Políticas educativas en formato de “Programas”

Dos casos vigentes de la Educación Pública en el Uruguay y su relación con la tríada “Investigación-Evaluación-Planificación” en educación

Lidia Barboza Norbis*

________________________________________________________________1. Introducción

El presente artículo es una síntesis de avance del “Proyecto de Investigación Pedagógica Exploratoria de los Programas Educativos Especiales en Enseñanza Media”. Los estudios de casos1 mencionados a continuación se están desarrollando en la División de Planificación y Desarrollo Estratégico Educativo de la Dirección Sectorial de Planificación Educativa de ANEP-CODICEN. El alcance temporal de esta primera fase de investigación ha sido entre octubre de 2007 y febrero de 2008.

Caso 1: Programa Áreas Pedagógicas: estudio exploratorio de su implementación en un centro educativo (fundado en 1989, Convenio CES-INAU 2001)

Caso 2: Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio exploratorio de su implementación en un Aula Comunitaria (CES-MIDES 2006)

La presentación de estos dos “Programas” amerita explicitar de qué estamos hablando cuando hablamos de programas.

“Un programa implica una línea consistente de actuación mantenida a lo largo del tiempo. Una política educativa no es una sucesión de actuaciones o de decisiones inconexas, ni una lista de cosas concretas a hacer; sino que supone que unas y otras se adoptan con la coherencia de un programa político. El programa político, significa la adopción de unos valores y opciones ideológicas concretas, más que, necesariamente, realizaciones prácticas que un partido concreto en el gobierno espera producir.” (Barboza Norbis, L., 2007, p.12)

Por tanto, de lo que hace una autoridad educativa, por ejemplo, un día, sobre un tema en concreto no puede inferirse una orientación política definida; hace falta un seguimiento en el tiempo para poder comprender cuáles son los ejes específicos y programáticos que ponen en evidencia un denominador común en la actuación del tomador de decisiones. En otras palabras, es necesario analizar cuáles son los valores y las opciones ideológicas que apoya con su actuación. Se hace necesario, entonces, siguiendo la lógica de razonamiento de Pedró y Puig, prestar atención a la consistencia de las actuaciones. Desde mi lugar de analista, entiendo que es necesario confrontar los discursos (lo escrito y lo dicho) con los cursos de

* Licenciada en Ciencias de la Educación (FHCE). Magíster en Currículum y Evaluación (UCUDAL). Maestría en Estrategia Nacional (CALEN). Integrante del equipo de trabajo de la División de Planificación y Desarrollo Estratégico Educativo de la Dirección Sectorial de Planificación Educativa de ANEP-CODICEN. Prof. Adjunta del Departamento de Sociología y Economía de la Educación en Planificación Educativa. Artículo publicado en Educarnos, revista de ANEP, 2008.

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acción (actuaciones, realizaciones) para comprender, analizar e interpretar los programas que constituyen una política educativa.2

En síntesis, en palabras de Pedró y Puig (1999):

“Cuando hablamos de una política educativa concreta, nos estamos refiriendo a una línea de actuación específica, adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una determinada cuestión. Dicho de otra manera, una política educativa es el resultado de la actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de legitimidad gubernamental) en el sector educativo.” (p.22)

2. La tríada Investigación-Evaluación-Planificación

La tríada dinámica Investigación-Evaluación-Planificación en educación es una clave estratégica para el desarrollo y fortalecimiento de las instituciones educativas del Sistema Nacional de Educación (SNE) en nuestro país. Desde esta línea de trabajo, los estudios exploratorios, de corte evaluativo y prospectivo, comparten el objetivo de producir conocimiento para la toma de decisiones en materia de políticas educativas.

En los casos 1 y 2, se estudian las políticas educativas relacionadas con el objetivo estratégico de universalización de la Educación Media obligatoria en nuestro país en el marco de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP). Estimo que la evaluación de programas educativos tiene un papel central en el proceso de toma de decisiones, elevando el grado de racionalidad de las políticas educativas y constituye un elemento básico de la planificación. No obstante, en América Latina, y concretamente en Uruguay, la evaluación de los programas educativos es poco frecuente, por no decir excepcional y, fundamentalmente centrada en los resultados de los procesos de aprendizaje de los alumnos. Básicamente se observa que los actores educativos involucrados tienden a no evaluar las realizaciones. Ahora bien, no es viable asignar recursos racionalmente y alcanzar los resultados que se buscan con las políticas educativas, si no se utilizan instrumentos y no se elaboran procedimientos que intenten medir los logros alcanzados, comparándolos con los obtenidos por vías alternativas en condiciones semejantes, y contrastándolos con los objetivos buscados.

Observo un formidable atraso en el desarrollo de metodologías adecuadas para el diseño, implementación y evaluación de programas y proyectos educativos, lo que pone en riesgo una gestión inteligente y políticamente correcta en las instituciones educativas en nuestro país. Finalmente son estas últimas las que tienen la responsabilidad de gestionarlos mediante la más amplia participación posible de los diferentes grupos de actores involucrados.

Por tanto, son las instituciones educativas las que gestionan programas, proyectos y planes; los cuales requieren de una cultura institucional favorable para su implementación. Demás está decir que éstos existen, en tanto tienen presupuesto, pero la sola inversión en ellos no garantiza per se el alcance de los objetivos que se persiguen.

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3. Programas Educativos Especiales (Casos 1 y 2)

Los denominados “Programas Educativos Especiales” implementados en la Enseñanza Media se enmarcan en el esfuerzo que el Consejo de Educación Secundaria está desarrollando con el objetivo estratégico de garantizar la universalización de la Enseñanza Media Básica. Los mismos constituyen modalidades innovadoras en lo institucional y dan cuenta de una flexibilidad curricular sumamente interesante.

El objetivo del mencionado Proyecto es “analizar e interpretar las innovaciones institucionales y curriculares3 que los mismos suponen así como los aciertos y obstáculos con los que los diversos Programas Educativos Especiales se han enfrentado en sus procesos de implementación.” (op.cit. p.1) Específicamente se han explorado dos casos: Áreas Pedagógicas (creado en 1993), y el Programa de Aulas Comunitarias (puesto en marcha en 2007).

El abordaje metodológico hace centro en una metodología cualitativa. La misma se basa en una perspectiva de corte etnográfico (estudio de casos) la cual ha habilitado un análisis en profundidad de aquellos elementos que configuran y dotan de sentido a las nuevas modalidades institucionales y de enseñanza desarrolladas por estos programas.

Desde una perspectiva etnográfica el estudio de casos se caracteriza por habilitar un análisis en profundidad que no busca establecer generalizaciones sino estudiar cada uno de los programas desde sus propios propósitos, población de destinatarios, actores que participan y estilos de gestión institucional y curricular peculiares. La misma se centra en las percepciones que los actores directamente involucrados poseen (específicamente docentes y responsables de cada programa).

3.1. Caso 1: Programa Áreas Pedagógicas: estudio exploratorio de su implementación en un centro educativo

La búsqueda de antecedentes de investigación educativa en relación a este programa educativo ha sido poco fructífera pues hemos encontrado ausencia de investigaciones pedagógicas o evaluaciones externas oficiales, que den cuenta de las distintas etapas por las cuales transcurrió el mismo a partir de su fundación en 1989.

“Áreas Pedagógicas” se constituye como una experiencia, un programa educativo paralelo y articulado al mismo tiempo con la oferta educativa de Ciclo Básico que presentan los liceos de Secundaria y centros de UTU. La acreditación por la educación obligatoria que reciben los alumnos es del Sistema de Educación formal, concretamente del Consejo de Educación Secundaria y el plan de estudios4 que se implementa sería el mismo que el del Liceo Nro. 27 diurno para adultos de la ciudad de Montevideo.

En el centro educativo donde se implementa es entendido como una opción educativa, un programa educativo del INAU, que por convenio con el CES (2001) tiene más de treinta profesores que dependen de Secundaria, y siete del INAU, el denominado “G8”, equipo docente fundador de la experiencia en 1989.

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La población de alumnos del programa la constituyen unos doscientos cincuenta jóvenes por año, en situación de extraedad, quienes están bajo tutela del Estado, a diferencia de la población de alumnos que ingresan a los distintos centros de Enseñanza Media Básica (liceos y UTU) quienes dependen de un adulto que tiene la tutela. El tramo etario que se atiende es de 15 a 19 años.

El programa se desarrolla en dos centros, uno en el barrio Centro y el otro en el Paso de la Arena, en la ciudad de Montevideo. En esta instancia de trabajo exploratorio hemos visitado un centro y se han implementado entrevistas en profundidad con autoridades y miembros del equipo fundador. Dada la planificación del abordaje exploratorio, razones de recursos humanos y tiempo, se optó por realizar entrevistas en profundidad y observaciones no estructuradas in situ.

En una mirada retrospectiva, la etapa fundacional del programa educativo surge por la iniciativa de la directora de la Colonia Berro en 1989, la Dra. Haydeé Castelo, quien solicita a una directora e inspectora de Educación Secundaria que le “ordene pedagógicamente La Colonia”. Esta iniciativa implicaba dar respuesta a la necesidad de formación de nivel secundario, obligatoria por Ley, que requerían los jóvenes de entre 15 y 21 años que estaban privados de libertad, y para quienes la educación de nivel primario, a cargo de un maestro, se evaluaba como insuficiente.

Se constituye entonces, un equipo de trabajo docente de ocho miembros, convocado por una docente. Cinco de los miembros del equipo fundador continúan trabajando hoy, y los otros dos miembros del actual equipo ingresan en el año 1993. Este equipo fundador es el que gestiona la institución. Se constituye en el respaldo de los otros docentes, que son más de treinta de Secundaria, quienes orientan la “atención especial” de la población-objetivo, alumnos que provienen de los sectores de más alta marginación y vulnerabilidad social y jóvenes en situación de reclusión.

El comienzo de la experiencia, su etapa fundacional, se entiende de esta manera, en palabras de la profesora A:

“Fue una propuesta contra hegemónica, que todo mundo trató por un lado de que desapareciera y por otro apropiarse de la idea, durante diecisiete años (...) Hay un montón de gente que le sigue teniendo resistencia a esto.” (A)

Era y continúa siendo fundamental que el equipo docente, no sea sólo un conjunto de profesores formados para la enseñanza de nivel secundario, sino que presenten un perfil acorde con la población con la que se va a trabajar. Esto significa, por ejemplo, estar capacitado para el trabajo con jóvenes que presentan un cuadro de abstinencia de drogas, e inclusive distintas patologías y situaciones personales que implican un trabajo específico. A pesar de estar clara esta necesidad, el cuerpo docente cada año se recompone por la presencia de nuevos docentes que no presentan un perfil acorde con la función, según los entrevistados.

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Actualmente, desde el punto de vista de las posibilidades del ingreso al programa de Áreas Pedagógicas, una condición clave es la existencia de un sistema de “referentes institucionales”, cada alumno que ingresa tiene un responsable, según sea su procedencia, del INAU, de una ONG o en caso que ingrese solo, se le pide que se incluya en una organización de la sociedad civil.

La propuesta institucional y curricular consiste en la posibilidad de cursar el Ciclo Básico, en uno de dos centros (Centro o Paso de la Arena) mediante una propuesta pedagógica flexible. Esto significa que cada año lectivo, puede ser cursado en dos semestres con un máximo de cinco asignaturas, al fin de los cuales, y en diferentes períodos, el alumno debe rendir una prueba de acreditación para cada asignatura.

Esta propuesta curricular se complementa con talleres de opción libre, talleres del CETP o INAU, que no están comprendidos dentro del área de educación de Áreas Pedagógicas, pero se encuentran en el mismo edificio. Además de salidas didácticas.

Como propuesta pedagógica y didáctica el programa presenta características peculiares e innovadoras, en relación con la Enseñanza Media tradicional. Se lleva adelante una “atención especial” basada en el uso de metodologías abiertas, propuestas individualizadas y libre asistencia bajo control del alumno. Por ejemplo, cada alumno lleva el control de sus asistencias a las clases propiamente dichas, mediante una ficha personal donde registra sus asistencias. Se trabaja en pequeños grupos, de forma personalizada y la planificación del trabajo docente se hace en base a reuniones de coordinación semanales.

Los contenidos que aborda el estudio de casos son los siguientes: el origen de Áreas Pedagógicas, la etapa fundacional y la evolución de la propuesta al 2007. Dimensión institucional. Objetivo inicial de la experiencia. Características de la población de jóvenes. El sistema de referentes institucionales. Propuesta y diseño. Vinculación con el Sistema de Educación formal. Sistema de acreditación de la Enseñanza Media. Desarrollo de la propuesta curricular. “El CTI educativo”. Espacios organizacionales. Características del equipo docente. Coordinaciones docentes. Formación docente y estabilidad en el centro educativo. Flexibilidad curricular y articulación curricular. Aciertos y debilidades del programa. Algunos desafíos del factor docente en la Enseñanza Media.

3.2. Caso 2: Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio exploratorio de su implementación en un Aula Comunitaria (AC)

El PAC es uno de los programas educativos más recientes que tiene el Uruguay dentro de los mencionados Programas Educativos Especiales. Ha sido creado en 2006 e iniciado en 2007.

Al momento de este estudio el programa cuenta con doce aulas comunitarias, nueve en Montevideo y tres en el interior. Es un programa financiado por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y el Consejo de Educación Secundaria (CES). El MIDES financia a las ONG que se responsabilizan por las AC poniendo la infraestructura, equipo técnico, talleres y actividades de apoyo; y el CES financia a los profesores que llevan adelante la propuesta curricular en etapa experimental.

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El objetivo estratégico del PAC es incluir a los jóvenes que han abandonado el Sistema Educativo, o que nunca han ingresado al nivel secundario, y quienes eventualmente están en riesgo de abandonarlo.

Los alumnos son jóvenes en situación de calle, sin sostén familiar, con hábitos personales que los alejan de un proyecto de vida humanizante, con hábitos alimentarios no saludables, algunos en consumo de drogas y prácticas cotidianas de sobre vivencia que los pone en situación de riesgo personal.

Por tanto, el programa jerarquiza el sostenimiento de políticas educativas tendientes a la universalización del Ciclo Básico de la Enseñanza Media, desde una visión de largo plazo. Esta visión apunta a mejorar la educación básica de los jóvenes para aminorar las desventajas comparativas que les representa insertarse laboralmente sin la Educación Media Básica obligatoria concluida; y fundamentalmente, sin hábitos de socialización básicos.

El AC desarrolla el Plan de Reformulación Curricular 2006, vigente para 1er. año del Ciclo Básico de Enseñanza Media. La propuesta curricular se desarrolla en dos semestres con pruebas por asignatura y en tres modalidades. La modalidad A consiste en la inserción efectiva en 1er. año del CB, la modalidad B en una “Introducción a la vida liceal” y la modalidad C consiste en “Apoyo y consulta”.

La modalidad A, desarrolla la mitad de las asignaturas en el primer semestre y la otra mitad en el segundo semestre. En el AC abordada, funcionan dos grupos de 1er. año de veinte alumnos cada uno. Un grupo asiste a la mitad de las asignaturas en el primer semestre y el otro grupo a las otras. En el segundo semestre, cada grupo asiste a las asignaturas de la otra mitad del Plan de 1er. año. Por tanto, cada docente da el curso de 1er. año en dos instancias, en el primer semestre para un grupo y en el segundo semestre para el otro grupo.

Se ha trabajado con entrevistas en profundidad en el terreno y la observación etnográfica no estructurada como estrategia de abordaje de campo. De acuerdo al diseño metodológico, no se busca establecer generalizaciones sino estudiar la etapa fundacional del programa en un AC desde sus propios propósitos, población de destinatarios, actores que participan y características de la dimensión institucional y propuesta curricular peculiares.

1 Se puede acceder a las publicaciones de cada uno de estos estudios en el siguiente sitio web de la Dirección Sectorial de Planificación Educativa, ANEP-CODICEN, desde http://www.anep.edu.uy2 “Parecería existir un cierto consenso entre quienes estudian académicamente las políticas educativas, tanto politólogos y sociólogos de la educación coincidirían según Pedró y Puig, en distinguir por lo menos estos cinco elementos: un contenido, un programa, una orientación normativa, un factor de coerción y una competencia social.” Op. Cit., Cap. 4. “La definición de políticas educativas y el concepto de planificación estratégica en educación”. p. 12. En este capítulo se trata específicamente la distinción entre Política Educativa y políticas educativas.3 “El empleo del término curricular se utiliza en el sentido técnico desarrollado por las corrientes hermenéuticas en este campo de conocimiento específico. El mismo no alude exclusivamente al texto o producto curricular sino a las sucesivas “modificaciones” que el mismo va sufriendo en su proceso de institucionalización e instanciación didáctica” tomado del ANEP-CODICEN, 2007, p. 1.4 En el informe de investigación consta que este aspecto debería ser relevado mediante análisis de documentos puesto que surgen datos no precisos en el análisis de los discursos de los distintos interlocutores. Se ha optado aquí, por la versión brindada por uno de los referentes entrevistados, pues es desde las percepciones de los actores directamente involucrados desde donde se elabora el primer informe de investigación. En esta etapa no se ha realizado triangulación documental.

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Las entrevistas en profundidad efectuadas jerarquizaron la comprensión e interpretación de las vivencias de los docentes de Educación Secundaria, la lógica de la cultura de gestión institucional en inicio del PAC, la visión de la coordinadora del programa, del coordinador del aula comunitaria y de la ONG; y del equipo técnico que la integra.

Desde el punto de vista institucional, la gestión del AC está en manos de un coordinador de la ONG, que es miembro del equipo técnico. Si bien el coordinador es el referente ante el MIDES y el CES, surge de las entrevistas que el equipo técnico es el timón del aula, trabajando de forma conjunta con los docentes de Enseñanza Secundaria, quienes eligen sus horas según las listas vigentes.

Los contenidos que trata el informe de investigación son los siguientes: definición y objetivo del PAC, identificación de su población-objetivo, valoración de su dimensión institucional en base a tres ejes: proceso fundacional, proyecto institucional de la ONG (inclusión social y educativa de los jóvenes) y gestión del aula comunitaria (trabajo en equipo con base en los espacios de coordinación). Relevamiento de la propuesta curricular del PAC y sus modalidades en el AC abordada. Características del currículum en acción (la dinámica del aula comunitaria, contenidos curriculares, tutorías, evaluación y actividades pedagógicas claves), conceptos de flexibilidad curricular y articulación curricular. Formación docente específica para el PAC. Relacionamiento del PAC con la comunidad. Valoración del proceso fundacional del PAC: debilidades, aciertos y desafíos desde las percepciones de los actores.

4. Dos apreciaciones estratégicas finales

En primer lugar, el aporte que intenta generar esta línea de investigación pedagógica habilita la reflexión desde y sobre la implementación de las políticas educativas en formato de “programas”. El hallazgo emergente a partir del estudio de estos casos habilita la formulación de la siguiente hipótesis. A comienzos del siglo XXI las políticas educativas en el marco de la ANEP habrían dejado de ser elaboradas enteramente por la ANEP, para pasar a ser diseñadas e implementadas de forma corresponsable por otras instituciones estatales y organizaciones de la sociedad civil.

Este accionar de los distintos actores estratégicos, genera conflictos y hasta neutralización en el alcance de los objetivos propuestos. Algunas instituciones educativas que ya no serían garantes de una buena educación, se habrían debilitado al punto de bloquearse o disminuir su capacidad de ejecución de políticas educativas innovadoras. Estas últimas, estarían gestándose como producto de convenios interinstitucionales e intersectoriales en base a presupuesto interno y crédito internacional bajo formato de “programas educativos” cada uno de los cuales apuntan a alcanzar determinados objetivos específicos. Genéricamente, los programas educativos mencionados en este artículo, comparten por lo menos un objetivo estratégico común que es el de mejorar la educación pública de nuestro país.

En segundo lugar, este tipo de opciones de investigación evaluativa y curricular en el SNE, son fundamentales para contribuir a fortalecer sus dos principios constitucionales: el principio de autonomía y el principio de coordinación de las políticas educativas. No obstante, entiendo que la evaluación no es el instrumento mesiánico que devuelve

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coherencia, cohesión y pertinencia social y educativa al currículum de un determinado sistema educativo, pero contribuye a dar insumos para la toma de decisiones compartidas, corresponsables, no fiscalizadoras, ni penalizadoras. Contribuye a fortalecer las políticas que llevan adelante los actores en cada institución educativa.

En suma, se ha trabajado desde una concepción de evaluación como "instancia estratégica" para la toma de decisiones. Esto significa evaluar para comprender, evaluar para pensar y actuar con visión de futuro. Evaluar teniendo en cuenta las miradas retrospectivas, como punto de partida para avanzar en la mejora del SNE, con lo mejor de lo que se ha construido históricamente, pero evaluar fundamentalmente con miradas prospectivas producto del trabajo en equipo: avizorando el corto, el mediano y largo plazo de los programas educativos.

Referencias bibliográficas

ANEP-CODICEN (2007), “Proyecto de Investigación Pedagógica Exploratoria de los Programas Educativos Especiales en Enseñanza Media”, Montevideo, Dirección Sectorial de Planificación Educativa.

BARBOZA NORBIS, Lidia (2007), Planificación Estratégica: bases conceptuales y metodológicas para una resignificación de la Planificación Educativa en el Uruguay, Publicación Nº 1. Reflexiones iniciales, Montevideo, Papeles de trabajo, FHCE-UdelaR.

BARBOZA NORBIS, Lidia (2008), Programa Áreas Pedagógicas: estudio exploratorio de su implementación en un centro educativo, Montevideo, Dirección Sectorial de Planificación Educativa, Informe Técnico.

BARBOZA NORBIS, Lidia (2008), Programa de Aulas Comunitarias (PAC): estudio exploratorio de su implementación en un Aula Comunitaria (AC), Montevideo, Dirección Sectorial de Planificación Educativa, Informe Técnico.

COHEN, E., FRANCO, L. (1993), Evaluación de proyectos sociales, México, Siglo XXI Editores.

PEDRÓ, F., PUIG, I. (1999), Las reformas educativas. Una perspectiva política y comparada, Barcelona, Paidós.

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