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Jean-Michel Blanquer Dario Fajardo
DESCENTRALIZACIÓN EN
COLOMBIA
ESTUDIOS Y PROPUESTAS
un IFEA > Francés
de estudios Andinos C e n t r o ¿ '¿stüdíos Sociales
Universidad Nacional Instituto Francés d e C o l o m b i a
© 1991: INSTITUTO FRANCÉS DE ESTUDIOS ANDINOS © 1991: UNIVERSIDAD NACIONAt DE COLOMBIA
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad, ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico, o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del Instituto Francés de Estudios Andinos. Tel y Fax: (571) 2225737 A.A. 241-395 Bogotá, Colombia. Y de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional.
Corresponde al tomo LIV de la colección TRAVAUX DE L'IFEA
ISBN: 84-89302-03-0 ISSN: 0768-424 X
Producido por: PRINTING SERVICE NETWORK Tel: (571) 2181248 Fax:(571)6111854
•tá. Colombia
Portada: Realizada a partir de la obra de Homero Aguilar "El Gran Arco"
Impreso en Colombia.
flQícidecímíeAlo/.
Quisiera primero agradecer al Doctor Dario Fajardo por esta obra común y por la amistosa atención que me prestó durante todo mi trabajo,
Agradezco también al Doctor Pierre Gilhodés que me ayudó con la gentileza y la sabiduría que todos sus estudiantes y amigos conocen.
Muchas entidades me han colaborado de manera regular y útil.
Quisiera destacar al Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, a la Esap, al Cinep, a la Asociación para la Modernización del Estado, y las entidades públicas y privadas que me facilitaron las informaciones que necesitaba.
Quiero hacer un reconocimiento al Foro Nacional Por Colombia y muy especialmente a sus seccionales de Barranquilla y Medellín, a sus responsables calurosos y excelentes.
Ai director del I.F.E.A., Christian de Muizon, a mis colegas quienes me dieron un apoyo fundamental para llevar a cabo este estudio.
Vincent Gouéset, en toda amistad, fue un consejero sincero e inspirado.
Olivier Bernard, elaboró los mapas con diligencia.
Mará Viveros, Hernando Maldonado y Ricardo Arias, también me prestaron una asistencia cordial y útil.
José Manuel Vega, ha sido un asesor técnico muy eficaz para la presentación de este libro, y de los cuadros y gráficas que lo ilustran.
Martha de Montoya, quien pasó a máquina este libro, ha sido también la asesora agradable y atenta que desearía cualquier investigador,
Por fin, Juan Manuel Silva, ha sido el editor eficaz y veloz del libro,
Sin todas estas personas no hubiera podido llevar a cabo este trabajo. Que ellas encuentren aquí mis agradecimientos cordiales.
Dedico este libro a Sophie por toda la ayuda que me brindó y por el amor por Colombia que compartimos.
J-MB
Contenido
Agradecimientos Introducción . . ,
Primero Parle
Caracler i / l ica/ de lo de/centralización colombiana. (Jean-Michel Blanquer).
Capítulo Uno La obra legislativa y reglamentaria 15
Sección I: Presentación Crítica 15 Sección II : Cuadro- resumen de las principales
normas de descentralización 33 Sección III: Unos ajustes significativos
de la voluntad política 5ó Capítulo Dos Análisis de la política pública de descentralización 61
Sección I: La formación de la política de descentralización 61
Sección II; Los medios de la política de descentralización 68
Sección III: El impacto de la política de descentralización 73
Segunda Porte
Euperienoio/ en plonif ioooión de/eenlrolizodo del de/orrello rural oon portioipoeión eompe/ino
(Dorio Fajardo)
Capítulo Tres El programa de desarrollo rural integrado, DRI 86
Sección I: El DRI: Su formación inicial y evolución posterior 86
Sección II: Participación campesina en el programa DRI 92
Sección III ; El DRI y la descentralización 98 Capítulo Cuatro Plan Nacional de Rehabilitación 104
Sección I: La Propuesta 104 Sección I I : Estructura del PNR 106 Sección III: Cobertura, recursos y alcances del PNR . . . .108
Teroero Porte
De/oentralixoeión \f de/arrollo de le/ /ervieio/ públ ico/ . (Jean-Michel Blanquer)
Capítulo Cinco Los servicios públicos a partir de la descentralización . . . ,113
Sección I: Los servicios públicos en los municipios de Colombia 113
Sección II: El problema del agua 133 Capítulo Seis Tres casos ilustrativos 140
Sección I: Barranquilla, una gran ciudad en crisis 140 Sección II: El Peñol y Guarne: Problemas y alcances
de dos municipios menores 152
Conclusión: Algunas recomendaciones 160
Bibliografía 163 índice de ilustraciones 169
introducción
La descentralización en Colombia se inscribe dentro de un marco Latinoamericano y mundial de reforma de las estructuras públicas. En muchos países, la descentralización corresponde a la necesidad generalizada de una racionalización administrativa y financiera, a la presión del ambiente para localizar las responsabilidades y modernizar la participación política,
Todo esto no resulta del juego sencillo de un solo actor sino de la combinación de fuerzas actuantes por debajo y por encima del Estado, con motivaciones diferentes pero con una meta similar: desencargar el Estado al beneficio de entidades locales relegitimadas,
El caso colombiano presenta rasgos particulares que no han impedido que la descentralización se impusiera, sino que le ha conferido algunas características propias.
De un lado, Colombia es un país que conoce desde algunos años un proceso de concentración económica y administrativa a favor de la capital, que rompe con su antigua especificidad en América Latina de tener cierto equilibrio entre sus cuatro principales ciudades: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla.
De otro lado, Colombia sigue teniendo un Estado débil, ausente en muchas regiones, incapaz de hacer valer el interés general frente a los intereses particulares, sin medios suficientes para satisfacer las necesidades básicas del país.
A raíz de estos dos fenómenos, la descentralización colombiana se fijó desde su origen dos objetivos correspondientes:
— Luchar contra las tendencias centrípetas. — Cuadricular el territorio, responsabilizando a los actores locales,
La descentralización colombiana, a pesar de ofrecer muchas similitudes jurídicas con algunas reformas europeas, tiene una lógica propia, que impone al investigador mirar más allá de las solas normas, para interesarse por los procesos sociales en marcha. En este sentido, es necesario considerar cómo incide la fuerza de estos procesos debido a las potencialida-
des humanas manifestadas en el aprovechamiento de los mecanismos de poder y transformación efectiva de la vida cotidiana. También es interesante tomar en cuenta y analizar las limitaciones resultantes de la debilidad de los medios y de la falta de preparación de las personas,
A finales del siglo XIX, Colombia adoptó, al igual que muchos otros países como por ejemplo Argentina, una política centralista correspondiente a la consolidación necesaria del Estado-Nación.
Además como lo escribe Jordi Borja, la centralización "históricamente tuvo aspectos progresistas" , (véase por ejemplo el caso de la Revolución Francesa) ya que impuso igualdad, cohesión y a veces libertad.
Hoy, habiéndose cumplido más o menos bien estas tareas, se presenta una fase de descentralización que caracteriza el fin de este siglo. Las causas son de orden tanto nacional como internacional.
El contexto internacional de desempeño del Estado juega un papel de primer orden. Desde el punto de vista liberal, los derechos políticos y las necesidades económicas coinciden para que se fortalezcan las entidades locales. Algunos autores interpretan entonces el movimiento general de descentralización como una doble dinámica de reforma política y de reestructuración a escala mundial.2.
La descentralización puede ser muy a menudo un solo proceso de reajustamiento administrativo más bien que un revolcón político.
El éxito de la concepción liberal tiene mucho que ver con el fracaso del modelo planificador central encarnado en América Latina por la CEPAL. "La promoción de la "eficiencia" y la revalorización de la "democracia" se convirtieron entonces en los puntos de reconciliación y encuentro de políticos, empresarios y tecnócratas".3.
Independientemente de las perspectivas ideológicas se debe insistir en que, al nivel nacional, la evolución contemporánea impone los procesos de descentralización.
Con la complejidad cada vez mayor de la gestión global de un lado y, de otro lado, la facilidad de la comunicación entre los diferentes niveles de gestión, la descentralización aparece como un modelo inevitable de organización de los poderes públicos. Se puede asegurar que la orientación política de los gobernantes juega un papel importante en esta materia (como por ejemplo e! Thatcherismo centralista en Inglaterra) pero no se puede negar la fuerza inexorable del contexto mundial y de las presiones locales.
En el caso colombiano, tuvo menos importancia la filosofía del partido liberal (o del partido conservador) que la situación real del país, sus necesidades y aspiraciones,
1. BORJA, J., 1989- Estado, Descentralización y Democracia., 271 p, Bogotá: Foro por Colombia. 2. MEDELLÍN, P., 1989.- Las reformas del Estado en América Latina, 440 p, Bogotá: Fescol. 3. MEDELLÍN, P„ 1989. op. d t p 108.
Las normas adoptadas bajo tres Gobiernos muestran globalmente una continuidad en las características de la política iniciada en 1.983. Se prosigue la municipalización con transferencias de recursos y de competencias, haciendo del municipio, más que cualquier otra entidad, la base de la política local.
Históricamente al explorar la configuración de la estructura urbana colombiana y sus factores económicos y políticos se advierte cómo ella no se corresponde con un ordenamiento descentralizado del Estado, ya que, por el contrario, este se ha configurado en un patrón altamente centralizado. Más aún, la constitución de 1.886 aún puede ser considerada como un acuerdo centralista, entre regiones centralizadas, que evolucionó luego hacia una imposición definitiva del epicentro nacional.
La estructura así configurada profundizó las diferencias en el desarrollo de las regiones, generando un patrón altamente diferenciado en la participación de las diferentes unidades territoriales en los beneficios del desenvolvimiento económico,
Estas diferencias han concluido con las restricciones que e! sistema político plantea a expresiones alternativas a los partidos tradicionales, lo cual ha generado profundos conflictos en la sociedad colombiana,
Una modalidad generalizada de tales conflictos es el "movimiento cívico" a través del cual comunidades de regiones rurales, ciudades pequeñas y medianas y aún sectores de las grandes ciudades, paralizan sus actividades como protesta ante el Estado por las diferencias en la atención de los servicios básicos. Estas movilizaciones, socialmente heterogéneas y que en ocasiones han involucrado a las mismas autoridades locales, tuvieron un fuerte incremento durante el decenio de 1.970 (129 paros y movimientos en los diez años) como resultado de la brecha entre el volumen de la inversión pública y las demandas de las poblaciones.
De otra parte y como resultado de los desequilibrios en la distribución de la propiedad territorial, las inflexibilidades del sistema político bipartidista y otros factores que han concentrado el control de los medios productivos y la gestión del Estado, se ha arraigado en el país la lucha guerrillera, con una persistencia cercana a los 40 años. Sus expresiones han sido rurales tradicionalmente y sin haber llegado a amenazar la estabilidad institucional del Estado si son un factor de perturbación en determinadas regiones del territorio nacional. Frente a ellas han sido relativamente ineficaces los apartes armados del Estado y ha ganado algún terreno la necesidad de buscar soluciones políticas para el conflicto, particularmente con el éxito de la reintegración del M-19.
Frente a los " movimientos cívicos ", el Gobierno del Presidente López Michelsen (1,974-1.978) propuso una Asamblea Constituyente para introducir reformas dirigidas a desconcentrar el sistema fiscal y la responsabilidad por la generación de los servicios públicos. La convocatoria a la Asamblea Constituyente no fue aprobada por el Congreso, pero el Gobierno que sucedió a la Administración López organizó, con el apoyo del Banco Mundial, una comisión técnica de alte 9l (Comisión Bird-Wiesner)
dispuesta para el estudio de ias finanzas gubernamentales y ia formulación de los instrumentos y políticas de la Reforma, de acuerdo con los delineamientos previstos en el Gobierno anterior,
La administración de Belisario Betancur (1.982-1,986), ante los niveles de violencia alcanzados en el país tanto por el conflicto guerrillero como por otras formas de confrontación entre el Estado y la Sociedad Civil y dentro de ella misma, propuso como eje de su Gobierno un "Plan de Paz", Uno de sus componentes estratégicos fue la descentralización y en aplicación de esta política apoyó la aprobación de algunas leyes y decretos, complementados con piezas legislativas anteriores.
Todos ellos constituyen los instrumentos de la descentralización ejecutada por el Gobierno de Virgilio Barco (1,986-1.990), en ios planos político, fiscal y administrativo, guiada por los propósitos de la propuesta de López M., y por las recomendaciones de la comisión Bird-Wlesner. Con el acceso de César Gaviria a la presidencia de la República, parece seguir una política similar mientras que la elección de una Asamblea Constituyente deja esperar una profunda consagración constitucional de la descentralización.
Los problemas centrales que afronta el Estado colombiano como motivación para asumir el proceso de descentralización son, entonces, la creciente insuficiencia del fisco nacional para atender los requerimientos en servicios públicos, particularmente en las áreas rurales, las ciudades pequeñas y medianas y los núcleos de pobreza de las mayores concentraciones urbanas y, de otra parte, la desarticulación de la sociedad civil con el Estado, que se expresa en distintos tipos de conflicto con alcances que pueden llegar a un colapso del sistema político,
El sistema fiscal colombiano ha priorizado como fuente de sus ingresos a los denominados "impuestos indirectos" (sobre el consumo y las exportaciones), liberando de manera sostenida a los sectores monopólicos, bajo la argumentación del estímulo a la capitalización para la generación de empleo y el crecimiento económico. El raquitismo fiscal resultante se expresa en la inadecuación de los recursos fiscales para atender los requerimientos de inversión pública, situación frente a la cual el Estado, desde comienzos de la década del 80 ha desplegado una estrategia de ampliación dei endeudamiento externo, en la cual ocupa un papel cada vez más importante la banca comercial internacional.
Esta última fuente de recursos demanda plazos más breves de amortización y tasas de interés más altas, que otorguen a estos créditos condiciones de rentabilidad comerciales. En consecuencia, los Gobiernos comprometidos con esta estrategia de endeudamiento han desarrollado un proceso de reestructuración del Estado tendiente a descargar en los municipios responsabilidades crecientes en cuanto a la financiación de los servicios públicos y a su producción.
Complementariamente, se han elevado los niveles de las tarifas, bajo el criterio de hacerlas "costeables" o sea adecuadas a las exiaencias de
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rentabilidad que se derivan de la participación de la banca privada internacional en el endeudamiento público.
Este proceso, planteado como descentralizador, corresponde más bien a un gestión desconcentrada de los servicios que por ley han correspondido al Estado, Las decisiones centrales de la política económica del Estado continúan centralizadas de acuerdo con los requerimientos de una nueva fase del capital, en la cual explora, nuevas áreas de inversión (los "servicios públicos") y busca mayor flexibilidad para su ubicación desde el punto de vista espacial y de articulación con la fuerza de trabajo. Dadas las condiciones del fisco y las relaciones de privilegio del Estado con los sectores monopolistas, las "brechas" de la financiación de los servicios se han de salvar con nuevos y mayores aportes de las economías locales, complementados con transferencias selectivas por parte del Gobierno central.
Para la ejecución de las obras requeridas y ia prestación de los servicios, la reestructuración del Estado delega en los niveles municipales la identificación de necesidades básicas y la formulación de propuestas de inversión, así como administración (compartida con el Estado central) de los recursos para su ejecución, dentro de los cuales se incluye una participación discresional del Tesoro Central,
Dentro de este contexto, fue preciso analizar la política pública de descentralización desde arriba con las normas estatales al respecto y desde abajo con las políticas de las entidades locales mismas y también con las reacciones de los diferentes actores (ciudadanos, elegidos, campesinos...). Por esta razón, adoptamos tres perspectivas:
— Empírica, para describir y atender lo que se hizo, — Evaluativo, para discernir el valor y la utilidad de lo que existe. — Normativa para proponer, a partir de la evaluación, algunas solu
ciones a los problemas encontrados.
Describiremos primero las características generales de la descentralización colombiana desde el punto de vista legal y también sociológico,
Consideraremos después el impacto de la descentralización en diferentes áreas, en el campo con ei estudio de la participación campesina en el marco de las medidas que se tomaron desde los años 70, y en la ciudad con el problema específico de la gestión municipal de los servicios públicos a partir de algunos estudios de casos.
Esperamos proporcionar un aporte útil en un momento en el cual Colombia está a punto de modificar sus instituciones. En el debate que tendrá lugar, los argumentos habrán de examinarse bien a partir de la experiencia ya conocida.
Es el papel de la investigación analizar tal experiencia. Por esto, el Centro de Estudios Sociales de la Universidad Nacional, tanto como el Instituto Francés de Estudios Andinos quisieron fomentar este estudio.
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