Reservados todos los derechos. Este documento ha sido extraído del CD Rom “Anales de Economía Aplicada. XIV Reunión ASEPELT-España. Oviedo, 22 y 23 de Junio de 2000”. ISBN: 84-699-2357-9

EFECTOS DE LA COHESIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL EN EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

Eva Carrasco Morales - ecarrasco@cee.uned.es

Universidad Nacional de Educación a Distancia

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XIV REUNIÓN ASPELT-ESPAÑA

Oviedo, 22 y 23 de junio del año 2000.

“Efectos de la cohesión económica y social en el Presupuesto Comunitario“

EVA CARRASCO MORALES

Doctora en Ciencias Económicas

Departamento de Economía Aplicada e Historia Económica.

Universidad Nacional de Educación a Distancia.

C/ Senda del Rey. Ciudad Universitaria. 28040 Madrid

Teléfonos: 91 630 10 63

91 398 78 30

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I. Introducción

El objetivo de la cohesión económica y social se ha ido consolidando con el transcurso del tiempo como uno de los retos importantes a los que tiene que hacer frente la Unión Europea (UE) en los próximos años. La cohesión, que se recoge por primera vez de forma expresa en el Acta Única Europea, es el resultado de una evolución histórica que se caracteriza, entre otros hechos, por las sucesivas ampliaciones de la Comunidad. De esta forma, se puso de manifiesto que las disparidades territoriales, lejos de reducirse tal y como preconizaba la filosofía subyacente en el Tratado de Roma, iban aumentando a medida que se incorporaban nuevos socios a la Comunidad. Esta razón justifica que el logro de la cohesión haya pasado a convertirse en un objetivo primordial en el Tratado de Maastricht y en el posterior Tratado de Amsterdam. La reciente ratificación por el Parlamento Europeo del Acuerdo adoptado en la Cumbre de Berlín celebrada el pasado 25 de marzo ha puesto de manifiesto la importancia del objetivo de la cohesión económica y social que, a nuestro juicio, se configura actualmente como uno de los retos clave de la UE para los próximos años. Las negociaciones versaron principalmente sobre la conocida Agenda 2000, en la que se analiza el futuro marco financiero para el periodo 2000-2006.

¿Qué relación existe entre el objetivo de la cohesión económica y social y el Presupuesto Comunitario? ¿Cómo se ha planteado el objetivo de la cohesión en el nuevo marco financiero establecido por la Agenda 2000 para el próximo septenio? Para intentar responder a estos interrogantes se ha estructurado este trabajo en tres partes. En la primera de ellas se analiza el concepto de la cohesión económica y social, así como los medios que se han ido instrumentando a lo largo de los años en el seno de la Comunidad para lograr su aplicación: los Fondos Estructurales tradicionales (FEDER1, FSE2 y FEOGA-Orientación3), a los que se añaden en 1993 el IFOP4 y el Fondo de Cohesión, siendo éste último un instrumento creado específicamente para el logro de la cohesión entre los distintos territorios que configuran la actual Unión Europea. La segunda parte tiene por objeto el estudio de las implicaciones del Presupuesto Comunitario para la cohesión económica y social, para finalmente terminar en la tercera parte con una referencia especial al nuevo marco financiero para el periodo 2000-2006: la denominada Agenda 2000. II. La cohesión económica y social: concepto e instrumentos. 1. Definición del objetivo de la cohesión.

Intentar definir el concepto de cohesión es una cuestión que reviste más dificultades de lo que en principio pudiera parecer. En nuestra opinión, se trata fundamentalmente de un objetivo político, que no se puede entender únicamente bajo la lógica de argumentos estrictamente económicos. Aunque la mayoría de los estudios realizados recientemente se han centrado en el tema de la Unión Económica y Monetaria y en cuestiones relativas a la convergencia nominal, no se puede olvidar que el logro de la convergencia real constituye un requisito imprescindible para lograr una senda de crecimiento duradero a largo plazo en el seno de la Unión Europea.

En el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) aparece por primera vez la cohesión como uno de los compromisos fundamentales de la Comunidad, y en el

1 Fondo Europeo de Desarrollo Regional. 2 Fondo Social Europeo. 3 Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola-Sección Orientación. 4 Instrumento Financiero de Orientación para la Pesca.

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artículo 130A (repitiendo el correspondiente artículo del Acta Única Europea) se relaciona la cohesión con la reducción de las disparidades regionales, al declarar en su segundo párrafo: "La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y el retraso de las menos favorecidas, incluidas las zonas rurales".

El concepto de cohesión lleva implícito el respeto al principio básico de solidaridad que debería orientar la construcción de un espacio económico y político más homogéneo en el seno de la Unión Europea. En última instancia, se trata de que el objetivo de la cohesión no quede reducido a una mera declaración de principios o a un gesto de buena voluntad por parte de los Estados miembros, sino que se instrumenten los medios necesarios para que se realice. De ahí que la cohesión conlleve connotaciones políticas, sociales y económicas, estrechamente relacionadas entre sí.

a) Desde un enfoque político, la cohesión implica la conciencia de ciudadanía europea. La importancia de la dimensión política de la cohesión ha tenido asimismo sus repercusiones en el marco institucional, como lo demuestra la creación del Comité de las Regiones (regulado en los artículos 198A a 198C del TUE) con la finalidad de representar a los entes regionales y locales.

b) Por lo que respecta a la perspectiva social, cabe señalar que los aspectos sociales de la cohesión son más difíciles de precisar que los económicos, puesto que es más complicado en este caso llegar a un consenso sobre objetivos u obtener indicadores que sirvan para medir el grado de cohesión social. No obstante, los aspectos social y económico están íntimamente relacionados, como lo demuestra que el TUE se refiera a ambas dimensiones, la social y la económica, al regular la cohesión en sus artículos 130A a 130E y en el Protocolo XV anexo al Tratado. En nuestra opinión, ello se debe a que la situación social tiende a influir sobre la estructura económica que, a su vez, determina las potencialidades de crecimiento. Igualmente, la estructura económica condiciona hasta cierto punto la evolución en la esfera social cuando hay semejanza o igualdad de oportunidades para acceder al empleo, a la formación, a la asistencia sanitaria, a la vivienda y a un medio ambiente de calidad, cualquiera que sea la región donde se resida. c) Finalmente, desde la perspectiva económica, se puede hablar de cohesión cuando se da cierto grado de homogeneidad en los niveles de desarrollo económico, de modo que las diferencias de bienestar entre grupos sociales, naciones y regiones pueden ser política y socialmente aceptables para los ciudadanos5. En cierto modo, podría decirse que la dimensión económica cierra y completa un triángulo cuyos vértices serían los aspectos político, social y económico de la cohesión. Para terminar de comprender lo que significa la cohesión es preciso poner de manifiesto la razón que justifica, en última instancia, su creación. En nuestra opinión, han sido los distintos acontecimientos históricos, y en concreto las sucesivas ampliaciones que han tenido lugar en la Comunidad, los que han conducido a que el objetivo de la cohesión haya ido adquiriendo una mayor relevancia a lo largo del tiempo. Este cambio de mentalidad en cuanto a la importancia que se ha de conceder al tema de la cohesión se ha reflejado también en el ordenamiento jurídico comunitario. En los orígenes de la Comunidad, se puede afirmar que, por término medio, el grado de cohesión entre las naciones y regiones era aceptable, con la excepción de las regiones del Mezzogiorno italiano. Así pues, es comprensible que los signatarios del Tratado de Roma no tuvieran entre sus preocupaciones primordiales los desequilibrios regionales, lo que ratifica que la teoría subyacente en este tratado era que la libre actuación de las fuerzas del mercado era considerada como suficiente para neutralizar 5 En este punto, seguimos la definición de Begg y Mayes (1993).

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cualquier tipo de desequilibrio económico regional sin necesidad de recurrir a la intervención estatal. Posteriormente, la incorporación del Reino Unido, Dinamarca e Irlanda el 1 de enero de 1973 empieza a poner en evidencia los problemas de atraso económico de determinadas regiones europeas que antes se limitaban al sur de Italia. En este contexto, se crea en 1975 el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), con el objetivo de reducir y corregir a largo plazo los principales desequilibrios regionales existentes en el seno de la Comunidad, ya que éstos se estaban convirtiendo paulatinamente en un obstáculo de cara al establecimiento de un verdadero mercado común. El FEDER puede considerarse, a nuestro juicio, como el embrión de la política regional comunitaria, que culminaría en la de cohesión económica y social. En 1981 tuvo lugar la segunda ampliación, esta vez hacia el sur, con la adhesión de Grecia. En 1986 se incorporaron España y Portugal y se firmó el Acta Única Europea (AUE). En este tratado, que marca un punto de inflexión en la historia de la Comunidad, aparece por primera vez de forma explícita el concepto de cohesión. Ante el riesgo de que el funcionamiento del mercado interior sin trabas a escala de 320 millones de habitantes potenciara el crecimiento económico de los núcleos más dinámicos de la Comunidad, en perjuicio de las regiones menos desarrolladas y en declive industrial, se decidió reforzar la cohesión económica y social, encomendando su instrumentación financiera a los Fondos Estructurales, cuya reforma entró en vigor el 1 de enero de 1989. En el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1993, la cohesión económica y social se consagra como una de las misiones fundamentales de la Comunidad, con la finalidad de compensar las dificultades que para los Estados y regiones más desfavorecidos suponga el proceso de Unión Económica y Monetaria. Para ayudar a los Estados miembros menos desarrollados a alcanzar las condiciones de convergencia nominal sin poner en riesgo la convergencia real, se crea el Fondo de Cohesión como un instrumento específicamente creado para el logro de la cohesión económica y social, con la finalidad de proporcionar una contribución financiera para proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte. En conclusión, Maastricht constituye un nuevo avance en la lucha contra los desequilibrios territoriales. A tal empeño se dedican los Fondos Estructurales y de Cohesión. Finalmente, la cuarta y última ampliación, con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia el 1 de enero de 1995, ha supuesto la creación de un nuevo objetivo de los Fondos Estructurales, que tiene por finalidad el desarrollo y ajuste estructural de las regiones con muy baja densidad de población.

Este proceso histórico ha tenido su última manifestación en el ordenamiento jurídico con el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997, que recoge las disposiciones del antecedente Tratado de Maastricht en lo concerniente a la cohesión. El Tratado de Amsterdam no introduce cambios significativos en lo referente a la cohesión económica y social, pues las variaciones de redacción que se advierten al comparar los artículos 130A a 130E del Tratado de Maastricht con los artículos 158 a 162 del Tratado de Amsterdam responden más a una razón de forma que de fondo6.

En definitiva, dos son los hitos importantes en lo que se refiere a la consagración legal de la cohesión: el Acta Única y el Tratado de Maastricht. La cohesión es un concepto multidimensional puesto que en él aparecen imbricados tres enfoques (político, social y económico) complementarios entre sí, porque el desarrollo económico 6 Cabe destacar la inclusión de una Declaración sobre las regiones insulares, que en el caso de Es paña es especialmente importante por afectar a Canarias.

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y social de un espacio determinado (ya se trate de un país, de una región, o de un ámbito geográfico más limitado) es el resultado de un conjunto de factores interrelacionados entre sí. Además, el fin último de la cohesión es incrementar el crecimiento e incentivar nuevas posibilidades económicas en las regiones menos prósperas, sin reducir el crecimiento o perjudicar el empleo en las demás regiones (que sería lo que se denomina convergencia negativa). Sin embargo, a nuestro juicio, la mejora de la situación económica no es un fin en sí mismo, sino un medio al servicio de un fin, siendo asimismo importante considerar el largo plazo. Finalmente, creemos que no debe confundirse la cohesión con una armonización o uniformidad. Su única finalidad consiste en intentar instaurar una mayor equidad entre los Estados miembros y regiones, por lo que la cohesión y la diversidad no son objetivos contradictorios, sino que pueden reforzarse mutuamente. 2. Instrumentos financieros de aplicación. El interés de la Comunidad por las cuestiones regionales no ha hecho sino aumentar desde que se firmara el Tratado de Roma hasta la actualidad. El FEDER, creado en 1975, es el primer instrumento financiero con finalidad propiamente regional, aunque se configura con un carácter subsidiario de la política regional de cada Estado, ya que la escasez de recursos destinados a fines territoriales no permitía otra cosa que no fuera apoyar desde la Comunidad la política regional de cada país miembro. Pero también contribuyeron a este diseño subsidiario las concepciones políticas dominantes sobre el modelo de la Comunidad deseado. En 1979 se produce la primera modificación del FEDER, con la creación de la sección fuera de cuota. Este hecho es a nuestro juicio muy significativo, porque hasta esa fecha no se había contemplado la dimensión comunitaria de los problemas regionales, que se dejaban al cuidado y arbitrio de cada Estado miembro, si bien bajo el sometimiento a unas normas de coordinación, cuya finalidad primordial era garantizar el respeto al funcionamiento de las reglas de la competencia. En 1979 se pasa del lenguaje de la coordinación de las políticas regionales nacionales al lanzamiento, algo más que declarativo, de las primeras orientaciones y prioridades de la política regional comunitaria. El Acta Única Europea (AUE) consagra por primera vez de forma explícita el principio de cohesión, por lo que supone, en nuestra opinión, un cambio de filosofía en los planteamientos de la política regional comunitaria, al adquirir carta de naturaleza entre las políticas comunitarias. En definitiva, creemos que tras la consagración del objetivo de la cohesión en el AUE subyace una revisión y reformulación implícita de las convicciones sobre el papel del mercado y su capacidad para resolver los desequilibrios regionales. Además, se prevé el procedimiento y plazos para aplicar la reforma que afectaría no sólo al FEDER, sino también a los otros dos Fondos Estructurales tradicionales: - el FSE, creado en 1960 como instrumento fundamental de la política social comunitaria con la finalidad de fomentar las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores - y el FEOGA-Orientación, creado en 1964 para financiar la política común de estructuras agrarias dirigida a la mejora de las estructuras de producción, comercialización y transformación de productos agrarios, así como a fomentar el desarrollo de las zonas rurales. Estos tres instrumentos financieros constituyen los denominados Fondos Estructurales tradicionales, que fueron reformados en 1988 para intentar paliar los defectos que se habían ido manifestando durante su periodo de vigencia. Esta reforma se centró, por un lado, en concentrar la intervención de los Fondos en un número limitado

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de objetivos prioritarios y, por otro, en establecer un nuevo enfoque de aplicación y gestión. En términos reales, se duplican los créditos de compromiso del conjunto de los Fondos entre 1987 y 1993, ascendiendo de 7.000 a 14.000 millones de ecus (a precios de 1988). Con anterioridad a la reforma, cada Fondo funcionaba de manera independiente, pero a partir del 1 de enero de 1989 deberán funcionar de forma coordinada. En los nuevos Reglamentos aprobados (un Reglamento Marco, un Reglamento de Coordinación y tres Reglamentos que regulan cada uno de los tres Fondos Estructurales tradicionales)7, se establecieron cinco objetivos prioritarios de acuerdo a la distribución que se recoge en el siguiente cuadro:

Distribución de los objetivos prioritarios de los Fondos Estructurales (Reforma de 1988)

OBJETIVOS FINALIDAD FONDOS Objetivo 1 Fomentar el desarrollo y ajuste estructural en las regiones menos

desarrolladas FEDER, FSE y FEOGA-O

Objetivo 2 Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o zonas de las regiones gravemente afectadas por el declive industrial

FEDER y FSE

Objetivo 3 Combatir el paro de larga duración (más de 12 meses) FSE Objetivo 4 Facilitar la inserción profesional de los jóvenes FSE Objetivo 5a Adaptar las estructuras de producción, transformación y

comercialización en la agricultura y silvicultura FEOGA-O

Objetivo 5b Fomentar el desarrollo de las zonas rurales FEDER, FSE y FEOGA-O

Cabe destacar que los objetivos 1, 2 y 5b tienen un carácter específicamente regional, ya que sus medidas están limitadas a determinadas regiones o partes de regiones subvencionables. Por el contrario, los objetivos 3, 4 y 5a afectan a todo el territorio comunitario y tienen, por tanto, un carácter sectorial-horizontal. Mientras que en los primeros interviene el FEDER (concretamente, el 80 por ciento de los recursos del FEDER se dedica a las regiones que son objetivo 1), en los segundos interviene el Fondo sectorial correspondiente a cada uno de estos objetivos: FSE (en los objetivos 3 y 4) y FEOGA-Orientación (en el objetivo 5a). Según el Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, conocido como Reglamento Marco, el objetivo 1 incluye regiones NUTS8 de nivel II, cuyo PIB por habitante sea, sobre la base de los datos de los tres últimos años, inferior al 75 por ciento de la media comunitaria. La selección de las regiones del objetivo 2 (regiones y zonas industriales en declive) se realiza en función de tres criterios principales aplicados a las regiones de nivel NUTS III, o más pequeñas: una tasa de desempleo superior a la media comunitaria, un porcentaje de empleo industrial superior a la media comunitaria y una disminución de este tipo de empleo industrial. En cuanto a la selección de las regiones del objetivo 5b (zonas rurales), el citado Reglamento establece las siguientes condiciones: bajo nivel de desarrollo socioeconómico, elevado índice de empleo agrícola y bajo nivel de renta agraria.

Los cuatro principios generales (concentración, cooperación, programación y adicionalidad) en los que se basó la reforma de 1988 se mantienen posteriormente en la reforma realizada en 1993, si bien se introducen algunos cambios para mejorar la eficacia de las intervenciones estructurales comunitarias. Concretamente, en lo que se

7 El lector interesado puede consultar los Reglamentos (CEE) nº 2052/88, nº 4253/88, nº 4254/88, 4255/88 y nº 4256/88. 8 Las NUTS o Nomenclatura de Unidades Estadísticas Territoriales es la división territorial establecida por la Comunidad. En España, las regiones del nivel NUTS II están constituidas por las Comunidades Autónomas; las de nivel I por la agrupación de Comunidades Autónomas y las de nivel III por las provincias.

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refiere al principio de concentración, se incluye la ayuda a la modernización y reestructuración de la pesca en el objetivo 5a mediante un nuevo instrumento: el IFOP. Asimismo, cabe destacar que a raíz de la incorporación de Austria, Suecia y Finlandia el 1 de enero de 1995, el Acta de Adhesión contempla la creación de un nuevo objetivo de carácter regional: el objetivo 6.

Finalmente, el Tratado de Maastricht introduce una novedad significativa: la creación del Fondo de Cohesión, que constituye el primer instrumento específicamente creado para el logro de la cohesión (artículo 2 del Tratado de la Unión Europea). Su creación no fue posible antes del 31 de diciembre de 1993, como se establecía en el párrafo 2 del artículo 130D TUE, debido a las dificultades derivadas de los retrasos en la ratificación del Tratado de Maastricht. No obstante, se creó un instrumento financiero provisional en abril de 1993, que fue posteriormente sustituido por el Fondo de Cohesión, regulado por el Reglamento (CE) nº 1164/94. Se establece que las contribuciones financieras del Fondo de Cohesión serán concedidas a los Estados miembros que tengan un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria, y que cuenten con un programa que conduzca al cumplimiento de las condiciones de convergencia económica establecidas en el artículo 104C TUE. Estos Estados son: Grecia, España, Portugal e Irlanda (los denominados países de la cohesión). Este Fondo puede proporcionar ayuda financiera a proyectos medioambientales y de infraestructuras del transporte. Su dotación presupuestaria para el periodo 1993-99, decidida por el Consejo de Edimburgo de diciembre de 1992, asciende a 15.150 millones de ecus (a precios de 1992), regulándose su reparto entre los Estados miembros afectados en el Reglamento 1164/94. ¿Qué evaluación ha merecido su actuación hasta el momento? En este punto se puede adelantar que el Primer Informe de la Comisión de 1996 sobre la Cohesión Económica y Social concluye que se han realizado progresos, puesto que en apenas diez años los cuatro países beneficiarios del Fondo de Cohesión han logrado incrementar sus ingresos por habitante del 66% al 74% de la media comunitaria. Sin embargo, el desempleo sigue siendo un problema estructural en los países de la cohesión, cuyos efectos son especialmente graves en determinadas regiones.

Llegados a este punto, cabe preguntarse: ¿cuál ha sido el balance de la aplicación de los Fondos Estructurales y de Cohesión? Para evaluar los efectos de las acciones estructurales en el seno de la Unión y poder determinar si se ha conseguido responder al objetivo de favorecer el proceso de convergencia real entre los distintos Estados miembros, se ha de fijar previamente un marco financiero adecuado, que a nuestro juicio viene determinado por las perspectivas financieras. Por esta razón en este apartado se distinguen dos periodos: 1989-1993 y 1994-1999. La elección de estos periodos radica en el hecho de que existe una correspondencia entre las dos reformas de los Fondos Estructurales realizadas en 1988 y 1993, con las perspectivas financieras: las primeras fueron acordadas en el Consejo Europeo de Bruselas para el periodo 1988-92, y las segundas en el Consejo de Edimburgo para 1993-99. Su resultado, en lo concerniente a las acciones estructurales, se plasma en los programas 1989-93 y 1994-99. Finalmente, cabe destacar que en marzo de 1998 la Comisión ha presentado el nuevo marco de financiación para el periodo 2000-2006, recogiendo las propuestas del Documento “Agenda 2000”9.

9 Este último aspecto se estudia posteriormente. Cabe señalar que ha surgido una intensa polémica, especialmente en lo concerniente a las políticas agrícola y estructural. En efecto, en un contexto dominado por las restricciones presupuestarias y por la próxima incorporación de los países del Este, con niveles de renta claramente inferiores a la media comunitaria, el principio de solidaridad que en principio habría de guiar la política de cohesión económica y social parece difícil de alcanzar.

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El dilucidar si realmente las acciones estructurales contribuyen o no, y si es así, en qué medida, a alcanzar los objetivos perseguidos y a favorecer la convergencia real entre los distintos territorios, desborda con mucho las conclusiones que se pueden extraer del simple hecho de que su montante se ha ido elevando con el paso del tiempo y de que su aplicación se haga de una forma concertada, programada y sometida a controles. A nuestro juicio, el balance sobre su importancia no radica tanto en cuestiones cuantitativas, sino cualitativas, es decir, en el buen uso que se haga de dichos Fondos para que realmente consigan crear o mejorar infraestructuras y reducir las disparidades existentes en aquellos territorios de la Unión que más lo necesiten.

Perspectivas financieras 1988-1992 (en millones de ecus 1988) Créditos de compromiso 1988 1989 1990 1991 1992 Acciones estructurales 7.790 9.200 10.600 12.100 13.450

TOTAL 45.303 46.885 48.900 50.950 52.800 Fuente: García, A. y Vega, I.(1996), “La política regional de la CE y sus instrumentos financieros”, en Vega, I.: “La integración económica europea”, Ed. Lex Nova. Del análisis realizado para el periodo 1989-93 cabe inferir que la distribución de los recursos ha respondido a partir de 1989 -con la primera gran reforma de los Fondos Estructurales- con más claridad al objetivo de favorecer la convergencia real entre los niveles de renta de los distintos Estados miembros. Esta afirmación se corrobora por el hecho de que, mientras que entre 1986 y 1988 los fondos asignados a los países con una renta inferior a la media comunitaria (Irlanda, Grecia, Portugal y España) y cuyas poblaciones en conjunto representaban el 19,1% de la Comunidad equivalían al 35,3% del total, en el periodo 1989-93, como consecuencia de los nuevos criterios de distribución derivados de los nuevos Reglamentos de los Fondos, dicho porcentaje se elevó al 53,3%. Sin embargo, esta afirmación ha de ser matizada por los siguientes factores: 1) Lo que representan los recursos percibidos en relación a la dimensión de las respectivas economías, ya que sus efectos podrán ser más o menos significativos según esa relación sea mayor o menor. Si se tiene en cuenta esta consideración, los resultados dejan de ser tan halagüeños ya que, en el caso concreto de España, los recursos percibidos entre 1989 y 1993 han representado únicamente el 0,7% del PIB español. En consecuencia, no es un porcentaje que por su magnitud pueda producir por sí solo impactos espectaculares en la convergencia real de la economía española con la media comunitaria. En el resto de países con un nivel de renta inferior a la media comunitaria, ese porcentaje sí resulta más significativo, especialmente en los casos de Irlanda y Grecia en que ha representado, respectivamente, el 2,9% y el 2,7% entre 1989 y 1993, y el 2,8% y 3,7% entre 1994 y 1999. 2) La importancia y distribución territorial de los pagos procedentes del Presupuesto Comunitario correspondientes a otras políticas, y especialmente a la PAC (a través del FEOGA-Garantía), a la cual se asignan recursos superiores a los de las acciones estructurales. Desde este punto de vista, los cuatro países de la cohesión percibieron entre 1986 y 1988 únicamente el 14,27 por ciento del total de pagos comunitarios, y el 23,57 por ciento entre 1989 y 1993. En nuestra opinión, se puede concluir que la influencia de la PAC, junto con la distribución del gasto en otras políticas internas (medioambiente, investigación y desarrollo, etc.) hace que la concentración territorial del total de pagos comunitarios por todos los conceptos sea menos favorable para los países menos desarrollados de la Comunidad que la de las acciones estructurales y debiliten, por tanto, el efecto cohesivo de estas últimas. Esta conclusión se corrobora por el hecho de que los cuatro países de la cohesión absorbieron

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únicamente el 32,33 por ciento de los pagos totales de la Unión entre 1989 y 1993, mientras que recibieron el 53,3 por ciento de los fondos destinados a favorecer la cohesión.

Perspectivas financieras 1993-1999 (en millones de ecus 1992) Créditos de compromiso 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Acciones estructurales:

a) Fondos estructurales b) Fondo de cohesión c) Otros

21.277 19.777 1.500

-

21.885 20.135 1.750

-

24.447 22.369 2.000 108

26.026 23.668 2.250 108

27.588 24.980 2.500 108

29.268 26.610 2.550 108

30.945 28.345 2.600

-

TOTAL 69.177 69.944 75.467 78.692 81.047 83.954 86.952 Fuente: García, A. y Vega, I.(1996), “La política regional de la CE y sus instrumentos financieros”, en Vega, I.: “La integración económica europea”, Ed. Lex Nova. La novedad más significativa del periodo 1993-99 es la creación del Fondo de Cohesión. Durante este periodo, se produce un crecimiento importante en el volumen de los Fondos estructurales que aumentan de 67.000 millones de ecus a 141.471 millones, concentrándose en las regiones objetivo 1 y en las que se benefician del Fondo de Cohesión. Al analizar su distribución para este periodo, se concluye que el primer perceptor de recursos ha sido España con 42.399 millones de ecus (lo que representa el 25,4 por ciento del total de recursos), seguida de Alemania e Italia que perciben, respectivamente, 21.730 y 21.649 millones de ecus (es decir, un 13 por ciento del total en ambos casos). A continuación se sitúan Grecia y Portugal con el 10,6 por ciento del total de recursos, e Irlanda, con el 4,4 por ciento, por lo que puede concluirse que los países de la cohesión reciben la mitad de los Fondos que la UE destina al objetivo de la cohesión. Finalmente, es destacable la importancia que como receptor tiene Francia (14.939 millones de ecus), al absorber el 9 por ciento del total. Se mantiene la concentración financiera de los Fondos en las regiones objetivo 1, ya que dicho objetivo representa el 68 por ciento de los Fondos Estructurales, lo que explica que la participación de cada país en el total de los Fondos esté muy determinada por este objetivo. Por lo que respecta a los demás objetivos territoriales, en el caso del objetivo 2 (que representa el 11 por ciento de los créditos de los Fondos Estructurales), los principales perceptores son el Reino Unido (29,8 por ciento del total), Francia (24,5) y España (15,7), y en el caso del objetivo 5b (5 por ciento de los Fondos Estructurales), el principal y destacado perceptor con gran diferencia del resto es Francia (32,6 por ciento del total).

Dotación presupuestaria para el Fondo de Cohesión durante el periodo 1994-1999 En millones de ecus (a precios de 1992)

Año 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL Importe 1.500 1.750 2.000 2.250 2.500 2.550 2.600 15.150

Fuente: Comisión Europea (1996): “Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión 1994-1999”. Por lo que respecta al Fondo de Cohesión, dado que el criterio de reparto de recursos es directamente proporcional a la población y superficie de cada país (aunque con una corrección posterior de la renta per cápita), España es el principal beneficiario al absorber 7.950 millones de ecus, de un total de 14.454 para 1994-99 (es decir, un 55 por ciento del total). Portugal y Grecia reciben, respectivamente, 2.601 y 2.602 millones de ecus, e Irlanda 1.301 (un 9 por ciento del total, lo cual es lógico dada su muy inferior población y superficie). Aunque a priori parece que España ocupa una situación muy favorable, este juicio ha de ser matizado, pues si atendemos a la relación de recursos

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percibidos por habitante (es decir, si se realiza un análisis en términos relativos), la situación de España deja de ser tan favorable, lo que se deduce del hecho de que, en el caso de los objetivos de carácter territorial (1, 2 y 5b), España percibirá en el periodo 1994-99 la cantidad de 893 ecus por habitante, mientras que Irlanda, Portugal y Grecia recibirán, respectivamente, 1604, 1417 y 1369 ecus por habitante. Diferencias muy sensibles que, especialmente en lo que se refiere a Irlanda, no parecen estar justificadas dados los respectivos niveles de renta. III. Implicaciones del Presupuesto Comunitario para la cohesión económica y social. A medida que se ha ido progresando en el proceso de integración europea, se ha tomado mayor conciencia sobre la necesidad de ampliar las acciones en favor de la cohesión económica y social entre los socios europeos10. Se trata, en definitiva, de compensar a las regiones menos prósperas por sus especiales dificultades para adaptarse a un entorno competitivo crecientemente dominado por los mecanismos de mercado, con sus consiguientes problemas distributivos. En todo caso, no es hasta finales de los ochenta cuando las autoridades comunitarias incluyen entre sus objetivos prioritarios a las políticas de cohesión económica y social.

Lógicamente, el análisis de la política presupuestaria de la UE desde este prisma distributivo o de convergencia real resulta de especial relevancia para los países que, como España, se encuentra en el grupo de socios con un menor grado de desarrollo económico. No obstante, de cara al examen que determinó qué países iban a formar parte de la tercera fase de la UEM, en la primavera de 1998, España cumplió los criterios establecidos en Maastricht incluso con mayor holgura que otros países caracterizados, al menos en teoría, por una economía tradicionalmente más sólida. Sin embargo, es importante no olvidar que el logro de la convergencia nominal no implica necesariamente el de la convergencia real.

A este respecto, y como primer paso de la evaluación de la política de cohesión económica y social comunitaria, se examinará la evolución de las aportaciones de cada uno de los países a los presupuestos y de los retornos recibidos por cada uno de ellos, así como del saldo resultante. A tal fin se ha elaborado el cuadro adjunto, con estos datos expresados como porcentaje del PIB de los países. Dicha información se ha periodificado conforme a las tres etapas que delimitan las dos grandes reformas acometidas en los Fondos Estructurales en los últimos años: la de 1988, asociada al proyecto de unificación del mercado, y la de 1993, concebida al sentarse las bases para la creación de la futura UEM.

En el siguiente cuadro se aprecia como cada una de las etapas ha supuesto un avance en la dimensión distributiva del Presupuesto, ya que, en general, los Estados miembros con menor renta per cápita han ido obteniendo incrementos en los fondos recibidos de la UE superiores a los experimentados por su participación en la financiación del Presupuesto comunitario. No obstante, dentro de esta tendencia, destacan dos claras anomalías. La primera es que los países con las mayores renta per cápita de la UE -Luxemburgo y Dinamarca- obtengan saldos presupuestarios positivos. La segunda es que Irlanda, pese a no ser el país con menor renta per cápita, sea el más beneficiado durante la década. Además, cuando se observa el grado en que se han beneficiado de la política presupuestaria cada uno de los países del denominado “grupo de cohesión” -Grecia, Portugal, España e Irlanda- se constata que éste parece más 10 En Barberán y Egea (1997), se analiza este proceso de creciente sensibilización sobre los problemas distributivos.

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determinado por un criterio de antigüedad en la pertenencia a la UE que en función de su nivel de renta11.

Pagos, ingresos y saldo neto de los países de la UE en relación al Presupuesto Comunitario

Aportaciones anuales al Presupuesto comunitario

(%PIB)

Fondos anuales recibidos del Presupuesto comunitario

(% PIB)

Saldo neto presupuestario anual medio

(% PIB) País 86-88 89-93 94-96 País 86-88 89-93 94-96 País 86-88 89-93 94-96

Alemania 1.0 1.1 1.2 Alemania 0.5 0.5 0.5 Alemania -0.5 -0.6 -0.7 Austria - - 1.1 Austria - -1.1 0.5 Austria - - -0.6 Bélgica 1.4 1.3 1.4 Bélgica 0.8 1.2 1.2 Bélgica -0.6 -0.2 -0.2 Dinamar. 1.0 0.9 1.0 Dinamar. 1.4 1.6 1.2 Dinamar. 0.4 0.3 0.2 España 0.0 1.1 1.1 España 1.1 - 2.3 España 0.2 0.5 1.2 Finlandia - - 1.1 Finlandia - 0.8 0.8 Finlandia - - -0.3 Francia 1.0 1.0 1.1 Francia 0.9 5.2 0.9 Francia -0.1 -0.2 -0.2 Grecia 0.9 1.0 1.2 Grecia 3.8 1.3 5.6 Grecia 2.8 4.2 4.4 Holanda 1.3 1.4 1.5 Holanda 1.6 6.5 0.8 Holanda 0.3 -0.1 -0.7 Irlanda 1.2 1.2 1.4 Irlanda 5.4 0.8 5.2 Irlanda 4.2 5.3 3.8 Italia 0.8 0.9 0.9 Italia 0.8 1.9 0.7 Italia 0.0 -0.1 -0.2 Luxemb. 1.2 1.2 1.3 Luxemb. 0.2 3.4 1.8 Luxemb. -1.0 0.7 0.5 Portugal 0.9 1.1 1.4 Portugal 1.9 0.5 4.3 Portugal 1.0 2.3 2.9 R.Unido 0.8 0.8 0.9 R.Unido 0.5 - 0.6 R.Unido -0.3 -0.3 -0.3 Suecia - - 1.0 Suecia - - 0.4 Suecia - - -0.6 Fuente: Comisión Europea, “Vademécum Presupuestario 1997”.

La influencia de los presupuestos en la equidad entre países miembros ha sido distinta en sus dos vertientes: fondos recibidos de la UE y aportaciones al Presupuesto comunitario. En efecto, y como cabría esperar, los cambios realizados en la distribución de los fondos del Presupuesto de la UE entre los distintos socios parecen haber sido positivos para la cohesión económica y social. Así, tras la comparación de las dos curvas de Lorenz elaboradas a partir de los datos de 1986 y 1996, se desprende que la distribución de los fondos fue más equitativa en este último año, tal y como muestra el siguiente gráfico en el que se refleja la concentración de los recursos recibidos del Presupuesto comunitario por los países de la UE. Además, la creciente convexidad de la curva en la primera decila, la que abarca al grupo de cohesión, sugiere que la política que impulsa la convergencia se concentra cada vez más en los países con menor renta per cápita.

11 En efecto, la adhesión de Irlanda se produjo en 1973, Grecia se incorporó en 1981, y España y Portugal en 1986, un orden que coincide con el de beneficiarios, pero no así con el del “ranking” de la renta per cápita, medido de menor a mayor.

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GRÁFICO 1. Concentración de los recursos recibidos del Presupuesto comunitario por los países de la UE Recursos acumulados 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Renta acumulada

1986 1996

(*) Para poder comparar las curvas de 1986 y 1996 éstas se han calculado incluyendo los países que han formado parte de la UE durante todo el período. Llegados a este punto, se considera necesario hacer unas puntualizaciones sobre el instrumento que vamos a utilizar. La curva de Lorenz de la concentración de los recursos comunitarios recibidos por cada país se construye del siguiente modo: a) en abcisas se representa la renta acumulada, que expresa los porcentajes del PIB comunitario que van acumulando los países que componen la UE, ordenados por renta per cápita de menor a mayor. Así, el grupo de cohesión representaba el 9,7% y el 11% del PIB comunitario de la UE de los Doce en 1986 y 1996 respectivamente -se destaca que, por homogeneidad de criterio y para que las comparaciones sean válidas, no se tiene en cuenta la última ampliación de la Comunidad-; lo cual explica que ocupe, aproximadamente, la primera decila de las abcisas, y b) en ordenadas, se representan los recursos recibidos de la UE, que se expresan también en términos acumulativos. De esta manera, este grupo significaba el 21% y el 37,8%, en los mismos años, del total de los gastos efectuados por la UE en los diferentes países que la componen. El resultado final determina que las curvas de recursos recibidos situadas por encima de la bisectriz indican posibles efectos reequilibradores, al contrario de las situadas por debajo. Además, a mayor área entre las curvas y la bisectriz, mayor será el efecto conseguido. Por el contrario, en la vertiente de la contribución de los socios a la financiación del Presupuesto de la UE, no se aprecian mejoras significativas. Ciertamente, basta con

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analizar las curvas de Lorenz elaboradas con la información correspondiente a 1986 y 1996 para avalar este diagnóstico. GRÁFICO 2. Concentración de las aportaciones de los países de la UE al Presupuesto comunitario

Aportaciones acumuladas 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Renta acumulada

1986 1996

(*) Para poder comparar las curvas de 1986 y 1996 éstas se han calculado incluyendo los países que han formado parte de la UE durante todo el período. Fuente: Comisión Europea: Vademécum Presupuestario 1996.

Una vez que se ha analizado la contribución neta de cada uno de los países socios al Presupuesto comunitario, y efectuado una valoración de ésta desde una óptica de equidad, tiene interés averiguar, desde esta misma perspectiva, cuál ha sido la incidencia específica de cada una de las principales actuaciones de política económica del Presupuesto de la UE. Una forma sencilla de hacerlo es calcular los índices de Gini de las aportaciones y retornos de cada país en relación con el Presupuesto comunitario, desglosando las partidas más relevantes, así como la propia distribución de éstas entre los distintos Estados miembros. Al igual que hicimos previamente con las curvas de Lorenz, se considera necesario definir brevemente el índice que vamos a utilizar a continuación. El índice de Gini mide el área entre la curva de Lorenz y la bisectriz, determinando que a mayor área, mayor grado de concentración (y viceversa). Por lo tanto, en el caso de los recursos recibidos del Presupuesto de la UE por cada país, un índice positivo representa un efecto reequilibrador, al contrario que en el caso de las aportaciones a la financiación de la UE, donde este efecto vendría determinado por un índice con signo negativo.

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A partir del examen de los datos obtenidos -reflejados en el cuadro adjunto que representa la distribución de los recursos recibidos y las aportaciones efectuadas al Presupuesto comunitario por los países miembros, y comenzando por los que se refieren a los retornos, es reseñable la transformación de aquellos que se hacen en concepto del FEOGA-Garantía que, si bien al principio del periodo no contribuían de manera significativa a la convergencia12, en los últimos años han pasado a constituir una actuación favorable a ésta. Asimismo, se deduce que las acciones estructurales son más eficaces en el momento actual que hace once años en su objetivo de impulsar la cohesión económica y social.

Por último, en lo que respecta a los fondos destinados a actividades de I+D, hay que decir que su reparto no se guía por un criterio de lograr una mayor cohesión en el seno de la UE. Así, el resultado del índice de Gini (+ 0,12) es originado por el caso particular del grupo intermedio en el ranking de renta per cápita, en el que se encuentra básicamente el llamado “Archipiélago Europa”, una serie de doce “islas de innovación” que absorben por sí solas casi el 50% de este tipo de fondos. En efecto, esta concentración se ilustra en el cuadro adjunto al obtener dicho grupo el 71,6% de las ayudas a las actividades de I+D, aun cuando sólo representan el 53% del PIB comunitario. Sin embargo, y a pesar del tímido esfuerzo de la Comisión en 1993 de incrementar la sinergia entre el I+D y las políticas de convergencia (documento COM (93) 203), si comparamos el peso de España y los países del grupo de cohesión , en su conjunto, en el PIB comunitario (6,8% y 10,2% respectivamente) con su participación en los fondos destinados a I+D (4,7% y 8,7%), ambos en 1996, se refuerza este diagnóstico: que su reparto no sigue un criterio de equidad.

12 En De la Dehesa y Krugman (1992), y las referencias de estudios sobre el tema allí aportadas, se ofrecían resultados contundentes sobre la falta de equidad de esta política.

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Distribución de los recursos recibidos y aportaciones efectuadas al Presupuesto de la UE por

los países miembros (%) Recursos recibidos en concepto de : Aportaciones realizadas en concepto de

: 1986 PIB en

ecus (%)

FEOGA Garantía

Acciones Estructurales

I + D Total Dchos. Agrícolas y aduaneros

IVA 4º Recurso Total

Cohesión (Port, Gr, Esp e Irlanda)

9,7 13,1 29,3 - 21 5,2 13,3 - 10,8

Intermedio (GB, It, Hol, Bélg y Fr)

62,5 62,2 62,4 - 58,6 64,7 58,5 - 60,4

Mayor renta (Alem, Din y Lux)

27,8 24,7 8,3 - 20,4 30,1 28,2 - 28,8

España 6,6 1,2 8,7 - 7,9 2,1 9,2 - 7 Indice de Gini - -0,02 0,39 - 0,11 -0,02 -0,01 - -0,01

Recursos recibidos en concepto de : Aportaciones realizadas en concepto de :

1996 PIB en ecus (%)

FEOGA Garantía

Acciones Estructurales

I + D Total Dchos. Agrícolas y aduaneros

IVA 4º Recurso Total

Cohesión (Port, Gr, Esp e Irlanda)

10,2 26,5 60,6 8,7 36,3 8,7 11,2 9,8 10,3

Intermedio (GB, It, Hol, Bélg y Fr)

53 53,1 25,1 71,6 43,3 53,2 47,2 53,2 50,2

Adhesión (Austria, Finl y Suecia)

7,1 0,7 2,5 1,4 3,9 8,8 7,1 6,8 7,3

Mayor renta (Alem, Din y Lux)

29,7 19,7 11,8 18,3 16,5 29,3 34,5 30,2 32,2

España 6,8 13,3 31,9 4,7 18,7 4,8 7,6 6,9 6,4 Indice de Gini (*) - 0,15 0,54 0,12 0,28 0,03 -0,08 0 -0,04 (*) Para poder comparar los índices de 1986 y 1996 éstos se han calculado incluyendo los doce países que han formado parte de la UE durante todo el período. Nótese, en todo caso , que el índice que resulta para el año 1996 incluyendo a los Quince es muy similar. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo: Informe Anual; Comisión Europea; Vademécum Presupuestario; OCDE: National Accounts Vol.1. Main Aggregates y Departamento de Estudios Europeos de la Fundación de las Cajas de Ahorros. IV. Marco financiero para el periodo 2000-2006.

Cabe señalar que los nuevos objetivos planteados en la “Agenda 2000”13 con el fin de simplificar la gestión y aumentar la eficacia de los recursos destinados a fortalecer la cohesión en el seno de la Unión se encuentran delimitados por una serie de circunstancias. Entre ellas cabe destacar, a nuestro juicio, el gran reto que supone la próxima ampliación de la Comunidad a los países del Este y los problemas financieros que ello conlleva, en un contexto caracterizado por la austeridad presupuestaria implícita en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para lo cual es necesario analizar en primer lugar el nuevo marco financiero para el periodo 2000-2006.

13 Este Documento fue presentado por la Comisión a finales de julio de 1997.

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Perspectivas financieras 2000-2006 En millones de euros a precios de 1999 (1 euro = 168,27 pesetas)

Años 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Acciones estructurales:

a) Fondos estructurales b) Fondo de cohesión c) Ayudas preadhesión

36.640 32.600 3.000 1.040

37.470 33.430 3.000 1.040

36.640 32.600 3.000 1.040

35.600 31.560 3.000 1.040

34.450 30.410 3.000 1.040

33.410 29.370 3.000 1.040

32.470 28.430 3.000 1.040

TOTAL 101.530 103.840 104.100 104.170 104.410 104.790 105.230 Fuente: Comisión Europea (1998), “Financiación de la Unión Europea. Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios”.

En la “Agenda 2000”, la Comisión mantiene para el conjunto del periodo el

techo del tamaño del Presupuesto Comunitario en el mismo nivel previsto para 1999 (el 1,27 por ciento del PIB de la Unión). Se confirma que el esfuerzo financiero para la política de cohesión financiada con cargo a los Fondos Estructurales y de Cohesión seguirá circunscrito al límite actual del 0,46 por ciento del PNB. Los recursos financieros totales ascienden a 275.000 millones de ecus (a precios de 1997) para el periodo 2000-2006, frente a los 200.000 millones de ecus (a precios de 1997) correspondientes a 1993-1999. De ese importe, se reservan 45.000 millones de ecus para apoyar los procesos de preadhesión a los nuevos países candidatos a la Comunidad y financiar la política de cohesión en aquellos que se integren a lo largo de los años considerados. Por lo tanto, para los actuales quince miembros de la Unión los recursos para la cohesión se cifran en 230.000 millones de ecus, de los cuales 210.000 en concepto de Fondos Estructurales y 20.000 del Fondo de Cohesión. Del análisis de las perspectivas financieras para el periodo 2000-2006 cabe concluir que al mantenerse el techo del tamaño del Presupuesto Comunitario en el mismo nivel previsto para 1999 (un 1,27% del PIB de la Unión) y prever, al mismo tiempo, recursos para facilitar la ampliación, los disponibles para la cohesión en los actuales quince Estados miembros serán necesariamente menores. Además, dado que los gastos agrícolas crecen un 12% en el septenio, mientras que los de la política estructural decrecen un 11,4%, el nuevo marco financiero incrementa la austeridad y está ligeramente menos orientado hacia la redistribución.

En nuestra opinión, es interesante plantearse la siguiente cuestión: ¿estamos ante unas perspectivas financieras expansivas o contractivas? En apariencia, ligeramente expansivas porque el gasto total aumenta en el periodo un 3,6%, desde el compromiso de gastos por 101.530 millones de euros en el 2000 hasta los 105.230 en el año 2006. Sin embargo, el gasto crecerá en todo caso menos que el PIB, pues toda la programación se ha efectuado sobre la base de que la economía de los Quince crecerá un 2,5% anual durante el septenio. En consecuencia, puede afirmarse que ni siquiera se trata de un presupuesto caracterizado por el “statu quo”, sino por un suave sesgo contractivo. La causa estaría en los condicionantes impuestos por la política de convergencia y estabilidad que exige la moneda única. A nuestro juicio, el problema reside en que las autoridades comunitarias pretenden que con el mismo o menor nivel de ingresos, se mantengan los gastos estructurales que hasta ahora se han destinado a financiar la política de cohesión económica y social entre los Estados miembros, y al mismo tiempo afrontar los gastos para la ampliación al Este. Precisamente, lo que propone la Agenda 2000 es demostrar que se puede asumir la ampliación a los nuevos socios comunitarios –todos ellos serán beneficiarios netos del Presupuesto Comunitario ya que su renta por habitante es muy inferior a la media comunitaria- sin que los actuales socios tengan que aumentar sus aportaciones. De esta forma, el rigor se ha

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convertido en el principio que ha de guiar las finanzas comunitarias durante los próximos años14.

Desde el punto de vista del contenido de la futura política de cohesión, las propuestas más destacables son las siguientes:

- En primer lugar, en aras de una mayor eficacia de los Fondos, se propone una mayor concentración geográfica en su aplicación. Siendo la población beneficiada actualmente en virtud de los distintos objetivos el 51% del total de la Unión, se plantea que ese porcentaje se sitúe entre el 35 y el 40% en el año 2006. Esto significa que algunas regiones o territorios actualmente beneficiados dejarán de estarlo a lo largo del próximo periodo. - En segundo lugar, se propone una revisión de los actuales objetivos que implica reducir los siete objetivos existentes en la actualidad a únicamente tres a partir del año 2000, tal y como se detalla a continuación:

· Quedaría un objetivo 1 que englobaría los actuales objetivos 1 y 6 y que tendría unas características similares al actual objetivo 1. Las regiones actualmente cubiertas por este objetivo que dejen de estarlo conforme a los nuevos criterios establecidos por la Comisión podrán beneficiarse de un régimen de “phasing out” durante una parte o el conjunto del periodo considerado. · Las propuestas de la Agenda 2000 respecto al contenido del futuro objetivo 2 han de perfilarse todavía, aunque parece que se considerarán incluidas en este objetivo las problemáticas de los actuales objetivos 2 y 5b. Al igual que en el caso del objetivo 1, las zonas que dejen de estar incluidas por estos objetivos seguirán beneficiándose de una ayuda limitada durante un periodo transitorio. · El nuevo objetivo 3 incorpora las problemáticas cubiertas por los actuales objetivos 3 y 4, si bien se introducen nuevos elementos de actuación relacionados con la creación de empleo.

En conclusión, parece difícil realizar una valoración global de dichas propuestas debido al estado embrionario en que se encuentran actualmente. Desde una visión coherente con la idea de que profundizar en el avance hacia un mayor grado de unión económica exige un mayor grado de cohesión social, sería de lamentar que el esfuerzo comunitario en ese aspecto se viera debilitado. En última instancia, se abre la incógnita de si se va a seguir o no avanzando en el camino iniciado hace más de una década por el Acta Única Europea.

14 Además, ha de tenerse en cuenta que los países que más contribuyen actualmente a la financiación del Presupuesto Comunitario pretenden recortar más los gastos para de esta forma aligerar sus contribuciones.

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V. Conclusión La Comunidad ha creado a lo largo del tiempo una serie de instrumentos financieros para dar cumplimiento al objetivo de la cohesión económica y social, pues las sucesivas ampliaciones que tuvieron lugar y a las que se ha hecho referencia anteriormente pusieron de manifiesto que las disparidades regionales no se reducían tal y como preconizaba la filosofía subyacente en el Tratado de Roma, inspirada en postulados neoclásicos según los cuales el libre juego del mercado conllevaría a una progresiva igualdad de los niveles de renta entre las distintas regiones. Esta tesis de la convergencia no se contrastó en la realidad sino que, por el contrario, las disparidades territoriales fueron agudizándose con el transcurso de los años, verificándose la tesis de la divergencia sostenida por autores como Myrdal, Giersh o Scitovski. Este planteamiento ha tenido su repercusión en el ámbito financiero de la UE. Del examen de la evolución de la estructura del Presupuesto Comunitario se infiere la reorientación que viene produciéndose en la política económica comunitaria en detrimento de las acciones protectoras en los mercados agrarios y en favor del resto de actuaciones, particularmente de las medidas estructurales. Pese a ello, la PAC, en su vertiente interventora de precios y mercados (instrumentada a través del FEOGA-Garantía), sigue absorbiendo prácticamente la mitad de los fondos del Presupuesto Comunitario. Este hecho, junto con la exigüidad del conjunto de los gastos, hace que la atención prestada a las restantes políticas sea, pese a su crecimiento, claramente insuficiente.

Las últimas tendencias del Presupuesto Comunitario quiebran la dinámica iniciada por Delors. En 1970, la PAC absorbía el 91,8% del gasto total; en 1979, el 73%, mientras que la política estructural suponía el 10,6% del total. Bajo el doble mandato delorsiano (de 1988 a 1992, y de 1993 a 1999), el gasto agrícola descendió al 46,8% del total, y el estructural ascendió al 39,02%, gracias sobre todo a la duplicación de los Fondos Estructurales y a la creación del Fondo de Cohesión en la Cumbre de Edimburgo. Cierto que las circunstancias son distintas: en Edimburgo, los objetivos eran consolidar el mercado interior, sacralizar la cohesión económica y social, y preparar el camino a la moneda única. En la actual Unión de los Quince, más orientada hacia el norte desde la ampliación a Austria, Suecia y Finlandia y por lo tanto más preocupada por el control del gasto que por la solidaridad interna en el seno de la UE, especialmente con las regiones del Sur, la prioridad principal es consolidar las cuentas públicas y reducir las aportaciones nacionales al Presupuesto común para lograr que el objetivo político a la vista, es decir, la ampliación al Este, resulte lo menos oneroso posible para los actuales miembros y no afecte a la fortaleza del euro.

Finalmente, en lo referente a la cohesión económica y social, la Agenda 2000 afirma que debe mantenerse la prioridad política de este objetivo, máxime teniendo en cuenta la perspectiva de la ampliación a países nuevos que presentan niveles de desarrollo muy distintos. La solidaridad europea, que constituye una importante contribución a la estabilidad de la UE y al fomento de un elevado nivel de empleo, será más necesaria que nunca para perseguir el importante objetivo de reducir las diferencias en materia de desarrollo, establecido explícitamente en el artículo 130A del Tratado. Será preciso continuar respondiendo a la desigual capacidad de las regiones para generar un desarrollo duradero y a las dificultades de adaptación a las nuevas condiciones del mercado laboral, que exigen una mayor anticipación en la adaptación de las competencias de hombres y mujeres. La intervención de los Fondos Estructurales y de Cohesión debe fomentar en toda la UE un desarrollo competitivo y un crecimiento duradero, generador de puestos de trabajo.

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