana, la Univer-sidad Iberoamericana, la Universidad de EastAnglia; el United Nations College Staff en Turín,Italia y en el Comparative Research on Poverty.Además, ha ocupado diversos cargos en la admi-nistración pública federal. Experto en temas depobreza, tema sobre el que ha publicado diversoslibros y artículos, es también profesor-investiga-dor de El Colegio de México. Diputado federal dela LIX Legislatura, se desempeña como secretariode la Comisión de Desarrollo Social.

139Acerca de los autores

Mónica Tapia Álvarez. Maestra en Planeación yPolítica Social por la London School of Economicsy maestra en Estudios Latinoamericanos por laUniversidad de Oxford. Fue directora de Desarro-llo Región en la Oficina para la Planeación Estra-tégica y el Desarrollo Regional de la Presidenciade la República y trabajó en la coordinación deproyectos interestatales en siete áreas del desa-rrollo regional y como pro-secretaria del Fideico-miso para el Desarrollo Regional Centro País. Hasido asesora del gobierno federal para la Coordi-nación de la Negociación en Chiapas y ha trabaja-do con diversas Organizaciones de la SociedadCivil, como voluntaria, coordinadora de programay consultora. Es coautora de investigaciones sobrefortalecimiento institucional, constitución legal ymarco legal y fiscal de las Organizaciones de laSociedad Civil. Hoy en día dirige la asociacióncivil Alternativas y Capacidades.

Hernado Zuleta González. Doctor en Economíapor la Universad Pompeu Fabra, donde ha sidoprofesor al igual que en la Universidad de losAndes, la Universidad del Rosario y la Universi-dad Sergio Arboleda. Ha trabajado en el Banco dela República y en el Departamento Nacional dePlaneación, en Colombia. Estudioso del crecimientoeconómico, la macroeconomía y el comercio in-ternacional, temas sobre los que ha publicado di-versos artículos. Actualmente, es profesor titulardel departamento de Administración y del Depar-tamento de Economía en el Instituto TecnológicoAutónomo de México.


Gustavo Merino Juárez. Doctor en Políticas Públi-cas por la Universidad de Harvard, se ha especia-lizado en el estudio de las finanzas públicas, elfederalismo fiscal, el financiamiento de programassociales y la regulación y competencia económi-ca, materias sobre las cuales ha publicado libros yartículos. Ha sido miembro del Sistema Nacionalde Investigadores y director del Centro de Políti-cas Públicas y profesor-investigador de tiempocompleto del Departamento de Economía en elInstituto Tecnológico Autónomo de México. Ha par-ticipado en diversos proyectos de consultoría paraempresas privadas, para el Instituto de DesarrolloInternacional de la Universidad de Harvard, parael gobierno de Paraguay y para organismos inter-nacionales incluido el Banco Mundial, el BancoInteramericano de Desarrollo y la Comisión Eco-nómica para América Latina y el Caribe de lasNaciones Unidas. En la actualidad es Jefe de laUnidad de Planeación y Relaciones Internaciona-les de la Secretaría de Desarrollo Social.

Carlos Flores Rico. Licenciado en Sociología por laUniversidad Nacional Autónoma de México. Des-de 1973 es miembro del Partido RevolucionarioInstitucional en el que ha ocupado diversos car-gos directivos. En la administración pública fede-ral, así como en el gobierno del Estado de México,ha sido titular de áreas diversas. Fue director delCentro de Estudios de Estrategia, Prospectiva yAnálisis, A.C. Diputado federal en la LIX Legisla-tura, se desempeña como secretario de la Comi-sión de Desarrollo Social.


Rocío Mejía Flores. Maestra en Economía por elCentro de Investigación y Docencias Económicas.Participó en la fundación del Partido de la Revolu-ción Democrática, en donde participa en el Con-sejo Consultivo de la Secretaría de la Mujer. Fuedirectora ejecutiva del Programa de Microcréditosen la Secretaría de Desarrollo Económico del Go-bierno del Distrito Federal. Cuenta con varias pu-blicaciones y en la actualidad es directora generaldel Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudadde México (Fondeso).

Luisa María Calderón Hinojosa. Maestra en Antro-pología Social por la Universidad Iberoamerica-na. Ha sido profesora del Instituto Valladolid, dela Universidad Vasco de Quiroga y de la Univer-sidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo. Dentrodel Partido Acción Nacional, en el que militadesde 1976, ha sido secretaria de Capacitación yEstudios del Comité Michoacán, integrante del Con-sejo Nacional, secretaria nacional de Acción Ciu-dadana y directora nacional de Promoción Ciuda-dana. Además, postulada por este partido, ha sidodiputada local en el estado de Michoacán, diputa-da federal en la LIV Legislatura. Actualmente ocu-pa un escaño en el Senado.

Rafael Domínguez Morfín. Licenciado en Dere-cho por la Universidad Iberoamericana. Ha ocu-pado diversos cargos en la administración públicafederal y en el gobierno del Distrito Federal. Hasido profesor en la Universidad Iberoamericana,la Escuela Libre de Derecho, el Centro Universita-rio México, el Instituto Tecnológico Autónomo de


México; el Instituto Nacional de AdministraciónPública y en la Universidad en Estudios de Posgra-do en Derecho. Además, cuenta con diversas pu-blicaciones sobre salud y medio ambiente, asícomo en materia jurídica. En la actualidad se de-sempeña como abogado general y comisionadopara la Transparencia y Combate a la Corrupciónde la Secretaría de Desarrollo Social.

Gelacio Montiel Fuentes. Profesional Técnico Asis-tente Ejecutivo por el Conalep, obtuvo en la Be-nemérita Universidad Autónoma de Puebla los Di-plomados en Modernización de la AdministraciónPública y en Alta Dirección Administrativa. Fuepresidente municipal del Ayuntamiento Constitu-cional de Tetla, Puebla, y se desempeñó comofuncionario en el gobierno de Tlaxcala. En la ac-tualidad es diputado federal en la LIX Legislaturaen la que participa como integrante de la Comi-sión de Desarrollo Social.


Desarrollo social: balance y desafíos de las políticasgubernamentales se terminó de imprimir en la

Cámara de Diputados en agosto de 2006.El tiraje consta de mil ejemplares.

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Desarrollo social · 2006. 10. 9. · 16 Legislando la agenda social El Foro “Desarrollo social en México: balance y de-safíos de las políticas gubernamentales”1 se concibió