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Sentido de la transparencia para la gobernanza. El caso de los gobiernos locales en México
Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de septiembre de 2018.
García Guzmán, Maximiliano
(Universidad Nacional Autónoma de México)
Email: [email protected]
Twitter: @garciaguzmanm
Resumen/abstract:
Esta ponencia aborda la relación política, institucional, normativa y procedimental entre la
transparencia y la gobernanza, específicamente en el ámbito local en México. El argumento central
se refiere a que las nuevas formas de coproducción de políticas requieren de insumos democráticos
que eficienten y legitimen la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y su
correspondiente implementación, para lo cual es fundamental que el acceso a la información no se
entienda como un fin en sí mismo, es decir, que el conocimiento amplio y detallado del desempeño
gubernamental sea el punto de partida para generar esquemas de gobernanza en el tratamiento de los
problemas públicos, siendo el ámbito local de gobierno uno de los espacios más favorables para esa
dinámica. Finalmente, como una aproximación empírica, se muestran datos estadísticos de esa
vinculación obtenidos a partir de solicitudes de información.
Palabras clave:
Transparencia, gobernanza, gobiernos locales, políticas públicas, acceso a la información.
Nota biográfica:
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración Pública por la UNAM.
Actualmente Profesor de Tiempo Completo y Jefe de la División de Estudios Profesionales de la
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de esa casa de estudios. Miembro del Sistema Nacional de
Investigadores y responsable del proyecto de investigación “Transparencia y gobernanza en los
gobiernos locales de México”. Autor de más de 20 capítulos de libro y artículos en revistas
especializadas.
1
1. Introducción
El tema de la transparencia en México ha ocupado un lugar central no solamente en el debate
académico especializado, sino también en el discurso oficial y, quizá más importante aún, en el
programa de acción de muy diversas organizaciones de la sociedad civil y del sector empresarial. La
afortunada coincidencia entre esos diversos ámbitos es que se reconoce abierta e institucionalmente
que el acceso a la información es un derecho, que saber cómo funciona el gobierno y en ese sentido
vigilar y controlar sus acciones es una característica sustancial en la funcionalidad de las
democracias modernas, y que supone un insumo para favorecer el involucramiento de la ciudadanía
en la toma de decisiones públicas, en su aplicación y desde luego en su evaluación.
Desde el ámbito institucional, ese conjunto de planteamientos se han adoptado en muy diversos
instrumentos: leyes, órganos, políticas, programas, manuales, resoluciones, sistemas informáticos,
campañas, entre otros, que se encaminan a promover la transparencia como un valor público que
mejora el funcionamiento de la estructura gubernamental, pero que también amplía las posibilidades
de obtener cada vez mejores resultados a favor de la vida colectiva.
Sin embargo, el arraigo de la transparencia en México no ha estado exento de resistencias y mucho
menos es una tarea acabada, al contrario, en realidad se trata de un esfuerzo público que se remonta a
los inicios del año dos mil (en buena medida impulsado por la alternancia política en el país), es
decir, apenas hace 18 años y que, por tanto, registra múltiples áreas de oportunidad en términos
normativos, de desempeño de los órganos garantes, en la promoción de una cultura ciudadana en la
materia, pero sobre todo en el uso que se pueda dar al acceso a la información como un mecanismo
de incidencia en políticas públicas.
En efecto, si bien la literatura, la doctrina e incluso la práctica institucional de la transparencia ha
enfatizado su necesidad, en realidad quedan aún tareas pendientes sobre su utilidad y alcance, pues
es fundamental reconocer que el acceso a la información no es un fin en sí mismo (desde luego es un
triunfo en un sistema político tradicionalmente cerrado, opaco y vertical como lo fue –y quizá lo
sigue siendo en algún sentido- el mexicano durante el siglo XX), sino que es un insumo para otros
procesos de mayor alcance como lo es impulso a una vida democrática más intensa y la generación
de mejores resultados de gobierno que produzcan valor público y que ello se refleje en las
condiciones de vida de la población.
Y es en este punto donde la ponencia busca poner énfasis, ya que si bien es muy importante explorar
y conocer qué tanto se ha instalado la práctica de la transparencia en la estructura institucional de
2
México, concretamente la del ámbito estatal, es también fundamental ubicar si el acceso a la
información ha permitido promover una relación más horizontal entre el gobierno y la ciudadanía, es
decir, si ha favorecido que los individuos se interesen en el funcionamiento de las instituciones, en el
desempeño de las autoridades, en los problemas que se enlistan en la agenda pública, en la
realización de políticas públicas que les den respuesta, en los resultados obtenidos y en la posibilidad
de su reformulación, para que, a partir de ello, se planten rutas de presión, movilización y acción que
generen esquemas de gobernanza en la atención de las demandas colectivas.
Es por ello que el objetivo de este documento es vincular la transparencia y la gobernanza, desde
luego situando el análisis en el ámbito estatal de México, pues resulta útil -para dimensionar los retos
del desempeño gubernamental en un ámbito democrático- el conocer la medida en que ambos
elementos han encontrado puntos de conexión.
A partir de lo anterior, una hipótesis de trabajo elemental es que la transparencia en los gobiernos
locales de México registra limitaciones institucionales (como su heterogeneidad, la falta de recursos,
el bajo nivel de compromiso de los funcionarios y autoridades, la ausencia de la promoción del
derecho de acceso a la información, la falta de autonomía de los órganos garantes y el manejo
inadecuado de los archivos públicos) que impiden el desarrollo de prácticas de gobernanza en el
tratamiento de las necesidades colectivas.
Finalmente, para fines de exposición, en un primer momento se presenta una breve discusión del
sentido y alcance de la transparencia, no como un valor en abstracto, sino como una estrategia
pública que busca controlar el ejercicio del poder en un ambiente democrático, y como una
herramienta para promover una mayor sinergia entre la autoridad y el ciudadano. Posteriormente, se
presentan algunos datos estadísticos que dan cuenta de las posibles (o quizá aún no existentes)
relaciones entre la gobernanza y el acceso a la información, lo anterior a partir de solicitudes de datos
realizadas en el marco de un proyecto de investigación de mayor alcance.
2. Gobernanza y transparencia
La gobernanza representa una tendencia política que tiende a favorecer la toma de decisiones
públicas de manera horizontal, es decir, evitando un modelo piramidal (Cerillo, 2005). La idea básica
se basa en la creación de redes en las que se ejerza el poder de manera abierta y apegada al Estado de
derecho.
3
A ello desde luego deben abonar las herramientas de la transparencia, su razón de existir es dar
acceso a la información pública a la ciudadanía para que a partir de ella, se generen campos de
acción alternativos a los que surgen de las entrañas de los gobiernos. En este sentido, la
transversalidad de las relaciones al interior de las instituciones y su conexión con el espacio público
en el que repercuten todas las decisiones suponen la construcción de procesos de gobierno
abiertamente incluyentes e integrativos; las leyes definen los límites en los que los mismos procesos
se construyen. Es por ello que el Estado de derecho y la gobernanza son conceptos que se
complementan, pues funcionan de manera coordinada en distintos puntos clave de la creación de
sociedades democráticas.
En efecto, el estricto apego al Estado de derecho establece que las prácticas basadas en las normas
jurídicas, es decir, aquellas que define un aparato legal, deben satisfacer no sólo la ley sino también
la necesidad de mantener relaciones justas al interior de las sociedades: “el Estado de derecho, pese a
toda la juridicidad y normatividad, sigue siendo un Estado, y contiene siempre otro elemento
específicamente político, a más del elemento específico del Estado de derecho” (Schmitt, 1954:37).
En este marco, la importancia de la transparencia para la gobernanza radica en que representa una
valor institucional, traducido en capacidades, para construir procesos de apertura y
corresponsabilidad al interior de las organizaciones y de manera transversal: “la transparencia es el
camino que permite que el poder no sea inaccesible a los gobernados y es al mismo tiempo, fórmula
institucional que combina la administración de la información de carácter público (que está a cargo
de los cuerpos burocráticos) y la vigencia del derecho a la información que invocan los ciudadanos
en las democracias modernas” (Uvalle, 2007:50).
Desde una perspectiva más instrumental, en un ejercicio realizado por el observatorio ABACO en
España (2012), se establecieron distintos indicadores para medir la gobernanza. Estos fueron: la
efectividad del gobierno, control de la corrupción, calidad e intensidad regulatoria y Estado de
derecho; de ellos desde luego el que nos ocupa es el de control de la corrupción por su clara relación
con el tema de la transparencia y el acceso a la información. Al respecto, el observatorio lo define
como: “las percepciones de la medida en que se ejerce el poder público para beneficio privado,
incluyendo tanto la pequeña y gran escala de la corrupción, así como la ‘captura’ del Estado por
minorías selectas e intereses privados.” (ABACO, 2012). Como tal, este indicador de gestión otorga
un marco de referencia sobre el que se pueden elaborar distintos indicadores de opacidad en la
actividad gubernamental, como los que se utilizaron en el trabajo de investigación.
4
3. La transparencia y su expresión institucional
El campo y proceso de las políticas públicas significan una perspectiva analítica de la acción pública
y gubernamental que permite conocer de qué forma y en qué medida las instituciones públicas dan
respuestas a las demandas colectivas en el marco de una relación cooperativa con la sociedad, de ahí
que resulte también un enfoque óptimo para el estudio de los fenómenos de gobernanza que
precisamente se refieren a la interacción horizontal entre los centros de poder y el público ciudadano,
lo que permite gestar procesos de coproducción, cogestión y corresponsabilidad en las acciones de
gobierno.
En este sentido, entender a la transparencia como política pública favorece analizarla como una
estrategia de gobierno donde se privilegian valores y modos de comportamiento, como lo es el
acceso a la información y la apertura de los archivos públicos, respectivamente, pero que, en
consecuencia, son producto de decisiones complejas que encuentran restricciones al afectar intereses,
implicar costos y alterar el status quo. Esta perspectiva permite también la posibilidad de explorar
con mayor soltura el aspecto procedimental, operativo e instrumental de las acciones que se han
emprendido en la materia, al tiempo que pueden hacerse valoraciones objetivas en términos de su
alcance, resultados e impactos, particularmente lo que su existencia y práctica ha significado en la
construcción de esquemas próximos a las cualidades de la gobernanza.
En el caso de México, durante sus primeros 15 años de vigencia formal, la política de transparencia
en México ha cobrado importancia tanto en el discurso como en la actuación de las instituciones
públicas y de los ciudadanos, ya que como un medio de control democrático del poder, favorece
esquemas de gobernanza en el tratamiento de los problemas públicos. Sin embargo, como toda
política pública su avance ha sido incremental y, por lo mismo, no ha estado exenta de tropiezos e
incluso de intentos de limitación.
Esa situación se percibe con mayor claridad en el caso de los gobiernos locales del país, pues cuando
se reforma el artículo sexto constitucional en el año 2002 para incorporar el derecho de acceso a la
información, se ratificaron las facultades de las entidades federativas y los municipios para que éstos
construyeran su propio andamiaje institucional en materia de transparencia, lo cual trajo como
consecuencia una configuración ampliamente heterogénea en la manera en que ésta era ejercida, es
decir, que el procedimiento de apertura de los archivos públicos variara entre cada estado y
municipio del país.
5
Esta complejidad institucional se incrementó cuando las diferentes leyes de transparencia
establecieron además regímenes de excepción para cierto tipo de instituciones públicas, conocidas
como Otros Sujetos Obligados (poderes Legislativo, Judicial, organismos constitucionales
autónomos, tribunales administrativos, etc.) a los que se les dotó de facultades para definir para sí
mismos la manera en que implementarían las obligaciones sobre acceso a la información. Ello trajo
como consecuencia que las leyes de transparencia terminaran por constreñirse básicamente al ámbito
del Poder Ejecutivo y el resto de las instituciones públicas emitieran su propia reglamentación en
materia de acceso a la información, de ahí que la gestión de este derecho resultara diversa.
Lo anterior fue reconocido como un problema institucional y se han realizado esfuerzos normativos
para estandarizar el ejercicio del derecho de acceso a la información, como en las reformas
constitucionales de 2007 y 2014, que establecieron bases mínimas sobre cómo debe cumplirse en
todo el territorio del país, sin embargo, el panorama en el nivel subnacional sigue siendo un ámbito
heterogéneo y poco explorado. Y si a ello sumamos el hecho de que son pocos los estudios empíricos
que den cuenta sobre el impacto de la transparencia en la construcción de ejercicios de gobernanza
en el tratamiento de los problemas públicos, queda manifiesta la necesidad y justificación de explorar
esta realidad pública e institucional.
4. Evolución de la política de transparencia en México
México comenzó su proceso de institucionalización como Estado moderno a partir de las bases
definidas en la Constitución de 1917, y durante gran parte del siglo XX se colocaron las piezas
institucionales (partido hegemónico, centralización, opacidad, etc.) de un régimen político vertical y
cerrado en cuanto a la toma de decisiones nacionales y locales, y es hasta la reforma política de 1977
que comienzan las primeras muestras de apertura de las instituciones públicas.
Es en ese marco que el derecho a la información fue incluido en el artículo 6o constitucional como
parte de la llamada apertura democrática (López, 2008:269-274). Sin embargo, en el terreno de los
hechos no tuvo trascendencia porque quedó pendiente su reglamentación (Ackerman, 2008:14), pues
no es sino hasta 2002 cuando se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental. Así, en comparación con otros países (Suecia, Colombia, Estados Unidos,
Dinamarca y Noruega) (Ackerman y Sandoval, 2005:23), México es uno de los más recientes en
reconocer jurídicamente el derecho a la información.
6
Dados los primeros pasos, comenzó una segunda fase en la política de transparencia, la cual estuvo
enmarcada por la necesidad de “establecer un mínimo a nivel nacional que haga congruente,
coherente y no contradictorio el ejercicio del derecho de acceso a la información” (IFAI, 2007:12),
pues para el año 2006 eran 28 los estados que contaban con leyes de acceso a la información y
registraban un amplio margen de heterogeneidad en cuanto a contenido (López Ayllón, 2009:14-16).
Así, en cada entidad federativa y municipio del país la transparencia ha generado impactos y
ambientes institucionales diversos, debido principalmente a las diferencias legales, organizacionales
y procedimentales que se registran en las normas de acceso a la información y la forma en que se
gestiona ese derecho (Moreno, 2011:341).
Un punto de partida para analizar el estado de la transparencia en el ámbito local de gobierno es su
marco institucional, pues ello permite identificar qué tan efectivos son los órganos garantes en el
cumplimiento de sus responsabilidades. Con la reforma a la carta magna de 2014 al artículo sexto, se
estableció que los órganos garantes debían contar con autonomía constitucional, lo cual en principio
resuelve el problema de la subordinación de esa instancia a los sujetos obligados.
Sin embargo, uno de los rubros donde se registran mayores variaciones en el texto de las leyes
locales de transparencia se refiere a su alcance de aplicabilidad, es decir, a la definición de los
sujetos que están obligados a dar respuesta a las solicitudes de acceso a la información. Si bien la
citada reforma de 2014 tuvo como uno de sus propósitos justamente eliminar estos regímenes de
excepción, en el estado actual de las cosas se observó lo siguiente:
Sólo 8 estados regulan el acceso a la información en sujetos privados que manejen recursos
públicos y son: Baja California Sur, Campeche, Colima, Durango, Distrito Federal, Sinaloa,
Tabasco y Zacatecas.
Sólo 6 leyes locales contemplan a los sujetos de derecho privados cuando actúen en auxilio,
ejerzan gasto o reciban subsidio de carácter federal y son: Baja California Sur, Nayarit,
Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas.
21 entidades incluyen a los partidos políticos como sujetos obligados: Baja California,
Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, Estado de
México (por conducto del Instituto Electoral), Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, San
Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Las otras 11
no los incluyen.
7
Sólo en los estados de Durango y Michoacán se hace alusión explícitamente a los sindicatos
como sujetos obligados (aunque de acuerdo a su legislación entran en el rubro de
“indirectos”, y sólo se contemplan aquellos que reciben recursos públicos).
La ley de Guanajuato es la más escueta en la definición de los sujetos obligados, en tanto que
las normas de Durango y del Distrito Federal son las más específicas. Por su parte, la ley de
Nayarit es la que tiene un alcance mayor en cuanto a sujetos obligados.
Estos datos son una pequeña muestra del panorama heterogéneo que prevalece en la práctica del
acceso a la información en los estados, lo cual desde luego impacta en los ejercicios de gobernanza
en la atención de los problemas públicos en esos ambientes institucionales.
5. Transparencia y gobernanza en el ámbito local, una aproximación empírica
Explorar la conexión entre transparencia y gobernanza requiere situar el análisis en los planos
institucional y procedimental, razón por lo cual se expondrá en las siguientes apartados el panorama
normativo del acceso a la información en los gobiernos locales, así como una selección de datos
obtenida mediante solicitudes a instituciones donde se les consultó, entre otras cosas, cuáles son los
temas que interesan más a la ciudadanía y, a partir de ahí, realizar inferencias sobre qué tanto el
público utiliza esta herramienta para incidir en el desempeño de gobierno.
5.1. Leyes locales de transparencia
Como se señaló en las secciones previas, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, expedida el 4 de mayo de 2015, otorgó en su artículo quinto transitorio el plazo de un año
contado a partir de su entrada en vigencia (5 de mayo) para que los distintos congresos del país
ajustaran sus legislaciones locales al contenido de la nueva norma.
Al respecto, la actualización de las leyes estatales se convirtió en un tema polémico, pues reflejó un
proceso lento y poco reflexivo, dado que fueron muy pocas las entidades que prepararon sus leyes
con anticipación a la fecha límite mencionada. En efecto, al vencer el plazo, se registraron casos de
estados que no acataron los tiempos y que, en consecuencia, tuvieron que excederse en días e incluso
meses para presentar su nueva ley, como fue Aguascalientes y Veracruz.
8
En la siguiente gráfica se observa de qué manera las entidades atendieron los plazos para adecuar sus
legislaciones.
Gráfico 1. Modificación de las leyes locales de acuerdo con la fecha límite
19 (59%)
13 (41%)Antes del plazoDéspues del plazo
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes locales difundidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2017), disponible en:
http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/otrasInstituciones/Legislaci%C3%B3n-Estatal-en-Materia-de-Transparencia.aspx. Fecha de consulta: 6 de enero del 2017.
Como se observa, al llegar la fecha límite (5 de mayo de 2016), solamente 19 entidades habían
presentado sus nuevas leyes de transparencia: Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua,
Coahuila, Durango, Estado de México, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro,
Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala. Las 13 restantes se aprobaron de
manera posterior e incluso algunas no contaban con al menos un proyecto o iniciativa (Colima,
Michoacán, Zacatecas y Nayarit) en los primeros días de mayo (Terrazas, 2016).
Al respecto, en el siguiente gráfico se puede observar que la gran mayoría de las entidades que
aprobaron sus leyes en tiempo, lo hicieron unos pocos días antes de que feneciera el plazo.
Gráfico 2. Fecha de publicación de las nuevas leyes (2015-2016)
9
Año 2015
Enero
, 2016
Abril, 2016
Mayo, 2
016
Junio, 2016
Julio, 2
016
Septiem
bre, 2016
Noviembre,
201602468
101214161820
4
13
19
21 1
1
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes locales difundidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2017), disponible en:
http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/otrasInstituciones/Legislaci%C3%B3n-Estatal-en-Materia-de-Transparencia.aspx. Fecha de consulta: 6 de enero del 2017.
Como se observa, para abril del 2016, sólo 8 entidades habían publicado sus nuevas leyes, es decir,
durante 11 meses el proceso de armonización se había trabajado únicamente en Chihuahua,
Coahuila, Jalisco, Tabasco, Querétaro, Tamaulipas, Baja California y Sonora, lo que induce a pensar
que la agenda política de las 24 entidades que para dicha fecha no habían abordado las cuestiones de
armonización con la Ley General, no incluía a este proceso como una de sus tareas principales, pues,
por ejemplo, Campeche, Chiapas, Durango, Estado de México, Hidalgo, Nayarit, Oaxaca, Puebla,
Quintana Roo, Sinaloa y Tlaxcala publicaron sus leyes un día antes de cerrar el plazo.
Es claro que por la naturaleza democrática de la transparencia y el acceso a la información, se trata
de leyes donde influye ampliamente el contexto y clima político que se presente en los centros de
toma de decisiones, ya sea en el ámbito federal o local, lo cual repercute desde luego en la
construcción del andamiaje institucional correspondiente.
Se menciona lo anterior debido a que se tienen indicios de que el clima electoral que se vivió durante
el año 2016 en diversas entidades fue un factor que afectó el proceso de armonización, pues ello
centró el debate partidista y legislativo en temas de candidaturas y cargos de elección popular. En
efecto, llama la atención que de las 13 entidades que tuvieron elecciones, solamente Chihuahua
preparó su ley de transparencia con meses de anticipación, pues para agosto del 2015 ya había
publicado su nueva norma, pero el resto aprobó sus nuevas legislaciones un día antes o uno después
10
de la fecha límite, lo que lleva a pensar que quizá se trató de una adecuación poco reflexiva en ciertas
legislaturas.1 El siguiente gráfico muestra el plazo en que aprobaron su ley las 13 entidades referidas.
Gráfico 3. Entidades con jornada electoral y fecha de publicación de su ley
Entidades con proceso electoral durante el 20160123456789
Aprobó ley con meses de anticipación:
1 entidad
Aprobaron su ley 1 o 2
días antes del plazo: 8 enti-
dadesAprobaron
leyes de-spués del plazo es-
tablecido: 4 entidades
Fuente: Elaboración propia con base en las leyes locales difundidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2017), disponible en:
http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/otrasInstituciones/Legislaci%C3%B3n-Estatal-en-Materia-de-Transparencia.aspx. Fecha de consulta: 6 de enero del 2017.
Como se observa, el contexto electoral pudo haber afectado la correcta atención al proceso de
armonización. Por ejemplo, destaca el caso de Sinaloa, donde la Comisión de Transparencia de su
Congreso, la cual es responsable de trabajar las iniciativas de ley en la materia, estaba conformada
por 7 legisladores, de los cuales 5 pidieron licencia de sus cargos para contender por nuevos puestos
de elección popular, es decir, la mayoría de ellos fueron a ocupar espacios en las campañas
electorales, dejando vacío el ámbito propio para dialogar sobre la nueva ley. De hecho, el proceso de
armonización en este estado fue uno de los más lentos y menos debatidos por los legisladores, y
diversas organizaciones de la sociedad civil que trabajan temas de transparencia como Iniciativa
Sinaloa, tuvieron que actuar como medios de presión para que la adecuación de dicha ley se
efectuara en tiempo.
En consecuencia, el resultado fue que la nueva ley de transparencia de Sinaloa sólo se limitó a
replicar diversas partes de la norma general, pues se incluyeron prácticamente de manera idéntica los
sujetos obligados, las causas de sanción y las medidas de apremio. Ello no indica per se que esa ley
este mal elaborada, pues en un sentido estrictamente técnico se atendió la armonización y se incluyó
1 Los estados donde hubo elecciones fueron: Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y zacatecas (INE, 2016).
11
esa base mínima de requerimientos tan demandados en la política de transparencia, sin embargo, no
se da cuenta de un análisis o diagnóstico exhaustivo que permita atender las problemáticas y
necesidades de acceso a la información que son particulares de ese estado.
En suma, se estima que la jornada electoral del 2016 fue un factor que afectó el proceso de
armonización de las leyes en al menos una tercera parte del país.
5.2. Eficiencia institucional e intereses ciudadanos en solicitudes de acceso
Como se mencionó anteriormente, esta ponencia presenta información obtenida para un proyecto de
mayor alcance donde se realizaron múltiples solicitudes de acceso a la información a casi 200 sujetos
obligados de los gobiernos locales en México. Una buena parte de las consultas tuvieron por objeto
conocer qué tan eficientes son para dar respuesta y qué tan comprometidas se encuentran las
autoridades públicas con la política de transparencia, lo anterior a partir de un esquema binario donde
únicamente se verificó si se contestaban o no las preguntas, dando como resultado general que
únicamente el 60% de las instituciones cumplieron -no sin complicaciones- con la obligación legal
de proporcionar la información (solo se midió la cantidad de las mismas).
Del total de los 32 estados consultados, únicamente 10 de ellos respondieron a las solicitudes en
tiempo y forma, lo que representa el 31%, en tanto que otros seis (19%) no emitieron ningún tipo de
información. Por su parte, las 16 entidades restantes (50%) proporcionaron datos incompletos,
imprecisos, no relacionados con las consultas, con vínculos electrónicos que no funcionaron o
solicitando una ampliación del plazo legal, pero sin subsanarla posteriormente. Es decir, casi el 70%
de las entidades consultadas no tuvo la capacidad (total o parcial) de atender las peticiones.
Los 10 estados que emitieron respuesta adecuadamente fueron: Ciudad de México2, Chiapas,
Chihuahua, Coahuila, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán y Nuevo León, en tanto que
las 6 entidades que no contestaron la solicitud fueron: Aguascalientes, Querétaro, Tabasco,
Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán.
Gráfica 4.Respuestas obtenidas de los gobiernos locales
2 Se incluye en este listado a la Ciudad de México pues, aunque registra 5 instituciones con respuesta, ello es así porque no tiene una demarcación como capital.
12
Respondieron totalmente
31%
Respondieron parcialmente50%
No re-spondieron
19%
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
A partir de ese ejercicio, se llegó a un segundo momento que se refiere ya no a la cantidad sino a la
calidad de las respuestas, para lo cual se definió un estándar de evaluación integrada por cinco
escalas con el mismo valor, donde se asignaba un puntaje según la cualidad detectada:
1. El vínculo electrónico no funciona o no se proporcionó información.
2. Información incompleta o distinta a la solicitada.
3. Información genérica o en bases de datos no filtradas.
4. La información es detallada y corresponde a lo solicitado.
5. Información que satisface lo solicitado y que presenta una explicación o favorece el lenguaje
ciudadano.
En este sentido, se tomó como parte importante del análisis de los procesos de transparencia de las
instituciones públicas, el medir qué tanta calidad se contenían en las respuestas otorgadas por los
sujetos obligados; teniendo en cuenta las leyes de transparencia locales y la mecánica de la
Plataforma Nacional de Transparencia para procesar las respuestas a las solicitudes de información.
En una primera impresión, es decir, en la fase de realización de solicitudes, se constató que tras la
armonización de las leyes de transparencia estatales, la Plataforma Nacional de Transparencia se
convirtió en una herramienta capaz de generar canales de comunicación entre la ciudadanía y los
13
órganos garantes, pues no se registraron dificultades para enviar las consultas a los sujetos obligados
seleccionados.
Pero es importante considerar también que el acceso a la información no se consume en “obtener
datos”, pues el propio artículo 15 de la Ley General en la materia establece que: “En la generación,
publicación y entrega de información se deberá garantizar que ésta sea accesible, confiable,
verificable, veraz, oportuna y atenderá las necesidades del derecho de acceso a la información de
toda persona. Los sujetos obligados buscarán, en todo momento, que la información generada tenga
un lenguaje sencillo para cualquier persona y se procurará, en la medida de lo posible, su
accesibilidad y traducción a lenguas indígenas”.
En este sentido, el proyecto de investigación tuvo entre sus propósitos medir el desempeño de las
instituciones del orden estatal de gobierno teniendo como sustento la capacidad de las unidades de
transparencia para dar respuesta en el marco de sus líneas de acción. Y es que el desempeño de las
estructuras para construir una democracia en función de la transparencia se fundamenta en cómo se
contesta los requerimientos de información para combatir la opacidad.
En su operación, el proyecto consultó lo siguiente a los sujetos obligados:
1. Marco jurídico con el que operan sus áreas de transparencia.
2. El tipo de sanciones definidas para los servidores públicos que no den respuesta a las solicitudes
de información.
3. Estructura e integración del Comité de Información o equivalente, así como estructura orgánica y
composición de la Unidad de Transparencia o equivalente.
4. Perfil curricular y remuneración de los integrantes del Comité de Información y de los integrantes
de la Unidad de Transparencia.
5. Temas principales sobre los cuales reciben solicitudes de información y perfil de los solicitantes.
De acuerdo a estos temas consultados, el promedio de instituciones que respondieron las diferentes
preguntas –considerando las 32 entidades federativas- fue de 102, de un total de 191 sujetos
obligados, lo que representa tan sólo el 53% del universo. El dato específico por materia de consulta
se muestra en el siguiente gráfico:
Gráfica 5.
14
Respuestas totales obtenidas por materia de consulta
109107
97
100
97
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
Como queda reflejado en los datos anteriores, en términos generales las respuestas emitidas por las
32 entidades federativas alcanzan el 70% del total (incluyendo las que lo hicieron de manera
incompleta), y si ello se plantea en términos del universo total de sujetos obligados (191) el número
desciende hasta el 50%. Ello indica, sin entrar en mayor detalle sobre las causas de la falta de
respuesta, que los gobiernos locales del país o no tienen la capacidad institucional de atender las
peticiones (quizá por el tránsito entre sus sistemas informáticos y la habilitación de la Plataforma
Nacional), no cuenta con la información, o no está en el ánimo de la autoridad local cumplir con esta
obligación legal.
De las respuestas obtenidas, y de acuerdo con la escala expuesta líneas atrás, el análisis estadístico
determinó que en el conjunto de información proporcionada se tuvo un promedio de 4.04, y en
particular la pregunta sobre “estructura e integración del Comité de Información o equivalente, así
como estructura orgánica y composición de la Unidad de Transparencia o equivalente” es la que
mejor calidad obtuvo, puesto que el promedio obtenido fue de 4.4. En la siguiente gráfica se muestra
mayor información.
Gráfico 6. Calidad de pregunta por entidad federativa
15
AGCSBCS
CDMX
CHIHUAHUA
COLIMA
EDOMEX
GUERRERO
JALISCO
MORELOS NL
PUEBLAQROO
SINALO
A
TABASCO
TLAXCALA
YUCATÁN0
5
10
15
20
25
2.2 2.6 2.3 3.51.5 2.5 1.3 1 1.9
5 4.6 4.2 3.4 2.3 3.6 4.62.2
4.2 3.6 4.51 1 2.3 2.6 3.4 5 4.4 4.2 5 4.5 4 4
2.8 2.6 23.5
1.52.5
1.3 11.8
4.8 4 4.24
2.3
3.83.8
2.5
3.6 3.34.5
1 12.3 2.6
3
5 4.6 3.44.4 4 4 3.32.4 3.3
2.2
3.8
1.6
2.5
1.3 1
1.9
3.84 4.2
3.8
2.3
3.84
2.2
3.3 3.6
4.8
1 1
2.3 2.63.2
3.7 5
3.23.6 4 3.5 4
23.2
2.2
3.3
2
2.5
1.31
1.9
3.43.4 4.2
3.8
2.3
3.83.8
1.6
4.23
4.2
1 1
22.2
3.4
3.7 3.8
3
3.6 33.3 3.6
1
3
2
2.3
1.5
2.3
1.31
1.7
3.43.4 3.2
3.8
2
2.5
4.6
3
4
3.2
4.5
1 1
2.32
3.6
5 4.6
3.8
4.63.7 4.2 3.8
P1 P2 P3 P4 P5
Fuente: Elaboración propia, con base en información obtenida en solicitudes de acceso a la información.
Caso contrario es el de la pregunta “perfil curricular y remuneración de los integrantes del Comité de
Información y de los integrantes de la Unidad de Transparencia”, cuyo promedio de calificación de
las respuestas fue de 3.8.
Asimismo, destaca que dos entidades federativas tuvieron un bajo desempeño al transparentar la
información. En el caso del estado de Chihuahua, de 6 sujetos obligados, sólo se tuvo respuesta de
uno, siendo la Unidad de Transparencia de la Secretaría de Educación, Cultura y Deporte.
Otros casos excepcionales son los de la Unidad de Transparencia del Instituto Chihuahuense para la
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que se negó a dar respuesta aún después de haber
ampliado el tiempo reglamentario, y también el de Querétaro, pues ningún sujeto obligado del estado
dio respuesta.
Algunas de estos hallazgos desde luego no son alentadores, pues la transparencia debería funcionar
como herramienta vinculante entre la sociedad y los gobiernos al ser determinante para la creación
de nuevas formas democráticas de ejercicio del poder.
Sin embargo, los comportamientos así como se demostró por entidad federativa, no tuvieron
características que pudieran determinar un comportamiento constante. Hubo instituciones que
respondían con más calidad que otras.
16
Grafico 7.Calidad por instituciones homólogas
AGCSBCS
CDMXCHIHUAHUA
COLIMAEDOMEX
GUERREROJALISCO
MORELOSNL
PUEBLAQROO
SINALOATABASCOTLAXCALAYUCATÁN
0 5 10 15 20 25 30
Educación Transparencia Municipio Finanzas Gobierno JusticiaFuente: Elaboración propia.
Estos comportamientos detectados a través del análisis estadístico no definen una debilidad
institucional per se, sino una diversificación entre las organizaciones que componen el aparato
gubernamental del ámbito local para establecer mejores relaciones entre los gobiernos y los
ciudadanos. Por lo tanto, es de suma importancia indicar una serie de procesos de mejora para hacer
más eficientes y eficaces los mecanismos de transparencia por parte de las organizaciones
gubernamentales.
En las solicitudes de información correspondientes al quinto apartado hubo cierta inconsistencia por
parte de los distintos sujetos obligados. En su mayoría, las calificaciones de las respuestas fueron de
1, haciendo un hecho que la mayoría de las instituciones a las que se les solicitó información, no
arrojaban respuestas que apenas satisficieran la pregunta.
Cuadro 1.Calificaciones de las respuestas a las solicitudes de información
Calificación 1 2 3 4 5 Total
# de
respuestas
69 1 17 48 43 178
Porcentaje 38.77 0.56 9.55 26.97 24.15 100
17
Fuente: Elaboración propia
5.3. Perfil de los solicitantes y principales materias de consulta
Este rubro es uno de los menos prometedores en términos de obtención de información, lo cual no es
en principio desalentador dado que la razón por la que no se cuenta con esos datos es que,
afortunadamente, la legislación señala expresamente que el peticionario no está obligado a justificar
su interés en la información ni a proporcionar datos personales que den pie a su ubicación.
En este sentido, es común que las instituciones respondan en este rubro que no cuentan con los datos
al no ser un requisito para los peticionarios. Sin embargo, sí fue posible obtener cierta información
por parte de ciertas instituciones que desarrollan algún tipo de estadística.
En concreto, del total de los 191 sujetos consultados, 97 emitieron algún tipo de respuesta, al menos
para justificar por qué no cuentan con ese dato. Sin embargo, algunos sí indicaron que las personas
que más solicitan información son los estudiantes, investigadores y periodistas. En este sentido, es
posible inferir que el acceso a la información aún no ha permeado en el grueso de la población, sino
que se encuentra contenido en aquellos sectores que de alguna manera tienen conciencia de su
importancia, o bien, la necesitan para alimentar investigaciones académicas, mediáticas o
institucionales.
Respecto a la pregunta sobre los temas que más se consultan en las distintas unidades de
transparencia, como se observa en el grafico 7, la calidad de la pregunta tiene un promedio de 2.9
puntos de calificación entre las 32 entidades, donde los estados de Aguascalientes, Coahuila, Puebla
y Querétaro fueron los que dieron una respuesta ineficiente, mientras que el único estado que
contesto la pregunta 5 de forma detalla fue Sonora, que obtuvo una calificación de 5.
Grafico 8.Calidad de la pregunta 5. Temas principales sobre los cuales reciben solicitudes de información
y perfil de los solicitantes
18
AGCS BCBCS
CMPCCDMX
CHIAPAS
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
DURANGO
EDOMEX
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT NL
OAXACA
PUEBLAQRO
QROO SLP
SINALO
A
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS0123456
1
32 2.3
1.52.3
1.3 1
2.5
3.8 3.4 3.23.8
22.5
4.6
34
3.2
4.51
1 1
2.3 2
3.6
5 4.63.8
4.63.7
4.2 3.8
Calidad de pregunta 5
Promedio de calidad Fuente:
Elaboración propia.
Por su parte, lLos temas principales de las solicitudes, de acuerdo a la respuesta de los sujetos
obligados se relacionan con el monto del presupuesto y el ejercicio de los recursos, seguido por los
sueldos de los servidores públicos, así como por las actividades y programas que son responsabilidad
de las instituciones, además del marco jurídico con que operan en general los sujetos obligados.
De lo anterior se infiere que la transparencia está todavía concentradas en temas económicos y
normativos que si bien pueden ser materia de indicios para posibles desviaciones del servicio
público, en realidad el acceso a la información no debe consumirse en sólo dar habilitar medidas
punitivas, sino también debe ser un insumo para la creación, reforma o aprovechamiento de políticas
públicas y, más importante aún, para tomar decisiones que tienen impacto en la vida cotidiana de los
individuos.
En ese sentido, la transparencia debe trascender la esfera del control y sanción a los funcionarios y a
las instituciones públicas de manera jurídica y financiera, para generar una mayor compenetración,
colaboración y corresponsabilidad entre la autoridad y el ciudadano.
En la gráfica siguiente se observa con detalle los temas más recurrentes en las solicitudes:
Gráfica 9.Temas recurrentes en solicitudes
19
Marco Jurídico
Presupuesto, Sueldos, Personal, Estructura Orgánica
Estadísticas de Acceso de Información
Actividades y Programas
Licencias y permisos
Impuestos y Deuda Pública
Compras y Licitaciones, Obra Pública
Otras Respuestas (Infomes, base de datos, links)
8
40
10
12
4
6
10
15
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
5.4. Órganos Garantes
Otro bloque de solicitudes que se realizaron en el marco del proyecto general al que se ha hecho
alusión corresponde a los Órganos Garantes, es decir, se les enviaron peticiones de información y en
ese sentido, adoptaron el rol de sujetos obligados. Una de las consultas más importantes se refiere a
las acciones que han emprendido en materia de transparencia proactiva, y el primer resultado general
obtenido fue que el 73% de esas instituciones ha realizado acciones correspondientes o relacionadas
en el periodo 2013-2017, en tanto que el 12% no hizo promoción alguna (Chiapas, Michoacán y
Nayarit). El restante 15% no respondió a la pregunta.
Grafica 10.Porcentaje de Órganos Garantes que han llevado a cabo Acciones para la promoción de la cultura de la
transparencia y el acceso a la información entre la ciudadanía
20
12%
73%
15%
NO SÍS/R
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
En cuanto a la calidad de la respuesta en la escala del 1 al 5 que se señaló, se observa que 10 órganos
garantes se colocaron en el mejor nivel de respuesta (Aguascalientes, Campeche, Durango, Jalisco,
Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala) e incluyeron información detallada
sobre:
Cuadro 2.Acciones de Cultura de Transparencia Acceso a la Información Pública
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
5.5. Poder Judicial
21
- Publicación y difusión de informes anuales de los Órganos Garantes
- Actualización y aumento de contenido en su Portal de Transparencia, Acceso a la Información y Portección de Datos Personales
-Talleres de protección de datos personales en redes sociales en diferentes Instituciones Educativas desde Prescolar hasta Universidades.
- Talleres en materia de transaprencia y rtendicion de cuentas para publico en general en diferentes sedes del Estado al que pertnezcan en conjutno con el gobierno estatal y/o municipales.
- Lectura de cuentos con relación a la transparencia, ética y valores a niños de preescolar, primaria y centros comunitarios
-Eventos de difusión como conferencias, conferencias magistrales, mesas redondas, cursos y convivencias en materia de transparencia
Una de las instituciones donde se puso mayor énfasis en las consultas de información fue el Poder
Judicial, y en particular se eligió el tema del nuevo sistema de justicia penal acusatorio para conocer
qué tanto la ciudadanía presentó solicitudes de acceso sobre ello y en esa medida, inferir si puede
haber indicios de un esquema de gobernanza en este asunto específico. Lo que se encontró al analizar
las respuestas de los 32 poderes judiciales locales que existen en el país fue que prácticamente no
recibieron peticiones sobre este sistema que entró en vigencia el 18 de junio de 2016.
Pero otros datos también indican que una buena parte de los sujetos obligados en la materia no
cuenta con un índice estadístico sobre el tema, ya que el 51% de las instituciones omitieron
contestación alguna, en tanto que el 34%, es decir 11 estados, sí dieron respuesta y el 15%
(equivalente a 5 entidades) afirmaron no haber recibido solicitudes en esa materia.
Grafica 11.Porcentaje de los Poderes Judiciales y el Nuevo Sistema de Justicia Penal
Fuente: elaboración propia con base en las solicitudes de información realizadas
22
6. Conclusiones
La práctica del acceso a los archivos públicos en México ha significado una serie de procesos
amplios, complejos y dinámicos cuya maduración en el tiempo ha llevado a una institucionalización
cada vez mayor del mismo, al menos en términos estrictamente normativos. Sin embargo, a pesar de
los avances en la legislación, de la creación de órganos garantes, así como de sistemas tecnológicos
para atender solicitudes de información, el alcance de la transparencia no han sido explorada en
todos componentes (aunque existen algunos esfuerzos iniciales como como la Métrica de la
Transparencia y el Indice del Derecho de Acceso a la Información en México), por lo que se requiere
un análisis sistemático de lo que implica el acceso a la información en términos de la creación de una
cultura democrática tanto al interior como al exterior del gobierno, es decir, de las formas en que las
instituciones estructuran sus procesos de gestión y la manera en que la ciudadanía y sus actores
entienden su papel en la atención y solución de los problemas públicos en un ambiente de
gobernanza.
Por lo anterior, es fundamental seguir avanzando en analizar de manera integral lo que significa hoy
en día para los gobiernos locales de México (entidades y municipios) contar con mecanismos
institucionales de transparencia, puntualizando de manera detallada si ello favorece o no ejercicios de
gobernanza en el tratamiento de los problemas públicos que les corresponde y, derivado de ello,
destacar las áreas de oportunidad y las debilidades que impiden un ejercicio eficiente y verificable
del acceso a la información en un ambiente democrático.
Específicamente, debe apuntalarse un análisis metódico sobre las condiciones institucionales en las
que funcionan los estados y municipios del país en materia de transparencia y acceso a la
información, y abonar a la discusión sobre la importancia que tienen estas prácticas de control
democrático del poder en la construcción de ejercicios de gobernanza en el manejo de los asuntos
públicos, fundamentando así propuestas institucionales y de política pública en las áreas de
oportunidad que se detecten.
Ello ayudará a explicar de mejor forma los factores, condiciones, procesos y estrategias que inciden
y limitan la práctica de la transparencia en el orden local de gobierno del país, para exponer en qué
medida el proceso de democratización (Przeworski, 1995: 112-113) ha conseguido que las
instituciones de gobierno sean más abiertas, visibles y sujetas a controles democráticos y proclives a
construir ejercicios de gobernanza.
23
En el caso de los datos expuestos sobre gobierno local en México, es posible inferir que:
1) La heterogeneidad en la práctica institucional de la apertura de los archivos públicos en los
estados de la república mexicana limita el ejercicio efectivo de la transparencia y el acceso a
la información por parte de la ciudadanía.
2) La transparencia en los gobiernos locales de México registra limitaciones institucionales
(como su heterogeneidad, la falta de recursos, el bajo nivel de compromiso de los
funcionarios y autoridades, la ausencia de la promoción del derecho de acceso a la
información, la falta de autonomía real de los órganos garantes y el manejo inadecuado de los
archivos públicos) que impiden el desarrollo de prácticas de gobernanza en el tratamiento de
las necesidades colectivas.
3) Los retos del desempeño institucional sobre derecho de acceso a la información en los
gobiernos locales de México se ubican en dos áreas: la cualitativa, que alude al
reconocimiento de la transparencia como un medio fundamental en la conformación de un
régimen democrático por cuanto al ejercicio del poder se refiere, lo que implica la
construcción, diseño y rediseño de instituciones cada vez más receptivas y sensibles al
derecho que tiene la ciudadanía de involucrase en su operación por medio de las solicitudes
de información, y la procedimental, que se refiere a la mejora continua en los procesos de
gestión de la política de transparencia, que implica el análisis y mejoramiento de factores
tales como la existencia de sistemas de información, la confiabilidad, pertinencia y
oportunidad de los datos.
4) La construcción de esquemas de gobernanza donde la autoridad pública establece una
relación de corresposabilidad con el ciudadano en el ámbito local, se vería favorecida si se
contará con sólidas prácticas de transparencia y acceso a la información pública.
5) Las prácticas deseables en materia de transparencia deben considerar: la solidez del sistema,
es decir, la definición sin ambiguedades de atribuciones y responsables, el incremento en la
calidad y oportunidad de la información, así como la mejora en los sistemas de archivos; la
expansión de las obligaciones en materia de transparencia, que significa incluir en su esfera a
las instituciones que hoy no son sujetos directos de su competencia o bien tienen
responsabilidades mínimas en la materia, como son sindicatos, partidos políticos, empresas,
universidades e incluso los poderes legislativos y judiciales de cada entidad; la reducción de
asimetrías generadas por elementos operacionales como la oferta y oportunidad de la
información, así como por elementos contextuales como la baja demanda o volumen de
solicitudes, la cual obliga a analizar y proponer formas de estimular el ejercicio del derecho,
24
facilitar su acceso, expresarlo en lenguaje ciudadano -y no solo técnico o jurídico- y vincular
a la transparencia con otras políticas de corte democrático como la rendición de cuentas.
Se señalan esos elementos porque se estiman fundamentales para una nueva generación de cambios
institucionales que permitan configurar empíricamente la política de transparencia como un
instrumento proactivo, con vocación pública y orientado al control democrático del ejercicio del
poder (García, 2011:301) y que desde luego favorece la gobernanza.
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