E Editorial - FLACSO · Breve cronología de la Ley de Servicio Público El último jueves 30 de septiembre pasó a la historia como uno de los más perturbados de la historia reciente

Promesas constitucioonales,protección social y disputas

por el trabajoBetty Espinosa

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Breve cronología de la Ley deServicio Público

Patricio RivasPágina 2

Voces sindicalistas frente al decreto 1701

Patricio RivasPágina 4

Galo Chiriboga Zambrano:“La existencia misma de un puestode trabajo es un interés compartidoentre el empleador y trabajador”

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Algunos apuntes sobre políticaspúblicas y reformas a las políticas

laborales en el EcuadorRamiro Viteri Guerrero

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¿Qué ha pasado con las clases mediaslatinoamericanas?

Rolando FrancoPágina 17

La seguridad social en el Ecuador,historia y cfras

Jimena SassoPágina 19

Página 22

EDITORIAL

EVOLUCIÓN

ACTORES

LA PALABRA

EL OBSERVADOR

CONTEXTOS

BRÚJULA

CIFRAS

Promesas constitucionales, protecciónsocial y disputas por el trabajo

La Carta Constitucional de 2008 y los mandatos constitucio-nales previos plantearon retos importantes a la política laboralen Ecuador. Por una parte, se limitó legalmente la tendencia

a la flexibilidad laboral que había sido un recurso aplicado desde losaños 90 y que fue legalizado a través de diversas normas jurídicas, talescomo: la Ley de maquila y trabajo a tiempo parcial (1990), y Ley parala transformación económica del Ecuador, entre otras. Por otra parte,se plantearon innovaciones profundas en cuanto al sistema de seguri-dad social, al extenderla como derecho para aquellas personas querealizan trabajo no remunerado en los hogares, actividades de auto

sustento en el campo, de trabajo autónomo y aquellas que se encuentran desemplea-das.

En este boletín de análisis de políticas públicas damos cuenta de los debates másrecientes en torno a estas reformas constitucionales y los dispositivos legales que sehan planteado en ese marco. Presentamos primeramente una cronología de la Ley deServicio Público, así como de las críticas y desacuerdos que desencadenaron en lasrevueltas de sectores policiales el jueves 30 de septiembre de de 2010. Estos hechostuvieron como antecedentes diversas movilizaciones sindicales ocurridas en 2009 y2010 en contra del Decreto 1701 (30 abril 2009) y del Decreto 225 (18 enero 2010),las mismas que son analizadas por Patricio Rivas. Galo Chiriboga, por su parte, expre-sa sus puntos de vista sobre el conjunto de reformas laborales que se han introducidodurante el gobierno de Rafael Correa. En la sección central de este boletín, RamiroViteri analiza a profundidad los retos de la Constitución 2008 para las políticas labo-rales y las necesidades de normas concordantes en términos de empleo y políticas dedesarrollo.

Las políticas laborales en América Latina han estado tradicionalmente ligadas aldesarrollo de mercados laborales formales en los que las clases medias han encontra-do una base para su propia configuración y desarrollo.A partir de esta consideración,incluimos un artículo de Rolando Franco sobre la situación y dinámica de las clasesmedias en América Latina, con el propósito de enmarcar la situación laboral enEcuador en relación con su ámbito regional. Luego, Jimena Sasso presenta un análisisde la situación de la seguridad social en Ecuador, en el que se constata que los gru-pos que mayoritariamente acceden a este beneficio son los quintiles de más altosingresos, es decir las clases medias, dado que son las que tienen acceso al mercadolaboral formal. Estas cifras plantean el reto mayor que tiene la seguridad social deEcuador para concretar los preceptos constitucionales..

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Retos de la política laboral ∆en Ecuador

Boletín de Análisis de políticas públicas - FLACSO Sede Ecuador - Enero 2011

Betty Espinosa1

* Coordinadora del Programa de Políticas Públicas y Gestión, FLACSO Ecuador

El último jueves 30 de septiembre quedó registradocomo uno de los más perturbados de la historiareciente del país. Esa mañana una porción aparente-mente importante de las fuerzas policiales se tomabansus cuarteles manifestándose contra la Ley del SectorPúblico. Luego la mayoría de las noticias y los comen-tarios nos recordarán la intervención del Presidente dela República en el Regimiento Quito, la agresión dela que fue objeto, su encierro en el hospital de la poli-cía, la movilización a favor del gobierno en los alrede-dores del hospital y el rescate del dignatario en las pri-meras horas de la noche por miembros combinados defuerzas policiales y militares. Además es probable quese recuerde los saqueos en algunas ciudades, la zozobraa la que fueron sometidos los habitantes del país, y lascondenas de la UNASUR a la rebelión. No obstante,un tema habrá desaparecido de esa memoria colectiva,se trata de la reivindicación inicial de los alzados: la Leydel Sector Público –LOSEP–. Por eso ofrecemos acontinuación una breve cronología de la construccióndel proyecto de la LOSEP.

Esta normativa es parte del conjunto de reformasimpulsadas para, según el gobierno, impulsar la recupe-ración del Estado a través del reordenamiento y racio-nalización de la inversión pública orientada hacia laredistribución de la riqueza en beneficio de las mayo-rías. Las primeras reformas pueden situarse en la épocade la aprobación de los mandatos constitucionales porparte de la Asamblea Nacional Constituyente, los quefueron seguidos por algunos decretos ejecutivos quetendían a reforzar el nuevo rumbo político del gobier-no. Ese contexto, en el que se modificaban variadastemáticas de las relaciones laborales y de administraciónestatal, produjo las fisuras más importantes del gobier-no con algunas organizaciones sociales y gremiales.Así,en medio de un clima de manifestaciones sindicales yde la huelga gremial de los educadores afiliados a laUNE, es que el Presidente Correa remite el proyectode la Ley Orgánica de Servicio Público a la ComisiónLegislativa y de Fiscalización. La fecha es el 2 de juliode 2009. El tratamiento del proyecto de ley es asignadoa la Comisión de los Derechos de los Trabajadores ySeguridad Social de la Asamblea Nacional.

A partir del 14 de septiembre de 2009 que se ini-cian las audiencias con vista al primer debate de la Leyde Servicio Público, entre ellas participan la CentralEcuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres–CEOSL–; la orquesta Sinfónica de Loja y del País; laUnión Nacional de Educadores –UNE–; la Fede-ración de Servidores Públicos; el Consejo de la Judica-tura; la Federación Ecuatoriana de Enfermeras, elInstituto de Altos Estudios Nacionales –IAEN–, laCorporación Aduanera Ecuatoriana de ServidoresPúblicos; la Confederación Ecuatoriana de EmpleadosMunicipales; la Confederación Nacional de ServidoresPúblicos –CONASEP-; la Coordinación Nacional deSindicatos Públicos. Luego de lo cual se efectúan 16sesiones de discusión en el seno de la comisión paraanalizar las propuestas e incorporarlas en las matricesde contenido del proyecto. Hay que mencionar en esemomento la conformación de una comisión técnicaespecializada para poder tratar temas planteados por laAsociación de Municipalidades del Ecuador –AME-.Tras las sesiones se llega a acuerdos recogidos en elproyecto de ley. El 13 de octubre se concluye el infor-me para el primer debate y se remite a la presidencia

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Foto: Patricio Rivas

Breve cronología de la Ley de Servicio Público

El último jueves 30 de septiembre pasó a la historiacomo uno de los más perturbados de la historiareciente del país. Esa mañana las fuerzas policialesse tomaban sus cuarteles manifestándose contra laLey del Sector Público.

Patricio Rivas

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de la Asamblea. Es el 22 de noviembre de 2009 que elpleno de la Asamblea Nacional tramita en primer de-bate el informe del proyecto de la Ley de ServicioPúblico.

Entre el 4 de noviembre y el 26 de marzo la comi-sión realiza foros en varias ciudades del país, tales comoGuaranda, Manta, Loja, Cuenca, San Cristóbal y SantaCruz, y Santo Domingo de los Tsáchilas, con el fin desocializar el proyecto de ley y tomar nota de las obser-vaciones de los participantes. Paralelamente a este pro-ceso de socialización en cabeceras provinciales se efec-túan 18 audiencias con vista al segundo debate de la Leyde Servicio Público. En ellas se presentan representantesde las universidades y Escuelas politécnicas; de laAsociación de Judiciales de Pichincha; de la Aso-ciaciónJurídica de la Corte Nacional; de Empleados delHospital Eugenio Espejo; del Consejo de la Judica-tura;de la Asociación de Municipalidades del Ecuador; delMinisterio de Defensa; de la Confederación deEmpleados Municipales, de la Unión Nacional de Em-pleadores; del Ministerio de Relaciones Laborales, deCONCOPE; de empleados municipales; de la Cor-poración Aduanera; de la Comandancia General de laPolicía; de las Fuerzas Armadas; del Ministerio deFinanzas; de profesores de la Universidad Central.A estohay que sumar las intermesas realizadas en el seno de laAsamblea Nacional entre la Comisión de los De-rechosde los Trabajadores y Seguridad Social, que lleva adelan-te el proceso de consulta de construcción del proyectode ley, con la Comisión de Educación General.

Hasta ese momento los temas considerados comocríticos en las observaciones al proyecto de ley tienenque ver con la nacionalidad para acceder al serviciopúblico; el ingreso automático después de dos años dehaber sido contratado; las remuneraciones de los go-biernos autónomos; la exclusión de las carreras dealgunos sectores; la existencia de contratos ocasionalesy las condiciones generales para acceder al serviciopúblico.

Luego del amplio proceso de socialización, el 7 dejunio, el informe para segundo debate es aprobado porunanimidad por la comisión. El 10 de junio, el plenode la Asamblea Nacional inicia la tramitación delsegundo debate del proyecto de ley, el que se extiendehasta el 16 de junio con un total de 46 intervencionesde los asambleístas. La comisión recoge y sistematiza lasobservaciones propuestas por los asambleístas para lapreparación del texto definitivo. Finalmente la ley deServicio Público es aprobada por el pleno de la Asam-blea Nacional el 11 de agosto 2010, con un resultadode 108 votos a favor, 2 en contra y 9 abstenciones, seaprueba así la LOSEP la que remplaza a la Ley Orgá-nica de Servicio civil y Carrera Administrativa –LOS-CCA–.

El 3 de septiembre de 2010 el Presidente Correapresenta su objeción parcial al proyecto de LeyOrgánica de Servicio Público. El 8 y 9 de septiembrela Comisión de los Derechos de los Trabajadores tomaconocimiento de las 81 observaciones del Ejecutivo ala Ley. El 10 de septiembre la comisión remite al pre-sidente de la Asamblea Nacional el informe sobre laobjeción parcial del Presidente Correa. Este informepropone allanarse en 51 artículos, mientras que en los

temas de fondo propone la ratificación de 80 observa-ciones.

El pleno de la Asamblea Nacional toma conoci-miento del veto ejecutivo el 29 de septiembre, logran-do ratificar 14 artículos. Los cuales se puede citar aaquellos que tratan de que los trabajadores del sectorpúblico estarán amparados por el código del trabajo;respecto del nepotismo; sobre deberes de los servido-res públicos con su superior jerárquico; sobre las lega-les de trabajo peligroso; sobre las comisiones de servi-cio y permisos; sobre las causales de destitución; sobrequienes están excluidos del servicios público; sobregarantías adicionales a los derechos contemplados poresa misma ley; y sobre las normas técnicas para la cer-tificación de calidad de servicio. Además 67 artículosentraron por el ministerio de la ley por no obtener losvotos necesarios.

El 30 de septiembre se desata la insubordinaciónde los uniformados, lo que incluye la toma de las ins-talaciones de la Asamblea Nacional por parte de lapolicía. Irina Cabezas, presidenta encargada, suspendela realización del pleno 62 de la Asamblea Nacional enrespuesta a la falta de garantías para la seguridad delPresidente Correa quien estaba retenido en el hospitalpolicial. Es hasta una semana después de los hechosque los asambleístas discuten apasionadamente los por-menores de la sublevación, logrando finalmente laaprobación de una resolución de siete puntos que con-dena lo ocurrido, pide respeto a la democracia, se soli-dariza con las familias de los fallecidos, felicita al pue-blo por defender a la democracia, pide a la fiscalía con-tinuar con la investigación, y finalmente hace un lla-mado al diálogo y a la concertación nacional.

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Programa de Políticas Públicas - FLACSO-Ecuador 3

* Resumen noticioso elaborado a partir de los boletines de prensade la Asamblea Nacional, entre septiembre 2009 y octubre 2010

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s A lo largo del año 2009 un conjunto de moviliza-ciones gremiales y sindicales sacudieron el país. Losmaestros, los estudiantes, los indígenas y los trabaja-dores ocuparon las calles del país, así como los titu-lares de los medios de comunicación reclamandouna serie de reivindicaciones sectoriales. Una deéstas fue la efectuada por los sindicatos que pedíanla derogación del Decreto Ejecutivo 1701. Estedecreto es una de las consecuencias de la aplicacióndel Mandato Constitucional N°8, del 30 de marzodel año 2008, orientado a eliminar toda forma deprecarización de las relaciones de trabajo, y que a suvez anunciaba la revisión de los excesos de la con-tratación colectiva, consecuencia del interés del pre-sidente Correa de acabar con ciertos privilegios delos sindicatos estatales que según el mandatarioafectaban a la mayor parte de los ecuatorianos.

La movilización contra el Decreto 1701

A juicio de algunos sindicalistas dicho proceso derevisión no respetó el diálogo social explicitado enlos términos del Mandato Constitucional N°8. Talcomo lo indica Diego Cano1, Presidente de laFederación de Trabajadores Petroleros,“ese DecretoEjecutivo 1701 se lo promulgó sin ningún diálogosocial y a pesar que en alguno de sus considerandosdice que se lo ha hecho luego del diálogo social esmentira, es falso; ningún trabajador, organización debase, ninguna central sindical fue convocada por elgobierno o algunos de sus funcionarios para discu-tir las nuevas condiciones de la contratación colec-tiva en el sector público”.

No obstante, fue el contenido del Decreto 1701el que disparó la coordinación de los sindicatos paramovilizarse en contra del gobierno y pedir su dero-gación, puesto que a juicio de los sindicatos estedecreto afectaba los derechos adquiridos por los tra-bajadores y la libre sindicación. Según Nelson Era-zo2, presidente de la Unión General de Trabajadoresdel Ecuador –UGTE– “la revisión de los contratoscolectivos no apuntaba a eliminar los excesos y pri-vilegios de un sector sino que apuntó a eliminar lasconquistas de los trabajadores, de todos los trabaja-dores del sector público”, porque según explica esteproceso se amplió a todos los beneficios laborales delos trabajadores. “Si por contrato colectivo yo teníaun bono de navidad, entonces eso era ya un privi-legio. Cuánto significaban los bonos de navidad enmuchos de los sectores? en la gran mayoría no pasa-ban de los 10 dólares entonces eso no puede serconsiderado como un exceso o un privilegio de los


Voces sindicalistas frente al decreto 1701

La aplicación de dos decretos ejecutivos emitidospor el gobierno permite poner de manifiesto dis-crepancias entre gobierno y organizaciones sindica-les en relación con los trabajadores del sector públi-co, se trata del Decreto 1701 y el Decreto 225. Peroéstos no muestran únicamente las brechas existen-tes en los aspectos formales y normativos delmundo laboral, sino que evidencian diferenciasmás profundas en la manera de enfocar la políticalaboral del actual gobierno.

Patricio Rivas

Verónica Montúfar

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Diego Cano

Foto: w.rebelion.org/noticia.php?id=77219

trabajadores. Se empezaron a eliminar los bonos de2, 3, 4, 5 dólares, inclusive el subsidio familiar queera de un dólar se eliminó. Se congeló el subsidiode antigüedad de los trabajadores. Estos hechos lle-varon efectivamente a que los trabajadores tengamosque vernos obligados a la movilización en contra dela aplicación indebida de lo que era el Mandato 08”,una movilización que incluyó una demanda de alzasalarial al gobierno. Para este dirigente sindical lacontratación colectiva en el sector público no signi-fica ningún tipo de privilegio, porque “la suma detodos los componentes de la contratación colectivano nos permite alcanzar ni siquiera el costo de lacanasta básica familiar en la gran mayoría de los tra-bajadores”.

Erazo agrega que “también se planteó la elimi-nación de los bonos por años de servicio, los subsi-dios de educación y otro sinnúmero de conquistasque se lograron en las contrataciones colectivas”.Las diferencias existentes entre el gobierno y lossindicatos se generaron por una interpretación dife-rente de lo que se considera los privilegios sindica-les, en particular los relativos a la contratacióncolectiva pública.Tal como lo señala el mismo Era-zo existió concordancia en varios puntos que nopudieron ser plasmados en un trabajo conjunto delos dos sectores,“¿Qué era considerado como exce-sos y privilegios? Decían cosas como que los diri-gentes no trabajan y ganan horas extras, eso estabaprohibido y nosotros decíamos: es correcto; seplanteó que se elimine el pago de las vacaciones alos hijos de los trabajadores, también dijimos: escorrecto; el mandato decía que debía eliminarse laheredad de los puestos también pensamos que eso

es correcto; decía que debían eli-minarse que los trabajadores queno paguen el valor de la luz queellos consumen o sus familias,que también decíamos eso escorrecto”.

Posiciones convergentes en elmovimiento sindical

Lo que subyace tras estas políti-cas del gobierno dirigidas al sec-tor público, según algunos diri-gentes sindicales, es un conceptode Estado-patrón que se origina en los años 50,como lo señala Verónica Montúfar3, de laInternacional de los Sectores Públicos de los paísesandinos –ISP–, para quien se trata de “una tenden-cia que plantea que el Estado, por ser el garante delbienestar, de la justicia, de la equidad de la sociedad,está por encima del bien y del mal y por lo tantotodos sus trabajadores, todos sus empleados tienenque asumir este rol de servicio y frente a ello notener ningún tipo de derecho a reclamar sus dere-chos laborales … Es lo que pasa con las fuerzasarmadas y la policía. En ese sentido está la discusión.La reforma del sector público es una reforma queimplica una reorganización de los puestos de traba-jo. Está ligada a una concepción de eficiencia mera-mente empresarial”.

De manera análoga se pronuncia Erazo al indi-car un acercamiento del gobierno con las posicio-nes empresariales, lo que supondría el manteni-


Nelson Erazo

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miento de las políticas de flexibilización laboral queel gobierno supone combatir. “No se ha eliminadoen su totalidad la tercerización, se está impidiendoel derecho a la libre contratación en el sector públi-co, se plantea que en el sector privado se eliminenutilidades y eso es parte de la política de flexibiliza-ción. Esos han sido anhelos de los empresarios, el

hecho de que se mensualice eldécimo tercero, el décimo cuar-to, los fondos de reserva hansido planteados por los empre-sarios durante décadas. Estegobierno que dice ser de cortedel socialismo del siglo veintiu-no, de la revolución ciudadana,lo que está haciendo simple-mente es recoger las propuestasde los empresarios para ponerlacomo propuesta suya”. En elmismo sentido, Diego Canopone reparos al autocalificadoproceso del socialismo del sigloveintiuno propugnado por elgobierno “creo que haymuchos elementos de juicio yobjetivos que nos permitenconcluir que no hay tal procesosocialista o popular”.

Otro punto de coincidenciaentre los sindicalistas entrevista-dos consiste en el necesario for-

talecimiento de la lucha social, reivindicativa y sin-dical para mantener los logros alcanzados histórica-mente, como aquellos contenidos en la Constitu-ción de Montecristi (2008), porque lo que “gana-mos en la Constitución en los hechos se borra, enla práctica se deja sin efecto”. De tal manera queCano y Erazo, a pesar de sus diferencias, manifiestanla importancia de la creación de la Central Unitariade Trabajadores –CUT–, que logre reagrupar atodos los trabajadores, sindicalizados o no, lo queconstituye una demanda en el seno de las organiza-ciones de los trabajadores.

El Decreto 225 y el diálogo social

Si bien los entrevistados concuerdan en que la seriede reformas del gobierno han significado retrocesosen relación con los derechos laborales, existe unaspecto en el cual los dirigentes sindicales no coin-ciden. Se trata de la incorporación de sus organiza-ciones en el diálogo social con el gobierno, en elcual el sindicato de Diego Cano no participó, perosí lo hicieron las centrales sindicales legalmentereconocidas. Así, tanto la UGTE, la Confederaciónde Trabajadores Ecuatorianos –CTE–, la Confede-ración Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas

Unitarias de Trabajadores –CEDOCUT– y la Con-federación Ecuatoriana de Organizaciones Sin-dicales Libres –CEOSL– se sumaron al diálogo so-cial para restituir una serie de derechos laboralesque fueron limitados en el Decreto 1701. Erazo sos-tiene al respecto que “nosotros participamos en esediálogo social porque necesitábamos arrebatarle algobierno nacional algunos elementos que ya nosfueron vedados como el Decreto 1701, porque casocontrario, aislarnos de esto es ponernos en unaposición radical que contribuye a que no se puedanrecuperar algunos derechos laborales … Nosotrosentendemos que no es la alternativa, pero estamosobligados a participar ahí; tanto es así que con estadiscusión logramos que se reforme el Decreto1701… logramos de alguna manera recuperar algu-nos derechos laborales”, lo cual a juicio de Erazogarantiza que la gran mayoría de los trabajadoresestén en el código del trabajo, manteniendo a su vezel derecho a la organización sindical.

Así fue que como un primer resultado del diálo-go, el pasado 18 de enero de 2010 el gobierno emi-tió el Decreto Ejecutivo 225, que reforma el decreto1701, luego de una docena de reuniones de diálogoestablecido entre las centrales sindicales del país y elgobierno, iniciadas en septiembre pasado. Según elMinisterio de Relaciones Laborales este decreto sebasó en los 22 acuerdos alcanzados mediante el diá-logo, y aunque se mantienen 8 desacuerdos con lascentrales sindicales, este decreto puede ser considera-do como el primer punto de encuentro entre dichosactores, sin que por ello se den por superadas las dife-rencias de fondo entre estos actores.

Notas* Artículo redactado en febrero de 2010.1 Entrevista realizada el 26 de enero de 2010.2 Entrevista realizada el 23 de enero de 2010.3 Entrevista realizada el 21 de enero de 2010.

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Otro punto de coinciden-cia entre los sindicalis-tas entrevistados consis-

te en el necesario fortalecimiento dela lucha social, reivindicativa y sin-dical para mantener los logrosalcanzados históricamente, comoaquellos contenidos en laConstitución de Montecristi,porque –dicen– lo que “ganamos enla Constitución en los hechos seborra, en la práctica se deja sinefecto”.

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¿Cuáles son los aspectos centrales que puedendiferenciar a la actual administración de Correade los gobiernos anteriores en el país?

Yo diría que el aspecto fundamental del Gobiernode Rafael Correa en materia laboral fue la elimina-ción de la intermediación y terciarización laboral,incluso subiéndola al rango constitucional. Creoque en ese sistema se cometieron abusos realmenteexecrables. Pero pienso que la solución no era eli-minar el sistema, sino hacer lo que ya se habíahecho en una forma tripartita, esto es crear todo unsistema legal de protección de los derechos labora-les en el sistema de intermediación y tercerizaciónlaboral. Por lo tanto diría yo que en el mundo actualestos servicios de intermediación y tercerización,respetando los marcos legales, aportan en algunamedida a la crisis del empleo, a ayudar en algunamanera a paliar la crisis que en materia de empleotiene no solo Ecuador sino varios países del mundo.

Además del tema de la tercerización laboral¿Cuál es la orientación del gobierno en materialaboral?

Me parece que en el tema laboral, respondiendo aun principio constitucional, el gobierno de RafaelCorrea privilegia el trabajo como un valor econó-mico y un valor humano que debe ser tratado ade-cuadamente.Ahora mismo él ha propuesto todo unesquema de política laboral que permita ir atempe-rando las grandes diferencias que en materia salarialse dan en el sector privado, porque en el sectorpúblico ya hay un esfuerzo para ir normalizandoeso. Esto implica, sin duda, un gran reto, quedemandará no sólo fundamentar técnicamente losajustes que en materia salarial se den, sino ver el ins-trumento que permita poner en la práctica aquelloque teóricamente se ha mencionado como el obje-tivo a alcanzar, esto es: que las empresas no puedandeclarar utilidades mientras no paguen un salarioadecuado a sus trabajadores. Pongo entre comillas“remuneración adecuada” porque no se puede ge-neralizar. Una remuneración adecuada para el sec-tor petrolero es diferente a una remuneración enuna empresa de servicios, de correos por ejemplo.Por lo tanto, eso va a implicar un gran esfuerzo

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raGalo Chiriboga Zambrano:“La existencia misma de un puesto de trabajo es un interés compartidoentre el empleador y trabajador”

Galo Chiriboga es Presidente de la rama ecuatoriana dela Asociación Americana de Juristas –AAJ– y es unafigura reconocida en los temas del mundo del trabajo.En los últimos años se ha desempeñado en el escena-rio político del país, primeramente como Ministro delTrabajo, de Gobierno y como presidente de PETRO-ECUADOR durante la administración del PresidenteAlfredo Palacio. Posteriormente, fue Ministro de Minasy Petróleos en el gobierno del actual Presidente RafaelCorrea. No obstante, sobresale su larga experiencia enel tema de las relaciones laborales, como también superspectiva crítica y modernizadora en relación con eltema.

Entrevista realizada por Patricio Rivas*

* Entrevista realizada el 17 de agosto de 2009


metodológico y además un gran esfuerzo político,que demandará necesariamente acuerdos entre em-pleadores, trabajadores y gobierno.Aquí, me pareceque el tripartismo que propone la OIT, a la cual yome adhiero y suscribo, es uno de los instrumentosque podrá viabilizar este objetivo. Por cierto, es unobjetivo que no se podrá alcanzar en período corto,

sino creo que hay que progra-mar eso en un tiempo relativa-mente mediano, en donde laseconomías de las empresas sevayan ajustando para alcanzareste objetivo, que básicamenteen términos cuantificables esque los trabajadores puedanacercarse en su salario al valorde la canasta básica familiar.

Regresando a la aprobacióndel Mandato 8 ¿en qué me-dida participó el ConsejoNacional del Trabajo en eltema de la tercerización?

Lamentablemente, el Mandato8 surgió de la Asamblea Cons-tituyente. No participó en ab-soluto el Consejo Nacional deTrabajo. Me pareció que esafue una grave falencia que tuvoel Mandato y lo que ocurrióen la práctica fue que los dis-tintos sectores hicieron bloquesen la Asamblea Nacional parabuscar que el mandato repre-

sentara sus particulares intereses. Habría sido muchomás conveniente que la Asamblea reconozca la exis-tencia del Consejo Nacional de Trabajo, que por lomenos pidiera una opinión consultiva, de cuál seríael criterio de este consejo frente a las reformas quese impulsaron a través del mandato. En el mandatose abordó un tema complicado, desde el punto devista jurídico y político, que fue reformar los exce-sos de la contratación colectiva en el sector público.Yo estoy de acuerdo en que ha habido excesos. Peroel tema de cómo desmontar esos excesos tenía queprovenir del acuerdo de las partes, en una expresiónde voluntad que permita contractualmente modifi-car esos excesos.Al parecer eso no se dio y creo quedesde el punto de vista legal no había, lamentable-mente, ninguna posibilidad de oponerse a ellos,porque la naturaleza de los mandatos era incuestio-nable, hecho frente al cual yo tengo mis reservasjurídicas. La modificación unilateral de los contratosgeneró un enfrentamiento de parte de las organiza-ciones de los trabajadores, pues un contrato se debemodificar bilateralmente.

¿Qué tipo de evaluación se puede hacer de laaplicación del Mandato 8?

Yo creo que aquí se ha hablado mucho sobre elmandato, me parece que no hay ninguna valoracióndesde el punto de vista cuantitativo de cuál fue elimpacto del Mandato 8 en el mercado de trabajo.Creo que es una investigación que debe hacerse.Ojalá haya organismos como FLACSO u otros cen-tros de investigación que pudieran interesarse eninvestigaciones de esta naturaleza.Teóricamente nodebió haber producido impactos ¿Por qué? Porquelos trabajadores tercerizados prestaban un servicioque a su vez se justificaba por la demanda de bie-nes y servicios que tenía la empresa a la que ellosprestaban su contingente. Y si teóricamente lademanda no había decrecido no había razón de queel mandato haga que se pierdan esos empleos. Sim-plemente la demanda estaba allí. Lo que se modifi-caba eran los costos para las empresas, pero lasempresas generalmente no despiden trabajadores sino se afecta la demanda de sus productos. Por lotanto, creo yo que en algunos sectores es posibleque se haya perdido algunos empleos. Pero vuelvo arepetir, cuantitativamente no podemos establecereso por el momento. Cualitativamente yo diría queel “gran perdedor” de la aplicación del mandato fueel Estado ecuatoriano, porque fueron las empresasestatales las que optaron por el camino de la terce-rización, precisamente para no asumir esos altísimoscostos que en muchos casos produce la contratacióncolectiva, por ejemplo, PETROECUADOR optópor el camino de la tercerización para diluir de al-guna manera los eventuales costos que se tendría, enel caso que esos trabajadores estén vinculados direc-tamente a la empresa. Por cierto, esos trabajadoresque estaban fuera del sistema hoy han ingresado alsistema luego de un período de tiempo, en los queellos tendrán los mismos derechos de los demás tra-bajadores, lo cual va a generar un costo significativopara las empresas estatales.

En esta administración se están dando variadasmodificaciones normativas al tema laboral ¿Noserá necesario cambiar el código laboral en suconjunto?

Perdone por mencionarlo pero éste fue un objetivocuando fui Ministro de Trabajo, pedí a la OIT quenos preparara un borrador de lo que debería ser unnuevo Código de Trabajo en el Ecuador. Fue unborrador que serviría para iniciar un debate entrelos sectores vinculados al Consejo Nacional deTrabajo, para que desde allí salga consensuadamen-te un nuevo código. Insisto: creo que todas lasreformas parches son insuficientes para lo que elmercado de trabajo del siglo XXI demande. Esdecir, la clasificación entre obreros y empleados es

El concepto de dependen-cia que es una de lasmatrices elementales de

la relación laboral, no es lamisma. Antes el empleadordaba las órdenes de lo que setenía que hacer, hoy el emplea-dor da orientaciones a lo quequiere llegar la empresa y sonlos trabajadores los que a tra-vés de su ingenio y su propiacapacidad son los que van dán-dole contenido a esas políticasempresariales.

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una clasificación anacrónica del Código delTrabajo. Como ustedes conocen, el código en1938, dividía a los trabajadores en empleados yobreros. Empleados eran los que utilizaban más sutalento intelectual que los obreros. Yo pregunto,ahora un obrero que trabaja en la industria petrole-ra, que trabaja en la construcción ¿no utiliza suintelecto para diseñar, hacer mover máquinas muycomplejas, tecnologías muy complejas? Sin dudaque sí, por lo tanto creo que esa división debe serabsolutamente superada. Por otro lado, el siglo XXIha presentado nuevas formas de empleo. Hoy, porejemplo, la telemática. Usted puede ser empleadode una transnacional y ejercer su trabajo a través dela computadora, ¿quién regula ese trabajo? ¿Bajoqué normas contractuales está ese trabajo? Ya ustedfísicamente no tiene que recurrir a un espaciodonde funcione la empresa, usted puede trabajardesde su casa, desde el parque, desde donde ustedquiera y realizar su tarea. El concepto de dependen-cia que es una de las matrices elementales de larelación laboral, no es la misma.Antes el empleadordaba las órdenes de lo que se tenía que hacer, hoyel empleador da orientaciones a lo que quiere lle-gar la empresa y son los trabajadores los que a tra-vés de su ingenio y su propia capacidad son los quevan dándole contenido a esas políticas empresaria-les. Ese concepto que es un eje transversal de larelación laboral tiene que ser asumido con unavisión de mayor modernidad.

¿Cree usted que en la agenda del gobierno estámodificar sustancialmente el Código delTrabajo?

De lo que he visto no. Las declaraciones delPresidente no abordan el tema de un nuevo Código

del Trabajo para el Ecuador, pero eso es entendible,el Presidente no tiene por qué conocer de la pro-fundidad de esto, es una iniciativa que deben tenersus ministros del área.

Ante la fragilidad de cada uno de sus actores¿podemos aún pensar que el tripartismo es re-presentativo del mundo laboral aquí en Ecua-dor?

En el Ecuador no, pero es lo único que tenemos. Esdecir es un tripartismo sin duda institucionalmentedebilitado, no sólo por los trabajadores, sino tam-bién por los empleadores y también por el Estado.Eso no habría que verlo como un déficit sino comouna oportunidad, es decir con tres sectores queestán actualmente debilitados lo que deberíamoshacer es reforzar y repotenciar la capacidad delEstado con sus roles específicos, los del sector pri-vado con sus roles específicos y de los trabajadorescon sus tareas claramente definidas en el Código delTrabajo.

Yo creo que en esto tuvo efectos muy concretostoda la reforma laboral que se inició en los años 80en América Latina. Pero también hay cosas imputa-bles a cada uno de los sectores. Creo que el Estadotambién tiene que hacerse un replanteamiento dequé es lo que quiere en cuanto a relación con sustrabajadores, con sus operarios, con sus funciona-rios.Y en eso sólo se ha abordado el tema de la uni-ficación de los salarios en el sector público, peropoco se ha hecho por ejemplo en dotar a ese per-sonal de una nueva visión de su trabajo, es decir, elfuncionario público es una pieza fundamental en elmovimiento de la maquinaria estatal. Es muy difíciladministrar el Estado con un aparato burocrático


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que no tiene una mentalidad de modernidad. ElEstado es una maquinaria que está íntimamenteinterrelacionada, pero la visión de los funcionarios,en todo caso buena parte de ella puesto que no qui-siera totalizar, es que son pequeñas islas que preten-den no tener conexión alguna con otras institucio-nes y agencias gubernamentales. Cada una de ellaspretende ser, perdónenme por utilizar una palabra,“la dueña de la pelota” cuando el tema es que lapelota es de todos.Y ese cambio de mentalidad meparece que debe provenir de un gran esfuerzo delEstado. Hay funcionarios que por el tiempo de vin-culación al servicio público prácticamente ya noestán actualizados con las tecnologías modernas,¿Qué hacer con ellos? Llevar adelante todo un pro-ceso de reconversión, no digo que los despidan,pero sí un gran esfuerzo para que ellos comiencena operar las nuevas tecnologías, con una nueva filo-sofía y para eso se requiere de una política de Estadofrente a esos empleados públicos.

En el mundo laboral, la agenda sindical ecuatorianatiene que modificarse al siglo XXI, ya no puede serla agenda sindical del siglo XIX o siglo XX. Creoque los trabajadores deben reconocer la debilidaden que están actualmente, yo creo que ser débil ensí no es demérito, es la constatación de un hechoque debe proyectarnos precisamente para que el

movimiento sindical se reconstituya con una visióntambién más integradora. Los sindicatos tienen quesaber que son parte de la sociedad y que no estánfuera de la sociedad, que los trabajadores además deser trabajadores también son ciudadanos. Salir de esavisión tan cerrada y proyectarse mucho más hacia lacomunidad, creo que debe ser uno de los elemen-tos que los legitime socialmente. Esa visión integra-dora hará que ganen nuevamente legitimidad. Creoque también hay que hacer un esfuerzo en rescatarel valor que los trabajadores le han dado a la demo-cracia ecuatoriana. Me parece que deberíamos virarla página de ese sindicato corporativista y pasar a unsindicato mucho más democrático. Esto implicacosas como procesos eleccionarios mucho más di-námicos, la inclusión de nuevas personas a las orga-nizaciones laborales. El rol de la mujer en los sindi-catos puede ser un factor muy importante en elpapel de modernización de los mismos. El papel delos jóvenes puede ser también muy importante,pero lamentablemente si los sindicatos no les ofre-cen a las mujeres espacios adecuados, ni a los jó-venes atractivos concretos para que se vinculen,realmente van a estar anclados y anquilosados. Esees un esfuerzo y un trabajo que sólo lo puedenhacer los trabajadores, los sindicatos, nadie más pue-de hacerlo por ellos.

Y finalmente, la institucionalidad del mundo deltrabajo es una institucionalidad que tiene que cam-biarse, está anclada al pasado y por lo tanto esa ins-titucionalidad ve al mundo del trabajo como seg-mentos que no se integran. Si usted es Ministro delTrabajo tiene que tener una visión integradora, verque a los intereses contrapuestos de los trabajadoresy empresarios existen adicionalmente un montónde intereses comunes. Es decir, la existencia mismade un puesto de trabajo es un interés compartidoentre el empleador y trabajador. Entonces sobre labase de los intereses comunes se puede hacer unaagenda en el Consejo Nacional de Trabajo, quetenga una fortaleza que exceda más allá de los inte-reses de los empresarios y trabajadores. Una agendaque convoque al país en su conjunto. Porque tam-bién es cierto que el resto de la sociedad poco seinteresa en los particulares intereses de los empresa-rios o de los trabajadores. El esfuerzo que se debehacer es que la sociedad en su conjunto se interesepor esa agenda, sabiendo que de esa agenda puedensurgir procesos interesantes de diálogo social, demejoras de relaciones laborales, de la institucionali-dad de lo laboral. Pero si estos esfuerzos no estánvinculados a la sociedad en su conjunto poca in-fluencia podrían tener.

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Foto: Ma. Fernanda Acosta

Con estos antecedentes, se puede afirmar que laConstitución de la República, vigente desde octubredel 2008, exhibe como novedad el poner un especialénfasis en las políticas públicas, las mismas, que enmateria de trabajo, deben materializarse alrededor demejorar la oferta de empleo y por este medio, conse-guir mayor bienestar para la sociedad toda.

En la Constitución del 2008, se consignan dispo-siciones de avanzada que el Ecuador nunca las habíaregistrado, y que buscan fortalecer aspectos que la dife-rencian, por ejemplo, de la Constitución inmediata-mente anterior de 1998.

El trabajo, deber social

En lo que concierne al trabajo y el empleo, un primeraspecto que llama la atención es que la Constitucióncaracteriza al trabajo, no sólo como un derecho, sinocomo un “deber social”,Art. 33 de la Constitución.

Se trata de una concepción mediante la cual, lasociedad toda tendría la obligación, bajo la direccióndel Estado, a través de su organización e instituciona-

lidad, de precautelar que exista trabajo y empleo en elpaís. Pero no solo eso, sino que, en conexión con loanterior, se establece en el Art. 284, que la política eco-nómica debe impulsar la consecución del “plenoempleo”, justamente en sintonía con el denominado“deber social” de que exista empleo en el país.

Pleno Empleo y Política Económica,Régimen de Desarrollo

Lo expresado no resulta tan simple, pues la políticaeconómica está regulada por sus dinámicas y mecanis-mos de funcionamiento; se entiende pues que consti-tuye deber del Estado y de la sociedad toda, la conse-cución de obtener los objetivos de lo que se denomi-na el “Régimen de Desarrollo”, de conformidad conlo establecido en el Art. 276 de la Constitución.

¿Qué significaría el alcanzar el Régimen de Desa-rrollo del país, en lo que se refiere a temas relaciona-dos con el empleo y el trabajo?

De acuerdo al Artículo 276 de la Constitución, elRégimen de Desarrollo busca conseguir, entre otros,mejorar la calidad y esperanza de vida de la población,aumentar las capacidades y potencialidades de la po-blación en el marco de los principios y derechos queestablece la Constitución; al igual que construir un sis-tema económico, justo, democrático, productivo, soli-dario y sostenible, basado en la distribución igualitaria


Algunos apuntes sobre políticaspúblicas y reformas a las políticaslaborales en el Ecuador

La Constitución del Ecuador y sus referencias alEmpleo y las Políticas Públicas

En un contexto de un invocado aumento del des-empleo en el Ecuador, argumentado por una frac-cionada oposición política, y por analistas y mediosde comunicación, que afirman, los primeros, queha crecido el desempleo, y que ello se ha produci-do por varias causas, -tema rebatido por el Gobier-no-, se presenta este trabajo que pretende analizarla Constitución de la República vigente desde el2008, en relación a políticas públicas, empleo, pla-nificación y desarrollo.1

Ramiro Viteri Guerrero*

* Secretario General- Procurador de la Facultad Latinoamericanade Ciencias Sociales, Sede Ecuador, Profesor de Evaluación deProyectos.


de los beneficios del desarrollo, de los medios de pro-ducción y en la generación de trabajo digno y estable.

Se requieren, en este contexto, políticas públicasque articulen estos objetivos, con la política econó-mica y con el objetivo de política pública del empleo.

La articulación de políticas públicas, trabajo-em-pleo-política económica-régimen de desarrollo- obje-tivos específicos, resulta no tan fácil al momento deaterrizar todos estos postulados en programas y pro-yectos, a efectos de conseguir que este entramado fun-cione y que, en definitiva, se convierta en medio paraobtener el bienestar de la colectividad.

Planificación, política económica y pleno empleo

Uno de los elementos centrales en que se sustenta lanueva Constitución es la jerarquización de la planifica-ción. Para ello, la nueva Constitución plantea contarcon un Plan Nacional de Desarrollo que parta de laidentificación de las necesidades insatisfechas, y que lapoblación, a través de procesos democráticos y partici-pativos, en los que ciudadanos/as y la institucionalidadpública y privada, se involucren en la discusión y for-mulación de políticas públicas, éstas se transformen enplanes, programas, proyectos y, actividades que se in-corporen y articulen dentro de un Plan Nacional deDesarrollo, el mismo que debe armonizar planes y pro-puestas nacionales, sectoriales, regionales, de gobiernosautónomos descentralizados, y de otras instancias quetienen que ver con el desarrollo en el Ecuador.

¿En dónde queda en todo esto, el empleo y el trabajo?El planteamiento expuesto y sus interrelaciones

que podrían resultar complicadas para el ciudadanocomún, implicaría que alrededor de estos temas, debegenerarse un liderazgo por parte de las organizacionesresponsables del manejo de la planificación, a efectosde que, al formular el Plan Nacional de Desarrollo sebusque, como uno de los objetivos centrales, la conse-cución de una política pública fundamental: un incre-mento de la oferta de trabajo y, ojalá, el pleno empleo.

La referencia del nuevo Código Orgánico de Pla-nificación y Finanzas Públicas, vigente desde octubre

del 2010 a que las disposiciones del mismo regulan elejercicio de la política pública en todos los niveles degobierno- Art. 1, y que el Sistema Nacional Descen-tralizado de Planificación Participativa, SNDPP-, seráaplicado por el gobierno y los gobiernos autónomosdescentralizados para la dirección de la política públi-ca, no visibiliza el énfasis que debería existir en mate-ria de empleo y trabajo.

Estrategias

Varios pueden ser los mecanismos que sirvan para faci-litar estos propósitos e interrelaciones por ejemplo, unaestrecha articulación del Plan Nacional de Desarrollo,en todos sus niveles –nacional, regional, provincial,cantonal y parroquial-, con la inversión pública, unode los mecanismos a mano de los gobiernos local ynacional y para, al tiempo de satisfacer necesidades enmateria de obras y servicios, tener en mente el aumen-tar la oferta de empleo.

Otro mecanismo puede consistir en el diseño, yejecución de una política fiscal que privilegie elempleo; el establecimiento de una política monetaria,-con límites en dolarización-, y financiera - bancaria ysobre mercado de valores, que busque mejorar las con-diciones del empleo.

Definir políticas de comercio exterior y de balan-za de pagos, que auspicien el empleo y políticas pro-ductivas que pueden estar relacionadas con las anterio-res y con otros instrumentos como concebir un régi-men tributario pro empleo.

Delinear políticas de descentralización con con-ceptos de participación y contraprestación; o adoptarpolíticas referentes a concesiones y contratos de ries-gos para explotación de minas, petróleo, construcciónde obras, mantenimiento y mejoramiento de las mis-mas, que favorezcan el empleo.

Reformas legales relacionadas con el empleo

Vistas así las cosas,muchos de los mecanismos que bus-quen cumplir con este objetivo de política pública,em-pleo y trabajo, para lograr ser realidad, deben serconcebidos, diseñados y estructurados en la óptica delPlan Nacional de Desarrollo, de los planes sectoriales yde go-biernos autónomos descentralizados y con elobjetivo de que, todo esto, además se incorpore o seinteriorice en leyes que faciliten la obtención de lasfinalidades expresadas.

Otra de las ópticas, y es este campo el que se va aprofundizar en el presente trabajo, es lograr incorporara diversas leyes, las concepciones que permitan hacerrealidad la política pública del aumento del empleo.

En este aspecto, algunas de las leyes aprobadas o enproceso de discusión y de aprobación, que persiguenhacer realidad los postulados constitucionales, deberí-an mejorar las condiciones del empleo; al respecto, sehan aprobado nuevas leyes tales como Ley de Minería,Ley Orgánica de Contratación Pública, Ley Orgánicade Empresas Publicas, Código Orgánico de Organiza-ción Territorial, Autonomía y Descentralización; Có-digo Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas;Ley Orgánica de Participación Ciudadana; Código

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Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones; y,reformas al régimen tributario.

Además se ha propuesto un proyecto de nueva Leyde Mercado de Valores. Sigue en carpeta una nuevaLey de Aguas. Se estudia una Ley Orgánica de Regula-ción y Control del Poder del Mercado.

Hay otras leyes que, no están totalmente conecta-das directamente con materias tales como planifica-ción y empleo, pueden tener algún rol como la nuevaLey Orgánica de Educación Superior.

Sobre lo expuesto, surge una inquietud. No resultaclaro bajo la responsabilidad de quien está el dar formaa todas estas interrelaciones, para hacer posible una polí-tica que camine hacia la búsqueda del pleno empleo.

¿O se trata de normativas que sobre el punto devista del trabajo y el empleo, no logran hacer visibilizaresta política que constituye un mandato constitucional?

Derecho al Trabajo de grupos poblacionales seleccionados

Otros de los temas de la nueva Constitución que me-recen ser destacados, son los que enfatizan en el dere-cho al trabajo de adultos mayores, de jóvenes, de muje-res embarazadas, y de discapacitados. Cuatro espaciosde la sociedad algo ignorados en las discusiones acercade políticas laborales en los últimos años, o al menospoco atendidos en decisiones concretas que fortalez-can las oportunidades de esos grupos, excepto quizásen el caso de la mujer trabajadora y de los discapacita-dos,Arts. 37, 38, 39, 43, 46, 47 de la Constitución.

Se entiende que enunciaciones como éstas, conte-nidas en la Nueva Constitución, se canalizarán a travésde las propuestas prácticas legales que hagan exigiblesestas disposiciones constitucionales, mediante leyes oreformas a las mismas, o de políticas en los diversos as-pectos, tal como está ocurriendo en otros ámbitos.

Trabajo de jóvenes

En lo que a juventud se refiere, la Constitución va másallá, y habla de garantizar lo que se denomina “el primerempleo”. Se desconoce empero, cuáles serían los meca-nismos concretos que se podrían utilizar, quizá median-te disposiciones contenidas en la nueva Ley Orgánica deEducación Superior o en el Código Orgánico de laFunción Judicial, al exigir que se creen pasantías o re-querimientos de trabajo obligatorio de los recién gra-duados, o de la Ley de Empresas Públicas, como ejem-plos, podrían viabilizarse algunas de estas iniciativas, através de las pasantías o de los servicios a la comunidadcomo contraprestación de los nuevos profesionales.

No obstante, pocas menciones se encuentran enesos textos de proyectos de ley o leyes ya vigentes,acerca de la materia. Quizá cabe mencionar el caso delos abogados, con la obligación de llevar a cabo un tra-bajo de “asistencia legal comunitaria”. ¿Será esto un“primer empleo para algunos futuros abogados?”.

Derechos de padres y trabajo

Sobre el trabajo de la mujer, la Constitución jerarquiza susderechos y enfatiza que la mujer embarazada no puedeser objeto de despido en el trabajo,Arts. 330 y 331.

También se reconoce la licencia por paternidadque ya ha sido objeto de aplicación en la nueva LeyOrgánica de Servicio Público, Art. 27, SuplementoRegistro Oficial No. 294 de 6 de octubre de 2010 yen las reformas al Código del Trabajo.

Al respecto, y a diferencia de otros enunciados oreconocimientos de derechos consignados en la nuevaConstitución, este efectivo derecho por ejemplo, ya esobjeto de aplicación legal a través de la mencionadaLey y de reformas al Código del Trabajo.

Obligaciones de los profesionales

Otro tema que llama la atención consignado en el nu-meral 12 del Art. 83 de la Constitución, en lo que serefiere a que las personas ecuatorianas no sólo tienenderechos sino obligaciones, tales como que deben ejer-cer su profesión de acuerdo a la Ética, preceptos quegravitan en las políticas laborales, por cierto.

¿Cuántas cosas se han afirmado y expresado alre-dedor de la Ética? En ese nombre se han encuadradovarias catalogaciones, pero ¿quién determina qué esético? ¿El Gobierno? ¿La prensa?, ¿Los partidos políti-cos? ¿Los movimientos sociales?

Hay colegios profesionales y gremios que se rigenpor códigos de ética, pero desde que ya no es obliga-toria la afiliación, los gremios han perdido fuerza y esprobable que algunos, muchas veces no aplicaron conética los códigos de ética.

¿Quién califica qué ejercicio profesional no esético?

Ello, desde el punto de vista laboral, quizá reque-riría más precisiones pues abarca muchas de las preo-cupaciones de la sociedad. ¿Será que la ética puede sercalificada por un juez cuando el trabajo de un profe-sional atente contra la misma?

Se requiere una complementación al postulado enla legislación práctica, pues aparece muy interesanteque se exija ética a las profesiones. Éste es un tema enque los ciudadanos se sienten involucrados, ya quemuchos han sido perjudicados por profesionales me-diocres y poco éticos. La Ética por ratos es de pococumplimiento en ciertos espacios de profesionales.

Algo de esto se trata de obtener en el proyecto denueva Ley Orgánica de Comunicación, Libertad deExpresión y Acceso a la Información Pública, que exi-giría que los medios de comunicación social cuentencon un código de ética que induzca a buenas prácticasy conductas y que los cargos de dirección de losmedios serían de desempeño exclusivo de comunica-dores, comunicadoras y periodistas graduados. ¿Cuán-to de ética se puede esperar de un proyecto como elque está en discusión2.

Vigencia y aplicación de los derechos laborales

En lo que se refiere a garantías normativas, resulta deinterés lo determinado por el Art. 84 de la Constituciónque expresa, por ejemplo, que la Asamblea Nacionaldeberá adecuar las leyes y demás normas a los derechosprevistos en la Constitución y en los tratados internacio-nales, para asegurar entre otras cosas la dignidad del ser


humano,y en especial para las comunidades.Aquí surgenalgunas conclusiones que se podrían extraer.

Se debe entender no sólo por lo que manifiesta elartículo comentado, sino por lo previsto en otros acá-pites de la Constitución del 2008, que, a diferencia delo que acontecido con Constituciones anteriores,ahora es deber o responsabilidad de las instituciones,respetar las disposiciones de la nueva Constitución ypreparar propuestas para reformar leyes y normas que

hagan exigible todo esto, como esla aplicación de las nuevas políticaslaborales en comentario.

La pregunta que surge es,¿cuánto de esto se ha avanzado?,¿con las nuevas leyes se lograrán losobjetivos planteados?

Del trabajo autónomo y sus derechos

Otra novedad que marca un girode políticas es el tema de que seenfatiza el reconocimiento del Es-tado al trabajo autónomo,Arts. 325y 331 de la Constitución. Inclusive,en el Art. 333 se establece la nece-sidad de que el régimen laboralreconozca el trabajo doméstico enigualdad de condiciones, admitien-do la evolución que en esta mate-ria se ha registrado en otras socie-dades, donde por ejemplo hay fa-milias o parejas que contribuyenpor igual a la economía del hogar y

a la dedicación de la casa. Ello pasa en el Ecuador, perotodavía con prejuicios y sin reconocimientos. LaConstitución señala además, la intención de la protec-ción progresiva de la seguridad social a quien realizabalabores domésticas,Art. 33.

En muchos países industrializados, ésta es una rea-lidad, depende con qué enfoque la sociedad compren-da estos conceptos, para que las leyes hagan exigibleslas políticas laborales, con todos los elementos involu-crados, costos, precios, empleo, etc.Vale la pena señalarque por ejemplo, muchos países, valoran dentro de lascuentas nacionales, el trabajo doméstico.

Trabajo en servicios públicos

También habría que poner atención en lo establecidoen el numeral 15 del Art. 326 de la Constitución quese refiere a la prohibición de paralizar servicios públi-cos, solo que a diferencia de la Constitución del 1998,en la que se contemplaban sanciones a tales paraliza-ciones, las mismas que en la práctica nunca se aplica-ron, en parte por falta de ley, en parte por ausencia dedecisión y voluntad política; en la actual Constituciónse expresa que la ley establecerá los límites con los cua-les esos servicios no se paralizarán.

Esta diferencia es importante porque podríaentenderse que parte de los trabajadores sí podríanparalizar los servicios, a condición que otra parte los

hagan funcionar, prácticas que se llevan a cabo en otrospaíses.

Régimen para administradores de empresas conmayoría de capital público, una novedad digna deser comentada.

En la ley Orgánica de Empresas Públicas vigente losfuncionarios que desempeñan cargos de gerencia,dirección o de representación, se regulan en su relacióncon las empresas, por una relación de carácter profesio-nal. Sin duda, esta disposición, tiene sus lados positivos,para que no se manipulen las leyes a fin de conseguirque gerentes o directivos con remuneraciones impor-tantes, no resulten más protegidos o beneficiados quelos trabajadores, a veces obteniendo pagos desorbitadosmuchas veces a través de pronunciamientos judicialesfavorables, en desmedro de los recursos públicos queson de toda la sociedad3.

En las entidades de derecho privado el numeral 16del Artículo 326 de la Constitución señala que en lasque exista participación mayoritaria del Estado y en lasque exista participación y uso mayoritario de recursospúblicos, quienes ejerzan actividades de representa-ción, directivas, profesionales o administrativas, tam-bién se sujetarán a leyes que regulan la administraciónpública, como el caso de la Ley de las EmpresasPúblicas, y la Ley Orgánica de Servicio Público.Aquellos que no se incluyen en esta categorizaciónestarán amparados por el Código del Trabajo.

Sobre lo anterior caben varias inquietudes: ¿Cuáles la situación jurídica de empleados de las empresaspúblicas que estaban en su régimen laboral, reguladospor leyes aplicables a empresas o compañías públicas yque, por vigencia de la nueva Ley de Empresas Públi-cas, se tornan en servidores públicos? ¿Qué ocurre conaquellas personas que no calificarían para ser servido-res públicos, de åacuerdo a esta Ley y la Ley Orgánicade Servicio Público?

Utilidades de los trabajadores

Otra novedad que llama la atención consiste en que enla Nueva Constitución,Art. 328, se expresa que la par-ticipación de los trabajadores del sector privado en lasutilidades, está sujeta a límites en empresas de explota-ción de recursos no renovables. En el caso de la Ley deMinería, ya se estableció ese límite y de igual modo seha procedido en la actividad petrolera.

En la Ley de Minería, en el Art. 67 se estableceque en el caso de los trabajadores vinculados a la acti-vidad minera, éstos recibirán el 3% del porcentaje deutilidades y el 12% restante será pagado al Estado, quelo destinará, única y exclusivamente, a proyectos deinversión social en salud, educación y vivienda, a tra-vés de los organismos seccionales del área donde seencuentra el proyecto minero. Dichos proyectosdeberán estar armonizados con el Plan Nacional deDesarrollo.

Las últimas reformas a la Ley de Hidrocarburospublicadas en el Suplemento del Registro Oficial No.244 de 27 de julio de 2010, contienen una disposición


Una modificación que seincorpora en la NuevaConstitución y que fue

objeto del Mandato ConstitucionalNo. 2, es la eliminación de la terce-rización y la intermediación laboraly el trabajo por horas. Sobre ello,se produjo un extenso debate en lasociedad ecuatoriana y no existe enrealidad un balance razonable ydocumentado justo de qué mismoocurrió con el empleo desde lavigencia del ese Mandato.

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igual a la de la Ley de Minería, el artículo 94 de la Leyseñala que el reparto de utilidades para los trabajadoresvinculados en actividades hidrocarburíferas será del 3% del porcentaje de utilidades, y el otro 12% será des-tinado a proyectos de inversión social.

Eliminación de la tercerización e intermediación laboral4

Una modificación que se incorpora en la NuevaConstitución y que fue objeto del Mandato Constitu-cional No. 25 , es la eliminación de la tercerización y laintermediación laboral y el trabajo por horas. Sobreello, se produjo un extenso debate en la sociedad ecua-toriana y no existe en realidad un balance razonable ydocumentado justo de qué mismo ocurrió con elempleo desde la vigencia de ese Mandato.

Hay quienes sostienen que estas decisiones elimi-naron empleos y las cifras van desde los cuarenta milhasta el medio millón de empleados, en tanto quefuentes gubernamentales afirman que esto no ocurrió.

La verdad es que alrededor de la tercerización y laintermediación laboral, se levantaron voces que apun-taron hacia la denuncia de prácticas de contrataciónque perseguían menoscabar los derechos del trabaja-dor, evitar su incorporación (la de los trabajadores) a laseguridad social y precarizar su condición.

Éste ha sido un problema en el Ecuador; no es quelas leyes sean malas o buenas, pero se las aplica mal ono se las cumple, se evade su vigencia, espíritu y lasobligaciones contempladas en ellas, lo que incluye undébil control y exigibilidad de parte de las autoridades,y una lenta y contaminada administración de justicia,y ello desencadena reacciones.

La eliminación del trabajo por horas fue sustituidapor una figura ya prevista en el Código del Trabajo: lajornada parcial y el trabajo ocasional, de modo que esposible que el mundo empresarial se haya adaptado aestas nuevas normas. Lo observable de todo esto, es quelas nuevas políticas laborales, ahora consagradas en laNueva Constitución, prohíben la tercerización y laintermediación laboral, figuras que fueron objeto deinnegable abuso en algunos espacios de contrataciónprivada y pública.

Remuneraciones

Finalmente, sobre “remuneraciones”, las políticas sonparecidas al pasado, por ejemplo lo de “a igual trabajoigual remuneración”. No obstante, hay alguna diferen-cia en cuanto que en el Art. 326, se garantiza unaremuneración justa y equitativa, con un salario digno,y se establece que el Estado regulará las remuneracio-nes de los servidores públicos, etc., Art 229, o que laremuneración será suficiente para satisfacer las necesi-dades básicas,Art. 328.

Lo del salario digno ha quedado para resolucióndel Estado en función del Código Orgánico de la Pro-ducción, Comercio e Inversiones publicado en el Su-plemento del Registro Oficial No. 351 de 29 de di-ciembre de 2010.

En dicha Ley, que en esencia representa una modi-ficación al Código del Trabajo, se concibe al salariodigno como aquel que cubre las necesidades básicas dela persona trabajadora, así como las de su familia ycorresponde al costo de la canasta básica familiar divi-dido para el número de perceptores del hogar, Art. 8.El costo de la canasta básica será determinado por elorganismo rector de las estadísticas y censos naciona-les, es decir el Instituto Ecuatoriano de Estadísticas yCensos del Ecuador, INEC.

El cálculo del salario digno incluye aquellos queel/la trabajador/a recibe como remuneración mensual,el pago de las décimas terceras y cuartas remuneracio-nes, omisiones variables, participación en utilidades,beneficios adicionales y fondos de reservo, todo ello,dividido para doce meses.

No obstante, no todos los trabajadores podríanpercibir el salario digno a partir del año 2011, sinoaquellos que correspondan a empleadores que debanllevar contabilidad, que tuvieren utilidades al final delejercicio o que en el ejercicio fiscal hayan pagado unanticipo al impuesto a la renta inferior a la utilidad.

Habrá que verificar, en el año 2012, cuántos traba-jadores se beneficiaron del pago del salario digno oremuneración justa, en términos definidos por laConstitución y por el Código Orgánico de la Produc-ción, Comercio e Inversiones.

Acerca de remuneraciones, queda la inquietud desaber qué pasó en realidad sobre una “política” y deci-sión adoptada por el Estado a través del MandatoConstituyente No. 2 que se refiere a los límites remu-neratorios en el sector público, que tuvieron comoantecedentes prácticas abusivas en muchas de las insti-tuciones llamadas “autónomas”6 .

Por lo pronto, en la Ley Orgánica del ServicioPúblico, existen disposiciones que corroboran lo pre-visto en el mandato Constituyente 27 .


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Conclusiones

1. De lo expuesto se colige que se persiguen aplicarnuevas políticas públicas en lo laboral, derivadas dela Nueva Constitución de la República.

2. También se puede advertir que el derecho al tra-bajo y la jerarquización del ejercicio de los dere-chos de los y las trabajadores/as en nuevas dimen-siones que antes de la actual Constitución no exis-tían, vienen a constituirse en una agenda para polí-ticas públicas. Al respecto, convendría, con losenunciados y derechos reconocidos y analizadosen la presente, el tener una agenda de políticas pú-blicas respecto al trabajo y al empleo, especialmen-te en áreas más complicadas como la consecucióndel pleno empleo en consistencia con el manejode la política económica.

3. Es necesario articular de un modo efectivo y co-herente la vinculación que debe existir entre polí-ticas públicas, entre ellas, la de empleo y trabajo,con la política económica, con la planificación na-cional y descentralizada y con la legislación actualy en preparación, a efectos de que se visibilicen laspolíticas referentes al empleo y el trabajo, y la so-ciedad y los ciudadanos verifiquen que esto puedeser una realidad.

4. Muchos de los derechos consignados en la NuevaConstitución, son lo suficientemente explícitospara merecer inmediata aplicación, caso de la eli-minación de la tercerización e intermediación, pe-ro podría decirse que el resto de “avances” faltanser concretados a través de leyes, disposiciones, de-cisiones y políticas contenidas en instrumentosespecíficos como planes, programas, directricespresupuestarias, etc. Un caso visible de excepción:la licencia por paternidad.

Queda por verse las políticas especificas para favo-recer el empleo de jóvenes y de grupos selecciona-dos especiales como adultos mayores y mujeres.

5. Se mencionan en la Constitución conceptos nue-vos, como el salario digno y la ética profesional. Encuanto al salario digno, ya hay definiciones y apli-caciones que habrá que evaluar como benefician a

la sociedad, a los trabajadores y a la consecucióndel pleno empleo. En cuanto a la ética profesional,falta por hacer.

6. Lo anterior plantea un arduo trabajo de adecua-ciones legales que seguramente estarán esperandoturno en las agendas de la Presidencia de la Re-pública, de la Asamblea, y de las instituciones en-cargadas de trabajar y proponer las reformas sobretodos estos conceptos, trabajo que ya se está lle-vando a cabo por algunas instituciones tales comoel Ministerio del Relaciones Laborales, la SEN-PLADES, los Ministerios Coordinadores de laProducción, Empleo y Competitividad, de Desa-rrollo Social, de Justicia y Derechos Huma-nos, deInclusión Económica y Social, entre otros.

7. Todo lo expuesto, debería explicitarse en una polí-tica pública que integre los elementos analizados yotros más que garanticen el pleno empleo, la pla-nificación y desarrollo del país.

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Notas

1 Grupo Spurrier,Análisis Semanal Nro. 43, de 6 de Noviembrede 2009, http://www.ecuadoranalysis.com/

2 Arts. 8, 13 y 18, www.asambleanacional.-gov.ec/tramite-de-las-leyes.

3 Art. 18, Suplemento Registro Oficial 48, 16 de octubre de 2009.4 Ver boletín Actuar en Mundos Plurales Nº1.5 Aprobado por parte de la Asamblea Constituyente, 30 de marzo

de 2008, Montecristi, provincia de Manabí.6 Art. 1, aprobado en Asamblea Constituyente, Suplemento

Registro Oficial No. 261 de 28 de enero de 20087 Disposición Transitoria Primera


Foto: Patricio Rivas


La clase media se define por condiciones objetivasy por elementos “subjetivos”, como valores, aspira-ciones y autoidentificación, lo que se expresa enestilos de vida, maneras de “distinción” (en el senti-do de distinguirse, separarse), y mecanismos “de cie-rre” a la incorporación de otros, por ejemplo a posi-ciones ocupacionales.

El mencionado estudio recurrió a dos varia-bles: ocupación (NO manual) del jefe del hogar y elingreso familiar total –suma del ingreso de todos losmiembros del hogar derivado del trabajo, del capi-tal, o de transferencias1– que fluctuaría para la clasemedia entre el equivalente a 4 líneas de pobreza yel valor del percentil 95 de la distribución. Este últi-mo sería un proxy de la capacidad de consumo.

Surgen así tres subconjuntos de hogares de clasemedia: a) los consistentes, que serían de clase mediaen ambas variables –el principal proveedor de in-gresos del hogar (PPIH) desempeña una ocupaciónNO manual y el ingreso familiar está dentro del tra-mo fijado a la clase media; b) los inconsistentes, con-formada por hogares cuyo PPIH se desempeña enuna ocupación manual, pero el ingreso del hogar espropio de la clase media; c) los precarios, que tienenun ingreso familiar inferior al límite inferior delestrato medio, pese a que su PPIH desempeña ocu-paciones NO manuales. Incluso, un segmento deestos se ubica por debajo de la línea de la pobreza.

Entre los hallazgos obtenidos en el estudio pue-den mencionarse los siguientes:

• Crecen los sectores medios.- En el periodo consi-derado, aumentó el número de hogares de clasemedia y la proporción de ellos en relación altotal hogares, salvo en Argentina (decae) y Co-lombia (estable). Los países con mayor nivel de

desarrollo, tienen estratos medios de mayortamaño (25% en Honduras; 50% en Argentina oChile).

• No se redujo el empleo público de clase media.- Sueleafirmarse que el empleo público de clase mediase habría reducido, debido a las privatizaciones.En los países donde es posible comparar con1990, dicho empleo se mantuvo o creció. Otrasfuentes coinciden en una tendencia al incre-mento. Cabe anotar que el aumento de los sala-rios públicos ha sido en general superior a losdel sector privado.

• No aumentaron los profesionales independientes.-También se dice que hoy habría una clase me-

¿Qué ha pasado con las clases medias latinoamericanas?

Las transformaciones de la clase media latinoame-ricana, entre 1990 y el momento previo a la crisisfinanciera de 2008, pueden verse en el análisis–basado en encuestas de hogares– de 10 paísesque abarcan más del 80% de la población regional,el cual fue acompañado de cinco estudios de casonacionales, más cualitativos, que representan al65% de la población regional (Franco, Hopenhayny León, 2009).

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Fotos: Patricio Rivas


dia competitiva que opta por no ser dependien-te. Sin embargo, aumentó el empleo asalariadoprivado de clase media y se redujo el indepen-diente, excepto en dos países.

• Aumenta la educación promedio, pero hay un efectodevaluación.- Se ha elevado el nivel educativo dela población –aunque con graves limitacionesde calidad– pero aumentan las exigencias edu-cativas para ocupar puestos que anteriormenteexigían menor formación.

• Crece el tamaño del mercado consumidor.- En Brasil,el país más grande la región, el número de per-sonas que vive en hogares de estrato medio au-mentó de 23 millones en 1990 a 61 millones en2007. Esto implica un gran efecto de demostra-ción sobre el conjunto de la sociedad y genera,por consiguiente, una atracción para acceder altipo de consumo que viene extendiéndose.Promueve asimismo el desarrollo de un nuevogran sector del comercio y la producción orien-tado a atender a esos nuevos consumidores. Sinduda, el papel del consumo como identificadorde un estilo de vida siempre ha existido, pero lairrupción de la sociedad de bajo costo tiende agenerar una masificación del consumo en espe-cial de bienes durables que antes estaban reser-vados a sectores de mayores ingresos. Participar

en esa masificación del consumosuele verse y sentirse como la per-tenencia a la clase media.

¿En qué contexto se dieron estoscambios?

Hubo un desarrollo excepcionaldel comercio internacional, y unincremento de la capacidad de pro-ducir a bajo costo bienes manufac-turados de uso masivo. Los paíseslatinoamericanos aprovecharon laelevación de los precios de commo-dities, lo que generó aumentos sinprecedentes de los ingresos deriva-dos de las exportaciones. Además,el sistema financiero puso a dispo-sición de los inversores una ampliagama de recursos a tasas reducidas,lo que contribuyó a la inversión ya un apreciable crecimiento de lageneración de empleo.

Muchos de los cambios fuerontambién consecuencia de transformaciones de largaduración, como la caída de la fecundidad y lareducción de la tasa de dependencia familiar, y decambios culturales que permitieron la mayor incor-poración de las mujeres al mercado laboral. Esa vir-tuosa combinación generó un “bono demográfico”,

esto es, la combinación de más receptores de ingre-sos y menor cantidad de dependientes. Tambiéncontribuyó la expansión del crédito a personas debajos ingresos.Todo ello se tradujo en un mejora-miento moderado de la distribución del ingreso yen una importante reducción de la pobreza y la

indigencia en la región.Esta nueva capacidad de demanda se combinó

con el abaratamiento de los bienes de consumodurable – muchos de ellos producidos en China –que se difundieron a través de grandes empresasorientadas a satisfacer la demanda de nuevos seg-mentos populares, por lo que comenzó a hablarsedel eventual surgimiento de “sociedades de bajocosto”, también en América Latina.

Cabe destacar que la crisis financiera actualdebe haber generado un retroceso en las tendenciasanotadas. Dado el carácter diferido de la informa-ción de las encuestas de hogares, no se cuenta condatos que permitan ponderar sus efectos en losingresos y la ocupación de los sectores medios. Seha sostenido que la crisis habría generado un millónadicional de desempleados en la región(CEPAL/OIT, 2009), pero no pueden extraerseconclusiones válidas respecto a los cambios en laestratificación social.

Bibliografía

R. Franco, M. Hopenhayn y A. León, editores(2009) Las clases medias en Iberoamérica. Re-trospectiva y nuevas tendencias (CEPAL-SEGIB, México D.F., Siglo XXI editores, depróxima aparición).

CEPAL/OIT (2009) “Coyuntura laboral enAmérica Latina y el Caribe: crisis y mercado deltrabajo”, Boletín, Nº 1, Santiago de Chile.


El papel del consumocomo identificador deun estilo de vida siem-

pre ha existido, pero la irrup-ción de la sociedad de bajocosto tiende a generar unamasificación del consumo enespecial de bienes durables queantes estaban reservados a sec-tores de mayores ingresos.Participar en esa masificacióndel consumo suele verse y sen-tirse como la pertenencia a laclase media.

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Foto: Ma. Fernanda Acosta

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El origen del Sistema de Seguridad Social en el Ecuador seremonta a principios del siglo XX cuando se dictaron lasleyes de 1905, 1915 y 1918 para amparar a los empleadospúblicos, educadores, telegrafistas y dependientes del poderjudicial. Posteriormente se creó la Caja de Pensiones, con laque se buscaba proteger a los empleados públicos, civiles,militares y bancarios con beneficios de jubilación, montepíocivil y fondo mortuorio.

A principios del siglo XXI, respondiendo al nuevo con-texto económico y demográfico del país, caracterizado por elaumento del desempleo y del empleo informal, así como porelevados niveles de inflación que llevaron a la fragilidad finan-ciera del sistema de seguridad social, se realizó una modifica-ción importante a éste: se aprobó en el Congreso Nacional el30 de noviembre de 2001, la transformación de un sistemapúblico con un régimen financiero de reparto a un modelomixto, el cual “no cierra el programa o sistema público sinoque lo reforma y lo convierte en un componente que secombina con otro nuevo componente de (ahorro) individual,en este caso, al retirarse, los asegurados reciben dos tipos depensiones: básica (es una prestación definida y regulada porLey) y complementaria (prestación indefinida que el jubiladorecibe de acuerdo con el monto acumulado en su cuentaindividual) (Pazmiño y Robalino, 2004:15).

El modelo mixto, define al IESS como la entidad respon-sable de la prestación del Seguro General Obligatorio (SGO),el cual está conformado por cuatro seguros, que son adminis-trados independientemente y son considerados patrimoniosautónomos:

• Seguro General de Salud Individual y Familiar.• Seguro General de Riesgos de Trabajo.• Sistema de Pensiones por Vejez, Invalidez y Muerte y,• Seguro Social Campesino• Además, provee otras prestaciones como Fondos de Re-

serva, Cesantía y Otras prestaciones económicas de cortoplazo.

De acuerdo con un estudio del Banco Central, los cam-bios más importantes que esta reforma trajo son los siguien-tes:

1. Estructural: creación del sistema mixto de pensionesmediante dos pilares, el Régimen Solidario Obligatorio,en el cual todos los trabajadores participan y el Régimende Ahorro Individual Obligatorio, que consiste en lacapitalización en cuentas individuales de los aportes per-sonales correspondientes a los trabajadores cuyos salariosse ubican dentro de determinados umbrales.

2. Paramétrica: aumento de la edad mínima de jubilaciónde 55 a 60 años y la modificación de la metodología decálculo de las pensiones, a las cuales, de acuerdo al plan-teamiento, se las actualizaría en función de un índicemedio de salarios1.

3. Institucionales y de control: se refieren a la separación delas reservas de los distintos fondos que administra el IESS,prohibiendo el uso “cruzado” de los recursos de un pro-grama para financiar otro, así como al control del origeny uso de los recursos públicos por parte de la ContraloríaGeneral del Estado y a la supervisión y control de laSuperintendencia de Bancos y Seguros encargada delSistema Nacional de Seguridad Social (Pazmiño yRobalino, 2004: 5).

Además del IESS existen otras dos instituciones que par-ticipan en la administración de programas de seguridad social:el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas(ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía

La seguridad social en el Ecuador,historia y cifras

La seguridad social es un tema de interés paratodas las naciones democráticas ya que por mediode ella se busca disminuir los riesgos y vulnerabili-dades que enfrenta la sociedad, y en particular lamás marginada. En el Ecuador, el debate sobre estacuestión ha sido reabierto recientemente con el finde modificar la ley de Seguridad Social vigente yadaptarla al mandato de la Constitución Política de2008. Con el fin de conocer la situación actual dela seguridad social en el país, en este artículo revi-samos de manera breve y concisa, la historia del sis-tema de seguridad social ecuatoriano y algunascifras nacionales.

Jimena Sasso

Nacional (ISSPOL) los cuales ofrecen programas de seguri-dad cerrados –es decir orientados solo a personal de sus ins-tituciones- y tienen un alcance de alrededor de 0.6% de lapoblación (Durán, 2007: 22).

De acuerdo con la Constitución Política de 2008, elacceso a cobertura de la seguridad social es un derecho detodas las personas, incluyendo el trabajo no remunerado enlos hogares, el de autosustento en el campo, el trabajo autó-nomo y a quienes se encuentran en situación de desempleo(art. 34).Así mismo establece en el artículo 449 que “El dere-cho a la seguridad social es un derecho irrenunciable de todaslas personas, y será deber y responsabilidad primordial delEstado. La seguridad social se regirá por los principios de soli-daridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia,subsidiariedad, suficiencia, transparencia y participación, parala atención de las necesidades individuales y colectivas”.

En este sentido, este artículo constitucional garantizabeneficios como la protección frente a los riesgos de enfer-medad (incluidas las pérdidas temporales de ingresos quesupone la enfermedad y acceso a atención integral en salud),creación de condiciones adecuadas de seguridad y salud en eltrabajo que disminuyan los altos índices de accidentes, enfer-medades y muertes por causas laborales, mortalidad infantil yjuvenil; acceso a jubilación y, en general, protección frente acondiciones de incertidumbre económica que afectan direc-tamente el bienestar familiar. En consecuencia, la baja cober-tura que en un país se tenga respecto a la protección socialrevela grandes riesgos para la población y una pesada cargaeconómica y social que retroalimenta la marginación y lapobreza (Durán, 2007: 28).

Si bien estos beneficios están garantizados en la Cons-titución Política de 2008, los riesgos que ocasiona la bajacobertura en la protección social en el Ecuador continúanpresentes. De acuerdo con datos de la Quinta Ronda de laEncuesta de Condiciones de Vida2 realizada por el INECentre noviembre del 2005 y octubre del 2006, solo el 21.4%de la población nacional tenía algún tipo de seguro, lo quequiere decir que la gran mayoría de los ecuatorianos, es decir10.441,691 personas (78.6% de la población nacional) nocontaban con ningún seguro. Por otra parte, cuando la cober-tura se mide con respecto a la población económicamenteactiva (PEA), encontramos que el índice de cotizantes se hamantenido en un valor del orden del 23%;“esto significa quede cada 100 personas en actividad económica, 77 no cotizana la seguridad social” (Durán, 2007: 27).

En efecto, el sistema de pensiones presenta un bajo nivelde cobertura, escasa protección a los sectores más vulnerablesde la población y desequilibrios actuariales. No obstante, esimportante destacar que las recientes reformas realizadas a laLey del Seguridad Social buscan modificar esta situación, yaque en lo referente a las pensiones y jubilaciones se buscaaumentar progresivamente las pensiones con el fin de dismi-nuir las desigualdades.“El proyecto [de reforma de ley] deter-mina que las pensiones de invalidez, vejez, incapacidad per-manente total o absoluta, de riesgos del trabajo y las de mon-tepío, se incrementarán al inicio de cada año (a partir del2011) en la misma proporción que el incremento del salariobásico unificado del trabajador en general, con la finalidad deasegurar el acceso a una pensión digna que será mejorado conla multiplicación por un factor variable determinado en fun-ción de porcentajes del salario básico unificado” (AsambleaNacional, 2010)3.

Según datos de la CEPAL, Ecuador es uno de los variospaíses de América Latina en los que la cobertura de seguridadsocial es baja, ya que además de él también “en Bolivia,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú solo untercio o menos de los ocupados urbanos aportaban a los sis-temas de seguridad social, mientras que en Chile y CostaRica la cobertura era superior a dos tercios de los ocupados.Sin embargo en casi todos los países los avances de coberturafueron escasos” (CEPAL, 2008:111). Así mismo, la exclusiónde la seguridad social en la región afecta principalmente a lasmujeres y los niños, pues sólo el 15% de las mujeres partici-pan de los sistemas de seguridad social, lo que se compara conel 25% de los hombres (CEPAL, 2008:111); lo que se repiteen Ecuador pues solo el 13.5% de mujeres cuenta con cober-


Tabla 1. Afiliados al IESS por quintiles de ingreso

Quintil Ingreso Número de % afiliadosde ingresos promedio/mes US$ afiliados

1 37 104,873 23.6

2 97 119,284 26.9

3 150 171,901 38.8

4 220 358,752 80.9

5 661 443,579 100.0

Total 1,198,389 270.2

Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, Sistema Integrado de Encuestas de Hogares (ENEM-DU), INEC, 2003 (Durán, 2007: 32)

Tabla 2. Población total que está afiliada o cubierta por algún tipo de segurode salud a nivel nacional y por área

Seguros de Salud Nacional Urbano Rural

Tienen seguro % 21.4% 22.2% 19.8%

Población 2,836,668 1,875,769 960,899

No tienen seguro % 78.6% 77.8% 80.2%

Población 10,441,691 6,559,869 3,881,822

Seguros de Salud Nacional Urbano Rural

Seguro privado % 24.5% 34.0% 5.8%

Población 694,083 638,175 55,908

IESS % 66.5% 53.7% 91.6%

Población 1,887,973 1,008,220 879,753

Otros seguros % 9.0% 12.2% 2.6%

Población 254,612 229,374 25,238

Fuente: INEC

Tabla 3. Población total está afiliada o cubierta poralgún tipo de seguro de salud por región

Seguros de Salud Costa Sierra Amazonía

Tienen seguro % 17.8% 25.7% 17.6%

Población 1,179,658 1,544,096 112,914

No tienen seguro % 82.2% 74.3% 82.4%

Población 5,444,935 4,466,749 530,006

Seguros de Salud Costa Sierra Amazonía

Seguro privado % 27.6% 23.4% 5.8%

Población 325,973 361,578 6,531

IESS % 67.0% 65.1% 81.9%

Población 790,134 1,005,351 92,489

Otros seguros % 5.4% 11.5% 12.3%

Población 63,551 177,167 13,894

Fuente: INEC

tura de seguridad social frente a 17% de los hombres, inequi-dad que se presenta en casi todos los grupos de edades: en elpaís solo el 5% de los infantes y los menores de edad en gene-ral tienen protección social (Durán, 2007).

Otra de las características de la seguridad social en Ecua-dor y América Latina es que la población protegida corres-ponde a los estratos de mayores ingresos, fenómeno típico enlos países de Latinoamérica de baja cobertura de la seguridadsocial. En el país, mientras que el 20% más pobre de la pobla-ción concentra el 9% de afiliados, el quintil superior de ingre-sos concentra el 37% de la afiliación (Durán, 2007: 32).

La deficiencia en cobertura en el país se observa tambiénen su distribución por niveles rural y urbano. Como se puedeapreciar en la Tabla 2 solamente el 22.2% de la poblaciónurbana y el 19.8% de la población rural tiene algún tipo deseguro (ECV 2006). Respecto a los asegurados con algún tipode seguro, del 21.4% del total nacional, el 66.5% está asegu-rado en el IESS, mientras que el 24.5% cuenta con seguroprivado y el 9.0% con otro tipo de seguro como el del ISSFA,del ISSPOL o algún Seguro Comunitario.

Las desigualdades en aseguramiento se manifiestan tam-bién en las tres regiones continentales del Ecuador; si bien elIESS es el principal asegurador, en todas las regiones siguensiendo pocas las personas con seguro. Como se puede ver enla Tabla 3, la región Sierra es la de mayor alcance con 25.7%de su población asegurada, frente a la Costa y la Amazoníaque tienen 17.8% y 17.6% respectivamente. En las tres regio-nes, el IESS es la institución responsable de la seguridad socialde la mayoría de la población, cubriendo en la Amazonía al81.9% de la población de esta región, al 67% de la Costa y al65.1% de la Sierra.

Sin embargo en el aseguramiento por provincia encon-tramos deficiencias importantes, pues el porcentaje de perso-nas que no están afiliadas ni cubiertas por algún tipo de segu-ro llega a niveles cercanos al 100%. Como se puede observaren las siguientes tablas, Los Ríos, El Oro y Tungurahua son lasprovincias con mayor porcentaje de personas no afiliadas y sinalgún tipo de seguro, superando el 80% de su población. Encontrapartida, las provincias que tienen menor porcentaje depersonas que no están afiliadas ni cubiertas por un seguro noreflejan mejores números, pues no bajan del 70%.

Ahora bien, la ausencia de afiliados al seguro social públi-co en el país refleja otro problema: la evasión de contribucio-nes al IESS relacionada a una costumbre que los empleadoresmantienen –fortalecida con las reformas laborales de 1998-2002 que permitieron la flexibilización laboralen la quebuscan la manera de evadir las contribuciones ya sea median-te la declaración de salarios menores a los reales, o a través delno registro de sus trabajadores en el seguro. Esto se materia-liza en un importante déficit de ingresos al Instituto y que nollegan, por lo tanto, a formar parte de las prestaciones a losasegurados. De acuerdo con estimaciones de 2005 “si todoslos trabajadores asalariados ecuatorianos fueran incorporadosal Seguro Social, independientemente del tamaño de estable-cimiento y rama de actividad económica, los ingresos de laInstitución en los seguros de salud, pensiones, riesgos del tra-bajo y cesantía, se incrementarían en cerca de US$800 millo-nes. Esta cifra sobrepasa los gastos actuales del IESS, que en elaño 2005 sumaron aproximadamente US$679 millones”(Durán, 2007: 37).

A esto se suma la gran cantidad de personas que seencuentran con formas de empleo precarias, es decir de “bajaproductividad, por lo general de mala calidad y que se vincu-lan con aspectos tales como la inestabilidad laboral, las bajasremuneraciones y la falta de acceso a la seguridad social”(CEPAL, 2008: 108).

En este contexto, el problema del aseguramiento socialen el Ecuador refleja un problema estructural que tiene quever no solo con las dificultades financieras y de servicio quetiene el IESS para proteger a las y los trabajadores y sus fami-lias sino también con la creencia entre empleadores y emple-ados de que es una pérdida de dinero pagar las contribucio-

nes al seguro social, y también a la incapacidad económicareal de grandes sectores de la población que se encuentran ensituación de subempleo o desempleo.

Fuentes utilizadas

Asamblea Nacional (2010) “Asamblea debate reforma a la Leyde Seguridad Social para revalorizar las pensiones delIESS” Octubre, 21. http://www.asambleanacional.gov.ec/201010214530/noticias/boletines/asamblea-debate-reforma-a-la-ley-de-seguridad-social-para-reva-lorizar-las-pensiones-del-iess/Imprimir.html (consultada22 noviembre 2010)

Duran, Fabio. 2007.“República del Ecuador: Diagnóstico delsistema de seguridad social” (Borrador preliminar).Oficina Internacional del Trabajo Oficina Subregional deOIT para los países andinos Bolivia-Colombia-Ecuador-Perú-Venezuela. Departamento de Seguridad Social /OIT Ginebra. Septiembre. 197 p.

Encuesta de Condiciones de Vida, Quinta Ronda 2005-2006,Folleto de Indicadores de Salud. INEC. www.inec.gov.ec

CEPAL. 2008. “Panorama Social AL 2008. Capítulo IIEmpleo, Pobreza y la Nueva Meta del Milenio” p. 1-68

Pazmiño S. y G. Robalino. 2004. “La seguridad social en elEcuador” Apuntes de Economía No. 47. Banco Centraldel Ecuador.

Notas

1 “El objetivo del índice es estimar las variaciones registradas enlos ingresos corrientes de los trabajadores, comprendidos en losgrandes sectores de la actividad pública y privada, que seanremunerados exclusivamente en dinero” (AA.VV, 2001: 39).

2 La información de la Quinta Ronda es la más reciente con quese cuenta a la fecha. El Censo 2010 a realizarse el próximo 28de noviembre arrojará información actualizada que deberá serconsiderada en futuros análisis.

3 El proyecto de reforma de la Ley de Seguridad Social seencuentra actualmente en proceso de aprobación del Ejecutivo,por lo que será necesario un posterior análisis sobre los resulta-dos de la misma.


Tabla 4. Población total afiliada o cubierta poralgún tipo de seguro de salud por provincia

Provincias con mayor porcentaje de personas queno están afiliadas ni cubiertas por algún tipo deseguro de salud

Provincias Población %

Los Ríos 654,403 90.0%

El Oro 522,630 68.0%

Tungurahua 420,454 85.7%

Provincias con menor porcentaje de personas queno están afiliadas ni cubiertas por algún tipo deseguro de salud

Provincias Población %

Pichincha 1,858,115 50.3%

Loja 306,518 71.7%

Chimborazo 324,703 74.2%

Fuente: INEXC


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Reseñas de libros

CLACSO (2009) Trabajo, empleo, calificaciones profesionales, relaciones de trabajo e identida-des laborales.Disponible en http://168.96.200.112/clacsonovedades_editoriales/libros_ clacso/libros_listado_completo.php? orden=nro_orden)

Desde 2007 se constituyó el actual grupo “Trabajo, empleo, calificaciones profesio-nales, relaciones de trabajo e identidades laborales” con sede en la UNAM, sedeIztapalapa y en el CEIL-PIETTE del CONICET. Los dos volúmenes contienen la

mayoría de las ponencias presentadas en el Seminario de Buenos Aires, realizado en noviembre de 2007.(CLACSO, s/f)

Martínez, Luciano (2006)Jóvenes y mercado de trabajo en el Ecuador Ecuador: FLACSO-Ecuador; CEPAL; GTZ

Una de las metas del milenio era el proporcionar un trabajo digno y productivo alos y las jóvenes. En este libro se analiza la realidad laboral de estos actores socialesen Ecuador, los índices de su inserción laboral, en qué tipo de trabajos se desem-peñan y cuál es su oportunidad de acceso a una capacitación y formación.La compilación de artículos visibiliza un estudio multidisciplinario que aborda las

perspectivas económica, antropológica y sociológica; y presenta tanto datos cuantitativos sobre el temacomo información cualitativa.

Betty Espinosa,Ana Esteves y Marcela Pronko, editoras (2008(Mundos del trabajo y políticas públicas en América Latina Colección 50 años, FLACSO Ecuador, Ministerio de Cultura del Ecuador

En este libro se analiza un abanico de políticas de trabajo y empleo dirigidas a con-trarrestar los efectos sociales resultantes de la flexibilización del mercado de traba-jo en el contexto de la globalización y los ajustes estructurales. Se profundiza en laspolíticas y programas que se han propuesto en América Latina para mejorar lainserción laboral de los jóvenes, en los programas de empleo tipo workfare y en las

políticas activas del mercado de trabajo.También se abordan los impactos de los cambios asociados a laglobalización sobre el área rural.

Betty Espinosa, coordinadoraMundos del trabajo: pluralidad y transformaciones contemporáneasColección 50 años, FLACSO Ecuador, Ministerio de Cultura del Ecuador, 2008

Este libro analiza las transformaciones que ha experimentado la relación salarial detrabajo en el nuevo contexto post-fordista, globalizado y flexible.También da cuen-ta de la pluralidad de tipos de trabajo que coexisten en América Latina con el finde comprender las nuevas problemáticas en torno a las experiencias laborales de laspersonas y los desafíos para los estados latinoamericanos en términos de regula-ción del trabajo y protección social.


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Reseñas de artículos on-line

CEPAL/OIT (2009)“Coyuntura laboral en América Latina y el Caribe. Crisis y mercado laboral”Boletín CEPAL/OIT. (s/l): CEPAL; OIT.http://www.oit.org.pe/2/wp-content/descargas/Boletin%201%20CEPAL-OIT-WEB.pdf

La CEPAL, en conjunto con la OIT, hace un análisis regional sobre los efectos de la crisis mundial deestos dos últimos años en la realidad laboral de América Latina y el Caribe.

El estudio parte de un diagnóstico sobre las tasas de desempleo nacionales (tanto de hombres como demujeres) y visibiliza también la adopción de políticas estatales contracíclicas –tales como el apoyo a segu-ros de cesantía, una mayor inversión en capacitación del personal, la creación de empleos desde el sectorpúblico, el aumento del tiempo de formación profesional para controlar la demanda deprimida deempleo –que han logrado contener el aumento del desempleo en la región.

Enlaces de interés relacionados al tema

GobiernoMinisterio de Trabajo y Empleohttp://www.mintrab.gov.ec/MinisterioDeTrabajo/index.htm

Estadísticas de EmpleoInstituto Nacional de Estadísticas y Censoshttp://www.inec.gov.ec/web/guest/descargas/basedatos/inv_socd/emp_sub_des

Banco Central del Ecuadorhttp://www.bce.fin.ec/docs.php?path=/documentos/PublicacionesNotas/Catalogo/Precios/Indices/p200806.htm

Organizaciones de la sociedad civilCámara de Comercio de Quitohttp://www.ccq.org.ec/

Organizaciones internacionales

Organización Internacional del Trabajo http://www.ilo.org/global/lang—es/index.htm

CEPAL http://www.eclac.org/

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Socialeshttp://www.clacso.org.ar/

GRILAC, Grupos regionales de Investigación sobre Latinoamérica y el Caribehttp://www.flacso.org/programas-y-proyectos/grilac/


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Documentos relacionados con el tema

Código del trabajohttp://www.arevaloyasociados.net/documentos/CODIGO%20DE%20TRABAJO.pdf

Plan Nacional 2009-2013 está en: pagina principal, actualidad, Plan Nacional para el Buen Vivir2009-20013;Ahí te lo puedes descargar, el sitio es:http://www.senplades.gov.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=598:alberto-acosta-responde-al-presidente-del-conesup&catid=67:boletinLey reformatoria al Código del trabajohttp://www.aebe.com.ec/data/files/DocumentosPDF/MarcoLegal/LEY_REFORMATO-RIA_CODIGO_TRABAJO.pdf

FLACSO Sede EcuadorDirector:Adrián Bonilla

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