DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL - … · Unidad Didáctica I: Nacimiento, Desarrollo y Crisis de la Seguridad Social . 1. ¿Qué es la seguridad social? ... El fortalecimiento en Europa

DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

UNIDAD DIDÁCTICA I: NACIMIENTO, DESARROLLO Y CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

1

Unidad Didáctica I: Nacimiento, Desarrollo y Crisis de la Seguridad Social

INDICE

Introducción

1. ¿Qué es la Seguridad Social?

2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad Social.

3. Los seguros sociales

3.1. Los primeros seguros sociales

3.2. El informe Beveridge

4. Expansión y Desarrollo de la Seguridad Social

4.1 Evolución Histórica de la Seguridad Social en México

5. Campo de Aplicación de los sistemas de Seguridad Social

6. Principios Históricos de la Seguridad Social

7. Crisis de la Seguridad Social 7.1. Contexto Internacional de la Seguridad Social

7.2. Problemática de la Seguridad Social Resumen

Glosario

Bibliografía


2

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


Introducción

La Seguridad Social, tal y como la conocemos actualmente, no se ha formado por generación espontánea, sino que es el resultado de una larga evolución histórica. Existen diversos antecedentes en la comunidad primitiva, en el esclavismo y en el feudalismo, sin embargo, es en el sistema capitalista hacia finales del siglo XIX, teniendo de contexto la creciente industrialización y organización de los trabajadores asalariados, cuando en Alemania en la década de los 80’s surgen los primeros seguros sociales.

La necesidad y la búsqueda de una mayor seguridad individual y colectiva, ha estado siempre presente en toda la historia de la humanidad cuando las personas han tratado de protegerse a sí mismas y a sus familias ante el hambre, la peste y otros peligros que los han amenazado. Cubrir las necesidades vitales — vivienda, alimentación y vestido — ha constituido una lucha continua y aún sigue siendo un problema constante para una enorme proporción de la población mundial.

En este sentido y con ánimo de facilitar la sistematización de este complejo proceso histórico, podemos distinguir, tres fases o etapas de las distintas formas de protección social:

Las primeras medidas de protección social, desde sus orígenes hasta la aparición de los seguros sociales, que podemos considerar como los precedentes más remotos de la Seguridad Social.

Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el último tercio del siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad social, como precedente inmediato.

Los Sistemas de Seguridad Social, a partir de la década de los años treinta del siglo XX hasta el momento actual.


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

3


1. ¿Qué es la seguridad social?

La seguridad social es muy amplia y tiene repercusiones en la «vida cotidiana» de mucha gente en todo el mundo. La seguridad social a menudo comienza antes del nacimiento — con el suministro de la asistencia prenatal y prestaciones de maternidad — y continúa después de la muerte, con el pago de algún tipo de prestaciones por fallecimiento.

La OIT define a la Seguridad Social como: “Es la protección que la sociedad proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en la vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia.”

Desde su origen, la seguridad social se ha considerado como un derecho humano universal para toda la población en el mundo, lo cual se encuentra sustentado en diversos instrumentos de derecho internacional y de carácter nacional. Entre los principales instrumentos internacionales destacan: 1) La Declaración de Filadelfia, relativa a los fines y objetivos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en Filadelfia en 1944; 2) La Declaración Universal de Derechos Humanos, de la Asamblea General de la ONU (1948); 3) El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Asamblea General de la ONU (1966); y 4) El Convenio 102 sobre la seguridad social (norma mínima) de 1952 de la OIT. Entre la normatividad de carácter nacional destacan las Constituciones de varios países.

Cabe destacar que el término «seguridad social» fue empleado oficialmente por primera vez en la legislación de los Estados Unidos en 1935 — en la Ley de Seguridad Social — y después en 1938 en una ley aprobada en Nueva Zelandia. Tras la segunda guerra mundial, un creciente número de países introdujo y desarrolló programas de bienestar social y la OIT utilizó subsecuente y extensivamente el término «seguridad social» en varios de sus Convenios y Recomendaciones, que buscan establecer normas que los países deberían cumplir. Cada vez más, el término “seguridad social” fue ampliamente utilizado y hoy en día su comprensión es general en todo el mundo.

2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad Social.

En la labor de investigar las raíces históricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia a concretas formas de protección social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual y colectivo, los mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el seguro privado, etc.) aparecidas a lo largo del tiempo, que no obedecen sino a necesidades puntuales y, que constituyen, sin duda precedentes de lo que hoy es la Seguridad Social:

El ejemplo histórico inmediato de las medidas de protección social, al margen de su carácter anecdótico es ofrecido por José el Egipcio, que al organizar reservas cuantiosas de alimentos durante los siete años de abundancia consiguió su racional distribución en los siguientes siete años de escasez, lo encontramos en la antigüedad romana. Entre los collegia, los llamados artificum vel opoficum o tenuiores, eran asociaciones con una clara


4

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


finalidad mutualista. Su constitución requería la unión de al menos 3 individuos, con aportaciones de entrada y periódicas, para formar un fondo común. El fondo así formado se destinaba a sufragar los gastos de enterramiento del socio fallecido.

Durante la Edad Media, el problema de la pobreza da lugar a medidas de protección social de diverso signo. Por un lado, se adoptan, medidas de protección basadas en la solidaridad o ayuda mutua a través de asociaciones de carácter corporativo o profesional. Las Cofradías y Gremios, con las aportaciones de los miembros, ayudaban a aquellos que caían en desgracia, protegían a las viudas y huérfanos, y llegaron, incluso, a fundar hospitales. Y, por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los pobres, por parte de la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El estado únicamente se esforzará, en este momento, en la lucha y represión de la mendicidad y otras consecuencias derivadas de la pobreza (policía de los pobres).

En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de protección social. El fortalecimiento en Europa de la figura del Monarca (Monarquía Absoluta), la aceptación por parte de los teóricos de la época (LUIS VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de la protección como una responsabilidad del Gobierno monárquico, y la necesidad real de apoyo del pueblo para consolidar su autoridad sobre la aún poderosa nobleza y la naciente burguesía, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y XVIII, desde la Autoridad Pública se arbitren diversas medidas de protección social.

No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta política de asistencia pública, centrada, esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organización hospitalaria inglesa) y/o en la superación de determinados estadios de pobreza a través de las organizaciones u organismos de carácter local (Diputaciones de barrio, Juntas Municipales de Beneficencia, Privy Council), la protección fundamental de las necesidades sociales se realiza a través del principio mutualista (hermandades, montepíos) y de las primeras instituciones de ahorro popular (Montes de Piedad).

En la Época liberal, el ascenso de la burguesía, la exaltación de los principios individualistas (Laissez Faire), y el triunfo del liberalismo económico (ADAM SMITH), abocan a la sociedad del siglo XIX a una total indefensión frente a las necesidades sociales. La obra de Adam SMITH, “Wealth of Nations” (La riqueza de las Naciones), no sólo constituye el método de análisis económico apoyado en el estudio de la dinámica del mercado (libertad absoluta), sino una determinada concepción del papel del Estado, el “Estado Mínimo”, que desaconseja la intervención de la autoridad pública para evitar cualquier situación de necesidad social. Para el liberalismo económico, la pobreza y las privaciones de las clases inferiores aparecen pues, como un hecho inevitable y necesario, lo que determina que en este momento la protección de las necesidades sociales pasa única y exclusivamente, por la previsión individual, es decir, por el ahorro de los individuos. Se produce así, la creación de instituciones de ahorro popular: las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro, Trustie savings Banks, Caisses d’epargne).

En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a las necesidades sociales que planteaba la nueva


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

5


sociedad industrial. Esta situación desemboca en la aparición de una nueva ideología basada en la primacía de los valores sociales sobre los individuales, y que constituye una transformación radical del panorama político, social y económico: el Socialismo. Esto nos traslada, al último tercio del siglo XIX, a un país, Alemania, y a una realidad política y económica, donde se sitúa el origen moderno de la Seguridad Social; los Seguros Sociales.

3. Los seguros sociales

3.1 Los primeros seguros sociales: el programa de Bismarck

Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del Canciller de Hierro, Otto VON BISMARCK, como una nueva forma de protección social que relegaba al pasado, el sistema tradicional de la ayuda en la pobreza: la beneficencia privada y pública.

El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los siguientes factores:

a) La Revolución Industrial empieza tardíamente (1850) pero se desarrolla con gran rapidez.

b) Se consolida políticamente el Estado alemán bajo la dirección de Prusia. El liderazgo de la unificación alemana lo había ostentado la Monarquía prusiana (absolutista y antidemocrática) que contaba con la frontal oposición de la ascendente burguesía liberal. Para llevar a cabo su programa Bismarck buscará, por tanto, el apoyo popular mediante la adopción de una completa legislación social (Sozial Politik).

c) Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen precisamente en los años 80, sino bastante antes. En el año 1854 se aprueba la Ley sobre las Cajas de Asistencia, disposición por la que se obligaba a los trabajadores y empresarios a efectuar aportaciones a una caja de enfermedad, precedente de la Ley del seguro de enfermedad del año 1883.

d) Las diversas corrientes del pensamiento alemán (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY, LIST) lejos de la filosofía utilitarista imperante en Gran Bretaña y en otros países de Europa, fortalecen la primacía de los valores colectivos sobre los individuales y la idea de que el Estado es el centro de poder de la sociedad, cuyos problemas son problemas del propio Estado.

e) Para el desarrollo de la política social estatal es decisiva la situación económica y social de los años 70. La revolución social de la Comuna de París (1871), las oleadas de huelgas de 1869 a 1872, la escasez de vivienda en las grandes ciudades, y la miseria como consecuencia de la prolongada crisis económica durante los años 1873-1874, da lugar a una creciente movilización política de los trabajadores en los partidos socialistas. El Partido Socialista Alemán (Sozialdemokratische Arbeiterpartei), después de la opción reformista surgida del Congreso de Gotha (1875) y cuyo manifiesto programático sería criticado por Marx, obtiene un relativo éxito en las elecciones parlamentarias de 1877.


6

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


f) La política proteccionista adoptada por Bismarck para “proteger el trabajo nacional”, como medio para solucionar la crisis económica y contribuir a la disminución del desempleo, dará lugar a una política fiscal cuyos ejes son los impuestos indirectos y el monopolio del tabaco. La política fiscal se revela como una técnica esencial para llevar a cabo un proyecto concreto de política social.

El motor principal que hace posible la puesta en marcha de los Seguros Sociales en Alemania es el temor a la destrucción del Estado y de la sociedad por el movimiento obrero socialista, concibiéndose como el instrumento adecuado tanto para neutralizar dicho movimiento como para disponer de un arma política contra la burguesía liberal. Como se afirma en los fundamentos de algunas de las leyes sobre los seguros sociales, se trataba de acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la industria, “de inmunizar a los trabajadores que aún no estaban convertidos a la socialdemocracia; a los trabajadores que estaban infectados se les quería separar de sus líderes y curar de ese mal, y a la clase trabajadora, en general, se le quería hacer ver las ventajas que el Estado estaba realizando en su favor” (RITTER). En resumen, se trataba de combatir, el riesgo de una revolución social y dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia.

El 17 de noviembre de 1881 en el Salón del Reichstag, Bismarck, Canciller del Imperio alemán, abría la sesión leyendo un Mensaje en nombre del Emperador Guillermo I. el cual contenía, un ambicioso plan de reformas sociales que posteriormente se convirtieron en leyes:

1881, aprobación de un crédito de 100 millones de thalers para la creación de cooperativas de trabajadores.

1883, Ley del seguro de Enfermedad (krankenversicherung), para todos los obreros industriales: 2/3 de la cotización a cargo del empresario y 1/3 del trabajador. Prestaciones: asistencia médica y subsidio del 50% del salario. Gestión Estatal.

1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabajo (Unfallversicherung), estaba ya establecido pero, se mejora en el sentido de eliminar el sentido de responsabilidad por culpa, es decir, todo accidente queda cubierto (responsabilidad objetiva). La cotización íntegramente a cargo de la empresa. El estado cede, tras un período de presiones, la gestión a organizaciones patronales.

1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vida (Invaliditäts-und Alterversicherung), reformada en 1899, financiado por medio de un seguro fijo del Estado (12,5 marcos que se elevan a 50 en 1899) más cotizaciones obreras y patronales que podían ser variables. Las pensiones tenían un mínimo fijo más un complemento variable.

El sistema alemán de seguros sociales, que se amplía considerablemente en 1911 (La Ley de 19 de julio de 1911 crearía el Seguro de Viudedad y el Seguro de Orfandad y el Código de Seguros Sociales o Reichversicherungsordnung) viene marcado por los siguientes rasgos:

a) Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

7


b) El ámbito subjetivo originario es muy limitado, sólo afecta a los trabajadores industriales, y sobre todo, a los obreros. Es, por tanto, un sistema de carácter laboral o profesional.

c) La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados, añadiéndose en ocasiones una subvención del Estado a esas cotizaciones.

d) Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de tipo reparador, trata de suplir ante todo la pérdida salarial.

e) Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa.

3.2 El Informe Beveridge

De importancia equiparable al Mensaje de Otto Von Bismarck al Reichstag de 1881, es la presentación del Informe de William Beveridge al Gobierno británico el 20 de noviembre de 1942, hecho público el 1 de diciembre siguiente, bajo el título de ‘Social Insurance and allied Services’. A este informe en materia de Seguridad Social hay que añadir un segundo informe dedicado a la política de pleno empleo apuntada por Beveridge como un instrumento esencial en el primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el título de ‘Full Employment in a Free Society’.

Las alternativas que el nuevo modelo inglés o beveridgeano de Seguridad Social ofrecía respecto al anterior bismarckiano, eran en principio las siguientes (ALONSO OLEA):

a) Aunque la operación de seguro seguía siendo la clave en ambos modelos, el modelo inglés descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, con los que había de atenderse a la carga creciente de la asistencia sanitaria y a la protección residual prestada por la asistencia social.

b) Mientras que la operación del seguro del modelo beveridgeano se montaba sobre cotizaciones uniformes para todos los asegurados y otorgaba prestaciones económicas uniformes para todos aquellos, el modelo bismarckino reposa sobre cotizaciones diferenciadas según el volumen de rentas del asegurado y, en consecuencia, otorgaba prestaciones en proporción a esas rentas. Por tanto, mientras el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el segundo garantiza un nivel de vida futura que guarda relación con el anterior al acaecimiento del riesgo.

c) El modelo inglés preveía la existencia de una seguridad social voluntaria, concibiendo la obligatoria, como nivel de subsistencia.

d) El sistema del modelo Beveridgeano manifiesta una tendencia hacia la universalización de la cobertura, de forma que abarque a toda la población con derecho protegible en virtud del simple título de ciudadano. La universalidad no es incompatible con el sistema de Bismarck, pero sí presenta mayores dificultades de implantación, al no prever subvenciones públicas masivas.


8

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


e) El modelo inglés lleva implícita una tendencia hacia la unificación y homogeneidad de los riesgos objeto de cobertura; no ya de los sanitarios, cualquiera que fuera la causa (común o profesional), sino también de los económicos. La tendencia es que una única cotización cubra en unidad de acto todos los riesgos. Por el contrario, en el modelo del canciller Bismarck hay una consideración aislada de cada una de las contingencias.

f) El modelo Beveridge impone una administración y gestión unificada y pública del sistema, mientras que el modelo bismarckiano hace posible, aunque no impone, la subsistencia de administraciones diferenciadas para cada riesgo y aún para colectivos diferenciados de cotizantes.

El sistema británico ejercería una poderosa influencia tanto en los países de la mancomunidad de naciones como en los propios ordenamientos europeos, que apegados al sistema germánico no dudan en acoger algunas de las ventajas del modelo beveridgeano. De cualquier manera conviene señalar que ningún sistema de Seguridad Social es hoy puramente bismarckiano o beveridgeano; ni siquiera en los países en que vieron la luz ambos modelos.

La extensión de los seguros sociales fue en general, después de la guerra de 1914, de rasgos similares en todos los países europeos.

4. Expansión y Desarrollo de la Seguridad Social.

A lo largo del siglo XX se desarrollaron y perfeccionaron a nivel mundial diversos tipos de sistemas nacionales de seguridad social, que incluyeron la cobertura de salud, pensiones y otras prestaciones económicas y sociales, como la vivienda, préstamos personales y estancias infantiles, para proteger a amplios segmentos de la población. Estos sistemas de seguridad social fueron organizados, aunque con una cronología heterogénea, en torno a dos modelos: 1) Contributivo tipo seguro social, en el que los patrones y los trabajadores hacen aportaciones durante su vida laboral; y 2) Universal, con el que se pretende cubrir a toda la población, a partir de un alto nivel de financiamiento público. Dichos sistemas nacionales, que ahora son obligatorios, están sólidamente soportados en la legislación social de los distintos países. Este resultado ha sido obtenido independientemente de la ideología política vigente o del entorno económico, demográfico y social, e incluso del nivel de desarrollo, puesto que los regímenes de seguridad social se han establecido en la inmensa mayoría de los países del mundo.

En Europa la popularidad de las medidas promovidas por Bismarck, condujo a la adopción de leyes similares en Bélgica (1894) y Noruega (1909). En Gran Bretaña, en 1911 se aprobó la primera ley de seguro nacional de salud. En Rusia, en 1917 se crea el primer sistema de salud totalmente nacionalizado. En 1922, Japón aprobó el primer seguro sanitario obligatorio. En 1935, el término “Seguridad Social” fue empleado oficialmente por primera vez en la Ley de Seguridad Social de EUA. En 1938, Nueva Zelandia introdujo el servicio nacional de salud. En Inglaterra, en 1942 con el Informe Beveridge, 60 años después de Bismarck, se revoluciona la Seguridad Social: Propone un sistema universal para todos los ciudadanos "desde la


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

9


cuna hasta la tumba”, financiado con recursos públicos. Nace el Estado de Bienestar, que se traslada al resto de la Europa occidental.

Los sistemas de seguridad social que se establecieron en América Latina desde la década de 1920, se caracterizaron por adoptar modelos tipo mixto, promoviendo el Seguro Social entre los trabajadores asalariados y los servicios públicos asistenciales a la población sin seguridad social y de bajos recursos. La seguridad social fue adoptada en los diferentes países de América Latina en cuatro periodos: Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay durante la década de 1920; Bolivia y Ecuador en la de 1930; Venezuela, Panamá, Costa Rica, México, Colombia y Paraguay en la de 1940; y El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y República Dominicana más tardíamente. En la práctica cada modelo ha presentado fortalezas y debilidades, por lo que se conformó una diversidad de combinaciones, con el doble objetivo de lograr la mayor cobertura posible de la población y garantizar la sustentabilidad financiera de la seguridad social

En la actualidad, dichos sistemas constituyen la piedra angular de los sistemas de protección social. Las formas en que responden a la necesidad de garantizar una protección social a la población son muy diversas, no sólo según el país de que se trata, sino también a menudo dentro del mismo. Los sistemas actuales son el resultado de múltiples factores y se caracterizan por las diferencias existentes entre los entornos económicos, sociales, políticos e ideológicos, y de los objetivos de los gobiernos, de sus dirigentes y de las soluciones que éstos proponen.

El modelo de seguridad social que se estableció en forma predominante en América Latina en la primera mitad del siglo XX era parte de un pacto social que consistía en que el gobierno protegía a las empresas, las empresas protegían a los trabajadores, y trabajadores y empresas contribuían conjuntamente a mejorar las condiciones sociales financiando los sistemas de seguridad social y los programas de capacitación laboral ofrecidos a los trabajadores formales, dejando al gobierno el financiamiento de los servicios de protección social para el resto de la población. A pesar de estos avances, su aplicación en América Latina se ha considerado limitada, debido a su baja cobertura que se encuentra lejos de una cobertura universal a toda la población.

Los modelos exclusivamente contributivos han sido criticados por la literatura especializada en América Latina debido a: 1) su baja y segmentada cobertura; 2) la insuficiente y mala calidad de sus prestaciones; y 3) su creciente dependencia de recursos del Estado. Estos resultados se explican por los rasgos propios de las sociedades latinoamericanas, caracterizadas por mercados de trabajo que ofrecen pocos empleos formales y muestran altos niveles de subempleo, informalidad y pobreza.

La internacionalización de la Seguridad Social no es un fenómeno espontáneo, sino que ha sido un proceso de desarrollo gradual, el cual ha contado con la participación de diferentes esfuerzos internacionales en los que se incluyen tanto convenios, recomendaciones y resoluciones de organismos internacionales (OIT, ONU):


10

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


a) La Carta Atlántica, firmada por Roosvelt y Churchil el 12 de agosto de 1941

b) La acción de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Declaración de Filadelfia (1944), y los Convenios 12 y 13 (accidentes de trabajo), Convenios 24 y 25 (seguro de enfermedad), convenios 97 y 143 (protección de emigrantes), Convenio 102 (norma mínima), Convenio 183 (protección de la maternidad), Convenio 157 (conservación de derechos en Seguridad Social), Convenio 159 (readaptación de minusválidos). Las recomendaciones de la OIT son también numerosas.

c) La Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea general de la ONU el 10 diciembre de 1948, y que en su artículo 22 establece que “toda persona, en cuanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.

d) En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comité Interamericano para el Progreso de la Seguridad social, que organiza en Santiago de Chile, en septiembre de 1942, la I Conferencia Interamericana de Seguridad Social. No obstante, la máxima importancia en este sentido corresponde a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, que agrupa a los países iberoamericanos y en cuyo seno nace el Código Iberoamericano de Seguridad Social (1955).

e) El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea (1961), el Código Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de Seguridad Social (1972).

f) El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el Tratado de Maastrich, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de Seguridad Social.

g) El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de la Asamblea General de la ONU de1966.

4.1 Evolución Histórica de la Seguridad Social en México

Aunque existen diversos antecedentes de la protección social en el país, en México el comienzo de estos esquemas se remonta a principios del siglo XX, cuando se establece en el artículo 123 de la Constitución de 1917 el derecho a la seguridad social y a una pensión. En 1925 se crea la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, principal antecedente del ISSSTE, con programas pensionarios y de ahorro para los servidores públicos, en 1926 se publica la Ley de Retiros y Pensiones del Sector Militar. Posteriormente este esfuerzo se extendió, con la seguridad social en 1942 de los trabajadores de PEMEX, quienes en su contrato colectivo incluyeron prestaciones por enfermedad, accidentes de trabajo, muerte, pensión por vejez, incapacidad total, servicios de salud y vivienda.

En enero de 1943 se expidió la Ley que crea el Instituto mexicano del Seguro Social, con la cual se garantizaba a los trabajadores del sector privado y sus familias el derecho a la salud, a la asistencia médica, la protección de los seguros pensionarios y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. En octubre del mismo año de 1943, se creó la Secretaría de Salubridad y Asistencia, organismo que centralizó las funciones sanitarias


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

11


orientando sus servicios a la atención de personas de bajos recursos y a acciones preventivas orientadas a toda la población.

En 1947 se reformó la Ley General de Pensiones Civiles para extender la protección a todos los trabajadores, funcionarios y empleados de la burocracia, iniciativa que se consolida el 1 de enero de 1960, cuando entra en vigor la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), que crea un sistema de seguridad social para los servidores públicos, con servicios de salud, seguros de pensiones, vivienda, y prestaciones económicas, sociales y culturales.

Para los militares y miembros de la armada nacional y sus familiares derechohabientes que no estaban contemplados en los dos más grandes sistemas de seguridad social mencionados, se creó en 1961 el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (ISSFAM).

En 1972 se constituyen los dos principales Institutos de financiamiento para la vivienda de los trabajadores, el INFONAVIT para los trabajadores del apartado “A” y el FOVISSSTE para atender la demanda de vivienda de los trabajadores del sector público.

En 1974 se crea el Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores, actualmente denominado INFONACOT, con el propósito de financiar a los trabajadores del sector privado con diversos préstamos personales para la compra de bienes y servicios.

Con diversos antecedentes sobre su origen entre 1960 y 1980 se crean en la mayoría de las entidades federativas del país, instituciones específicas de seguridad social para atender a los trabajadores estatales y municipales. Por ejemplo en 1960 se crea la Dirección de Pensiones Civiles del Estado de Colima, en 1962 el ISSSTESON en Sonora, en 1969 el ISSEM y M en el Estado de México, en 1975 la DIPETRE en Coahuila, en 1980 la Dirección de Pensiones Civiles del Estado de Michoacán, en 1982 el ISSTECH en Chiapas, y en 1883 el ISSSTELEON en Nuevo León, entre otros.

El 3 de febrero de 1983, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición al artículo 4o. Constitucional, en cuyo párrafo tercero se establece que "Toda persona tiene derecho a la protección de la salud”. Aprobando el Congreso de la Unión en diciembre del mismo año la Ley General de Salud, donde se definen las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud.

En 1992, se crea un esquema de cuentas individuales denominado “Sistema de Ahorro para el Retiro” hoy conocido como SAR-92, como una prestación complementaria de las pensiones ISSSTE-IMSS, con aportaciones patronales del 2% para la subcuenta de retiro y del 5% para la subcuenta de vivienda, el cual constituyó el preámbulo de las reformas al IMSS en 1997 y al ISSSTE en 2007, con los cuales se sustituyó en ambos Institutos en forma gradual y voluntaria, el sistema solidario de pensiones de beneficios definidos, por uno de contribuciones definidas basado en cuentas de ahorro individual.

Dentro de la expansión de la Seguridad Social en México, se puede señalar que un punto de inflexión en la evolución del Sistema Nacional de Salud, lo constituye la puesta en marcha del Seguro Popular. Con la reforma a la Ley General de Salud (LGS) que se aprobó en 2003 y


12

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


que entra en vigor el 1° de enero de 2004, se establece el esquema de seguridad universal denominado Sistema de Protección Social en Salud (comúnmente identificado como Seguro Popular), para ofrecer servicios de salud a las personas no derechohabientes de la seguridad social y reducir al máximo los gastos médicos catastróficos para la población.

El Reglamento de la LGS, define las reglas de operación del Seguro Popular y establece que su aplicación sea competencia de la Secretaría de Salud, de los Servicios Estatales de Salud que cuenten con Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y demás dependencias o entidades que resulten competentes. Los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, son estructuras administrativas dependientes de los Servicios Estatales de Salud encargados de garantizar las acciones de protección social en salud para los afiliados al Seguro Popular, mediante el financiamiento y coordinación sistemática de los servicios de salud.

Con el Seguro Popular se busca incorporar básicamente a la población no asegurada, constituida por el sector informal de la economía y las personas de bajo ingreso. Se busca con esta medida, entre otras, promover esfuerzos hacia la universalización de los servicios de salud. Actualmente el Seguro Popular ofrece una cobertura médica de 285 intervenciones y más de mil 500 enfermedades, descritas en su Catálogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES). En 2016 estaban incorporadas cerca de 54.9 millones de personas

En 2014, el Programa 70 y más de SEDESOL se transforma en el Programa Pensión para Adultos Mayores, que beneficia a todas las personas de 65 años de edad en adelante que no reciban pensión o jubilación y que residan en territorio nacional, si son extranjeros, deberán haber residido por lo menos 25 años en territorio nacional, así como estar inscritos en el Registro Nacional de Población. El apoyo será de 525 pesos mensuales (580 en 2015), los cuales aumentarán gradualmente hasta llegar en un plazo no mayor a 15 años, a mil 92 pesos mensuales y se actualizará cada año conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor. En 2015 fueron beneficiados alrededor de 5.2 millones de personas.

Actualmente existen alrededor de 13 programas de carácter estatal que otorgan pensiones no contributivas, dirigidos a proporcionar algún tipo de ingreso a personas mayores: Ciudad de México, Chiapas, Coahuila, Colima, Jalisco, Estado de México, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sonora y Veracruz.

Con estos breves antecedentes, se puede señalar que la Seguridad Social en México, se consolida a partir de la década de los 40’s del siglo pasado. La situación económica prevaleciente y la estructura poblacional existente entre 1940 y 1980, permitieron la expansión y desarrollo de diversos sistemas de Seguridad Social de carácter solidario, con beneficios definidos, financiados con un fondo de reparto y en su mayoría administrados por el Gobierno.


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

13


LINEA DE TÍEMPO DEL DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO

5. Campo de la aplicación de los sistemas de Seguridad Social En general, podemos destacar tres fases o etapas históricas en materia del campo de aplicación de la Seguridad Social:

a) En un primer momento, como sabemos, el modelo bismarckiano o continental se configura como modelo de protección reservado a determinadas capas de trabajadores manuales, esto es, el proletariado industrial, que era a la postre el sector de la población más desfavorecido.

b) En una segunda fase, dicho sistema irá acogiendo de forma progresiva a nuevos colectivos cuya nota en común era la existencia de un vínculo de laboralidad con un empresario o patrono. De este modo, podemos decir que el asegurado fue el trabajador con un contrato de trabajo, en principio de la industria y del comercio, con ingresos mensuales o anuales inferiores a un cierto nivel determinado legalmente. Pese a todo, no podemos hablar todavía de un principio de universalidad. En esta fase, como podemos observar, existe una fuerte laboralización de los sistemas de Seguridad Social, éstos tenían una rígida vinculación a las categorías jurídicas propias del Derecho del Trabajo.

c) Posteriormente, en una tercera etapa se produciría un proceso de generalización de los sistemas de Seguridad Social. Se tiende a suavizar el criterio de laboralidad dando paso a una futura universalización en determinadas prestaciones y servicios. Surge un nuevo elemento a tener en cuanta: la situación objetiva de necesidad. Ésta da paso a la protección en los supuestos en los que pueda sobrevenir una contingencia adversa, si ésta incide negativamente en la obtención de rentas del trabajo. Dichas rentas deben entenderse en sentido amplio. Esto es, no sólo salario desde el punto de vista de la legislación laboral, sino también percepciones económicas en general, por


14

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


ejemplo, los ingresos de un autónomo o funcionario, o los beneficios de un socio o los honorarios de un profesional liberal.

Por tanto, esta última fase coincide con la generalización del criterio de la universalidad. Dicho principio pretende garantizar una protección global, de modo que todo ciudadano que se encuentre en situación de necesidad, por el mero hecho de serlo, tenga derecho a algún tipo de protección que debe ser distinta de la que se dispense a quienes se encuentren en su misma situación y reúnan los mismos requisitos.

Con carácter general, la mayoría de los modelos constitucionales de Seguridad Social optan por el criterio de la universalidad de la protección social. La pieza clave de estos sistemas reside en la justicia social. Por ejemplo, podemos destacar la fijación del principio cobertura universal contenido en Europa, por ejemplo, en la Constitución alemana (Ley Fundamental de Bonn) o en Iberoamérica, en las Constituciones Brasileña y mexicana.

6. Principios Históricos de la Seguridad Social

La práctica de la seguridad social en el devenir histórico de la sociedad contemporánea, ha originado un conjunto de orientaciones que han inspirado las políticas de seguridad social elaboradas para lograr la prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas por la doctrina como principios de la seguridad social. Los principios de la seguridad social pueden ser conceptualizados como “los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales perderían su identidad y razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los sistemas de seguridad social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y determinan las normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos previstos como a los dudosos”. Esos principios son:

a) Universalidad en la cobertura.- Según este principio la seguridad social se orienta a la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las personas sin excepción. Su esencia deriva del carácter de derecho humano fundamental de la seguridad social. El principio de universalidad tiene dos vertientes: “La objetiva significa que la seguridad social debe cubrir todas las contingencias a las que está expuesto el hombre que vive en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar amparadas por la seguridad social.”

En 2000 la OIT declaró que la extensión de la cobertura es el mayor reto que confrontan los sistemas de seguridad social. Para hacer frente a este reto y los problemas antes explicados, en 2001 la Conferencia acordó renovar la campaña para mejorar y extender la cobertura a quienes la necesiten, si bien cada país debe determinar una estrategia nacional que logre la seguridad social para todos. “La función prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad social”. Para ello hay que tener en cuenta las diversas necesidades y capacidades contributivas de los grupos.

b) Igualdad, Equidad o Uniformidad en el trato.- Por el principio de uniformidad, todas las personas (mujeres y hombres) tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

15


ante una misma contingencia”. Todos los beneficiarios tienen derecho a que se les otorgue prestaciones semejantes en calidad y cantidad. Esto quiere decir que “las prestaciones deben bastar para neutralizar adecuadamente los riesgos en función de la necesidad. Cabe distinguir, en este aspecto, que las prestaciones de enfermedad, maternidad, accidente y muerte, en tanto se suministra a la persona como entidad biológica, deben ser necesariamente iguales, y que las prestaciones en dinero, como pagos sustitutorios o complementarios de las remuneraciones, pueden variar entre un límite mínimo y un límite máximo, según las necesidades y el monto de las aportaciones que indican el nivel de vida del beneficiario”.

La Declaración Universal de Derechos Humanos prohibió cualquier tipo de discriminación basada en raza, sexo, idioma, religión, política, nacionalidad, propiedad, ingreso u otras causas. La OIT considera que la “igualdad de trato es un principio guía de la seguridad social”.

c) Solidaridad y Redistribución del Ingreso.- En la concepción de Beveridge, toda la población debe estar afiliada al sistema de seguridad social y debe contribuir a su financiamiento para garantizar su sostenimiento; también debe haber solidaridad entre las generaciones, o sea, los trabajadores activos deben cotizar para financiar las prestaciones de los pasivos; todo lo cual tendrá un efecto redistribuidor progresivo. Según él, para elevar el nivel de vida y eliminar la pobreza no basta con el aumento de la producción, sino que es necesaria una adecuada redistribución del producto. La seguridad social contribuye a esto, por una parte, con el financiamiento tripartito (cotizaciones de trabajadores y empleadores—el trabajador por cuenta propia sólo paga su cotización—y el Estado aporta un subsidio con base en los impuestos generales, por otra parte, las prestaciones universales ayudan a los grupos de bajo ingreso y la asistencia social (totalmente financiada por el Estado) se encarga de los pobres.

El principio de solidaridad constituye una “herramienta esencial a efectos de cumplir con el objetivo básico de la seguridad social: la redistribución de la riqueza con justicia social”. El principio de solidaridad está pues en la naturaleza misma de la seguridad social. No es posible un sistema de seguridad social sin el componente de solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la seguridad social requiere que ese componente sea central.

d) Comprensividad y suficiencia de las prestaciones. La seguridad social debe amparar contra todos los riesgos o contingencias sociales y sus prestaciones han de ser suficientes para asegurar un mínimo adecuado. El plan Beveridge era comprensivo ya que combinaba tres instrumentos: (1) los seguros sociales (el más importante) que incluía pensiones, salud, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, promoción de empleo y asignaciones para hijos; (2) la asistencia social (de carácter suplementario), para aquellos no cubiertos por el seguro social que estuviesen en estado de necesidad (sujeto a la comprobación de recursos) y que pagaba prestaciones inferiores a las del seguro social, y (3) los seguros voluntarios (adicionales) para los


16

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


asegurados que tuviesen recursos, a fin de estimular el ahorro. Por otra parte las prestaciones eran de subsistencia, independientes del ingreso (si bien podían adicionarse de forma voluntaria) y debían ser ajustadas de acuerdo con el costo de vida.

El convenio 102 de 1952 de la OIT, determinó que la seguridad social comprende nueve ramas o programas y estableció normas mínimas en contenido y nivel en las siguientes prestaciones: atención a la salud; monetarias por enfermedad, maternidad, vejez, invalidez y sobrevivientes; accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; desempleo, y prestaciones familiares.

e) Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la gestión.- El plan Beveridge estipuló la unificación administrativa, a fin de promover la eficiencia y reducir los costos. El sistema público sería menos costoso que el seguro voluntario privado, debido a economías de escala, su carácter no lucrativo y el entrenamiento de personal técnico y especializado en la seguridad social. Un Fondo de Seguro Social recaudaría todas las cotizaciones, y tramitaría y pagaría todas las prestaciones; mientras que los tres programas serían administrados y supervisados por el Ministerio de Seguridad Social a fin de que hubiese una política única y coordinada. La unidad no necesariamente implicaría centralización, así el sistema sería descentralizado a través de agencia locales cercanas a los asegurados y que conociesen sus necesidades.

La unidad en la gestión de la seguridad social podría ahorrar recursos ya que: eliminaría la multiplicidad de programas con diversas administraciones; unificaría los servicios de afiliación, recaudación, registro, cuenta individual y pagos; consolidaría instalaciones, equipo y personal; establecería un régimen jurídico único que simplificaría su conocimiento y aplicación; facilitaría el acceso del asegurado y la transferencia (“portabilidad”) de sus cotizaciones al cambiar de empleo, y eliminaría los conflictos de jurisdicción entre entes diversos. Debido a la diversidad económica, social y política de los países miembros, la OIT decidió, cuando se estaba redactando el convenio 102, que no era aconsejable recomendar un modelo único y uniforme de la administración de la seguridad social, ya que existían modelos muy diversos.

f) Sostenibilidad financiera.- El informe de Beveridge mostró preocupación porque el plan de seguridad social fuese financieramente viable de acuerdo con la capacidad económica del país. Por ello planteó que no tenía que implantarse de una sola vez, podía ser por etapas pero como parte de un plan general e indicando las prioridades en su implementación e ir avanzando cuando existieran los recursos.

El convenio 102 de la OIT, estipuló que “el Estado debe asegurar que se realicen periódicamente los estudios y cálculos actuariales necesarios para el equilibrio financiero y, en cualquier caso, antes de toda modificación de las prestaciones, cotizaciones e impuestos… El costo de las prestaciones y de los gastos de administración debe financiarse de forma colectiva a través de cotizaciones o impuestos o ambos... Los métodos de financiación deben evitar que las personas con


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

17


bajos recursos tengan que soportar cargas demasiado pesadas y también deben tener en cuenta la situación económica del país y de las personas protegidas... La Conferencia de 2001, recomendó “ampliar las fuentes de la financiación de la seguridad social a través de la financiación tripartita” e hizo una advertencia importante a las reformas previsionales: “Con el objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones debe garantizarse a largo plazo. Por tanto, es necesario que se realicen proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes necesarios... Es imprescindible que se realice una evaluación actuarial completa de cualquier reforma que se proponga antes de adoptar una nueva legislación” (OIT 2002: 4-5).

7. Crisis de la Seguridad Social

7.1 Contexto Internacional de la Seguridad Social

En la actualidad aún se mantiene la pregunta sobre cuál es el futuro de la Seguridad Social, máxime si tenemos presente la configuración de los sistemas dentro de un contexto cambiante y globalizado. Sin embargo, la realidad actual no es tan catastrófica, aparentemente al menos, como en décadas pasadas se auguraba.

En los años ochenta y noventa del siglo XX se hablaba de la crisis de la Seguridad Social y se vaticinaba su quiebra en torno al año 2020. Prácticamente en todos los estados, los sistemas públicos de Seguridad Social estaban recibiendo críticas generalizadas relacionadas con su viabilidad futura desde un punto de vista económico. Ello, junto con las estadísticas negativas relativas al bajo nivel de ocupación, el débil desarrollo económico y la descompensación existente entre las tasas de natalidad y mortalidad planteaban un contexto de aplicación del sistema poco halagüeño.

En efecto, los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos:

1. La presencia de nuevas manifestaciones de pobreza.

2. La imposibilidad de garantizar el pleno empleo.

3. La incorporación tardía de los jóvenes al mercado del trabajo.

4. El fenómeno de la inmigración de los países subdesarrollados.

5. El envejecimiento de la población y el aumento de la esperanza de vida.

6. La disminución del gasto público y la atenuación de las políticas de redistribución, etc.

El gran reto de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio entre el logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. No obstante, en la actualidad, los problemas actuales residen en cómo se financian y administran los sistemas, esto es, la inclusión de nuevas formas de gestionar o administrar y dirigir la Seguridad Social. La financiación es, pues, el tema clave. Las dificultades de financiación existentes condicionan aspectos como la extensión del ámbito subjetivo de protección y la cobertura de nuevos riesgos en una sociedad cambiante. Ello impide la garantía


18

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


del principio universalista tanto desde el punto de vista de los sujetos como desde la cobertura total de los riesgos.

Después de determinados estudios sobre el contexto de aplicación de la Seguridad social ha sido necesario replantearse nuevos medios de financiación, gestión y de protección. Así, por ejemplo, los sistemas públicos de Seguridad Social se han fortalecido por la creación de seguros y programas complementarios que han ayudado a elevar la cobertura dentro de sus respectivos países y a prever desafíos que el futuro les plantea.

Pese a todo, y según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sólo una de cada cinco personas en el mundo cuenta con una adecuada cobertura de seguridad social. Según el organismo, se debe dar “la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no están cubiertas por los sistemas vigentes”. Así pues, desde los foros internacionales se demanda una ampliación de la cobertura de la Seguridad Social (Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2001 y OIT, Seguridad Social: un nuevo consenso, Ginebra, 2002). Sin embargo, y a pesar de los principios de distribución de cargas y redistribución de la riqueza, no hay bastantes recursos en los sistemas de Seguridad Social para cubrir todas las situaciones de necesidad y a todos los sujetos.

La OIT insiste en seguir reforzando la capacidad de los sistemas de Seguridad Social, fijándose como objetivo la consecución de la universalidad en la protección. En este sentido, podemos destacar las cuestiones y las prioridades fundamentales:

1. Debe concederse una mayor prioridad a las políticas e iniciativas destinadas a ampliar la cobertura de la Seguridad Social para abarcar a quienes carecen de ella.

2. La Seguridad Social no sólo reviste gran importancia para el bienestar de los trabajadores, de sus familias y de la comunidad en su conjunto, sino que, de gestionarse adecuadamente, también aumenta la productividad y apoya el desarrollo económico.

3. El envejecimiento de la población afecta tanto a los sistemas de pensiones basados en la capitalización como a los basados en el reparto: es necesario buscar soluciones basadas preferentemente en las medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo.

4. Los interlocutores sociales tienen un importante papel que desempeñar en la gestión de la Seguridad Social.

7.2 Problemática de la Seguridad Social

Después de varios decenios de expansión y desarrollo de la seguridad social en el mundo, a partir de la década de los 70 se percibió el inicio de un proceso de reflexión y revisión de la estructura, operación, e impacto social y financiero de sus esquemas. La crisis económica mundial que se vivió en esta década, así como sus efectos en el crecimiento económico, la inversión productiva, el gasto social y el mercado laboral entre otros rubros, levantó serias dudas, en la mayoría de los países, acerca de la capacidad de las políticas de bienestar y, por tanto, de la acción del Estado, para proveer los servicios sociales con suficiencia y eficacia;


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

19


ya que, entre otras cosas, requerían de un monto creciente de gasto público para su sostenimiento y, por ende, de una elevada carga fiscal. Como consecuencia, en un gran número de países desarrollados se debilitó el consenso que había permitido, hasta ese momento, la expansión de las políticas de bienestar. Esto, por su parte, redundó en nuevas iniciativas destinadas, esta vez, a disminuir el gasto público para eliminar el déficit creciente --particularmente en materia social--, flexibilizar los mercados de trabajo y reducir las prestaciones laborales.

El cuestionamiento a las políticas de bienestar tuvo repercusiones visibles en la economía de algunos países. El de mayor impacto fue el sostenido por los gobiernos del Reino Unido y Estados Unidos, encabezados por Margaret Thatcher y Ronald Reagan respectivamente, quienes emprendieron reformas para acortar las políticas sociales universales, al emplear una lógica de más equidad entre beneficios y financiamiento con mayores componentes contributivos y residuales. Por su parte, en América Latina desde la década de los 70, se pusieron en práctica una serie de políticas de ajuste estructural -de tipo económico y social- que incidieron en la amplitud de las políticas sociales.

A lo anterior, se sumó la dificultad de los sistemas de seguridad social para mantener el equilibrio financiero, causada por las modificaciones en las tendencias estructurales de largo plazo, relacionadas a su vez, con las transiciones demográfica y epidemiológica, que transformaron sustancialmente, las condiciones en las que se basó el diseño original de la mayoría de estos sistemas.

El impacto fundamental de los cambios demográfico y epidemiológico en el perfil de la población, y por ende sobre la seguridad social, se debe a que en muchos casos, el régimen de financiamiento funciona mediante sistemas de beneficios definidos o de reparto. Esto quiere decir, a grandes rasgos, que el gasto de las pensiones vigentes se financia por medio de las contribuciones derivadas de los trabajadores en activo, y el costo de las pensiones que en su momento ellos mismos generen, quedaría cubierto con las cuotas de las futuras generaciones de trabajadores, y así sucesivamente. Por esta razón, para mantener el equilibrio financiero del sistema, se requiere que exista un número suficiente de trabajadores por cada pensionado. Sin embargo, la cifra varía, pues depende de la cantidad de pensionados y de trabajadores activos que exista en ese momento.

Cabe señalar que a pesar de las diferencias en la arquitectura específica que adoptó cada país para proveer de seguridad social a su población, prácticamente todos –en cuanto a financiamiento se refiere-, se basaron en un sistema de reparto. Esta circunstancia provocó que la mayoría de las naciones que se encuentran en alguna de las fases de transición demográfica y epidemiológica, hayan impulsado y desarrollado diferentes reformas a sus sistemas de seguridad social, con la intención de encontrar soluciones a los impactos fiscales, sociales y económicos que se derivan de dichos esquemas.

En México a partir de la década de los 90’s del siglo XX, se enfrentan grandes desafíos debido a los cambios en la estructura poblacional y en el perfil epidemiológico de su población, en particular por el incremento de la esperanza de vida y la reducción de los índices de natalidad y de mortalidad, los cuales tienen una fuerte incidencia en el funcionamiento y financiamiento


20

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


de la Seguridad Social, principalmente en materia de salud y pensiones, lo cual marca el inicio del agotamiento de los sistemas tradicionales de previsión social.

Esta nueva situación -resultado del desarrollo y éxito de las acciones en materia de salud y bienestar social de los sistemas previsionales- paradójicamente hoy en día pone a prueba la capacidad de respuesta de las instituciones de seguridad social y de los gobiernos federal y estatales, independientemente del origen ideológico o partidista a que pertenezcan.

Para hacer frente a esta problemática el Gobierno Federal, ha impulsado diversas reformas orientadas a otorgar sustentabilidad financiera a los sistemas de pensiones. En mayo de 1992 puso en marcha una prestación complementaria al régimen de pensiones del IMSS y del ISSSTE denominada “Sistema de Ahorro para el Retiro” (S.A.R.), como un esquema financiero de capitalización individual, fondeado exclusivamente por los patrones, el cual otorgó derechos de propiedad sobre los recursos a los trabajadores y que se considera fue el preámbulo para las reformas estructurales del IMSS en 1997 y del ISSSTE en 2007, cuando se cambiaron en ambos Institutos el sistema solidario de beneficios definidos por uno de capitalización con cuentas individuales.

Los Institutos Estatales de Seguridad Social no han estado al margen de la problemática derivada de los cambios demográficos y epidemiológicos de la población, ni de esta esta tendencia de revisión y de reformas. De los 32 Sistemas Estatales de 1993 a la fecha 17 estados han realizaron reformas, 4 de cuentas individuales, 1 mixta y 12 paramétricas. Sin embargo, no todos han logrado resolver el problema y otros tendrán que realizar nuevas reformas.

PRINCIPIOS HISTÓRICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL


DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL

21


Resumen

Por lo que se refiere a la evolución histórica de la protección social, destacamos lo siguiente:

1) La Seguridad Social es el resultado de una larga evolución histórica de las políticas de protección social. En un primer momento, los seguros sociales se manifestaron como una nueva forma de protección social, caracterizada por su carácter obligatorio y profesional, donde cada seguro cuenta con su propia estructura administrativa.

2) Existen tres fases históricas de la seguridad social:

a) La protección se da a través de la asistencia social (beneficio en compañía pública y privada), mutualidades (Montepío) y el ahorro individual y colectivo

b) Seguros sociales: Comprende desde el último tercio del siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad social (1881-1930). Nacimiento en Alemania con las Leyes Bismarckianas. Posteriormente se extiende a Europa y América. Tiene su origen en el proceso de industrialización. Su fundamento social se basa en el principio de solidaridad intergeneracional y en el propósito de proteger a los trabajadores de enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y vejez

c) Sistemas de seguridad social. Se inicia a partir de la década de los años treinta del siglo XX hasta nuestros días. En 1935 se utilizó por primera vez el término en EUA. En 1938 la OIT adopta este concepto y en el convenio 102 establece la norma mínima.

3) Los Sistemas de Seguridad Social persiguen la solidaridad social mediante la redistribución de la renta nacional. Se persigue la universalización de la cobertura, intentando abarcar a toda la población y se intenta unificar y homogeneizar el conjunto de los riesgos. Todo ello se realiza en virtud de una administración y gestión unificada de carácter público.

4) En la actualidad, aún se mantiene la pregunta sobre el futuro de la Seguridad Social. Los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos. El gran reto de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio entre el logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. Además, se deberán resolver los problemas actuales relativos a la administración de los sistemas.

Glosario Modelo Beveridge. Sistema que manifiesta una tendencia hacia la universalización de la protección social, mediante la administración y gestión unificada y pública del sistema de Seguridad Social. Dicho modelo manifiesta una tendencia hacia la universalización de la protección social abarcando a todo ciudadano y pretende la unificación y homogeneidad de todos los riesgos. Modelo Bismarck. Sistema que atrae técnicas de los seguros privados al ámbito de la protección social. Prevé seguros sociales de carácter obligatorio para los trabajadores con el fin de atender los riesgos a causas del infortunio. Se intenta reparar el daño mediante la técnica de suplir, ante todo, la pérdida salarial.


22

DIPL

OM

ADO

EN

SEG

URI

DAD

SOCI

AL


Nivel contributivo. Es aquel que protege a las personas comprendidas en el campo de aplicación de la Seguridad Social por el mero hecho de realizar una actividad profesional. Nivel no contributivo o asistencial. Es aquel que protege a las personas que, careciendo de protección en el nivel contributivo, no tiene recursos económicos suficientes y se encuentra en determinadas situaciones de necesidad objetiva. Principio de profesionalidad. Criterio amplio de inclusión subjetiva en los sistemas de Seguridad Social en virtud de cual se extiende la protección social a todos los trabajadores y asimilados. Principio de territorialidad. Las normas de seguridad social de aplicación son las del Estado en las que se prestan o han prestado servicios. Principio de universalidad. Significa que todo ciudadano, que se encuentre en situación de necesidad, tiene derecho a algún tipo de tutela por parte del sistema de Seguridad Social o, expresado de otro modo, que ningún ciudadano puede quedar absolutamente marginado de la protección del sistema de Seguridad Social. Seguridad Social. Es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte. Seguros Sociales. Modalidad de protección social ajena a la beneficencia pública y privada. Los seguros sociales son obligatorios para un colectivo profesional limitado, generalmente, los trabajadores obreros. Dichos seguros únicamente cubre los riesgos laborales supliendo, ante todo, la pérdida de los salarios. Sistemas o modelos generales. Modelos de Seguridad Social prototipo donde se integran, generalmente, los trabajadores por cuenta ajena a la industria y los servicios. Sistemas o modelos especiales. Modelos de Seguridad Social que poseen una regulación propia y distinta para un sector diferenciado de la población asegurada.

Bibliografía: 1. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Las Reformas de

Pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la Seguridad Social. Carmelo Mesa Lago, 2004.

2. El Estado de Bienestar en Crisis: pensamiento y cambio social, Ramesh Mishra, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, España, 1992.

3. Ley del IMSS y Ley del ISSSTE. 4. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión

de Planes y Fondos de Pensiones, 2005. 5. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principios de la Seguridad Social, 2001. 6. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Seguridad social: un nuevo consenso 2002.

7. Página Web de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

Documents

DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL - … · Unidad Didáctica I: Nacimiento, Desarrollo y Crisis de la Seguridad Social . 1. ¿Qué es la seguridad social? ... El fortalecimiento en Europa