Coordinación intragubernamental: conceptos, retos, tipos y mensuraciones

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Autor: Ambrózio, Lucas

Email: lucasambrozio@yahoo.com.br

Resumen/abstract:

Analizamos los principales conceptos que estarían involucrados en el tema de la coordinación gubernamental, los retos a los gobiernos y las dimensiones de análisis, los tipos de coordinación más fuertes en la literatura y las distintas metodologías para medir la intensidad de la coordinación. Hay amplia diversidad de conceptos y enfoques, dependiendo del tipo de política analizada, del contexto institucional y de las matrices disciplinarias a las cuales los autores se vinculan. Haremos la diferenciación de algunos de los conceptos más comunes en la literatura: integración, intersectorialidad, coherencia, horizontalidad, cooperación. Presentaremos, también una categorización de la literatura desde tres enfoques/objetivos diferentes de coordinación intragubernamental: control político y accountability de la burocracia (enfoque político), alineamiento de estructuras organizativas (enfoque administrativo) y coordinación/integración de políticas (enfoque de políticas públicas), una especie de "enfoque integrador”. Jerarquía, Redes, Mercados y Colaboración son los cuatro tipos más difundidos de formas de coordinación. Hay también diversas tipologías de mensuración de la coordinación, movilizadas por distintos autores con diferentes perspectivas sobre la intensidad de la coordinación construida. Es necesario todavía el desarrollo de una agenda internacional de investigación identificando condicionantes nacionales y ampliando el rol de mecanismos y estrategias de coordinación.

Palabras clave: Coordinación Intragubernamental; Intersectorialidad; Ejecutivo; Políticas Públicas

Nota biográfica: Lucas Ambrózio es doctor en Administración Pública y Gobierno por la Fundação Getúlio Vargas, Brasil. Es Analista de Políticas Públicas y Gestión Gubernamental de la alcaldía de São Paulo.

(Versión en portugués)

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Estudos sobre coordenação intragovernamental têm crescido na literatura

recente. De modo geral, a temática da coordenação governamental pode ser entendida

dentro da literatura de Administração Pública e Ciência Política pelos seus componentes

intra e intergovernamental. Se na coordenação intragovernamental a preocupação é

alinhar as ações das diferentes partes que compõem o Executivo, na coordenação

intergovernamental a preocupação é fazer com que os diferentes níveis de governo

cooperem entre si (governo central e governos subnacionais). Existe, entretanto, uma

vasta diversidade de conceitos e abordagens, dependendo do tipo de política que se

estuda, do contexto institucional em que ela se insere e das matrizes disciplinares às

quais os autores se vinculam (sobretudo, Ciência Política e Administração Pública).

Apesar de ser um tema clássico sobre o funcionamento do Estado (mesmo tendo

sido construído por vezes diluído em outro conceito) (Lafer, 1970; Ianni, 1971), além

dos diferentes conceitos, há uma série de óbices metodológicas que dificultam a

pesquisa e o diálogo entre as literaturas produzidas. Do ponto de vista da análise do

objeto empírico, há substancial dificuldade em mapear, caracterizar e analisar as

interações dentro do Executivo, já que são pouco padronizadas e formalizadas (Martins,

1985; Gaylord & Rennó, 2012). É necessário técnicas empíricas de análise de dinâmicas

informais (Schneider, 1992; Ambrózio, 2013) e relacionais (Lotta et. al., 2015).

Há um importante desafio teórico: a necessidade de maior aprofundamento da

utilização de conceitos e teorias desenvolvidas em um contexto, antes de sua aplicação à

outra realidade nacional. Como grande parte da produção acadêmica sobre o assunto se

desenvolveu na América do Norte e Europa (principalmente Inglaterra e países

escandinavos), há que se fazer testagens para a validação de mecanismos de

causalidade. Inclusive, antes de iniciar-se a testagem é necessário que se faça a devida

análise das características do sistema político de um determinado contexto, da

conformação e atuação de sua burocracia estatal (com os incentivos alinhamento

político ao chefe do Executivo ou mesmo de articulação entre si, através de redes de

burocratas) e da estruturação dos órgãos estatais e suas competências sobre as distintas

políticas. Além disso, explorar os conceitos e a comunidade específica (conjunto de

atores) da política pública que se analisa é extremamente importante1.1 Por exemplo, transversalidade e intersetorialidade são conceitos muito utilizados em países latino-americanos e construídos a partir dos desafios e arranjos de coordenação ligados às políticas sociais. Embora este tema seja clássico, tal conceito somente é construído nos anos 90, como forma de expressão analítica da emergência de uma série de experiências de integração das diferentes políticas sociais, muitas vezes aglutinadas no que se tem chamado de políticas de desenvolvimento social (Ambrózio, 2013).

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Desta forma, o objetivo aqui é mapear os conceitos desenvolvidos nos estudos

sobre coordenação intragovernamental a partir dos objetivos que assumem,

desenvolvendo-os e contextualizando-os à luz de seu lócus de filiação epistemológica

(em quais teorias se fundamentam) e institucional (com quais características de sistema

político e de desenho de política pública dialogam). Serão explorados os principais tipos

de coordenação intragovernamental desenvolvidos pela literatura e apresentados

diferentes tipologias de mensuração da intensidade de coordenação intragovernamental.

Pretende-se contribuir para a organização do debate em torno da temática, e com um

referencial exploratório da literatura produzida recentemente.

O cerne dos problemas de coordenação intragovernamental concentra-se na

especialização e segmentação dentro do governo em dimensões horizontais (entre áreas)

e verticais (hierárquicas). Claro que a especialização, tema clássico, seja de estudos

organizacionais ou dos estudos de burocracia, é importante e permite que a ação

governamental acumule expertise e dê às organizações e seus membros objetivos claros.

Entretanto, a falta de coordenação entre os órgãos pode gerar uma série de problemas e

contradições. Por vezes, as políticas públicas têm objetivos antagônicos ou sobrepostos,

o que pode trazer significativos custos orçamentários e de oportunidade, além de

transmitir imagem negativa à sociedade (Peters, 2015).

Os políticos podem recorrer à sua liderança e seus recursos de poder conferidos

pelo cargo para mudar aspectos culturais ou mesmo alguns padrões e processos. Assim,

o alto escalão poderá ser o principal lócus irradiador do apoio político para a

coordenação (Peters & Pierre, 2010; Gaetani, et al., 2015). Os burocratas também têm

papel importante e podem estar comprometidos com a coordenação, até mais do que os

políticos. “Se, de fato, esses servidores públicos estão comprometidos com o processo

de governança, podem ser empreendedores mais naturais para uma coordenação eficaz

do que os políticos” (Peters, 2015). Em suma, a liderança do alto escalão poderá atuar

fortemente para promover mudanças nas organizações e engendrar processos de

coordenação que dependerão, muitas vezes, dos burocratas para construírem a

coordenação de fato, materializá-la.

Há, entretanto, uma série de ponderações a se fazer. Para entender em que

momento a coordenação passa a ser um problema, é importante levar em consideração a

intenção dos atores. Nem toda ausência de coordenação seria um problema, de fato.

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Alguns atores governamentais preferem manter sua posição dominante em um

determinado nicho de política ou podem avaliar os custos de coordenação (tempo,

orçamento, riscos de oportunidades, etc.) como sendo demasiado altos (Peters, 2015). É

com esta perspectiva que analisaremos o estudo de caso da política de administração

tributária. Não entraremos no mérito de avaliar se a baixa interação intragovernamental

neste caso é negativa ou positiva, buscaremos, sobretudo, analisar sobre quais bases se

sustenta, como foi construída e alguns reflexos institucionais desta escolha

organizacional de se fechar para a coordenação intragovernamental. É, pois, um contra

caso a ser analisado, desde uma perspectiva organizacional de que a ausência de

coordenação intragovernamental não seria um problema.

Outra ponderação diz respeito ao momento da coordenação. A temporalidade da

coordenação é importante, tanto pelas vezes em que a articulação pode ser uma ação

pontual (como em uma catástrofe, por exemplo) e depois desmobilizada, como pelas

inúmeras vezes em que requerer substantiva institucionalização. Aqui, entendida como

“não só formalização de rotinas, mas consolidação de práticas” (Peters, 2015). Neste

sentido, é importante retomar a distinção entre os conceitos de coordenação e

cooperação, sendo este “um processo mais temporário e informal de criar relações entre

organizações para benefício mútuo” (Peters, 2015).

Além disso, as organizações podem ser levadas a se coordenarem apenas pelo

compartilhamento de funções, que não podem ser executadas de maneira isolada. É

interessante, também, analisar como as políticas públicas e seus arranjos tornam as

organizações mais interdependentes. A trajetória da interdependência é importante para

explorar um determinando período, já que poderia ser expressão de um momento de

maior ou menor interdependência entre as organizações ou entre as políticas.

1. Conceitos constitutivos da temática coordenação intragovernamental

Trabalhar a temática da coordenação intragovernamental apresenta dificuldades

intrínsecas a um tema abstrato, porém com desdobramentos fundamentalmente práticos.

Coordenar ações é um desafio iminentemente operacional dos governos e de seus

órgãos e demanda um amplo esforço de conceituação para que possa ser analisado de

forma teórica. É, pois, um desafio clássico, seja na literatura de Ciência Política ou de

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Administração Pública e de teoria organizacional. Fazer as organizações aperfeiçoarem

seu desempenho é um desafio tanto substancial quanto complexo, seja em organizações

públicas ou privadas, principalmente em contextos organizacionais de

especialização/departamentalização e de fragmentação/dispersão de poder político.

Neste sentido é condição necessária conceituar quais são e quais não são conceitos

constitutivos deste tema e suas diferenças.

Coordenação é um tema extremamente complexo para a análise de políticas,

pois envolve inúmeras facetas, abordagens, tipos, desafios e graus. Tal caráter nos ajuda

a entender um dos maiores problemas de se estudar coordenação: a falta de acúmulo

teórico, bem como problemas metodológicos e de utilização de conceitos e parâmetros

comuns (Peters, 2015). Existem, seguramente, mais de uma dezena de termos utilizados

pela literatura e que são passíveis de enquadramento no tema, apesar disso, não são, a

rigor, sinônimos e, muitas vezes, trazem em si perspectivas diferentes sobre o assunto. É

importante destacar e diferenciar ao menos alguns dos conceitos mais comuns nas

literaturas internacional, como: integração, intersetorialidade, coerência,

horizontalidade, cooperação.

Alguns autores utilizam o conceito de integração de políticas públicas ou de

órgãos do setor público como sinônimo de coordenação (Pollitt, 2003; Mcconaghy,

2007; Repetto, 2009; Martins, 2003; Serra, 2004). Integração seria, a rigor, coordenação

em alta intensidade, já que “a integração exige que cada opção de política leve em conta

os efeitos dessa escolha em toda a gama de outras organizações e programas e que seja

obtida a maior coerência entre as escolhas possíveis” (Peters, 2015). Tal nível de

coordenação seria difícil de ser alcançado, entretanto, é muito útil como apresentação

dos desafios de políticas emergentes, como inclusão social, competitividade e

sustentabilidade (Peters, 2015), servindo como profícuo orientador das ações a serem

perseguidas pelos atores das políticas.

Aliás no contexto latino-americano, outro conceito muito utilizado, muitas vezes

com o mesmo sentido de integração, é intersetorialidade (Cunill Grau, 2005; Martins,

2003). A literatura sobre intersetorialidade se desenvolveu na passagem dos anos 80

para os 90 na América Latina, muito relacionada à análise de políticas sociais,

principalmente as emergentes políticas sociais, chamadas de políticas de

desenvolvimento social. A própria ideia de desenvolvimento social traz em si a

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integração entre políticas antes formuladas e implementadas de formas autônomas,

como educação, saúde, geração de renda e desenvolvimento produtivo (Ambrózio,

2013). Entretanto, a rigor, intersetorialidade poderia abarcar níveis menos coordenados

de políticas que aqueles integrados, abrangendo um espectro de coordenação maior, que

varia de mero alinhamento de temas que perpassam a competência de atuação de um

único órgão até enfoques integrais de implementação unificada de políticas (Cunnil

Grau, 2005).

O termo coerência é outro conceito que pode ser incorporado ao tema de

coordenação intragovernamental (May et. al., 2006; Peters, 2005; Howlett et. al., 2006).

Se intersetorialidade é muito mais analisado a partir do enfoque de implementação de

políticas públicas, o termo coerência se refere mais às ações de normatização e

elaboração das políticas. “Criar coerência implica compreender ex ante as

possibilidades de cooperação e os possíveis ganhos” (Peters, 2015). Uma preocupação

recorrente na busca de coerência de políticas públicas é evitar a sobreposição e,

principalmente, a existência de políticas divergentes em diferentes áreas do governo. Há

uma série de interesses conflitantes entre as organizações públicas e entre os grupos

políticos que as comandam. Evitar que tais divergências se exprimam sobre as ações

governamentais é algo tão necessário quão desafiador em sistemas políticos

extremamente pluralistas. Por outro lado, a busca por maior coerência, muitas vezes,

vem associada à necessidade de mecanismos hierárquicos de coordenação (Peters,

2005), já que as instâncias superiores seriam as grandes responsáveis por deliberar em

torno das diretrizes e dos pontos convergentes, além de controlar as partes.

O cerce dos problemas de coordenação é a especialização e a divisão de

competências entre governos, tanto horizontal (dentro do mesmo nível de governo)

quanto verticalmente. Embora a especialização seja importante para desenvolver

expertise, dar racionalidade à ação e gerar maior responsabilização, ela exige

capacidade de coordenação. Assim, a busca de maior horizontalidade (Peters, 1998;

Bourgault, 2002; Bakvis, Julliet, 2004), ou coordenação horizontal, ou ainda, gestão

horizontal, está também relacionada ao âmbito intragovernamental. Além disso,

diferentemente do termo coerência, que engendra soluções hierárquicas, horizontalidade

engendra soluções mais cooperativas, sendo, muitas vezes, associada a práticas de

coordenação sem hierarquia (ou descentralizadas). Seria, pois, a coordenação “entre

duas ou mais unidades organizacionais em esquemas em que as unidades em questão

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não exercem controle hierárquico sobre as outras e cujo objetivo é gerar resultados que

não podem ser alcançados isoladamente por elas” (Bakvis & Juillet, 2004).

O termo cooperação, que está diretamente ligado ao conceito acima, também se

diferencia de coordenação, pelo seu escopo mais restrito. Além disto, para alguns

autores de teoria organizacional, cooperação teria um caráter mais temporário e

informal de relacionamento. É, pois, a busca por “definições comuns do problema e

entendimentos mútuos sobre os modos de intervenção” (Peters, 2015). Este conceito

também se aproxima de alguns tipos de coordenação, como a colaboração (Bardach,

1998), também associado à imagem de artesanato. Entretanto, os diferentes tipos de

coordenação, de mais hierárquicos a mais colaborativos, serão melhor analisados no

capítulo teórico. Coordenação não envolve apenas acordo e predisposição mútua, por

vezes, exigirá mecanismos de indução (mercado) e coerção (hierarquia).

Coordenação passa, então, a ser um conceito macro, que permite englobar todos

estes conceitos. Entretanto, há outros conceitos que, embora úteis para estudar

coordenação, são erroneamente utilizados como sinônimos, como o termo interação.

Interação é condição necessária, porém não suficiente para configurar coordenação. Ela

não basta, uma vez que coordenação requer algum esforço de alinhamento e

sincronismo na interação. Todavia, por ser condição necessária, ela pode ser

metodologicamente muito útil para buscar indícios de lóci de coordenação. Ou seja, se

um órgão possui muita interação com outros, haverá maior chance de se encontrar

mecanismos de coordenação construídos por ele.

Cabe ressaltar que coordenação não é um problema de intensidade constante. Ela

pode ser um problema maior ou menor para diferentes órgãos ou políticas. Será tão

maior quanto o nível de interdependência daqueles órgãos ou políticas entre si (Leite,

2011). Embora concorde com esta constatação, Peters (2015) refuta a ideia de que

podem existir, em âmbito concreto, organizações sem nenhum problema de

coordenação, pois por mais autônoma que seja, ela nunca será totalmente independente.

O conceito de coordenação intragovernamental construído, aqui, e que pretende

dialogar com as distintas perspectivas apresentadas é: a atividade, essencial ao

funcionamento governamental, de alinhar estruturas e ações, além de acomodar

conflitos e interesses entre as partes componentes do Executivo, com o intuito de

reduzir sobreposições, duplicações ou evitar paralisias, garantindo que os objetivos não

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sejam frustrados pela atuação das unidades. A coordenação opera tanto por meios

formais quanto informais.

2. Enfoques analíticos e desafios governamentais

Além da conceituação dos termos que compõem os estudos sobre coordenação

intragovernamental, é importante também identificar alguns possíveis enfoques de

análise do tema. Eles apontam para diferentes desafios práticos enfrentados pelos

governos, constituindo-se em ao menos três grandes conjuntos de objetivos da

coordenação, que mobilizam diferentes literaturas. Assim, propõe-se, aqui, uma

classificação capaz de diferenciar as vertentes de três enfoques analíticos distintos:

político (controle político e responsividade da burocracia), administrativo (alinhamento

de estruturas organizacionais) e de políticas públicas (coordenação/integração de

políticas), que seria uma espécie de enfoque integrador dos outros dois.

É necessário aqui que façamos uma digressão antes de se explorar os tipos de

enfoques. Além destes enfoques, há dois olhares empíricos sob a coordenação, um que

aborda os processos e outro que aborda os resultados. Para o que incide sobre processos,

a preocupação central é entender como se constroem os mecanismos de coordenação. O

que incide sobre os resultados, buscaria entender se houve sucesso na coordenação.

Muitos autores criaram tipologias para “mensurar” coordenação, explorando sua

intensidade e a incidência de ferramentas mais ou menos fortes. Já a perspectiva de

processos busca entender os mecanismos de coordenação e seus condicionantes.

Observam elementos dos processos de políticas públicas que possam facilitar ou inibir a

coordenação2.

O mapeamento dos conceitos desenvolvidos nos estudos sobre coordenação

intragovernamental foi categorizado, a partir dos objetivos que assumem. São também

desenvolvidos e contextualizados à luz de seu lócus de filiação epistemológica (em

quais matrizes disciplinares se sustentam) e institucional (com quais características de

2 Sobre aspectos que inibem a coordenação, uma das principais referências é o trabalho de Peters (2015), onde são exploradas diversas barreiras de coordenação. A saber, 1) visão limitada; 2) Falta de informações/ignorância; 3) Sigilo/Privacidade; 4) Influência do New Public Management (NPM); 4) Objetivo de evitar o risco; 5) lógica de atuação cada um protege seu “quintal”; 6) Custos reais; 7) Política partidária que fragmenta a composição e os interesses do Executivo; 8) Política baseada em grupos; 9) Crença e profissionalismo; 10) Tempo (“time”); 11) Accountability.

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sistema político e de desenho de política pública dialogam), segundo os contextos dos

países nos quais os estudos são produzidos.

Tabela. Enfoques de coordenação intragovernamental

Controle político e responsividade da burocracia

Alinhamento de estruturas organizacionais

Coordenação/integração de políticas públicas

Matriz disciplinar

Ciência Política; Sociologia Administração Pública; Sociologia

Políticas Públicas; Administração Pública; Ciência Política

Problema a ser enfrentado

Comando do corpo político sobre os grupos que compõem o Executivo e construção de consenso em torno da agenda governamental

Evitar sobreposição entre os órgãos, maximizar recursos e criar sinergia

Prover políticas com a participação de diversos órgãos, gerando atuação integrada em torno de núcleos específicos de políticas

Tipos de estudos mais comuns

Estudos macro, pegando o todo do Executivo ou estudos sobre a atuação de órgãos específicos

Estudos macro, pegando o todo do Executivo ou estudos sobre a atuação de órgãos específicos

Estudos de casos de políticas públicas específicas

Técnicas de pesquisa mais comuns

Análises Quantitativas (através de surveys e bases de dados oficiais) e análises institucionais, com forte apelo à dimensão formal.

Análises qualitativas através de estudos de casos, com aplicação de entrevistas e análises documentais

Análises qualitativas. Grande importância do neo-institucionalismo histórico e teorias organizacionais de médio alcance. Forte apelo à dimensão informal

Conceitos mais difundidos e algumas regiões de produção acadêmicas mais comuns

Controle da coalizão governamental (América Latina)Formação/gestão dos gabinetes ministeriais (América do Norte e Europa)Controle político (América do Norte e Europa)Responsividade da burocracia (América do Norte e Europa)Politização (Geral)

Coordenação Interorganizacional (Geral)Coordenação Horizontal (América do Norte)Coordenação interministerial (Europa)

Liderança (Geral)Redes burocráticas (Geral)Intersetorialidade (América Latina)Coordenação de políticas (Geral)Colaboração (Geral)

Fonte: Elaboração própria

2.1. Enfoque político

O enfoque político centra sua preocupação no problema da coesão

governamental, engendrando ações que garantam coerência na atuação governamental

em um ambiente de disputa entre diferentes atores que compõem o Executivo. Parte,

pois, da matriz epistemológica da Ciência Política (Lewis, 2003 e 2008; Moe, 2009;

May et. al., 2006; Peters, 2005), fundamentalmente da gama de estudos presidenciais e

entende o Executivo como uma grande arena de disputa entre os atores que dispõem de

diferentes recursos e possuem interesses dinâmicos. Neste ambiente, coerção,

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politização, persuasão e centralização são apontados como alguns dos principais

instrumentos de coordenação. Haveriam desde colegiados de deliberação a estruturas

hierárquicas de coordenação e centralização decisória de assuntos estratégicos no

“núcleo duro” do governo e seus órgãos. Algumas das atividades mais potentes para

imprimir maior coesão e dar direção aos diferentes grupos que compõem o Executivo

são: a definição de prioridades / formação da agenda governamental e a utilização de

nomeações pelo chefe do Executivo.

Este último se relaciona com os desafios de comando sobre a burocracia. A

literatura sobre politização (Moe, 2009; Lewis, 2008; Peters & Pierre, 2004; Dahlstrom

& Holmgren, 2015) traz o centro do foco para a burocracia como um grupo de poder

importante no interior do Executivo. Moe (2009) faz a diferenciação entre duas

estratégias de coordenação intragovernamental: de centralização e de politização. A

estratégia centralizada implica em que alguns assuntos prioritários passem a ser

monitorados e controlados diretamente pela presidência ou estrutura empoderada por

ela. Já a estratégia de politização seria, fundamentalmente, a ação do presidente de

indicar pessoas de sua confiança para os cargos de direção no aparato estatal, criando

uma coesa rede interinstitucional para que sejam promovidas ações coordenadas.

2.2. Enfoque administrativo

O enfoque administrativo está calcado na ideia de que a excessiva especialização

e autonomia das organizações traz diversos problemas de sobreposição, competição e

falta de coerência. Nesta perspectiva, há forte apropriação do debate sobre integração

organizacional e de formas matriciais e interdepartamentais de colaboração e trabalho.

O problema da excessiva especialização das organizações é um tema clássico na

literatura organizacional (Matus, 1994; Martins, 2003). Hebert Simon (1947) defendia

que as organizações públicas deveriam ser capazes de diminuir suas interpendências.

Seria uma estratégia, não de coordenação, mas de mitigar sua necessidade, tornando-a

um problema cada vez menor. Embora muitas organizações tenham adotado esta

estratégia e diminuído a demanda por coordenação (como são os casos notórios de

órgãos da área econômica), outras organizações adotaram caminho inverso,

compartilhando autonomia para aumentar seu poder de coordenar-se a outros atores3.

3 Em recente estudo (Ambrózio, 2017), foi identificou-se no Brasil processos antagônicos em dois conjuntos de órgãos historicamente apontados como alguns dos mais insulados e autônomos. A Secretaria da Receita Federal (órgão gestor da política de administração tributária) adotou a estratégia de ir aglutinando em si antigos órgãos parceiros, unificando e centralizando a gestão da política, diminuindo a

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Neste sentido, Peters (1998) defende, embora com graus diferentes de importância, que

a coordenação entre as organizações é condição cada vez mais necessária para a

construção de organizações eficazes.

Abordar a problemática de coordenação intragovernamental pelo enfoque

administrativo significa recorrer a literaturas sobre coordenação horizontal (Peters,

1998; Pollitt, 2003; Bakvis e Juillet, 2004; Mcconaghy, 2007; Bouckaert, Peters,

Verhoest, 2010), coordenação interorganizacional (Barbosa e Medeiros, 2005; Arruda,

2011) e planejamento governamental (Matus, 1994; De Toni, 2009). Coordenação é

vista como uma forma de otimizar o desempenho das organizações, buscando ações

sinérgicas, previsíveis e com visão integral sobre os problemas de intervenção.

Para a literatura de planejamento governamental, a excessiva especialização e

autonomização dos órgãos governamentais ao longo do século XX foi minando a

capacidade de planejamento governamental. O trabalho especializado foi ganhando

espaço como best practices, enquanto o trabalho sistêmico e estratégico foi perdendo

fôlego (Matus, 1994). Resgatar a capacidade de planejamento governamental requer,

pois, profundo esforço de mudança cultural, principalmente entre os burocratas (De

Toni, 2009). Neste sentido, as escolas de governo podem ter papel central como lócus

de disseminação de ideias, mudança de visões gerenciais. Os estudos sobre colaboração

interorganizacional (Bardach, 1998) também lançam foco para as ações de construção

de valores e habilidade para a coordenação intragovernamental. Como vimos,

colaboração pressupõe a presença de estímulos comuns para a coordenação.

Por sua vez, a literatura sobre coordenação horizontal traz enfoque sobre ações

de coordenação menos hierarquizadas em arranjos de baixa assimetria de poder, ou

mesmo arranjos flexíveis de coordenação, através da atuação de órgãos líderes em uma

concepção situacional de legitimidade organizacional para coordenar outras

organizações (Peters, 1998). Diversos órgãos podem assumir a função de intermediação

de fluxos de coordenação, disseminando práticas e engajando apoiadores (Bakvis &

Juillet, 2004).

2.3. Enfoque de políticas públicas

necessidade de coordenação, já que passou a dominar toda a cada de produção de sua política. Já o Ministério das Relações Exteriores foi um órgão que se abriu, compartilhando autonomia e estreitando laços com outros ministérios e agências governamentais. Houve um processo de descentralização da política exterior e consequentemente maior protagonismo dos órgãos e temas de políticas setoriais.

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O enfoque de políticas seria um enfoque integrador dos anteriores. Quando se

propõe a aprofundar a análise até a forma mais material de atuação do Estado é mais

difícil e contraproducente apresentar análises priorizando seus componentes

administrativos ou políticos. Este enfoque vai além da problemática da coesão e da

eficiência, trazendo a preocupação concreta com a eficácia das políticas. Está

preocupado com a proeminente busca pela potência da intervenção estatal e sua

capacidade de atacar problemas complexos (Carey et. al., 2016). Incide sob a busca por

maior complementariedade entre as políticas, evitando efeitos antagônicos e conjugando

esforços. Esta abordagem é manifestada através das expressões: coordenação

(intra)governamental (López-Santana, 2009; Faria et. al., 2012; Ambrózio, 2013),

coordenação/integração de políticas públicas (Brickman, 1979; Martins, 2003; Edler &

Kuhlmann, 2008; Pelkonen et. al., 2008; Saner et. al., 2008) e intersetorialidade (Cunill

Grau, 2005; Draibe, 2009; Repetto, 2009).

Tal enfoque também abarcaria os desafios de interação entre as burocracias sob a

eficácia das ações de coordenação na produção de políticas públicas. Esta abordagem

está relacionada às temáticas de atuação das burocracias no interior dos governos

(Lafer, 1970; Aberbach et. al., 1981; Schneider, 1992; Loureiro e Abrucio, 1999). Além

de integrador, o enfoque ao “descer” mais à dimensão prática de intervenção estatal

conta, diversas vezes, com múltiplas técnicas qualitativas de pesquisa, como análise

documental, etnografia, entrevistas, etc.

3. Tipos de coordenação intragovernamental

Uma das características do final do século passado foram os fortes processos de

descentralização e desconcentração (Peters, 2004), além da disseminação de programas

de gestão por resultados, fundamentalmente para cada organização, negligenciando

objetivos globais, interinstitucionais e intersetoriais. Estes movimentos acentuaram os

problemas de coordenação em um ambiente institucional fortemente fragmentado e

especializado. Entre as principais medidas tomadas pelos diversos governos estava a

forte ênfase sobre instrumentos hierárquicos de coordenação, atrelados,

substancialmente, aos recursos formais-legais. Há uma tendência atual de

fortalecimento do centro do governo, seja nos regimes presidencialistas, processo

chamado de “presidentialization”, seja nos regimes parlamentaristas. Tais processos são

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empreendidos pelo próprio chefe do poder Executivo e seu gabinete, bem como por

poderosos órgãos técnicos de assessoramento da cúpula governamental (Peters, 2004).

Embora exista na literatura o apontamento desta tendência por instrumentos

hierárquicos de coordenação (Peters, 2015; Bouckaert et. al., 2010; Sánchez González,

2010), que utilizam fortemente recursos de centralização e controle, há também uma

série de outras ferramentas de coordenação mais horizontais e empreendidas com forte

atuação pelas redes de burocratas. No Brasil, há forte lógica corporativista de atuação

do Estado (Nunes, 2010; Martins, 1985) e de protagonismo da burocracia (Schneider,

1994; Loureiro e Abrucio, 1999) que nos leva a duvidar da preponderância de

mecanismos formais e centralizados sobre mecanismos informais e pulverizados.

Existem diversos elementos institucionais que propiciam o desenvolvimento de tipos

mais horizontais, informais e com certo grau de voluntarismo, refutando a ideia de

centralidade do tipo por hierarquia e ressaltando outros tipos, principalmente por redes.

Será explorado aqui os quatros tipos de coordenação intragovernamental

construídos por Peters (2015): hierarquia, mercado, redes e cooperação.

3.1. Hierarquia

A coordenação através do exercício centralizado de poder é talvez o tipo mais

clássico e mais comumente utilizado pelos governos para prover coordenação

intragovernamental. Este tipo está muito relacionado à ideia de coordenação como

controle (Moe, 2009) ou mesmo de que coordenar implica algum grau de centralização

(Peters, 2005). Os mecanismos de hierarquia continuam sendo fortemente utilizados,

mesmo com a emergência de diversos outros mecanismos.

Teria ocorrido, em diversos países, processos de recentralização de políticas e

dos fluxos decisórios, restaurando estruturas hierárquicas e recursos de autoridade legal

(Peters, 2005). Muitos dos métodos hierárquicos de controle dependem fortemente da

vontade dos governos em fazer valer seus poderes formais. Eles são importantes para

exprimir clareza e garantir maior coesão na atuação dos inúmeros atores que compõem

o Executivo. Dentro das organizações é possível que diversos níveis de burocratas

(escalões hierárquicos) tenham percepções distintas sobre os objetivos organizacionais,

assim, mecanismos hierárquicos são importantes para dar consistência às atuações

dentro da organização.

12

Neste sentido o papel do chefe do executivo é crucial para a construção das

estruturas hierárquicas de coordenação. O modo de coordenação intragovernamental

exercido pelo presidente se relaciona tanto às características das políticas de sua agenda

quanto às suas experiências e estilos de coordenação executiva e política. Como

demonstrado pelo caso norte-americano (Lewis, 2003; Lewis, 2008), é possível que a

variação dos perfis presidenciais dentro do período de manutenção de um mesmo

partido no poder cause tantas mudanças sobre a burocracia estatal quanto em períodos

de governos de partidos distintos.

Lewis (2003) analisou o desenho dos órgãos da Administração Pública Federal

norte-americana e como os conflitos no interior do executivo influenciam nestes

contornos de agency design e de insulamento. Para ele, a estruturação dos órgãos

administrativos é uma ação política. O autor afirma que, muitas vezes, as agências não

são projetadas para serem eficazes, seriam substancialmente resultado de um acordo

político entre as partes interessadas. Ele dá grande destaque não só para as forças

políticas que compõem o executivo, mas para as mobilizações dos grupos de atores

burocráticos dentro das instituições.

3.2. Mercado

Diferentemente dos mecanismos hierárquicos, mais centrados na imposição de

controles aos participantes, os mecanismos de coordenação por mercados dependem

fortemente do interesse dos atores em coordenar-se e da sinalização de estímulos, como

recursos financeiros. Análises que buscam entender os mecanismos de mercado na

coordenação de políticas utilizam, via de regra, o referencial teórico da escolha racional,

já que o foco incide sobre os interesses e estímulos que orientam a ação dos atores.

Entretanto, na coordenação de políticas públicas haveria desafios muito maiores

que os encontrados no mercado privado, onde há diversas organizações

complementares. Nos arranjos de políticas não é trivial encontrar atores

complementares e, por vezes, tais arranjos requerem ações de coordenação entre atores

concorrentes. Desta forma, o êxito da utilização de mecanismos de mercados depende

da capacidade de construção de arranjos onde as organizações se enxerguem mais como

complementares e menos como concorrentes.

13

Outro aspecto a ser observado é o de que “os mercados são baseados na troca, e

outra questão que surge para o uso dos mercados como dispositivos de coordenação no

setor público é o que será trocado” (Peters, 2015). Os mecanismos de mercado na

coordenação de políticas podem ser vistos como espécies de “contratos relacionais”

(Peters, 2015), onde, ao invés de descrever funções e serviços, o objetivo é criar

relacionamentos mais duradouros, previsíveis e formalizados. Seriam alguns exemplos

as parcerias intragovernamentais, mecanismos de contratualização de resultados e de

agencificação, em geral.

Uma das estratégias mais evidentes de promover coordenação através de

mecanismos de mercado seria a disponibilização de recursos para quem aceite ser o

coordenador ou mesmo coordenar-se. Como muitos processos de coordenação requerem

a utilização de recursos escassos, a criação de incentivos pode ser interessante,

principalmente para mitigar os custos e riscos operacionais de curto prazo. Há, pois,

diversos mecanismos para estabelecer recompensas como forma de induzir o

comportamento de outros atores, que dialogam, principalmente, com a lógica de gestão

por desempenho. Tal lógica vem sendo central em diversos processos de reformas

administrativas a partir dos anos 80, onde mensurar desempenho torna-se a preocupação

central das ações de gestão pública, seja com finalidade de dar mais economicidade ao

Estado (minimizando custos), seja com a finalidade de maximizar seu desempenho

(aumentando os resultados) (Pacheco, 2009). Nestas experiências existem, em geral, um

agente responsável pela coordenação e um compromisso formal com os termos

acordados. Se tais instrumentos podem reforçar a lógica de autonomia e isolamento das

organizações (Peters, 2015), por outro lado podem também dar maior previsibilidade,

coerência e capacidade de planejamento para a atuação dos órgãos, o que, sem dúvida,

favorece a coordenação intragovernamental.

Embora haja bastante controvérsia sobre a aplicação de mecanismos de mercado

como estratégias efetivas de coordenação intragovernamental (Peters, 2015), dada a

polêmica conceitual e prática em torno da mensuração do desempenho (Pacheco, 2009),

há a disseminação de diversas experiências nas últimas décadas. O tema vem ganhando,

pois, relevância empírica. Além disso, do ponto de vista analítico, os estudos sobre

mecanismos de mercado podem aportar sensíveis contribuições para a análise dos

problemas de coordenação ao dar destaque para a observação dos custos de coordenação

e qualificar as barreiras iniciais a serem enfrentadas.

14

3.3. Redes

A análise de redes aplicadas à ação governamental é muito comum e já se

configura como um tema clássico na literatura de políticas públicas. A existência, por si

só, de uma rede já pode ser a evidência de algum grau de coordenação, intencional ou

não. A literatura de redes também está fortemente relacionada a sistemas informais de

relacionamento entre os atores. Peters (2015) aponta que, inicialmente, os estudos sobre

redes de coordenação enfocavam a interdependência entre as organizações e a

necessidade de estruturar esta interação. Recentemente, haveria também o entendimento

de uma perspectiva complementar, na qual atingir objetivos coletivos requer

coordenação.

Estudos sobre redes também têm sido importantes para uma perspectiva

multiorganizacional da coordenação intragovernamental. Em boa medida, ela está

preocupada não só com os atores governamentais envolvidos com a coordenação, mas

com diversos outros atores interessados em interagir para enfrentar problemas comuns

(Klijn, 1998). Redes de políticas públicas seria um conceito de nível intermediário de

análise, com aspectos micro, como os interesses de cada um dos atores individualmente,

e aspectos macro, como a distribuição de poder na sociedade moderna (Rhodes, 2008).

Há, também, forte associação da temática de redes de políticas públicas com a de

comunidades de políticas públicas. Na verdade, comunidades de políticas públicas

seriam redes de alta intensidade, com forte interação, coesão e com significativas

barreiras de entrada para novos atores (Rhodes, 2008). Se uma rede pode ter escopo

amplo, inclusive abarcando diversos temas, as comunidades de políticas se concentram

em uma temática (issue) de política. Os estudos sobre análise de redes seriam possíveis

de serem classificados em três temas distintos: intermediação de interesses, análise

interorganizacional e governança (Rhodes, 2008).

Marsh e Rhodes (1992, apud Peters, 2015) argumentam que comunidades de

políticas públicas: a) restringem o acesso à formulação das políticas públicas; b)

definem quais assuntos serão abordados; e c) privilegiam determinados interesses. Esta

argumentação em torno do conceito de redes e de comunidade de políticas públicas

privilegia a atuação dos atores como decisores, enfocando os mecanismos de construção

de coesão e compartilhamento de valores comuns. Este caráter, fortemente endógeno

15

das redes, reduziria os custos de transição entre os membros da rede, mas poderia

aumentar os custos de transação com outros atores e com outras redes (Peters, 2015).

Um dos aspectos mais importantes de mecanismos de coordenação por redes é a

informalidade. Em diversos casos, as estruturas e interações informais podem modificar

estruturas formais ou complementá-las, podendo ser cruciais para o sucesso da

coordenação e para a superação de excessiva rigidez (Peters, 2015). Há uma série de

estudos de redes informais no interior das organizações (Crozier, 1969; Selznick, 1978;

Adler Lomnytz, 1995), dos quais muitos podem também ser utilizados para redes

interorganizacionais.

As redes mobilizadas para coordenação de forma geral (não só

intragovernamental) podem ser tanto de atores públicos como de atores privados. A

literatura internacional sobre redes e políticas públicas se desenvolveu fortemente

olhando para a relação entre agentes públicos e privados ou como os agentes privados se

articulam para atuar e pressionar sobre as políticas públicas. Entretanto, os estudos

sobre política e burocracia no Brasil, por exemplo, destacam o papel central que a

burocracia brasileira assumiu em diversos momentos, não só respondendo a grupos

privados, mas também engendrando sua formação e moldando suas ações (Schneider,

1994; Fiori, 2003). No contexto brasileiro, tão importante quanto estudar os agentes

privados, seria estudar as redes interburocráticas para explorar boa parte das interações

e mecanismos de coordenação das políticas públicas.

3.4. Colaboração

Bardach (1998:8) define colaboração como "qualquer atividade conjunta de dois

ou mais órgãos com o objetivo de aumentar o valor público por seu trabalho em

conjunto em vez de trabalhar separadamente”. Os efeitos positivos desta relação

sinérgica entre as organizações se disseminado e explorado podem levá-las a procurar a

coordenação, facilitando o processo de persuasão em torno da colaboração.

A ideia fundamental para a colaboração é alterar padrões de pensamento

convencionais, de perceber a coordenação como uma ameaça ou, na melhor das

hipóteses, um impedimento para uma administração eficiente, tornando mais fáceis as

assimilações coordenação como uma oportunidade (Peters, 2015). Tal ênfase no campo

das ideias dialoga muito mais com os estudos que entendem a coordenação como uma

16

integração de ideias de políticas públicas, ao invés de métodos de organização para o

controle e a imposição (Peters, 2015). A coordenação por colaboração se preocupa

fortemente com a formulação das políticas públicas, já que quanto mais transparente e

participativo for o processo de formulação, maiores as chances de despertar o interesse

dos atores para a coordenação.

(...) um ponto ainda mais básico é que as próprias idéias pode ser importante para a coordenação. No mais extremo, as ideologias podem coordenar toda a gama de programas quando o partido ou líder encarregado do governo é capaz de convencer os participantes de governo, bem como o público em geral da assertividade da abordagem.

O trecho acima traz a importância do papel de liderança presidencial sobre o

convencimento dos atores e o compartilhamento dos valores essenciais para a atuação

de um determinado governo. Neste sentido, as ideologias e a vinculação das lideranças

dos gabinetes ministeriais a um mesmo partido pode reforçar algumas visões e formas

de perceber os problemas de intervenção, facilitando a abertura a processos de

colaboração. Assim, quanto mais coeso forem os atores no interior do governo, maior a

propensão à colaboração.

Se a colaboração exige grande adesão e coesão entre os atores, uma das

atividades mais estratégicas será a construção do problema, de modo que contemple ao

máximo a visão dos atores potencialmente envolvidos. A concepção do problema

comum é a base para a construção conjunta de soluções, ao invés de soluções através de

programas e organizações individualizados (Peters, 2015). “A tendência identificada na

maioria dos exemplos de enquadramento (framing) são aquelas em que as organizações

individuais tentam definir o problema de política que estão enfrentando de uma forma

que permite às organizações capturar o problema em seu próprio benefício” (Peters,

2015).

Colaboração é, assim, algo mais ousado que apenas coordenar-se. Ela requer

grande coesão e convergência entre as posições. Depende, em grande medida, da

vontade das organizações e, principalmente, da habilidade relacional e determinação de

seus gestores (Lotta et al., 2014). Neste sentido, Bardach (1998) associa o conceito de

colaboração ao de artesanato, dada a alta influência das habilidades dos construtores da

coordenação. Há a exigência de postura mais ativa de gestão do que o esperado em

17

muitos sistemas administrativos. É importante que se explore as estratégias

empreendidas com o intuito de induzir comportamentos dos gestores (Peters, 2015).

Por depender fortemente da mudança de valores organizacionais, um dos

instrumentos mais importantes para engendrar colaboração seria os treinamentos e

formações, tanto de negociação com potenciais aliados como de práticas de liderança.

Colaboração seria, pois, um conceito moderno e fortemente associado à construção de

organizações "pós-burocráticas" no setor público (Peters, 2015). Deste modo, o conceito

de coordenação tem emergido a partir dos movimentos de gestão pública com ênfase na

participação e mecanismos de empowerment.

Além dos gestores, o envolvimento do alto escalão governamental também é

importante para a construção do framing necessário para o compartilhamento de visões

pró colaboração. Em primeira instância, o chefe do executivo, além de deter importantes

mecanismos de coordenação hierárquica pode – e deve – utilizar de sua capacidade de

liderança e orientação para engendrar processos de colaboração. “O principal

instrumento de poder do presidente é a persuasão política, não apenas com relação ao

Congresso, mas também ‘dentro e entre os escalões do próprio governo’” (Costa, 1993).

Assim, o corpo político é importante para inflar as instituições de valores e engendrar

processos de colaboração (Selznick, 1972) que, posteriormente, podem ser

institucionalizados e disseminados.

4. Tipologias de mensuração de coordenação

Há várias tipologias criadas para mensurar a intensidade e as diversidades dos

mecanismos de coordenação intragovernamental (Peters, 1998; Bourgault, 2002;

Metcalfe, 1994; Briassoullis, 2005). Elas podem ser úteis para qualificar a intensidade

da coordenação intragovernamental e incidem sobre as preocupações técnicas e

operacionais da coordenação.

Uma classificação possível para auferir graus de coordenação horizontal seria a

de Peters (1998), dividida em quatro tipos de coordenação, com base em seus objetivos

e nos impactos gerados, abarcando graus crescentes de interação entre as políticas

setoriais e os órgãos. A saber:

18

1. Coordenação negativa (Negative co-ordination): as organizações respeitam seus

compromissos, mas não fazem nada para integrar suas ações (mera eliminação de

obstáculos entre as ações);

2. Coordenação positiva (Positive co-ordination): cooperação para operações

conjuntas, visando a resolução simultânea de criação e difusão de valores comuns;

3. Integração de políticas públicas: cooperação para metas e objetivos únicos; e

4. Desenvolvimento de estratégias governamentais: coordenação buscando novas

formas de governança e de provisão de políticas públicas.

Desta tipologia destacamos a noção de coordenação negativa, uma espécie de

coordenação mínima requerida. Envolve apenas o acordo, ainda que tácito, entre os

atores de que eles não prejudicarão os programas ou operações de cada um. Embora esta

concepção negativa de coordenação pareça limitada, ela pode realmente ser uma

contribuição significativa para governar em situações nas quais os programas, muitas

vezes, colidem uns com os outros quando tentam alcançar seus objetivos (Peters, 2015).

A coordenação negativa é, muitas vezes, crucial para formas não-hierárquicas de

coordenação nas quais os atores negociam bilateralmente para encontrar formas de

alinhamento de suas intervenções, de modo que não afetem negativamente as chamadas

"negociações de liberação" (Scharpf 1997, apud Peters, 2015). Além disso, a natureza

bilateral da coordenação negativa reduz a complexidade que, muitas vezes, surge nas

negociações multilaterais, característica da coordenação positiva.

Por sua vez, Bourgault (2002), abordando coordenação intragovernamental através

do conceito de coordenação horizontal, desenvolveu nove mecanismos de coordenação

em um continum de mecanismos fracos até plenamente integrados, envolvendo os

processos de trabalho dos diversos órgãos. Tal tipologia visa caracterizar o grau de

cooperação, descrevendo diversas possibilidades de interação entre os setores,

principalmente com foco na produção de políticas públicas. São eles, em grau crescente

de intensidade:

1. sharing of information: partilha de informação;

2. consultation: consulta;

3. consensus: decisão consensual;

19

4. coordination: coordenação;

5. pooling of material resources and expertise: compartilhamento de recursos

materiais e expertise;

6. partnerships of complementarity: parcerias de complementariedade

(complementar a ação do outro);

7. joint actions: ações conjuntas;

8. integrated intervention relating to vertical assignments: intervenção integrada

superando divisões setoriais; e

9. integrated intervention relating to situations of autonomy: intervenção integrada

compartilhando autonomia.

Já a tipologia de escalas de mensuração de coordenação estabelecida por

Metcalfe (1994) centra-se no processo de intermediação de interesses entre as

organizações. Seu foco está nos mecanismos para se mediar conflitos, definir posições e

atribuições e o grau de hierarquia dos processos. Tal apelo de sua tipologia está

intimamente ligado à lógica de utilização destes mecanismos em ações globais de

coordenação de políticas públicas entre os países. Trata-se, pois, de um escopo muito

semelhante ao encontrado no segundo estudo de caso desta dissertação. Há certo

interesse em analisar como os temas ascendem a instâncias superiores de coordenação e

como são delimitadas as ações entre os escalões superiores dos ministérios. A tipologia

envolve ações de coordenação na seguinte ordem decrescente de nível de coordenação e

colaboração entre os ministérios/secretarias:

9. Estratégia do governo

8. Estabelecer prioridades centrais

7. Estabelecer limites sobre a atuação ministerial

6. Arbitragem de diferenças políticas

5. Buscar acordo entre os ministros

4. Evitar divergências entre ministros

20

3. Consulta com outros Ministros (feedback)

2. Comunicação com outros Ministros (Dar informação)

1. Tomada de decisão independente pelos Ministros

Briassoulis (2005) desenvolve uma tipologia de dimensões possíveis para

mensurar a integração de políticas. É formulada a partir do contexto europeu de

integração de políticas, enfocando os mecanismos de governança entre os países da

União Europeia para a construção de uma política ambiental integrada, capaz de atacar

problemas complexos que se arrastam por diversos países. Esta tipologia dialoga com o

referencial metodológico de instrumentos de políticas públicas (Howlett et al., 2006).

Assim, a autora descreve diversas ações para prover os recursos necessários para a

integração, como institucionais, administrativos, financeiros, de comunicação, etc. A

saber:

Critérios institucionais

Critérios legislativos

Critérios administrativos

Medidas financeiras

Medidas de mercado

Medidas técnicas

Medidas de comunicação

Medidas híbridas

Considerações finais

Foi apresentada de forma sucinta uma visão panorâmica sobre a temática de

coordenação intragovernamental e quão imperativo é a diferenciação de conceitos,

enfoques, tipos e critérios de mensuração. Contextualizar os estudos, buscando traçar

eixos de diálogo e de diferenciação é importante para o aprofundamento da literatura

sobre o tema, sobretudo nas escolhas e definições de objetos de pesquisa e lentes

21

teóricas. Neste sentido, uma importante lacuna teórica a ser enfrentada é a disseminação

pesquisas realizadas desde um único caso e com baixo esforço de diálogo com outros

casos e outros enfoques. Embora seja muito útil do ponto de vista prático e do cotidiano

dos governos de entender e buscar respostas para problemas de coordenação de políticas

específicas, do ponto de vista teórico é preciso enfrentar os desafios de comparação de

casos e de construção de uma agenda internacional de pesquisa sobre o tema.

A comparação entre casos é importante para aprofundar o conhecimento sobre

variedades de ferramentas de coordenação seja entre diferentes períodos, seja entre

diferentes políticas. É muito provável que políticas de larga trajetória tenham tido

estratégias e ferramentas distintas de coordenação ao longo do tempo. Haveriam,

inclusive estratégias mais indicadas a momentos de menor maturidade e

institucionalização das políticas, buscando vencer barreiras iniciais e outras em

momentos de maior maturidade, voltadas a proteger às ações de possíveis ameaças e

descontinuidades. Ou mesmo diferentes trajetórias imprimidas por diferentes grupos na

condução do Executivo e em cenários totalmente distintos. Como também mencionado,

políticas públicas distintas, além de serem analisadas desde conceitos diferentes podem

engendrar tipos diferentes de coordenação.

À sua vez, a construção de uma agenda internacional de pesquisa permitirá testar

as teorias em diferentes contextos, propiciando que eles se desenvolvem com maior

calibragem. Ao mesmo tempo em que é necessário superar o grande distanciamento na

utilização de conceitos entre as distintas comunidades epistemológicas. Ou seja, é

chegada a hora de construção de estratégias e ambientes de trabalho e diálogo

acadêmico, dando maior coordenação à produção de estudos sobre coordenação

intragovernamental.

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