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portada dialogo territorial.pdf 1 08/01/2013 03:27:53 p.m.

Libertad y Orden

C 0 M 16 Y 100 K 0 C 100 M 68 Y 0 K 12 C 0 M 100 Y 81 K 4

JUAN MANUEL SANTOS CALDERN Presidente de la Repblica de Colombia

JULIN SERNA GIRALDO Director General (e) del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2013

IVN DARO GMEZ GUZMN Director General del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2002 - 2012

Consejo Directivo

JORGE BUSTAMANTE ROLDN Director del Departamento Nacional de Estadstica, DANE Presidente Consejo Directivo

MAURICIO SANTA MARA SALAMANCA Director Departamento Nacional de Planeacin, DNP

JUAN CARLOS PINZN BUENO Ministro de Defensa Nacional

JUAN GABRIEL URIBE VEGALARA Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

JULIN SERNA GIRALDODirector General (e) del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2013

IVN DARO GMEZ GUZMNDirector General del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2002 - 2012

LUIS ENRIQUE ABELLO Secretario General (e) del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2013

MERCEDES VSQUEZ DE GMEZ Secretara General del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC, 2005 - 2012

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Libertad y OrdenLibertad y Orden

C 0 M 16 Y 100 K 0 C 100 M 68 Y 0 K 12 C 0 M 100 Y 81 K 4

Comit Editorial

Julin Serna Giraldo Director General (e)Luis Enrique Abello Secretaria General (e)Jaime Alberto Duarte Castro Subdirector (e) de Geografa y CartografaRicardo Fabin Siachoque Bernal Subdirector (e) de AgrologaLuis Fernando Sandoval Subdirector (e) de CatastroJair Fajardo Fajardo Jefe Oficina Asesora de PlaneacinWilliam Alberto Martnez Daz Jefe Oficina del Centro de Investigacin y Desarrollo en Informacin Geogrfica, CIAFIvanna Nussika Agudelo Padilla Jefe Oficina de Difusin y Mercadeo de InformacinJohana Trujillo Moya Asesora Direccin General

Editores

Ivn Daro Gmez GuzmnJaime Alberto Duarte CastroFelipe Fonseca FinoJohana Trujillo MoyaViviana Barberena NisimblatFrancisco Londoo MarulandaJuliana Andrea Gmez MuozBetty Esther Mendoza PadillaDiana Chavarro RodriguezSebastin Aras EspinosaMarcela Useche TrujilloNohora Esperanza Trujillo Navarrete

Traduccin

Marcela Hormaza Rodrguez

Correccin de Estilo

Lina Rojas CamargoLinda Karime Rubio Correa

Apoyo Tcnico y Administrativo

Luz Patricia Blandon SaldaaGina Marcela Popayn RodriguezFabin Esteban Surez BurbanoJber Uriza GarznAura Lorena Pineda JaimesMartha Patricia Castillo Salaslvaro Velandia BarbosaRosemberg Snchez TrivioKelbn Ral Gonzlez Borda

ES PROPIEDAD DEL ESTADOLos trabajos presentados se han preparado respetando los originales enviados por los autores, salvo algunas correcciones relacionadas con la ortografa. En consecuencia la responsabilidad de los contenidos y la calidad de las imgenes, son exclusivamente de los autores y no comprometen al Comit Editorial ni al Editor de la Revista.

INSTITUTO GEOGRFICO AGUSTN CODAZZI 2012

www.igac.gov.co

Diseo y Diagramacin

Juan Manuel Reyes Camargo Luis Mauricio Ubaque Ubaque Alba Esperanza Giraldo Vsquez

Impresin

Grupo Gaditivo

Agradecimientos EspecialesComisin de Ordenamiento Territorial: Congreso de la Repblica, Ministerio del Interior, Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin - DNP, Universidad de Ciencias Aplicadas y Ambientales - UDSA, Universidad de Caldas.Centro Internacional de Fsica - CIF, Universidad Nacional de Colombia.

Instituto Geogrfico Agustn Codazzi.Dialogo Territorial / IGAC. - - Bogot : Grupo Gaditivo, Sintegraf, 2012.477p.., ils. Mapas a color.Incluye Referencias BibliogrficasISBN Volumen: 978-958-8323-44-2ISBN Obra Completa 978-958-8323-42-8

1. Ordenamiento Territorial - Colombia 2. Planeacin Territorial Colombia 3. Planeacin Territorial Chile4 Planeacin Territorial Inglaterra 5. Ordenamiento Territorial Alemania 6. Usos del Suelo 7. CambioClimtico 8. Desarrollo Regional - Antioquia 9. Depresin Momposina- (Bolvar, Colombia) 10. PlanificacinUrbana Inglaterra 11. Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 12. Ley 1454 de 2011 13. EntidadesTerritoriales 14. Medio Ambiente 15. Planificacin Territorial Aspectos Ambientales

DB-IGAC 1-45995

CONTENIDO

PRESENTACIN 13INTRODUCCIN 15

1. PERSPECTIVA INTERNACIONAL 19

Planeacin Territorial y las alianzas regionales en el Reino Unido 21En cuanto a los otros pases del Reino Unido 24

Escocia 24 Pas de Gales 24 Irlanda del Norte 24

Lecciones aprendidas del ordenamiento territorial 25Conclusiones 26

Una mirada a la estructura del desarrollo y la planificacin regional en Chile 27Introduccin 27Contexto 27Estructura del ordenamiento territorial y antecedentes 28Historia: Qu es importante decir de la experiencia planificadora en Chile? 29Dimensiones y retos del ordenamiento y la planificacin regional 32

El Ordenamiento Territorial en Alemania 35Anexos 39Bibliografa 43

2. DEBATE INSTITUCIONAL Y POLTICA 45

La autonoma en el nuevo contexto del Ordenamiento Territorial 47La autonoma territorial en la carta del 91 48Ley orgnica de ordenamiento territorial 49Referencias bibliogrficas 51

Retos y perspectivas a partir de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 53Antecedentes 54La dcada de 1980 54Ordenamiento territorial, descentralizacin y autonoma en Colombia 55El ordenamiento territorial a partir de 1991 56Desafos del ordenamiento en Colombia 57Oportunidades de la LOOT y recomendaciones 61Sobre las herramientas de la LOOT 62Conclusiones 64Referencias bibliogrficas 66

La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. 67Principio de asociatividad y nueva orientacin de la organizacin del territorio colombiano 67Naturaleza y alcance de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial 67Las diversas LOOT y la tendencia ganadora 73Cul es el gran enfoque de la Ley 1454 de 2011 77Reflexin: Cules son las grandes tareas que debe emprender la Comisin de Ordenamiento Territorial? Algunas propuestas 82Referencias bibliogrficas 84

Colombia: de la regionalizacin de la nacin a la asociatividad territorial 85Sobre la estrategia de regionalizacin 88Antecedentes de la regionalizacin en Amrica Latina 88Diversos enfoques propuestos 89Propuestas de regionalizacin en Colombia 92Colombia: la Constitucin de 1991 y la organizacin territorial 105

Las indefiniciones en torno al modelo territorial 106La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial: nuevas posibilidades de regionalizacin 109La asociatividad como forma de regionalizacin y enfoque de desarrollo 113

Referencias bibliogrficas 120

Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina 123Algunos contenidos de la descentralizacin a travs de los grandes perodos de la historia latinoamericana 123Definicin funcional y componentes de la descentralizacin 126La descentralizacin poltica 126La descentralizacin fiscal 127La descentralizacin administrativa 127Combinaciones entre componentes 127Impactos polticos de la descentralizacin a nivel local y nacional 128Pluralismo poltico y gobernabilidad 128Las asociaciones nacionales territoriales 129El nivel intermedio 130La desnacionalizacin de los partidos? 130La representacin poltica de los territorios en la nacin 131Relaciones fiscales intergubernamentales: eficiencia, equidad y autonoma 132El origen de los recursos 132La eficiencia de los sistemas de transferencias 132La equidad en el origen de las transferencias 133La equidad en el destino del gasto 134La construccin de capacidades para la autonoma 135De qu dependen los resultados de los procesos? 136Recomendaciones de poltica a partir de las lecciones aprendidas de la experiencia latinoamericana 137Referencia bibliogrfica 153

El reto de articular los instrumentos de planificacin y ordenamiento en las entidades territoriales 155

Introduccin 155

La planificacin en Colombia a partir de la Constitucin Poltica de 1991 en las entidades territoriales 157Conclusiones y recomendaciones para la Comisin de Ordenamiento Territorial 158Matriz de algunas estructuras normativas, polticas e institucionales relacionadas con la planeacin y el ordenamiento territorial 160Referencias bibliogrficas 161

3. LO RURAL, EL MEDIO AMBIENTE Y MINERA EN EL OT 163

Anlisis de la dinmica esperada de algunas cadenas agroindustriales bajo las potencialidades de los mercados de biocombustibles y del TLC con Estados Unidos y de su posible impacto sobre el desarrollo territorial de unas zonas especficas 165

El proceso de globalizacin 165Latinoamrica 166Colombia 167Estrategias de internacionalizacin de la economa colombiana 170Oportunidades de mercado 171TLC con Estados Unidos 172Oportunidades y amenazas del TLC 173Sector biocombustibles 173

Etanol 174Biodiesel 174

Sector arrocero 175Sector ganadera vacuna 176

Ganadera de carne 176Ganadera de leche 176

Cadenas agroindustriales en el TLC 176Biocombustibles 177

Cadena de la caa de azcaretanol 178Cadena de la palma de aceitebiodiesel 178Cadena agroindustrial del arroz 179Cadena agroindustrial de ganado vacuno 180Las cadenas agroindustriales en el ordenamiento territorial 181

Regin de la Altillanura 183Biodiesel de palma 184Etanol 184Cadena productiva del arroz 185Cadena productiva del ganado vacuno 185

Regin del Pacfico 186Biodiesel de palma 186Etanol 187Cadena productiva del arroz 187Cadena productiva del ganado vacuno 188

Regin de la Mojana 188Biodiesel de palma 189Etanol 189Cadena productiva del arroz 189Cadena productiva del ganado vacuno 189

Recomendaciones 190

Referencias bibliogrficas 195Sostenibilidad territorial: como hacerla funcionar 199

Introduccin 199Situacin actual en Colombia - Sistema colombiano de planificacin y ordenamiento territorial, reflexiones. 200LOOT y CONPES 3700 200El concepto de asociatividad 201El concepto de subsidiariedad 202Sistema Nacional de cambio climtico, CONPES 3700 202Iniciativas de desarrollo sostenible en comunidades colombianas 204Conclusiones sobre Colombia 204La sostenibilidad 205Diseo sostenible 205Estrategias de sostenibilidad 205Estrategias regionales de sostenibilidad 206Requerimientos 206Recomendacin final 207Referencias bibliogrficas 209

El ordenamiento territorial colombiano y su camino hacia la sostenibilidad 211Resumen 211

Ordenamiento territorial y medio ambiente 215El ordenamiento territorial: asignatura pendiente 215El dficit de institucionalidad 216La conflictividad territorial 217

Multiescalaridad en la Ley 1454 de 2011 (LOOT) 219El sistema colombiano de ordenamiento territorial anterior a la LOOT 220El sistema de planeacin del desarrollo 221El sistema de OT en Colombia: Un sistema de mltiples sistemas 221

Sobre los niveles y los instrumentos 222La institucionalidad para la implementacin de la LOOT 224Las regiones en la Ley 1454 de 2011 224

Regin Administrativa y de Planificacin (RAP) 224Regiones de Planeacin y Gestin (RPG) 224

Instrumentos institucionales para la gestin el ordenamiento territorial 225La asociatividad 225

Conclusin 225bibliografa 226

4. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PARTICIPACIN 227

El Ordenamiento Territorial desde lgicas participativas 229Pertinencia geogrfica y poblacional del caso 230Ejes articuladores de los procesos sociales en el territorio 231Principios para la gestin del territorio 232La experiencia en la cuenca del ro Pamplonita sobre los temas planteados 234

Ponencialidades y dificultades a ser abordados en la gestin participativadel Ordenamiento Territorial 238Retos y propuestas 239Sugerencias para la Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) 240Referencia bibliografa 242

Participacin y Ordenamiento Territorial en Colombia 243Un nuevo paradigma 243De qu estamos hablando? 244Colombia: La oferta institucional de participacin 247Balance 250Las nuevas tendencias 254Elementos para una poltica de participacin en el ordenamiento territorial 255Referencia bibliografa 257

Ordenamiento Territorial de territorios colectivos 259Introduccin 259Legislacin indgena 261Poblacin y geografa de los territorios colectivos 264Distribucin cultural y biogeogrfica de las poblaciones indgenas por regiones 264Diversidad lingstica 266Derechos humanos y contexto ambiental 267Intensificacin del conflicto en territorios tnicos 267Cultivos ilcitos en territorios colectivos 268Involucramiento de grupos tnicos en el conflicto armado 269Frontera agrcola y deforestacin 270Contexto institucional 271Referencia bibliografa 274

5. DISCUSIONES SOBRE DESARROLLO Y OT 275 275

Evolucin y visiones territoriales del ordenamiento territorial: la historia de la regionalizacin del pas 277

Bibliografa 283El nivel local en la poltica de desarrollo territorial. Perspectivas y retos a la luz de la Ley 1454 de 2011 285

El nivel local en el desarrollo contemporneo 285Desarrollo en la globalizacin: evidencias empricas e interpretaciones conceptuales 286Implicaciones para una poltica de ordenamiento territorial con miras al desarrollo humano 289

La institucionalidad formal del ordenamiento territorial en Colombia y su relacin con el proceso de desarrollo 291

El marco jurdico 291

Marco constitucional 292

La Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 294El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y el ordenamiento territorial 295Algunos aspectos de la estructura multiescalar del territorio colombiano hoy: perspectivas y desafos 297

La multiescalaridad territorial en la globalizacin contempornea y sus implicaciones para Colombia 297

Algunos elementos estratgicos para la adecuacin de los niveles territoriales en Colombia a las exigencias del desarrollo contemporneo 298

Conclusin 303Referencias bibliogrficas 304

Caracterizacin de la distribucin espacial de las actividades econmicas y su impacto sobre los usos del suelo, en el marco de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) 307

Distribucin espacial de las actividades econmicas 307Cambios en la distribucin espacial del PIB 307La Inercia espacial de la economa colombiana 309Redistribucin del valor agregado departamental por sectores 310Tasas departamentales de crecimiento global 310Grado de concentracin regional del PIB nacional 313Escalafn del PIB per cpita departamental 314Dinmicas del crecimiento departamental y especializacin productiva 315Conclusiones 320El sector minero: aspectos territoriales y ambientales 321Tendencias de especializacin regional en minera 321Los distritos mineros 324Minera de hecho 329Prcticas ambientales nocivas en la minera 331Explotacin minera en zonas protegidas. 335Conclusiones y recomendaciones 337La minera: un potencial y una amenaza 337Referencias bibliogrficas 340

La LOOT y la construccin de territorios de innovacin: el naciente caso de la RINN, una asociacin de municipios en la sabana de Bogot? 341

Mi idea de la LOOT y su relacin con la idea de la Regin Innovacin - RINN 341Contexto 343Elementos conceptuales 343

Las fuerzas del desarrollo y la construccin de la RINN 343Nuevos factores del desarrollo local 344

Los nuevos factores del desarrollo necesitan la RINN 345La Triple Hlice y las nuevas fuerzas y factores del desarrollo 345Qu es una regin de innovacin? 348

Gnesis de la RINN 350Fase 1 de la RINN: 2010 350Fase 2 de la RINN: 2011 350Fase 3 de la RINN: 2012 en adelante 350

LA RINN: desarrollos productivos y tecnolgicos estratgicos 353El modelo de la RINN 354La RINN en el marco de la LOOT 356Referencias bibliogrficas 359

Nodos regionales en Colombia 361Introduccin 361Acerca de la movilidad laboral 362El entorno regional en el desarrollo 362

Ejercicio de movilidad laboral a partir del Censo 2005 363Estimacin de la movilidad laboral 364El mtodo de nodos regionales 364Ventajas del mtodo 366Limitaciones del mtodo 366Identificacin de nodos 366Aspectos metodolgicos 366

1. Identificacin de municipios que conmutan (Grado de Integracin) 3662. Identificacin de nodos para municipios con Grado de Integracin >=10% 3673. Identificar nodos regionales comunes para todos los municipios 367

Categorizacin de la poblacin 368Resultados generales del ejercicio 370Identificacin geogrfica de los nodos y conformacin de corredores 376Caso ilustrativo - Nodo de Barranquilla 378Los agregados de poblacin y actividad econmica segn condicin nodal de los municipios 381Algunos de los puntos a desatacar de este anlisis son 382Conclusiones y recomendaciones 383Referencias bibliogrficas 389

6. LA VISIN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LOS TERRITORIOS 391 391

La asociatividad municipal instrumento de Ordenamiento Territorial 393Campos de accin y gestin de la asociacin 395Aportes al ordenamiento territorial en Colombia 396Interaccin con otros actores 396Avances sociales, econmicos y tecnolgicos 397Descentralizacin y autonoma 398

Experiencias de ordenamiento territorial: de Ciudad Regin a Regin Capital 401

CONCLUSIONES 405

Sntesis de las recomendaciones presentadas en el taller propuestas estratgicas territoriales: agenda para el desarrollo de la LOOT. 407

presentacin 407recomendaciones y propuestas 408Sobre los aspectos conceptuales 409Sobre el alcance de los desarrollos normativos 410Sobre algunas cuestiones no consideradas explcitamente 412Gestin del riesgo y adaptacin climtica: una nueva dimensin del OT 412Cambio climtico, competencias ambientales y ordenamiento territorial 414Las relaciones intergubernamentales y los procesos de descentralizacin 416La participacin social en el ordenamiento territorial 417Sobre los diversos y numerosos conflictos territoriales 418Sobre el desarrollo rural 419Sobre el enfoque y la forma de construir la poltica nacionalde ordenamiento territorial 420Sobre el sistema que est implcito en la LOOT y sus relacionescon otros sistemas existentes o propuestos 421

PRESENTACIN

El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, IGAC; se complace en presentar la publicacin Dilogo Territorial como un aporte al desarrollo de la Ley Orgni-ca de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011, en el cual expertos nacio-nales e internacionales exponen su conocimiento y hacen recomendaciones para la ordenacin del territorio en Colombia.

El Instituto tiene una tradicin de ms de veinte aos de aporte al ordena-miento territorial de Colombia, ejerci la Secretara Tcnica de la Comisin de Ordenamiento Territorial creada por la constitucin de 1991 que se reuni en las instalaciones del IGAC y hoy es miembro de la Comisin de Ordenamiento Territorial Nacional, en las Departamentales y las Municipales que se crean por la mencionada LOOT. Desde la primera COT el Instituto ha convocado pensadores y expertos del ordenamiento territorial, publica estudios y guas metodolgicas que orientan los procesos de ordenamiento del territorio.

De otra parte, un importante grupo interdisciplinario de profesionales desarro-lla orientaciones metodolgicas para el ordenamiento territorial en un ejercicio piloto para la regin de la Depresin Momposina al norte de Colombia.

El IGAC convoc, conjuntamente con la Red RINDE, en diciembre de 2011 a ex-pertos colombianos para analizar el futuro de la Ley Orgnica de Ordenamien-to Territorial y en noviembre de 2012 a profesionales de Alemania, Inglaterra y Chile que compartieron experiencias e ideas con los promotores de procesos de asociatividad regional en Colombia. La compilacin de las intervenciones que presenta el IGAC en esta publicacin son de gran utilidad en el trabajo de la COT y especialmente para profesionales y actores regionales en los procesos de ordenamiento territorial que se desarrollan en las regiones de Colombia.

Ivn Daro Gmez Guzmn Director General del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi - IGAC

Durante los ltimos dos aos, la agenda territorial ha tenido una intensa agitacin. Temas lgidamente debatidos como la modificacin al rgimen de regalas y las discusiones alrededor de la reforma al rgimen departamental son muestra de ello. Sin embargo, uno de los hitos ms importantes fue la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011), ya que este hecho daba cumplimiento veinte aos despus al manda-to constitucional. Con esta ley, el pas enfrenta el reto de poner en prctica los modelos de organizacin que quedaron consagrados y a la Comisin de Ordenamiento Territorial le queda la tarea de liderar y coordinar ese proceso, teniendo como marco el carcter descentralizado del Estado colombiano.

Sin embargo, la discusin no acaba all; el tema territorial en el contexto ac-tual se ha complejizado y adquirido nuevas dimensiones. En el escenario han aparecido nuevos elementos como la legislacin referente a las vctimas y la restitucin de sus tierras; la minera ha cobrado un gran auge y se plantea como uno de los principales motores del desarrollo en el pas, creando un nuevo orden econmico, social, territorial y poltico, y adicionalmente, el pro-ceso de negociacin con las Farc plantea retos decisivos en materia de cmo se organizar el posconflicto, en caso de tener xito.

Ante esta coyuntura, el IGAC, como miembro de la COT y con su reconocida experiencia y competencia tcnica y misional en el mbito del ordenamiento territorial, ha querido promover discusiones sobre el tema para hacer aportes como miembro de la Comisin al trabajo de la misma. Para ello propuso una alianza con la Red Rinde1 para generar conjuntamente reflexiones y recomen-daciones que articulen las propuestas de acadmicos, Gobierno Nacional y go-biernos territoriales, Corporaciones Autnomas Regionales, organizaciones de la sociedad civil y promotores de experiencias territoriales.

Como fruto de esta apuesta, se realizaron dos eventos en Bogot, uno con expertos nacionales y otro con invitados internacionales de Alemania, Chile e Inglaterra; estos ltimos se concentraron en hacer una revisin de los aspec-tos ms importantes a tener en cuenta en el proceso que debe adelantarse como desarrollo de la ley y aportar a los lineamientos de poltica de ordena-miento. Igualmente, se busc reflexionar sobre las experiencias que se han dado en el pas y en otros pases para que sean tomadas en cuenta como lecciones aprendidas, promover el uso de sistemas de informacin geogrfica que aporten mayores elementos tcnicos en la toma de decisiones, sugerir mecanismos diversos que permitan mayor integralidad del sistema de planea-cin multiescalar que promueve la LOOT y recoger recomendaciones para ser entregadas a la Comisin de Ordenamiento Territorial, que sirvan de insumos a la discusin tcnica que el pas debe iniciar.

INTRODUCCIN

1 Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y Desarrollo Territorial.

La publicacin est diseada en dos tomos que se entrecruzan temticamen-te, pero que fueron concebidos como complementarios en su estilo. El pri-mero de ellos recoge en textos acadmicos las investigaciones y los estudios de expertos que participaron en los eventos mencionados; el segundo tomo compila en forma periodstica, a travs de debates, entrevistas y dilogos, las discusiones, los conversatorios y los paneles desarrollados en los eventos, dando al lector un panorama completo de las temtica del ordenamiento y la planificacin en el pas.

Los textos recogen el espritu de las discusiones all planteadas, a travs de trabajos acadmicos que promueven la construccin de un ordenamiento acorde con la realidad territorial y en consonancia con el entorno nacional e internacional. Este material constituye sin duda un elemento fundamental de consulta en el camino por recorrer.

El presente libro (primer tomo) se desarrolla en torno a la experiencia interna-cional presentada y seis ejes temticos. El primero lo llamamos Perspectiva internacional, que recoge las experiencias de Inglaterra, Chile y Alemania. Richard Summers aporta elementos muy importantes de la experiencia de Gran Bretaa, especialmente Inglaterra, que viene de una larga historia de planificacin multiescalar y que ahora ha dado un vuelco radical a su concep-cin de la planeacin territorial. Tambin se encuentra la experiencia chilena con la presentacin de Rodrigo Nez, que da una mirada con elementos novedosos en la estructura territorial, donde el tema de la autonoma regio-nal forma parte de complejas discusiones, si bien los avances en materia de desarrollo son innegables. Cierra Thorsten Sagawe con una descripcin clara de la estructura multinivel del ordenamiento territorial en Alemania, en el cual lo ambiental est directamente integrado a los diferentes niveles.

El segundo eje lo llamamos Descentralizacin, institucionalidad y ordena-miento territorial. En este encontramos reflexiones sobre los antecedentes del proceso y experiencias de ordenamiento territorial en el pas con referen-tes internacionales, especialmente latinoamericanos, que aportan importan-tes lecciones de la historia de la planificacin y el ordenamiento.

El principal elemento de este bloque retoma la reflexin sobre el modelo de Estado, sociedad y territorio que queremos como pas. Como aspectos importantes para esto, se plantean discusiones conceptuales sobre qu es la descentralizacin y cmo se diferencia del ordenamiento territorial, si se trata de dos conceptos distintos, cmo se armonizan y, en este contexto, cmo se le da verdadero alcance al ttulo III de la Constitucin Poltica. Encontramos tambin preguntas sobre si es posible que coexistan varios modelos a la vez, si la LOOT est diseada de manera que fortalezca la descentralizacin, cul es el significado de su expedicin y qu pasa con la autonoma territorial de la que habla el artculo 1 de la Carta Poltica de 1991.

El tercer eje lo hemos denominado La planeacin del territorio: el cambio climtico y el medio ambiente. Lo rural y su acelerada industrializacin, la restitucin de tierras y la minera. Los ejes para el diseo de la poltica de or-denamiento territorial para el pas (poblacin, divisin polticoadministrativa, minera, tierras, cambio climtico, lo rural y lo urbano, recursos naturales) son temas y problemas que se discuten, pero no de manera integrada. Por esta ra-zn, en este ejercicio se plante como uno de los retos ms importantes es desarrollar adecuadamente el territorio con todas sus implicaciones.

En este apartado se abren mltiples opciones de cmo y con qu instrumen-tos se integran los elementos e instrumentos de la planeacin en el territorio (los planes de desarrollo, POT, ambientales, sectoriales) con los subsistemas (el ambiental, el socioproductivo, de asentamientos y las relaciones). Apelar a la multiescalaridad y a los sistemas de informacin parece ser el camino. En la concurrencia de polticas pblicas parece claro que el ordenamiento terri-torial es el que hace posible armonizarlas e integrarlas en el territorio.

El otro elemento que parece complementar esta necesidad es el ambiental, que debe contribuir de manera directa a esta integralidad. Si bien el tema ha ganado espacio en el debate y en la formulacin de polticas, nunca antes fue tan evidente como elemento fundamental de la dimensin territorial. La ola invernal mostr de manera contundente que el territorio no se haba planifi-cado como el espacio donde suceden los fenmenos naturales, ni est previs-ta ninguna gestin del riesgo para enfrentar sus consecuencias. El aporte de la experiencia alemana, de larga tradicin, result ser una contribucin que complementa y complejiza la relacin entre ordenamiento y medio ambiente.

El cuarto eje, Ordenamiento territorial y participacin social, vuelve sobre una discusin profunda a veces soslayada: la incidencia e importancia de la participacin en todos los escenarios de construccin de territorio. Por una parte, reconocer su valor como integradora en el ordenamiento del territorio, en la consolidacin de experiencias de regin con arraigo en la comunidad y, por otra parte, permitir la integracin de la planeacin de manera multies-calar con una mirada de abajo hacia arriba del desarrollo. Se complementa con la perspectiva de experiencias de comunidades indgenas, para quienes ancestralmente el territorio tiene un valor sagrado, de all que el respeto y cuidado del medio ambiente y la tierra son referencia obligada cuando se aborda la perspectiva territorial. Coinciden los expertos en la necesidad de cambiar el paradigma de la participacin, valorarla como elemento sustan-tivo del proceso para se consolide una nueva mirada del abordaje territorial.

El quinto eje se ha denominado Desarrollo y ordenamiento territorial: cmo entrelazar esta difcil ecuacin. All encontramos algunas de las primeras preguntas que fueron planteadas en las discusiones de los foros: Cmo se armoniza la poltica pblica nacional con la territorial de tal manera que se traduzca en un equilibrio entre ambos niveles? Qu tanto desarrollo desde la nacin y qu tanto desde la regin?

Se encuentran reflexiones sobre lo sectorial frente al territorio y la capacidad de control gubernamental sobre la dimensin territorial. Algunos de los ex-positores hablaron a este respecto de la existencia de una zona de hibridez que no logra definirse. Esto remite a aspectos tan fundamentales como la im-plementacin de polticas sociales en las zonas rurales y la falta de innovacin en ellas; la coexistencia de dos modelos de desarrollo regionales distintos y aparentemente contradictorios; adems de la pregunta sobre si es posible su coexistencia y su impulso paralelo.

En sexto lugar, encontramos el eje temtico La visin del ordenamiento te-rritorial desde los territorios. Esta publicacin y los eventos realizados dieron especial importancia a la mirada de la LOOT y sus posibles desarrollos desde un enfoque territorial y a partir de experiencias concretas. Por esta razn, en este eje encontramos reflexiones desde gobiernos territoriales, de organizaciones

de la sociedad civil en alianza con la institucionalidad pblica, de asociaciones de municipios. Se resaltan de manera particular el caso de la Regin Capital, que constituy un hito en la construccin de una agenda conjunta entre Bogo-t Distrito Capital y Cundinamarca para identificar puntos de acuerdo y que en el marco de la LOOT se recogi con la posibilidad de creacin de la RAPE.

A esta visin territorial se suma la de la regin de Ocaa, expresada a travs de la Asociacin de Municipios Asocaa, que a lo largo de varios aos, en un escenario adverso a la asociatividad, tiene logros importantes en materia de desarrollo regional e integracin.

El libro cierra con conclusiones y recomendaciones de las discusiones sobre el tema a la Comisin de Ordenamiento Territorial, las cuales buscan llamar la atencin sobre temas prioritarios que se deben avocar en dicha Comisin. Estas conclusiones recogen, de manera sistemtica y ordenada, lo que fue dicho desde distintos ngulos por los expertos.

Los retos. Qu sigue?

Finalmente, parte de los escenarios largamente debatidos inician en el hecho de que la LOOT se expidi con posterioridad a las normas, que en cierta for-ma dependan de ella, as que en la prctica la descentralizacin corri a otra velocidad. Adems, crea figuras asociativas en la legislacin que todava no estn definidas y que no se sabe cmo hacer compatibles con la estructura institucional existente. Se mantiene la expectativa de las leyes que las desa-rrollarn, as como lo referente a los contratos plan.

La diversidad de temticas planteadas en este libro da cuenta de la multipli-cidad de asuntos de los que debe ocuparse la Comisin de Ordenamiento Territorial que seguramente rebasarn incluso los alcances de la LOOT.

El asunto plantea a todas luces una complejidad enorme y exigir una gran capacidad de integrar muchas miradas, desde lo econmico, lo social, lo cultural, lo institucional y, de manera importante, lo territorial. Cada una de estas dimensiones entraa ya muchos dilemas, pero todas ellas puestas en la dinmica del ordenamiento territorial hacen el ejercicio ms integral pero difcil. Esperamos que esta publicacin anime el debate y contribuya a los retos que tiene actualmente el pas en estas materias.

Viviana Barberena Nisimblat

cap

tulo

perspectiva internacional 1

Planeacin Territorial y las alianzas regionales en el Reino Unido

Richard Summers1

El presente trabajo se ocupa de revisar la experiencia britnica en planeacin urbana en relacin con la experiencia colombiana en cuanto a su estructura de planeacin y sistemas. Lo anterior teniendo en cuenta la experiencia del Royal Town Planning Ins-titute (RTPI), una asociacin profesional de planificadores que cuenta con miembros del Reino Unido en todo el mundo y que plan-tea, como uno de sus objetivos, desempear un papel preponderante en la consecucin de un mundo ms sostenible, construyendo capacidad local en la planeacin territorial. Este artculo busca socializar algunos de los aprendizajes en materia de planeacin terri-torial en el Reino Unido con el fin de aportar al mejoramiento de las capacidades tanto en esta regin como otras en el mundo.

El RTPI, o Instituto de Planeacin Municipal Real, se encarga de aplicar el arte de la pla-neacin municipal para el bien general. Se trata de una asociacin profesional de plani-ficadores que reconocen las destrezas de la planeacin y su utilidad para el bien pblico.

Parte de la filosofa de la organizacin es que, incluso cuando se trata de asesoras indivi-duales, estas se orientan hacia el bien comn, no solamente con los intereses individuales.

El instituto maneja cinco temas principales: ordenamiento territorial, cambio climtico y planeacin a futuro, urbanizacin sostenible en nuestra actividad alrededor del mundo (relacionado tambin con poltica urbana) habilitacin del crecimiento y gobernabili-dad en niveles bsicos, lo cual es conocido tambin como subsidiaridad, concepto que aborda el cmo tomar decisiones de planea-cin a nivel local de forma apropiada.

La geografa del Reino Unido del lado iz-quierdo est compuesta por Inglaterra, Es-cocia, Irlanda del Norte y el Pas de Gales y el resto de la isla denominada ire, que es una repblica independiente, pero sigue siendo miembro del RTPI. A la derecha, encontra-mos las nueve regiones inglesas de las que ya no hablamos porque el gobierno actual no las reconoce.

1 Director de Planeacin para The landscape Parthership y se especializa en temas estratgicos y locales de planeacin espacial y desarrollo econmico. Fue presidente hasta 2011 del Royal Town Planning Institute.

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En cuanto al tema de urbanizacin soste-nible, encontramos que hay dificultades a nivel mundial en este sentido, ya que se est dando en la mayora de pases un creci-miento acelerado de las ciudades de manera formal e informal, lo que obliga a contem-plar el tema de poltica urbana. Organismos como las Naciones Unidas reconocen que ms de la mitad de la poblacin mundial actualmente es urbana y esta cifra sigue creciendo. La urbanizacin veloz conlleva riesgos, como aumento de pobreza urbana, desarrollo subnormal, etc. Las Naciones Uni-das y la Red de Planificadores Globales es-tn comprometidas con el desarrollo urbano sostenible, y es uno de los niveles de inci-dencia que mantiene el Instituto para lograr desarrollo sostenible. Colombia es uno de los ejemplos en este sentido, ya que sus ciu-dades principales, como Bogot o Medelln, han tenido un crecimiento acelerado en las ltimas dcadas y buena parte de esta nueva urbanizacin ha sido informal. La informa-lidad introduce problemas en la prestacin de servicios pblicos, en los alumbrados de las calles y, en general, en la forma como los nuevos territorios se articulan de manera armnica o no con los centros de la ciudad.

En cuanto a la prevencin en relacin con el cambio climtico, el RTPI se ha comprometi-do respecto a este tema desde hace aos en varios sentidos. El primero de ellos es promo-ver el cambio del comportamiento y la cul-tura. La manera como la gente se comporta y organiza su vida cotidianamente tiene una influencia directa en los niveles de energa que consumen y la contaminacin que ge-neran. La segunda estrategia contempla la adaptacin de los lugares existentes a los cambios climticos, donde podemos con-vertir edificios con mejor aislamiento y me-jor monitoreo energtico. Un tercer punto es la promocin de elaboracin de polticas pblicas por parte del gobierno. Este nivel de incidencia poltica es uno al que mayor esfuerzo dedica el Instituto, en actividades como lobby o asesora para el mejoramiento de los sistemas de planeacin. Estos ltimos tienen que ver con el mejoramiento de las prcticas actuales, destacando las experien-cias y aplicaciones positivas.

Por ejemplo, el RTPI tiene un programa de premios anuales que reconocen a los plani-ficadores en diversas categoras, por haber logrado la excelencia. Producto de esto se ha venido realizando un compendio de mejores prcticas sobre el cambio climatolgico.

Finalmente, se ha establecido un compromi-so en materia de desarrollo de educacin y destrezas para el cambio climatolgico. Este nivel es de gran relevancia, ya que, como institucin, el RTPI tiene el control de los currculos y estndares de acreditacin para cursos de planificacin no solamente en el Reino Unido, sino tambin en una serie de pases alrededor del mundo; este nivel de incidencia establece un gran alcance y un estndar muy alto del entrenamiento que se espera que logren los planificadores certifi-cados, por lo que el cambio climtico est incluido en el pnsum.

En Colombia, la base para el suministro de infraestructura bsica es el sector pbli-co, que genera oportunidades para que el sector privado pueda desarrollarse sosteni-blemente dentro del primero. En Inglaterra, en cambio, tuvimos una ley de localismo en noviembre del 2011, en la cual el gobierno tom la decisin de abolir la planeacin re-gional. El sustento conceptual de esto fue la promocin de la autonoma de las comuni-dades locales para decidir, formar sus zonas y expresar su visin de futuro. Sin embargo, esta ley cambia estrategias que se haban ve-nido aplicando durante el 2010 en el pas a partir de investigacin.

El escenario actual es que se cuenta con dos tipos de planeacin y ms localidades que planes para su ordenamiento. Otro aspecto de esta nueva legislacin es que, en lugar de planeacin, se incorpor como compro-miso legal la cooperacin; se trata de que sea obligatorio para las autoridades locales establecer acuerdos y hablar sobre proble-mas en fronteras de estas localidades para desarrollar un enfoque estratgico de lo que ellos realizan. Sin embargo, hay elementos que no estn claros, como si los deberes son discutibles o si hay sentido de obligato-riedad de los acuerdos; se est observando

qu va a suceder en trminos de votaciones, etc. Igualmente, se viene trabajando con el gobierno para que incluya elementos de ar-ticulacin en los planes antes de ser aproba-dos. Sin embargo, la aplicacin prctica de esta normatividad an es muy reciente, por lo que sus desarrollos e impactos todava no son claramente observables.

Igualmente, se ha creado un nuevo elemen-to de planeacin: el Marco para Planeacin Nacional. Este documento logr condensar en 50 pginas la propuesta de planeacin que viene desde el gobierno y sus minis-tros, que inicialmente eran 1.200 pginas de polticas y premisas sobre polticas. Este documento no es estatutario, constituye un elemento de asesora administrativa y no tie-ne que ver con el ordenamiento territorial porque el Departamento de Planeacin ha desligado las lgicas del ordenamiento es-pacial o territorial de la planeacin. El RTPI busca actualmente retomar estas perspecti-vas e incidir en que sean incorporadas.

Por otra parte, el Marco de Polticas para la Planeacin Nacional tiene una premisa a favor del desarrollo sostenible; este ha sido un elemento siempre presente en la pla-neacin de Inglaterra, pero que solamente hasta ahora se ha incluido de forma expl-cita y bajo este nombre. El NPPS propone guas para la preparacin de planes locales para lograr desarrollo sostenible, lo cual es bsicamente el equilibrio entre todos los aspectos de desarrollo, que va de la mano con el urbanismo. A pesar de que la inclu-sin del desarrollo sostenible ha venido des-de las altas esferas, se ha convertido en un aspecto obligatorio para las autoridades. De no contar con un plan actualizado local que incluya esta premisa a favor del desarrollo sostenible, asumen las consecuencias frente al gobierno nacional.

Retomando la historia para identificar los elementos que no fueron modificados con la Ley de Localismo, encontramos el siste-ma bsico de lo que en Inglaterra se cono-ce como planes locales, que antiguamente

se llamaban Marcos de Accin de Planea-cin. Esto hace referencia a la preparacin de planes locales, la operacin de planes de desarrollo, en los cuales en ocasiones se incluyen polticas estratgicas para el Plan Local, documentos de planes de desarrollo, etc. La gestin de desarrollo es el sistema que el pas ha diseado para decidir sobre cmo aplicar los procesos de desarrollo. Sin embargo, es importante entender que un sistema que se lidera por planes tiende a no contemplar las decisiones que se realizan en el nivel local y de las llamadas consideracio-nes significativas.

En cuanto al financiamiento de la infraes-tructura, se realiza mediante acuerdos de planeacin, estipulados en la seccin 606 de la Ley del 2004. Los urbanizadores deben realizar aportes econmicos para propor-cionar mejoras a la infraestructura local, ya sean escuelas, vas, que generan por el de-sarrollo propuesto de estos urbanizadores. Igualmente, existe la Ley de Infraestructura de Comunidades, la cual es un sistema ms amplio que cobra un impuesto para fases comerciales, para proporcionar infraestruc-turas que beneficien a la poblacin.

La respuesta por parte del RTPI a la abolicin de la planeacin territorial fue una investi-gacin de todos los departamentos guber-namentales, de entidades pblicas, para evaluar si contaban con mapas preparados para ilustrar las intenciones y propuestas de sus autoridades locales. Se encontraron ms de 100, los cuales no eran conocidos por el gobierno nacional. Posteriormente se compararon estos mapas, contrastando sus caractersticas unos con otros, evidenciando elementos como: niveles de crecimiento de casas o viviendas, reas por niveles de riesgo de inundacin, etc., con el propsito de em-pezar un debate con los altos niveles polti-cos y con el pblico en general para que se pueda incidir en la forma como se piensa la planeacin local, es decir, que no es posible ordenar los territorios con planes locales so-lamente, sino que deben incorporarse ms elementos.

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En cuanto a los otros pases del Reino Unido

Escocia

En Escocia, al igual que en Inglaterra, actual-mente se estn desarrollando unas reformas llamadas Next-Steps, o Siguientes Pasos. Su objetivo es que apoyen la promocin del crecimiento econmico sostenible. Existen algunas dificultades entre los planeadores escoceses e ingleses en materia lingstica con los gobiernos, debido a que personas de alta incidencia, como es el caso del Ministro de Finanzas ingls, quien es el encargado del manejo de los recursos, solamente tienen in-ters en el crecimiento econmico, despre-ciando el aspecto de la sostenibilidad. A esto los planeadores responden que los asuntos econmicos tienen una clara relacin con los sociales y ambientales, lo cual debe pesar a la hora de la toma de decisiones. Es un de-bate que, de la mano de la discusin sobre el lugar de la planeacin en el desarrollo de objetivos financieros y laborales, con seguri-dad continuar, no solamente en Inglaterra sino en todo el mundo.

Lograr el crecimiento econmico sostenible est relacionado con el Marco de Planea-cin Nacional ingls. Este cuenta con cuatro autoridades para desarrollar planes estrat-gicos y tienen que desarrollar las cuatro prin-cipales ciudades de Escocia.

Pas de Gales

Las reformas en materia de planeacin en Gales han venido modificndose tambin. Se han otorgado nuevos poderes para le-gislar y en la actualidad estn en curso dos nuevas propuestas de leyes de planeacin en su parlamento.

Antiguamente tenan que mantenerse bajo la legislacin de Inglaterra, pero dado que hay una fuerte tendencia a mantener la au-tonoma, en la Asamblea Nacional para Ga-les tienen un deber estatutario para asegurar el desarrollo sostenible. El principio general

es bsicamente lo mismo, pero la manera como se implementa es diferente entre los pases y la discusin sigue siendo cmo dar este crecimiento econmico sostenible.

En el Pas de Gales estn en proceso de ac-tualizacin de los planes para lograr este desarrollo econmico sostenible y se est promoviendo en todo el gobierno y a travs del plan de infraestructura, el cual es muy similar al plan que se tiene para la infraes-tructura en Inglaterra.

Irlanda del Norte

El caso de Irlanda del Norte es diferente. Esto se debe a que existe una prevencin hist-rica frente a la poltica irlandesa, porque el pas tuvo episodios de violencia muy fuertes desde los aos 70. Todo esto termin hace aproximadamente diez aos con un buen acuerdo de paz y un gobierno central para Irlanda del Norte. A partir de all se estable-ci un Ministerio Ambiental, el cual qued a cargo de la planeacin local, territorial y del pas. Sin embargo, hoy en da se presenta un escenario donde se estn empezando a adoptar reformas a la planeacin, las cuales son democrticas y buscan descentralizar el trabajo de planeacin del gobierno central hacia las once autoridades locales. Esto est dado por la historia centralista que tena este territorio, no se haba dado un proceso de descentralizacin serio y lo que ocurra era que la autoridad nacional era muy poderosa y concentraba la mayora de las competen-cias. As que las autoridades locales existan, pero no tenan planes de ordenamiento. El proceso actual busca desconcentrar las competencias y que se d una reparticin adecuada de las funciones. El proceso de Ir-landa del Norte y el logro de un crecimiento econmico sostenible all son el centro de un nuevo plan de desarrollo. Los planes ante-riores se estn actualizando con una poltica nica, que no tiene muchos elementos de planeacin debido al tamao del pas.

Otros elementos claves son los Planes Loca-les. Estos son instrumentos preparados por las autoridades, los cuales deben reflejar el marco de accin de la Poltica Nacional de

Planeacin, porque de lo contrario pueden ser incorporados a los planes nacionales, y en este caso tendran que ser implementa-dos por los mismos gobiernos locales.

La elaboracin de estos planes debe contar con la participacin de la comunidad y de-dicar un aparte que identifique de manera explcita cules fueron las propuestas que la ciudadana aport. Posteriormente, deben rendir cuentas sobre cules son las acciones que se han propuesto para cumplir con los proyectos planteados y realizar una encues-ta que lleva a cabo un inspector antes que estos planes sean adoptados efectivamente por las localidades. Este es un nuevo nivel de parte del nivel estatutario de desarrollo, el cual igualmente debe pasar por una exa-minacin o una consulta pblica. En cuanto a los planes, ha surgido un nuevo elemento de participacin que exige que si un plan va a ser adoptado, debe realizarse un refern-dum del rea local donde ms del 50% de los votantes lo hagan a favor de este plan de urbanizacin. Esto es bastante significativo, ya que constituye el elemento social en la planeacin regional en Inglaterra.

Las estrategias espaciales regionales o de or-denamiento, en el marco de la nueva legisla-cin, han planteado realizar una Evaluacin Ambiental Estratgica, que se estableci en respuesta a requisitos de la legislacin eu-ropea. Sin embargo, no se han evaluado realmente las consecuencias que esto tiene y los elementos que deben tenerse en cuenta antes de la implementacin, como la inda-gacin sobre si es adecuado abolir la norma-tividad que se ha dejado de lado.

Lecciones aprendidas del ordenamiento territorial

En cuanto a planeacin urbana o de barrios, la Ley Local del 2011 permite que las comu-nidades locales puedan preparar planes de desarrollo para sus barrios y, una vez estn elaborados, pueden determinar en qu rea especfica deben llevarse a cabo acciones, qu tipo de desarrollo quieren utilizar den-

tro de las categoras, todo sin necesidad de utilizar una aplicacin de planeacin. Esto tiene varias dificultades para traducirse a la realidad, en especial porque las comunidades no cuentan con los recursos, las destrezas, las habilidades y la experiencia para preparar un plan de esta ndole. Esto es an una experien-cia piloto en trminos de planeacin comu-nitaria, es necesario esperar sus desarrollos.

Vamos a seguir adelante en accin, la pla-neacin de los barrios, esto es, el RTPI brinda la iniciativa de ayuda que nosotros propor-cionamos de manera voluntaria para dar asesora y apoyo a las comunidades locales y a los individuos que estn discapacitados o no tienen el dinero para pagar, a nosotros nos da el dinero el gobierno para proporcio-nar este servicio; ahora ya no tenemos casi fondos, el gobierno nos ha cortado bastante los fondos, pero seguimos adelante.

En relacin con la Planeacin para el creci-miento econmico en el caso de la Asocia-cin Econmica Local, uno de los problemas de la abolicin del ordenamiento espacial es que termina con estas autoridades locales territoriales. Estas contaban con recursos, preparacin y organizacin; con la nueva legislacin tienen menos recursos y autori-dades ms pequeas. El riesgo que se corre es que no se cuente con la cooperacin por parte de las localidades, dado que ya no es de carcter obligatorio.

El plan subregional resulta un instrumen-to clave, ya que despus de la abolicin de la planeacin regional apareci como una oportunidad y algunas reas lo han incorpo-rado de manera voluntaria.

La planeacin conjunta permite el crecimien-to econmico, las autoridades de asesora, de planeacin local y las asociaciones para crecimiento econmico local son elemen-tos cruciales para el desarrollo. Actualmen-te existe dficit de viviendas en Inglaterra, la economa se encuentra en recesin, es-cenario que muestra la necesidad urgente de trabajar conjuntamente para distribuir los recursos en infraestructura y los dems elementos prioritarios y lograr un desarrollo

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Dilogo Territorial

sostenible. La inversin pblica en infraes-tructura puede crear oportunidades para el desarrollo y la inversin privada, en aso-ciacin con entidades y objetivos pblicos, puede generar desarrollo.

Conclusiones

La experiencia de la planeacin en el Reino Unido puede contribuir a la planeacin en Colombia gracias a los elementos expuestos anteriormente. En adicin, leyes como la de 1947 han sido replicadas en muchos pases alrededor del mundo, lo que sienta un pre-cedente positivo en este sentido.

La planeacin en el Reino Unido ha seguido una ruta a travs de la cual se ha replan-

teado, ha cambiado y se ha proyectado. Las circunstancias de su rplica varan en algu-nos pases, por ejemplo, Chipre, donde se ha implementado casi de forma idntica la ley de 1947 y han identificado que se requiere una modernizacin porque su aplicacin no resulta tan adecuada en la actualidad.

Inglaterra, al igual que todos los pases, tie-ne mltiples retos que solucionar, no exis-ten respuestas absolutas ni que puedan mantenerse en el tiempo. Los urbanizadores privados tienen la funcin de asesorar a las comunidades locales y a los polticos acerca de la planeacin local y del plan que pro-pongan adoptar; su tarea es procurar que los planes funcionen de la mejor manera, y esto va generando lecciones aprendidas que deben aplicarse.

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Una mirada a la estructura del desarrollo y la planificacin regional en Chile*

Rodrigo Nez1

Introduccin

La idea de este breve artculo es abordar ex-periencias concretas que nos permitan com-prender los desafos de hacer gestin del territorio especficamente desde la experien-cia chilena, por tanto, voy a hacer referencia, en primer lugar, a algunos elementos bsi-cos de contexto sobre Chile y sobre la plani-ficacin regional en el pas. Posteriormente, voy a hacer referencia tambin a dos expe-riencias regionales que nos entregan buenos elementos para sacar conclusiones, y, para finalizar, pretendo hablar respecto del esta-do actual de la planificacin y gestin del territorio en mi pas.

Contexto

Chile posee una larga frontera con Argen-tina, Bolivia y Per. Su larga costa, frente al ocano Pacfico, es un elemento que marca la realidad territorial de un pas que tiene un centro muy claro, la ciudad de Santiago y la zona central de Chile, y varias vas de inter-conexin. Por otro lado, poseemos un norte rido, rico en recursos minerales, y que tiene una estructura de altiplanicies y zonas cos-teras; una zona central caracterizada como la regin ms altamente productiva del pas y, por ltimo, contamos con la parte sur del territorio, una zona disgregada donde estn ubicados el sur austral y la Patagonia.

* Ponencia presentada en el Encuentro Internacional sobre asociatividad y ordenamiento territorial. Un dilogo entre regiones, noviembre, 2012.

1 AdministradorpblicoylicenciadoengobiernoygestinpblicadelaUniversidaddeChile,especialistaenplanifica-cin y desarrollo regional, Master en desarrollo local y distintos industriales de la Fondazione Cassamarca y la Cepal.

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del nivel nacional y un Gobierno Regional que es un poco ms pequeo, lo que lleva a veces a sendas dificultadas para coordinar y tambin para liderar procesos.

Pero tambin contamos con otros instru-mentos como las polticas regionales que derivan de la estrategia, as como los pro-gramas y proyectos regionales. Si miramos al nivel municipal, podemos encontrar rde-nes particulares a esa realidad: a nivel comu-nal tenemos los planes comunales y el Plan Regular Comunal y los Planes Reguladores, que en cierto sentido tienen una funcin ms cercana a la planificacin territorial ms formal.

Historia: Qu es importante decir de la experiencia planificadora en Chile?

Como he sealado antes, Chile es un pas unitario que es desconcentrado y descentra-lizado segn la realidad. Es importante te-ner en cuenta algo de contexto fundamental que tiene que ver un poco con el cambio en el peso de las relaciones entre tres elementos en los ltimos 40 aos: el Estado, el mercado y la sociedad civil. Esos tres factores son muy distintos hoy en da de lo que eran antes, y para el caso chileno es an ms especial. Chile es un pas donde la influencia del mer-cado es relevante dadas las transformacio-nes estructurales realizadas en los aos 80 y en parte de los 90; por tanto, eso configura los procesos de gestin, desarrollo, planifi-cacin, y es un elemento que no podemos obviar y que hace mucho ms complejos los procesos de cualquier ndole.

Sobre la evolucin de la planificacin en Chile, hay que decir que desde la dcada de 1960, pasando por los 90 y llegando a la actualidad, ha habido fuertes cambios. Las ideas con fuerza de los 60, probablemente en Colombia y en Amrica Latina igual, te-nan que ver con los polos de desarrollo, con la reforma agraria y el modelo de sustitu-cin de importaciones propio de la frmula

impulsada por la Cepal. Estas, en el fondo, eran unas ideas fuerza que tenan que ver bsicamente con la importancia del rol del Estado en la economa, el tipo de planifica-cin concebida entonces era bastante ms centralizada y sobra decir que en esa poca recin haban empezado a surgir propues-tas de regiones. La idea central de la pla-nificacin era el objetivo de desarrollo y el instrumento principal era el Plan Nacional. Ya en los 90, con el retorno a la democracia, los objetivos nacionales tenan que ver con insercin internacional, descentralizacin, crecimiento con equidad, y sustentabilidad. La planificacin entonces paso a ser una pla-nificacin estratgica descentralizada, cuyos ejes eran la dimensin territorial, los intentos plurianuales y la gestin presupuestaria.

En dicha dcada de 1990 se retoma el foco de las polticas pblicas en el nivel regional. Las Estrategias Regionales inician como un esfuerzo desde el Ministerio de Planificacin y de otros organismos para impulsar con los nacientes gobiernos regionales estas es-trategias que realcen la importancia de los territorios desde una dinmica menos cen-tralista. Vale decir que en ese momento tam-bin se fomentaron los planes comunales y, posteriormente, en el 2005 se avanz en los Planes Regionales de Gobierno, una dimen-sin ms especfica de planes que orientan la gestin, en particular de los organismos de gobierno a nivel regional.

As llegamos hoy en da a la dcada del 2010, donde los conceptos, la idea fuerza, tienen que ver con la competitividad, la igualdad de derechos y la proteccin social, dndole un papel preponderante a la planificacin institucional. All, quiero aclarar, existe una confusin que es importante desde mi pers-pectiva. Se ha dejado de hablar mucho ms de planificacin regional y se ha centrado mucho en la planificacin institucional, es decir, la planificacin de los organismos, de los sectores pblicos por ejemplo, el Minis-terio de Obras Pblicas, ha pasado un poco a reemplazar a la planificacin del desarro-llo y la planificacin territorial. Sin embargo, con el fortalecimiento de los gobiernos re-gionales hemos ido fortaleciendo tambin

Estructura del ordenamiento territorial y antecedentes

En materia de instituciones regionales, des-de el ao 1993, cuando se gener la Ley Orgnica de Gobierno de Administracin Regional, se consolidan las figuras del In-tendente Regional, como representante del Presidente de la Repblica en la regin, y de las Secretaras Regionales Ministeriales, organismos desconcentrados de las autori-dades nacionales en la regin, que deben ser supervisados y coordinados por el Inten-dente. Por otro lado, se tiene un Gobierno Regional, una entidad descentralizada que decide sobre los temas de la administracin regional. All es donde se ubica el Intenden-te, que esta vez en su calidad de ejecutivo del Gobierno Regional, junto con un consejo que es electo indirectamente conforman la estructura descentralizada de Gobierno Regional, que tiene competencias sobre el desarrollo econmico, social y territorial de la regin. Cabe recalcar el doble rol del In-tendente; por un lado, representante del Presidente de la Repblica, y, por otro, jefe o ejecutivo del Gobierno regional.

En Chile tenemos 15 gobiernos regionales (e igual nmero de regiones) que manejan una parte importante de presupuesto pblico y ms del 50% de la inversin pblica. Sin em-bargo, el porcentaje respecto del gasto del total del Gobierno es bastante menor, por tanto, obviamente, las decisiones del nivel nacional son an muy relevantes frente a las decisiones regionales.

Existen adems municipalidades como r-gano polticoadministrativo ms cercano a la ciudadana: administraciones locales, de-nominadas comunas, que tienen un Alcalde y un Consejo electo y, adems, poseen un nivel mayor de descentralizacin en lo local, donde, adems, se observa que coexisten los rdenes nacional y regional.

En materia de instrumentos de planificacin nacional y regional, debe sealarse que no hay un Plan Nacional de Desarrollo. Sin em-bargo, s se est elaborando una Poltica Na-cional de Desarrollo Regional, cosa que se

ha elaborado permanentemente en distin-tos momentos de la historia. Pero la Poltica Nacional de Desarrollo es algo distinto a un Plan Nacional, porque lo que se entrega es una especie de gua orientadora sobre el de-sarrollo de las regiones, ms no un Plan.

La explicacin se debe a que a nivel regional existen gobiernos regionales y se parte de la base que es necesario velar por la coheren-cia del sistema de regiones. Ellos tienen lo que se denomina como una Estrategia Regional de Desarrollo, y, por consiguiente, cada regin desarrolla su estrategia propia. Existe adems un plan operativo que es el Plan Regional de Gobierno y existen a la vez instrumentos de planificacin, tambin re-gionales, del suelo, principalmente de zona urbana, que actualmente se denomina Plan Regional de Desarrollo Urbano. Este instru-mento actualmente se est modificando, pero no se ha hecho legalmente por el Plan de Ordenamiento Territorial a nivel regional.

Para el caso chileno, la principal modifica-cin fue la creacin, como lo haba men-cionado con anterioridad, de los gobiernos regionales en Chile entidad asimilable a los departamentos en Colombia. Ese punto de quiebre tuvo lugar en 1993, y desde enton-ces se han ido fortaleciendo en un proceso paulatino los entes regionales, donde en los ltimos aos uno de los avances ha sido la instalacin de una Divisin de Planificacin y Desarrollo en el seno de la estructura funcio-nal Gobierno Regional.

En el marco del desarrollo de dicha Divisin, se ha intentado impulsar y centrar esfuerzos para la elaboracin de una Estrategia Regio-nal, del presupuesto regional y del Plan Re-gional de Ordenamiento Territorial, pues en la actualidad hay un nico rgano dentro del Gobierno Regional que concentra esas tres funciones, que muchas veces suelen estar separadas, asunto que dificulta una buena gestin regional y los resultados esperados.

Entonces el resultado es un contexto un poco imbricado, pues en un nivel regional intervienen organismos desconcentrados, que son diferentes a los descentralizados,

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que deben conducir y que participan en es-tos procesos, que finalmente somos todos, pues somos los pobladores los que nos ve-mos afectados por los efectos negativos de ciertos proyectos o sucesos y por los efectos positivos de ciertas decisiones o procesos.

El primer ejemplo se refiere a un proyecto de central termoelctrica en la regin de Co-quimbo. En este sentido, el primer referente que hay que tener en cuenta es la Estrategia Regional de Desarrollo de la Regin de Co-quimbo. Estos son ejercicios que demoran en su formulacin inicial uno o dos aos por lo menos, y en los que, se podra decir, se hizo una apuesta por el desarrollo armnico entre sectores econmicos y sociales, dado que es una regin de alto atractivo y donde el sector servicio y el sector turismo generaba un ingreso tal que era importante mantener estas cualidades de una regin bastante rica en esas caractersticas y de buena calidad de vida. Resumiendo esta experiencia, la estra-tegia de la regin de Coquimbo opta por un desarrollo regional sustentable. A su vez, en el 2005 desarrollaron tambin la experiencia de zonificacin del borde costero en la re-gin, lo cual le dio un marco de Planificacin y Ordenamiento Territorial. Sin embargo, en el 2007 ingresa al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental un proyecto de una termoelctrica por 1.200 millones de dla-res que se instalaba cerca de dos reas de reserva y una zona turstica y de alto valor ambiental.

Dicho proyecto, llamado Central Barranco-nes, se instalara cerca de una localidad que se llama Caleta Chungungo y que est a 25 kilmetros del centro de una reserva natural. El tema es que la zonificacin del borde cos-tero establece para la zona costera relacio-nada con el rea de influencia del proyecto usos preferentes tursticos, de recreacin y pesca artesanal y solo permite actividad in-dustrial de bajo impacto, que en este caso es turstico.

As que lo que sucedi finalmente es que, durante el gobierno de Michelle Bachelet, las autoridades regionales nombradas por ella, y en la instancia regional Corema y la

Comisin Regional del Borde Costero, ge-neraron un informe con observaciones cr-ticas al proyecto mismo. Al mismo tiempo, la Subsecretara de Marina, que entrega las concesiones, le neg la solicitud de la conce-sin martima dados los usos preferentes del suelo de la zonificacin del borde costero. Sin embargo, con el cambio de gobierno en el 2010, aun cuando existan las mismas ob-servaciones, en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental el proyecto se aprob. Esto gener una reaccin social importante, donde jugaron un rol fundamental las redes sociales, con ms de 200 grupos en contra de la central. Finalmente, el Presidente de la Repblica, en una decisin sin precedentes para un proyecto aprobado por la Evalua-cin de Impacto Ambiental a nivel regional, solicit pblicamente que se pensara en una nueva localizacin, ante lo cual la empresa Suez Energy decidi retirar el proyecto.

Lo importante de esto es que uno se da cuen-ta de que se mezclan temas de planificacin con las decisiones de institucin colegiada que cambia de posicin porque estos son procesos donde las instituciones finalmente son compuestas por representantes del Pre-sidente de la Repblica en la regin, pero finalmente la presin social fue tal que el Pre-sidente que llevaba seis meses en gobierno dijo: Yo le voy a pedir a la empresa que cam-bie localizacin, pues el proyecto justamente se emplazaba en zonas que, por su cercana a reservas de naturales y con alto potencial turstico, poda generar dao ambiental.

Esto demuestra que la existencia de polticas regionales explcitas y una institucionalidad como la Comisin Regional del Uso del Bor-de Costero y la Zonificacin otorgaron un sustento tcnico para la posicin regional inicial de no aprobar el proyecto. Al mismo tiempo, que es importante y necesario que existan consensos respecto del objetivo del desarrollo en las instituciones; es importan-te que existan instrumentos que permitan la intervencin del Estado, pero es importante tambin considerar la visin de los actores, cules son las posturas de los actores tanto pblicos como privados, porque en definiti-

los procesos de planificacin del desarrollo y planificacin territorial.

Por esa razn, si uno mira diez aos atrs, hacia la dcada del 2000, hay muchos ms planes de gestin, planes institucionales, planes de mejoramiento de la gestin a los que se les ha ido dando un vuelco, por las necesidades y los retos mismos que planta la realidad, para avanzar paulatinamente en temas como prospectiva y planificacin a es-cala nacional y regional.

La experiencia de regin activa y el papel de la participacin en la construccin de regiones

En este punto quiero hacer una referencia somera al programa Regin Activa, una ini-ciativa que se configur entre la cooperacin alemana, la GTZ (hoy GIZ), y al menos tres organismos de nivel nacional del Gobierno de Chile: el Ministerio de Planificacin, la Subsecretara de Desarrollo Regional y la Se-cretara General de Gobierno.

En esta experiencia, a modo de laboratorio, se hizo una primera fase de trabajo fuerte a nivel regional, para posteriormente poder llevar esas experiencias a polticas nacionales y replicar esas experiencias a nivel regional y local en otras regiones del pas. Sobre este asunto quiero referirme de manera especial al proceso de zonificacin, y voy a mostrar la metodologa porque pudiese ser de utilidad.

La experiencia bsicamente consiste en tra-bajar con los servicios pblicos en la creacin de cartografa que sirviera de base para el inventario de los intereses en el territorio, as se genera un mtodo de anlisis de compati-bilidad territorial para llegar en primer lugar a una propuesta pblica de zonificacin. En la segunda fase se incorpora el sector priva-do y la ciudadana. Esto se hace a travs de la creacin de una mesa pblicoprivada de participacin ciudadana, donde se realiza un inventario de intereses en el territorio, para aplicar un mtodo de anlisis de la compa-tibilidad territorial y lograr una propuesta final regional de zonificacin, lo que lleva finalmente a tener un mapa de zonificacin. El objetivo de este proceso es que a partir

de acuerdos y consensos, es decir, a partir de apoderar o empoderar a los actores, que no necesariamente tienen el mismo poder a nivel regional o local, se ha avanzado en experiencias vinculadas al borde costero y se desarrollaron Planes Regionales de Ordena-miento Territorial.

Vamos a pasar rpidamente a las fases espe-cficas que tienen que ver con el diagnsti-co participativo, es decir, la constitucin de un equipo de trabajo, la cartografa base, la cartografa por temas; en este caso, el ejem-plo que he tomado es bsicamente el de la zonificacin del borde costero en la regin del Biobo, donde se parte de la visin del desarrollo comunal que est en los Planes de Desarrollo Comunal para definir temas estra-tgicos, desarrollar mesas temticas, mapear objetivos de desarrollo, mapear reas de uso preferente y llegar as a una propuesta de zonificacin.

En esta fase se utiliza una matriz de com-patibilidad cuya funcin es poner en un pri-mer momento conceptualmente, y luego en cartografa, aquellos intereses sobre usos del suelo que pudiesen ser compatibles e incompatibles entre s y se clasifican en tres categoras: compatible, compatibilidad rela-tiva o incompatible. En funcin de eso, se hace un acuerdo en relacin con el mapa o matriz de compatibilidad, y esto se lleva a una aprobacin poltica. Finalmente, se hace el trabajo de validacin de la zonificacin, un taller final donde se valida la propuesta pblicoprivada de zonificacin con acuer-dos, con reglamentos claros y especficos, lo que hace parte de la fuerza de estos proce-sos (la fuerza es el acuerdo pblicoprivado, pero tambin contar con herramientas espe-cficas que permitan finalmente tomar deci-siones en funcin de estas zonificaciones), y finalmente se aprueba polticamente por el Gobierno Regional y su Consejo Regional y a nivel municipal con los Consejos Comunales.

En esta materia voy a hacer referencia a dos ejemplos concretos, porque es fundamen-tal mostrar cmo este trabajo impacta a los territorios y el desafo que ello significa para la planificacin y gestin y los actores

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Captulo 1 - Perspectiva InternacionalDilogo Territorial

boca de todos es la eleccin democrtica de los consejeros regionales, tema de gran con-troversia porque los consejeros regionales son electos indirectamente, pero si fueran electos a nivel regional directamente podran tener ms votacin que muchos senadores o diputados, y eso modifica el mapa del poder regional. Los otros desafos son fortalecer las capacidades de planificacin y su efectividad y mejorar los mecanismos de coordinacin territorial y, finalmente, algo que se est tra-bajando, establecer un marco de referencia nacional para la planificacin regional.

Para terminar, nuestros principales desafos tienen que ver con avanzar en la poltica re-gional, de forma que ella se constituya en un marco de referencia conceptual, en una poltica del desarrollo del territorio, en un

proyecto poltico territorial que ayude a im-pulsar la descentralizacin desde abajo.

Se deben desarrollar ms y mejores mtodos para la elaboracin de estrategias y planes regionales y planes de ordenamiento territo-rial y zonificacin para que stos sean com-prendidos como procesos de largo aliento con participacin de actores locales y puntos de alianza en que los actores se incorporen a la poltica regional con la finalidad de en-contrar el equilibrio de poder entre actores, de tener la capacidad de generar regulacin, la posibilidad de aplicar normas de nivel re-gional, la existencia de gobiernos regionales fuertes, comisiones, mesas tcnicas consti-tuidas que puedan cambiar o modificar la realidad de proyectos y de iniciativas y pro-cesos propios del desarrollo.

va eso tiene mucho que ver con las decisio-nes que se toman.

La otra referencia que quera hacer tiene que ver con Chilo, una zona que queda al sur de Chile, un archipilago que queda en la regin de Los Lagos con alta riqueza tursti-ca, alta cultura local y con una realidad rural que tiene una larga tradicin e historia.

A partir de 1980, en esta zona se genera un proceso de un rpido crecimiento de la acti-vidad salmonera. Dada la concentracin terri-torial, se gener finalmente un problema de manejo que signific la introduccin de un virus (ISA), que deriv en una gran baja de la produccin con los consiguientes efectos.

Los efectos de esta actividad, especialmente en el tema ambiental, tienen que ver con la gran cantidad de solicitudes de concesiones, su crecimiento explosivo, que gener conta-minacin y degradacin en las reas costeras del archipilago. En cuanto a la influencia de las polticas territoriales en esta realidad, se debe indicar que en la primera poca, cuan-do inicia el desarrollo de esta industria en los 80, se pudieron instalar libremente, pues la capacidad de conduccin o regulacin del nivel regional y local era dbil. Sin embargo, con los procesos de zonificacin del borde costero tambin ha sido posible avanzar en procesos de ordenamiento territorial, en la medida que se puede trabajar con los acto-res locales en un mejor aprovechamiento y uso del territorio. Hoy en da, se ha avanza-do mucho ms en incorporar a los actores de la industria salmonera con los actores lo-cales y la institucionalidad pblica para for-talecer procesos planificacin, actualmente tenemos una zonificacin bastante desarro-llada y hay mucho ms orden con respecto a nuestro territorio.

Dimensiones y retos del ordenamiento y la planificacin regional

Hay dimensiones relevantes que tienen que ver con la necesidad de poltica, la necesidad

de una institucionalidad fuerte, la necesidad de mtodos, la importancia de incorporar a los actores, la capacidad de regulacin y los procesos asociados. Bsicamente, este pro-ceso en Chile, el proceso de la planificacin y gestin del territorio, ha sido un largo cami-no que se inicia principalmente en los aos 60, donde hay un elemento que es funda-mental a considerar que tiene que ver con la descentralizacin.

En Chile se ha avanzado en la creacin de los gobiernos regionales, en instrumentos de inversin, en mejorar la estructura del Gobierno Regional y su poder de decisin, aunque an es un proceso dbil, ya que no hay un organismo que tenga toda la fuerza que quisisemos.

Los avances en planificacin y gestin del te-rritorio a partir de los 90 tienen que ver con la generacin de algunos instrumentos que son importantes, pero que en muchos ca-sos son indicativos, por tanto, requieren un acuerdo poltico y poder poltico de las au-toridades locales y de las instancias locales y regionales, y ac es importante la instalacin de las Estrategias Regionales de Desarrollo. Actualmente se est instalando un Plan de Ordenamiento Territorial que es un proceso en curso, y existen ya Planes Regionales de Gobierno, que son ms especficos para la gestin de gobierno. Adems, se est avan-zando en la transferencia de competencias a las regiones lentamente y en la creacin de nuevas regiones.

En los ltimos aos, el Gobierno Regional est asumiendo los temas de planificacin del desarrollo, de planificacin del territorio y tambin estn vinculndose con los temas presupuestarios regionales; tres temas que es importante que estn vinculados, y que muchas veces estn en distintas instancias, y se estn perfeccionando los instrumentos.

Sin embargo, cules son nuestros principa-les desafos? En primer lugar, avanzar en un proceso fuerte de descentralizacin a nivel regional. Sin embargo, hay una tremenda presin de distintos actores para que no se avance, pues esto significa distribucin del poder. Un tema relacionado que est hoy en

INICIO

El Ordenamiento Territorial en Alemania

Thorsten Sagawe1

1 Gegrafo y Economista, experto en temas de desarrollo regional, ordenamiento territorial y geografa econmica, asesor de largo tiempo de la GIZ; dirigi el programa Sueco-Alemn PROMUDEL (Programa para el desarrollo local y gestin de riesgos ejecutado por la GIZ en Guatemala), a ejecutado proyectos de descentralizacin de desarrollo local en pases como Repblica Dominica, Colombia y Centroamrica; actualmente dirige el programa ambiental de la coo-peracin Colombo-Alemana en Colombia.

En Alemania el ordenamiento territorial cuenta con una larga tradicin, puede decir-se que hace ms de 100 aos se ha venido desarrollando un sistema que en la actua-lidad se encuentra muy avanzado. Si bien, existen conflictos en cuanto a los resultados esperados, en general hay consenso entre los partidos polticos con respecto a cmo debe desarrollarse. A pesar de la autonoma federal entorno a la creacin de normas de ordenamiento territorial, existen mecanis-mos muy claros de concertacin entre los distintos niveles de gobierno que permiten una regulacin especfica y estricta sobre cada porcin territorial. De esta manera se ha logrado un desarrollo equilibrado y una efectiva preservacin del Medio Ambiente.

El ordenamiento territorial alemn se com-pone de un conjunto de leyes, reglamentos

administrativos y polticas que se aplican en el territorio tanto urbano como rural y todos los niveles administrativos (regiones, conda-dos, ciudades y municipios) tienen un papel muy definido dentro del mismo.

Vale la pena resaltar que Alemania cuenta con un territorio bastante reducido y con una alta densidad poblacional, cosa que obliga tanto al Estado como a la sociedad a manejar eficientemente el espacio. En la ac-tualidad tiene una poblacin aproximada de 82`000.000 de habitantes que comparten 350.000 km2, es decir una densidad del 229 habitantes por km2.2

El ordenamiento territorial Alemn es un sis-tema integral y transversal que abarca toda la planificacin territorial e incluye todos los niveles de gobierno. Es decir que existe gran

2 Colombia en comparacin con Alemania cuenta con un territorio bastante extenso y una baja densidad poblacional de 37 habitantes por km2.

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Captulo 1 - Perspectiva InternacionalDilogo Territorial

plan de ordenamiento territorial idneo ha-bla, describe, dibuja en mapas los servicios pblicos y privados, la dotacin de infraes-tructura, la falta de infraestructura, un plan de inversin, zonas protegidas, viviendas etc. Es decir que deben enumerarse todos los as-pectos que pueden impactar la vida de los actores involucrados y el plan territorial ne-cesariamente debe reflejarlos.

Conforme a lo anterior puede decirse que en Alemania la funcin del ordenamiento terri-torial en todos los niveles es garantizar una estructura de asentamientos humanos y de espacios abiertos que tomen en cuenta el funcionamiento pleno del medio ambiente, de la naturaleza y la sostenibilidad.

Hasta la dcada de los aos ochenta aproxi-madamente, los aspectos medioambientales estaban siendo subestimados en la planifica-cin territorial, sin embargo durante los l-timos aos las cosas han venido cambiando y el aspecto ambiental se ha convertido en la espina dorsal del ordenamiento espacial para la toma de decisiones tanto pblicas como privadas.

Es de gran importancia que el ordenamiento territorial tome en cuenta y prevea la dispo-nibilidad del terreno a largo plazo para las diferentes funciones bsicas de la economa y la sociedad, respetando y protegiendo las necesidades del medio ambiente, de la biodiversidad de los suelos, de las cuencas, micro cuencas, etc.; todos estos aspectos de-ben ser analizados antes de tomar cualquier decisin al momento de definir un uso del suelo; de la misma manera se debe aspirar al desarrollo sostenible de la totalidad del terri-torio nacional buscando un equilibrio entre las distintas zonas del pas. Es ac en donde el ordenamiento territorial es un instrumento ideal para fomentar el desarrollo econmico de los pases, sin importar el tamao o con-diciones geogrficas que cada uno presente.

Un ejemplo prctico de ste fenmeno es precisamente la regin de Baviera, la cual se encuentra dividida en 18 regiones de plani-ficacin que pueden delegar la funcin de elaborar los planes de uso del suelo a asocia-

ciones de municipios o a un municipio, quie-nes a su vez tambin pueden contratar una empresa privada experta que se encargue de desarrollar el plan. Lo anterior sin perjuicio de que el plan deba contar con una apro-bacin poltica y pblica que garantice que efectivamente el plan cumpla con los reque-rimientos.

Debido a la escasez del territorio alemn, uno de los instrumentos ms importantes de pla-neacin territorial es el plan de uso de sue-lo para el desarrollo econmico pues es de suma importancia definir la actividad econ-mica que se puede desarrollar en cada zona. Por otra parte la reglamentacin es bastante especfica por lo que todos los detalles estn definidos dentro de la norma. Por ejemplo si un ro pasa por determinado lugar, se define que el uso de suelo agropecuario no puede ser intensivo debido a que el abono u otros qumicos podran contaminar el cuerpo de agua. Con respecto a la construccin de vi-vienda, sta tambin se encuentra amplia-mente reglamentada y segn cada zona se permite ciertas especificaciones como por ejemplo la altura, materiales constructivos, etc.

Desde hace algn tiempo, el ordenamien-to territorial es un amplio tema de estudio, razn por la cual se ha convertido en una profesin vinculada a la geografa, a la arqui-tectura, al urbanismo y a la administracin pblica. En todas las ciudades se necesita gente experta en el tema en el sector pblico y privado.

Uno de los beneficios ms destacables del ordenamiento territorial es que el Estado necesariamente debe responsabilizarse del desarrollo fsico del espacio. En la regin de Baviera por ejemplo, se publica en internet anualmente un informe del ordenamiento territorial en el cual pueden detectarse los problemas ambientales que est sufriendo la zona o que podr sufrir en un futuro si no se toman las respectivas medidas. De esta manera las entidades encargadas pueden actuar previniendo o corrigiendo posibles daos y as protege eficientemente el Me-dio Ambiente.

cantidad de normas que deben tenerse en cuenta cuando se analiza el uso del suelo y que deben armonizarse y coordinarse entre todos los niveles para as lograr su debida aplicacin. Tambin debe tenerse en cuenta que el ordenamiento territorial es un proce-so y un producto elaborado no slo con una coordinacin muy estrecha entre los diferen-tes niveles del Estado, sino tambin con una fuerte participacin ciudadana.

Para comprender mejor el funcionamiento del ordenamiento territorial, es importante observar la estructura del Estado alemn, el cual tiene una organizacin federada con 16 estados miembros o Lander que forman parte de la federacin. Cada uno tiene sus propias leyes sobre ordenamiento territorial, segn sus necesidades y criterios. Tales es-tados miembros son divididos en provincias, las cuales a su vez, son subdivididas en re-giones de planificacin. Las regiones de pla-nificacin son conformadas por condados que son entes a nivel sub-nacional pero su-pramunicipal a nivel local. Por ltimo dentro de los condados se encuentran las ciudades y los municipios. Cada uno de estos niveles juega un papel de gran importancia dentro del sistema.

El primer nivel hace alusin a que el pas cuenta con una Ley de ordenamiento terri-torial a nivel federal, no obstante, tal y como sucede en otros pases de Europa, no hay un plan nacional de ordenamiento territorial. Lo anterior significa que hay una Ley que define aspectos bsicos como la sostenibilidad, el bien comn y ciertos valores que definen el ordenamiento territorial para el pas entero, basndose principalmente en la Constitu-cin. En segundo nivel, adems de las com-petencias de la nacin para expedir reglas generales, el ordenamiento territorial es una competencia compartida entre todos los ni-veles del Estado, con especial participacin de la ciudadana quien tiene derecho a ser escuchada y puede presentar sus intereses dentro del ordenamiento territorial.

A nivel estatal, los estados miembros tienen potestad para expedir sus propias normas de ordenamiento territorial y deben adoptar un plan de desarrollo de ordenamiento que

normalmente se elabora en una escala de 1:100.000 y 1:300.000. Como se mencion anteriormente, por debajo de la regin o del estado miembro, se encuentran las regiones de planificacin que existen exclusivamente para organizar el espacio y el territorio de esa regin. Los encargados de la toma de decisiones son los alcaldes y los jefes polti-cos electos en cada regin.

Las normas que se expiden a nivel municipal o regional no pueden contradecir lo estable-cido por los niveles superiores. Por esto las definiciones, leyes y planes se elaboran en es-trecha colaboracin y coordinacin de arriba hacia abajo, pero tambin es muy importan-te que se coordinen de abajo hacia arriba. Esto implica necesariamente que ningn ni-vel toma una decisin solitaria sino que se coordinan conjuntamente; para lograr este propsito se realizan permanentemente fo-ros y conferencias que deben ser discutidas a todos los niveles y donde la nacin debe tomar en cuenta las necesidades locales de cada zona.

Elaborar un plan toma bastante tiempo ya que como se ha evidenciado, es un proceso participativo en el que se toma en cuenta a todos los sectores y todos los intereses in-volucrados. Sin embargo, una vez aproba-do, ese plan tiene una validez de hasta 15 20 aos. De esta manera los usos del suelo son estables y normalmente no se permiten cambios durante la validez del plan de orde-namiento. Existen excepciones en que debe darse el cambio en el uso del suelo, cuando una regin necesita una obra de infraestruc-tura tal como un aeropuerto, una nueva es-tacin de tren o una autopista; un ejemplo claro de esta situacin fue la construccin de un canal entre el ro Rihn y el ro Danubio en donde el proceso legal de cambio de uso de suelo duro aproximadamente 20 aos.

Cualquier decisin tanto pblica como pri-vada que se tome tiene un impacto directo en la configuracin del territorio, por lo que para controlar esos procesos el nivel sub-na-cional, es decir por debajo de la Federacin, se define una estrategia que debe tomar en cuenta todos los sectores que puedan verse impactados en su vida cotidiana. Por esto un

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Dilogo Territorial

Ahora bien, se presentan varios conflictos es-pecialmente cuando se va a dar la construc-cin de grandes obras de infraestructura. Tal es el caso de la ciudad de Stuttgart en donde se realiz todo el procedimiento legal para poder efectuar la ampliacin de la estacin de tren. Sin embargo dicha obra implicaba tumbar alrededor de 60 rboles ubicados en un parque cercano; los ciudadanos reaccio-naron a travs de protestas y lograron frenar el proceso y que se rediseara la ampliacin. Este caso es reconocido por cuanto durante el proceso se destituy tanto al gobierno de una alianza cristiana federal como al alcal-de, y estos fueron sustituidos por gobiernos verdes.

Si bien suele pensarse que Alemania es un pas primordialmente urbano, si se mira el uso del suelo puede evidenciarse que un 52% de la Repblica Federal Alemana tie-ne uso agropecuario y todava un 30% son

bosques. Por otra parte a nivel sub-nacional en Lnder como Hessen con conurbacio-nes grandes como Frankfurt a.M., la zona boscosa llega a un 40% y la superficie agro-pecuaria de rboles frutales es de 42% del territorio lo que quiere decir que solamente un 18% es de uso urbano y de vivienda.

En conclusin puede decirse que en Alema-nia el ordenamiento territorial es altamente efectivo pero tambin a un costo muy alto, ya que reduce la libre disposicin sobre la propiedad territorial. Es decir, que si alguien tiene un territorio que tiene el uso de bos-que, no podr jams cambiar el uso del suelo para construir una vivienda o darle otro uso a largo plazo. No obstante se cumple con el objetivo de resguardar el bien comn de la sociedad y puede considerarse como uno de los valores ms altos de un Estado Social de Derecho con orientacin al desarrollo.

anexos

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Captulo 1 - Perspectiva InternacionalDilogo Territorial

Mapa 2. Plan Estructural del OT de la Regin 18 Sureste de Baviera

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