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Las opiniones expresadas pueden no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales

DOCUMENTOS DE TRABAJO

5/2020

Desafíos fiscales de actualidad

Directores

ANDRÉS GARCÍA MARTÍNEZ

TOMÁS GARCÍA LUIS

COORDINADOR MANUEL LUCAS DURÁN

Álvaro Antón Antón

Jaime Aneiros Pereira

Juan Calvo Vérgez

Juan Benito Gallego López

Jaime García Puente

Juan Ignacio Gorospe Oviedo

Francisco Jesús Martínez Jiménez

Luis Miguel Muleiro Parada

Fátima Pablos Mateo

Begoña Pérez Bernabeu

Antonio José Ramos Herrera

Rebeca Sancho Tuero

Rafael Sanz Gómez

José Francisco Sedeño López

María del Mar Soto Moya

Irune Suberbiola Garmendia

Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales 5/2020

ÍNDICE

PRESENTACIÓN

Capítulo 1. CÓMO QUITAR PALOS DE LAS RUEDAS: ANÁLISIS DE LA FISCALIDAD DEL TRANSPORTE COLA-

BORATIVO Y PROPUESTAS PARA UNA NECESARIA SIMPLIFICACIÓN, por Rafael Sanz Gómez

1. Delimitación entre la economía colaborativa y la economía de plataforma

2. El viaje compartido (carpooling o ride-sharing)

2.1. Cuestiones preliminares. El viaje compartido como transporte privado particular en la Ley de

Ordenación de Transporte Terrestre

2.2. Tributación en el IRPF de las aportaciones entregadas al conductor o conductora

2.3. Tributación en el IVA

3. El coche compartido (carsharing)

4. Economía colaborativa y costes de cumplimiento: propuestas para su reducción

Bibliografía

Capítulo 2. TRIBUTACIÓN DEL ALOJAMIENTO COLABORATIVO: A PROPÓSITO DEL IMPUESTO SOBRE ESTAN-

CIAS EN ESTABLECIMIENTOS TURÍSTICOS, por María del Mar Soto Moya

1. Introducción

2. El impuesto por estancias en establecimientos turísticos: su regulación autonómica y local

2.1. El gravamen autonómico sobre las estancias en establecimientos turísticos

2.2. El Impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos en el ámbito municipal: perspecti-

vas de futuro

3. Reflexiones finales.

Bibliografía

Capítulo 3. DEBER DE INFORMACIÓN DE ALQUILERES TURÍSTICOS: PREVENCIÓN DEL FRAUDE FISCAL Y

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, por Juan Ignacio Gorospe Oviedo

1. Introducción

2. Regulación reglamentaria de la obligación

3. La impugnación del RD 1070/2017 ante el Tribunal Supremo

4. El difícil equilibrio entre la prevención del fraude y la proporcionalidad

5. Conclusiones

Bibliografía


Capítulo 4. RETOS DEL SISTEMA TRIBUTARIO ANTE LA ECONOMÍA CIRCULAR, por Jaime Aneiros Pereira

1. Presentación

2. La economía circular como evolución económica en el siglo XXI

2.1. Sentido del nuevo concepto

2.2. La eco-sostenibilidad como prioridad

3. El sistema tributario ante los nuevos tiempos de la economía

3.1. La necesaria coordinación normativa entre las distintas ramas del Derecho para conseguir una

interpretación sistemática

3.2. La determinación de la capacidad económica sujeta a tributación en las actividades de econo-

mía circular

3.2.1. La modulación de la capacidad económica como fundamento de la tributación: esta-

blecimiento de exenciones limitadas

3.2.2. El establecimiento de incentivos fiscales para fomentar determinadas actividades

3.3. La consideración como empresario de determinados sujetos

4. La problemática práctica de las cuestiones tributarias enunciadas a un ámbito concreto: residuos

4.1. Actividades de reciclado de plásticos y otros productos para su reutilización

4.2. La fabricación de energía a través de la utilización de residuos

5. Conclusiones

Capítulo 5. ¿HACIA UNA ECONOMÍA CIRCULAR EN ESPAÑA? SITUACIÓN ACTUAL Y POSIBLES LÍNEAS DE

ACCIÓN, por Francisco José Sedeño López

1. Introducción

2. Economía Circular

2.1. ¿Qué es la Economía Circular?

2.2. Situación Actual

2.2.1. Panorama Internacional

2.2.2. Panorama Nacional

3. Reforma fiscal para una economía circular en España

3.1. ¿Por qué es necesario una reforma fiscal en España?

3.2. Posibles líneas de actuación desde el Derecho Tributario para una Economía Circular en Espa-

ña

3.2.1. Introducción de criterios ambientales en tributos existentes

3.2.2. Creación de nuevas figuras impositivas

4. Consideraciones finales

Bibliografía


Capítulo 6. LA FISCALIDAD DE LAS CRIPTOMONEDAS EN EL ÁMBITO DEL IRPF: ALGUNAS CONSIDERACIO-

NES, por Juan Calvo Vérgez

1. Consideraciones generales

2. La fiscalidad de las monedas virtuales en el IRPF. Alcance de la reciente doctrina administrativa

3. A modo de conclusión

Bibliografía

Capítulo 7. FISCALIDAD DEL JUEGO ONLINE, por Irune Suberbiola Garmendia

1. Contextualización

2. IAJ y Tasa por la gestión administrativa del juego

3. Otras figuras tributarias

4. Ultimas palabras

Capítulo 8. A PROPÓSITO DE LA PLANIFICACIÓN FISCAL AGRESIVA: LA NECESARIA E INMINENTE TRANSPO-

SICIÓN DE LA DIRECTIVA 2018/822/UE (DAC 6), por Jaime García Puente

1. Introducción

2. Elementos subjetivos: El concepto de intermediario fiscal.

3. Ámbito objetivo de la comunicación obligatoria.

4. Aspectos temporales

5. Conclusiones

Bibliografía

Capítulo 9. EL IMPUESTO FRANCÉS SOBRE TRANSACCIONES FINANCIERAS: ¿EL EJEMPLO A SEGUIR?, por

Luis Miguel Muleiro Parada

1. Introducción

2. El tributo francés

2.1. Antecedentes y régimen jurídico

2.2. Elementos fundamentales del tributo

2.2.1. El hecho imponible

2.2.2. Los “contribuyentes”

2.2.3. La cuantificación

2.3. La aplicación del tributo

3. La ulterior experiencia italiana

3.1. Antecedentes y normativa reguladora

3.2. El hecho imponible

3.3. Los sujetos pasivos


3.4. La cuantificación

3.5. La aplicación del tributo

3.6. Resumen de resultados

4. El futuro del impuesto en el ámbito comunitario y en nuestro país

5. Consideraciones finales

Bibliografía

Capítulo 10. EL IMPUESTO FRANCÉS SOBRE LAS TRANSACCIONES FINANCIERAS COMO MODELO DEL PRO-

YECTADO IMPUESTO ESPAÑOL: UN ANÁLISIS CRÍTICO, por Juan Benito Gallego López

1. Introducción

2. El tributo francés como modelo del previsto Impuesto español

2.1. Cuestiones previas

2.2. El régimen jurídico del Impuesto español y francés: similitudes y diferencias

2.2.1. El criterio de sujeción a la soberanía tributaria: el principio de emisión

2.2.2. Hecho imponible y devengo del Impuesto

2.2.3. Exenciones

2.2.4. Base imponible y tipo de gravamen

2.2.5. Obligados tributarios y gestión del Impuesto

3. Recaudación impositiva y efectos en los mercados de valores

Bibliografía

Capítulo 11. LAS LIMITACIONES DEL DERECHO DE LA UE AL POSIBLE IMPUESTO SOBRE TRANSACCIONES

FINANCIERAS ESPAÑOL, por Francisco Jesús Martínez Jiménez

1. Introducción

2. Conceptualización de la Directiva sobre la concentración de capitales

2.1. Ámbito de aplicación y definiciones

2.2. La producción normativa en el Derecho de la UE: el principio de la unanimidad

3. Las consecuencias de la jurisprudencia europea en la imposición indirecta de las operaciones societa-

rias: a propósito de las sentencias Comisión/España (C-397/07) y AIR BERLIN PLC

4. Limitaciones al Impuesto sobre Transacciones Financieras español.

5. Conclusiones

Bibliografía

Capítulo 12. REFLEXIONES SOBRE LA NECESIDAD DE TRIBUTACIÓN DE DETERMINADOS SERVICIOS DIGI-

TALES, por Antonio José Ramos Herrera

1. Introducción


2. La posición de la organización para la cooperación y el desarrollo económicos para abordar los desa-

fíos fiscales derivados de la economía digital

3. La respuesta de la Unión Europea ante el reto de la imposición de la economía digital

4. El proyecto del impuesto sobre determinados servicios digitales realizado en España

5. Reflexiones finales

Bibliografía

Capítulo 13. EL DESEQUILIBRIO FINANCIERO VERTICAL Y HORIZONTAL DEL ACTUAL SISTEMA DE FINANCIA-

CIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN: PRINCIPALES LÍNEAS DE REFORMA, por Begoña Pérez Ber-

nabeu

1. Los mecanismos de participación de las CCAA de régimen común en los presupuestos generales del

Estado

2. El desequilibrio vertical entre el gobierno central y las CCAA de régimen común derivado del actual

sistema de participación autonómica en los PGE

3. Los problemas de equidad horizontal: el desigual reparto de recursos entre CCAA

4. Algunas pautas para la reforma del vigente modelo de financiación autonómica: hacia un reparto más

equitativo de recursos

5. Reflexión final

Bibliografía

Capítulo 14. ¿TIENE FUTURO EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DEL VALOR DE LOS TERRENOS DE

NATURALEZA URBANA?, por Fátima Pablos Mateos

1. Introducción

2. Cuestiones previas

2.1. Fundamento de la imposición en el IIVTNU

2.2. Sentencia del Tribunal Constitucional 59/2017, de 11 de mayo

2.3. Nuevas dudas sobre la inconstitucionalidad del IIVTNU

3. ¿Quo vadis, IIVTNU?

4. Reflexiones finales

Bibliografía

Capítulo 15: MODIFICACIONES POSIBLES EN LOS MODELOS DE FINANCIACIÓN DE LA HACIENDA LOCAL.

REFERENCIA especial a la participación privada en la financiación de la actividad en el sector público

local, por Rebeca Sancho Tuero

1. El sistema tributario y su relación con el sistema de ingresos públicos

1.1. El sistema tributario dentro del sistema de ingresos públicos

1.2. Clases de ingresos públicos


1.3. Notas constitucionales del sistema tributario

2. Peculiaridades del subsistema municipal

2.1. Estudio paralelo de la evolución de los subsistemas territoriales desde la implantación inicial

del sistema tributario por Mon

2.2. Análisis comparado de las distintas leyes de régimen local en España y, especialmente, de sus

Haciendas

3. El futuro de las reformas del sistema de ingresos de los entes públicos, especialmente en el ámbito

local

3.1. ¿Las futuras reformas del sistema de ingresos públicos podrían o deberían abarcar los del con-

junto del sector público?

3.2. Referencia a la colaboración público-privada y al crowdfunding

4. Conclusiones

Bibliografía

Capítulo 16: EL PAPEL DE LAS PLATAFORMAS DE ECONOMÍA COLABORATIVA EN EL CONTROL FISCAL DE

FOCOS TRADICIONALES DE ECONOMÍA SUMERGIDA, por Álvaro Antón Antón

1. Introducción

2. La economía colaborativa y el incumplimiento de las obligaciones fiscales

3. Principales retos que supone actualmente la economía colaborativa para el derecho tributario

3.1. La necesidad de una reacción proporcional y neutra por parte del ordenamiento tributario

3.2 El ordenamiento tributario frente a la problemática derivada del gravamen efectivo de las rentas

obtenidas por los usuarios

4. Conclusiones

Bibliografía

ANDRÉS GARCÍA MARTÍNEZ y TOMÁS GARCÍA LUIS (DIRS.)



194

CAPÍTULO 13

EL DESEQUILIBRIO FINANCIERO VERTICAL Y HORIZONTAL DEL ACTUAL SISTEMA

DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN: PRINCIPALES LÍNEAS DE

REFORMA

BEGOÑA PÉREZ BERNABEU

Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario

Universidad de Alicante

1. LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN EN LOS

PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

Desde el 1 de enero de 2009, nos encontramos en el sexto período del sistema de financiación

de las Comunidades autónomas (CCAA) de régimen común regulado por la Ley 22/20091, de 18

de diciembre que recoge el Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 15 de

Julio de 2009. La Ley 22/2009 acomete las reformas que no requieren rango de ley orgánica,

viéndose completada la reforma de la LOFCA con la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009 de 18

de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación

de las Comunidades Autónomas.

En el actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común dos son las principales fuen-

tes de financiación: por un lado, los tributos cedidos (capacidad tributaria), y por otro lado la par-

ticipación de las CCAA en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) a través de distintos

fondos. Nuestro estudio se centrará en este último.

Esta participación de las CCAA en los PGE se prevé expresamente en la letra c) del apartado 1 del

artículo 157 de nuestra Carta Magna como uno de los recursos propios con los que cuentan las

CCAA para su financiación. En la actualidad, constituye un pilar basilar en la financiación auto-

nómica, puesto que, gracias a estos mecanismos de participación en los PGE, las CCAA disponen

de recursos necesarios para sufragar los gastos derivados de las competencias transferidas por

el Estado, entre las que se encuentran competencias tan importantes como la sanidad, la educa-

ción o los servicios sociales.

Los fondos que reciben las CCAA a través de este mecanismo de financiación puede clasificarse

en Transferencias Condicionadas, por un lado, y en Transferencias Incondicionadas, por otro la-

do.

1 Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, BOE núm.

305 de 19 de diciembre de 2009.




195

Las Transferencias Condicionadas están previstas en el apartado 1 del artículo 158 de la Consti-

tución que asegura la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas a fin de garantizar

un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio

español. En el actual sistema de financiación, la suficiencia financiera viene asegurada por el

Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (regulado en el artículo 15 LOFCA y

desarrollado por el artículo 9 de la Ley 22/2009) y por los Fondos de Convergencia Autonómica,

esto es, el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación (dotados con recursos adicionales

del Estado y previstos en los artículos 22 a 24 Ley 22/2009).

Paralelamente, las Transferencias Incondicionadas se articulan a través del Fondo de Suficiencia

Global, desarrollado por el artículo 13 LOFCA y el artículo 10 Ley 22/2009. Este fondo representa

las Transferencias Incondicionadas de carácter vertical con cargo a los PGE y actúa como meca-

nismo de cierre del sistema, pues su objetivo es asegurar que las necesidades globales de finan-

ciación de cada Comunidad en el año base se cubren con su capacidad tributaria, la

transferencia del Fondo de Garantía y el Propio Fondo de Suficiencia Global2.

Fuera del sistema de financiación de las CCAA de régimen común regulado por la Ley 22/2009,

destacamos la existencia del Fondo de Compensación Interterritorial3, creado por el apartado 2

del artículo 158 de nuestra Carta Magna. Este fondo que, en realidad se desglosa en dos fondos

(el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario4), se configura como uno de los recursos

fuera del sistema de financiación, esto es, que no se concibe como un instrumento de financia-

ción básica de las CCAA, lo que, unido a las lógicas limitaciones de espacio de este trabajo, no se

incluirá en nuestro objeto de estudio5.

2

En consecuencia, las CCAA para las que la suma de sus recursos tributarios y el resto de los fondos sea inferior a

sus necesidades totales reconocidas, recibirán una transferencia del Fondo de Suficiencia por la diferencia, mientras

que las CCAA donde dichos recursos sean superiores a sus necesidades totales reconocidas, harán una transferencia

al Fondo de Suficiencia por la diferencia

3 Su objetivo es corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad. Para

ello sus recursos se destinarán a gastos de inversión cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre

las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso. Su existencia se prevé también en el artículo 16 LOFCA y su

desarrollo legislativo se ha efectuado por Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensa-

ción Interterritorial, modificada, a su vez, por Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001,

de 27 de diciembre reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.

4 Ambos se destinan a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados que

promuevan directa o indirectamente la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario. Concretamente, el Fon-

do Complementario, a solicitud de los territorios beneficiarios del mismo, podrá destinarse a financiar gastos necesa-

rios para poner en marcha o en funcionamiento las inversiones financiadas con cargo al Fondo de Compensación o a

este Fondo, durante un periodo máximo de dos años. A este respecto, el cómputo de los años se iniciará en el momen-

to en el que haya concluido la ejecución del proyecto.

5 No obstante, para un análisis detallado sobre los principales problemas actuales y las posibilidades de reforma

relativa a los Fondos de Compensación Interterritorial, nos remitimos a RAMOS PRIETO, J.; GARCÍA MARTÍNEZ, A.; MARTÍN

RODRÍGUEZ, J.M. y MACARRO OSUNA, J. M., “A propósito de la reforma del sistema de financiación de las Comunidades

Autónomas de régimen general: problemas y propuestas”, Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Fiscales,

2/2019, pp. 47-49.




196

Igualmente quedarán fuera de nuestro estudio, por los mismos motivos, el resto de fondos, sub-

venciones y transferencias, los cuales, aunque no están previstos en los artículos 157 y 158 de

la Constitución Española, sí que son desarrollados desde 2012 por la LOFCA y la Ley 22/2009.

Son mecanismos destinados a dotar de liquidez a las CCAA de régimen común y reducir su volu-

men de deuda comercial. Bajo el concepto de “mecanismos adicionales de liquidez” se encuen-

tra en realidad un amplio catálogo de instrumentos, destacando entre otros, el Fondo para la

Financiación de los Pagos a Proveedores, el Fondo de Liquidez Autonómico o el Fondo de Finan-

ciación a Comunidades Autónomas.

Este entramado de fondos diseñado para articular la participación de las CCAA de régimen co-

mún en los PGE no resulta satisfactorio. Ello es debido a que se trata de un modelo excesivamen-

te complejo y cuya aplicación arroja unos resultados distributivos inequitativos entre las CCAA de

régimen común.

De entre todas las deficiencias que presenta el actual sistema, una de las disfunciones más gra-

ves viene constituida por los problemas de equidad vertical y horizontal. Efectivamente, existen

graves problemas de equidad vertical (distribución de recursos entre el Estado y las CCAA) que

vienen motivados por el hecho de que los recursos que proporciona el vigente sistema de finan-

ciación de las CCAA de régimen común son insuficientes, existiendo un desequilibrio vertical a

favor del Estado.

Paralelamente, también se detectan problemas de equidad horizontal (distribución de recursos

entre CCAA), los cuales vienen motivados no sólo por la existencia de dos regímenes de financia-

ción distintos (CCAA forales vs. CCAA de régimen común), sino también, y especialmente, por el

deficiente diseño de los distintos fondos y los criterios de acceso y participación a los mismos a

través de los que se articula la participación de las CCAA de régimen común en los PGE. Dentro

de los desequilibrios de naturaleza horizontal, es posible encontrar desequilibrios tanto de carác-

ter estático (derivados del criterio seguido en la actualidad para cuantificar las necesidades de

gasto, vinculado a los costes efectivos), como dinámico (referidos a la necesidad de garantizar la

suficiencia de los recursos durante todo el período en el que está vigente el modelo).

2. EL DESEQUILIBRIO VERTICAL ENTRE EL GOBIERNO CENTRAL Y LAS CCAA DE RÉGIMEN

COMÚN DERIVADO DEL ACTUAL SISTEMA DE PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LOS PGE

Como hemos ya indicado, en el actual sistema de financiación autonómica previsto para las CCAA

de régimen común, existen graves problemas de equidad vertical (distribución de recursos entre

el Estado y las CCAA) que vienen motivados por el hecho de que los recursos que proporciona el

vigente sistema de financiación a las CCAA de régimen común son insuficientes, existiendo un

desequilibrio vertical a favor del Estado.

La aplicación del actual modelo de financiación autonómica ha generado un desequilibrio vertical

entre el gobierno central y las Comunidades Autónomas muy importante. En concreto, entre

2009 y 2012 los ingresos del Estado aumentaron a una tasa interanual del 7%, mientras que los

de las CCAA lo hicieron a una tasa del 2,5%. Los datos evidencian que la distribución porcentual




197

de los recursos entre el Estado y las CCAA de régimen común era en el año 2009 de un 41,7% y

un 58,3%, respectivamente. En cambio, en el 2012, estos porcentajes pasaron a ser del 44,8% y

del 55,2%, respectivamente. Es decir, la interpretación del modelo actual ha beneficiado a la

Administración central y ha supuesto una pérdida para las autonomías de régimen común de un

11,8% de sus ingresos entre 2009 y 20156. Se ha producido, por tanto, un trasvase de recursos

desde las CCAA hacia el Estado, es decir, un desequilibrio fiscal a favor del Estado.

Esta situación de infrafinanciación viene motivada por el desequilibrio existente en el proceso

descentralizador, en el cual, se ha avanzado de manera significativa en la transferencia de com-

petencias de gastos, mientras que la transferencia del poder recaudatorio no ha tenido lugar en

el mismo grado. Esta falta de correspondencia entre las responsabilidades de gasto y de ingreso

autonómicos no solo menoscaba el principio de autonomía financiera y suficiencia de las CCAA,

sino que genera un alto grado de dependencia de las transferencias de la Administración estatal.

La insuficiencia de recursos de las CCAA en el sistema de financiación de 2009 reside en la exis-

tencia de deficiencias técnicas del modelo que tienen que ver con tres elementos del sistema: el

cálculo de la recaudación normativa de los llamados tributos cedidos tradicionales, las entregas

a cuenta (EC) del sistema y el índice conocido como ITE (Ingresos Tributarios del Estado) en rela-

ción con el Fondo de Suficiencia Global el cual, recordemos que representa las Transferencias

Incondicionadas de carácter vertical con cargo a los PGE y actúa como mecanismo de cierre del

sistema. Estas deficiencias han ocasionados una infravaloración de los recursos necesarios para

la financiación autonómica7, lo que provoca que las transferencias de nivelación sean aún más

necesarias.

En primer lugar, abordaremos el estudio del cálculo del importe de la recaudación normativa.

Esta magnitud se identifica con la recaudación resultante de la aplicación de la normativa de

forma homogénea, sin considerar los cambios que la CCAA haya introducido en ejercicio de su

capacidad normativa y suponiendo que todas las CCAA son igualmente eficientes en la gestión de

los tributos que recaudan directamente8. Esta idea resulta acorde al principio de corresponsabili-

6 Datos hechos públicos en el seminario “Impacto de la aplicación del Sistema de Financiación sobre los recursos de

las CCAA”, organizado por el IVIE en colaboración con la Generalitat Valenciana, celebrado en Valencia el 4 de abril de

2018.

7 GÓMEZ DE LA TORRE DEL ARCO, M., “Hacia un nuevo sistema de financiación autonómica. ¿Qué nos queda?”, Anuario

Jurídico y Económico Escurialense, Vol. LI (2018) p. 370.

8 La Ley 22/2009 establece una recaudación teórica que debiera medir la capacidad de cada región en cada tributo,

con la regulación previa al ejercicio de sus potestades normativas y una gestión recaudatoria media. Si estos valores

estuvieran bien calculados, las decisiones normativas y de gestión de cada Comunidad afectarían a sus ingresos de

una forma directa y justa. No obstante, el carácter arbitrario de los cálculos recogidos en la norma genera la desvincu-

lación entre la evolución de los valores normativos y las bases tributarias de las CCAA. Además, la dependencia de

algunos de estos tributos del ciclo inmobiliario (bien directamente en el ITPAJD o bien a través de la evolución de los

precios de las propiedades inmobiliarias en el ISD) reduce sustancialmente la suficiencia de las haciendas autonómi-

cas en los últimos años. Además, esta reducción de la financiación no se produce de forma homogénea en todas las

regiones, planteando problemas de equidad horizontal, véase FERNÁNDEZ LEICEAGA, X. y LAGO PEÑAS, S., “El modelo de

financiación autonómica desde la perspectiva de los gobiernos autonómicos”, Investigaciones regionales, nº 30

(2014), pp. 180-181.




198

dad fiscal, el cual exige que cada nivel de gobierno aparezca ante sus ciudadanos como respon-

sable no sólo de sus decisiones de gasto, sino también de las cargas tributarias que ello conlleva.

El problema radica en que, debido, por un lado, a las carencias de la normativa que regula los

impuestos cedidos y, a la amplia utilización de su capacidad normativa que han llevado a cabo

las CCAA, por otro lado, se ha producido una gran diferencia territorial en materia tributaria que

supone un incremento de los costes de recaudación y cumplimiento de determinados impuestos.

Esto provoca que las diferencias de fiscalidad entre territorios sean menos transparentes y difi-

cultan el cálculo de la recaudación normativa de las distintas figuras y, por consiguiente, el de las

necesarias transferencias de nivelación9.

En segundo lugar, y en lo que se refiere a las EC10, la Comisión de Expertos para la reforma del

sistema de financiación de las CCAA de régimen común (en adelante, Comisión de Expertos) se-

ñala que son dos los principales problemas que plantean. En primer término, el sistema de EC

aísla a las CCAA de las variaciones coyunturales de los ingresos durante el ejercicio económico.

Esto da estabilidad a los ingresos autonómicos, pero en cambio impide que la información sobre

la realidad económica llegue a los gestores, lo que contribuye al retraso en la adopción de medi-

das correctoras cuando los ingresos tributarios caen. Cuando los ingresos tributarios crecen más

que lo previsto, se generan liquidaciones positivas cuantiosas que pueden crear un efecto iluso-

rio sobre la recurrencia de tales ingresos. El segundo problema se refiere al IRPF, que es el im-

puesto de mayor potencial recaudatorio sobre el que las CCAA de régimen común tienen

capacidad normativa. El sistema actual de EC desincentiva el ejercicio de la capacidad normativa

cedida en el IRPF, porque aleja en el tiempo las consecuencias económicas de las medidas que

se adoptan por los parlamentos autonómicos11.

Además, la decisión del Estado de eliminar las entregas a cuenta de los Fondos de Convergencia

ha empeorado aún más la situación. Con esta decisión el Estado reducía su nivel de déficit y lo

8 FERNÁNDEZ LEICEAGA, X. y LAGO PEÑAS, S., “El modelo de financiación autonómica desde la perspectiva de los gobiernos

autonómicos”, op. cit., p. 169.

9 GÓMEZ DE LA TORRE DEL ARCO, M., “Hacia un nuevo sistema de financiación autonómica. ¿Qué nos queda?”, op, cit., p.

369.

10 El actual sistema de financiación prevé entregas a cuenta (EC) de los impuestos cedidos gestionados por la Admi-

nistración General del Estado. Se asigna a las CCAA el 98% de una previsión de recaudación que será liquidada dos

años más tarde. Así, las EC se fijan para todo el ejercicio, en pagos mensuales iguales desde enero a diciembre de

cada año. Si la previsión se cumpliera con exactitud, en julio del año t+2 se liquidaría el 2% a favor de las CCAA. Si hay

desviaciones, positivas o negativas, igualmente se liquidan en el mes de julio de t+2.

Desde 2009 se procede de modo similar con la Transferencia del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Funda-

mentales (TFGSF) y el Fondo de Suficiencia Global (FSG): el ministerio competente en materia de Hacienda hace una

previsión de dichos fondos para cada Comunidad y entrega el 100% en el caso de la TFGSF y el 98% en el FSG. Por su

parte, no se contemplan entregas a cuenta para los Fondos de Convergencia (Fondo de Competitividad y Fondo de

Cooperación) dado que corresponden al mismo. (Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de

financiación autonómica, Ministerio de Hacienda y Función Pública, Julio 2017, p. 78),

11 Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica, Ministerio de Hacien-

da y Función Pública, Julio 2017, p. 78.




199

trasladaba a las CCAA que debían reducir sus gastos o incrementar su presión tributaria o au-

mentar sus déficits, tal y como sucedió12.

En último término, cabe destacar los problemas relacionados con el ITE que es la regla de evolu-

ción del Fondo de Suficiencia Global. Recordemos que este fondo constituye una transferencia

vertical entre el Estado y las Comunidades Autónomas que este índice determina la aportación

estatal al sistema de financiación autonómica.

En concreto los problemas se presentan con el crecimiento del ITE entre el año base del siste-

ma13 y el año para el cual se calcula este Fondo de Suficiencia Global. En el modelo actual este

agregado se define como la parte de los ingresos tributarios por IRPF, IVA e Impuestos Especiales

que corresponde al Estado tras descontar la participación de las CCAA calculada con un criterio

de caja. Esto es, el ITE se obtiene restando de los ingresos totales por las figuras tributarias cita-

das la parte de los mismos que corresponde a las CCAA de régimen común, pero esta última cifra

no se calcula utilizando los rendimientos definitivos de los tramos autonómicos de los impuestos

relevantes, sino como la suma de las EC del año en curso más las liquidaciones practicadas y

pagadas en el mismo, que generalmente corresponderán a dos años atrás.

Según la Comisión de expertos, el cálculo del ITE presenta, principalmente, dos problemas. En

primer lugar, que el procedimiento actual de cálculo del ITE se lleva a cabo por referencia a un

criterio de caja lo que provoca que el indicador sea sensible a los errores de previsión que el Go-

bierno central pueda cometer a la hora de elaborar los PGE. En segundo lugar, el ITE es más volá-

til que la actividad económica y genera un desbordamiento indeseable entre administraciones,

pues cualquier cambio en la política tributaria del Estado que afecte a la cesta de impuestos que

le sirve de base afectará a los ingresos de las CCAA14.

Esta insuficiencia de recursos se ha visto agravada por la situación de crisis económica que azo-

tó la economía española en el período 2008-2014 debido, principalmente, a dos motivos. En

primer lugar, debido a la inexistencia de mecanismos de estabilización para afrontar crisis fisca-

les en el sistema de financiación autonómica de 2009. Y, en segundo lugar, debido a que los

ingresos tributarios de las CCAA son muy sensibles al ciclo económico (en especial los tributos

cedidos tradicionales), a diferencia de lo que sucede con sus responsabilidades de gasto -

centradas principalmente en servicios públicos básicos- las cuales, en tiempos de crisis, lejos de

reducirse se mantienen o aumentan15.

12

ESPASA QUERALT, M., “La financiación autonómica: una historia interminable”, Working paper series, WP nº 15-02, pp.

12-13, disponible en https://web.ua.es/es/dmcte/documentos/ponencia-marta-espasa.pdf

13 El artículo 10 de la Ley 22/2009 establece que el FSG de cada Comunidad Autónoma en el año base es la diferen-

cia, positiva o negativa, entre las necesidades globales de financiación de la Comunidad Autónoma en el año base y la

suma de su capacidad tributaria, más la transferencia positiva o negativa del FGSPF en el mismo año.



15 Para un estudio en profundidad de la incidencia de la crisis económica en los niveles de endeudamiento de las

CCAA de régimen común, véase RUIZ-HUERTA CARBONELL, J. y GARCÍA DÍAZ, M.A., “El endeudamiento de las Comunidades

https://web.ua.es/es/dmcte/documentos/ponencia-marta-espasa.pdf




200

3. LOS PROBLEMAS DE EQUIDAD HORIZONTAL: EL DESIGUAL REPARTO DE RECURSOS ENTRE

CCAA

El actual modelo de financiación autonómica vigente está dotado de un mecanismo nivelador

que es el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, cuyo objetivo es asegurar

que cada Comunidad Autónoma reciba los mismos recursos por habitante (ajustado) para finan-

ciar los servicios esenciales del estado del bienestar (educación, sanidad y servicios sociales),

realizando el mismo esfuerzo fiscal. Se trata de un mecanismo de nivelación horizontal de carác-

ter parcial porque no se extiende a todas las competencias trasferidas y asumidas por las CCAA

de régimen común, sino únicamente a aquellas que tienen la consideración de “servicios funda-

mentales”.

Aunque su funcionamiento resulta altamente satisfactorio, la pauta redistributiva provocada por

su aplicación se ve desvirtuada cuando se adicionan los recursos procedentes del Fondo de Sufi-

ciencia Global y de los Fondos de Convergencia, puesto que estos mecanismos, “provocan un

reparto final de recursos difícil de explicar en términos de equidad y contribuyen a mantener

unas diferencias de recursos entre Comunidades que no se corresponden con sus necesidades

de gasto”16.

Por este motivo, el sistema de financiación autonómica se enfrenta a tres posibles fuentes de

desequilibrio horizontal. Por una parte, el primero es el que puede derivar del hecho de que exis-

tan dos regímenes de financiación: el de las CCAA de régimen común y el régimen foral para las

CCAA del País Vasco y Navarra.

En principio, la mera existencia de dos sistemas de financiación no debería ser un problema per

se, siempre que la financiación obtenida por cada gobierno fuese igual, con independencia del

sistema de financiación al que se acogiese cada Comunidad Autónoma17. Sin embargo -a pesar

de que la obligatoriedad de la neutralidad de los sistemas de financiación está recogida en el

artículo 2.1.a) de la LOFCA18 y en el apartado 2 del artículo 138 de la Constitución Española19-,

esta no es la situación existente en España. Las peculiaridades del sistema foral generan un

desequilibrio horizontal20 entre las CCAA de régimen común y las forales, a favor de estas últi-

Autónomas: Límites y problemas en el contexto de la crisis económica”, Revista déstudis autonòmics y federals, nº 15

(2012) pp.124-163.

16 CANTERO PRIETO, D.; ÁLVAREZ GARCÍA, S.; BLÁZQUEZ-FERNÁNDEZ, C. y PASCUAL SÁEZ, M., “La nivelación en el modelo de fi-

nanciación autonómica”, Revista de Estudios Regionales, nº 104 (2015), p. 129.

17 HIERRO RECIO, L.A. y ATIENZA MONTERO, P., “Los desequilibrios en la distribución de los recursos en las Comunidades

Autónomas. Una perspectiva global”, Revista de Estudios Regionales, nº 105 (2016) p. 28.

18 “El sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas regulado en las normas básicas a que se refiere el artículo anterior

deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales (…)”.

19 “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios

económicos o sociales”.

20 También hay autores que defienden que, debido a las deficiencias que presenta el cálculo del cupo, el sistema de

financiación de las Comunidades Autónomas forales también provoca un desequilibrio vertical entre estas dos CCAA y

el Estado, a favor de aquéllas, véase HIERRO RECIO, L.A. y ATIENZA MONTERO, P., “Los desequilibrios en la distribución de

los recursos en las Comunidades Autónomas. Una perspectiva global”, op. cit. p. 28.




201

mas, que cuentan con un sistema de financiación privilegiado que les hace disponer de mayores

recursos para financiar sus necesidades de gasto. No obstante, no abordaremos las cuestiones

de este desequilibrio horizontal entre distintos regímenes por exceder, en mucho, el objeto de

nuestro estudio.

En segundo lugar, es factible la existencia de un desequilibrio horizontal entre CCAA si, cuando se

define el modelo de financiación, en el mismo no se ajustan los ingresos a las necesidades de

gasto (desequilibrio horizontal estático)21. Estos desequilibrios de carácter estático vienen moti-

vados tanto por la aplicación de la regla del statu quo22, como por las deficiencias del criterio

seguido en la actualidad para cuantificar las necesidades de gasto.

En el actual sistema de financiación la aplicación de la cláusula de statu quo, incrementa la asig-

nación de recursos para todas las CCAA mediante una serie de recursos adicionales que el Esta-

do reparte. Este aspecto, en principio de carácter positivo, se transforma en un elemento

negativo, puesto que estos recursos se asignan en función de unas variables arbitrarias que lue-

go no son las que se utilizan para determinar las necesidades de gasto y la población ajustada.

En consecuencia, este reparto deforma los resultados de la aplicación inicial de la regla de statu

quo.

Además, la configuración actual de la cláusula del statu quo provoca que las CCAA cuya financia-

ción viene determinada por las variables y no por su punto de partida se vean favorecidas, debi-

do a que una parte de los recursos que reciben las Comunidades Autónomas se ajustan, año a

año, a las necesidades reales de gasto23.

Por ello se puede afirmar que, aunque la cláusula de mantenimiento del statu quo facilitó la ne-

gociación política del cambio del sistema, su mantenimiento en la actualidad “implica consolidar

las inequidades de financiación anteriores, y del reparto, con criterios políticos, de los recursos

adicionales, con una distribución asimétrica de las ganancias entre Comunidades Autónomas”24.

Por otro lado, y respecto a las necesidades de gasto, son dos, a su vez, los criterios que princi-

palmente se siguen para su cuantificación: el número de usuarios de los diferentes servicios y el

coste unitario de prestación de estos. Dentro del primer elemento, influye claramente la pobla-

ción ya que cualquier ciudadano puede ser usuario potencial de cualquier servicio público. No

obstante, la completa equiparación del concepto de ciudadano y usuario del servicio no parece

correcta. Primero porque no todos los ciudadanos utilizan los servicios públicos con la misma

frecuencia e intensidad, y segundo, porque existen en cada Comunidad Autónoma un número de

21

HIERRO RECIO, L.A. y ATIENZA MONTERO, P., “Los desequilibrios en la distribución de los recursos en las Comunidades

Autónomas. Una perspectiva global”, op. cit., pp. 25 y 35.

22 Según esta regla, ninguna Comunidad Autónoma puede perder recursos cuando se produce el cambio de un siste-

ma de financiación a otro.

23 FERNÁNDEZ GÓMEZ, N. y MONASTERIO ESCUDERO, C., “Debates sobre la reforma del Sistema de Financiación Autonómica:

A favor y en contra de la cláusula de statu quo”, Fedea Policy Papers, 2018/05, p. 13.

24 CANTERO PRIETO, D.; ÁLVAREZ GARCÍA, S.; BLÁZQUEZ-FERNÁNDEZ, C. y PASCUAL SÁEZ, M., “La nivelación en el modelo de fi-

nanciación autonómica”, op. cit., p. 129.




202

personas que, sin estar registradas oficialmente, residen en cada uno de los territorios autonó-

micos y, por consiguiente, son generadoras de demanda de servicios públicos25.

En cuanto al coste unitario de prestación de los servicios, en su determinación influyen muchas

otras variables como son los costes fijos, la superficie, la orografía, la dispersión, la densidad de

población etc. Todos estos factores hacen que el coste unitario de prestación de los servicios no

sea el mismo para todas las CCAA26.

Mientras que se ha avanzado mucho en la concreción de las variables o indicadores de necesi-

dades de gasto que tienen que ver con la demanda de servicios públicos por parte de los ciuda-

danos, no se ha hecho lo mismo a la hora de determinar aquellas otras variables que identifican

los costes necesarios para mantener una determinada oferta mínima e imprescindible de servi-

cios que, a su vez, varía según las características particulares de cada comunidad autónoma y de

cómo estuvieran organizados los servicios públicos con anterioridad a su transferencia27.

Finalmente, en tercer lugar, es posible que, aunque el modelo esté equilibrado en el año base, la

forma de organizarlo y las distintas tasas de crecimiento en sus distintas fuentes de lugar a des-

equilibrios horizontales en los distintos años de aplicación (desequilibrio horizontal dinámico)28.

Esta situación viene motivada por la ausencia de variables actualizadas de reparto, materializado

en el deficiente diseño del ITE al que hemos hecho ya referencia anteriormente y por la diferencia

entre la recaudación real y normativa.

Esta diferencia entre la recaudación real y la normativa se ha visto agravada en los últimos años

por la situación de crisis económica vivida en España. Durante los años de intensa expansión

económica la recaudación normativa había estado por debajo, suponiendo un plus de financia-

ción, muy desigual por regiones, pero que compensaba precisamente a aquellas CCAA en las que

las necesidades de gasto más aumentaban. Esta disfunción entre la evolución de la recaudación

normativa y la recaudación real priva de recursos a las CCAA en un momento de crisis económi-

ca, que es cuando más se necesitan los recursos. Ello se debe a que los gastos relacionados con

la protección social tienen un comportamiento muy rígido a corto plazo e incluso algunos servi-

cios (sobre todo los asociados al envejecimiento, como los servicios sanitarios y de atención a la

dependencia) presentan tendencia creciente en el tiempo. Por este motivo, cuando se produce

un retroceso en los ingresos de gran magnitud como consecuencia de una grave crisis como la


A favor y en contra de la cláusula de statu quo”, op. cit., p. 7.


A favor y en contra de la cláusula de statu quo”, op. cit., p. 5.


A favor y en contra de la cláusula de statu quo”, op. cit., pp. 7-8.

28 HIERRO RECIO, L.A. y ATIENZA MONTERO, P., “Los desequilibrios en la distribución de los recursos en las Comunidades

Autónomas. Una perspectiva global”, op. cit., pp. 25 y 35.




203

padecida se pone en cuestión la viabilidad financiera de un Estado del Bienestar que ofrece ser-

vicios a niveles como los desplegados por las CCAA antes de la llegada de la crisis29.

4. ALGUNAS PAUTAS PARA LA REFORMA DEL VIGENTE MODELO DE FINANCIACIÓN

AUTONÓMICA: HACIA UN REPARTO MÁS EQUITATIVO DE RECURSOS

A la luz de los problemas de equidad vertical y horizontal que hemos destacado en este trabajo,

cabe afirmar que urge una reforma del actual sistema de participación de las CCAA de régimen

común en los PGE que tenga por objeto la simplificación de su estructura, la reducción del núme-

ro de fondos y la clarificación de sus criterios de reparto, al objeto de solventar los acuciantes

problemas de equidad vertical y horizontal existentes en la actualidad.

En concreto, en lo que se refiere a las propuestas de reforma destinadas a paliar los desequili-

brios de carácter vertical, en primer término, resulta evidente que en el actual sistema no existe

ningún mecanismo que asegure un cierto equilibrio en el reparto vertical de recursos entre Admi-

nistraciones. Por este motivo, coincidimos con el Comité de Expertos, en que resulta necesario

introducir en el sistema un mecanismo explícito de reequilibrio vertical que permita ajustar el

reparto de recursos entre la Administración central y las CCAA30.

En segundo lugar, y al objeto de corregir las deficiencias técnicas del sistema que hemos tenido

la ocasión de comentar en este trabajo relativas al cálculo de la recaudación normativa de los

llamados tributos cedidos tradicionales, las EC del sistema y el índice conocido como ITE, reco-

gemos algunas propuestas de modificación.

En cuanto al cálculo de la recaudación normativa de los tributos cedidos tradicionales, resulta

aconsejable introducir criterios más precisos y ajustados para establecer un punto de partida

aceptable de recaudación normativa por impuestos cedidos tradicionales que mida su capacidad

fiscal a esfuerzo homogéneo, así como para determinar su evolución ajustándola a la de las ba-

ses imponibles de cada tributo, puesto que, en la actualidad, la determinación de la recaudación

normativa en los tributos cedidos regulada en el artículo 3 y en el apartado 4 del artículo 19 de la

Ley 22/2009 no reflejan correctamente la dinámica de las bases imponibles de los impuestos31.

En lo concerniente a los problemas planteados por las EC, la Comisión de Expertos sugiere tres

posibles vías de reforma. La primera de ellas pasaría por modificar el porcentaje de la EC, como

se hizo durante la vigencia del sistema de financiación de 2001 a partir de 2005, o recalcular las

EC en un momento del ejercicio. Otra solución consistiría en mejorar el ajuste temporal de las EC

calculando mensualmente las EC introduciendo cada mes los datos de recaudación de IVA, IIEE e

29

GENERALITAT VALENCIANA, Informe sobre el Análisis del sistema actual de financiación de las Comunidades Autóno-

mas, Julio (2015) p. 42.


da y Función Pública, Julio 2017, pp. 34-36.






204

IRPF, si bien esta solución requeriría de ulteriores adaptaciones pues no está exenta de dificulta-

des técnicas. La tercera solución sería adelantar un año la liquidación del SFA, lo cual podría

originar problemas de gestión para la AEAT en el caso del IRPF32.

En lo que se refiere al cálculo de la aportación estatal al sistema de financiación autonómica a

través del ITE, la Comisión de Expertos propone sustituir el actual criterio de caja por el criterio de

devengo. Paralelamente y para evitar el desbordamiento entre administraciones, esta Comisión

propone sustituir el ITE por un nuevo Índice de Evolución de la Aportación Estatal al sistema de

financiación autonómico que se calcularía como el promedio de los índices de evolución del ITE y

del PIB nominal del conjunto del territorio de régimen común33.

En último término y al objeto de paliar la inexistencia de mecanismos de estabilización para

afrontar crisis fiscales en el sistema de financiación autonómica de 2009, sería deseable la

puesta en marcha de un instrumento de seguro contra las coyunturas desfavorables, al estilo de

los rainy-day-funds34, tan extendidos en Estados Unidos.

Un Fondo de estabilización económica o Fondo de reserva de este tipo actuaría como mecanismo

de aseguramiento frente a crisis o recesiones económicas severas que debiliten estructuralmen-

te los ingresos públicos e incrementen los gastos por estabilizadores automáticos, generando así

un déficit público de importante magnitud. Al mismo tiempo actuaría como freno a la deuda futu-

ra y como elemento de “suavización fiscal”35. Este Fondo de estabilización económica o Fondo de

reserva cuya creación proponemos se diferenciaría del actual Fondo de Contingencia regulado en

el artículo 31 LOEPSF36 en que éste se trata de un mero instrumento de gestión presupuestaria

que debe dotarse con carácter anual en los presupuestos para atender gastos que respondan a

necesidades imprevistas y no discrecionales.

Este Fondo de estabilización económica o Fondo de reserva debería nutrirse de aportaciones

anuales obligatorias y automatizadas, derivadas de ingresos cíclicos obtenidos por encima de lo

previsto o por un superávit liquidado en cada ejercicio económico37. Otra posibilidad pasaría por

32 Si bien todas ellas se aplicarían sobre un sistema de fondos compuesto por: Fondo Básico de Financiación (FBF),

del Fondo de Nivelación Vertical (FNV) y del Fondo Complementario de Financiación (FCF), para el estudio en detalle de

estas tres soluciones alternativas, véase Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financia-

ción autonómica, Ministerio de Hacienda y Función Pública, Julio 2017, pp. 78-79.





35 ÁLVAREZ DÍAZ, E. y FERNÁNDEZ LLERA, R., “Contingencia, Estabilidad presupuestaria y estabilización económica”, XXII

Encuentro de Economía Pública, Santander 5 y 6 de febrero de 2015, p. 3, disponible en

https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5694848.pdf.

36 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, BOE núm. 103 de

30 de abril de 2012.

37 ÁLVAREZ DÍAZ y FERNÁNDEZ LLERA consideran necesario que todo el proceso de dotación esté supervisado por los OCEX

y por la Autoridad independiente de Responsabilidad Fiscal, en el ámbito de sus respectivas competencias, véase

https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5694848.pdf




205

permitir a las Administraciones Públicas con niveles muy bajos de deuda viva (para lo que habría

que acordar un umbral de referencia) constituir su Fondo de estabilización con cargo a nuevo

endeudamiento, de tal forma que aumentaría su deuda bruta, pero no la deuda neta, lo cual no

pondría en peligro la sostenibilidad. A la inversa, se podrían retirar importes acumulados en el

Fondo de estabilización cuando la situación económica sea objetivamente de recesión o de bajo

crecimiento, para lo cual habría que definir un criterio exacto de evolución del PIB o de la tasa de

empleo38.

Este Fondo de estabilización podría regularse por el Estado con carácter general para todas las

CCAA de régimen común (al igual que sucede en la actualidad con el Fondo de reserva de la Se-

guridad Social), en cuyo caso su dotación debería hacerse con cargo tanto a los PGE, como con

cargo a los Presupuestos autonómicos o bien cada CCAA de régimen común podría crear su pro-

pio fondo siendo financiado exclusivamente por dicha Comunidad autónoma de manera automá-

tica y obligatoria con cargo al superávit cíclico39.

La idea de destinar el superávit de un ejercicio económico a satisfacer exigencias de gastos no es

nueva, de hecho, ya viene recogida, si bien no en los términos que proponemos, en la LOEPSF, la

cual, en el apartado 5 de su artículo 12, prevé que “Los ingresos que se obtengan por encima de

lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública”. Igualmente, en el

apartado 1 de su artículo 31 exige que “En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se

sitúe en superávit, este se destinará, en el caso del Estado, Comunidades Autónomas, y Corpora-

ciones Locales, a reducir el nivel de endeudamiento neto siempre con el límite del volumen de

endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda”.

Además, algunas CCAA han creado mecanismos en cumplimiento de estas previsiones como, por

ejemplo, Castilla-La Mancha y Cataluña40.

Aunque la idea de un Fondo de estabilización económica o Fondo de reserva no tiene arraigo en

España, su adecuada implantación podría solventar los importantes problemas de equidad verti-

cal existentes en la actualidad. Sin embargo, su creación podría conllevar problemas de acepta-

ción por parte de la ciudadanía. Incluso podría llegar a cuestionarse si los gobiernos subcentrales

ÁLVAREZ DÍAZ, E. y FERNÁNDEZ LLERA, R., “Contingencia, Estabilidad presupuestaria y estabilización económica”, op. cit., p.

5.

38 ÁLVAREZ DÍAZ, E. y FERNÁNDEZ LLERA, R., “Contingencia, Estabilidad presupuestaria y estabilización económica”, op. cit.,

p. 4.

39 CALVO VÉRGEZ, J., “El mecanismo de nivelación en el futuro modelo de financiación autonómica”, Revista Quincena

Fiscal, nº 13, Julio (2018), p. 70.

40 Nos referimos a la Ley 11/2012, de 21 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de

la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por la que se crea el “Fondo de Reserva para Deuda”, cuya finalidad

es disminuir el endeudamiento neto de la Comunidad Autónoma, dotándose con cargo a ingresos obtenidos por enci-

ma de lo inicialmente previsto y/o con superávit, aunque, en realidad, es lo que ya prevé la LOEPSF en sus artículos

12.5 y 32.1, respectivamente y a la Ley 6/2012, de 17 de mayo, de estabilidad presupuestaria de Cataluña por la que

se constituye el “Fondo de reserva”, integrado por el excedente de los ejercicios en los que los ingresos superen la

tendencia de los ingresos estructurales, cuyo destino podrá ser a “cancelar deuda o a evitar nuevas operaciones de

crédito”.




206

deben participar en la política de estabilización económica, en lugar de que esta sea una compe-

tencia genuinamente estatal, aunque una opción intermedia pasaría por la dotación de un fondo

único, pero dotado entre la Administración Central y las CCAA41.

En cuanto a los problemas de equidad horizontal, como hemos puesto de manifiesto, se generan

porque el sistema de participación en los distintos fondos diseñado por el actual sistema de fi-

nanciación resulta sumamente complejo y muy poco transparente y se caracteriza por la super-

posición de fondos para garantizar el statu quo y compensar distintas situaciones de

determinadas CCAA.

Por este motivo, no faltan voces que defienden que el Fondo de Suficiencia Global y los Fondos

de Convergencia -principales causantes de esta disfunción del sistema- deberían desaparecer y

sus recursos deberían pasar a nutrir el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales,

el cual debería convertirse en el elemento central del sistema y ser objeto de una revisión para

ajustarlo con mayor fidelidad a las necesidades de gasto de las CCAA. En este contexto, el siste-

ma de cálculo y asignación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales debería

ser integral e incluir también las inversiones necesarias para la prestación de los servicios, de-

biendo también facilitar la autonomía de gasto de las CCAA, evitando su comportamiento estra-

tégico42.

Por nuestra parte, nos decantamos por sustituir la actual maraña de fondos por “un único fondo

de nivelación vertical que no sea esclavo del statu quo y que reparta los recursos disponibles de

una forma razonable, respetando la ordenación preexistente de las regiones”. Ello podría articu-

larse a través del “reparto de la dotación de los fondos a suprimir (excepto la parte del Fondo de

Suficiencia que financia las competencias singulares) de forma que se elimine una fracción uni-

forme de las diferencias de financiación por habitante ajustado entre cada región y la Comunidad

mejor financiada que persisten tras la aplicación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos

Fundamentales”. No obstante, este cambio debería hacerse de una forma gradual para facilitar

el ajuste de las CCAA que salgan perdiendo con el cambio de los criterios de reparto43, pues, “no

es factible sin más la supresión de la cláusula del statu quo, dado que la misma va a ser una

condición irrenunciable para que las distintas Comunidades Autónomas acepten el nuevo modelo

que se les proponga”44.

41 ÁLVAREZ DÍAZ, E. y FERNÁNDEZ LLERA, R., “Contingencia, Estabilidad presupuestaria y estabilización económica”, op. cit.,

p. 5.



43 DE LA FUENTE, A., “Algunas propuestas para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

de régimen común”, op. cit., pp. 27-54, versión on-line pp. 9-10, disponible en:

http://www.iae.csic.es/investigatorsMaterial/a13202105914archivoPdf6419.pdf.

44 RAMOS PRIETO, J.; GARCÍA MARTÍNEZ, A.; MARTÍN RODRÍGUEZ, J.M. y MACARRO OSUNA, J. M., “A propósito de la reforma del

sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen general: problemas y propuestas”, op. cit., pp. 45.

http://www.iae.csic.es/investigatorsMaterial/a13202105914archivoPdf6419.pdf




207

En este sentido también se pronuncia el Informe de la Comisión de Expertos al proponer la susti-

tución del actual entramado de fondos por un Fondo Básico de nivelación, al cual se añadiría un

segundo fondo -denominado Fondo de Nivelación Vertical- a través del cual el Gobierno estatal

podría aportar, con criterios de nivelación claros, recursos adicionales. La Comisión de Expertos

igualmente aboga45 por la supresión de la cláusula de statu quo de forma escalonada46.

Sin abandonar los instrumentos para alcanzar la equidad horizontal que prevé el actual sistema

de financiación, nos referiremos a los Fondos de Convergencia Autonómica, centrándonos, en

primer término, en el Fondo de Cooperación. Llama la atención que uno los objetivos que persi-

gue este fondo sea la convergencia de los niveles de vida de los ciudadanos, puesto que justa-

mente es este el objetivo perseguido por el Fondo de Compensación interterritorial creado por el

apartado 2 del artículo 158 de nuestra Carta Magna, el cual también financia de manera condi-

cionada proyectos de inversión destinados a fomentar el desarrollo regional. Por este motivo hay

autores que consideran que este fondo no tiene mucho sentido47 y que “hubiera sido preferible

destinar sus recursos a reforzar el Fondo de Compensación Interterritorial”, especialmente en un

contexto en el que las transferencias que España recibe de los Fondos Estructurales de la UE se

están viendo reducidas48.

Además, a la luz de la dinámica poblacional y la densidad de población, por un lado, y el nivel de

desarrollo, por otro lado, el Fondo de Cooperación carece de lógica, puesto que “no existe una

relación clara entre una cosa y otra”, por lo que, en términos generales, el Fondo de Cooperación

“no tiene demasiado sentido”49.

Además, este fondo tiene un efecto de vasos comunicantes con el Fondo de Competitividad, de

forma que lo que se perciba del primero deja de percibirse del segundo si se tenía derecho al

mismo. Sin embargo, los objetivos de ambos fondos son distintos, con lo que, al comunicarse, los

resultados se diluyen50.

45 Si bien no lo hace de forma unánime, pues los representantes de varias CCAA formularon un voto particular favora-

ble al mantenimiento de la cláusula del statu quo, Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de

financiación autonómica, Ministerio de Hacienda y Función Pública, Julio (2017) pp. 97-101.


da y Función Pública, Julio (2017) pp. 73-75.

47 De hecho hay autores que consideran que “La creación de este Fondo parece responder más al propósito de pro-

porcionar, a determinadas regiones, una financiación adicional tratando de compensar las posibles ganancias de

financiación derivadas del Fondo de Competitividad (especialmente de su componente de eficiencia) y facilitando, en

último término, la consecución del acuerdo”, véase PEDRAJA CHAPARRO, F. y UTRILLA DE LA HOZ, A., “Autonomía y equidad en

el nuevo sistema de financiación autonómica”, Investigaciones Regionales, nº 18 (2010) p. 216.

48 DE LA FUENTE, A., “El nuevo sistema de financiación regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009”, Revista

de Economía Pública, nº 195, 4 (2010) p. 110.

49 DE LA FUENTE, A., “El nuevo sistema de financiación regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009”, op. cit., p.

110.

50 GENERALITAT VALENCIANA, Informe sobre el Análisis del sistema actual de financiación de las Comunidades Autóno-

mas, Julio (2015) p. 48.




208

Por su parte, la efectividad del Fondo de Competitividad está en entredicho por varios motivos.

Uno de ellos es que la Ley 22/2009 introduce una distinción entre capacidad tributaria y capaci-

dad fiscal que no existía en el Acuerdo original alcanzado en el seno del Consejo de Política Fiscal

y Financiera en el que ambos términos se utilizaban como sinónimos. Según la ley, la capacidad

tributaria se define como los ingresos tributarios de las CCAA incluidos en el sistema de financia-

ción, calculados con criterio normativo, mientras que la capacidad fiscal se identifica con la me-

nor de dos magnitudes: la propia capacidad tributaria y la recaudación real de las figuras

impositivas incluidas en ella. Esta distinción persigue el fin de desincentivar la competencia fiscal

a la baja entre CCAA. No obstante, se ha evidenciado la falta de sentido de esta distinción ya que

“los gobiernos regionales ya soportan íntegramente los costes derivados de cualquier rebaja de

los impuestos cedidos”51.

Sin embargo, lo peor del diseño de este mecanismo, es que la corrección a la baja de la capaci-

dad tributaria que se aplicaría a aquellas CCAA que reduzcan su presión fiscal por debajo de su

valor normativo sólo afectaría a aquellas regiones en las que (a) el objetivo del Fondo de Compe-

titividad venga determinado por su indicador de capacidad fiscal (es decir, a las regiones ricas)

(b) en las que el tipo máximo de este indicador no sea operativo y (c) a las que corresponda una

dotación insuficiente del Fondo para llevarlas hasta el límite impuesto por su objetivo de finan-

ciación52.

Por ello, hay autores que consideran que el diseño del Fondo de Competitividad, al apartarse de

los términos literales del acuerdo alcanzado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera

“deja traslucir el sistema que el legislador realmente quisiera ver” en la que después de aplicar el

Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, habría -gracias a la aplicación de este

Fondo de Competitividad- una transferencia de nivelación “a la canadiense” con cargo a la Ha-

cienda central que “llevaría hasta el nivel medio de financiación por habitante ajustado a aque-

llas regiones que hubiesen quedado por debajo de esta referencia en la primera etapa, sin

penalizar a las que hubieran quedado por encima”53.

5. REFLEXIÓN FINAL

Si se analiza todos los recursos que la Ley 22/2009 regula, se concluye que el entramado de

fondos diseñado para articular la participación de las CCAA de régimen común en los PGE es el

principal elemento distorsionador del sistema de financiación y la razón por la que, en la casi

totalidad de los casos, no se consiguen los objetivos señalados en el Preámbulo de la Ley


112 y 118.


118.


118.




209

22/2009, ni los fines para los que cada uno de los fondos fueron creados54. Ello es debido a que

se trata de un modelo excesivamente complejo y cuya aplicación arroja unos resultados distribu-

tivos insatisfactorios que no siguen ningún patrón razonable y que producen resultados inequita-

tivos entre las CCAA de régimen común originando problemas de equidad vertical y horizontal

que, a la postre provocan que las CCAA no cuenten con los recursos suficientes.

Esta situación de insuficiencia de recursos que padecen las CCAA ha provocado que estas acu-

dan al endeudamiento para atender sus niveles de gasto que corresponden al grupo funcional

del gasto público denominado “Producción de bienes de carácter social” -sanidad, educación y

protección social-, sobre el que se sustenta una gran parte de las prestaciones en especie del

Estado de Bienestar55.

No son estas las únicas disfunciones del sistema, también es posible apreciar otro tipo de des-

equilibrios provocados por distintas fuentes de financiación no incluidas en el sistema origina-

riamente diseñado por la Ley 22/200956. Nos referimos, básicamente, a los mecanismos

adicionales de liquidez (Fondo de Liquidez Autonómico y Fondo de Financiación de los Pagos a

Proveedores) o incluso la financiación de competencias no homogéneas con cargo a partidas

presupuestarias de los PGE, en cuya gestión el Gobierno disfruta de un amplio margen de discre-

cionalidad y que no vienen sino a distorsionar los niveles de equidad horizontal.

Por todo ello, a pesar de que el actual sistema de financiación se concibió para ser aplicado con

carácter indefinido, con la posibilidad de realizar revisiones quinquenales, urge una reforma de

este, en la línea apuntada en este trabajo, tendente a la simplificación de su estructura y la re-

ducción del número de fondos clarificando sus criterios de reparto, al objeto de solventar los pro-

blemas de equidad vertical y horizontal.

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54 GENERALITAT VALENCIANA, Informe sobre el Análisis del sistema actual de financiación de las Comunidades Autóno-

mas, Julio (2015) p. 44.

55 Sobre los riesgos1 del recurso al endeudamiento por parte de las Comunidades Autónomas para financiar gastos

derivados del Estado de Bienestar y el cumplimiento de por parte de éstas de la disciplina de estabilidad presupuesta-

ria, véase NAVARRO FAURE, A., “La conciliación entre la estabilidad presupuestaria y una Hacienda Autonómica Social”,

Revista Valenciana dÉstudis Autonòmics, nº 61 (2016) pp. 87-119.

56 Si bien la existencia de algunos de estos mecanismos se recoge desde el año 2012 en la LOFCA, como ya hemos

tenido ocasión de comentar en este trabajo.

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