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Unidad Regional de Asistencia Técnica - RUTA
Departamento para el Desarrollo Internacionaldel Gobierno de Reino Unido - DFID
Overseas Development Institute - ODI
Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue?
Políticas, Estrategias y Acciones en Desarrollo Rural y Reducción
de Pobreza en Honduras
IAN WALKERHUGO NOÉ PINO
2 0 0 4
Series de Publicaciones RUTA
Este documento fue presentado en el Taller Políticas de Reducción de la Pobreza Rural -Enfocando el Diálogo sobre Experiencias de Nicaragua y Honduras. Tegucigalpa, Honduras. 29-30 mayo de 2002.
AutorIan WalkerHugo Noé Pino
Revisión del documentoJonathan Wadsworth. RUTA/DFID
Control de ediciónAlejandra Herranz. RUTACarmen Eugenia Morales. RUTA/FIDATeresita Gamboa. RUTAMayela Rodríguez. RUTA/FIDA
Diseño y diagramaciónOscar Cuevas
362.5W179d Walker, Ian
Desarrollo rural y pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue? / Ian Walker, Hugo Noe Pino. San José, C.R. : Ruta, DFI, ODI, 200445p
ISBN: 9986-866-35-0
1. Pobreza 2. Desarrollo Rural 3. Honduras 4. Nicaragua
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Introducción 1
1. La reforma del sector agrícola en los 90 31.1. El ajuste estructural 31.2. El ajuste sectorial 31.3. Diez años después 5
2. Producción e ingresos en el sector agropecuario 72.1. Tendencias de la producción agropecuaria 72.2. Áreas cosechadas y la productividad física 72.3. Estructura del valor agregado del sector 92.4. Exportaciones no tradicionales 122.5. Los términos de intercambio del sector agropecuario 122.6. Ingresos rurales 152.7. Impacto de la baja del precio de café 16
3. Las tendencias de pobreza 183.1. Pobreza de ingresos 183.2. Nutrición 193.3. Necesidades básicas insatisfechas 20
4. Temas claves para el desarrollo rural 234.1. Financiamiento del sector 25
4.1.1. Financiamiento bancario 254.1.2. Cajas rurales de ahorro y crédito 26
4.2. Mercado de tierras 284.2.1. Programas de titulación 294.2.2. Reformas a la Ley de Reforma Agraria post Mitch 294.2.3. Mejoramiento de los registros de propiedad rural 29
4.3. Agricultura comercial 304.4. Sector Forestal 314.5. Agricultura de laderas 33
4.5.1. Asistencia técnica y el manejo de cuencas 334.5.2. Uso sostenible de tierras y el enfoque "agricultor primero" 34
4.6. Infraestructura y servicios públicos en áreas rurales 34
5. Visiones y políticas actuales de las principales agencias 365.1. Gobierno 36
5.1.1. Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) 365.1.2. Programa Nacional De Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) 385.1.3. La Visión del nuevo Gobierno 39
5.2. La Visión de los Organismos Internacionales 40
6. Conclusión 43
AGRADECIMIENTOS
Ian Walker es el Director de ESA Consultores, Honduras, y HugoNoé Pino es Profesor Titular en el Postgrado Centroamericano deEconomía en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras. Esteinforme fue comisionado por el proyecto RUTA con el apoyo financierodel DFID, la agencia británica de desarrollo internacional. Losautores agradecen los comentarios y sugerencias recibidos de JonathanWadsworth y Daniel Meza, de RUTA; de Simon Maxwell y MichaelRichards del Overseas Development Institute, Londres; y de los parti-cipantes en el Taller "Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras yNicaragua: ¿Qué sigue?", que tuvo lugar en Tegucigalpa, Honduras,el 29 y 30 de mayo de 2002. Las opiniones aquí expresadas son laresponsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a RUTAo al DFID.
iii
1
Este estudio de caso es una reseña de la problemática del desarrollorural y pobreza rural en Honduras.
La sección Dos provee el trasfondo para el estudio, con una brevereseña de los lineamientos principales del programa de ajuste estruc-tural introducido de 1990 en adelante. Detalla los intentos de refor-mar y modernizar el sector agrícola bajo la tutela de la Ley deModernización Agrícola (LMA) de 1992 y otras medidas afines, orien-tadas a liberalizar el sector y promover la inversión y crecimiento.
La sección Tres esboza los resultados a la fecha en el sectoragropecuario, revisando las tendencias de la producción, las exporta-ciones, los precios y los términos de intercambio. Las estadísticas re-velan un cuadro de resultados decepcionantes, vinculado sobre todocon una tendencia a ampliar la producción precisamente en los pro-ductos que experimentan movimientos desfavorables en sus términosde intercambio.
La sección Cuatro se presentan los datos sobre pobreza rural y sustendencias recientes, los cuales confirman que a diez años de haberinstituido la reforma y modernización de su sector agropecuario,Honduras enfrenta actualmente una situación de deterioro en lascondiciones económicas de su población rural.
La Sección Cinco discute en mayor detalle la problemática del desa-rrollo rural y el avance a la fecha en varios frentes considerados rele-
vantes a la reducción de la pobreza rural. Entre ellos: el financiamien-to del sector; el mercado de tierras (titulación y mejoras en los re-gistros de propiedad); la promoción de la agricultura comercial yexportaciones no tradicionales; los programas de apoyo a la agricul-tura en laderas, el manejo de cuencas altas y gestión ambiental rural; lagestión del sector forestal; los programas para apoyar el desarrollo dela infraestructura rural; y el acceso a los servicios básicos de educacióny salud.
La Sección Seis resume el actitud actual de los principales actoresinvolucrados en el tema de desarrollo rural en Honduras ante la pro-blemática antes planteada. Se versa primero sobre la estrategia delEstado de Honduras plasmando en la PRSP y el programa del gobier-no actual. Después se comenta sobre la visión de los principales entesmultilaterales y bilaterales (el Banco Mundial, el BID, la USAID, entreotros).
En la Sección Siete se presenta un resumen de las principales conclu-siones del estudio.
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1.1 El ajuste estructural
Honduras comienza, a principios de la décadade los 90, un proceso de ajuste estructural desu economía con profundas implicaciones nosólo en el ámbito económico, sino también enel político y social. Este proceso se caracterizópor la liberalización de mercados y la consi-guiente reducción de la participación delEstado en la actividad económica. En estecampo, la liberalización comercial, cambiaria,financiera y de precios en general se constituyóen las bases de la nueva política económica.
Se planteó, como una hipótesis central delproceso de reforma, que el problema del sec-tor agrícola radicó en primer lugar en el nivelmacroeconómico, debido al impacto de laspolíticas de protección al sector manufac-turero. Se planteó que el sistema histórico dearanceles a favor del sector manufacturero,implementado para promover la industria-lización del país, había resultado en un sesgoanti-agrícola. Ello resultó en movimientos des-favorables en los términos de cambio intersec-toriales, asociado con un proceso de apre-ciación cambiaria en términos reales, perjudi-cial para todo productor de bienes y servicios
internacionalmente comerciables, que nocuente con protección arancelaria de sus mer-cados. Siendo estos últimos, principalmente,los agricultores.
El diagnóstico destacaba que, como en conse-cuencia de la baja rentabilidad, la produccióndel sector agrícola se había estancado a partirde 1978, después de crecer rápidamentedurante la mayor parte de las décadas de los 60y lo 70.(1) Frente a esta tendencia, se planteóque la desgravación arancelaria permitiría unadepreciación cambiaria real, un aumento ge-neral en la competitividad de la economía y unaumento especialmente marcado en la ren-tabilidad relativa de las actividades agrícolas.(2)
1.2 El ajuste sectorial
Pero la reforma económica no se limitó alámbito macroeconómico, sino que tambiéncomprendió el ámbito sectorial. Se identifi-caron una serie de defectos microeconómicoso sectoriales que también deben ser corregi-dos. Entre ellos: medidas intervensionistas enlos mercados agrícolas nacionales, orientadas a
3
1. LA REFORMA DEL SECTOR AGRÍCOLA EN LOS 90
(1) The World Bank. Honduras. Country Economic Memorandum/Poverty Assessment. 1994(2) El "autor intelectual" de este planteamiento en Honduras fue el Dr. Roger Norton, asesor principal al diseño de la reformasectorial en el agro.
4
beneficiar los consumidores urbanos; distor-siones en los mercados de exportación debidoa monopolios estatales (caso de la madera) oimpuestos sobre la exportación de algunosproductos (tal como los casos del café y elbanano). Por otra parte, las políticas estatalesde Reforma Agraria basadas en la Ley de 1974,dificultaron la titulación de tierras nacionales aprivados y aumentaron el riesgo de afectaciónde tierras, desmotivando las inversiones.
En este contexto, otras políticas que supuesta-mente favorecieron a los agricultores - porejemplo, la provisión de líneas de crédito sub-sidiadas basadas en redescuentos del BancoCentral de Honduras (BCH) no fueron sufi-cientes para contrarrestar lo negativo delentorno general del sector. Más bien, la regu-lación de las tasas de interés resultó en unarepresión financiera. Los programas estatalesde extensión agrícola, por otra parte, fueronprestados en forma ineficiente por funciona-rios públicos, sin rendir resultados muy posi-tivos para sus supuestos beneficiarios.
Ante esta situación, en el programa de ajustesectorial se planteó racionalizar las interven-ciones estatales para que el sector tuviera li-bertad para responder ante la mejora enganancia potencial que debe ser auspiciada porlas reformas macroeconómicas. Con esta fina-lidad, se impulsaron importantes reformas enel sector agropecuario, las cuales se plasmaron,en parte, en la Ley de Modernización Agrícola(LMA) aprobada en 1992, instrumento quebuscó liberalizar los mercados de productos einsumos agrícolas y forestales (incluyendo losmercados domésticos y de exportación para
los productos agropecuarios; los mercados detierra; y el mercado de financiamiento y crédi-tos.)
Cabe poca duda que en la estrategia agrícolaadoptada hubo un énfasis en potenciar la agri-cultura comercial que se resume en la siguienteexpresión: "La fuente potencial de mayor cre-cimiento en la agricultura es la oportunidad decambiar grandes áreas de cultivos de bajovalor, tales como maíz, bajo las tecnologíastradicionales y la ganadería extensiva en pastosnaturales, a cultivos de alto valor, un fenó-meno que ya está ocurriendo por el impor-tante número de exportaciones agrícolas notradicionales." (3)
En lo referente a tenencia de la tierra, se refor-mó la Ley de Reforma Agraria de 1974 parafacilitar la titulación a privados de preciosnacionales y dificultar la afectación por ter-ceros de predios privados. Se hicieron cambiosa las causales de afectación planteadas en laLey de 1974 y se redujo el tiempo necesariopara poder titular un predio público a favor deun agricultor que lo cultivara, desde dos hastadiez años. En este contexto, se impulsó unproceso acelerado de titulación de tierras, conel doble propósito de reducir la inseguridad enel campo y abrir las puertas al financiamiento,al poder contar el productor con las garantíasnecesarias.
Con la finalidad de racionalizar la explotaciónde los bosques se planteó un nuevo esquemade regulación del manejo forestal, basado enprogramas de manejo a ser supervisados por laagencia estatal AFE-COHDEFOR y la imple-
(3) op. cit. pág 36
mentación de subastas de madera en pie enbosques nacionales. Se formalizó la elimi-nación del monopolio estatal en la exportaciónde madera.
De forma similar, se planteó eliminar distor-siones en la comercialización de productosagrícolas causados por intervencionesestatales. Se acordó la desaparición delInstituto Hondureño de Mercadeo Agrícola yla eliminación de los precios de garantía, perose contempló la creación de bandas de preciospara los granos básicos cómo el maíz, arroz, ytrigo, para amortiguar las fluctuaciones cau-sadas por movimientos en los precios interna-ciones de dichos granos en un ambiente libe-ralizado.
Para fomentar el crédito rural se recomendó laeliminación de la los créditos subsidiados. ElBCH liberalizó las tasas de interés activas(cuyo control, se argumentó, había resultadoen represión financiera y actividades de"búsqueda de rentas" (rent seeking activities).Se planeó también terminar con la actividad dela banca estatal que históricamente habíacanalizado recursos hacia el sector agrícolafinanciado por una parte del encaje bancario,con tasas de interés subsidiadas. Se visionó lades-incorporación del Banco de DesarrolloAgrícola (BANADESA) y la consolidación delas actividades de apoyo financiero del Estadoal sector en FONAPROVI, ente que debeoperar comercialmente sin subsidios, comobanco de segundo nivel. Para los productorespequeños, el financiamiento rural iba a tenercomo principal soporte el desarrollo de lascajas rurales de crédito cuya formación esanunciada en la LMA.
Se quiso también implantar un sistema másefectivo de asistencia técnica (investigación yextensión). Con esta finalidad se impulsó elcierre de las oficinas gubernamentales queprestaban dichos servicios, con miras a sufutura prestación por ONGs y empresas pri-vadas, bajo contrato al Estado.
Finalmente, para fortalecer la institucionalidaddel sector, adicional a la abolición de variosentes estatales cuyas funciones se conside-raron redundantes, la LMA planteó que elentonces Ministerio de Recursos Naturales(ahora la Secretaría de Agricultura yGanadería, SAG) sea el líder del sector, conautoridad sobre las demás entidades estatalesinvolucrados en el sector (por ejemplo, laagencia forestal AFE COHDEFOR).
1.3 Diez años después
Diez años después, es válido preguntar: ¿hastaqué punto se ha podido implementar laestrategia anunciada?; y ¿cuáles han sido losresultados en el desarrollo rural y la reducciónde pobreza rural?
Se avanzó rápidamente en el área macro-económica, al producirse una fuerte devalua-ción y en el área comercial al disminuirse losaranceles. En el campo agrícola se dieronpasos importantes en la desregulación del sec-tor con medidas tales como: la supresión delos precios de garantía, la eliminación de con-troles de precios agrícolas, la privatización delos silos del Instituto de Mercadeo Agrícola(IHMA), la privatización de los servicios demecanización agrícola y la privatización de la
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asistencia técnica. En otros campos la imple-mentación fue lenta e incompleta - sobre todoen los que se refiere a las reformas al sistemade financiamiento.
En los siguientes incisos, re-visitamos algunasde las principales tesis de la reforma, para verqué ha pasado. Cabe anticipar la conclusióngeneral que, no obstante avances reales e
importantes, la realidad se ha comprobadoalgo resistente ante la lógica de la propuesta dereforma que fue implementada hace una déca-da. Como es de esperarse, algunos creen queello se debe a la falta de implementación detodos los aspectos necesarios de la reforma;mientras que otros aluden a que el modelo nocuadra totalmente con la realidad de laeconomía local y la naturaleza de su inserciónen los mercados regionales y globales.
6
El análisis del impacto del ajuste estructural en la agri-cultura hondureña se dificulta por dos razones princi-pales; la primera por la serie de fenómenos climáticos ydesastres naturales que han afectado el país en la últi-ma década(4); y la segunda, por la caída de los preciosreales de la mayor parte de los principales productosagropecuarios de exportación.
2.1. Tendencias de la producción agropecuaria
El crecimiento real del sector agropecuarioestá detallado en el cuadro 1. El sector enterocreció en su promedio en 2,4% anual durante1978-2000, con mayor crecimiento de 1985 a1995. Empero, el intervalo 1995-2000 es elpeor de todo este periodo, con crecimiento deapenas 0,3% anual para la agricultura y 0,6%anual para el sector agropecuario en su totali-dad.
Hay diferencias importantes en el desempeñode los distintos cultivos. Mientras que el cafécrece 4,0% en todo el periodo y sostiene unatasa de 6% de 1985 a 1995, el banano revelóuna fuerte contracción en los 90 - producto deproblemas en el mercado europeo, conflictossindicales, la sigatoka negra y el impacto delhuracán Mitch.
Después de una contracción fuerte en 1978-80, el maíz se expandió en forma estable de1980 a 1995, para luego decaer fuertemente en1995-2000. La caña de azúcar - impulsada porprogramas estatales en los 60, deja deexpandirse entre 1980-95 para luego crecerrápidamente en los últimos cinco años. El fri-jol, fuente fundamental de proteína para ladieta nacional, muestra señales preocupantesde estancamiento en todo el período. Otroscambios notables son la virtual desaparicióndel algodón y arroz después de 1990 y el fuerteaumento en palma africana, con un crecimien-to anual promedio de 11,5% sobre el periodo1978-2000.
2.2. Áreas cosechadas y la productividad física
Los datos de los Censos Nacionales Agro-pecuarios permiten analizar los cambios enáreas sembradas entre 1952 y 1993 (ver gráficay cuadro 2.) Las tendencias más marcadasentre 1974-93 son: el auge en áreas cosechadasde café (aumentando 2,1% anualmente), cañade azúcar (1,2%), y en melón (16%). El áreacosechada de granos básicos creció 0,9% poraño.
7
2. PRODUCCIÓN E INGRESOS EN ELSECTOR AGROPECUARIO
(4) Entre éstos se pueden destacar las sequías de 1993 y el 2001, y los efectos devastadores del huracán Mitch en 1998.
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1978 1980 1985 1990 1995 1978-2000
1987-1980
1980-1985
1980-1985
1990-1995
1995-2000
Agricultura 590 654 698 840 984 2.4 5.3 1.3 3.8 3.2 0.3
Café 231 252 261 346 463 4.0 4.4 0.7 5.8 6.0 3.2
Banano 134 161 158 144 108 -3.3 9.8 -0.4 -1.8 -5.6 -9.9
Maíz 68 61 78 103 124 1.5 -5.3 5.0 5.7 3.8 -5.4
Caña de Azúcar 28 38 39 38 40 2.2 16.5 0.5 -0.5 1.0 3.7
Frijol 20 21 23 28 30 -11.6 2.5 1.8 4.0 1.4 1.3
Algodón en Rama 15 11 3 2 0 -3.5 -14.4 -22.9 -7.8 N/A N/A
Plátano 11 14 17 20 23 -1.3 12.8 4.0 3.3 2.8 -26.3
Tabaco enRama 12 13 10 9 12 0.8 4.1 -5.1 -2.1 5.9 -5.6
Sorgo 11 11 8 15 14 -5.3 0.0 -6.2 13.4 -1.4 -1.5
Arroz Granza 10 12 14 17 15 11.5 9.5 3.1 4.0 -2.5 -27.5
Palma Africana 5 6 23 25 35 0.0 9.5 30.8 1.7 7.0 9.5
Gasto Plantac. Perm. 7 6 8 10 5 5.6 -7.4 5.9 4.6 -12.9 7.0
OtrosProductos 38 48 56 83 115 4.2 12.4 3.1 8.2 6.7 1.7
Serv. agropecuarios 25 22 32 43 54 0.8 -6.2 7.8 6.1 4.7 2.8
Silvicultura 110 114 113 118 129 0.8 1.8 -0.2 0.9 1.8 0.2
Ganaderia 151 131 156 167 196 7.0 -6.9 3.6 1.4 3.3 -1.8
Avicultura 29 33 42 56 91 5.7 6.7 4.9 5.9 10.2 7.2
Pesca 26 28 37 58 84 3.8 5.7 9.4 7.7 0.9
Total 933 985 1080 1285 1540 2.4 2.7 1.9 3.5 3.7 0.6
CUADRO 1 Producción agropecuaria real, 1978-2000
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El cultivo que más se ha expandido es el café,cuyo crecimiento ha sido realmente extraordi-nario durante todo el período. De un total de68.000 ha en 1952, llegó a 102.000 ha en 1974y 151.000 en 1993 (cuadro 2). En contraste, elbanano, otrora rey de la economía hondureña,se ha estancado, con alrededor de 23.000 ha.El otro cultivo que más impacto registra es lacaña de azúcar, que fuese impulsada por elGobierno en los 70, y que tuvo para 1993 unárea casi 50% arriba del banano (33.000 ha).
En los datos de productividad se nota unamejora muy importante para todos los cultivospermanentes, contrastando con un aumentomuy modesto para los granos básicos (cuadro3.) Por ejemplo, el café aumenta su productivi-dad en 2.505% entre 1952-93, mientras que losgranos básicos aumentaron su productividaden solamente 50%.
2.3 Estructura del valor agregado del sector
Han habido algunos cambios importantes enla estructura del valor agregado en el sector,debido a los aumentos o decrementos en laproducción en términos reales arriba men-cionados, y los movimientos en los precios delos productos.
La agricultura ha perdido peso relativo dentrodel sector agropecuario, bajando desde 63%del total en 1978, hasta 59% en 2000 (cuadro4). La baja más fuerte se registra en los últimoscinco años (1995-2000) y refleja los preciosmuy desfavorables para café. Entre 1978-90, la
ganadería creció, desde 16% hasta 23% - peroen los 90 bajó sensiblemente, hasta un 19%.
El otro cambio llamativo es la baja en la par-ticipación de la silvicultura, desde 11% hastaapenas 7% del total entre 1985 y 1995 con unpequeño repunte entre 1995-2000.
Dentro de la agricultura, se han observadocambios importantes (cuadro 5.) Lo más lla-mativo es la creciente importancia del café de39% en 1978 hasta 46% en 1995 y posterior-mente su reducción a 36% para 2000 debido alcolapso en el precio.
Un gran perdedor es el sector de banano, quebajó desde 23% hasta 14% en el mismo inter-valo. Entre los granos básicos, tanto el maízcomo el frijol registraron saltos importantes en1990, pero hacia 2000 habían regresado a nive-les de importancia relativa similares a añosanteriores. Otro cultivo que registra un cambiointeresante es la palma africana, que aumentódesde 1% hasta 7% del total sectorial entre1978 y 2000; y caña de azúcar que aumentadesde 5% a 10% del total.
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1952 Hectáreas1974
1993 %aumento
(anual)
Granos básicosMaízFrijolOtros
PermanentesCafé
BananoCaña
Otros
TemporalesMelónSorgo
Total
342.592219.47650.08973.027
98.95168.11823.890
06.943
0
441.543
386.828258.33962.07766.413
158.078101.59318.92525.98311.577
1035365670
545.941
455.640291.68385.46578.492
225.507150.60523.32732.88718.687
7.3606.0351.326
688.507
0,60,71,0
-0,4
2,21,8
-1,1
2,4
1,0
0,90,61,70,9
1,92,11,11,22,6
10,915,93,7
1,2
CUADRO 2 Áreas cosechadas de los cultivos principales
CUADRO 3Productividad de los cultivos principales
1952 1974 1993
Granos básicosCafé
BananoCaña de Azúcar
NaranjaPiña
Plátano
0,810,2
15,3n.dn.dn.d5,0
1,050,4
43,333,72,69,76,8
1,230,7
43,467,610,536,311,8
11
1978 1980 1985 1990 1995 2000
AgriculturaServs. Agropec.
SilviculturaGanaderíaAvicultura
PescaTOTAL
63
3121633
100
65
2131333
100
66
2111334
100
60
38
2334
100
66
27
1934
100
59
49
1955
100
1978 1980 1985 1990 1995 2000
AgriculturaCafé
BananoMaíz
Caña de AzúcarFrijol
Algodón en RamaPlátano
Tabaco en RamaSorgo
Arroz GranzaPalma Africana
Gasto Plantac. Perm.Otros Productos
1003923125332222116
100302998423222127
1003225118404212327
1001833165604123238
1004614145204111417
1003614111030221072
12
CUADRO 4 Estructura el valor agregado bruto del sector
agropecuario
CUADRO 5 Estructura del valor agregado bruto de la agricultura
12
2.4. Exportaciones notradicionales
Las exportaciones agrícolas no tradicionalesagropecuarias han mostrado un fuerte cre-cimiento en los últimos diez años (1990-2000),período en el cual el valor de las agro-exporta-ciones no tradicionales registradas por elBanco Central de Honduras se incrementó enun 185% al pasar de US $87 millones a US$248 millones.
Los principales productos involucrados son:melón ($38 millones en 2000), piña ($20 mi-llones), camarón ($148 millones) y langosta($42 millones); contribuciones menoresprovienen de otras frutas, vegetales, plantasornamentales, tabaco procesado y otros. Se haestimado que más de 100.000 puestos de tra-bajo se concentran en el agro no-tradicional. (5)
Junto con el auge del sector de maquila, estatransformación fue un punto crítico para el
fortalecimiento de la balanza de pagos deHonduras en los 90. Sin embargo, ello nopudo contrarrestar el colapso en las exporta-ciones tradicionales en 1999-2000 debido a laperdida casi total del sector bananero por dosaños post-Mitch, más el colapso en los preciosdel café (ver gráfica).
2.5. Los términos de intercambio del sectoragropecuario
El impacto de la desgravación arancelaria ydepreciación cambiaria, iniciadas en 1990, noha sido muy positivo para la rentabilidad glo-bal de la economía agrícola. La gráfica reportalos términos de intercambio globales del sec-tor agrícola para 1978-2000. Es aparente, eldeterioro registrado a principios los 80 y sepuede observar un pequeño repunte logradoen 1994. Sin embargo, para la segunda parte delos 90, la situación es netamente negativa.
(5) Federación de Agroexportadores de Honduras (FPX) y Secretaria de Agricultura y Ganadería del Gobierno de Honduras (SAG).Unidad Regional de Asistencia Técnica RUTA. "Estrategia para el desarrollo del sector agro-exportador no tradicional al año 2020",octubre de 1998.
30 en 1990, se recuperó marcadamente en elquinquenio en 1995 y volvió a colapsar en1995-2000.
Entre los granos básicos, el maíz, frijol sorgo yarroz todos perdieron drásticamente sobre elperiodo entero. El frijol y el arroz muestrancambios violentos en sus precios reales.
Sin embargo, aún cuando estos movimientosnegativos de los precios reales de los granosbásicos, son desfavorables para los agricultoresquienes venden en dichos productos, también
hay una capa importante de la población ruralmás pobre, quienes son compradores netos degranos - o sea, cuya producción propia noalcanza sus propias necesidades de consumo.Este grupo es favorecido por la baja en preciosreales de los granos.
En términos generales, desgraciadamente, sonlos productos cuya tendencia de poder decompra es más desfavorable y que más hanampliado su producción. Por ejemplo, el caféha crecido en un promedio anual de 4% en losúltimos tres décadas - logrando un aumento
Ello se debe a dos factores: (1) la apreciacióncambiaria global de la segunda parte de los 90,hecho posible por el auge de la maquila, trans-ferencias crecientes de emigrantes hacia susfamilias, y flujos de capital en apoyo a lareconstrucción; y (2) movimientos muy des-favorables en los precios de productosclaves, sobre todo, el café.
En cuanto a los términos de intercambio, elsector agropecuario en su totalidad enfrentómovimientos desfavorables en sus precios re-lativos en 1978-2000 (cuadro 6), proceso que
no se había invertido por la primera década depolíticas de ajuste estructural.
Lo mismo resulta cierto para la agriculturacomo tal, que pierde la mitad de su poder decompra en este intervalo. De hecho, dentro detodo el sector, solamente el plátano mostróuna mejora significativa en sus términos deintercambio.
El banano ganó hasta 1990 pero bajó después.El café perdió, al bajar desde 100 en 1978 (añode un precio alto en el mercado mundial) hasta
13
Nota: Los términos de Intercambio reflejan el movimiento relativo entre el deflactor implícito de cada pro-ducto agrícola y el deflactor del PIB no agropecuario. Son una medida de la cuantía de productos no-agropecuarios que se pueden adquirir con una cuantía fija de cada producto agropecuario. Fuente: Nuestrocálculo basado en datos del BCH.
total en su volumen de 135%. Sin embargo, supoder de compra ha bajado en 66%, resultan-do en un deterioro total de 20% del poder decompra de los caficultores. Otros productosque combinan aumentos importantes en laproducción pero reducciones importantes ensu poder de compra, son: maíz (crece 38% ysus términos de intercambio, TIC, se reducen43%); frijol (crece 60% y sus TIC bajan 53%;y Palma Africana (crece 1000% y sus TIC dis-minuyen 38%).
Por otra parte, los productos con tendenciasmás favorables en sus precios relativos, son los
que menos crecen. Por ejemplo, banano y plá-tano aumentan sus TIC pero en ambos casos,la producción bajó en forma importante en elperiodo considerado. Entre todos los produc-tos principales aquí registrados, solamente lacaña de azúcar revela simultáneamente unauge en la producción y un auge en su poderde compra.
Sin dudas, en los últimos 5 años, el proceso deapreciación de los términos de intercambio delos productos internacionalmente transablesdel sector agropecuario, refleja, en parte, laapreciación cambiaria general en este periodo
14
1978=100 1980 1985 1990 1995 2000
Agricultura, silvicultura y pescaAgricultura
CaféBanano
MaízCaña de Azúcar
FrijolAlgodón en Rama
PlátanoTabaco en Rama
SorgoArroz Granza
Palma AfricanaGasto Plant. Perm.
Otros Productos
8483649881
114919098
1009089
10215379
7577658475
1068238
11586727870
15168
767030
1359073
13498
1046160
10655
15354
72757393858348
n/d12572513192
17746
545034
10957
1024753
17694391862
17448
CUADRO 6Términos de intercambio, cultivos principales.
(ver gráfica.) La tasa de cambio real-efectivode Honduras aumentó desde 80 en 1996 hasta120 en 2001. Este aumento de 50% en térmi-nos reales, es muy similar al deterioro de 50%observado en los términos de intercambio delsector agrícola.
Sin embargo, cabe destacar que se habríarequerido un movimiento (depreciación) cam-biario real más grande de 50% para contra-rrestar el impacto en los TIC de la reducciónen precios internacionales de los productosagrícolas principales, ya que muchos de losdemás productos de la economía (por ejem-plo, los manufactureros) también son tran-sables.
Vale preguntar hasta qué punto habría sidofactible mover la tasa de cambio real suficien-temente para mantener los términos de inter-cambio del sector agropecuario estables, frente
a los movimientos de precios experimentados,ya que no se puede dirigir la política cambiariacon miras a un solo sector de la economía.
2.6. Ingresos rurales
Los resultados de estos procesos para losingresos per capita de la población rural y delsector agrícola, han sido negativos. La gráficaen la página subsiguiente reporta series tem-porales para el poder adquisitivo per capita dela población rural y para el sector agrícola.(6)
Se denotan tendencias muy claras en estasseries: un colapso espectacular entre 1977 y1985; una recuperación parcial e inestableentre 1985 y 1997; y un colapso a finales de los90.
15
(6) Poder adquisitivo de la población rural se define como el PIB Agrícola per capita deflactado por el IPC. Mide la capacidad delsector agrícola a comprar la canasta de bienes y servicios en que se basa el IPC. Poder adquisitivo del sector agrícola es el PIB Agrícolaper capita deflactado por el deflactor del PIB no agrícola. Mide la capacidad del sector agrícola a comprar productos no agrícolas.Fuente: Indicadores Básicos sobre el desempeño del sector agropecuario 1971-2000. D. Cotty et al. Escuela Agrícola Panamericano ElZamorano / INE. 2001.
16
2.7. Impacto de la baja del precio de café
En contraste con los países vecinos, prevalecedentro del sector caficultor en Honduras unaproporción alta de agricultores con explota-ciones pequeñas y medianas, quienes recibenuna proporción importante de los ingresos delcultivo.
El cuadro 7 resume los datos relevantes, toma-dos del Censo Agropecuario de 1993. En total,58% de las explotaciones de café tienen entotal menos de 5 ha; y 86% están debajo de 20Ha. Las fincas debajo de 5 ha tienen 27% de lasuperficie en producción; las debajo de 20 Hatienen 60%. Aunque la productividad crececon el tamaño de explotación, el aumento no
es muy marcado: sube apenas de 0,69toneladas por ha para fincas debajo de 1 Hahasta 0,73 para los entre 20 y 50 Ha. Lo mismosugiere que no habrá una presión económicamuy fuerte para la futura concentración de fin-cas de café en plantaciones más grandes.
Estos datos sugieren que la distribución delingreso del café es bastante equitativa. Si esrazonable suponer que el ingreso se distribuyede groso modo en proporción con el volumende la producción, existirían en total 54.000pequeños caficultores con explotaciones deba-jo de cinco Ha quienes participarían en alrede-dor de 25% del ingreso generado por este cul-tivo; y otros 26.000 con explotaciones entre 5y 20 ha quienes recibirían otro 30% del ingre-so.
Hasta 1997, la combinación de expansión decobertura del café con precios favorables delgrano, sin dudas actuó positivamente paraamortizar la pobreza rural en Honduras. Sinembargo, ante la reducción reciente en el pre-cio del café, se puede esperar un impacto ne-gativo importante en los ingresos de hogares
pobres, reforzando la pobreza rural. Es espe-cialmente preocupante que, a diferencia deexperiencias anteriores, la baja reciente en elprecio, no se perfila como un fenómeno cícli-co, sino como un ajuste permanente en el mer-cado internacional ante el auge en la produc-ción en Vietnam.
17
Tamaño deexplotación
Número deexplota-ciones
Produc-tividad
Distribucióndel número deexplotaciones
Distribución dela superficie en
producción
Participaciónen la
producción
< 1 1 a 22 a 33 a 5
5 a 1010 a 2020 a 50
50 a 100100 a 200200 a 500
500 a 10001000 a 2500
> 2500
Total
9.87515.53314.33914.08815.06510.5178.7952.6321.082
51071183
92.528
T.M./ Ha
0.690.670.660.640.670.680.730.830.891.091.201.161.40
0.73
11%17%15%15%16%11%10%3%1%1%0%0%0%
100%
Porcentajes
2%6%8%
11%17%16%19%9%6%4%1%0%0%
100%
2%5%7%
10%15%15%19%10%7%7%2%1%0%
100%
CUADRO 7Honduras: Distribución de fincas de café según tamaño, 1993
3.1. Pobreza de ingresos
Ante los datos anteriormente presentados, noes sorprendente encontrar que, en añosrecientes, la reducción de pobreza rural enHonduras ha sido insatisfactoria.
A escala nacional, tal como se puede observaren la gráfica, ha habido una mejora gradual enla proporción de hogares debajo de la línea depobreza (LP). Para 1999, aproximadamente el66% de los hogares se encontraban bajo lalínea de pobreza, y casi un 49% en la categoríade extrema pobreza. Ello representa una mejo-ra comparado con los datos de 75% pobres y54% indigentes, reportados en 1991.(8)
Sin embargo, dicha mejora se concentra en lasáreas urbanas. La tendencia reciente de lapobreza en los ámbitos urbano y rural sereporta en el cuadro 8. Es llamativo, que las reducciones recientemente observadas en laincidencia de indigencia y de pobreza, sedeben principalmente a mejorías experimen-tadas dentro de la capa urbana de la población.El sector urbano habría visto reducir supoblación bajo la LP en 11 puntos por-centuales absolutos entre 1991-99, frente asólo 5 puntos del sector rural
Como consecuencia de estas tendencias, lapobreza de ingresos en Honduras es un fenó-meno cada vez más rural. En 1999, el 57% delos hogares urbanos se encontraban bajo lalínea de pobreza, mientras que en las áreasrurales, éstos llegaban a casi 75%. Asimismo,la condición de extrema pobreza (indigencia)afectaba a cerca de un 37% de los hogaresurbanos y aun 61% de los hogares rurales. Loanterior significa que el 59% de los hogarespobres y el 65% de los indigentes, son rurales.
18
(8) Cabe señalar que estos datos, ( generados por la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, EPHPM), no son consistentes conlos datos de PIB per capita para el mismo periodo, los cuales sugieren que no hubo una tendencia tan positiva de reducción de pobreza.Sin embargo, existen dudas relacionadas con las estimaciones del PIB durante los 90 debido a algunos ajustes negativos que se hicieronen 1990 para que Honduras opte a estatus IDA con el Banco Mundial. Ver (Wodon, 2000) para una discusión de este punto.
Por otra parte, para 1999, un 59% de los ho-gares en condición de pobreza se ubica en elsector rural. Más específicamente, 65% de loshogares en condición de extrema pobreza(unos 361.000 hogares, casi 2 millones de per-sonas) y 41% de los hogares en condición depobreza moderada (aproximadamente 81.000hogares, equivalente a unas 422.000 personas)se ubican en dicho sector.
3.2. Nutrición
Las Líneas de Pobreza e Indigencia no son laúnica manera de cuantificar la poblaciónpobre. Sin embargo, los datos sobre la condi-ción nutricional de la población confirman la
impresión que los ingresos reales del sectorrural, probablemente no estaban mejorandoen años recientes. La falta de una nutriciónmínima adecuada está generalmente asociada ala pobreza, que afecta principalmente a lapoblación infantil de los países en desarrollo.El Censo Escolar de Talla revela el estadonutricional de los escolares de Primer Grado(9)
Según los resultados de los censos de talla(cuadro 9), la incidencia del retardo en talla poredad aumentó desde 34,1% en 1991 hasta40,6% en 1997. En el ámbito rural, aumentódesde 40,8% en 1991 hasta 47,6% en 1997.(26% desnutrición moderada, y 14% desnutri-ción severa)(10) .
19
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
UrbanosIndigentes
PobresBajo la Línea de
PobrezaNo Pobres
Total
RuralesIndigentes
PobresBajo la Línea de
PobrezaNo Pobres
Total
46,721,7
68,431,6
100,0
59,919,7
79,620,4
100,0
39,222,4
61,638,4
100,0
53,922,6
76,523,5
100,0
31,623,9
55,544,5
100,0
55,821,3
77,122,9
100,0
39,822,8
62,637,4
100,0
52,918,2
71,128,9
100,0
40,622,2
40,637,3
100,0
53,118,8
71,928,1
100,0
38,722,3
61,039,0
100,0
66,48,9
75,324,7
100,0
35,223,8
59,041,0
100,0
60,011,7
71,728,3
100,0
35,721,3
57,043,0
100,0
55,413,8
69,230,8
100,0
36,520,8
57,342,7
100,0
60,913,7
74,625,4
100,0
CUADRO 8Tendencia reciente de la pobreza en áreas urbanos y rurales
(9) Ver explicaciones más detalladas en PRAF, Los Censos de Talla en Honduras. Una Revisión de la Experiencia, 1998 y SEP-PRAF,Informe 1997.VII Censo Nacional de Talla.(10) Para definir categorías de estado nutricional, se consideran normales (no desnutrición) los casos encontrados entre la mediana y(+ -) 2 desviaciones estándar; se clasifica con retardo moderado entre -2 y -3 desviaciones estándar, y con retardo severo los niños yniñas con puntaje debajo de -3 desviaciones estándar. Ver, SEP/PRAF, Informe 97, ya citado, pág.15.
3.3. Necesidades básicas insatisfechas
Otra metodología para medir la pobreza, es elanálisis de Necesidades Básicas Insatisfechas(NBI).
Los datos de la Encuesta Permanente deHogares de Propósitos Múltiples (EPHPM),organizada semestralmente por la DirecciónGeneral de Estadísticas y Censos (DGEC),permiten trazar el avance contra la pobreza,vía la cambiante proporción de hogares condiferentes valores de NBI.(11)
Honduras experimentó una reducción impor-tante en la proporción de su población connecesidades básicas insatisfechas durante los
90. En 1990, apenas 33% de la población tuvotodas sus necesidades básicas satisfechas(NBS); ésta fue la condición de 50% de lapoblación urbana y 20% de la población rural.Para 1997, la proporción de la población sinNBI había aumentado hasta 53%; fueron 65%de la población urbana y 42% de la rural(cuadro 10).
Paralelamente, hubo una reducción impor-tante en la proporción de la población con másde dos NBI. En 1990 un 22% de la poblaciónnacional tuvieron más de dos NBI. Para 1997apenas 8% de la población tuvieron más dedos NBI. Cabe destacar que en este caso elsector rural participa en forma importante enla reducción de pobreza. En este periodo, seaumentó la proporción de hogares rurales sinNBI desde 20% a 42% y se bajó la proporción
20
1991 1993 1994 1995 1996 1997
TotalUrbano
Rural
34,124,440,8
35,526
40,6
38,127,244,1
38,627,644,7
3826,144,7
40,628,547,6
CUADRO 9Deficiencia en talla por edad - 1991-1997
(11) La metodología de análisis de NBI para Honduras está definida en: Honduras Libro Q - Pobreza, Potencialidad y FocalizaciónMunicipal, publicada por SECPLAN en enero 1994 (Segunda edición revisada), páginas 12 y 13. Sin embargo, dicho estudio se basóen los datos del Censo de 1988. Los registros de la EPHPM para algunas variables son diferentes de los utilizados en el Censo. En losdatos citados en el texto se han adoptado definiciones lo más cercanas posible a las utilizadas en el Libro Q, dada esta limitación. Agua:Tener acceso a agua potable dentro de la propiedad (viviendas urbanas); Tener acceso a agua de un sistema de tubería o pozo (vivien-das rurales). Saneamiento: Tener un servicio sanitario, que no sea letrina de fosa simple (vivienda urbana); Tener por lo menos una le-trina de fosa simple (vivienda rural). Educación primaria: Que los niños de edad primaria estén matriculados en la escuela (hogaresurbanos y rurales). Capacidad de subsistencia: Que el jefe tenga más de tres años de educación primaria y este empleado; y si esto noes el caso, que haya por lo menos una persona ocupada para cada tres miembros del hogar (hogares urbanos y rurales). Hacinamiento:Que no haya más de tres personas por cuarto excluyendo baños (hogares urbanos y rurales). Estado de vivienda: Que la vivienda nosea improvisada ni hecha con desechos y que no tenga piso de tierra (vivienda urbana). Que la vivienda no sea improvisada ni hechacon desechos (vivienda rural).
con más de dos NBI, desde 28% hasta 11%.Es especialmente llamativo, la ampliación de lacobertura del agua y saneamiento rural logra-do en los 90; y, en menor grado, la mejoría enel acceso a la educación, la reducción de haci-namiento y la mejora en la capacidad de sub-sistencia (cuadro 11). Estas mejoras son elproducto de una variedad de intervenciones -tanto del Gobierno, los entes multilaterales ybilaterales y ONGs - para focalizar recursos enlos servicios básicos en áreas rurales utilizan-do instrumentos de focalización sistemática.Entre los programas que aplicaron este tipo deestrategia se podrían mencionar: FHIS, PRAF,PROHECO, el proyecto de Salud y Nutrición,el programa PRASSAR de agua rural; ymuchos otros.
La gráfica en la página anterior subraya elhecho que los aumentos en cobertura de aguay saneamiento, favorecieron sobre todo, los
hogares pobres (aquellos en los deciles másbajos, predominantemente rural.)
A diferencia, el aumento en cobertura de elec-tricidad durante la década, ha beneficiadoprincipalmente los hogares en el centro de ladistribución de ingresos; o sea, hogaresurbanos, en su gran mayoría.
Podemos concluir que los resultados de losesfuerzos para reducir la pobreza rural en los90, fueron decepcionantes. La pobreza deingresos empeoró. Asimismo, aparentemente,la malnutrición se profundizó(12) . Sin embargo,hay elementos más positivos en materia deacceso a servicios básicos, los cuales podríanconducir en el mediano plazo a una mejora enla calidad del capital humano en el sector rural,sembrando las bases para la generación demayores ingresos.
21
1990 1997 1993/97
Total NacionalSin NBI
1 NBI2 NBI's
> 2 NBI'sUrbana/1
Sin NBI1 NBI
2 NBI's> 2 NBI's
Rural/1Sin NBI
1 NBI2 NBI's
> 2 NBI's
33252022
50241313
20262628
5326138
652285
42291811
% cambio201
-7-14
15-2-5-8
223
-8-17
CUADRO 10Incidencia global de NBIs
% de hogares
(12) Cabe mencionar que el uso de indicadores del censo de talla para determinar acceso a los bonos de PRAF, pudo haber causadodistorsiones en los datos registrados, aumentando la desnutrición aparente.
22
23
CUADRO 11Incidencia de cada NBI
1990 1997 Cambio
NacionalAgua
SaneamientoEducación
Cap. subsist.Hacinamiento
Vivienda
% de hogares2734122734
9
8177
17265
-19 -17-5
-10-8-4
UrbanaAgua
SaneamientoEducación
Cap. subsist.Hacinamiento
Vivienda
18136
172419
7639
1911
-11-7-3-8-5-8
RuralAgua
SaneamientoEducación
Cap. subsist.Hacinamiento
Vivienda
33501635411
9261025320
-24-24-6
-10-9-1
24
Los decepcionantes resultados del esfuerzo dereforma macroeconómica y sectorial, arribacatalogados, han dado lugar a mucha reflexiónpor parte de las agencias públicas y privadasinvolucradas en el sector.
Algunos de los comentaristas tienden a enfati-zar como causa de estos resultados, la imple-mentación incompleta del programa de libera-lización y ajuste. Para ellos(13) , el problema yaceen que:
La tasa de cambio real se dejó volver aapreciar en forma importante de 1995 enadelante
La presión macroeconómica del déficitfiscal sobre el sistema monetario todavíaproduce tasas de interés muy altas
La regulación del sector bancario todavíano ha podido transformar su capacidadpara movilizar ahorros y ofrecer finan-ciamiento en términos favorables
El Estado sigue interviniendo en los mer-cados crediticios rurales
Los registros de propiedad rurales todavíano fueron modernizados
El Artículo 107 de la Constitución (queprohíbe la compra de terrenos en sectoreslimítrofes por extranjeros) sigue en pie
El sector forestal sigue sujeto a regula-ciones estatales que restringen la inver-sión privada en el sector
Para otros, aún cuando siguen apoyando elavance del programa de reformas en el sector,el colapso en precios de productos claves enlos años recientes ha generado dudas sobre lafactibilidad de transformar el sector solamentecon medidas macroeconómicas y de libera-lización. Una de las síntesis más interesantes alrespecto, preparado recientemente por elproyecto PEP de la USAID, señala los si-guientes factores como decisivos para la faltade avance del sector agropecuario (14).
La caída en la rentabilidad de la mayorparte de los productos (reflejado en losmovimientos adversos de sus términos deintercambio, arriba documentados.)
El sobre endeudamiento del sector (pro-ducto, en parte, de catástrofes tales comoMitch)
El impacto de condiciones climáticas ydesastres naturales (tales como Mitch y ElNiño)
4. TEMAS CLAVES PARA EL DESARROLLO RURAL
(13) Hay varios analices consistentes con este punto de vista. Por ejemplo: PIAF (2000); FIDE (2001).(14) V. Reyes. Estrategia para el Desarrollo Empresarial Agropecuario a corto y mediano plazo. PEP, Julio 2001
La débil capacidad de previsión y ajustede los actores en el sector - verbigracia,los productores - frente a los cambios encondiciones climáticos y de mercados.
Es significativo que este planteamiento surgede un proyecto de USAID, otrora líder en lapromoción de soluciones macro para el sectoragrícola. El resultado de este tipo de refle-xiones ha sido una tendencia hacia la diversifi-cación de los esfuerzos de apoyo al sectorrural. Aún cuando varios actores siguen empu-jando las reformas estructurales, otros seencuentran, cada vez más, privilegiando inter-venciones específicas orientadas a tratar pro-blemas particulares, en vez de medidas glo-bales que pretenden lograr una transforma-ción general.
Algunas de las medidas planteadas en estecontexto, son similares a las estrategias ante-riores a la implantación de los programas deajuste. Los promotores del camino de comer-cialización del agro han promovido asistenciatécnica para fortalecer las capacidades empre-sariales de los agricultores, como elementoesencial para que prosperen en mercados li-beralizados (USAID); pero también hanretomado la promoción de la agroindustriapara aumentar el valor agregado en el sector yreducir la inestabilidad de sus ingresos (JICA.) Por otra parte, se ha planteado la necesidad derescatar la situación financiera del sector através del refinanciamiento y/o condonaciónde la deuda agrícola, medida adoptada recien-temente por la nueva administración delPresidente Maduro. Otros se han concentradoen medidas orientadas a fortalecer la gestiónambiental en áreas rurales, con un énfasis en elmanejo de cuencas (BID).
Otros actores son escépticos sobre la capaci-dad del sector comercial para absorber lapoblación rural y generar mayores ingresos.Para mejorar las condiciones de vida de losagricultores de laderas en el sector de subsis-tencia, han intentado diversas intervenciones,entre ellas:
La implantación de tecnologías mejoradasde uso de suelo para aumentar la produc-tividad de los granos básicos (FIDA -Proyecto Lempira Sur y diversas ONGs)
Programas de asistencia técnica paraagricultores de laderas más eficaces uti-lizando contratos a ONGs o empresasprivadas y generalmente planteando tec-nologías sostenibles de agricultura enladeras con énfasis en la generación demayores ingresos (BID, Banco Mundial,UE, varios bilaterales y ONGs.)
Programas de microfinanzas (FIDA, UE,USAID, Banco Mundial);
Fortalecimiento del manejo post-cosechapara maximizar los ingresos del agricultor(diversos programas bilaterales y ONGs)
La diversificación de cultivos y la inte-gración de miembros de los hogarespobres en la economía rural no-agrícola,para generar más ingresos en efectivo(diversos programas bilaterales y ONGs)
Transferencias de ingresos a hogarespobres (PRAF - BID)
Desarrollo de los servicios públicos einfraestructura rural (FHIS - BancoMundial, BID, KfW; USAID) y servicios
25
de educación (PROHECO - BancoMundial; Educación a distancia - USAID)y salud básica (USAID, BID)
Promoción de la formación de capitalsocial y fortalecimiento de la gobernabili-dad de las comunidades rurales paramejorar su capacidad de reclamar recur-sos (varias agencias bilaterales y ONGs,incluyendo el DFID)
Más allá de esto, otros han empezado a pre-guntarse si realmente existe una solución neta-mente rural a la pobreza rural. Ello hace cues-tionar el consenso histórico sobre la necesidadde alentar los procesos de urbanización yplantean un proceso de urbanización controla-do y sostenible como camino viable parareducir la densidad de la población en sectorescuya agricultura jamás tendrá la capacidad desostener la vida en una forma económica-mente aceptable ( por ejemplo: Del Cid et al.)
En los siguientes incisos, presentamos una dis-cusión de estos diversos "frentes" en la guerra
contra la pobreza rural, señalando su pro-blemática, su estado de avance y los principalesinvolucrados en cada área.
4.1. Financiamiento delsector
4.1.1. Financiamiento bancario
El suministro de recursos financieros para elsector agropecuario sigue siendo una seria li-mitante para el desarrollo del sector. Con laimplementación de las medidas de reformasectorial, se cumplió con el objetivo de con-solidar las actividades del Estado de finan-ciamiento al sector en FONAPROVI, comobanco de segundo nivel - cerrando la divisióndel BCH que actuaba en este sentido. Aunqueno fue cerrado, se han reducido las actividadesde BANADESA, convirtiéndolo en un bancopara el pequeño productor, pero su situaciónfinanciera es precaria y su alcance muy limita-
26
do. Sin embargo, estos cambios pusieron altoal deterioro en la provisión de financiamientohacia el sector.
El sistema financiero privado se mantieneescéptico ante el sector agropecuario debido asu baja capacidad de pago y los altos costos detransacción para cobrar y liquidar garantíasrurales. Los procesos jurídicos son lentos einciertos, los títulos de propiedad muchasveces son disputados y aun en el caso de podercobrar una garantía, los terrenos o bienesadquiridos deben tratarse como activos con-tingentes y ser liquidados en forma expedita,de acuerdo con las normas prudenciales delsistema bancario. Empero, si un banco deberevender un terreno adquirido en garantía den-tro de dos años, es probable que tendría queaceptar menos que su valor potencial.Posiblemente, la existencia de una nueva ley degarantías mobiliarias - actualmente planteada -ayudará para resolver la situación.
Por mientras, ante este tipo de dificultad, talcomo se puede observar en la gráfica, la par-ticipación del sector en los nuevos préstamosdel sistema bancario, ha sido cada vez menor,llegando a solamente 11% del total en 2000,versus 22% en 1985.
Cabe señalar, que - de los 23 bancos comer-ciales funcionado en Honduras, solamentecinco de ellos (Atlántida, Occidente, BGA,Bamer, y Ahorro) prestan montos importantes
en este sector, concentrando entre ellos cercadel 70% de todos los préstamos vigentes.
La situación se ha complicado debido a loscambios climáticos y desastres naturales. Sindudas, el deterioro en provisión de finan-ciamiento al sector fue reforzado por elimpacto del huracán Mitch, evento queimpactó en forma importante en la cartera depréstamos en el sector agropecuario, resultan-do en legislación para condonar una parte dela deuda resultante (15).
Adicional a ello, la caída de los precios ha pro-ducido una fuerte mora del sector agrícola queno sólo limita las posibilidades de obtenciónde fondos frescos, sino que también la estabi-lidad de algunas instituciones financieras. Elgobierno, tanto en el pasado reciente comoahora, busca mecanismos que permitan aliviarla situación sin un alto costo fiscal. Elplanteamiento más reciente al respecto, es elplan de la administración Maduro para reha-bilitar 2.000 millones de lempiras de deudaagraria, anunciado en febrero 2002.
4.1.2. Cajas rurales de ahorro ycréditoPara promover la intermediación financierapara productores pequeños basada en meca-nismos solidarios, posteriormente a la apro-bación de la Ley de Modernización Agrícolaen 1992, se aprobó la Ley de Cajas Rurales en1993. Esta última tenía como objetivo estable-
27
(15) De acuerdo con una evaluación hecha en enero de 1999 para la USAID, en la banca comercial, se estimó como consecuenciadirecta de Mitch, una pérdida de 2% de la cartera de préstamos, o 400 millones de lempiras. Este monto que representaría 11% delcapital y reservas del sistema bancario nacional. En las instituciones de microfinanzas, se reportó que entre 5% y 20% de sus présta-mos fueron afectados, dependiendo en su ubicación geográfica y sectorial; y el porcentaje de pérdidas podría llegar hasta 10% de lacartera de algunas instituciones. En la banca estatal de desarrollo, FONAPROVI (institución de segundo piso) no enfrentó pérdidasdirectas pero BANADESA reportó que hasta 70% de su cartera de préstamos a pequeños agricultores podría estar irrecuperable, pér-dida que sobrepasaría su total de capital y reservas.
cer el marco institucional de apoyo crediticio alpequeño productor. La capitalización inicial dedichas cajas se haría con el 70% de los fondosde fideicomiso que en ese momento manejaraBANADESA, pero en la práctica no se asig-naron tales recursos.
Pese a ello, en la década anterior se dio eldesarrollo de algunos entes financieros que seprotegieron bajo ese marco legal, impulsadospor la cooperación externa. Este tipo de insti-tuciones se ha establecido en muchas comu-nidades rurales con el apoyo de FHIS(Nuestras Raíces), la Unión Europea (Finsa);USAID (Finacoop) y el FIDA (PRONADEL).También fueron desarrollados cajas rurales,bancos comunales, cooperativas y otros esque-mas.
De acuerdo con un estudio reciente de laEscuela Agrícola Panamericana El Zamorano,
en Honduras hay 3.319 Sistemas deFinanciamiento Alternativo Rural (SIFAR); lasinstituciones promotoras de los serviciosfinancieros son 45 y se encontraron nuevediferentes tipos de formas organizativas. Deacuerdo con los datos obtenidos referentes alcapital inicial de trabajo, el promedio es de4.196 lempiras, con un mínimo de 65 lempirasy un máximo de 30.962 lempiras. La mayoríade las SIFAR (57,8%) fueron creadas postMitch.
En el Cuadro 12 se detallan los tipos de SIFARencontrados. Cabe notar que el 63% de losSIFAR encontrados son las Cajas Rurales que,en su gran mayoría, son promovidas por elFHIS bajo el programa Nuestras Raíces concomunidades indígenas, con una fuerte con-centración regional que está en el occidente delpaís.
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No. %Asociación Comunal de Ahorro y Préstamo Banco ComunalCaja RuralComités de Investigación Agrícola Local CooperativaEmpresa AsociativaGrupo SolidarioSistema de Financiamiento LocalUnidad LocalTotal
67963
2.092215
24112341
3.319
22963101310
100
CUADRO 12 Tipología de los entes financieros rurales
informales en Honduras
Fuente: Carrera de Desarrollo Socioeconómico y Ambiente, Zamorano. InvestigaciónSIFAR. Enero-Mayo 2000. Honduras.
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La capacidad de este tipo de entidades paratransformar la situación financiera de losagricultores pequeños, no está comprobadatodavía.(16)
Por otra parte, las graves dificultades en que haentrado FINACOOP, agencia de finan-ciamiento rural promovida por la USAID, sir-ven para subrayar la vulnerabilidad de las insti-tuciones financieras que se exponen en estesector. Si todos los miembros del grupoenfrentan riesgos similares, los mecanismossolidarios no son una fuente de seguridad parafuentes financieras de segundo piso. Por ejem-plo, si todos pierden sus cultivos debido a unasequía o inundación, no queda nadie con lacapacidad para responder ante terceros por lasobligaciones del grupo.
Basado en estas experiencias, muchos comen-taristas, enfatizan que los problemas de finan-ciamiento del sector agropecuario, tanto engran escala grande como en pequeña escala,proviene de la falta de rentabilidad y vulnera-bilidad ante eventos climáticos y, por ende, susolución debe buscarse en la corrección deestos problemas, más que en nuevos esquemasde financiamiento.
4.2 Mercado de tierras
La falta de acceso a la tierra sigue siendo unacausa fundamental de la pobreza rural. Deacuerdo con datos del Censo Agropecuario de1993, había 147.008 explotaciones por debajode dos hectáreas, representando 46% de todaslas explotaciones en el país pero apenas un 4%del área cultivada (cuadro 13).
30
Tamaño
Ha. No. exps Ha. No. exps Ha. No. exps Ha. No. exps Ha.
< 2< 5
5 a 1010 a 20
>20Total
147.008227.66134.93022.77531.833
317.199
137.421386.212247.068315.611
2.388.1883.337.079
46%72%11%7%
10%100%
4%12%7%9%
72%100%
43.52878.64818.13012.30917.609
126.696
42.586153.111128.751170.754
1.438.6671.891.283
30%35%52%54%55%40%
31%40%52%54%60%57%
Total % del total Propia % propia
CUADRO 13Tenencia de la tierra por el tamaño de las explotaciones, 1993
(16) Ver, por ejemplo, Falck, Mayra. Sistema de financiamiento rural. SAG-DGDAI-PAGS. Zamorano, 1997. Hacia mayo de 2002, ESAConsultores estaba llevando a cabo una evaluación del programa Nuestras Raíces para el Banco Mundial, que permitirá caracterizar enmayor detalle el desempeño de las cajas rurales.
Por otra parte, el problema de la inseguridadde la tenencia es generalizado. En 1993 apenas40% de las explotaciones de todo tamaño eranpropias, representando 57% del área cultivada.Las pequeñas explotaciones son las que tienenla mayor inseguridad de tenencia, ya que sola-mente 30% de las menores de dos hectáreasestán debidamente tituladas, comparado conarriba de 50% en el caso de las explotacionesde cinco hectáreas o más.
4.2.1 Programas de titulación
Durante la década pasada, el Gobierno tomóvarias medidas orientadas a mejorar el fun-cionamiento de los mercados de tierras. La Leyde Modernización Agrícola de 1992 redujo eltiempo de usufructo requerido antes de titulara privados los predios nacionales que ocupanpara propósitos productivos. La misma Leylegalizó el arrendamiento para facilitar el acce-so a la tierra de los agricultores sin un prediopropio.
En este contexto, los programas de titulaciónse han venido desarrollando en forma contí-nua en los últimos años, lo que ayudó a dis-minuir los conflictos agrarios tan frecuentesen el pasado. Durante la década de los 90, elINA extendió 1.859 títulos en el sector refor-mado (198.000 ha); 276 títulos para gruposétnicos (205.000 ha) y 114.000 para indepen-dientes (793.000 ha). En total estos nuevostítulos suman 15% del área cultivada del país ypara 1997 la proporción de la superficie quecontaba con un título de dominio pleno seestimó en 64%. Entre las agencias que hanapoyado este proceso de titulación se puedenmencionar: USAID y (anteriormente) elGobierno Británico.
4.2.2 Reformas a la Ley de ReformaAgraria post Mitch
Se concertaron reformas adicionales a la Leyde Reforma Agraria en 1999, para garantizar elderecho de los inversionistas a revender en elfuturo los terrenos adquiridos y las inversioneshechas. Esta reforma no dejó de ser contro-vertida ya que tiene el efecto de permitir quelas empresas bananeras se convierten en lasdueñas absolutas de las áreas de concesión queoriginalmente fueron asignadas condicionadasen su uso productivo por la firma. Sin embar-go, con miras al futuro, la medida vino aremover un obstáculo importante a la inver-sión privada en el sector. Además, ayudó aempujar una fuerte inversión de reconstruc-ción y ampliación de las fincas bananeras afec-tadas por el huracán Mitch.
4.2.3 Mejoramiento de los registrosde propiedad rural
Debido a la confusión en los registros depropiedad rural, la posesión de un título nonecesariamente asegura la tenencia de un pre-dio. Perduran problemas grandes tanto deacceso como de seguridad de tenencia, los quesin dudas contribuyen en forma importante ala reproducción de la pobreza rural y cuya co-rrección es una condición ineluctable paraaumentar la inversión en el sector.Actualmente, está en marcha un estudio pro-piciado por la Universidad de Wisconsin quetratará de establecer hasta qué punto la po-sesión de un título ha tenido los impactos po-sitivos esperados.
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El problema de los registros de propiedadrural se debe, en primer lugar, a que el marcolegal es confuso. Hay varias autoridades dife-rentes para los predios agrícolas nacionales yejidales y para los predios forestales. Losactores incluyen: el Instituto Nacional Agrario(INA), municipalidades y la COHDEFOR.Este problema solamente se podría corregircon legislación.
El otro problema, muy serio, es el de los re-gistros traslapados o superpuestos, debido a laausencia de un folio real organizado sobreprincipios espaciales, donde sea el predio, no eldueño, la base del registro. Este proceso ha ini-ciado con el apoyo del proyecto P.A.A.R. y confinanciamiento del Banco Mundial. A la fecha,se han terminado 15 municipios en el áreapiloto de Comayagua y partes de Olancho yYoro. Con ello, se ha establecido el modelotecnológico y organizativo de depuración. Sinembargo, el proceso es lento. Se proyecta unhorizonte de tiempo de 10 años o más paracubrir el país entero.
4.3 Agricultura comercial
De acuerdo con los análisis de competitividadpotencial en Honduras hechas por el proyectoINCAE-CLACDS: "América Central en elSiglo XXI: Una Agenda para laCompetitividad y Desarrollo Sostenible", unode los sectores con mayor potencialidad decrecimiento, tanto en Honduras como en elresto de la región Centroamericana, es el deagro-negocios de alto valor agregado.
El análisis de las ventajas competitivas del paísrevela la importancia, en este contexto, de los
productos tropicales, donde no existe la posi-bilidad de competencia de productores enpaíses con climas templados. Tradicional-mente, se han explotado pocos de estos pro-ductos (principalmente banano y café) y sunivel de industrialización ha sido bajo, resul-tando en un reducido valor agregado local.
A partir de las reformas introducidas en los 90,tal como se pudo constatar en la Sección 3,Honduras ha avanzado considerablementepara empujar nuevos productos no-tradi-cionales tales como: camarón, tabaco, melón,piña y palma africana. El reto ahora es reforzary ampliar el auge en los productos nuevos yaumentar su industrialización.
De acuerdo con el mismo estudio, las princi-pales medidas necesarias para empujar elfuturo desarrollo de la competitividad del sec-tor se pueden resumir de la siguiente manera:
La concentración de inversiones en losproductos tropicales con mercados derápido crecimiento. En términos gene-rales, éstos son los mercados para pro-ductos frescos de alta calidad; con altovalor nutritivo y de salud; sin residuosagroquímicos; con sello verde en cuanto ala sostenibilidad del proceso de su pro-ducción y con mecanismos adecuadospara minimizar el riesgo físico frente aaccidentes climatológicos tales como elHuracán Mitch
La eliminación o reducción de las restric-ciones al comercio en el mercado regio-nal, lo cual implica establecer un patrónuniforme de aranceles extra-regionalespara los productos básicos
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La eliminación o reducción de las barrerasfitosanitarias y otras que limiten la intro-ducción de los productos hondureños enel mercado estadounidense
Reducción en el costo de transporte,actualmente mantenido artificialmentealto por el sistema de tráfico conferenci-ado de navieras ("conferencias")
La consecución de financiamiento ade-cuado para el sector, sobre todo para lospequeños productores
La resolución de los problemas de tenen-cia de tierras, vía el establecimiento de unCatastro o Folio Real
El desarrollo de recursos humanosadiestrados no solamente en la agronomíade los productos de alta potencialidad;sino también en las destrezas de agrone-gocios
Se ha planteado que, dado el tamaño pequeñode muchas fincas hondureñas, la solución paravarios de estos problemas podría encontrarseen alianzas entre los productores locales yempresas grandes, capaces de movilizar elnecesario financiamiento de largo plazo yresolver los problemas de transporte y mer-cadeo en el extranjero. Bajo este modelo de"contract farming", se deja al agricultor elproblema de cumplir con la calidad en finca ycon la fecha esperada para la entrega de suproducto, mientras que el socio grande seencargaría de las actividades fuera de la finca.Este modelo de "contract farming" se estáempujando, por ejemplo, en el sector de palmaafricana, un producto con alto potencial de
mercado debido a su salubridad y a nuevosprocesos que permitirán que sea un sustitutopara derivados del petróleo en la producciónde detergentes, y cuya área sembrada actual-mente crece en 20% anualmente.
Cabe señalar que este modelo también es rele-vante para actividades tales como la ganadería,donde el rendimiento es más alto para los pro-ductores que cuentan con contratos conempresas de transformación de lácteos ocarnes. Es importante, asimismo, promoveruna suficiencia de compradores para evitarsituaciones de "monopsonía" (donde los pro-ductores enfrenten un solo comprador) y ase-gurar una repartición adecuada del beneficioentre los socios.
En cuanto a las barreras fitosanitarias, es unaprioridad reducir el tiempo requerido paraconseguir licencias en el mercado esta-dounidense para productos nuevos hon-dureños. Se espera bajar hasta un año el pro-ceso para productos que ya fueron licenciadospara otros países en la región. Asimismo, sedeben promover iniciativas para el control deenfermedades como el proyecto taiwanésactualmente contemplado, para establecer unaplanta de irradiación para eliminar la moscamediterránea en el cultivo del mango.
4.4 Sector Forestal
Otro sector señalado por el mismo estudioINCAE-CLACDS con alta potencialidadcompetitiva, es el sector forestal. Sin embargo,su desempeño en la década pasada ha sidomuy decepcionante. Tal como se pudo obser-
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var el la Sección 3, el crecimiento real de la sil-vicultura entre 1995-2000, fue de apenas 0,2%anual.
El volumen de madera en rollo extraído habajado desde 1.082 millones metros cúbicosen 1980 hasta 0,789 millones en 1998 y la pro-ductividad de su transformación en maderaaserrada revela una tendencia negativa. A pesardel mandato obligatorio de la LMA sobre laimplementación de planes de manejo, para elaño 1997, apenas 50% de bosques nacionales,32% de los bosques privados y 18% debosques ejidales contaron con planes de mane-jo aprobados, lo cual representa un mal augu-rio para la mejoría en la baja productividad delbosque hondureño. Las exportaciones demadera aserrada tampoco han mostrado unatendencia clara a crecer: la cifra de 51,7 mi-llones de pies tablares exportados en 1998estaba debajo de las cifras registradas en 1993y 1994.
El desempeño del sector de transformaciónsecundaria ha sido mejor, con un crecimientosostenido de 17% anual entre 1994-98 y unarentabilidad promedia de casi 20% anual. Sinembargo, si la industria secundaria no puedecontar con un flujo confiable de insumos ge-nerado por el sector primario, este crecimien-to no podrá ser sostenido.
Estos resultados son íntimamente relaciona-dos con los fallos en la legislación sectorial,los cuales no fueron corregidos por la Ley deModernización Agrícola arriba descrita. Unproblema especialmente importante, es el con-flicto de interés de la COHDEFOR, ente quese financia explotando los bosques nacionalesvía su venta en subasta; pero también es el
encargado de regular las explotaciones debosques privados, que son sus competidoresen el mercado.
Es necesario en este contexto crear un nuevomarco legal para eliminar ambigüedades yredefinir los papeles del Estado y del sectorprivado. Una nueva ley se ha concertado que,entre otros, crearía un nuevo Servicio ForestalNacional (SEFONAC) para sustituir laCOHDEFOR. La misma flexibiliza la defini-ción de sostenibilidad por ser utilizada en eldiseño de planes de manejo y cortes. Tambiénfacilitaría la aclaración de los derechos propie-tarios en zonas forestales y la definición de losderechos de personas asentadas en las tierrasforestales estatales. También plantea la nor-malización de la situación de comunidadesasentadas en áreas forestales.
El SEFONAC estaría financiado por una a-signación presupuestaria y no cobraría tasas asus regulados privados. Se crean asimismoincentivos fiscales claros para el manejo debosques, la forestación y la reforestación poragentes privados. Se espera, con ello, mejorarla gestión de los bosques públicos, minimizarel intervencionismo del Estado en la gestiónde los bosques privados y establecer un marcoinstitucional y regulatorio estable para el inver-sionista privado en el sector.
Sin embargo, cabe señalar que de acuerdo conel borrador de la ley que circulaba a principiosde 2002, SEFONAC mantendría las funcionesconflictivas de administración del bosquepúblico y regulación de explotaciones de losbosques privados y no queda muy claro siSEFONAC podría derivar ingresos del tron-conaje en bosques nacionales. Por otra parte,
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la ley plantea prevenir la exportación demadera de color sin procesar y plantea unadefinición de tierras forestales que abarcaría80% del país, dentro de los cuales no se per-mitiría ni titulación ni cambios de uso. Estosaspectos del proyecto de ley, merecen serreconsiderados.
4.5 Agricultura de laderas
4.5.1 Asistencia técnica y el manejode cuencas
El esquema de privatización de la provisión deasistencia técnica planteó organizar a losagrónomos empleados del Estado en empre-sas pequeñas u ONGs, quienes prestarían losservicios bajo contrato, con un supervisorquien autorizaría los pagos de acuerdo concumplimiento con metas especificadas en losplanes de trabajo. Este modelo se ha adoptadocon algunas variantes en el Proyecto Cajón(COHDEFOR / BID), P.A.A.R, y el proyectoPlandero financiado por la ComunidadEuropea, entre otros.
Estos modelos plantean cambios en la tec-nología agrícola para reducir erosión y mejorarproductividad como una parte de la estrategiade manejo de cuencas altas con la finalidad dereducir inundaciones y sedimentaciones aguasabajo y asegurar la sostenibilidad de sistemasproductoras de agua para su uso en la agricul-tura o para consumo humano.
Generalmente, dichos programas promuevenpaquetes de intervenciones derivadas de laslecciones del proyecto LUPE (Land Use and
Productivity Enhancement) de la USAID enlos 80, que enfatizó la promoción de las inver-siones para mejorar la productividad de las fin-cas, la diversificación de cultivos y el no-uso dela rosca y quema para preparar la siembra.
Sin embargo, el nuevo modelo ha mostradolagunas. Por una parte, ha resultado difícilestablecer empresas u ONGs suficientementefuertes para ejecutar los contratos y muchos delos proveedores han quebrado o no han podi-do terminar sus contratos. Ello se debe, enparte, a los atrasos en certificaciones y pagos.Otro problema relacionado es que no estácontemplado en las estimaciones de costos, elcosto financiero del capital de trabajo.
La necesidad de especificar metas físicas comobase para los pagos ha resultado en programasa veces un tanto rígidos que no responden,necesariamente, ante las realidades locales. Hahabido insatisfacción, también, por parte delos agricultores locales debido a que los recur-sos son asignados, casi en su totalidad, parapagar las empresas de asistencia técnica, prio-ridad que no necesariamente refleja las priori-dades de los beneficiarios. Actualmente, elBID plantea una revisión de la metodología deapoyo a los agricultores locales, bajo en nuevoproyecto Programa Multifase de Manejo deRecursos Naturales en Cuencas Prioritarias, enel cual se permitirá elegir entre diferentes posi-bles usos de los recursos.
Por otra parte, en materia de investigaciónagrícola, se desmontó la infraestructura que elEstado tenía en este campo, sin que hubieseprogramas alternativos en el sector privado,con pocas excepciones tales como las de laFundación Hondureña para la Investigación
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(18) Esta filosofía tiene varias manifestaciones con algunas diferencias de énfasis. Entre las personas que más han influenciado sepueden mencionar Robert Chambers y dentro d Honduras, Roland Bunch (anteriormente de Vecinos Mundiales) y Elías Sánchez.
Agrícola (FHIA) y la Escuela Agrícola delZamorano. Esto contrasta con la necesidad dedesarrollo de un sector agrícola competitivo,donde la innovación tecnológica juega unpapel central. El BID actualmente trabaja con un Programade Modernización d Servicios de TecnologíaAgropecuaria que busca la consolidación delSistema Nacional de Investigación yTransferencia de Tecnología Agrícola (SNIT-TA) y la creación de un fondo competitivopara financiar proyectos de tecnología agríco-la.
4.5.2 Uso sostenible de tierras y elenfoque "agricultor primero"
El proyecto Lempira Sur financiado por elFIDA, ha desarrollado un enfoque distintopara mejorar la sostenibilidad y rendimiento dela agricultura de laderas basado en una tec-nología de arado mínimo, el cual ha reportadoimpactos muy positivos en el rendimiento físi-co de la tierra, hasta 40% superior comparadocon las tecnologías tradicionales. Por otraparte, en contraste con otros modelos, elproyecto pone énfasis en la reducción de loscostos de la producción, tanto la compra deinsumos químicos como el costo de mano deobra. Se espera, con dicha combinación, mejo-rar la rentabilidad de las fincas y ayudar paraque los hogares ganen ingresos con la apli-cación de parte de su mano de obra fuera de lafinca. A la fecha, el modelo - llamado"Quesungual"- está funcionado en más de3.000 fincas.Los intentos para mejorar la sostenibilidad de
la agricultura de laderas también tiene el apoyode varias ONGs nacionales e internacionalesinfluenciados por la idea de "agricultorprimero" (farmer first) que plantea centrar elproblema de desarrollo rural en los sereshumanos, sus motivaciones y patrones decomportamiento, partiendo de un enten-dimiento de su cultura y su economía familiar,más que en la promoción de modelos tec-nológicos específicos .( 18)
4.6 Infraestructura y servi-cios públicos en áreasrurales
Tal como ya fue comentado en la secciónsobre tendencias recientes en la pobreza rural,Honduras ha mejorado en forma importanteel acceso de los pobres rurales a los serviciosbásicos en la década pasada. Sin embargo,todavía hay lagunas de cobertura importantesy por otra parte, la calidad y sostenibilidad delos servicios no siempre alcanzan nivelesaceptables.
Los principales programas interesados en lamejora en la infraestructura rural y el acceso alos servicios públicos han incluido los si-guientes:
El Fondo Hondureño de Inversión Social,FHIS construye infraestructura menor -sobre todo aulas, puestos de salud yletrinización con fondos del BID, elBanco Mundial y KfW. Estos programas
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trabajan basados en la asignación de dere-chos a recursos a cada municipio y proce-sos de consulta comunitaria para determi-nar las prioridades locales para su a-signación. Actualmente, el FHIS experi-menta con la descentralización de laadministración de sus proyectos hacia lasmunicipalidades más fuertes. Algunos hanplanteado que, en el futuro, debe evolu-cionar para convertirse en un mecanismode transferencias fiscales como parte de laestrategia general de descentralización yfortalecimiento municipal en Honduras.FHIS también ha construido obras másgrandes incluyendo sistemas de agua ycaminos rurales con fondos de la USAID.
El Programa de Asistencia Familiar(PRAF) ofrece subsidios a la demanda eneducación y salud básica para aumentar eluso de dichos servicios, que tambiénconstituyen una transferencia de ingresoshacia hogares pobres
La Secretaria de Educación Publica, conapoyo del Banco Mundial, ha promovidoa través del programa PROHECO laexpansión de cobertura de la educaciónprimaria hacia comunidades remotas ytambién plantea la administración de las
escuelas (incluso la contratación de losmaestros) vía comités de padres, paramejorar su rendimiento. El BancoMundial tiene un nuevo proyecto parapromover la participación de los padresen todo el sistema educativo. Mientrasque USAID, el Gobierno de España yotras agencias bilaterales han promovidola educación a distancia
La Secretaria de Salud Pública está desa-rrollando un programa de paquetes deatención básica en salud por ser entrega-do por ONGs o agentes privados en unintento por mejorar la calidad de los ser-vicios. La USAID apoyó la conceptua-lización de esta estrategia y el BID finan-cia su implementación
Varias agencias han apoyado la expansiónde servicios de agua rural, destacándoseentre ellos el programa PRASSAR finan-ciado por la USAID y administrado porSANAA.
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Ante la situación actual del sectoragropecuario y pobreza rural, los principalesactores involucrados han desarrollado suspropias visiones sobre prioridades y retos a serenfrentado. En esta parte final del presenteestudio se presenta una síntesis de la visiónactual del Gobierno y de los organismos inter-nacionales que desarrollan programas yproyectos en el sector.
5.1 Gobierno
Con la finalización de la etapa de reconstruc-ción nacional después de los devastadoresefectos del huracán Mitch se destaca la elabo-ración y aprobación de la Estrategia para laReducción de la Pobreza y un nuevo enfoquede desarrollo rural plasmado en el ProgramaNacional para el Desarrollo Rural Sostenible(PRONADERS). En la presente sección nosreferiremos al contenido de estos programas ya la visión del nuevo gobierno en relación conel sector agrícola.
5.1.1 Estrategia para la Reducciónde la Pobreza (ERP)(19)
La sección de la ERP que versa sobre la reduc-ción de la pobreza en el área rural considera
como objetivos claves los siguientes:(20)
Mejorar la equidad y seguridad en elacceso a la tierra de los campesinosorganizados e independientes y de lasetnias, que permita mejorar los ingresos yla seguridad alimentarla de las familiasrurales.
Entre las medidas de política destacan: a)hacer efectiva la aplicación de las causalesde afectación de tierras; b) fortalecer losprogramas de adjudicación, titulación ysaneamiento de tierras; y c) desarrollar eimplementar mecanismos que permitanuna clara delimitación y seguridad de lapropiedad rural.
Cabe mencionar que estas medidas refle-jan dos visiones distintas de los actoresque participaron en la concertación de laERP. La propuesta de aplicación decausales de afectación refleja unplanteamiento re-distributivo; mientrasque los puntos b) y c) reflejan una visión"Coasiana"(21) , que plantea que lo impor-tante es definir derechos de propiedad enla espera de que el mercado posterior-mente reasigne a los recursos en formaeficiente.
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5. VISIONES Y POLÍTICAS ACTUALESDE LAS PRINCIPALES AGENCIAS
(19) La Estrategia para la Reducción de la Pobreza fue aprobada por el gobierno anterior en el marco de la Iniciativa para losPaíses Pobres Altamente Endeudados (HIPCs) y cuenta con el apoyo de la comunidad internacional.(20) Gobierno de la República de Honduras. Estrategia para la Reducción de la Pobreza. Tegucigalpa, agosto del 2001.(21) Por el economista Ronald Coase, famoso por plantear esta visión desde la década de los 60.
Promover el desarrollo sostenible enzonas prioritarias, bajo mecanismos quegaranticen la participación de los gobier-nos locales y las comunidades. Ello con-llevaría subsidios de diversas formas hacialas zonas cuyas economías no tienenprobabilidades de ser auto-sostenibles enel corto o mediano plazo.
Para alcanzar este objetivo se requiere: a)consolidar y ampliar el ProgramaNacional de Desarrollo Rural Sostenible(PRONADERS), como mecanismo decoordinación, planificación e interven-ción a favor de las acciones de reducciónde la pobreza rural; b) incrementar lasacciones de desarrollo rural y su articu-lación con la economía nacional en laszonas fronterizas del país; c) ampliar losprogramas de capacitación de lapoblación pobre que habita en zonasboscosas, el desarrollo sostenible depequeñas empresas agroforestales; d)incrementar las acciones a favor del desa-rrollo de actividades artesanales, talescomo pesca, extracción de sal, productosde arcilla, productos y servicios turísticos,etc..
Mejorar la competitividad de lapequeña economía rural, con el fin deincrementar la producción y mejorar laeficiencia y competitividad de lospequeños productores rurales, facilitandoun mejor acceso a infraestructura, servi-cios de apoyo en mercados, tecnología yfinanciamiento. Con este tipo de interven-ciones, se espera permitir que algunossectores y agricultores pasen hacia la sec-ción económicamente viable de la
economía rural vía aumentos en sucapacidad de generación de ingresos.
A este efecto se deberá: a) promover lareconversión productiva de las empresasdel sector reformado, grupos étnicos ymicroempresas rurales, de manera quesean entidades competitivas y sostenibles;b) implementar acciones que permitan lareducción de los costos de transacción y,por ende, mejorar la competitividad de laeconomía rural; c) mejorar el acceso delos pequeños y medianos productores aservicios de apoyo básicos para el desa-rrollo de sus actividades económicas; d)desarrollar mecanismos para la capita-lización de pequeñas empresasagropecuarias dedicadas a productos deconsumo básico que privilegien modali-dades que permitan la protección de losrecursos naturales, la conformación decadenas productivas, y la diversificaciónhacia productos de mayor retorno comer-cial.
Mejorar las condiciones sociales en elárea rural, con el propósito de fortalecerla infraestructura social y capital humanoy ampliar la cobertura de programas dealivio a la pobreza en las zonas ruralesmás deprimidas y con mayor incidenciade pobreza.
Para ello se deberá: a) apoyar los progra-mas de vivienda rural que incluyan la par-ticipación directa de los beneficiarios ysoporte financiero del Gobierno, asícomo la participación de los gobiernoslocales y la ONGs en la construcción deviviendas rurales; b) ampliar la cobertura
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(22) Secretaría de Agricultura y Ganadería. PRONADERS. Documento Marco del Programa de Desarrollo Rural Sostenible. Julio,2000. Pag, 2(23) Ibid. Pag. 8
de sistemas de agua y saneamiento básico;c) incorporar en programas de FHIS yPARAF la promoción de actividades pro-ductivas de patio y conservación de ali-mentos, ejecutadas por mujerescampesinas, que contribuyan a mejorarlos ingresos y las condiciones nutri-cionales de sus familias; d) mejorar lacoordinación de la donación de alimentose insumos para apoyar la ejecución depequeños proyectos productivos y obrascomunitarias, con el fin de mejorar sucobertura y focalización y evitar efectosnegativos sobre la producción local.
5.1.2 Programa Nacional DeDesarrollo Rural Sostenible (PRON-ADERS)
El PRONADERS es el componente de laestrategia del Gobierno que se orienta hacia elproblema de la pobreza rural. Se define a símismo como "la base de un nuevo enfoque dedesarrollo rural sostenible y de una nuevainstitucionalidad en la cual las comunidadesrurales pobres son protagonistas de su propiodesarrollo". (22)
Se busca contribuir al mejoramiento de la ca-lidad de vida de las comunidades rurales através del desarrollo humano, ambiental y pro-ductivo, basado en la autogestión y la partici-pación comunitaria, con un enfoque de mane-jo sostenible de los recursos naturales, enfati-zando en aquellos aspectos que tiendan a dis-minuir la vulnerabilidad ambiental y la debili-dad de los procesos de participación social,especialmente las comunidades.
El PRONADERS es una nueva institucionali-dad en el marco de una nueva estrategia ante elproblema de desarrollo rural ya que no seenfoca el aspecto productivo estrictamente,sino integrándolo con educación, salud, aspec-tos forestales, sostenibilidad ambiental, biodi-versidad, autogestión, fortalecimiento de laspersonas; todo esto en forma conjunta, inte-gral, a lo que se vive en el área.
El enfoque participativo tiene su base en elfracaso de los proyectos de desarrollo ruralejecutados en el país que se han fundamenta-do en la premisa que, desde un punto de vistaexterno y desde arriba, es posible evaluarmejor las necesidades y carencias de las comu-nidades rurales para formular e implementarpolíticas y acciones de desarrollo que apuntena mejorar su situación. Estos proyectos nolograron dar el salto sustancial hacia un desa-rrollo sostenible, debido a que el énfasis secentró en el uso del capital físico, financiero ytecnológico, y no en el desarrollo del capitalhumano y social.(23)
Entre los aspectos por destacar de PRONADERS están los siguientes:
n Sus cuatro ejes principales: articulaciónterritorial, nuevo enfoque institucional,participación comunitaria, manejo derecursos naturales
n Responde ante la demanda: ¿qué solicitan las comunidades?
n Fortalecimiento de las municipalidades
n Creación de cooperativas agroforestales
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n Inclusión del tema género y sus aplica-ciones prácticas
n Educación en desarrollo y gestióncomunitaria.
n Financiamiento alternativo
n Promoción de armonización de leyes ysu aplicación
n Instancias regionales que aglutinen alsector público, privado y organizacionesde base
n Convenios de cooperación técnico-financieros entres PRONADERS yONGs.
PRONADERS pretende coordinar las inter-venciones de las agencias nacionales y externaspara establecer coherencia en este esfuerzo.Con este enfoque, no habría unidades ejecu-toras independientes para los proyectosgrandes, sino que éstos se manejarán dentrodel PRONADERS.Sin embargo, todavía no se ha logrado dichacoordinación en todos los aspectos; por ejem-plo, no trabaja junto con FHIS o PRAF, ambasagencias del Gobierno con financiamientoexterno importante, y que están orientadashacia el mismo problema.
Por otra parte, algunas agencias interna-cionales se quejan de que PRONADERSpuede crear un problema de centralizaciónburocrática ya que su capacidad de resoluciónde problemas y ejecución de programas,todavía es limitada. El BID menciona que la
totalidad de su cartera de cinco proyectos dedesarrollo rural en Honduras actualmente estáestancado y, en varios de ellos, PRONADERS es la contraparte.
5.1.3 La Visión del nuevo Gobierno
La nueva administración que asumió elGobierno en enero 2002 ubica su estrategiadentro del marco "escobazo" en la ERP perocon un énfasis en las intervenciones que tienena trasladar los productores desde el sector desubsistencia, hacia la viabilidad comercial.
En este contexto, ha planteado darle con-tinuidad a los programas orientados a fortale-cer la agricultura en laderas a través de FO-NADERS; plantea fortalecer el desarrollolocal en áreas del interior vía el programa dedescentralización liderado por la Secretaría deGobernación, con mayor coordinación entreagencias con FONADERS, FHIS y PRAF, lassecretarías de línea en educación y salud y pro-gramas orientados a infraestructura rural (vial,riesgo y otros). También plantea dar un nuevoempuje al sector agrícola comercial parareducir la proporción de la población rural quedepende del sector de subsistencia.
En el campo de agricultura comercial, con lacreación del Programa Nacional deCompetitividad, el Gobierno de Honduras hadefinido las áreas de aglomerados productivos(clusters) de la agricultura comercial con altovalor agregado, el sector forestal, la industriade maquila y el turismo como los principalessectores con potencial de competir en los mer-cados globales y lograr un crecimientoeconómico sostenido, consistente con las
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condiciones del mercado internacional. Eneste sentido, la transformación de la agricul-tura constituye un eje importante en la estrate-gia general.
Aunque no se ha hecho público el Programade Desarrollo Agropecuario anunciado por lasautoridades del ramo, existen algunas líneasgenerales que constituirán las bases sobre lascuales se trabajará. La visión general es la deuna agricultura comercial en donde el Estadofacilita las condiciones para la participacióneficiente de los productores en el mercado; losque no puedan adaptarse al proceso tendránque salir y dedicarse a otras actividades.
Entre las condiciones que requieren del apoyoestatal destacan el financiamiento agrícola, lapromoción de sistemas de riego, el programade titulación de tierras, el seguro agrícola,apoyo en comercialización y mejoramiento dela productividad.
La política de financiamiento agrícola consisteen poner a disposición del sector agropecuarioalrededor de 2.500 millones de lempiras pormedio de la aplicación de la Ley de Solidaridadcon el Productor Agropecuario, recientementeaprobada.
En materia de riego, se tiene como objetivohabilitar 10.000 hectáreas por año, por unperíodo de 4 años para alcanzar un total de40.000 hectáreas. En esto, se cuenta con elapoyo del BID a través del Programa RedRural que se dedica a financiar inversionesproductivas tales como riego, acopios de agua,calles etc.. FUNDER es otro programa parariego en el área de Comayagua.
Por otra parte, el programa de titulación detierras tiene como objetivo 2002 entregaralrededor de 13.000 títulos de tierra, 12.000para el sector independiente y 1.000 para elsector reformado. En relación con el acceso ala tierra, se cuenta con el Programa PACTArecientemente iniciado con apoyo del BancoMundial.
En la estrategia del presente gobierno, juegaun papel importante el Programa Nacional deDesarrollo Rural Sostenible (PRONADERS)que está integrado por la Dirección Nacionalde Desarrollo Rural Sostenible (DINADERS)y el Fondo Nacional de Desarrollo RuralSostenible (FONADERS). El programa cuen-ta con el respaldo financiero del FondoInternacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) ydel Banco Interamericano de Desarrollo(BID).
5.2 La Visión de losOrganismosInternacionales
Los organismos financieros internacionalestales como el Banco Mundial, BID y agenciasbilaterales como USAID, reconocen quealgunos de los problemas encontrados en laaplicación del programa de ajuste sectorial sedebieron a la falta de consolidación de lasinstituciones que debían ejecutarlos y a lanecesidad de desarrollar el capital humano quese necesitaría. Sin embargo, su enfoque siguedestacando la necesidad de una política macro-económica y sectorial congruente con el desa-
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(24) Reyes, Victoria. "Estrategia para el desarrollo empresarial agropecuario a corto y mediano plazo: marco de políticas propuestosal sector público y compromisos del sector privado". Programa Políticas Económicas y Productivas. Tegucigalpa, julio de 2001.
rrollo agropecuario y que, a la vez, permita elaprovechamiento de las ventajas comparativasdel país.
La política macroeconómica debe promover eldesarrollo del sector agropecuario por medio
de principios como los siguientes: una políticacambiaria que tenga como objetivo un tipo decambio competitivo y que aliente las exporta-ciones; una política monetaria que tienda a lareducción de las tasas de interés con el fin depromover el crecimiento de la inversión y la
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Visión del Secretario de SAG"Si cualquier productor tiene riego, mercado seguro y un seguro agrícola, es sujeto de crédito en cualquierbanco... Si nosotros readecuamos o rehabilitamos a los productores, pero no tienen un mercado seguro,riego y tecnología y no empiezan a ver su empresa como una empresa realmente, tenemos que cambiarcomo productores... El productor tiene que trabajar el mercado, debe tener conocimiento de quién levende, saber cómo es la cadena de comercialización, conocer de irrigación, de la última tecnología, sisiembra vegetales, control integrado de plagas, tiene que saber de humedad en el campo, de tiempos decosechas, cuál es la vida útil de su producto. O sea, la agricultura se volvió una ciencia de alta eficien-cia, entonces el que no sabe de esto, igual que en cualquier condición del ser humano, va a tener quesalir. Entonces el esfuerzo del gobierno es decirle a los productores: okay, aquí está esta plata, yo voya hacer los bonos (FONAPROVI) y ustedes qué me dan. Y los productores tenemos que decirle alEstado: Okay, vamos a estar encima de nuestros negocios, vamos a cuidarlos y el Estado tiene que darlas herramientas." Mariano Jiménez. Secretario de Agricultura. La Tribuna, 27 de abril del 2002.
"La mayoría de los productores de la región no serán competitivos con los grandes exporta-dores de granos de los Estados Unidos, Canadá y la Argentina o aun con la de países tan lejanoscomo Vietnam. Mas bien, el crecimiento del ingreso y del empleo es más probable que se puedarealizar cambiando de cultivos menos competitivos a procesamientos de mayor valor agregadoen centros urbanos secundarios y aumentos en la producción para nichos de mercado de mayorvalor que aprovechan las ventajas comparativas en frutas tropicales, productos forestales, y cul-tivos intensivos en mano de obra.
"Dada la dotación rica de recursos naturales y los altos grados de urbanización en AméricaLatina, el escenario está listo, para que más ahora que en el pasado y que en otras partes delmundo, se pueda realizar un crecimiento rural conducido por la demanda y a través de inter-venciones estratégicas en capacidad de comercialización, competitividad y ampliar el acceso arecursos productivos.(24)
producción en el sector; una política arancela-ria que aliente la competitividad en el marco delas relaciones externas.
Para ser más competitivos en el mercadomundial, se requieren políticas que apoyen elaumento de la capacidad técnica, de comercia-lización y mejorar el acceso a recursos produc-tivos.(25)
De acuerdo con un análisis reciente planteadopor la USAID:
Esta visión en su aplicación a Hondurasrequerirá la adopción de las siguientesacciones:
a) Mejorar la capacidad de los produc-tores de conocer y prever el compor-tamiento y las tendencias del mercadointernacional, aprovechando ventanas deoportunidad, identificando nichos (nue-vos productos, nuevos mercados), antici-pando cambios drásticos en los precios,es decir, aumentando la "inteligencia demercados", definida como la capacidad deleer las señales que el mercado interna-cional y nacional envían a los agenteseconómicos
b) Aumentar la capacidad de readecuar laproducción en respuesta a las señales queotorga el mercado
c) Mejorar la provisión de serviciosfinancieros (crédito, ahorro, seguro agrí-cola) y hacer frente al problema de sobre-endeudamiento de aquellos productoreseficientes y con potencial de incrementarla generación de empleos dentro del sec-tor
d) Incrementar la capacidad de la manode obra
e) Ampliar la infraestructura de riego,caminos, telecomunicaciones, electricidady otras obras y servicios públicos
En resumen, una vez que se ha avanzado enlas reformas económicas de liberalización demercados, la siguiente etapa es el fortale-cimiento de estas reformas y el apoyo a lasunidades empresariales que deben tomar ven-tajas de las ofertas que el mercado le propor-ciona.
Otras agencias multilaterales y bilaterales hangirado hacia un creciente énfasis en la gestiónambiental sostenible de las áreas rurales. Estees especialmente el caso con el BID, que ubi-cará sus futuros esfuerzos de apoyo hacia lospequeños productores rurales en el contextode una visión de manejo de cuencas en cuatrode las cuencas más importantes, y vulnerables,del país.
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(25) USAID Bureau for Latin American and the Caribbean. Strategic Concept Paper. "Rethinking the rural economy in LAC". W/D.Pag. 2
6. CONCLUSIÓN En la década pasada, Honduras adoptó un programa ambicioso dereformas que planteó corregir obstáculos macroeconómicos y secto-riales para el avance del sector agropecuario. Los complementó conmedidas para mejorar la cobertura y calidad de los servicios públicose infraestructura.
Sin embargo, el desarrollo rural es un fenómeno complejo. Los pro-gramas de reforma no se pudieron implementar en su totalidad y losresultados han sido en muchos aspectos, decepcionantes. Ante estarealidad, han surgido tres líneas generales de trabajo en la reducción
n Esfuerzos continuados para terminar con la agenda de reformasectorial (por ejemplo: programas de titulación y la moder-nización de registros de propiedad; la nueva Ley forestal;planteamientos sobre la necesidad de adoptar políticas cambiariasy de reformas en el sector financiero)
n Programas específicos para fortalecer la economía rural comer-cial (agroindustria, agricultura comercial, silvicultura) con unenfoque de competitividad.
n Programas amplios orientados hacia los sectores de subsisten-cia para aumentar sus ingresos y fortalecer su sostenibilidad eintentar mover la "frontera" entre los productores de subsisten-cia y el sector comercial (asistencia técnica, micro-créditos,ampliación de cobertura de los servicios públicos, infraestructurarural, apoderamiento y similares)
Estos tres grupos de intervenciones no necesariamente son inconsis-tentes entre sí, sino que representan diferentes dimensiones de lacompleja realidad. En cada grupo hay historias de éxitos por contar,pero también hay retos todavía por enfrentar. Una conclusión ge-neralmente aplicable a todos ellos, es la importancia de diseñar eimplementar bien las intervenciones de todo tipo.
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Sin dudas, el marco de políticas y leyes en el sector agropecuario eshoy en día más propicio para fomentar la producción y comercioagropecuario que lo fue hace una década. Si no se hubiesen imple-mentado las reformas de los 90, los impactos en la economía rural delas tendencias recientes en precios internacionales habrían sido muchomás graves. Sin embargo, todavía se enfrentan grandes retos parareformar los mercados de tierras, el financiamiento al sector, la legis-lación forestal y para fomentar la rentabilidad global de las actividadesagropecuarias.
En materia de promoción de la agricultura comercial, hay avancesimportantes que reportar en los productos no tradicionales (melón,camarón, y similares) y en el desarrollo de nuevas relaciones contrac-tuales entre agronegocios sofisticados y los agricultores de menorescala. Sin embargo, estos desarrollos todavía enfrentan la pro-blemática de un clima de inversiones no muy favorable. Parece pro-bable que la futura expansión del agro comercial dependerá de la re-solución del tipo de problemas mencionados en el párrafo anterior.
Donde los vínculos a las reformas macroeconómicas o sectorialesestán menos aparentes, es en el área de la agricultura de laderas y lascomunidades que viven de ella. Es ahí que se concentra lo peor de lapobreza en Honduras. Sin dudas, han habido avances debido a lafocalización de programas de servicios básicos, los cuales han mejora-do los índices de cobertura y acceso. También hay logros en elestablecimiento de mecanismos financieros informales y en la promo-ción de tecnologías más sostenibles y productivas. Sin embargo, losdatos sugieren que nada de esto ha prevenido un deterioro general delos ingresos del sector rural, vinculado con las tendencias fatídicas delos términos de intercambio en los últimos cinco años.
Ante esta situación es inevitable concluir que no existe ninguna "vari-ta mágica" para resolver la pobreza rural. Las políticas esbozadas en laERP y promovidas por PRONADERS, están basadas en las expe-riencias de la década pasada y reflejan la necesidad de una política quecombina inversión en el capital humano con proyectos tendientes amejorar la capacidad de la población rural de generar ingresos enforma sostenible.
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Sin embargo, ante los hechos de la década pasada parece también ine-ludible concluir que el proceso de urbanización probablemente cons-tituirá una parte importante de la reducción de la pobreza rural enHonduras. Hasta que la densidad de la población rural sea consistentecon la productividad potencial de los predios, habrá una tendencia deexpulsión de población desde los sectores más densamente pobladasy donde los suelos son más degradaos. Las intervenciones exitosas delos programas y proyectos de desarrollo rural, pueden mejorar esteproceso pero parece improbable que se pare de un todo.
El alternativo a la absorción urbana de este flujo, sería una conti-nuación del proceso de migración rural-rural desde el Oeste y Sur deHonduras hacia la frontera agrícola del Norte y Este, con consecuen-cias ambientales poco aceptables. Esta situación plantea la importan-cia de considerar alternativas al respecto, que eviten concentracionesnuevas de pobreza en los sectores marginales de las ciudades princi-pales y ofrezcan la posibilidad de una expansión debidamente regula-da de las ciudades intermedias del país.
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