Efectos del FONSET y FONSECON en la seguridad y

Efectos del FONSET y FONSECON en

la seguridad y convivencia

ciudadana

Jose Luis López Molano

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de Economía

Bogotá D.C., Colombia

2016

Efectos del FONSET y FONSECON en

la seguridad y convivencia

ciudadana

Jose Luis López Molano

Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de:

Magister en Ciencias Económicas

Director:

PhD (c) Gustavo Adolfo Junca R.

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Ciencias Económicas, Escuela de Economía

Bogotá D.C., Colombia

2016

Resumen y Abstract V

A Dios, que ha traído a mi camino personas y

conocimiento valioso en el feliz pero complejo

camino de la vida. Ex ungue leonem.

VI Efectos del FONSET y FONSECON en la seguridad y convivencia ciudadana

Resumen

El objetivo del presente documento es establecer cuáles son los efectos del gasto de los

fondos colombianos para la seguridad y convivencia ciudadana FONSET y FONSECON,

sobre el objeto de su inversión. Para ellos se realizó un análisis de caracterización de la

seguridad y convivencia ciudadana, y de los instrumentos financieros, y se desarrolló una

estrategia cuantitativa a partir de datos panel a nivel departamental para el periodo 2008-

2013, instrumentando por las posibles fuentes de endogenidad en el modelo.

Los resultados de la estimación arrojaron que el FONSET tiene efecto sobre la seguridad

y convivencia ciudadana, actuando a través de la fuerza pública, en particular, la Policía

Nacional. Por lo tanto, el valor que incide es aquel que se transfiere directa o

indirectamente al número de oficiales de policía, lo que indica que otros instrumentos no

se han podido consolidar, como formas de apalancar programas más integrales de

seguridad y convivencia ciudadana. No obstante, es importante destacar que, en

promedio, en el 56% de los municipios del país, los ingresos del FONSET no han sido

gastados en su totalidad en lo ordenado por ley.

Palabras clave: FONSET, FONSECON, seguridad ciudadana, convivencia ciudadana,

datos panel y variables instrumentales.

Contenido VII

Abstract

The purpose of this document is to establish the effect of the spending of the funds for

Citizen Security and Coexistence FONSET and FONSECON in Colombia. For this was

performed a characterization analysis regarding citizen security and coexistence, and

financial instruments, and a quantitative strategy developed from departmental level using

panel data for 2008-2013, implementing the possible sources of endogeneity in the

model. The estimation results showed that FONSET have effect on security and peaceful

coexistence, and only act through the National Police. Therefore, the value is one that

affects directly or indirectly transferred to the number of police officers, since the

instruments have not been able to consolidate as ways to leverage more comprehensive

programs of citizen security and coexistence. Neverthless, it is important to highlight that

56 per cent of the municipalities in the country have not spent the total income of

FONSET tax in accordance with the law.

Keywords: FONSET, FONSECON, citizen security, citizen coexistence, data panel,

instrumental variables.

Contenido IX

Contenido

Resumen

Lista de tablas ................................................................................................................ XI

Abreviaturas .................................................................................................................. XII

Introducción .................................................................................................................... 1

1. Seguridad y convivencia ciudadana: desarrollo teórico y caracterización cuantitativa ........................................................................................................... 7

1.1 Desarrollo teórico ............................................................................................... 7 1.1.1 Seguridad: evolución conceptual y devenir histórico ........................................ 8 1.1.2 Seguridad pública y seguridad ciudadana...................................................... 13 1.1.3 Convivencia y seguridad ciudadana............................................................... 18 1.1.4 Ámbitos de intervención de la seguridad y convivencia ciudadana en el siglo XXI 22

1.2 Caracterización cuantitativa ............................................................................. 24

2. Caracterización de los impuestos para la seguridad y convivencia ciudadana: FONSET Y FONSECON .................................................................. 27

2.1 Funcionamiento del FONSET y FONSECON ................................................... 28 2.2 Descripción de los rubros de gastos e inversión en el FONSET a la luz del FUT 31

2.2.1 FONSET y FUT ............................................................................................. 31 2.2.2 Descripción de los rubros de inversión en el FONSECON ............................. 34

2.3 Evolución histórica y normativa del FONSET y FONSECON ........................... 36 2.3.1 Constitución del 91 y Gaviria ......................................................................... 36 2.3.2 Ernesto Samper ............................................................................................. 37 2.3.3 Andrés Pastrana ............................................................................................ 38 2.3.4 Álvaro Uribe ................................................................................................... 40 2.3.5 Juan Manuel Santos ...................................................................................... 43

3. Factores explicativos de la seguridad y convivencia ciudadana ................... 46 3.1 Dimensión demográfica .................................................................................... 46 3.2 Dimensión económica ...................................................................................... 49 3.3 Dimensión social .............................................................................................. 53 3.4 Dimensión institucional ..................................................................................... 56 3.5 Dimensión Estado y conflicto interno ................................................................ 59 3.6 A manera de síntesis: factores prioritarios de análisis ...................................... 60

4. Estrategia cuantitativa y resultados ................................................................. 66

X Efectos del FONSET y FONSECON en la seguridad y convivencia ciudadana

4.1 Variables utilizadas ........................................................................................... 66 4.2 Modelos lineales y probabilísticos ..................................................................... 70

4.2.1 Modelos lineales .............................................................................................70 4.2.2 Modelos probabilísticos ..................................................................................82

5. Conclusiones y recomendaciones ....................................................................87 5.1 Conclusiones .................................................................................................... 87 5.2 Recomendaciones ............................................................................................ 88

Glosario 90

Bibliografía .....................................................................................................................96

Contenido XI

Lista de tablas

Tabla 1. Reporte de delitos de mayor ocurrencia: 2010-2013 ........................................... 3

Tabla 2. Categorías del delito en la literatura ................................................................. 25

Tabla 3. Composición porcentual del gasto del FONSET ............................................... 33

Tabla 4. FONSECON por tipo de gasto, 2003, 2014 ...................................................... 35

Tabla 5. Programas de prevención del delito .................................................................. 59

Tabla 6. Factores de análisis .......................................................................................... 61

Tabla 7. Variables de los modelos y fuentes de información .......................................... 67

Tabla 8. Pruebas de especificación para los modelos .................................................... 70

Tabla 9. Determinantes del delito por variables demográficas 1/2 .................................. 73

Tabla 10. Determinantes del delito por variables demográficas 2/2 ................................ 73

Tabla 11. Determinantes del delito por variables demográficas, económicas e

institucionales 1/2 ........................................................................................................... 75


institucionales 2/2 ........................................................................................................... 76

Tabla 13. Determinantes del delito por variables demográficas, económicas,

institucionales y objetivos 1/2 ......................................................................................... 77


institucionales y objetivos 2/2 ......................................................................................... 78

Tabla 15. Determinantes ampliados con variables instrumentales de presencia policial . 81

Tabla 16. Modelo probabilístico de incidencia superior a la media sin variables objetivo 83

Tabla 17. Modelo probabilístico de incidencia superior a la media con variables objetivo y

presencia policial ............................................................................................................ 84

Contenido XII

Abreviaturas

BID Banco Interamericano de Desarrollo CAI Centros de Atención Inmediata CCTV Circuitos Cerrados de Televisión CEACS Centros de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad de Bogotá CHIP Consolidador de Hacienda e Información Pública CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos DANE Departamento Nacional de Estadística DMS Departamentos y Municipios Seguros DNP Departamento Nacional de Planeación ELCA Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes ELN Ejército de Liberación Nacional FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FONSECON Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana FONSET Fondo de Seguridad Territorial FUT Formulario Único Territorial ICA Industria, Comercio, Avisos y Tableros INSPQ Instituto Nacional de Sanidad Pública de Quebec MCO Mínimos Cuadrados Ordinarios OEA Organización de Estados Americanos ONU Organización de las Naciones Unidas PDD Plan de Desarrollo Distrital PIB Producto Interno Bruto PISCC Planes integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo RCCPI Red Centroamericana de Centros de Pensamiento e Incidencia Rz Rezago SES Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad

Ciudadana

Introducción

En el marco de la discusión sobre el concepto de Estado, una corriente de pensamiento

que marcó un hito en este campo de la Ciencia Política fue la conceptualización realizada

por Max Weber. Este define al Estado como aquella comunidad política que en un

territorio específico detenta legítimamente el monopolio de la fuerza (Weber, 1984). Esta

forma de organización social implica el desarrollo de capacidades básicas para su

funcionamiento. A partir de la definición de Weber, entre dichas capacidades se

encuentra la capacidad para generar legitimidad, la capacidad de brindar seguridad y

recaudar impuestos para su funcionamiento, y la capacidad institucional para prestar con

calidad los bienes y servicios propios del Estado, como la impartición de justicia, entre

otros.

Autores como Oscar Oszlak han utilizado la categoría de estatalidad para agrupar dichas

capacidades con el fin de analizar la evolución en la construcción de Estado a través del

tiempo (Ilivitzky, 2011). En los Estados territoriales modernos, la estatalidad es

compartida por diferentes niveles de gobierno entre los cuales se distribuyen las

competencias, funciones y atribuciones de gobierno: nivel nacional, nivel local o

municipal, y niveles intermedios, como es el caso del nivel departamental en Colombia.

En el caso particular de Colombia, el proceso de descentralización que inició en los

ochentas, se centró en la generación de competencias, funciones y herramientas de

gobierno, en los gobiernos y administración municipal para la construcción de Estado. En

materia de seguridad, la seguridad nacional se mantuvo como una competencia del

gobierno central, así como la administración de la Policía y los servicios de justicia

formal.

Por otra parte, la Constitución de 1991, en su artículo 315, les dio la atribución a los

alcaldes de ser la primera autoridad de Policía. Luego, el articulado del Decreto 2615 de

19911 y luego la Ley 62 de 19932, establecieron que alcaldes y gobernadores, junto a la

1 Por el cual se reorganizan los concejos departamentales de seguridad y el concejo de seguridad del distrito capital; se crean los concejos regionales de seguridad y los concejos metropolitanos de seguridad; se faculta a los gobernadores para autorizar u ordenar la conformación de concejos municipales de seguridad y se crean los comités de orden público.

2 Introducción

Policía Nacional, deberían diseñar y desarrollar Planes Integrales de Seguridad para las

entidades territoriales (conocidos luego como Planes Integrales de Convivencia y

Seguridad Ciudadana-PISCC). Según dicha normatividad, dichos planes deberían ser

aprobados por los recién creados Consejos Territoriales de Seguridad.

En el marco de las anteriores competencias y funciones, si bien la Constitución de 1991

estableció el Sistema General de Participaciones (SGP) con el fin de proveer los recursos

para financiar la descentralización, el sistema no contempló recursos para gobernar y

administrar la convivencia y seguridad ciudadana. No obstante, en 1997 el Gobierno

nacional creó dos instrumentos de financiamiento con destinación específica para la

construcción de estatalidad en materia de convivencia y seguridad ciudadana: i) se creó

el Fondo de Seguridad Territorial (FONSET), como herramienta de gobierno tanto para

los departamentos como para los municipios; y ii) se creó el Fondo Nacional de

Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) de manejo del Gobierno nacional.

Los instrumentos jurídicos que los generaron fueron la Ley 418 de 19973, la cual fue

modificada y prorrogada por las Leyes: 548 de 19994, 782 de 20025, 1106 de 20066 y la

Ley 1421 de 20107.

Según la Ley 1106 de 2006, ambos fondos son alimentados por el desarrollo de obras

públicas y esquemas de concesión, así como por otros recursos definidos por las

autoridades componentes. En primer lugar, los fondos incluyen los dineros del 5% del

valor de los contratos de obra pública suscritos por personas naturales o jurídicas. La

segunda fuente de recursos es el 2,5 por mil del recaudo bruto de las concesiones de

construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial,

puertos aéreos, marítimos o fluviales. Una tercera fuente es el 3% de las concesiones

otorgadas por las entidades territoriales destinadas a ceder el recaudo de sus

contribuciones o impuestos.

2 Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República. 3 Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones. 4 Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones. 5 Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones. 6 Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones. 7 Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.

Introducción 3

A partir de información del Departamento Nacional de Planeación (DNP), se estimó que

entre 2007 y 2014, el FONSET municipal sumó un gasto de inversión de 3,5 billones de

pesos, lo cual equivale para ese mismo periodo al 55% de la inversión total en seguridad

y justicia de los municipios. En el 2014, el FONSET municipal alcanzó un gasto de

inversión de 943 mil millones de pesos, correspondiente al 78% de la inversión total en

seguridad y justicia municipal de ese mismo año. En el caso del FONSET departamental,

en el 2014 alcanzó un gasto de inversión de 291 mil millones de pesos, lo cual equivale

al 96% de la inversión departamental en seguridad y justicia. Respecto al FONSECON,

entre 2007 y 2014, los compromisos sumaron un total de 976 mil millones de pesos, con

compromisos para el 2014 de 120 mil millones de pesos.

Los tres instrumentos son una herramienta importante en la construcción de estatalidad

en materia de seguridad y convivencia ciudadana. En total, para el 2014, la suma del

gasto los tres instrumentos llegó a los 1,34 billones de pesos, lo cual equivale al 61% del

presupuesto de inversión del sector Seguridad y Defensa para ese año, y al 5% del

presupuesto total de dicho sector. Sobre el total del presupuesto para la Policía Nacional,

los tres instrumentos equivalen al 18% de dicho valor.

Bajo esta arquitectura de competencias, funciones y herramientas de gobierno, entre

2010 y 2013, la estatalidad en convivencia y seguridad ciudadana tuvo un

comportamiento disímil, donde se observan aciertos y cuellos de botella. Como primera

aproximación, la Tabla 1 describe los delitos de mayor ocurrencia en el país, según las

estadísticas del Ministerio de Defensa. En general, lo más significativo fue el aumento en

las denuncias en los delitos que representaron más del 80% del total de los reportes:

hurto común, hurto a vehículos, lesiones personales, delitos contra la familia y delitos

sexuales. No obstante, tanto los casos como el número de víctimas de masacres

presentaron una importante reducción, cercana al 38% y 43%, respectivamente.

Tabla 1. Reporte de delitos de mayor ocurrencia: 2010-2013

(Registros administrativos: casos y tasas por 100,000 habitantes)

2010 2011 2012 2013

Delitos Casos Tasa Casos Tasa Casos Tasa Casos Tasa

Delitos contra el patrimonio

Hurto común 92,273 203.0 101,309 220.3 126,516 271.9 131,091 278.5

Hurto a personas 61,740 135.8 67,966 147.8 82,638 177.6 89,209 189.5 Hurto a establecimientos comerciales

13,097 28.8 15,365 33.4 21,530 46.3 21,900 46.5

Hurto a residencias 17,436 38.4 17,978 39.1 22,348 48.0 19,982 42.5 Hurto de vehículos 21,442 N.A 30,706 N.A 31,860 N.A 31,491 N.A Hurto de automotores 8,099 N.A 10,269 N.A 9,222 N.A 8,740 N.A Hurto de motocicletas 13,343 N.A 20,437 N.A 22,638 N.A 22,751 N.A Hurto a entidades financieras 70 N.A 110 N.A 103 N.A 87 N.A Extorsión 1,352 3.0 1,805 0.5 2,316 5.0 3,595 7.6 Piratería Terrestre 435 N.A 424 N.A 402 N.A 393 N.A

4 Introducción

2010 2011 2012 2013

Delitos Casos Tasa Casos Tasa Casos Tasa Casos Tasa

Delitos contra la vida

Homicidios común8 15,459 34.0 16,127 35.1 16,440 35.3 15,234 32.4 Masacres (casos) 39 0.1 37 0.1 34 0.1 24 0.1 Masacres (víctimas) 183 0.4 171 0.4 157 0.3 104 0.2

Delitos contra la integridad personal

Lesiones personales 53,181 117.0 62,194 135.2 82,183 176.6 80,073 170.1 Delitos contra la familia 40,099 88.2 43,211 93.9 50,277 108.0 47,633 101.2 Delitos sexuales 6,729 14.8 8,065 17.5 11,228 24.1 11,300 24

Delitos contra la libertad

Secuestro (Total) 282 0.6 305 0.7 305 0.66 299 0.6 Secuestro simple 90 0.2 208 0.5 129 0.28 136 0.3 Secuestro extorsivo 192 0.4 97 0.5 176 0.38 163 0.3

Fuente: DANE, DNP y Ministerio de Defensa, 2015.

El homicidio común y la piratería terrestre también presentaron una reducción en el

periodo de análisis. El número de homicidios se redujo en un 1% entre el periodo 2010-

2013, y alrededor de un 7% entre 2012 y 2013, mientras que la piratería terrestre

presentó una reducción del 10% entre 2010-2013 y de un 2% para el periodo 2012 y

2013. Sin embargo, preocupa el alto crecimiento en los niveles de extorsión, los cuales

aumentaron un 166% de 2010 a 2013, creciendo un 55% al comparar 2013 y 2012.

Ahora, ¿cuánto han aportado los instrumentos de planeación y financiamiento, en

especial, el FONSET y FONSECON, en la construcción de estatalidad asociada a la

generación de ambientes seguros y de convivencia pacífica? El conocimiento de campo

señala, a manera de hipótesis, que su uso se enfoca en la disuasión policial y no en

programas integrales de seguridad y convivencia ciudadana, por lo que su efecto no es

claro. Adicionalmente, dado que Colombia es un país en conflicto armado interno, otra

hipótesis que se maneja es que es muy poco lo que se puede lograr con la inversión del

FONSET y FONSECON en la generación de estatalidad en convivencia y seguridad

ciudadana.

Estas hipótesis y ejemplo de partida son los que se pretenden analizar en esta

investigación alrededor de la pregunta: ¿Cuáles son los efectos del FONSET y

FONSECON en la convivencia y seguridad ciudadana? A la luz de la pregunta de

investigación planteada, el objetivo del documento es determinar los efectos de dichos

instrumentos financieros en la convivencia y seguridad ciudadana en Colombia. Los

objetivos específicos son: i) caracterizar los conceptos de seguridad y convivencia

ciudadana; ii) identificar las variables de mayor influencia en la convivencia y seguridad

ciudadana para aislar el efecto que sobre ellas tenga el FONSET y FONSECON; y iii)

establecer los modelos econométricos pertinentes para estimar el efecto del FONSET y

FONSECON, aislando posibles fuentes de endogenidad.

8 Civiles y uniformados.

Introducción 5

Ahora bien, a pesar de su importancia, en la actualidad, no existe un estudio que dé

cuenta de los efectos que ha tenido el FONSET y el FONSECON sobre la estatalidad

asociada a la convivencia y seguridad ciudadana. Si bien el Ministerio del Interior ha

realizado un fuerzo por recoger la información pertinente del Consolidador de Hacienda e

Información Pública (CHIP), la información ha tenido poca divulgación y no se conoce

ningún análisis.

Por otra parte, analizar sus efectos resulta relevante de cara a un escenario de

implementación del acuerdo general de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de

Colombia (FARC), dado que la convivencia y la seguridad ciudadana serán temas

centrales. Por un lado, las expresiones criminales mutarán a partir de la firma de los

acuerdo de paz y el Estado deberá entrar a copar las formas en las que los grupos

armados ilegales regularon la convivencia ciudadana por años. En este sentido, dar

cuenta de las herramientas de gobiernos con las que se cuentan en la actualidad, como

son sus fuentes de financiación, para afrontar dicha situación sobreviniente en la

construcción de Estado, es un ejercicio pertinente.

Estrategia cuantitativa y resultados 7

1. Seguridad y convivencia ciudadana:

desarrollo teórico y caracterización

cuantitativa

Las dos primeras preguntas a resolver en el presente documento tienen como objetivo

caracterizar la seguridad y convivencia ciudadana: ¿qué se entiende por seguridad y

convivencia ciudadana? y ¿cuál ha sido su caracterización cuantitativa? Los resultados

evidencian que los conceptos son recientes tanto en el ámbito epistemológico como en el

escenario de la política pública. De otra parte, sus mediciones se centran en sus efectos

sobre el homicidio y las afectaciones a la propiedad, dejando en un segundo renglón la

convivencia ciudadana referida al ámbito familiar, infracciones por conducir en estado de

embriaguez y homicidios por accidente de tránsito.

1.1 Desarrollo teórico

La seguridad como ámbito de las Ciencias Políticas constituye uno de los elementos

centrales en el estudio de las relaciones de poder y la configuración Estado. Su abordaje

conceptual resulta esencial toda vez que permite, desde la lógica de la política pública, la

estructuración de soluciones a una de las necesidades esenciales de la humanidad, la de

propiciar la mitigación del riesgo y la ausencia de amenazas así como la garantía de la

supervivencia.

En este apartado se propone evidenciar los desarrollos conceptuales e históricos de la

seguridad. Para dichos efectos: i) se verificará el origen del concepto así como su devenir

histórico; ii) se abordarán los desarrollos ulteriores del concepto, especialmente, en la

caracterización de la seguridad pública y la seguridad ciudadana; iii) relacionado con el

objeto del FONSET y FONSECON, se abordarán los conceptos de convivencia y

convivencia ciudadana; y iv) se estudiarán los ámbitos de intervención de la seguridad

ciudadana y la convivencia ciudadana que definen los objetivos del FONSET y

FONSECON.

8 Efectos del FONSET y FONSECON en la seguridad y convivencia ciudadana

1.1.1 Seguridad: evolución conceptual y devenir histórico

Los estudios sobre la seguridad obedecen a dos grandes momentos de la historia. Un

primer momento se sitúa entre los albores de la humanidad hasta la segunda guerra

mundial. Este se caracteriza por asociar el término a la supervivencia del individuo y

como objetivo central de la construcción de los Estados nacionales. Un momento

intermedio abarca el escenario de guerra fría, donde la seguridad se articula con la

categoría de interés nacional, en función de la geopolítica y de las relaciones este-oeste.

El segundo momento inicia con la caída del muro de Berlín y la emergencia de agendas

multipolares más complejas en materia de seguridad. Es el momento en el que las tesis

de la teoría del realismo se superan por otras provenientes de organizaciones

multilaterales y de la periferia global, en donde aparecen los conceptos de seguridad

pública y de seguridad ciudadana así como los de convivencia y convivencia ciudadana.

Es importante destacar que los dos momentos identifican la seguridad como una

condición humana que implica la ausencia de amenazas a su individualidad (Orozco,

2005), como lo plantea el Instituto Nacional de Sanidad Pública de Quebec (INSPQ), un

estado que se erige como un elemento básico para la realización de aspiraciones en el

día a día (INSPQ, 2008).

Seguridad: supervivencia y Estados nacionales

Etimológicamente, el origen del concepto seguridad es: sin preocupación, el cual se

derivan del latín vulgar del Imperio Romano securus que significa sin y cura, que quiere

decir preocupación. En sus inicios y en su desarrollo, la construcción del concepto de

seguridad se caracterizó por ser difuso y complejo desde el punto de vista interpretativo.

Según Waever, para los cristianos, el estado de seguridad era algo presuntuoso, dado

que Dios era el único con conocimiento certero de la salvación. El auge del imperio

romano y su posterior desmantelamiento daría cuenta de esa realidad y permanecería de

esta forma hasta bien entrado el siglo XVII. No obstante, sería el concepto certitudo, la

punta de lanza de los desarrollos modernos del concepto (Waever, 2009).

En el siglo XVII la teoría política eleva la discusión epistemológica relativa a la seguridad,

como consecuencia de la aparición en Europa de los Estados modernos, como categoría

de organización política y social. En ese contexto, en 1651 Thomas Hobbes publica El

leviatán, en donde expone su teoría del Estado, que no es otra cosa que la

representación de esa transformación societal. En ese orden de ideas, el derecho

individual de auto preservación es el punto de partida argumental de Hobbes, donde el

significado de la seguridad es la seguridad individual, conferida a la protección del Estado

(Waever, 2009).

En su ejercicio de caracterización del estado de naturaleza, la emergencia del concepto

de Estado y la concepción sobre la seguridad, Hobbes elabora un análisis que plantea en

principio a la seguridad como eje articulador de la dimensión individual y colectiva en

Seguridad y convivencia ciudadana: desarrollo teórico y caracterización

cuantitativa

9

cuyos ámbitos, la garantía de ausencia de amenazas y minimización del riesgo quede

supeditada a la existencia de un espacio (Estado) que aglutine la capacidad de violencia

en una sola entidad la cual a su vez, sea reconocida por todos los individuos que hacen

parte del colectivo, ese Estado al mismo tiempo será proveedor de protección y bienestar

general de manera que funcione como un nodo autorreferenciado tal como un organismo

que propende por la auto preservación individual y colectiva.

Fundamentado en estos principios, el Estado en Hobbes es guardián y poseedor

absoluto de la capacidad de protección y proveedor de seguridad en todo orden social,

como una alternativa a la anarquía. Sin embargo, esta concepción planteaba un nuevo

desafío y es el de la relación de unidades estatales comparables, asunto que a la postre

será el objeto de estudio del campo de las relaciones internacionales y específicamente

de la teoría realista. La interpretación hobbesiana en este campo implica un estado de

naturaleza inherente anta la imposibilidad de establecer una autoridad supranacional que

gobierne el ámbito internacional (Orozco, 2005).

Adicionalmente, el corpus argumental de la teoría de Estado hobbesiana relacionada con

el concepto de seguridad considera, como producto del contrato suscrito entre los

individuos y el leviatán, que la seguridad es resultado de la libertad. El contrato implica

una aceptación libre de la obediencia al leviatán, donde los individuos se libran de la

muerte violenta bajo la tutela de quien ejerce el poder soberano (Ramos V. , 2012).

La evolución del concepto de seguridad va a observar un nuevo punto de inflexión en

1781, debido a que las dinámicas de la guerra, el desarrollo de la técnica de los estados

para sustentarla y las transformaciones del sistema de poder en términos de los balances

de los poderes monárquicos en Europa generaron nuevos esfuerzos filosóficos en la

construcción del concepto, todos ellos planteados por Hobbes en un escenario de

anarquía internacional.

Esos esfuerzos son conducidos de la Europa insular (Inglaterra) a la continental (Prusia)

a través de Emanuel Kant, su aporte al concepto se deriva del estudio del sistema de

poderes en pugna en Europa en el siglo XVIII, de igual forma, analizó la naturaleza de las

burocracias nacientes en los estados y en la consolidación de fuerzas armadas regulares

que desplazaban a los ejércitos irregulares desde el punto de vista temporal y espacial.

En función de lo anterior, Kant observa que las relaciones entre los Estados deben

sustentarse en una relación moral que trascienda la anarquía del estado de naturaleza

proclamado por Hobbes. En tal sentido, Kant propone establecer un ordenamiento

jurídico internacional similar al existente dentro de los estados, como vía para lograr la

seguridad y así mitigar acciones violentas entre los estados (Orozco, 2005, pág. 164).

De modo que Kant introduce en su análisis el tema de la paz, debido a que en su estudio

de los ejércitos nacionales creados en virtud del concepto de seguridad y auto


preservación estatal, ha observado que la proliferación de aquellos ha derivado en la

potenciación de conflictos entre estados y en la militarización de las relaciones

internacionales. En ese orden de ideas Kant establece una contradicción frente a los

costos de mantener la paz y los ejércitos permanentes, que son la causa de las guerras

de agresión, formados inicialmente para eliminar estos gastos pesados (Brauch, 2009).

Este planteamiento deviene en el imperativo categórico kantiano sustentado en que la

moralidad basada en la paz motive a los estados a superar la anarquía violenta y se

sumen en torno a la consolidación de la seguridad que ofrece la paz perpetua, por lo que

debe ser la más alta de las ambiciones de todas las naciones ordenándolas en virtud de

un sistema internacional común para todos. Ese planteamiento forjado en los siglos XVII

y XVIII se sostendrá y mantendrá hegemónico a lo largo de los siglos.

Ya en el siglo XX, el concepto de seguridad como atributo exclusivo de los estados

nacionales hacía parte del repertorio epistemológico de la teoría realista de las relaciones

internacionales. No obstante, su uso se limitada a como era entendido por los

gobernantes, el cual era un sinónimo de poder militar (Møller, 1996).

Durante la primera parte del siglo XX que albergó las dos guerras mundiales, la teoría

realista de las relaciones internaciones derivó el concepto de seguridad en dos

conceptos, la seguridad colectiva y la seguridad nacional. Waever establece que la idea

de seguridad colectiva se construyó para generar identidad entre las élites nacionales, y

romper la división entre lo nacional y lo local, para mantener la paz interna y evitar las

posturas revisionistas. Es en este marco en el que surge la derivación del concepto de

seguridad nacional. Las guerras mundiales y la latencia de un conflicto soviético-

capitalista movilizaron a los líderes mundiales a la creación de una retórica ordenadora

de los intereses nacionales para preservar la sostenibilidad de los ejércitos regulares así

como las políticas encauzadas para gestionar la geopolítica mundial (Waever, 2009).

Es así que en el periodo de finalización de las guerras mundiales planteadas en clave

kantiana hobbesiana y el inicio de la guerra fría con la configuración de bloques

nucleares, se generó una inflexión en la conceptualización de la seguridad, centrado en

la seguridad nacional. En ese orden de ideas Griffiths señala dos acontecimientos claves

que fundamentan esta inflexión, en primer lugar está la aparición de la pugna capitalista

soviética que enmarca la guerra fría, y en segundo lugar el inicio de la era nuclear y la

carrera armamentista que se deriva entre las superpotencias para el control del sistema

internacional (Griffiths, 2011).

Durante la Guerra fría, y producto de la carrera armamentista, el concepto de seguridad

evidenció nuevos desarrollos epistemológicos. Es así como en 1982, en el marco de la

Comisión Palmer de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre Asuntos de

Desarme y Seguridad, se produjo un avance sobre la categoría de seguridad en lo que

corresponde al término seguridad común. Este fue acuñado por Egon Bahr y difundido a

través del Informe Seguridad Común de la comisión. De acuerdo con Moller, la visión


cuantitativa

11

revisionista de la comisión era una crítica al concepto de seguridad nacional, dado que la

búsqueda de la seguridad bajo la capacidad nuclear de destrucción de los estados,

derivaba en relaciones políticas tensas, a tal punto de reducir la seguridad de las partes

interesadas (Møller, 1996).

Ampliación de la agenda de seguridad

Al cabo de cinco décadas, el pulso geopolítico sostenido entre las superpotencias

nucleares deviene en la caída, en 1989, del modelo soviético de organización social y la

elevación del capitalismo representado en los Estados Unidos como poder hegemónico

global. Producto de lo anterior, los estudios sobre seguridad enfrentaron un nuevo

periodo de reconfiguración conceptual del término, esta vez desde los organismos

multilaterales y los desarrollos epistemológicos generados en la periferia del sistema

internacional.

En ese orden de ideas, los debates comenzaron a gravitar en la consideración de

asuntos relativos a la seguridad que no habían sido abordados con profundidad por los

académicos. Es así que el concepto de seguridad comienza su reinterpretación, bajo la

óptica de conceptos como democracia, gobernabilidad, derechos humanos y ciudadanía

(Tudela, 2015). Adicionalmente, en el escenario de posguerra, nuevos problemas

surgieron en los ámbitos económicos, ideológicos, políticos y sociales, como es el caso

del terrorismo, lo cual hizo necesario repensar la seguridad más allá del concepto realista

de seguridad nacional (Ramos J. M., 2005).

Un primer momento de esa transición conceptual se enmarca en los debates

desarrollados en el marco del Sistema de Naciones Unidas durante las décadas de 1980

y 1990, allí empezó a ganar una corriente de pensamiento que sostenía la importancia de

ampliar el espectro analítico de los estudios de la seguridad, rompiendo el esquema

estado-militarista de modo que pudiera abordar cuestiones relativas a la seguridad tales

como la pobreza, la delincuencia, el cambio climático, las limpiezas étnicas intra

estatales, la violencia de género, el terrorismo, entre otros.

Fruto de esos debates, en el marco del Informe sobre Desarrollo Humano elaborado por

el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1994, se introdujo el

concepto de seguridad humana, el cual está centrado en los individuos. De acuerdo con

el planteamiento del PNUD, la seguridad territorial contra agresiones externas o la

seguridad nacional en el marco de la política exterior, se centran en la conservación del

Estado nación más que en los individuos, dejando de lado la preocupación legítima de la

ciudadanía por sentirse seguros en su vida cotidiana (PNUD, 1994).

Ese nuevo desarrollo epistemológico comienza a abrirse paso a nivel regional,

instituciones como la Organización de Estados Americanos (OEA) en escenarios de


discusión sobre la seguridad hemisférica definió que la seguridad debe tener un enfoque

multidimensional que aborde las cuestiones de la seguridad tradicional al tiempo que

debe abrirse a concebir nuevas amenazas y nuevas dinámicas relativas al concepto;

esas amenazas en el concierto hemisférico obedecen a fenómenos como el tráfico de

armas, de personas, el narcotráfico, la delincuencia común, el crimen organizado, la

corrupción, los desastres naturales y la pobreza (OEA, 2009).

De este modo, el concepto de seguridad en este periodo observa una derivación en

múltiples representaciones, junto a la seguridad humana, aparecen la seguridad pública,

la seguridad ciudadana, la seguridad alimentaria, entre otros que ejemplifican la

ampliación del espectro semántico del término en nuestros días.

No obstante, en un segundo momento de la posguerra fría se da un nuevo auge del

paradigma realista. Con ocasión de los atentados del 11 de septiembre y la emergencia

de la llamada guerra contra el terrorismo, los estudios sobre la seguridad renovaron

dichos postulados (Rodríguez & Sánchez, 2007). Adicionalmente, el mundo pasó de ser

un mundo unipolar a uno multipolar donde los norteamericanos empezaron a verse

desafiados por el poderío militar y la influencia geopolítica de China, Rusia, y la Unión

Europea. Al tiempo, se consideraron como amenazas las actividades de Irán, Corea del

Norte, Siria, Libia, Afganistán e Irak, sumados a los conflictos Sino-japoneses, árabe-

israelíes e indo-pakistaníes entre otros. Esto supuso cambios en las amenazas y riesgos

a la seguridad, así como modificaciones conceptuales (Brauch, 2009).

En ese orden de ideas, Ramos evidencia cómo la seguridad en nuestros tiempos ha

vuelto a los derroteros hobbesianos entrando en tensión con la promoción de las

libertades y derechos conquistados a lo largo de cinco centurias. Esa tensión vuelve a

considerar la relevancia del Estado como unidad primordial del análisis y como único

detentador del poder para garantizar la seguridad y la supervivencia de los individuos en

una comunidad social, el Estado vigilante vuelve más fuerte a pesar de la restricción de

libertades individuales (Ramos V. , 2012).

En Colombia, hasta la década de 1990, los estudios sobre seguridad se plantearon sobre

la plataforma discursiva de la lucha contrainsurgente en el marco del conflicto armado

colombiano. De tal forma, esta lectura de las amenazas y riesgos a la seguridad

produjeron la Doctrina de Seguridad Nacional (Vargas, 2010). No obstante, esa noción

de seguridad se vería modificada en el marco de la reforma constitucional de 1991.

Normativamente, el artículo 2 de la Constitución Política de Colombia en materia de

seguridad señala:

Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes

consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que

los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación;


cuantitativa

13

defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la

convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas

residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y

libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los

particulares.

Como puede observarse, el diseño institucional enmarcado en la Constitución nacional

guarda relación con los postulados de seguridad ampliada provistos por el Sistema de

Naciones Unidas y los nuevos marcos epistemológicos posteriores a la finalización de la

guerra fría.

A manera de síntesis, la construcción del concepto de seguridad ha estado íntimamente

ligada a la evolución de las civilizaciones a lo largo de la historia. En su estadio más

reciente, el concepto ha sido derivado en múltiples apreciaciones y connotaciones

teóricas que van llegando a niveles de especificidad cada vez más rigurosos. En el

siguiente acápite se revisará cómo esta seguridad de los estados se va transformando en

la seguridad de los individuos o la seguridad de los ciudadanos a través de la

caracterización de la seguridad pública y la seguridad ciudadana.

1.1.2 Seguridad pública y seguridad ciudadana

Como se verificó en el acápite anterior, al finalizar la guerra fría el concepto de seguridad

notó un nuevo proceso de redefinición epistemológica, soportado en el influjo de las

organizaciones del Sistema de Naciones Unidas, y las demandas provenientes de la

periferia internacional. Ello con el propósito de consolidar un concepto que esté al

alcance de las problemáticas de estas sociedades para efectos de la definición de

políticas públicas que resolvieran aquellas insatisfacciones ciudadanas e institucionales.

No obstante lo anterior, se ha podido constatar mediante el ejercicio de extracción

bibliográfica de información que se evidencia confusión y ausencia de derroteros

diferenciables entre los múltiples conceptos derivados de la seguridad que han emergido

en este proceso. Este análisis es clave toda vez que de la definición que surja en este

segmento, se esbozarán los pilares analíticos de este documento en términos del

enfoque para el estudio del FONSET y FONSECON.

En virtud de lo anterior, se ha resuelto estudiar los conceptos de seguridad pública y

seguridad ciudadana dado que en el estudio de los marcos normativos del FONSET y

FONSECON estos términos aparecen de forma recurrente, por lo que un examen

exhaustivo de sus fuentes epistemológicas permitirá establecer semejanzas y diferencias

lo que resultará en la efectividad del análisis sobre los objetivos planteados por este

documento.


En lo relativo a la seguridad pública, una aproximación sobre las diferencias en la

definición del término lo propone la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

(CIDH) quien delimita una diferenciación en la concepción del término entre la tradición

norteamericana y la tradición latinoamericana. Entre los primeros, la seguridad pública se

refiere a la seguridad que tiene por objeto a las personas y grupos que hacen parte del

colectivo, mientras los segundos comprenden este término en la lógica de la seguridad

del Estado y la preservación de su integridad (CIDH, 2009).

Sin embargo, buena parte de los estudiosos de la seguridad pública tienen una

caracterización del concepto seguridad pública. Este guarda referencia al concepto

planteado por la teoría realista de las relaciones internacionales en el sentido de

referenciar al Estado como sujeto principal en la conducción de los asuntos relativos a la

seguridad. El elemento diferenciador subyace a la idea de los objetos de la seguridad y

es que en la seguridad pública el objeto o el fin de la seguridad no se encuentra en el

establecimiento de relaciones equilibradas con otros pares estado-nacionales sino que el

objeto de la seguridad pública radica en la protección de los elementos sustantivos del

Estado, esto es, sus ciudadanos, su territorio, y sus instituciones.

Por su parte Ramos concibe la seguridad pública como aquella que se aplica sobre el

conjunto de la sociedad y se evidencia en la protección de su integridad física, la garantía

del goce de los derechos individuales, el derecho de propiedad, el acceso al bienestar

general y los servicios públicos (Ramos J. M., 2006). Esta concepción se encuentra muy

en consonancia con el sentido norteamericano de seguridad pública.

Una corriente de estudiosos de la seguridad pública vincula este concepto a la noción de

orden público, entendida sobre la forma como el imperio de la ley se ejerce efectivamente

sobre el conjunto de la población y el territorio nacional gracias a las autoridades

públicas. A la luz de lo anterior, González, Portillo y Yánez definen la seguridad pública

como aquella que se dedica al mantenimiento tanto de la paz como del orden público, a

través de la aplicación de controles relativos al ámbito de lo penal, así como acciones de

prevención y represión del delito apoyados por mecanismos de administración de justicia

(González, López, & Yáñez, 1994). Se trata entonces de una seguridad apoyada en la

norma y la aplicación de la ley.

En el contexto colombiano, algunos autores relacionan el concepto de seguridad pública

vinculado al orden público pero centrados en el contexto del conflicto armado colombiano

cuyas características intrínsecas generan una derivación del concepto, en ese orden de

ideas Rivas considera que la esfera de acción de la seguridad pública obedece al

mantenimiento del orden público teniendo como referentes de intervención, la lucha

contra el narcotráfico y la imposición del orden respecto del conflicto armado interno

(Rivas, 2003).

En síntesis, se puede establecer que en lo relativo a la seguridad pública, su objeto se

circunscribe al Estado como un todo absoluto (territorio, población e instituciones) su

preocupación fundamental es la integridad del Estado desde una perspectiva nacional y


cuantitativa

15

soberana. Este concepto entonces compite con el de la seguridad ciudadana que como

se verificará a continuación tiene por objeto al ciudadano, sus derechos y sus bienes.

El concepto de seguridad ciudadana surge como respuesta a las demandas sociales y

académicas para la atención de problemáticas que afectan directamente al ciudadano

como individuo sujeto de derechos y deberes consagrado por la Constitución y las leyes

en una sociedad determinada. No obstante, el origen del concepto no está libre de

objeciones semánticas. Algunos estudiosos de la seguridad señalan que el término no

deja de ser confuso respecto de otros como la seguridad, la seguridad pública y otras

derivaciones del término. Por ejemplo, Estévez, señala que la seguridad ciudadana o

pública son de responsabilidad exclusiva del Estado (Estévez, 2015, pág. 9), por lo que el

carácter de público está contemplado en ambas acepciones. En el caso de la seguridad

ciudadana, Anzola han establecido que dada la complejidad del tema, no se avizora un

acuerdo al respecto (Anzola, 2013).

A pesar de estos y otros académicos, el desarrollo epistemológico de la seguridad

ciudadana ha permitido la elaboración de un concepto funcional y claramente

diferenciable en el marco de los estudios de seguridad. A nivel histórico, el concepto de

seguridad ciudadana fue usado esporádicamente en la prensa en 1970, con referencia a

Turquía y otras zonas como el Oriente Medio. Posteriormente, su uso se extiende a los

antiguos territorios de la Unión Soviética (entre ellos Rusia), después de la caída del

muro de Berlín (Seri, 2012).

Sin embargo, no se evidenciaron desarrollos epistemológicos sino hasta la década de

1990 en América Latina. La CIDH describe la aparición y desenvolvimiento del concepto

en el contexto latinoamericano que ambienta los procesos de transición a la democracia

surgidos en la década de 1980 y parte de la década de 1990. En ese orden de ideas, el

concepto de seguridad ciudadana emergió para diferenciarse del concepto de seguridad

pública relativo a la noción de seguridad utilizada por los gobiernos autoritarios que

dominaron la escena política latinoamericana desde la década de 1960. Así mismo, el

concepto de seguridad ciudadana es relativo a la protección de los derechos individuales

y colectivos (CIDH, 2009).

Con igual vigor explicativo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una de las

entidades multilaterales que han estudiado el tema de la seguridad ciudadana en el

marco de la elaboración de sus programas misionales. Señala que la categoría seguridad

ciudadana tuvo auge en América Latina y el Caribe en la década de 1990, paralelo al

momento histórico de transición a la democracia, como una alternativa a la categoría

seguridad pública (Abizanda, Duryea, Hoffman, & Marmolejo, 2012).

Puede apreciarse de esta manera que el origen del concepto de seguridad ciudadana

obedece a la transición relatada en varios apartados de este capítulo, de la

transformación del paradigmas de seguridad restringida (estado céntrico) al de seguridad

ampliada (seguridad humana, pública, ciudadana, alimentaria, etc.), ese cambio fue


motivado entre otros por el Sistema de Naciones Unidas cuyas agencias comenzaron a

revisar los ámbitos de la seguridad planteando de paso la ampliación del término para

recoger e integrar problemáticas sustantivas de los modos de vida de las sociedades en

un mundo post nuclear.

En ese contexto, agencias del Sistema de Naciones Unidas como el PNUD, en

conexidad con desarrollo del concepto de seguridad humana, plantearon la seguridad

ciudadana como el resultado de la adaptación de la seguridad a la ampliación de su

ámbito de referencia, en virtud de la emergencia del concepto de seguridad humana que

el Sistema de Naciones Unidas ha venido implementando en las últimas décadas, de

modo que la seguridad ciudadana tiene por foco de atención el bienestar de los

individuos, los derechos humanos motivando al Estado a proteger al ciudadano de forma

esencial (Riveros, 2008).

El mismo PNUD, en virtud de sus análisis y estudios sobre la preponderancia de la

seguridad ciudadana en las sociedades latinoamericanas, afirma que es una

preocupación pública central tanto de técnico como de político, más cuando el contexto

de inseguridad impide, de manera importante, el desarrollo humano (PNUD, 2014).

Sin duda, el problema de la inseguridad constituye uno de los más graves por su impacto

directo y generalizado sobre todos los ciudadanos a lo largo y ancho del continente

americano. En efecto, los procesos de transición a la democracia consecuencia de la

caída de las dictaduras erigidas para la contención del comunismo en el marco de la

guerra fría implicaron un reacomodo de las realidades de los distintos actores partícipes

de esos procesos de transición a la democracia.

Muchas de estas nuevas o restablecidas democracias no fueron lo suficientemente

estables o vigorosas institucionalmente respecto de la atención pronta y efectiva de las

crecientes demandas económicas y sociales creadas por la transición. Esto precipitó la

aparición de brotes de violencia no política y más bien delincuencial producto de las

profundas fracturas sociales y económicas heredadas por el autoritarismo preexistente.

Las personas, o los individuos, o los ciudadanos son los sujetos activos de la seguridad

ciudadana. Baratta considera que la seguridad se concentra, de manera amplia, en todos

los sujetos de derechos fundamentales, y no solo en los ciudadanos (Baratta, 1997). Por

su parte, González P señala que para la seguridad, la vida cotidiana es un elemento

clave, en tanto que se relaciona con la protección de individuos y sus bienes (González

P. , 2003).

Algunos autores ofrecen en su elaboración del concepto de seguridad ciudadana desde

un enfoque de derechos y normas establecidas. González considera que la seguridad

ciudadana obedece a una realidad determinada por unos presupuestos ideales que son

inexistentes en la práctica pero que sirven como directrices y como fines que impulsan a

la acción gubernativa (González C. , 2010). Ello significa que el concepto adquiere un

grado de abstracción que debe ser objeto de operacionalización para que sea efectivo y

que pase de la norma a la garantía real de ausencia de riesgo.


cuantitativa

17

Por su parte el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad de Bogotá

(CEACS) en la construcción de su ámbito de intervención, se refiere a la seguridad

ciudadana como una situación política y social donde las personas tienen garantizado el

goce de sus derechos humanos al tiempo que existe una arquitectura institucional sólida

que responde efectivamente para controlar las amenazas que vulneren ese esquema de

derechos (CEACS, 2010). Esta concepción responde a la idea de centrar las acciones de

la seguridad ciudadana en las personas y las colectividades en función de la plataforma

de derechos que consagra la Constitución y las leyes de Colombia.

Finalmente, ONU-Hábitat, en la misma línea argumental del enfoque de derechos y

deberes, sustantiva del concepto de seguridad ciudadana, se considera un bien público

que sustenta la protección física y moral de las personas desde una perspectiva integral,

donde se propende por la maximización del goce de los derechos individuales y

colectivos, así como se motiva el ejercicio de los deberes ciudadanos en un marco de

solidaridad y armonía con las normas (Velásquez, 2008). Se rescata de esta definición la

referencia a los deberes de los ciudadanos en relación con la seguridad y las normas

establecidas.

Otra corriente de autores define la seguridad ciudadana en función de lo que no es, es

decir del concepto estado céntrico propio de la teoría realista de las relaciones

internacionales, en ese sentido se establece que la seguridad ciudadana tiene como

centro el ciudadano, más allá de la visión centrada en el poder y dominio estatal (Ramos

J. M., 2006). Por su parte Gerard sostiene que la seguridad ciudadana cobra especial

relevancia en el nivel local, lo cual se contrapone al papel abstracto de las autoridades

locales en materia de seguridad nacional (Gerard, 2004). Otros autores consideran que

los individuos son también parte responsable en la promoción y garantía de la seguridad

ciudadana, con un alto grado de corresponsabilidad, entendiéndola como bien público.

(Ospina, 2008).

De igual forma se evidencian desarrollos del concepto de seguridad ciudadana en clave

de gobernabilidad democrática expresada como dimensiones sociales incrementalmente

complejas que en términos de Giraldo se expresan no solo como el bien público que es,

sino como un dispositivo de política pública que deviene en la gobernabilidad dado que

se debe centrar la acción gubernativa en la seguridad de las personas y sus necesidades

de orden biológico, político, económico y cultural (Giraldo, 2008).

Un elemento diferenciador del concepto de seguridad ciudadana se haya circunscrito al

ámbito de la lucha contra el crimen y la delincuencia. Algunos autores sostienen que si

bien para la seguridad ciudadana, el componente preventivo es central, no excluye las

múltiples acciones de la policía, en donde son clave las operaciones contra el crimen

organizado y las expresiones de violencia (Rivas, 2003).


En Colombia, el DNP entidad rectora de la definición de políticas públicas en Colombia y

la Alta Consejería Presidencial para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, con ayuda

técnica del BID, formularon la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

Al inicio del documento, los autores definen lo que el Gobierno nacional ha entendido,

hasta el momento, como seguridad ciudadana: “se entiende por seguridad ciudadana la

protección universal a los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que

afecten su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la

inseguridad” (DNP, 2011, pág. 1).

Estos lineamientos de política pública en materia de seguridad y convivencia ciudadana

han venido siendo estructurados como consecuencia de una bifurcación en la concepción

de la seguridad en el país, dado que hasta bien entrada la década de 1990, la seguridad

se centraba en la lucha contrainsurgente con el propósito de mantener la integridad del

Estado colombiano.

En los últimos cinco lustros se ha presenciado un viraje en la concepción de la seguridad,

centrando ahora el interés de las autoridades de política sobre los fenómenos

subyacentes a la delincuencia común, los vestigios de la lucha contra las drogas de los

noventas, el crimen organizado, Este último no solamente dedicado al negocio de los

narcóticos sino en la organización de estructuras dedicadas al hurto de vehículos, casas,

fleteo, hurto callejero, hurto en sistemas de transporte masivo, todos ellos dirigidos a los

ciudadanos, su honra y bienes a nivel urbano y rural.

Los fenómenos criminales arriba señalados han dado lugar a la elaboración de

indicadores en materia de seguridad ciudadana para parametrizar la acción del Estado y

para dimensionar las problemáticas e impactos de estos fenómenos. De esta forma, y

como antesala a lo que evidenciará este documento en otras secciones, han emergido

indicadores para medir el homicidio, suicidios, muertes por arma de fuego, delitos

sexuales, violencia intrafamiliar, hurto, robo, secuestro, entre otros.

El corolario de este acápite resalta el hecho de la utilización y adaptación de conceptos

como el de seguridad pública y seguridad ciudadana que se aplicaron a las dinámicas

propias de Colombia. Esto se dio en el marco de su proceso de configuración socio

histórica así como de las necesidades sobre seguridad que han exigido los colombianos

en contextos determinados. Adicionalmente, la emergencia de la cultura ciudadana en

Bogotá introdujo un concepto nodal en la definición de los asuntos sobre la seguridad en

Colombia: la convivencia ciudadana. Este es el tema que se abordará en las líneas por

venir.

1.1.3 Convivencia y seguridad ciudadana

Los autores en materia de seguridad ciudadana han venido introduciendo en sus análisis

un binomio conceptual para tratar el campo en cuestión, ese binomio se plantea como la

seguridad y convivencia ciudadana. En ese orden de ideas, Velásquez expone esa

conjunción, notando que mientras la seguridad ciudadano como bien público se delimita


cuantitativa

19

por la protección integral física y moral de las personas, la convivencia genera un

ambiente de construcción de destrezas sociales necesarias para la armonización de la

sociedad, así mismo, tanto la seguridad ciudadana como la convivencia son requisitos

para el ejercicio pleno de la justicia, el disfrute de los derechos y las libertades

individuales y colectivas de todo orden (Velásquez, 2008, pág. 21).

Este desarrollo integrador de los conceptos de seguridad y convivencia ciudadana queda

perfilado en el marco del proyecto Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de

Seguridad Ciudadana (SES), apalancado por el BID y desarrollado por el instituto

CISALVA de Colombia. En el marco de este proyecto, la seguridad ciudadana fue

definida como el ámbito de vivir en comunidad sin riesgos, en el marco del respeto de los

deberes y derechos de los ciudadanos (Cardona, Fandiño, Guerrero, & Gutiérrez, 2012,

pág. 257).

En síntesis, se trata de armonizar dos cuestiones claves en el marco de la evolución de

cualquier organización social, y es el del respeto de las normas (convivencia) y la

garantía de ausencia de riesgo (seguridad). De esta forma se establecen como nodos

sustantivos de política y se constituyen en los derroteros a la hora de la elaboración de

directrices para la gestión de los asuntos de seguridad.

En el desarrollo del presente capítulo ya se ha observado en detalle la construcción del

concepto de seguridad y el de seguridad ciudadana, ahora se ofrecerá una revisión

teórica y conceptual respecto de los conceptos convivencia y convivencia ciudadana para

efectos de tener una imagen amplia de los asuntos sobre la seguridad y convivencia

ciudadana, objeto del FONSET y FONSECON.

Si bien los estudios sobre la convivencia no son de arraigo tan antiguo ni de un gran

despliegue epistemológico como los estudios de seguridad, se puede observar que el

término ha tenido una construcción relevante para las ciencias sociales en diversas

regiones a nivel mundial. En Europa, se estima a la convivencia como una meta ética de

la sociedad, así como una realidad social particular de ciertos momentos históricos,

lugares y contextos (familiares, locales…) (Castelló, 2009).

Dado que Europa es un continente particular en la forma de integrar sociedades con

profundas diferencias societales (lingüísticas, religiosas, históricas, etc.), la convivencia

resulta clave para armonizar procesos de integración como el de la Comunidad Europea.

En virtud de ello, Castelló considera que la convivencia es un aspecto relacional asociado

al vivir en sociedad, caracterizado no solo por la situación de convivir sino por la armonía

del vínculo y la diversidad de los individuos que cohabitan (Castelló, 2009).

En Latinoamérica, en el marco de la elaboración del sistema de indicadores de

convivencia y seguridad ciudadana, Cardona et al, definieron la convivencia como la


interrelación entre los ciudadanos y de estos con el Estado, así mismo estableció como

elementos sustantivos de la convivencia, la tolerancia, el cumplimiento de las normas

formales e informales y la simetría entre derechos y deberes (Cardona, Fandiño,

Guerrero, & Gutiérrez, 2012). Del anterior concepto se resaltan tres elementos

sustantivos, el primero, que la convivencia surge como relación entre ciudadanos y entre

estos y el Estado, el segundo, la elevación de la tolerancia como elemento moral

absoluto, y el tercero, el cumplimento de normas formales e informales en el marco

social.

A nivel del Sistema de Naciones Unidas, el PNUD elaboró igualmente un concepto de

convivencia que se define como una cualidad que es constitutiva del conjunto de

relaciones que se dan en la sociedad producto de la armonización de los intereses

individuales con los intereses colectivos (Riveros, 2008). Adicionalmente y como

elemento destacable de este concepto es que se caracteriza por poner de relevancia la

noción de vivir en medio de la diferencia, este factor es clave debido a que se imbrica en

la lógica de entender la sociedad moderna como una mixtura heterogénea fundada en la

multiculturalidad.

Puede apreciarse entonces, que desde el plano internacional, la construcción del

concepto convivencia evidencia elementos nodales tales como la preeminencia de la

tolerancia como agente moral regulador de las relaciones entre individuos y comunidades

diferentes, la necesidad de armonizar patrones sociales diferentes en un sentido de no

violencia y la regulación de comportamientos a través de sistemas de reglas formales e

informales.

En Colombia, el máximo exponente de los estudios sobre convivencia es el académico y

ex Alcalde de Bogotá Antanas Mockus, quien ha venido desarrollando estudios más

elaborados sobre la convivencia y la convivencia ciudadana, enmarcados en sus trabajos

académicos sobre la cultura ciudadana. En el pensamiento mockusiano, la convivencia

condiciona a los individuos a acatar las normas socialmente establecidas, así como a

generar y respetar acuerdos, y actuar bajo principios de tolerancia (pluralismo moral y

cultural) y desaprobación cultura o moral de comportamiento no legales, Adicionalmente,

implica una combinación del imperio de la ley, comportamientos moralmente reconocidos

y socialmente éticos. La combinación de estos factores produce confianza (Corzo &

Mockus, 2003).

El legado epistemológico tanto de la cultura ciudadana como del desarrollo del concepto

de convivencia ha venido siendo parte del corpus normativo que sobre la materia han

estructurado diversas agencias del gobierno distrital y nacional. Mockus en su calidad de

Alcalde de Bogotá, definió en su Plan de Desarrollo Distrital (PDD) 1995-1998 Formar

ciudad los contenidos y ámbitos de intervención de su política en materia de cultura

ciudadana. En primera instancia, en el PDD, Mockus estableció una definición de cultura

ciudadana, entendiéndola como el grupo de actitudes, creencia, valores y normas

mínimas comunes que: i) generan sentido de pertenencia; ii) hacen factible la


cuantitativa

21

convivencia urbana; iii) tienen como efecto el respecto al patrimonio común; y iv) general

reconocimiento de deberes y derechos ciudadanos (Departamento Administrativo de

Planeación Distrital, 1995).

Esa definición de cultura ciudadana estuvo asociada a una estrategia para coordinar

acciones públicas y privadas para que los ciudadanos percibieran, reconocieran y usaran

los entornos sociales y urbanos, y para mejorar la forma como los ciudadanos se

relacionan en dichos entornos, en el marco de reglas comunes (Departamento

Administrativo de Planeación Distrital, 1995). Dichas acciones estuvieron orientadas a

modificar comportamientos individuales y colectivos que afecten la convivencia en la

ciudad; la construcción de una imagen colectiva de ciudad; impulsar las expresiones

artísticas y culturales en el sentido tradicional; y propiciar la participación comunitaria.

Este marco normativo demuestra con claridad la definición de la convivencia ciudadana

planteado como concepto sustantivo de la cultura ciudadana. Por lo tanto, se evidencia

que la puesta en marcha de la cultura ciudadana precipita y garantiza a la convivencia

ciudadana, articulándola en ese planteamiento explicativo del funcionamiento de la

sociedad bogotana en clave de cultura ciudadana.

Por su parte, las acciones que operacionalizan la estrategia develan la profundidad y

complejidad del concepto así como la multiplicidad de directrices de política que de ella

se desprenden dando cuenta de su carácter multidimensional y transversal. Ya desde el

plano operativo se sostiene que la convivencia ciudadana se alcanza mediante el

acatamiento de normas urbanas vía regulación personal e interpersonal (Mockus, 2003).

De manera pues que la convivencia ciudadana, vía cultura ciudadana, se estructura y

constituye, de acuerdo con Mockus, mediante la transformación o consolidación de

costumbres, la invitación al cumplimiento voluntario de las normas y la promoción de la

comunicación y la solidaridad entre los miembros de la ciudadanía (Corzo & Mockus,

2003). Finalmente, Cuesta, en su análisis de la cultura ciudadana de Mockus, sostiene

que la cultura ciudadana, y por lo tanto, la convivencia ciudadana, es la articulación de

los sistemas legal, moral y cultural, entendido el primero que aquellos asociados a

sanciones punibles, el segundo a razones éticas y el tercero a razones interpersonales

(Cuesta, 2010).

Estos tres sistemas reguladores dan cuenta de lo expresado líneas arriba sobre la

complejidad y alcances de la cultura ciudadana así como del concepto de convivencia

ciudadana, de modo que la articulación de dispositivos de política tales como el FONSET

y el FONSECON han de comprender y gestionar sus recursos en dirección de estos

derroteros epistemológicos. Por esta razón y elevado al nivel nacional, el DNP sostiene

en el marco de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana que “la

convivencia, por su parte, comprende la promoción del apego y la adhesión de los


ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los demás y a unas

normas básicas de comportamiento y de convivencia social” (DNP, 2011, pág. 2).

En síntesis, la configuración de los conceptos convivencia y convivencia ciudadana

supone que no hay diferencias sustantivas para hacer distinciones entre una y otra, más

bien puede observarse que la segunda se origina para dar un referente contextual

relativo a la realidad bogotana y más tarde colombiana, pero en términos formales no

difiere ontológicamente respecto de las formulaciones realizadas a nivel internacional.

Esclarecidos los fundamentos conceptuales de la seguridad ciudadana y la convivencia

ciudadana, este capítulo ahora se dedicará a la definición de los ámbitos u objetos de las

políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana para sustentar la creación del

FONSET y FONSECON.

1.1.4 Ámbitos de intervención de la seguridad y convivencia

ciudadana en el siglo XXI

Los hacedores de política en materia de convivencia y seguridad ciudadanas, en el

proceso de construcción y consolidación conceptual de estos términos, han venido

identificando los fenómenos presentes en los ámbitos de intervención de las políticas

públicas elaboradas para mitigar y resolver las principales problemáticas que afectan a la

sociedad en términos de seguridad y convivencia.

De esta forma, pueden delimitarse como ámbitos de intervención aquellos que por sus

características e impactos sociales sean relevantes en términos de las demandas

sociales que aquellos susciten. El presente documento ha identificado dos ámbitos de

problematización generales, los primeros son relativos a la criminalidad, el crimen

organizado, la violencia desorganizada, y la impunidad, los segundos resaltan aspectos

claves como la percepción de riesgo, la sensación de inseguridad, y la cultura del miedo.

Frente al ámbito de la criminalidad, se puede determinar como punto de partida la

precisión conceptual del crimen y el delito, ambos conceptos derivados del derecho

penal. Sobre el primero se sostiene que constituye una falta al derecho común o político

castigada con una pena criminal que implique la reclusión (Lawi Board of Directors,

2015). Sobre la caracterización del delito, Carrara lo define como una infracción a las

normas del Estado que protegen la seguridad de los ciudadanos, como efecto de actos

dolosos o culposos, moralmente imputables y políticamente dañinos (Rodríguez J. ,

2015, pág. 43).

Ahora bien, y desde el punto de vista de los operadores del crimen o los sujetos activos

de la criminalidad, se ha determinado que existen dos tipos de ejecutores de acciones

criminales, el crimen organizado y aquellos que hacen parte de la violencia

desorganizada. El crimen organizado ha sido definido por la Convención de las Naciones


cuantitativa

23

Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional (convención de Palermo), en su

artículo 2 como un grupo mayor o igual a 3 personas, que ha existido en un periodo de

tiempo y organizado de manera premeditada para delinquir en delitos que tengan como

castigos 4 años o más de encarcelamiento (ONU, 2004).

Por su parte, la Red Centroamericana de Centros de Pensamiento e Incidencia (RCCPI)

sostiene que el crimen organizado, dada su evolución permanente en los sistemas

sociales, ha venido alcanzando con el tiempo altos niveles de especialización y

sofisticación, y carece de motivaciones ideológicas o políticas. Adicionalmente, no busca

el poder como objeto sino como medio, para manipular las decisiones de las autoridades

de forma que no se afecte su negocio y se garantice su operación con impunidad de

forma que pueda delinquir reduciendo su riesgo al máximo (RCCPI, 2011).

En lo concerniente a la violencia desorganizada, Pecaut sostiene que no existe una

separación tajante entre violencia organizad y desorganizada, dado que pueden

responder a una situación de violencia generalizada. En este sentido, los fenómenos

interactúan y se refuerzan entre sí. No obstante, el autor sostiene que algunos

fenómenos de la violencia desorganizada son el ajuste de cuentas, la delincuencia

común y las riñas. (Pecaut, 1997). Por lo tanto, esta violencia obedece a crímenes o

delitos ejecutados por agentes violentos que no necesariamente responden al crimen

organizado y más bien tienen motivaciones individuales para ejecutar tales acciones

criminales.

Las agencias estatales han tratado de medir el impacto de las acciones criminales

ejercidas tanto por el crimen organizado como por individuos criminales desorganizados,

a través de la creación de indicadores tales como tasas de homicidios, tasas de suicidios,

muertes por armas de fuego, hurtos, robos, delitos sexuales, secuestros, entre otros, de

tal forma que sea posible dimensionar la magnitud del fenómeno, su impacto en la

sociedad y se constituyan en insumos de política para la estructuración de directrices y

lineamientos que pongan en funcionamiento al aparato estatal para enfrentar al

fenómeno y controlarlo.

En síntesis, el ámbito de la criminalidad supone la atención a los fenómenos fácticos y

verídicos de las acciones criminales, su atención se efectúa por las autoridades de

policía, inteligencia e investigación, así como por las autoridades judiciales (fiscales y

jueces) quienes amparados en el código penal, el de policía y la ley, garantizan la vida,

honra y bienes de los ciudadanos.

Es importante redondear que el núcleo del delito y la criminalidad se enmarca en lo que

en derecho penal se conoce como bienes jurídicos. Estos son todos aquellos

compromisos sociales que propenden por el respeto de intereses vitales y fundamentales

para el desarrollo de los individuos y el funcionamiento del sistema social.


Ahora, como puede observarse en la descripción de los ámbitos de la seguridad y la

convivencia ciudadana, se han podido evidenciar los fenómenos criminales que deben

ser objeto de la intervención estatal para la garantía plena de los derechos ciudadanos,

las directrices de política que les subyacen, indefectiblemente deben ser nutridos con

recursos del tesoro público, y para ello se deben diseñar vehículos de financiamiento

tales como en el caso colombiano, representan el FONSET y el FONSECON, de ahí su

importancia superlativa en todo el andamiaje institucional creado para enfrentar los

desafíos de la criminalidad en la sociedad.

Para el estudio de estos fondos, asunto que se abordará en los siguientes capítulos, se

propone estudiarlos a partir de la comprensión de los siguientes conceptos de seguridad

ciudadana, seguridad pública y convivencia ciudadana. En virtud de lo anterior:

Seguridad Ciudadana: Comprende la protección primordial del Estado de los bienes

jurídicos de los individuos y el colectivo social, en el marco de situaciones de riesgo que

no violentan la seguridad e integridad del Estado. La acción aseguradora se sustenta en

la prevención del delito, la lucha contra la criminalidad y el rescate de la sensación de

seguridad, todo en virtud de brindar las garantías consagradas por la Constitución y la ley

para el disfrute de los derechos en el marco de una sociedad democrática de derecho.

Seguridad Pública: Comprende el ejercicio de la potencia soberana del Estado en el

mantenimiento de la integridad nacional respecto de amenazas de naturaleza interna y

anti sistémica, así como de amenazas de carácter internacional, preservando el orden

territorial, institucional y social.

Convivencia Ciudadana: Comprende la relación funcional entre individuos y

colectividades, basados en la afirmación de reglas convenidas y legitimadas por todos en

virtud de contextos legales, morales y culturales así como por la internalización de una

noción de tolerancia sustentada como adaptación en la diferencia. Esto se traduce en

ausencia de faltas o contravenciones y un trámite de conflictos de manera pacífica.

La aproximación teórica, conceptual e histórica planteada en clave cualitativa que se ha

venido desarrollando en el presente capítulo deviene ahora en un ejercicio sintético de

aproximación cuantitativa. Este se basa en la revisión de literatura y estudios análogos,

para exponer de qué forma han venido siendo medidos los fenómenos relativos a la

seguridad ciudadana y la convivencia ciudadana, de modo que se pueda explicitar entre

el universo de variables, cuáles son las más utilizadas y cuáles no.

1.2 Caracterización cuantitativa

A partir de una concepción amplia de la seguridad y la convivencia ciudadana, como la

descrita en el numeral anterior, que le permita ofrecer garantías individuales y colectivas

a los ciudadanos así como cumplir con su función de garante de los derechos sobre la


cuantitativa

25

propiedad privada y administrador de justicia, la literatura económica y sociológica ha

incorporado el análisis del delito y sus factores determinantes, centrándose en entender

los procesos individuales y sociales que incentivan o favorecen el desarrollo de la

actividad delictiva en respuesta a la preocupación permanente de muchos países en el

mundo (PNUD, 2014).

En primer lugar, es importante explorar la forma en la que se ha caracterizado

cuantitativamente la seguridad y la convivencia ciudadana a partir del delito. La literatura

ha incorporado en su análisis un conjunto de información correspondiente a actividades

delictivas que pueden ser subdivididas en categorías como las que se muestran a

continuación (ver Tabla 2).

En general, los delitos contra la propiedad y la integridad, como es el caso del homicidio,

son las variables que de manera más prolija se encuentran referenciadas en la literatura.

El análisis del homicidio, como el más estudiado, puede estar justificado en que es un

delito con menor subregistro, y por tanto, la calidad de la información permite su uso para

las estimaciones econométricas. No obstante, no se cuenta con análisis particulares

sobre delitos medio ambientales o vulneraciones al derecho a la libertad. Tampoco se

hace mención a la convivencia ciudadana, salvo la relación que se haga en materia de

tolerancia, en lo que respecta a las lesiones personales.

Tabla 2. Categorías del delito en la literatura

Autor (Año) Categoría Variable

(Cornwell & Trumbull, 1994)

Todos

Índice de delitos del FBI

(Erhlich, 1973) Índice de delitos del FBI

(Levitt, 1998) Índice de delitos del FBI

(Raphael & Winter‐Ebmer, 2001) Índice de delitos del FBI

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Índice de criminalidad

(Martínez & Rocha, 2003) Probabilidad de crimen

(Araya & Sierra, 2002) Población penal

(Bushway, Cook, & y Phillips, 2012) Crímenes a la propiedad y crímenes violentos

(Beltrán, Barrera, & Salcedo, 2003) Homicidios, hurtos y asalto bancario

(Levitt, 1997) Homicidios, violencia y delitos a la propiedad

(Gómez, Urrego, Valderrama, & Velásquez, 2014) Homicidios y hurtos

(Carpio, 2014) Robos, Estafa, amenazas e intimidaciones

(Kelling & Sousa, 2001) Delitos violentos

(Lin M.-J. , 2008) Delitos violentos (homicidios, asalto, robo y violación)

(Saridakis, 2004) Delitos violentos


Autor (Año) Categoría Variable

(Bourguignon, Núñez, & Sánchez, 2003)

Delitos contra la propiedad

Delito contra la propiedad

(Cochran & Chamlin, 2000) Delito contra la propiedad

(Imrohoroglu, Merlo, & Rupert, 2004) Delito contra la propiedad

(Lin M.-J. , 2008) Delito contra la propiedad

(Billups, Mocan, & Overland, 2005) Delito contra la propiedad

(Nunley, Seals, & Zietz, 2011) Delito contra la propiedad

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Estafa

(Fajnzylber, Lederman, & Loayza, 2002) Hurtos

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Hurtos

(Corman & Mocan, 1996) Robo



(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Robo

(Saridakis, 2004) Asalto

(Fajnzylber, Lederman, & Loayza, 2002)

Delito contra la integridad

Homicidios

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Homicidios

(Obando & Ruiz, 2007) Homicidios

(Bourguignon, Núñez, & Sánchez, 2003) Homicidios

(Cotte A. , 2011) Homicidios

(Calderón, Magaloni, & Robles, 2013) Homicidios

(Saridakis, 2004) Homicidios

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Violencia (lesiones personales)

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Violación

(Saridakis, 2004) Violación

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003) Delitos contra la salud pública

Droga

(Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2004) Droga

Fuente: Elaboración propia, 2015.

Dado que, la seguridad y la convivencia ciudadana deben ser consideras parte

fundamental de la política social de los países, se requiere mediciones que permitan su

efectiva gestión. Lo que ha dado lugar al establecimiento de indicadores estandarizados

de seguridad y convivencia ciudadana, que en caso regional ha sido promovido por el

BID.

Al observar las variables o mediciones del delito empleadas en la literatura y los

indicadores del SES, se encuentra que la literatura no es muy común encontrar

información correspondiente a la convivencia ciudadana referida al ámbito familiar,

infracciones de tránsito, en particular, por conducir en estado de embriaguez y homicidios

por accidente de tránsito. Sin embargo, es importante establecer la dificultar de analizar y

estudiar cuantitativamente elementos como las infracciones de tránsito, dada su

complejidad de aislarla de la eficiencia institucional policial.


2. Caracterización de los impuestos para la

seguridad y convivencia ciudadana:

FONSET Y FONSECON

Luego de caracterizar los conceptos de seguridad y convivencia ciudadana, el segundo

componente corresponde a la caracterizarán los fondo cuenta FONSET y FONSECON.

Debe tenerse en cuenta que la financiación de la convivencia y la seguridad ciudadana

constituye un elemento central para el cumplimiento de los objetivos planteados por la

política pública para garantizar la vida, honra y bienes de los ciudadanos.

Adicionalmente, son fundamental para propiciar la tolerancia y el cumplimiento de las

normas entre los miembros de una comunidad social. En el caso colombiano, el FONSET

y FONSECON son un rubro importante.

En el capítulo que abordó la red conceptual, se estableció cómo a partir de la década de

1990, en el concepto de seguridad hubo una transición de un concepto centrado en el

orden público y la lucha contra insurgente a la emergencia del concepto de seguridad

ciudadana (centrada en el individuo y el colectivo). La Constitución de 1991 amplió el

espectro de la seguridad y los gobiernos que entraron en vigencia después de la

constituyente fueron introduciendo mecanismos de política dirigidos hacia la seguridad

ciudadana. En ese marco y a partir de 1997, el Estado colombiano creó dos fondos, el

FONSET y el FONSECON. Ello en la dinámica de proveer recursos financieros a las

actividades de fortalecimiento del aparato estatal para cumplir a cabalidad los mandatos

constitucionales y legales en materia de seguridad ciudadana y convivencia ciudadana.

Teniendo en cuenta lo anterior, este capítulo va a presentar la descripción y análisis de la

evolución y el funcionamiento de estos fondos cuenta. La descripción del FONSECON se

realizará a partir de las cuentas de inversión definidas por el Ministerio del Interior y la

normatividad pertinente. Así mismo, la caracterización del FONSET se realizará a partir

de las cuentas descritas en el Formulario Único Territorial (FUT). El capítulo termina con

la evolución histórica y normativa de ambos instrumentos.


2.1 Funcionamiento y fuentes de financiación del

FONSET y FONSECON

El FONSET y el FONSECON, son instrumentos creados en 1997 para suministrar

financiación a las actividades de seguridad y convivencia ciudadana en el nivel nacional y

el subnacional. Su arquitectura institucional vigente se circunscribe a las leyes 418 de

1997, 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010, y en los decretos 2170

de 20049, 399 de 201110 y 577 de 201111, a continuación se describen los fondos en

virtud de este sistema de reglas.

El FONSECON es una cuenta especial, administrada por el Ministerio del Interior como

un sistema separado de cuenta. Su objeto es recaudar y canalizar recursos tendientes a

propiciar la seguridad y convivencia ciudadana para garantizar la preservación del orden

público y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el

fortalecimiento territorial, en el marco de la Política y la Estrategia Nacional de Seguridad

y Convivencia Ciudadana.

Los recursos que recauda el FONSECON provienen en primera instancia, de la

contribución que las personas naturales o jurídicas realizan en el momento de suscribir

contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de

adición al valor de los existentes. Estos deberán pagar a favor de la Nación,

Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública

contratante. Una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del

correspondiente contrato o de la respectiva adición.

La segunda fuente de contribuciones del fondo provienen de las concesiones de


puertos aéreos, marítimos o fluviales. Estas deben pagar una contribución del 2,5 por mil

del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. Por otra parte, se

causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades

territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones.

En lo relativo a los gastos e inversiones, el FONSECON puede destinar recursos a

gastos operativos, logísticos y de administración, que sean estrictamente necesarios y

estén directamente relacionados, para evaluación, aprobación y seguimiento de los

programas y proyectos relativos a la convivencia y la seguridad ciudadana.

9 Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se adiciona el Decreto 2615 de 1991. 10 Por el cual se establece la organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones. 11 Por el cual se modifica el artículo 12 del Decreto 399 de 2011.

Caracterización cuantitativa y resultados 29

El Ministerio del Interior es responsable de dirigir, administrar y ordenar el gasto así como

el desembolso y distribución de los recursos del fondo. Esto a través de un comité

responsable de evaluar técnicamente los programas y proyectos presentados a

consideración del fondo por las entidades del orden nacional y territorial, y de

recomendar su aprobación, con su debida sustentación técnica, al ordenador del gasto

del FONSECON, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 399 de 2011. Anualmente se

debe elaborar un plan de inversión que priorice las inversiones en función de la política

de seguridad y convivencia ciudadana del Gobierno nacional.

Por su parte, los FONSET son fondos cuenta, administrados como una cuenta especial.

Respecto de su administración, esta recae en los gobernadores y alcaldes, según sea el

caso, quienes a su vez podrán delegar esta responsabilidad en el Secretario de

Gobierno, o quien haga sus veces.

Los recursos recaudados por el respectivo FONSET, al igual que el FONSECON

provienen de la contribución que las personas naturales o jurídicas realizan en el

momento de suscribir contratos de obra pública, con entidades de derecho público o

celebren contratos de adición al valor de los existentes. En este caso, dichos agentes

naturales o jurídicos, deberán pagar a favor del Departamento o Municipio, según el nivel

al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco

por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.

De igual manera, otra fuente que comparten tanto el FONSECON como los FONSET,

está relacionada con aquella expresada en el inciso 3 del artículo 6 de la Ley 1106 de

2006, sobre la concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de

comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales. Igualmente, según

el inciso 5 del artículo 6 de Ley 1106 de 2006, se causará el tres por ciento (3%) sobre

aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el

recaudo de sus impuestos o contribuciones.

Existen adicionalmente otras tres fuentes que nutren a los FONSET, la primera de ellas

tiene que ver con los recursos provenientes de la imposición de tasas y sobretasas

destinadas a la seguridad y la convivencia ciudadana. El recaudo de los recursos que

tengan ocurrencia en un hecho generador de origen distrital o municipal será destinado

exclusivamente al FONSET correspondiente. En el evento en que la asamblea

departamental imponga un gravamen sobre un hecho generador del nivel distrital o

municipal, estos recursos serán destinados a los fondos cuenta distrital o municipal

donde se causen. En ningún caso podrá haber duplicidad del mismo gravamen, es decir,

no podrá gravarse por más de un ente territorial un mismo hecho generador, a cargo de

un mismo sujeto pasivo (Decreto 577 de 2011).

En segundo lugar, la ley establece que los FONSET pueden recaudar aportes voluntarios

de los municipios y departamentos que son adicionales a los recursos contemplados en

la Ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1999, 782

de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de 2010. En ese sentido, los municipios, distritos y


departamentos, podrán asignar en sus respectivos presupuestos aportes provenientes de

otras fuentes o recursos distintos a los establecidos en la ley. Dichos recursos serán

incorporados al FONSET correspondiente y destinados a financiar el PISCC que trata

este decreto.

Finalmente, también pueden recaudarse por los FONSET, aportes de gremios y

personas jurídicas, de conformidad con lo establecido en la Ley 1421 de 2010. En virtud

de esta norma, los FONSET, previo estudio y aprobación de los Comités Territoriales de

Orden Público, podrán recibir aportes de gremios y personas jurídicas cuyo origen lícito

deberá estar debidamente soportado, destinados a propiciar y garantizar la seguridad y

convivencia ciudadana, cuando así se haya previsto en el presupuesto del departamento,

distrito o municipio.

Los Comités deberán registrar contablemente los aportes de los gremios y personas

jurídicas destinadas a financiar la seguridad y la convivencia ciudadana velarán por la

correcta destinación de los recursos. Los aportes, una vez contabilizados, ingresarán al

fondo de la entidad territorial para ser utilizados de manera prioritaria en los programas y

proyectos a través de los cuales se ejecute la política se seguridad y convivencia

ciudadana que formule el Gobierno nacional. En ningún caso, los aportes se asignarán

con criterio de contraprestación de servicios de seguridad y convivencia, ni podrán ser

destinados para prestar directamente servicios de seguridad o convivencia a favor de

quienes lo realizan. Todos los aportes o donaciones deben registrarse en la Contaduría

General de la Nación en el FUT.

Según la información disponible del FUT, entre 2010 y 2013, descontando Bogotá, Cali,

Medellín y Barranquilla, la fuente de recursos más importante es la contribución sobre

contratos de obra pública, la cual representa el 91,34% del total del gasto, seguido por el

8,63% de fuentes diferentes a las consignadas en la ley y 0,03% por concesiones. Al

sumar las grandes ciudades, las fuentes diferentes a las consignadas en la ley suman el

29,24% del total de las fuentes de recursos, mientras que la contribución por contratos de

obras públicas se ubica en un 70,74%.

En cada departamento, distrito o municipio, habrá un Comité Territorial de Orden Público

encargado de estudiar, aprobar, hacer seguimiento y definir la destinación de los

recursos apropiados para los FONSET. La destinación prioritaria de los FONSET será

dar cumplimiento a los PISCC, los cuales deben estar articulada con la Política y

Estrategia de Seguridad y Convivencia Ciudadana del Gobierno nacional.

Las funciones de los Comités de Orden Público son:

1. Coordinar el empleo de la fuerza pública en el marco de formulación de la política

integral de seguridad y convivencia ciudadana que se articulará con la Política Nacional

de Seguridad y Convivencia Ciudadana que formule el Gobierno nacional.

2. Coordinar la implementación de los planes integrales de seguridad.


3. Aprobar los planes integrales y programas de seguridad y convivencia ciudadana,

atendiendo las necesidades de seguridad en cada jurisdicción, en el marco de lo

establecido en este decreto y de las políticas integrales de seguridad y convivencia

ciudadana.

4. Recomendar al gobernador o alcalde, los programas y proyectos que se ejecutarán en

la respectiva anualidad y se prioricen las inversiones que se requieran para dar

cumplimiento a la política integral de seguridad y convivencia ciudadana.

5. De acuerdo con lo anterior, preparar, para aprobación del gobernador o alcalde el Plan

Anual de Inversiones del fondo cuenta (Decreto 399 de 2011).

En función de lo anterior, el sistema normativo contempla la elaboración de los PISCC.

Estos instrumentos de planificación son formulados en cada departamento, distrito o

municipio, por el gobernador o alcalde respectivo quien deberá formularlas, estructurando

los planes, programas y proyectos elaborados conjuntamente con los representantes de

la fuerza pública, organismos de seguridad y policía judicial a nivel territorial. Esta política

se articulará con la Política y Estrategia de Seguridad y Convivencia Ciudadana que

formule el Gobierno nacional y deberá ser aprobada por el respectivo Comité Territorial

de Orden Público. Estos Planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana se

enmarcan normativamente en la Ley 62 de 1993 y se erigen como la piedra angular en

materia de la planificación de la seguridad y la convivencia ciudadana.

2.2 Descripción de los rubros de gastos e inversión en el

FONSET a la luz del FUT

Las problemáticas en convivencia y seguridad ciudadana motivan la creación y la

articulación de la política pública, la norma, y el desarrollo de instrumentos fiscales de

financiación, todo ello montado como un sistema armónico y funcional. Este acápite

pretende exponer justamente ese desarrollo. Evidenciará los rubros detallados por el

FUT, que son objeto de financiación por los FONSET, así como lo correspondiente al

FONSECON.

2.2.1 FONSET y FUT

Todas las inversiones efectuadas por los entes territoriales subnacionales incluyendo los

relativos a la seguridad ciudadana y la convivencia ciudadana deben ser consignados en

el Formulario Único Territorial, al investigar los rubros relativos a los asuntos objeto de

las inversiones y gastos de los FONSET se pueden verificar los componentes

discriminados con mayor nivel de detalle y especificidad de forma que se pueden vincular

dichas inversiones con los indicadores de desempeño de las políticas diseñadas para

garantizar los derechos de los ciudadanos respecto de su seguridad y las garantías de

plena convivencia


El Formulario Único Territorial es un instrumento de captación de información definido por

el Decreto 3407 de 200712, cuyo objeto es el reporte de información proveniente de los

entes territoriales, y en el cual se recolectará información sobre la ejecución presupuestal

de ingresos y gastos, y demás información oficial básica, para efectos del monitoreo,

seguimiento, evaluación y control de dichas entidades.

El decreto contempla que las entidades del nivel territorial presentarán el FUT a través

del CHIP, administrado por la Contaduría General de la Nación, al cual accederán las

Entidades del orden nacional que ostenten la calidad de usuario estratégico del sistema,

y el Banco de la República. El FUT entonces constituye una herramienta valiosa para el

análisis de la información sobre la gestión financiera de los Departamentos y Municipios

respecto de todos los ámbitos de intervención estatal, incluyendo los relativos a la

convivencia y la seguridad ciudadana.

De acuerdo con el FUT, se parte por una desagregación de los componentes empezando

por un concepto matriz llamado Justicia y Seguridad que tiene un código concepto

identificador, en este caso el 4.18, los gastos inversión relativos a los FONSET están

codificados con el 4.18.4 de manera pues que todos los rubros que sean financiados con

recursos de esta fuente tendrán esta codificación estándar, e irán diferenciándose y

haciéndose más específicos en función de lo definido por las leyes y los decretos

expedidos.

En ese orden de ideas, para la contabilización de los recursos empleados para la

adquisición de dotaciones y compra de material de guerra para la Policía Nacional, se

estableció el rubro Dotación y Material de guerra (A.18.4.1); en lo relativo a la

reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, el FUT concibió el rubro

Reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones (A.18.4.2).

En lo concerniente a la adquisición de equipos de comunicación y el montaje de redes de

inteligencia así como su operación, el FUT definió el rubro compra de equipo de

comunicación, montaje y operación de redes de inteligencia (A.18.4.3).

La ley definió que los FONSET deben financiar el pago de recompensas y la protección

de la integridad de quienes hicieron las denuncias, para esos efectos el FUT creó el rubro

recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas

(A.18.4.4).

Para el aprovisionamiento de servicios personales, dotación y raciones para nuevos

agentes y soldados, contemplados por la ley, el FUT creó el rubro servicios personales,

dotación y raciones para nuevos agentes y soldados (A.18.4.5).

12 Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y se dictan otras disposiciones.


El sistema normativo de los FONSET también definió que las inversiones de los fondos

deben emplearse en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que

propicie la seguridad y la convivencia ciudadana, para garantizar la preservación del

orden público, el FUT creó para esos efectos, el rubro gastos destinados a generar

ambientes que propicien la seguridad ciudadana y la preservación del orden público

(A.18.4.6).

El FUT concibió un rubro especial que contemple lo que los entes territoriales definan en

sus respectivos PISCC. Aquel rubro se llama Desarrollo del plan integral de seguridad y

convivencia ciudadana (A.18.4.7). La última cuenta de gasto corresponde a la compra de

terrenos (A.18.4.8).

La siguiente tabla describe la descomposición por tipo de rubro entre 2010 y 2013. En

general, casi el 60% del gasto está destinado a seguridad ciudadana y orden público,

seguido por la compra de equipos de comunicación y operación de redes de inteligencia

y desarrollo del PISCC. De otra parte, es importante destacar que en este periodo, 676

municipios del país no gastaron la totalidad del fondo en lo ordenado por la ley, lo cual

equivale al 37% de los ingresos totales del FONSET para estos municipios y equivale al

17% de la suma del FONSET de todos los municipios para ese mismo periodo.

Tabla 3. Composición porcentual del gasto del FONSET

Cuenta de gasto FONSET 2010 2011 2012 2013 Total

A.18.4.6. Gastos destinados a generar ambientes que propicien la seguridad ciudadana y la preservación del orden público.

64,06 64,64 58,09 54,25 59,57

A.18.4.3. Compra de equipo de comunicación, montaje y operación de redes de inteligencia

14,20 18,74 10,30 14,74 14,49

A.18.4.7. Desarrollo del PISCC 0,00 0,00 21,08 22,19 12,23

A.18.4.2. Reconstrucción de cuarteles y de otras instalaciones

18,39 10,60 6,93 3,96 9,20

A.18.4.1. Dotación y material de guerra 0,87 4,29 2,27 3,88 2,96

A.18.4.5. Servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados

2,34 1,59 0,68 0,49 1,17

A.18.4.8. Compra de terrenos 0,00 0,00 0,40 0,30 0,19

A.18.4.4. Recompensas a personas que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas

0,14 0,14 0,25 0,19 0,18

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de información del DNP, 2014.

Pasando ya a un plano de análisis, y a pesar de lo taxativo que resulta la vinculación de

los rubros entre lo que dicta la norma y lo que define el FUT, no se pueden identificar

grupos de gastos como por ejemplo los relativos al gasto en gasolina para los vehículos

(patrullas, motos, helicópteros) que emplean las autoridades para el cumplimiento del

cometido de garantizar la convivencia y la seguridad ciudadana, la existencia de esos


rubros grises impide que se pueda seguir su trazabilidad en el gasto y se ha podido

establecer que este es uno de los mayores receptores de los recursos de los FONSET13.

2.2.2 Descripción de los rubros de inversión en el FONSECON

En nivel nacional, el FONSECON se encarga de la financiación de proyectos para la

preservación de la seguridad, la convivencia ciudadana y el orden público, para estos

efectos, la ley le confirió al Ministerio del Interior la administración de este fondo cuenta

nacional, en ese sentido el desde el Ministerio se han designado unos rubros de

inversión que se dirigen a financiar instrumentos de seguridad de nivel nacional de

relevancia para el cumplimiento de lo ordenado por la ley.

En ese orden de ideas, y de acuerdo al Ministerio del Interior se han diseñado rubros

para el financiamiento de la seguridad, la convivencia ciudadana y el orden público en el

nivel nacional en proyectos de diversa naturaleza. Un primer grupo de proyectos están

circunscritos por la financiación del FONSECON a plataformas tecnológicas para el

funcionamiento de Circuitos cerrados de televisión para vías públicas y estadios así como

plataformas de comunicaciones para gestión de emergencias como la línea 123.

Un segundo grupo de proyectos financiados por el FONSECON van orientados para el

financiamiento de instrumentos de gestión de la convivencia ciudadana, en este grupo el

Ministerio del Interior ha creado rubros para financiar centros de integración ciudadana,

centros de convivencia ciudadana, centros administrativos municipales y las casas de

justicia.

Un tercer grupo de proyectos están dedicados a la financiación de construcciones e

instalaciones para que las autoridades puedan garantizar la seguridad ciudadana y el

orden público, en este componente el Ministerio del Interior definió rubros de inversión

para la construcción y reparación de estaciones de policía, inspecciones de policía, CAI

móviles y fijos, Fuertes de carabineros y comandos aéreos. Un cuarto grupo de proyectos

financian el Plan de vigilancia comunitaria por cuadrantes así como los componentes de

movilidad. Mientras un quinto grupo financia proyectos relacionados con laboratorios de

criminalística.

La siguiente tabla describe los componentes del gasto del FONSECON. En general, los

principales gastos son en CCTV, seguido de los CIC, los Centros Administrativos

Municipales, estaciones de policía y la financiación de la implementación del Plan de

Vigilancia comunitaria por cuadrantes.

13 Entrevista con Luis David Pulido, del Ministerio del Interior.


Tabla 4. FONSECON por tipo de gasto, 2003, 2014

Tipo de gasto %

CCTV 24,87

Centro de Integración Ciudadana (CIC) 20,36

Centro Administrativo Municipal 16,64

Estación de Policía 10,21

Plan De Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes 9,44

Movilidad 4,31

Cais móviles y motocicletas 4,50

123 Y CCTV 3,27

Casa de Justicia 2,22

Centro De Convivencia Ciudadana 1,47

Laboratorio de Criminalística 1,02

Plan De Vigilancia Comunitaria Por Cuadrantes - Vivienda 0,62

CCTV - Estadio 0,32

Estación Policía - Vivienda 0,26

Comando Aéreo 0,18

Cais Fijos-vivienda 0,22

Fuertes de Carabineros 0,09

Inspección de Policía 0,02

Total 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de información del Ministerio del Interior, 2014.


2.3 Evolución histórica y normativa del FONSET y

FONSECON

Colombia históricamente ha dispuesto de forma anual, recursos del presupuesto nacional

para la financiación de su seguridad interna. De hecho, ha venido siendo por mucho

tiempo, el rubro más importante y de mayor peso del presupuesto nacional. Las razones

explicativas de ese hecho se remontan a la década de 1930, cuando la violencia

bipartidista quebró tres décadas de paz y el país quedó sumido en una violencia que ha

permanecido a lo largo del siglo XX y lo corrido del siglo XXI. Esa violencia ha mutado en

sus procesos, prácticas y actores exigiendo a la institucionalidad fortalecer su aparato

militar y policial para conservar la integridad territorial y salvaguardar la vida de los

colombianos así como la independencia de sus instituciones.

Por otra parte, en lo relativo a los instrumentos para la planificación y la financiación de la

seguridad, que como consecuencia del conflicto armado de 85 años y los nuevos

desafíos en seguridad a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, ha

requerido incrementar sustancialmente el volumen de recursos para financiar los

aparatos de seguridad del Estado, así como la elaboración de políticas públicas

enfocadas en este asunto en particular.

Esta sección se concentrará en describir los planteamientos de política pública de las

administraciones sucesivas a la Constitución de 1991 en lo relativo a la seguridad y la

convivencia ciudadana, la introducción de impuestos que financien dichas políticas y en

elaborar un relato sobre la evolución normativa del FONSET y FONSECON en este

contexto político, histórico y fiscal.

2.3.1 Constitución del 91 y Gaviria

Los cambios en el concepto de seguridad en Colombia empezaron a verificarse a partir

de la Constitución de 1991. Allí se planteó un nuevo enfoque de la seguridad en atención

al individuo y la protección de su vida, honra y bienes, al tiempo que se mantenía un

discurso de lucha contrainsurgente y antinarcóticos en el marco de la doctrina de

seguridad nacional. En lo relativo al campo de las políticas públicas, esa transformación

del concepto seguridad y convivencia ciudadana se expresó en la aparición de planes,

programas y proyectos. Las administraciones que sucedieron al cambio constitucional se

veían exigidas para emitir iniciativas gubernamentales en la materia.

Posterior a la Constitución de 1991, el gobierno de Cesar Gaviria es el primero en

desarrollar los derroteros de la política pública de seguridad y convivencia ciudadana.

Aquella se plantea en momentos en los que el Estado colombiano alcanza acuerdos de

paz con algunas guerrillas (M-19, Quintín Lame, Partido Revolucionario de los

Factores explicativos de la seguridad y convivencia ciudadana 37

Trabajadores, Ejército Popular de Liberación) y recrudece el combate con otras (FARC y

Ejército de Liberación Nacional-ELN), al mismo tiempo que se está combatiendo al Cartel

de Medellín y al Cartel de Cali.

La política de Gaviria se concreta en la elaboración de la Estrategia Nacional Contra la

Violencia de 1991, en ella se recogen los lineamientos básicos para la atención de las

problemáticas relativas a la violencia en todas sus manifestaciones, pero lo más

importante está en la definición de directrices que involucran la gestión de problemáticas

más allá de las visibles como el narcotráfico y el conflicto armado interno, planteando

iniciativas tendientes al fortalecimiento de la defensa de los derechos humanos, la justicia

y la participación ciudadana en la lucha contra el crimen y las distintas manifestaciones

de la violencia, se trata entonces de una primera aproximación gubernativa en pos del

desarrollo de los principios constitucionales que emergerían ese mismo año.

2.3.2 Ernesto Samper

En 1994 alcanza la presidencia Ernesto Samper, en medio del recrudecimiento del

conflicto contra insurgente y la guerra contra los carteles de la droga que alcanza un

nuevo estadio con las acusaciones en contra del presidente electo y su campaña por

haber sido financiados por la cúpula del cartel de Cali. Ese contexto marcó la

administración Samper y generó un ambiente de ingobernabilidad planteado por una

parte desde el punto de vista judicial enmarcado en el proceso 8.000 y por otra, por la

crisis política e institucional que ralentizó la actividad gubernativa de esta administración.

No obstante, en materia de políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana, este

gobierno adelantó iniciativas importantes para esta materia mediante tres acciones, la

implementación de la Política para la Seguridad y la Convivencia, en la cual se

desarrollaron lineamientos dirigidos al fortalecimiento del sistema judicial, una política

enmarcada en los derechos humanos, y la reafirmación en la acción estatal en torno a la

participación y la seguridad ciudadana.

Lo anterior se formalizó a través de cuatro estrategias a saber: fortalecimiento y

modernización de la función policial, actualización y adecuación normativa, desarrollo

social para la seguridad ciudadana, y gestión descentralizada de la seguridad, este último

de una importancia sustantiva dado que en el marco de esta tienen origen del FONSET y

FONSECON, como instrumentos de financiación de la seguridad y la convivencia

ciudadana desde un enfoque nacional y subnacional.

Con ese marco de política, el gobierno adelantó una segunda acción ya desde el punto

de vista económico. Hasta 1997, la financiación de la seguridad pública (integridad del

Estado) había sido financiada con recursos del presupuesto nacional. Entre tanto, la

financiación de la seguridad ciudadana (protección individual y de la propiedad) comenzó

a tener vehículos de inversión propios, aparte de los otorgados por el tesoro nacional. En

1997, el BID desembolsó un préstamo para Colombia con el fin de fortalecer el

componente de seguridad ciudadana (BID, 1997). El préstamo de 57 millones de dólares


se distribuyó de la siguiente manera: 20 millones de dólares para el Gobierno nacional,

10 millones de dólares para Bogotá, 15 millones de dólares para Medellín y 12 millones

de dólares para Cali.

El objetivo general del préstamo del BID fue contribuir a la disminución de los niveles de

violencia e inseguridad en algunas ciudades colombianas a través del fortalecimiento de

acciones tendientes a prevenir, contrarrestar y controlar factores asociados con hechos

delictivos y violencia. El programa tenía dos componentes (nacional y subnacional) el

componente nacional iba dirigido a financiar: i) el desarrollo de un sistema de información

confiable sobre delincuencia y crimen; ii) el apoyo a programas del Ministerio de Justicia

de acercamiento a la ciudadanía, y de desarrollo de formas prejudiciales y alternativas de

administración de justicia; iii) la financiación de la estrategia nacional de comunicación

para la prevención de la violencia; iv) el fortalecimiento de programas de formación

curricular para la Policía Nacional para el acercamiento con la comunidad; y v) el apoyo

de líneas de crédito para entes territoriales que no puedan acceder directamente a la

financiación del BID en materia de seguridad y convivencia ciudadana.

El componente subnacional por su parte se dirigió a financiar el desarrollo de

observatorios de delito locales (Bogotá, Medellín y Cali); programas de mejoramiento de

acceso a la justicia; programas para jóvenes con riesgo de violencia; programas de

educación para la ciudadanía en general en temas de resolución de conflictos;

programas de educación para la Policía Nacional en relacionamiento con comunidades;

desarrollo de veedurías ciudadanas; y el fortalecimiento institucional de las secretarías de

gobierno municipales.

La tercera acción del gobierno Samper fue la creación del FONSET y FONSECON. Las

dinámicas propias del conflicto armado colombiano obligaron al país a generar

dispositivos de política y diseños institucionales bastante particulares y diferenciados del

resto de sistemas políticos a nivel mundial. En ese sentido, esta investigación se propuso

verificar si existían mecanismos de fondos cuenta similares a los del FONSET y

FONSECON para la financiación de la seguridad y la convivencia ciudadana en otras

partes del mundo pero se ha concluido luego de revisar literatura internacional, que no

existen tales mecanismos en los sistemas tributarios de otras naciones, concluyendo de

igual forma que los fondos cuenta que se estudian en esta monografía son únicos en su

naturaleza en el mundo.

2.3.3 Andrés Pastrana

A partir de 1998, en el marco del inicio de los diálogos de paz con la insurgencia de las

FARC se implementó el Plan Colombia. Este hecho fue uno de los puntos de inflexión

más importantes en la estructuración de vehículos de inversión tanto para la seguridad

pública, como para la seguridad y convivencia ciudadana. La administración del recién

elegido presidente Andrés Pastrana Arango, había diseñado el plan como parte de su

estrategia para finalizar el conflicto armado colombiano, como toda una política de


posconflicto y de reconstrucción nacional, además de constituir la lanza de la lucha

contra el narcotráfico.

Sin embargo, las negociaciones con la insurgencia derivaron en una nueva frustración

que conllevaron el rompimiento de las mismas en febrero de 2002 y el Plan Colombia

diseñado como estaba se transformó y se convirtió en una plataforma para el

fortalecimiento de las fuerzas militares y de policía en la lucha contra el narcotráfico y

guerra frontal contra la insurgencia, un tercio de los recursos del plan (alrededor de 2.500

millones de dólares) se invirtieron en el aumento del pie de fuerza, adquisición de

helicópteros, aeronaves de inteligencia, infraestructura, entrenamiento y en suma toda la

recomposición del aparato militar colombiano, hecho que no se evidenciaba desde la

introducción de la doctrina de seguridad nacional en la década de 1960.

Dentro de la concepción del Plan Colombia, respecto de las fuerzas militares y la policía,

el presidente Pastrana expresaba el respaldo incondicional al Ejército, la Armada, la

Fuerza Aérea y la Policía Nacional dentro de una reconfiguración de la doctrina desde

ahora basada en la Seguridad Democrática.

Desde el punto de vista de la política pública de convivencia y seguridad ciudadana, el

gobierno Pastrana diseñó e implementó La Estrategia Nacional para la Convivencia y la

Seguridad Ciudadana propuesta para el periodo (1998-2002). Lo relevante de esta

iniciativa es que se comienza a desmarcar los temas de seguridad y convivencia

ciudadana de los temas de orden público, lucha contra insurgente y guerra contra el

narcotráfico. Esa diferencia se observa en el abordaje de las formas de violencia, el

crimen y la delincuencia que afectan a la ciudadanía sobre todo a aquellos que viven en

áreas metropolitanas y cascos urbanos municipales, de igual forma es central el

tratamiento de iniciativas dirigidas al acercamiento entre la Policía Nacional y la

comunidad, así como la participación activa de autoridades locales y ciudadanía en el

tema de la seguridad ciudadana y la convivencia.

Bajo ese tenor, pero al tiempo contemplando las dinámicas de orden público en el marco

del conflicto armado interno y la situación del proceso de paz, en 1999 se promulga la

Ley 548, en la cual se hacen dos modificaciones relevantes al esquema institucional

planteado, el artículo tercero define para el FONSECON que su dirección, administración

y ordenación quedara bajo el cargo del Ministerio del Interior.

Sobre los objetos de inversión se añadieron nuevos elementos, relacionados con el pago

de recompensas a personas que colaboren con la justicia o con organismos de seguridad

del Estado, apoyo económico para la reconstrucción de instalaciones municipales del

Ejército y de Policía afectadas por actos terroristas y en la construcción de instalaciones

de policía que no ofrezcan garantías de seguridad.


2.3.4 Álvaro Uribe

El término seguridad democrática planteado por Pastrana en 1998 en el marco del Plan

Colombia (descrito líneas arriba), fue el precedente retórico sobre el que se desarrolló la

política de guerra contra el terrorismo implementada por el presidente Álvaro Uribe a su

llegada al palacio de Nariño en 2002, el presidente Uribe alcanzó una votación histórica

con un mandato claro: doblegar y derrotar militarmente a la guerrilla de las FARC y el

ELN tras el fracaso de las conversaciones en el Caguan.

Esa política también se esbozaba en la estrategia global contra el terrorismo que lideró

los Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 contra las torres

gemelas en Nueva York, Colombia, aliado natural e histórico de los Estados Unidos,

elaboró su discurso de política de seguridad interna en función de la guerra contra el

terror que representaban los grupos terroristas islámicos globales y en Colombia la

insurgencia.

Puede apreciarse como la política de seguridad democrática combina los conceptos de

seguridad pública y seguridad ciudadana, en el documento base de la política, se

desagregan los componentes de cada uno de ellos en programas, en materia de

seguridad pública, la política desarrolló dos estrategias, una dirigida al control del

territorio y defensa de la soberanía nacional y otra al combate del problema de las drogas

ilícitas, en lo respectivo a la seguridad ciudadana, se diseñó una estrategia de

convivencia y seguridad ciudadana para la consolidación de la política de defensa y

seguridad democrática, sobre esta estrategia en particular se volverá más adelante en el

estudio de la evolución de los fondos cuenta.

Para implementar las tres estrategias pilares de la política de seguridad democrática, la

administración Uribe contaba con los recursos ordinarios del presupuesto nacional, y con

el componente de fortalecimiento de las fuerzas armadas y de policía del Plan Colombia.

Sin embargo, por las dimensiones y alcances de la política pública, se requirieron nuevos

recursos, para lo cual, el Gobierno nacional en el marco del estado de excepción

precisamente por cuenta de la situación de orden público presente en ese momento,

decretó un nuevo impuesto conocido inicialmente como impuesto a la seguridad

democrática y después se conocería como impuesto al patrimonio.

El impuesto a la seguridad democrática está ordenado por el Decreto 1838 de 200214, en

el cual se aplica una tarifa de 1,2% liquidado sobre el valor del patrimonio líquido poseído

y dirigido como sujetos pasivos del impuesto a los declarantes del impuesto de renta y

complementarios, el impuesto que en principio tenía un carácter único y no permanente,

ha terminado haciendo parte de una de las rentas del presupuesto nacional, en 2014 en

14 Por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la Seguridad Democrática.


el marco de la reforma tributaria el impuesto cambió la denominación y se nombró como

impuesto a la riqueza y la recaudación se dedicó a financiar el presupuesto nacional.

En síntesis, los mecanismos de financiación de la seguridad en Colombia se plantearon

en el marco de la bifurcación entre la seguridad pública y la seguridad ciudadana

desarrollada en la década de 1990 con ocasión del Plan Colombia y la política de

seguridad democrática, los recursos recaudados para estas políticas apuntan a múltiples

componentes de la seguridad, frente a ellos y durante el mismo periodo, se venían

estructurando los fondos cuenta FONSET y FONSECON, dirigidos exclusivamente para

el desarrollo independiente de la seguridad y la convivencia ciudadana en virtud del

ordenamiento constitucional de 1991.

En lo relativo a las políticas públicas de seguridad y convivencia ciudadana se evidencia

que constituye un pilar del esquema de seguridad democrática y que fue desarrollado por

programas de fortalecimiento de las instancias encargadas del diseño y la ejecución de la

política, el desarrollo y profundización del modelo de policía comunitaria, el

fortalecimiento para el manejo de la problemática de la violencia intrafamiliar así como el

desarrollo de políticas para la prevención de la criminalidad juvenil.

Adicionalmente, en el año 2004 se impulsó e implementó el programa Departamentos y

Municipios Seguros (DMS), diseñados con el propósito de fortalecer ámbitos relativos a

la gobernabilidad local específicamente en temas de convivencia ciudadana y seguridad

ciudadana. El programa es gestionado directamente por los gobernadores, alcaldes, y

comandantes de las unidades de Policía quienes lideran junto con la Policía Nacional y

las autoridades de justicia, iniciativas y acciones tendientes a integrar y coordinar la

gestión de los asuntos de convivencia y seguridad ciudadana en los departamentos y

municipios de la nación.

El programa DMS fue concebido por la Dirección de la Policía Nacional, el Ministerio de

Defensa, el Ministerio de Interior y Justicia, y cuenta con apoyo técnico y financiero del

Gobierno de los Estados Unidos a través de Agencia de los Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional y la Sección de Asuntos Narcóticos de la Embajada de los

Estados Unidos.

No obstante, estos mecanismos de política pública, la administración Uribe alcanza dos

periodos presidenciales y desde el punto de vista del conflicto armado, es el punto de

inflexión que deriva en un nuevo proceso de paz con la insurgencia en nuestros días,

pero durante estos ocho años, el desarrollo de la seguridad pública alcanza más

relevancia que el de la seguridad ciudadana aunque no al punto de marginarla o anularla,

simplemente el orden público estaba un renglón más arriba en las prioridades de este

gobierno.

En ese contexto, se promulga una nueva reforma al esquema institucional de los fondos

cuenta, la Ley 782 de 2002, suprimió la finalidad de inversiones de los fondos en asuntos

de convivencia ciudadana, otorgándole mayor relevancia a las actividades de seguridad


ciudadana y de orden público en función de la política de seguridad democrática donde

prevalecían los temas de seguridad pública sobre los de convivencia ciudadana.

Dicha ley en lo concerniente a las fuentes de financiación, autorizó a los gobernadores y

a los alcaldes la celebración de convenios interadministrativos con el Gobierno nacional

para dar en comodato inmuebles donde deba construirse las sedes de las estaciones de

policía sin necesidad de aprobación de las respectivas corporaciones públicas. Ello con

el fin de acelerar los procesos de construcción y puesta de funcionamiento de la

infraestructura militar y policial a fin de adelantar la estrategia de lucha contra grupos

irregulares y mafiosos en el marco de la política de seguridad democrática.

Adicionalmente estableció que en los casos en que las entidades públicas suscriban

convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan por objeto la

construcción o mantenimiento de estas vías, los subcontratistas que los ejecuten serán

sujetos pasivos de esta contribución (artículo 37 parágrafo 1).

En el año 2004 el Gobierno nacional a través del Decreto 2170 desarrolló las leyes

relacionadas con los fondos cuenta. En virtud de lo anterior, estableció la posibilidad que

los programas y proyectos podrán ser ejecutados directamente por el Ministerio del

Interior y de Justicia o mediante contratos o convenios con entidades de derecho público.

Tales entidades o dependencias públicas podrán adelantar los actos administrativos y

contractuales necesarios para la realización del correspondiente objeto (artículo 2,

parágrafo 1).

Por otra parte, definió que la participación del fondo en la financiación o cofinanciación de

los programas y proyectos, no exime a las instituciones o entidades nacionales,

departamentales, distritales o municipales, de cumplir con sus obligaciones

constitucionales y legales en la conservación del orden público y la preservación de la

seguridad en sus respectivas jurisdicciones (artículo 2, parágrafo 2).

De igual forma, el decreto delimitó las funciones de dirección y administración del

FONSECON por parte del Ministerio del Interior al siguiente tenor: realizar las

operaciones y las actividades administrativas, financieras y contables del fondo; velar

para que ingresen efectivamente al fondo los recursos provenientes de las distintas

fuentes de financiación; ejecutar los recursos del fondo, atendiendo las directrices que le

señale el Comité Evaluador de FONSECON; velar por la adecuada y cumplida ejecución

de los recursos del fondo que hayan sido destinados a la financiación o cofinanciación de

proyectos o programas; elaborar la proyección anual de ingresos y gastos y los

indicadores de gestión; rendir informes que requieran los organismos de control u otras

autoridades del Estado (artículo 4).

La evolución del esquema institucional de los fondos continúa en el año 2006 cuando se

promulga la Ley 1106. En esta se amplía del hecho generador tanto para los FONSET

como para el FONSECON dado que se contempla en esta norma que las concesiones de


puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y


convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del

recaudo bruto que genere la respectiva concesión (artículo 6). De igual forma la norma

estableció que se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que

otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus

impuestos o contribuciones (artículo 6).

2.3.5 Juan Manuel Santos

En 2010 se celebran elecciones presidenciales y Juan Manuel Santos resulta ganador en

los comicios electorales, durante este gobierno que también rondará dos periodos

presidenciales, el discurso de la paz y del posconflicto se elevó en lo más alto de la

agenda presidencial y en ese marco la política pública de seguridad y convivencia

ciudadana retomó relevancia toda vez que dentro de los planteamientos del posconflicto,

la Policía Nacional quien institucionalmente asume buena parte de la responsabilidad en

materia de seguridad y convivencia ciudadana (sin desconocer las atribuciones que tiene

la justicia y otros organismos del Estado sobre la materia) será un actor central en los

trabajos de garantías de seguridad en clave de seguridad y convivencia una vez se

alcancen los acuerdos de paz que se desarrollan en Cuba.

Durante esta administración, se plantea la Política Nacional de Seguridad y Convivencia

Ciudadana, la cual plantea las directrices de acción del Gobierno nacional y el marco de

referencia de las políticas territoriales en la materia. Es el primer esfuerzo del Gobierno

nacional por brindar directrices generales sobre conceptos y marco de acción a partir de

un ejercicio de planeación estratégica (DNP, 2011). La política estableció cinco ejes

estratégicos y dos ejes transversales:

1. Ejes estratégicos: i) prevención social y situacional; ii) presencia y control policial en

materia de policía de cercanía y focalización de la intervención policial; iii) justicia

víctimas y resocialización, en lo que corresponde a justicia formal y alternativa, al

Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SRPA) y el fortalecimiento de la

denuncia; iv) cultura de la legalidad y convivencia; y v) ciudadanía activa y responsable.

2. Ejes transversales: i) sistemas de información y estudio de políticas públicas; y ii)

desarrollo normativo, como la Ley de Seguridad Ciudadana y el Código de Convivencia

Ciudadana.

En síntesis, se puede verificar como todas y cada una de las administraciones diseñaron

instrumentos de política pública para gestionar los asuntos de convivencia y seguridad

ciudadana en función de su contexto político e histórico de forma que fueron modelando

la infraestructura institucional para la atención de las problemáticas subyacentes a este

ámbito.

Adicionalmente, es durante la administración del Presidente Santos a partir del año 2010,

donde se generan las reingenierías institucionales más importantes y hasta ahora

vigentes del sistema de los fondos cuenta FONSET y FONSECON. A través de la Ley


1421 de 2010, y los decretos 399 y 577 de 2011 se erigió la configuración actual de los

fondos que entre otras cosas restauró el tema de convivencia ciudadana (asunto ya

descrito en el primer componente de este capítulo) dentro de los objetos de inversión, en

virtud del paradigma contemplado en la Política Nacional de Seguridad y Convivencia

Ciudadana que se estaba gestando y que entraría en funcionamiento en el año 2011.

La Ley 1421 de 2010 en lo que respecta a los FONSET, lo pone a gravitar en función de

lo que definan los PISCC y de acuerdo a las necesidades no solo de seguridad

ciudadana sino también de convivencia ciudadana e incluso en acciones que faciliten la

gobernabilidad local. Así mismo, determina que el fondo aparte de financiar actividades

de seguridad ejercidas exclusivamente por las fuerzas militares y organismos de

seguridad del estado, estableció como elemento novedoso respecto de lo normado

desde 1997, que las actividades dirigidas a la convivencia ciudadana serán cumplidas

por los gobernadores o alcaldes según sea el caso.

Otra introducción novedosa de la presente Ley tiene relación con la instauración de

mecanismos de seguimiento y reporte de los recursos e inversiones realizadas con los

fondos cuenta territoriales. En ese sentido, se ordenó al Ministerio de Justicia y del

Interior, diseñar y poner en funcionamiento un sistema que le permita realizar

seguimiento a las inversiones que los entes territoriales realizan con los recursos de los

fondos cuenta territoriales.

Dicho sistema debe permitir conocer los recursos que anualmente tiene cada fondo

cuenta territorial de seguridad, tanto del orden departamental como local. De igual forma,

debe permitir conocer los proyectos y actividades que se financian con estos fondos. En

cuanto al FONSECON, se restauró entre sus objetos el de garantizar la convivencia

ciudadana y todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el

fortalecimiento territorial, asuntos que se suman al de la seguridad.

Finalmente y como nuevo componente de financiación de los fondos se incluyó la

posibilidad de permitir el aporte de recursos propios por parte de los entes territoriales

(departamentales y municipales) y la recepción de donaciones provenientes de

particulares. De igual forma se había autorizado la imposición de tasas o sobretasas

especiales destinadas a financiar los fondos cuenta territoriales de seguridad para

fomentar la seguridad ciudadana. Sin embargo, esta última disposición fue declarada

inexequible por la Corte Constitucional.

La norma estableció que fueran los comités territoriales de orden público los que

aprobaran y efectuaran el seguimiento a la destinación de los recursos que se reciban

por concepto de aportes de particulares para proyectos y programas específicos de

seguridad y convivencia ciudadana, así como las partidas especiales que destinen a

estos los gobernadores y alcaldes. Igualmente, se direccionó a los alcaldes y

gobernadores a presentar al Ministerio del Interior y de Justicia informes anuales con la

ejecución presupuestal de los respectivos fondos cuenta territoriales de seguridad.


Como consecuencia de los cambios efectuados por esta ley, la administración Santos a

través del Decreto 399 de 2011 apuntaló los desarrollos de todo el sistema institucional

de los fondos cuenta para la convivencia y la seguridad ciudadana. En virtud de ello, el

decreto confiere responsabilidad al Ministerio del Interior y de Justicia para crear un

Comité Evaluador responsable de evaluar técnicamente los programas y proyectos

presentados a consideración del fondo por las entidades del orden nacional y territorial, y

de recomendar su aprobación, con su debida sustentación técnica, al ordenador del

gasto del FONSECON. Dicho Comité estará conformado por los miembros que el

Ministerio designe, de acuerdo con el tipo de programa o proyecto objeto de estudio

(artículo 5).

Los artículos no relacionados en esta descripción son sustantivamente los establecidos

por la batería de leyes que estructuran normativamente a los fondos cuenta estudiados y

que hasta el momento se mantienen vigentes y no fueron modificados por esta reforma.

El último eslabón normativo de los fondos cuenta aparece en el Decreto 577 de 2011 que

modifica el artículo 12 del Decreto 399 de 2011. Este trata el tema de la imposición de

tasas y sobretasas para nutrir a los FONSET, y establece que aquellos recaudos

provenientes de un hecho generador de origen distrital o municipal (tasas y sobretasas)

sean consignados en el respectivo fondo cuenta territorial y si se trata de un hecho

generador departamental, los recaudos deben consignarse en los fondos cuenta del ente

territorial donde se cause, en todo caso no puede haber duplicidad del mismo gravamen

por más de un ente territorial a cargo de un mismo sujeto pasivo (artículo 1).

Como corolario de esta sección se pudo evidenciar dos asuntos en el relato de la

evolución de los fondos cuenta estudiados, en primer lugar, que las transformaciones y

los desarrollos planteados en cada reforma normativa se hallan insertas en un contexto

de interpretaciones sobre el deber ser de la política pública de convivencia y seguridad

ciudadana elaborada por cada una de las administraciones revisadas sumado a un

contexto histórico y político que influye en las modificaciones institucionales esbozadas

en las normas descritas.

En segundo lugar se deja ver que las reformas derivadas de la evolución normativa

tienen un propósito de mejorar la eficiencia del gasto y la inversión de los recursos de los

fondos, especialmente, las reformas a partir de 2004, esas mejoras se derivan de

reformas en la presentación de informes a la Contaduría General de la República y al

Ministerio del Interior por parte de los alcaldes y gobernadores respecto de la gestión de

los recursos captados por los FONSET, la articulación de los fondos cuenta con los

PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público en un marco de gestión integral y

armonización de política pública, de modo pues que se va desarrollando todo un sistema

de financiamiento de la seguridad y convivencia ciudadanas sustentados en criterios de

buen gobierno y rendición de cuentas que garanticen el óptimo empleo del recurso fiscal.


3. Factores explicativos de la seguridad y

convivencia ciudadana

Luego de entender las particularidades de la seguridad y convivencia ciudadana, sus

mixturas frente a otros conceptos, así como el FONSET y el FONSECON, a continuación

se pretende responder la siguiente pregunta: ¿cómo se ha explicado la seguridad y

convivencia ciudadana? Esto es importante para responder la pregunta de investigación

sobre el efecto de los fondo cuenta en la seguridad y convivencia ciudadana, puesto que

la estrategia cuantitativa demanda la inclusión de variables de control para mejorar la

estimación de los efectos.

En la literatura se observa que el estudio de la seguridad y la convivencia ciudadana ha

sido abordado a través del análisis de los determinantes del crimen y el delito en las

siguientes dimensiones: demográfica, económica, social e institucional. Para el caso

colombiano se debe agregar una quinta dimensión como es la construcción de Estado y

el conflicto armado interno, dado que plantea un derrotero para la generación de

ambiente seguros y espacios de convivencia ciudadana.

Los primeros trabajos con respecto a los determinantes del delito se desarrollaron en la

década de 1970. El crimen y el delito eran explicados, desde el punto de vista psicológico

y sociológico, por factores sociales y económicos como desempleo, educación, entorno

social y pobreza. Desde la teoría del Bienestar en economía, los trabajos desarrollados

por Becker (1968) y posteriormente Ehrlich (1973) son considerados precursores en

mostrar los determinantes del crimen. Ellos plantean que los delitos son resultado de una

decisión racional, en la que se evalúa el beneficio del delito con respecto a la

probabilidad de captura y la pena potencial, en una elección intertemporal, esta

aproximación se enmarca en lo que se conoce como la teoría económica del crimen.

3.1 Dimensión demográfica

En el análisis de los determinantes del crimen y del delito existen dos categorías dentro

de la dimensión demográfica, las variables de condiciones individuales: genero, raza y

composición etaria y las variables que se asocian a las condiciones de relación con el

entorno: densidad poblacional, nivel de urbanidad y migración (desplazamiento). Estás

variables se han usado como variables de control en la mayoría de estudios.

Con respecto al género, se ha identificado la participación de los hombres en delitos

asociados a homicidios, robos y hurtos, mientras que las mujeres tienen una mayor

participación en delitos como el tráfico y posesión de drogas (PNUD, 2014) Por su parte,

Kalb and William encontraron que la delincuencia juvenil en los hombres está

directamente relacionada con la escolaridad de los padres y el número de hermanos,


pero no se encuentra el mismo efecto en las mujeres. Además se encuentra una mayor

probabilidad de arresto en hombres que en mujeres (Kalb & Williams, 2003).

Los estudios realizados para Colombia han usado el nivel de masculinidad (porcentaje de

hombres) encontrando una asociación positiva y directa con el homicidio y el hurto, como

en el caso de Gómez (Gómez, Urrego, Valderrama, & Velásquez, 2014). Weerman et al

indican que el efecto de la diferencia de género en la delincuencia se encuentra

explicada por los elementos la teoría situacional de acción (Weerman, Bernasco,

Bruinsma, & Pauwels, 2015), es decir, las razones o motivos por los cuales las personas

cumplen o no una regla, es decir, moralidad, auto-control, actividad no supervisada y

desviación de pares (Wikström & Treiber, 2010). Sin embargo, se debe anotar que no se

encuentra una mayor explicación sobre la diferencia de género en el delito.

Ahora bien, especialmente, en Estados Unidos, se han realizado diferentes estudios que

consideran el origen étnico/racial en relación con el delito, encontrando que hay una

asociación positiva entre minorías étnicas y población negra, y el delito: Ehrlich (1973),

Cornwell y Trumbull (1994) y Grogger (1998). Asimismo, Quillian y Pager muestran que

hay una asociación positiva de la percepción de criminalidad y el porcentaje de población

negra. La explicación frente a esta asociación positiva se refiere en realidad a que en su

mayoría las minorías étnicas y población negra se ubican en áreas marginales y cuentan

con menores oportunidades de acceso a fuentes de ingresos formales o bien

remuneradas, por lo que, indirectamente esta condición demográfica incide en la

participación en actividades delictivas (Pager & Quillian, 2001).

Resulta interesante ver el efecto de la composición etaria en el delito, sí bien, no se

encuentran en la literatura análisis que muestren la relación simultánea de diferentes

rangos de edad con el delito, si se observa un especial interés en la relación entre la

población joven (en un rango aproximado de 14 a 35 años) y el aumento del delito.

Autores como Erhlich (1973), Imrohoroglu et al (2004), Nunley, Seals y Zietz (2011)

observan que una alta proporción de jóvenes se encuentran involucrados en delitos,

especialmente a la propiedad. La explicación de este fenómeno se centra en que la

carencia de formación que limita el acceso a fuentes legales de ingreso o la pertenencia

a pandillas, así como la drogadicción, que aumentan la probabilidad de cometer un delito

por motivos económicos.

De otro lado, en la literatura se ha usado la densidad poblacional como una variable de

control. Según Roemer, el uso de esta variable se debe a que una mayor densidad

poblacional, implica la existencia de mayores lugares para huir y esconderse. También

señala que el aumento en la densidad poblacional se asocia a dificultades para satisfacer

necesidades básicas (Roemer, 2012). Molina et al, indican que no se puede considerar

esta variable como factor determinantes en tanto los resultados de su estudio para el

caso chileno son contrarios, siendo positiva la relación en el caso de robo pero negativa

en el caso de homicidios; de este último resultado, podría hacerse una lectura alternativa,

señalando que efectivamente es un factor determinante en el caso de delitos a la


propiedad en tanto estos principalmente tienen motivos económicos (Molina, Núñez,

Rivera, & Villavicencio, 2003).

En el caso de la composición rural/urbana, la literatura no se refiere una incidencia de la

ruralidad sobre el crimen, sino que centra su atención en la urbanidad, definiendo una

relación indirecta a través de las condiciones del entorno urbano, que tiene mayor

incidencia en los delitos a la propiedad como plantean Cea, Ruiz y Matus (Cea, Ruiz, &

Matus, 2006). Esta hipótesis ha sido probada por Araya y Sierra, en un ejercicio de

análisis factorial realizado para el año 2000 en Chile, encontraron una relación positiva

del nivel de urbanidad con el delito común, subrayando la fuerte asociación con la

pobreza absoluta y la desigualdad de los conglomerados urbanos (Araya & Sierra, 2002).

En el caso colombiano, Mejía, Ortega y Ortiz hacen un análisis de la criminalidad urbana

encontrando una tendencia creciente mientras que las acciones de grupos armados

ilegales que se centran especialmente en zonas rurales han mostrado una reducción

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014).

Finalmente, otro factor demográfico se refiere a los flujos migratorios. Rodríguez mostró

para el caso español que existía una mayor percepción de inseguridad en la población

con respecto a la inmigración ilegal. Sin embargo, anota que debe considerarse que los

arrestos en los inmigrantes legales se deben en su mayoría a su estatus de inmigrante

ilegal antes que a problemas penales. En el mismo estudio, se cita la teoría de Hirschi

según la cual la migración genera una ruptura en los lazos familiares y por ende se

afectan aspectos como la autoestima y el reconocimiento social, generando mayor

propensión al delito. No obstante, ante la falta de información fiable sobre la cantidad de

inmigrantes ilegales no se puede corroborar esa hipótesis (Rodríguez A. , 2003).

En el caso colombiano cobra especial relevancia la migración y el desplazamiento

forzado, en tanto, que la situación de conflicto interno desde la segunda mitad del siglo

XX ha generado flujos internos de importante magnitud, lo que conlleva a mayor

densidad poblacional en las ciudades, y presionando los problemas demográficos,

sociales y de desigualdad descritos en este documento y que afectan directa e

indirectamente la criminalidad y el delito, en las grandes ciudades que se convierten en

receptoras netas de esos flujos migratorios.

Se encuentra entonces que las características demográficas individuales, por sí solas, no

constituyen un factor determinante del crimen, sino que la combinación con factores

como la desigualdad en el ingreso, la nula o baja formación escolar, la marginación

social, entre otros, en población con ciertas características, generan mayor vulnerabilidad

e incentivos para el desarrollo de actividades delictivas como robos, hurtos, homicidios y

agresiones.


3.2 Dimensión económica

La relación entre seguridad y convivencia ciudadana y la dimensión económica se ha

analizado en función del impacto de variables como: el crecimiento y ciclo económico, el

desempleo y la informalidad, la pobreza, la desigualdad de ingresos y la movilidad social.

Becker, en el marco de la teoría individual de la elección racional subrayó el supuesto de

elección maximizadora en los individuos y su relación con el crimen, según la cual, la

falta de ingresos legales en el futuro reduce el costo de oportunidad asociado al delito y,

por tanto, aumenta la probabilidad de involucrarse en estas actividades, especialmente,

delitos a la propiedad: robo, hurto, y robo de vehículos (Becker, 1968).

De acuerdo con Bushway et al, quienes compilan una serie de estudios con respecto a

los canales de transmisión del momento del ciclo económico sobre la criminalidad,

establecen que dichos canales son: la disminución de las oportunidades legítimas de

ingresos económicos, dado que, durante los momentos de recesión se puede dar un

aumento en los delitos a la propiedad y violentos, en función de la búsqueda de

satisfacer estándares de vida.

No obstante, durante la recesión también puede presentarse una disminución del

beneficio potencial de delitos como hurtos y robos, dado que, durante la recesión hay una

reducción en el consumo de bienes durables y se reduce el efectivo disponible.

Adicionalmente, el consumo de drogas y alcohol es pro cíclico y es una variable de

incidencia importante en crímenes violentos (agresión, homicidios), dado que, en los

registros administrativos se evidencia que aquellos que comenten estos delitos se

encuentran bajo la influencia de alcohol o drogas (Bushway, Cook, & y Phillips, 2012).

Dada la complejidad económica y social del fenómeno, algunos autores establecen que

no hay una relación clara entre crecimiento económico y disminución de la delincuencia.

Según el PNUD, para el caso de América Latina no hay una evidencia clara entre estos

dos fenómenos, en tanto que en la región ha presentado tasas de crecimiento promedio

superiores al 4%, y esto no se refleja en una reducción en la tasa de criminalidad (PNUD,

2014).

Finalmente, según Bushway et al, el momento del ciclo económico también determina la

disponibilidad de recursos gubernamentales dedicados a programas de prevención y

mitigación del delito (Bushway, Cook, & y Phillips, 2012). Asimismo, Levitt establece que

mayor crecimiento económico implica un aumento en el presupuesto dedicado al

aumento de la fuerza pública y la capacidad carcelaria, por ende, se espera una

reducción en el nivel de delincuencia. De otra parte, en la esfera privada, el ciclo

económico también afecta la disponibilidad de recursos dedicados a protección y

vigilancia (Levitt, 1997).

No obstante, según la teoría criminológica, del crecimiento económico se espera tenga

un efecto directo sobre el empleo y la pobreza, que genere así un efecto indirecto sobre


el delito. El desempleo y su relación con el delito han sido de interés para diversos

autores, bajo el supuesto que en condiciones de desempleo las personas buscan nuevas

fuentes de ingresos legales o ilegales, y por ello pueden involucrarse en actividades

delictivas. En ese sentido, Raphael y Winter-Ebmer encuentran para Estados Unidos,

entre 1970 y 1993, evidencia positiva y significativa entre desempleo y el aumento de

delitos a la propiedad y delitos violentos. Frente a estos últimos, los autores utilizan como

control el consumo de alcohol, por medio del cual evidencian un aumento en la magnitud

positiva y significativa del desempleo sobre este tipo de delitos, respecto a los resultados

del modelo que no incluye el consumo de alcohol (Raphael & Winter‐Ebmer, 2001).

Cochran y Chamlin en un estudio realizado para el período 1982-1986 sobre los delitos a

la propiedad en Estados Unidos, concluyeron que el desempleo no temporal (mayor a 15

semanas) afecta la evaluación costo-beneficio de quienes cometen estos delitos, ya que

en una situación de desempleo permanente, las fuentes de ingreso disponibles se

reducen (p.e, agotamiento del ahorro), por lo cual, se, deben buscar alternativas

extremas de ingreso que le permitan satisfacer las necesidades básicas (Cochran &

Chamlin, 2000).

Erhlich (1973) encontró evidencia de una relación negativa entre la tasa de empleo

juvenil masculina y la criminalidad, en un estudio elaborado para Estados Unidos para

1940, 1950 y 1960; por su parte Bourguignon, Núñez y Sanchez, encontraron evidencia

significativa y positiva del desempleo juvenil sobre la tasa de criminalidad en Colombia,

para 7 ciudades, entre 1986 y 1998 (Bourguignon, Núñez, & Sánchez, 2003)15. En ambos

casos, se encuentra que la mayor vulnerabilidad en la población juvenil, particularmente,

en el acceso a empleo formal incide en un aumento en la participación en actividades

delictivas.

Molina et al, encuentran que un efecto positivo del aumento del desempleo sobre el

aumento en los delitos, incluso los relacionados con violencia familiar y homicidios

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003). Por lo tanto, se considera que el

desempleo no solo genera impacto debido al cambio del ingreso legal esperado sino que

además podría asociarse a factores psicológicos, ya que delitos como violencia familiar

no generan incentivo o beneficio económico, sino que atienden a condiciones de

violencia previa o actitudes agresivas, que debido a la presión generada por la falta de

ingresos, pueden intensificarse.

No obstante, la evidencia sobre la relación entre el desempleo y la criminalidad no es

generalizada. Billups et al encuentran, para el caso de los delitos a la propiedad, que

existen efectos asimétricos con relación al desempleo, es decir, un aumento en el empleo

no genera una disminución de los delitos pero el aumento del desempleo sí genera un

incremento en el crimen (Billups, Mocan, & Overland, 2005). La hipótesis en este caso

15 Las fuentes de información empleadas por los autores son ONU, encuesta de hogares y encuestas de victimización.


puede ser que la actividad delictiva genera especialización y además potenciales

mayores ingresos, de manera que los incentivos, para la vinculación al mercado laboral

formal son menores.

Beltrán, Barrera y Salcedo proponen para el caso colombiano que el desempleo no

puede ser considerado un determinante del aumento en la criminalidad. Explican que la

decisión de involucrarse en actividades delictivas requiere tiempo para evaluar los

riesgos asociados, de manera que no puede considerarse el crimen como un sustituto

perfecto ante la pérdida de empleo formal. Agregan que involucrarse en esas actividades

requiere conocimientos y habilidades que son restringidas. Adicionalmente, argumentan

que la criminalidad está asociada con valores morales, y que estos no dependen del nivel

de ingresos, por lo cual, no podría considerarse que quien pierde su empleo cambiará su

escala de valores fácilmente para entrar en una carrera delictiva (Beltrán, Barrera, &

Salcedo, 2003).

Lin encuentra que para los Estados Unidos entre 1974-2000, no hay un efecto

significativo sobre el crimen que pueda ser atribuido al desempleo (Lin M.-J. , 2008). Los

resultados encontrados por Cook y Zarkin, evidencian un efecto significativo pero

negativo sobre la tasa de homicidios (Raphael & Winter‐Ebmer, 2001).

Robles, Calderon y Magaloni muestran para el caso de México, entre el 2006-2010, que

la actividad delictiva tiene un efecto significativo negativo a partir de un umbral sobre la

actividad económica, particularmente sobre el empleo (Calderón, Magaloni, & Robles,

2013). Esto sugiere un problema de endogeneidad entre el desempleo y el delito, es

decir, el narcotráfico y los delitos satélites (como robo, secuestro y otros delitos a la

propiedad) inciden en la toma de decisiones de las empresas sobre la elección de

continuar o no ofreciendo los bienes o servicios, en el mediano y largo plazo, de manera

que se tienen dos alternativas, mantener la actividad económica internalizando costos de

seguridad y protección adicionales o cerrar las empresas y por esta vía se da un

aumento en la tasa de desempleo.

Otro factor determinante de la criminalidad es el bajo nivel de ingresos, Gómez et al, en

un estudio para el caso de Medellín con relación al efecto de los ingresos permanentes

sobre los delitos, encuentran que un aumento en el ingreso genera una reducción en los

delitos (Gómez, Urrego, Valderrama, & Velásquez, 2014). No obstantes, este no es el

único factor determinante.

De otra parte la pobreza multidimensional, que mide las carencias familiares e

individuales, con relación al acceso a salud, educación y estándares de vida, se asocia al

delito, da lugar a exclusión y discriminación que generan incentivos para involucrarse en

actividades delictivas, por la carencia de ingresos legales para la satisfacción de

necesidades.

Araya y Sierra indican que si bien la pobreza no es una condición suficiente para el

florecimiento de la criminalidad, en la literatura está se ha encontrado como un


denominador común y por tanto merece atención (Araya & Sierra, 2002). El efecto de la

pobreza sobre el delito ha sido evaluado por diversos autores, entre ellos, Corman y

Mocan quienes encuentran en el caso de New York, para el período 1970-1990, que el

aumento de la pobreza afecta positivamente la tasa de homicidios y hurtos (Corman &

Mocan, 2000).

Por su parte, De la Puente y Torres concluyen que la búsqueda de satisfacer algunas

necesidades básicas incrementa la posibilidad de buscar medios ilegales para tal fin (De

la Puente & Torres, 2000). Asimismo, Mauro y Carmeci encuentran evidencia significativa

del efecto de la pobreza, como trampa de pobreza, que afecta la tasa de desempleo e

indirectamente el crimen (Carmeci & Mauro, 2007).

En el caso colombiano, Martínez y Rocha16 concluyen que la pobreza favorece los

entornos criminales y que afecta el crecimiento económico en las regiones. No obstante,

indican que en general se observa un problema de circularidad, entre pobreza, crimen y

crecimiento económico (Martínez & Rocha, 2003). Otros estudios concluyen que no hay

evidencia significativa ni robusta de un efecto directo en el caso de los homicidios en

Colombia (Dávila & Pardo, 2015).

La literatura se ha enfocado también en la desigualdad de ingresos. Una primera

perspectiva corresponde a la desigualdad de ingresos, en función de la limitación para

acceder a bienes o servicios que satisfacen las necesidades básicas, es decir, una

desigualdad de ingresos objetiva. Una aproximación a este fenómeno es realizada por

medio del coeficiente de Gini. Obando y Ruiz explican que la relación radica en que los

trabajos mal remunerados y bajos ingresos hacen que sea menor el costo de oportunidad

asociado al crimen (Obando & Ruiz, 2007). Esta hipótesis ha sido evaluada por

Fajnzylber et al (2002), Imrohoroglu, Merlo y Rupert (2004) y Saridakis (2004) quienes

encuentran una relación significativa y positiva con algunos delitos como homicidios y

hurtos.

Por el contrario, Molina et al, en estudio realizado para Chile sobre los delitos ocurridos

entre los años de 1988 y 2000, encuentran que el coeficiente de Gini (que se utiliza como

medida de desigualdad de ingresos) no es significativo para explicar ningún delito

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003). Dávila y Pardo encuentran que en el caso

colombiano la desigualdad en ingresos sobre el homicidio no es un factor determinante

decisivo, en tanto que, debe observarse el fenómeno junto a otros factores tales como la

16 Los autores buscan validar la conexión entre pobreza, criminalidad y crecimiento económico, construyen un índice de criminalidad basado en el crecimiento relativo de la tasa de homicidio de los departamentos con respecto al total nacional y posteriormente con un modelo panel logístico se estima la probabilidad de un aumento en la tasa de homicidios en el departamento en función de la pobreza medida con el índice de NBI y el narcotráfico. Asimismo estiman en un ejercicio de datos panel para medir el efecto de la probabilidad de criminalidad sobre el crecimiento económico, controlando por variables como educación, apertura económica y autonomía fiscal, en el período 1985-1998.


debilidad del Estado y del sistema judicial, la exclusión social y la pobreza (Dávila &

Pardo, 2015).

Otro elemento importante a considerar se refiere a que mayor desigualdad en el ingreso

genera en aquellos con menor ingreso un incentivo (subjetivo) adicional para involucrarse

en el delito, es decir, que no se trata solamente de la falta de ingresos para satisfacer

necesidades básicas o mínimos vitales, sino que las necesidades de consumo suntuoso

determinadas por el entorno, generen incentivos a involucrarse en la actividad delictiva

como forma de satisfacer dichas necesidades, es decir, la búsqueda de reconocimiento

social que se obtiene dado un nivel de gasto y que solo es posible con un mayor ingreso

(Araya & Sierra, 2002).

Asimismo, un mayor ingreso ofrece acceso a otros servicios como educación y salud que

son considerados igualmente factores determinantes del delito generando así un efecto

indirecto de la desigualdad del ingreso sobre el delito (Cea, Ruiz, & Matus, 2006). Se

presenta además la limitada movilidad social como un factor de riesgo, que combinado

con la desigualdad y el desempleo, conduce a lo que se denomina delito aspiracional,

que corresponde a satisfacer las aspiraciones legítimas como la adquisición de bienes y

servicios, que satisfacen necesidades básicas así como de tipo suntuoso, a los que solo

se puede acceder a través de la ilegalidad (PNUD, 2014).

3.3 Dimensión social

La dimensión social incorpora elementos como la educación, condiciones familiares,

tejido social y la relación entre la sociedad y el territorio. Es así como la interacción social

se convierte en un elemento clave para la seguridad y la convivencia ciudadana, su

efecto sobre el delito, es indirecto.

La educación tiene una importancia preponderante como variable explicativa de la

seguridad y la convivencia ciudadana, considerando que existen varios canales de

transmisión: la escuela como un espacio de socialización particular, en la que confluyen,

el bajo rendimiento escolar, la deserción y el acceso a drogas y pandillas, que afectan el

nivel de escolaridad, potencial determinante del nivel de ingresos futuros.

Fanjzylber et al explican que la educación puede afectar la tasa de criminalidad a través

de varios canales, mejor nivel educativo asociado a expectativa de mejores ingresos y a

través de un componente cívico en el que se fomentan los valores morales, no obstante,

la educación puede reducir el costo de cometer un delito, dado que ofrece habilidades o

herramientas que pueden facilitar la actividad delictiva o porque incrementa el beneficio


esperado del mismo17, siendo una relación ambigua, remarcando que la actividad

económica legal intensiva en capital humano (habilidades o educación) implica menores

incentivos a la actividad delictiva, con respecto a las actividades ilegales (Fajnzylber,

Lederman, & Loayza, 2002).

Imrohoroglu, Merlo y Rupert relacionan el delito con el nivel educativo y resaltan que el

46% de los criminales no han completado la educación secundaria, como dato inicial del

ejercicio de equilibrio general dinámico aplicado en el período 1980-1996, en el que

buscan explicar los factores que generaron una reducción de los delitos (a la propiedad)

en ese período (Imrohoroglu, Merlo, & Rupert, 2004). Por su parte, Araya y Sierra

encuentran que de las variables relacionadas con educación, resulta significativa y de

mayor importancia el nivel de escolaridad frente a otras variables como nivel de

alfabetismo y cobertura (Araya & Sierra, 2002). Adicionalmente, Billups et al proponen

que la rehabilitación a través de cualquier forma de inversión en capital (humano)

educativo tiene un efecto positivo para disminuir la probabilidad de reincidencia (Billups,

Mocan, & Overland, 2005).

Un aspecto a considerar, de acuerdo con Rivera, Núñez y Villavicencio es la colinealidad

y endogeneidad, entre las variables de capital humano con otras variables económicas

como ingreso y desempleo. Como hipótesis explicativa, el empleo (como fuente de

ingresos legales) y el ingreso alto, están asociados a mejor acceso a educación así como

mejor educación genera mayor probabilidad de mayores ingresos futuros y por ende

menores incentivos para cometer actos delictivos (Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2004).

De otro lado, en la dimensión social se considera que los factores que inciden sobre el

delito están relacionados con el entorno de interacción de los agentes, especialmente, los

espacios primarios de socialización. De acuerdo con la teoría de asociación diferencial,

según la cual, en esos espacios primarios es donde se aprende la conducta delictiva

(Sutherland, 1939). Esos ambientes son además más vulnerables debido a que se

encuentran en condiciones como pobreza, marginalidad social, baja escolaridad y niveles

de ingresos bajos (Cea, Ruiz, & Matus, 2006).

En ese sentido, los delitos violentos tales como homicidios, agresión física, violencia

intrafamiliar y sexual, no están asociados a incentivos monetarios como en el caso del

hurto, la estafa y otros delitos a la propiedad. Por el contrario, los delitos violentos

responden a factores como la marginalidad social, hogares disfuncionales, violencia

intrafamiliar, y abandono. Los focos de indigencia generalmente están asociados a altos

niveles delincuenciales. La percepción de la ciudadanía frente a estos espacios es de

temor y miedo, lo que redunda en que se convierten en espacios de marginalidad social.

De acuerdo con Cea, Ruiz y Matus las conductas distantes de las socialmente aceptadas

puede aumentar la probabilidad de delinquir (Cea, Ruiz, & Matus, 2006). Es por lo

17Bourguignon, Núñez y Sanchez señalan la misma relación de ambigüedad (Bourguignon, Núñez, & Sánchez, 2003).


anterior que se considera que la participación en grupos y pandillas está relacionada

positivamente con el delito.

Ribero y Sánchez señalan que, desde la economía, los estudios de los determinantes de

la violencia, en particular, intrafamiliar, son pocos, pero citan a Pollack (2002) quien

desarrolló un modelo teórico, según el cual, hombres y mujeres repiten el patrón de

conducta de sus hogares primarios, como victimarios y victimas respectivamente. Los

hogares disfuncionales, el abandono y la violencia familiar, son factores que se podrían

asociar al delito, en el sentido que generan sentimientos de abandono, resentimiento y

pérdida de autoestima que redunda en el aumento de comportamientos violentos (Ribero

& Sanchéz, 2004).

Asimismo, hogares con los problemas descritos, se asocian con mayor probabilidad de

bajo rendimiento y deserción escolar en los niños, vinculación a pandillas y consumo de

drogas por falta de supervisión de los adultos, así como a menores niveles de ingreso,

propiciando las condiciones descritas al inicio de este apartado (Cea, Ruiz, & Matus,

2006).

De otro lado se encuentra en la literatura que los embarazos adolescentes o hijos no

deseados, a través de la legalización del aborto, puede tener un impacto positivo en la

reducción del delito, considerando que la mayor tasa de embarazo adolescente y las

mayores tasa de natalidad se encuentran en los percentiles de ingreso más bajo, en la

que se encuentra mayor exposición a condiciones adversas que potencian el

involucramiento en actividades criminales. Levitt señala que la legalización del aborto

genera un reducción de las tasas de delito, citando la evidencia de un trabajo previo

desarrollado junto a Donohue en 2001, para Estados Unidos, en el que encuentran que

para aquellos estados en los que se aprobó el aborto, entre 1970-1990, tuvieron tasas de

reducción del crimen, de alrededor del 26% para los homicidios, violencia y delitos a la

propiedad, frente a los estados donde esta práctica no era legal (Levitt, 2004).

Además de las condiciones que determinan que un individuo decida entrar en la vida

delictiva, existen otros factores como el embarazo adolescente, el consumo de drogas y

la expulsión del hogar, que pueden considerarse como factores que vinculan

permanentemente a los adolescentes al delito (Munizaga, 2009). Adicionalmente, existe

un elemento importante y son las relaciones de confianza o individualismo en las

comunidades, es así como, hechos violentos están asociados a pérdida de confianza y

falta de tolerancia, asociado particularmente a problemas de convivencia ciudadana.

La relación con el territorio y la calidad del entorno, fue abordada inicialmente por Wilson

y Kelling mostrando que las condiciones de deterioro físico así como de marginalidad

(como prostitución y focos de drogadicción) se encuentran en un círculo vicioso, en el

que el deterioro físico genera marginalidad y a su vez la marginalidad o el abandono

generando mayor deterioro de las condiciones urbanas como acumulación de basuras en

zonas residenciales, indigencia, edificaciones abandonadas y otros desórdenes sociales


asociados a mayores niveles de criminalidad, lo que se conoce como la teoría de la

ventana rota (Wilson & Kelling, 1982).

Al evaluar los programas orientados a mejorar los entornos urbanos, autores como

Kelling y Sousa (2001), y Billups y Corman (2005) encontraron evidencia de reducciones

en crímenes violentos, en el caso de Nueva York. No obstante, en un estudio realizado

por Harcourt y Ludwing para la misma ciudad no encontró evidencia de reducción de

crimen violento (Harcourt & Ludwig, 2006).

Finalmente, se encuentra la cultura de la legalidad, entendida, como la cultura del

respeto a la ley, en función de valores morales y sociales fundamentales, que se

convierten en incentivos para no involucrase en actividades delictivas así como evitar el

dinero fácil. De acuerdo con Bonilla, Conde y Wences se puede entender como un

movimiento en el que se desarrolla una tendencia política, social y jurídica (Bonilla,

Conde, & Wences, 2014). En este sentido no solo se requiere la legitimidad jurídica sino

también de carácter moral, que garantice la aceptación y aplicación de la ley. Garza y

Neila encuentran para el caso mexicano, a partir de encuestas de percepción, que la

población no encuentra la ley al servicio de los ciudadanos sino de intereses particulares,

de manera que se requiere, para disminuir la inseguridad, una cultura de la legalidad, es

decir, un ordenador social (Garza & Nelia, 2000).

3.4 Dimensión institucional

La respuesta del Estado para garantizar la conservación del monopolio legítimo de la

fuerza ha sido el desarrollo e implementación de estrategias y herramientas con la

correspondiente asignación de roles, responsabilidades y recursos que garanticen la

seguridad y convivencia ciudadana. Es así como la dimensión institucional sobre el delito

y el crimen se ha evaluado en términos de la presencia institucional orientada a propiciar

ambientes seguros con una mayor presencia y dotación de equipamento, eficiencia

judicial, y a la efectividad de los programas de prevención del delito.

Los programas de prevención del delito orientados a la persuasión deben ser evaluados

como determinantes indirectos, en la medida que su objetivo se cumple a través del

cambio en otros factores de incidencia directa tales como la pobreza, la mejora del

entorno de vivienda (teoría de la ventana rota), acceso a educación, entre otros.

De la Puente y Torres presentan los resultados obtenidos por distintos tipos de

programas de seguridad ciudadana y prevención primaria, secundaria y terciaria del

delito implementados en el mundo (De la Puente & Torres, 2000). La prevención primaria

del delito se refiere a la intervención en las condiciones de la ciudadanía. Por eso se

dirigen a la satisfacción de las necesidades básicas y el cumplimiento de aspiraciones

legítimas, considerando que las deficiencias en estos aspectos indirectamente generan

incentivos para delinquir. Como resultado de este modelo se encuentra una mejor

distribución de los ingresos, sin que necesariamente esto represente la reducción en las


tasas de criminalidad, aunque si generan un aumento sobre el gasto público, lo cual

implica presiones sobre la carga fiscal como en el caso de los programas Homestart

(Inglaterra, 1992) y Family First (Michigan, EE.UU).

Por otra parte, el modelo de prevención situacional considera la motivación, la

disponibilidad u oportunidad del delito; es un enfoque de acción multifactorial. La

estrategia se orienta a medidas de vigilancia y detención, y a propiciar cambios en el

entorno que reduzcan la posibilidad del delito y aumente la probabilidad de arresto de los

delincuentes. En este modelo se pretende anticipar y modificar el comportamiento de los

agentes haciendo más difícil cometer el delito o quitando los incentivos para el mismo. En

este tipo de programas también se destaca la implementación de los sistemas de

vigilancia a través de circuitos cerrados de televisión públicos y privados, alarmas e

incluso contratación de personal de seguridad y vigilancia privada.

El alcance de los programas de prevención situacional está limitado a resolver las

problemáticas en espacios públicos (calles, parques, puentes peatonales entre otros) y

no de la esfera privada como los hogares, tal que son los ciudadanos quienes asumen la

responsabilidad en la vigilancia; si bien se logran mejoras también es cierto que se

presentan situaciones como el desplazamiento hacia otros objetivos no cubiertos por las

medidas implementadas. Entre estos programas se puede destacar el caso Newcastle

(Inglaterra 1992) con el que se instalaron cámaras de vigilancia y se obtuvo reducciones

en las tasas de robos y hurtos cercanas al 50%.

Otro tipo de programas son los de prevención multiagenciada, estos implican la

participación activa de la ciudadanía en la prevención y disminución del delincuencia

como un compromiso compartido con los gobiernos y otras instituciones. Las acciones

que conforman estos programas son, entre otras: sensibilización cultural, capacitación

laboral, modificaciones normativas de la administración de justicia y otras medidas para

la reducción de la criminalidad en el largo plazo. Los resultados señalados previamente

se obtienen a nivel local según la forma como interactúen los agentes. No obstante, en

algunos casos pueden generar desplazamiento del delito no solamente espacial sino

también de carácter temporal, táctico (cambio en la estrategia) y funcional (otro tipo de

delito frente al planeado inicialmente). En estos programas cabe destacar los aplicados

en Suecia en 1974, Canadá en 1976, Londres en 1988 y Texas en 1993.

Por último, están los programas de prevención comunitaria que se refiere a la

restauración de los valores civiles y la responsabilidad moral de los ciudadanos. En este

sentido, el papel de la policía resulta crucial en tanto que tienen la obligación de atender

de manera oportuna y eficiente los eventos que van en contra de la convivencia, a través

de la cercanía antes que de la dotación y aumento del pie de fuerza, por ejemplo, el Plan

Nueva York de 1993 o el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes de

Colombia.

Por otra parte, es importante referirse al análisis particular que se ha hecho sobre la

relación entre la policía y el delito. Entre otro aspectos, Erhlich plantean la hipótesis del


efecto de un aumento de la probabilidad de captura debido al aumento del número de

policías, lo que disminuye los incentivos para involucrarse en actividades delictivas

(Erhlich, 1973). En los estudios de Becker también se puede encontrar esta hipótesis

(Becker, 1968).

De otra parte, se ha encontrado una relación negativa entre el número de policías y los

caso de hurtos, estafa, homicidios y delitos asociados a la droga, en los estudios

elaborados por Cornwell y Trumbull (1994), Corman y Mocan (1996), ONU (2000), Levitt

(1997, 2002), Molina et al (2003) y Worrall y Kovandzic (2010), confirmando que la

presencia policial disminuye la oportunidad de cometer el delito en función de la

probabilidad de arresto y frustración del acto delictivo (menor oportunidad).

Frente a los delitos violentos como homicidio, violencia intrapersonal y asalto sexual, los

resultados de Molina et al, no muestran incidencia del aumento de la presencia

institucional debido a que en su mayoría este tipo de crímenes responden a motivos

pasionales (Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003). Carpio en un estudio

elaborado para el caso peruano que analiza información para 2012 y 2013 tampoco

encuentra efecto en el caso de amenazas e intimidaciones, y robo de viviendas, No

obstante, no ofrece una explicación de las razones de este hallazgo (Carpio, 2014).

Un elemento importante a considerar es la eficiencia de la policía, en este sentido

además de la presencia se deben considerar las dotaciones (vehículos, cámaras, armas)

que permitan el desarrollo de las actividades de control, vigilancia y detención de manera

oportuna y eficiente. Por otra parte, se atribuye además poder disuasivo a los

encarcelamientos. Levitt afirma que hay dos canales a través de los cuales se ejerce este

poder, el efecto incapacidad, debido a que el encarcelamiento extrae a los delincuentes

de las calles y la amenaza de castigo, en función del establecimiento de penas duras, lo

que desincentiva la actividad delictiva (Levitt, 2004). En este último aspecto es importante

resaltar el papel del fortalecimiento de las instituciones administradoras de justicia y de

los cuerpos de investigación, en tanto que, la eficiencia judicial garantiza que den los

desincentivos esperados.

Además del endurecimiento de penas, existen otras estrategias como el control de armas

y del consumo de sustancias sicoactivas, como respuesta normativa preventiva, que

busca controlar el impacto de estas condiciones sobre la criminalidad. Algunos estudios

han mostrado que el uso de sustancias psicoactivas (drogas) y el consumo de alcohol,

especialmente en población adolescente, está asociado con delitos no violentos como

robo, hurto, robo con sorpresa y robo de auto y otros delitos menores (ONU, 2010) y

asesinatos y violaciones (ONU, 2000). La Tabla 5 presenta algunos de los programas

que han sido implementados a nivel mundial por tipo de programa.


Tabla 5. Programas de prevención del delito

Tipo de

programa Programa

País

(año de inicio) Función

Prevención

social

primaria del

delito

Family First

Michigan,

Estados Unidos

(1988)

Intervención en familias y programas de enseñan,

modelan y refuerzan la crianza. Se focaliza la

atención en intervenciones focalizadas, trabajo con

familias afectadas por abuso de sustancias,

sensibilización cultural y resolución de conflictos.

Sand end youth

project Londres (1992)

Centro para la diversión programada de

adolescentes no admitidos en clubes en horario 19 a

23 horas.

Homestart Inglaterra Centros Familiares de apoyo a familias en riesgo.

Prevención

situacional

del delito

Newcastle Inglaterra (1992)

Instalación de cámaras: después de 15 años se ha

presentado una reducción de los robos con fuerza en

un 57%, robo de vehículos 47% y hurtos con

vehículos en un 50%.

Prevención

multi-

agenciada

del delito

Consejo Nacional

para la prevención

de la delincuencia

Suecia (1974) Reducción de la criminalidad en el largo plazo.

Unidad de

prevención

dependendiente

del Home office

Inglaterra (1983)

Crear conciencia en la ciudadanía sobre el

compromiso y responsabilidad en el control de la

delincuencia y promover medidas sociales.

Safer Cities Inglaterra (1988) Disminuir la tasa de delincuencia y el temor hacia los

delitos en entornos más seguros.

T-Cap . Texas

City Action Plan to

Prevent Crime

Estados Unidos

(1993)

Sensibilidad cultura y aprendizajes más seguros,

capacitación laboral y creación vínculos con

empleadores, planes de salud y de medio ambiente.

Consejo de

prevención del

delito

Canadá (1994)

Organismo autónomo pluridisciplinario para estudiar

y modificar las normas de la administración de

justicia y la situación de niñas y niños.

Prevención

Comunitaria

del delito

Plan Barcelona Barcelona,

España (1992)

Policía de proximidad que buscaba que las

comunidades reconocieran a los policías para

generar mayores niveles de confianza.

Plan tolerancia

cero

New York,

Estados Unidos

(1993)

Implementación de la tesis de la ventana rota,

mediante programas de captura por faltas menores

como no pagar pasajes, redadas para capturar

borrachos, prostitutas y otros. Control policial en

comunidades (cercanía)

Fuente: Elaboración propia a partir de De la Puente y Torres, 2000.

3.5 Dimensión Estado y conflicto interno

En Colombia, el conflicto armado interno configura una dimensión de análisis sobre el

delito que no se encuentra en la literatura internacional citada previamente considerando

que es una característica particular. El desplazamiento causado por el conflicto interno,

en particular, la dinámica de recepción en las ciudades o departamentos de esta

población. En el caso de Bogotá, en el Libro Blanco de la Seguridad y la Convivencia de


Bogotá, se señala que la ubicación de las familias desplazadas en la ciudad está

caracterizada por asentamientos ilegales, segregación urbana y falta de acceso a

servicios básicos domiciliarios (Velásquez, 2008). Se presentan otras problemáticas

como desempleo y bajos niveles de educación. Estas características tienen un potencial

impacto sobre el comportamiento de homicidios, hurtos y delitos a la propiedad.

Otras problemáticas asociadas al conflicto armado interno corresponden al tráfico de

armas y al narcotráfico. Se encuentra que los niños y adolescentes ha sido victimas de

reclutamiento ilícito y violencia sexual causado por el conflicto armado (documento

CONPES 3673 de 201018). Amnistía Internacional afirma que las mujeres han sufrido

violencia sexual por todas las partes involucradas en el conflicto armado19.

Díaz, Formisano y Sánchez (2003) y Díaz, Peláez, Sánchez et al (2012) señalan que los

municipios con mayores índices de violencia (homicidios) son aquellos en los que hay

presencia de grupos armados ilegales. Debido a la intimidación y el terror que infunden

así como la ausencia del Estado (Díaz, Peláez, & Sánchez, 2012). Otro factor importante

tiene que ver el desplazamiento del conflicto hacia las ciudades, así se incrementaron los

registros de homicidios y extorsiones en la zona Andina (Díaz, Formisano, & Sánchez,

2003).

Por el contrario, Gómez et al, plantean que en el caso de Medellín existe un efecto

negativo sobre la tasa de criminalidad de la ciudad ante la presencia de Diego Murillo

Bejarano (alías Don Berna). En su análisis, para el período 2004-2012, encuentran que la

tasa de homicidios en la ciudad se incrementó en 20% en el año 2009, que coincide con

el año de la extradición. Con esto se concluye que no necesariamente la presencia de

grupos armados ilegales generan un aumento en los delitos, sino por el contrario, su

presencia genera un efecto de gobernabilidad o de hegemonía (Gómez, Urrego,

Valderrama, & Velásquez, 2014).

3.6 A manera de síntesis: factores prioritarios de análisis

A manera de síntesis la Tabla 6 presenta los factores primarios de análisis que han sido

modelados en la literatura sobre los determinantes de la criminalidad y el delito, que

afectan la seguridad y la convivencia ciudadana por dimensión y factor, lo que permite

observar la importancia del estudio de las variables socio históricas sobre el delito frente

a las variables institucionales.

18 Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3673.pdf 19 Disponible en https://www.es.amnesty.org/paises/colombia/violencia-sexual-contra-mujeres-dentro-del-conflicto-armado/

https://www.es.amnesty.org/paises/colombia/violencia-sexual-contra-mujeres-dentro-del-conflicto-armado/

https://www.es.amnesty.org/paises/colombia/violencia-sexual-contra-mujeres-dentro-del-conflicto-armado/


Tabla 6. Factores de análisis

Autor (Año) Factor Variable explicativa Efecto

(+/-/n.s.)

Variable de seguridad (dependiente)

Dimensión Demográfica

(Molina, Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2003)

Factores individuales

% de hombres (n.s.) Robo


% de hombres (+) Hurtos


% de hombres (+) Hurtos


% de hombres (+) Estafa

(Gómez, Urrego, Valderrama, & Velásquez, 2014)

% de hombres (+) Homicidios y hurtos


% de hombres (+) Homicidios


% de hombres (n.s.) Violación


% de hombres (-) Droga

(Erhlich, 1973) % población 15-24 años

(+) Índice de delitos del FBI

(Levitt, 1998) % población 15-24 años


(Imrohoroglu, Merlo, & Rupert, 2004)

% población 15-24 años

(+) Delitos a la propiedad

(Nunley, Seals, & Zietz, 2011) % población 15-24 años



% población 15-29 años

(+) Hurtos

(Levitt, 1998) % población negra (+) Índice de delitos del FBI

(Cornwell & Trumbull, 1994) % población negra y minorías


(Erhlich, 1973) % de blancos (+) Índice de delitos del FBI


Relación con el entorno

Densidad poblacional (n.s.) Delitos a la propiedad

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Ruralidad (-) Índice de criminalidad

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Ruralidad (-) Homicidios

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Urbanidad (-) Índice de criminalidad


Urbanidad (+) Hurtos

(Mejía, Ortega, & Ortiz, 2014) Urbanidad (-) Homicidios

Dimensión económica

(Cotte, 2011)

Actividad económica

Precios (+) Homicidios

(Bushway, Cook, & y Phillips, 2012)

Ciclo económico (n.s.) Robos


Ciclo económico (n.s.) Robo de autos


Ciclo económico (n.s.) Asalto


Ciclo económico (n.s.) Homicidio


Crecimiento

Tasa crecimiento PIB (-) Hurtos


Tasa crecimiento PIB (-) Homicidios

(Martínez & Rocha, 2003) PIB per cápita (-) Probabilidad de crimen

(Cotte, 2011) PIB per cápita (-) Homicidios



(+/-/n.s.)


(Raphael & Winter‐Ebmer,

2001)

Oportunidad de ingreso legal

Desempleo (+) Índice de delitos del FBI

(Lin M.-J. , 2008) Desempleo (n.s.) Delitos violentos (homicidios, asalto, robo y violación)

(Araya & Sierra, 2002) Desempleo (+) Población penal


Desempleo (n.s.) Delitos a la propiedad

(Lin M.-J. , 2008) Desempleo (+) Delitos a la propiedad

(Billups, Mocan, & Overland, 2005)

Desempleo (+) Delitos a la propiedad

(Beltrán, Barrera, & Salcedo, 2003)

Desempleo (n.s.) Hurtos


Desempleo (+) Hurtos

(Corman & Mocan, 2005) Desempleo (+) Robo


Desempleo (+) Robo


Desempleo (n.s.) Asalto bancario


Desempleo (+) Estafa


Desempleo (+) Homicidios

(Calderón, Magaloni, & Robles, 2013)*

Desempleo (+) Homicidios


Desempleo (n.s.) Homicidios


Desempleo (+) Violencia (lesiones personales)


Desempleo (+) Violación


Desempleo (+) Droga

(Erhlich, 1973) Desempleo juvenil (+) Índice de delitos del FBI


Desempleo juvenil (+) Delitos a la propiedad

(Cochran & Chamlin, 2000) Desempleo (no temporal)


(Levitt, 1998) Desempleo estatal (n.s.) Índice de delitos del FBI

(Cotte, 2011) Empleo (-) Homicidios

(Araya & Sierra, 2002)

Pobreza

Pobreza monetaria (+) Población penal

(Lin M.-J. , 2008) Pobreza monetaria (n.s.) Delitos violentos (homicidios, asalto, robo y violación)

(Lin M.-J. , 2008) Pobreza monetaria (+) Delitos a la propiedad

(Cotte, 2011) Pobreza monetaria (+) Homicidios

(Martínez & Rocha, 2003)* Necesidades Básicas Insatisfechas

(+) Probabilidad de crimen

(Cotte, 2011) Necesidades Básicas Insatisfechas

(+) Homicidios

(Corman & Mocan, 2000) Ayuda familia con niños dependientes

(+) Robo


Nivel de ingreso legal

PIB per cápita (n.s.) Hurtos


PIB per cápita (n.s.) Homicidios



(+/-/n.s.)


(Cornwell & Trumbull, 1994) Salario promedio semanal, por industria

(-) Índice de delitos del FBI

(Erhlich, 1973) Mediana ingreso familiar



Nivel de ingreso ilegal

Ingreso droga por habitante


(Saridakis, 2004)

Desigualdad Ingresos

Gini (n.s.) Delitos violentos


Gini (+) Delitos a la propiedad


Gini (+) Hurtos

(Saridakis, 2004) Gini (n.s.) Asalto


Gini (+) Homicidios

(Saridakis, 2004) Gini (+) Homicidios

(Obando & Ruiz, 2007) Gini (+) Homicidios

(Cotte, 2011) Gini (+) Homicidios

(Saridakis, 2004) Gini (n.s.) Violación


Desigualdad Ingresos (+) Delitos a la propiedad

Dimensión social


Capital humano

Nivel de escolaridad (-) Delitos a la propiedad


Nivel de escolaridad (-) Hurtos


Nivel de escolaridad (+) Robo


Nivel de escolaridad (-) Estafa


Nivel de escolaridad (+) Homicidios

(Cotte, 2011) Nivel de escolaridad (-) Homicidios

(Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2004)

Nivel de escolaridad (-) Violencia (lesiones personales)


Nivel de escolaridad (+) Violación


Nivel de escolaridad (media)

(-) Delitos a la propiedad

(Núñez, Rivera, & Villavicencio, 2004)

Analfabetismo (-) Droga

(Araya & Sierra, 2002)

Déficit educacional (analfabetismo, nivel de escolaridad, índice de repitencia, cobertura y calidad)

(+) Población penal

(Levitt, 1998)

Familia

% hogares uniparentales


(Araya & Sierra, 2002) Hacinamiento y violencia intrafamiliar


(Levitt, 2004) Legalización del aborto

(-) Homicidios, violencia y delitos a la propiedad

(Araya & Sierra, 2002) Perfil del entorno (segregación urbana)


(Corman & Mocan, 2005) Sociedad y Programas mejora (-) Robo



(+/-/n.s.)


territorio ambiente urbano

(Kelling & Sousa, 2001) Programas mejora ambiente urbano

(-) Delitos violentos

(Corman & Mocan, 1996) Salud pública

Consumo de drogas (+) Robo

Dimensión institucional

(Erhlich, 1973)

Presencia policial

Número de policías (-) Índice de delitos del FBI

(Cornwell & Trumbull, 1994) Número de policías (-) Índice de delitos del FBI


Número de policías (-) Hurtos

(Kovandzic & Worrall, 2010)* Número de policías (-) Asalto

(Kovandzic & Worrall, 2010)* Número de policías (-) Robo

(Corman & Mocan, 1996) Número de policías (-) Robo

(Carpio, 2014)* Número de policías (-) Robo (a personas y automóviles)

(Carpio, 2014)* Número de policías (n.s) Robo a vivienda

(Carpio, 2014)* Número de policías (-) Estafa

(Carpio, 2014)* Número de policías (n.s) Amenazas e intimidaciones


Número de policías (-) Homicidios

(Kovandzic & Worrall, 2010)* Número de policías (-) Homicidios

(Kovandzic & Worrall, 2010)* Número de policías (-) Violación

(Levitt, 1998)*

Capturas

Número arrestos (-) Índice de delitos del FBI

(Corman & Mocan, 2005) Tasa de arrestos (-) Robo

(Cornwell & Trumbull, 1994) Probabilidad de captura

(-) Índice de delitos del FBI


Eficiencia policial

Capturas sobre denuncias

(+) Homicidios



(n.s.) Violación



(n.s.) Violencia (lesiones personales)



(-) Robo



(-) Droga



(-) Estafa



(n.s.) Hurtos


Justicia

Años prisión (-) Delitos a la propiedad


Dummy pena muerte (-) Homicidios

Dimensión Estado y conflicto interno

Díaz, Formisano y Sánchez (2003)

Presencia grupos armados ilegales

Tasas de ataques de GAI

(n.s.) Delitos a la propiedad



(n.s.) Piratería terrestre



(+) Secuestros



(+) Homicidios


Dummy presencia grupos paramilitares


Gómez, Urrego, Valderrama, & Dummy presencia (-) Homicidios y hurtos



(+/-/n.s.)


Velásquez (2014) grupos paramilitares

Díaz, Peláez, Sánchez et al (2012)

Dummy presencia grupos paramilitares

(+) Homicidios

Fuente: Elaboración propia, (2015).

En general, el factor más usado en la literatura revisada corresponde a ingresos legítimos

de la dimensión económica (empleo/desempleo). El segundo más utilizado, corresponde

a la dimensión demográfica y son las características individuales (porcentaje de hombres,

población juvenil y minorías). La educación es el factor más importante en la dimensión

social y en el caso de la dimensión institucional la presencia es la variable más usada

(presencia policial).

Otro resultado a destacar es que la presencia policial, como variables institucional, tiene

un efecto consistente en la literatura revisada. Seguido de la población juvenil,

confirmando la hipótesis que en este rango etario se configura la actividad delictiva. El

efecto del crecimiento económico (medido por PIB per cápita y tasa de crecimiento del

PIB) también es consistente, lo que establece que la posibilidad de ingreso legítimo debe

ser un elemento importante dentro del análisis. Por último, la pobreza es una variable que

incide positivamente sobre el delito y esto ha sido verificado en la literatura.


4. Estrategia cuantitativa y resultados

En las secciones anteriores de este documento se realizó un análisis del marco

conceptual de la seguridad y convivencia ciudadana, así como del FONSET y

FONSECON, y de los determinantes que se encuentran en la literatura con incidencia en

la seguridad y la convivencia ciudadana. Esto último fue definido para concurrir en una

estimación que dé cuenta de los efectos de los fondo cuenta sobre nuestras variables de

resultado. Las cinco dimensiones propuestas: demográfica, económica, social,

institucional, y de construcción de Estado y conflicto armado interno, interactúan de

manera compleja al explicar el nivel de un delito, en algún momento del tiempo, en una

zona particular.

Modelar adecuadamente estas relaciones permitirá determinar qué tanto aportan los

diversos instrumentos disponibles (FONSET y FONSECON) en el arreglo institucional

colombiano a la construcción de estatalidad asociada a la generación de ambientes

seguros y de convivencia pacífica. Por esa razón, los modelos econométricos

presentados en este capítulo persiguen dos objetivos específicos: i) identificar las

variables que mejor permitan explicar la seguridad y convivencia ciudadana, para aislar el

efecto que ejercen en las variables de resultado, antes de incluir las variables objetivo

FONSET y FONSECON; y ii) estimar el efecto del FONSET Y FONSECON en la

seguridad y convivencia ciudadana de manera robusta.

Ambos objetivos requieren hacer los ejercicios de rigor para identificar la forma funcional

que tenga los resultados más consistentes y eficientes. Para cumplir estos objetivos el

capítulo se organiza de la siguiente manera. Primero se hace una descripción de los

datos utilizados, luego se presentan los modelos utilizados junto con la discusión de los

resultados.

4.1 Variables utilizadas

En lo que corresponde a las variables de resultado, las definiciones de seguridad y

convivencia ciudadana establecieron un parámetro para la medición. El ámbito de la

seguridad ciudadana se traduce en los bienes jurídicos establecidos en el código penal,

fuera de aquellos que atentan contra la seguridad e integridad del Estado. El ámbito de la


convivencia ciudadana implica, la ausencia de faltas y contravenciones, y un trámite de

conflictos de manera pacífica.

En este sentido, tanto por la disponibilidad como por la calidad de información, el estudio

analiza los bienes jurídicos asociados a la propiedad, libertad e integridad. En el caso de

la convivencia ciudadana, el análisis se enmarca dentro del análisis del homicidio,

lesiones personales y delitos contra la familia, dado que identifican el desarrollo de

agresiones bajo la imposibilidad de llevar a cabo acciones de resolución de conflicto de

manera pacífica. En el caso del homicidio, según los datos de la Policía Nacional, si bien

muchas de los hechos se realizan por sicariato, alrededor del 35% de los reportes

manifiestan que el acto violento fue generado por riñas o agresiones.

La información sobre las variables de resultado, a saber las tasas de delitos por

municipio y departamento, se obtuvieron del Sistema de Información Estadístico

Delincuencial, Contravencional y Operativo (SIEDCO) de la Policía Nacional de

Colombia. Los datos asociados a las categorías demográfica, económica, social e

institucional, provienen del Departamento Nacional de Estadística (DANE), DNP, y el

Ministerio de Educación Nacional. Cabe resaltar que del DNP proviene la información de

los FONSET, a través del FUT, y del Ministerio del Interior la información del

FONSECON. Sobre esta última, es importante destacar que la variable de se usa

rezagada, dado que la información disponible es sobre compromisos. No obstante, se

parte del supuesto que las obras tienen un tiempo de entrega promedio de un año, según

funcionarios del Ministerio del Interior.

El empalme de las series tuvo algunas limitaciones de modo que la extensión temporal

se mantuvo a mínimos comunes del periodo 2008-2013, que al combinarse con los

departamentos arrojan un panel balanceado. En la Tabla 7 se identifican las fuentes para

cada uno de los componentes de los modelos analizados.

Tabla 7. Variables de los modelos y fuentes de información

Categoría de

Análisis Variable Fuente

Variable de

resultado

Delitos sexuales por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Hurto en comercios por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Hurto a personas por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Hurto de vehículos por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Hurto en residencias por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Hurtos en entidades financieras por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Homicidios por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Secuestros por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Lesiones comunes por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Piratería terrestre por cien mil habitantes Policía Nacional-SIEDCO

Capturas totales Policía Nacional-SIEDCO

Dimensión Demográfica

Tasa de hombres (número de hombres/número de mujeres) DANE Proporción de jóvenes 15-24/Población total DANE

Dimensión

Económica

PIB per cápita DANE-DNP

Tasa de desempleo DANE


Ingresos territoriales corrientes per cápita DNP

Ingresos territoriales tributarios per cápita DNP Ingresos territoriales por transferencias per cápita DNP Tasa de pobreza DANE

Coeficiente de Gini DANE

Dimensión Social

Tasa de cobertura neta en educación Ministerio de Educación

Dimensión Institucional

Inversión FONSET DNP Inversión FONSECON Ministerio del Interior Inversión en seguridad (Sin incluir FONSET y FONSECON) DNP Número de Policías per cápita Policía Nacional Eficiencia Policial Policía Nacional-SIEDCO 20 Eficiencia total territorial DNP Capacidad administrativa territorial DNP Indicador de desempeño fiscal DNP Gestión territorial DNP

Dimensión Estado y conflicto armado

Presencia de Grupos Armados Ilegales (GAI) medida por acciones unilaterales.

DNP


Para las variables económicas cabe resaltar que estás se asocian con la capacidad de

las personas de generar ingresos de manera legítima, que en la literatura se asocia con

los incentivos de las personas a recurrir al delito como fuente de ingresos. Además, es

importante notar que el uso de ingresos tributarios (compuestos por varios tributos,

específicamente, predial, Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros-ICA y

sobretasa a la gasolina) y de ingresos corrientes son una buena proxy del nivel de la

dinámica económica del sector legal de la economía.

Adicionalmente, también pueden ser usadas para explicar el nivel de fuerza pública del

que disponen los entes territoriales, como se verá más adelante. De otra parte, es

importante señalar que no se incluyeron algunas inversiones del orden nacional

destinadas a la seguridad y convivencia ciudadana dado que su territorialización no está

bien definida. No obstante, en el caso del presupuesto del sector Seguridad y Defensa,

según información del Ministerio de Defensa, es preponderante el gasto de

funcionamiento, en donde el rubro de salarios, dotación y seguridad social equivalen al

70% del total del presupuesto. Por lo tanto, el número de policías es una variable que

captura este tipo de gasto del Gobierno nacional.

Con respecto a las variables demográficas, ampliamente analizadas en la literatura se

encontró que en el promedio de años analizado el 89,95% de las capturas fueron a

hombres y los jóvenes de 14 a 24 años, que representan el aproximadamente el 20% de

20 Para conseguir una proxy de la eficiencia de las acciones de la policía se utilizó un indicador agregado calculado como el cociente normalizado entre el número de capturas en la entidad territorial en el periodo de referencia y el número total de denuncias que se colocaron en la misma región en el mismo año.


la población, representan el 48,17% de las capturas, es decir una incidencia dos veces

mayor que el promedio de la población. Ahora, como se señaló en el capítulo 3, la

dimensión social incorpora elementos como la educación y los nivele de desigualdad.

Esta interacción compleja, sumada a la interacción con el nivel individual, se ve reflejada

en el comportamiento de los estimadores a medida que se desarrollan los modelos.

Las variables institucionales requieren mayor atención. Por un lado, su influencia en la

construcción de estatalidad y legitimidad es directa y son el reflejo de la capacidad del

Estado de cumplir sus funciones en el territorio. Sin embargo, al abordar la especificación

empírica se hace evidente que las componentes de esta categoría se ven influenciada

por el nivel y la variación de las variables de resultado, lo que puede conducir a obtener

estimadores sesgados e ineficientes.

No obstante, las variables de inversión específica en seguridad y convivencia ciudadana

deben considerarse independientes del nivel de delitos en las regiones. Esto no se tiene

cuando existe una decisión de asignación de presupuestos al rubro, pero que sí se

cumple cuando el nivel de recaudo (y su fuente) que financia específicamente tal gasto

es independiente de las condiciones de los delitos y las decisiones de gobernadores y

alcaldes. Ambas características se cumplen en el caso del FONSET y FONSECON,

como se extrae del tercer capítulo del documento.

A las series de las variables de resultado (delitos y capturas) se les eliminó la media

longitudinal para controlar su tendencia de largo plazo y fueron objeto de pruebas para

asegurar que no tuvieran una tendencia subyacente21. Una vez confirmada esta hipótesis

se procedió a encontrar la especificación adecuada. En primer lugar se estimó un modelo

por mínimos cuadrados ordinarios (MCO) y se realizó el test de Breusch-Pagan,

identificar la existencia de efectos fijos, es decir, relaciones observables y no observables

constantes. A partir de esta prueba se determinar si la varianza estimada de los residuos

de una regresión depende de los valores de las variables independientes, bajo la

hipótesis nula de homocedasticidad. Como no se rechaza, hay evidencia de efectos no

observables.

Por consiguiente, se aplicó el test de Haussman para cada uno de los modelos

estimados. La prueba determina si la especificación adecuada era con efectos fijos

(efectos individuales invariantes en el tiempo para cada departamento), con efectos

aleatorios (es decir, que la heterogeneidad inobservable identificada no está

correlacionada entre los individuos) o mixtos.

De acuerdo a este test, que busca encontrar si las diferencias entre dos estimaciones

son sistemáticas y significativas bajo la hipótesis nula de igualdad, si se rechaza se

deben asumir las estimaciones de efectos fijos, si no se rechaza, efectos aleatorios.

Según los resultados de este test, cada modelo se especificó con los efectos

21 Se utilizó la prueba de Dickey –Fuller aumentada.


correspondientes y nuevamente se realizaron las pruebas estándar que en su mayoría

muestran modelos bien comportados. La Tabla 8 presenta los resultados del de Breusch-

Pagan y el test de Haussman (Todas las estimaciones de los modelos se hicieron con el

Software STATA, versión 12)..

Tabla 8. Pruebas de especificación para los modelos

Tipo Breusch Pagan Haussman

Variable de

resultado

Delitos sexuales por cien mil habitantes Rechaza Efectos fijos

Hurto en comercios por cien mil

habitantes Rechaza Efectos fijos

Hurto a personas por cien mil


Hurto de vehículos por cien mil


Hurto en residencias por cien mil


Hurtos en entidades financieras por

cien mil habitantes Rechaza Efectos fijos

Homicidios por cien mil habitantes Rechaza Efectos fijos

Secuestros por cien mil habitantes No Rechaza Efectos aleatorios

Lesiones comunes por cien mil


Piratería terrestre por cien mil



4.2 Modelos lineales y probabilísticos

4.2.1 Modelos lineales

Para dar respuesta a los objetivos del capítulo se trabaja primero con una estructura de

datos en panel con los departamentos colombianos como unidades de observación y el

periodo 2008-2013 como dimensión temporal. Los modelos de datos en panel son

ampliamente utilizados en la literatura por su capacidad explicativa y la capacidad de

incluir de manera simultánea los cambios en el tiempo con las diferencias entre unidades

de observación. En particular, si se tiene un modelo bien comportado estimado de

manera sencilla con MCO se tiene que los estimadores resultantes son insesgados y de

mínima varianza.

La literatura en Colombia que estudia el tema de variables específicas en seguridad

también hace uso de este tipo de modelos. Un caso representativo es el estudio de

Cotte, quien utiliza un panel de las principales ciudades de Colombia en el periodo 1984-

2006 para estimar los principales determinantes de los homicidios en las zonas urbanas

(Cotte, 2011). Aunque su análisis se limita a lo que en las tablas anteriores se denominan

variables económicas y sociales, el modelo arroja resultados interesantes y presenta un

marco de comparación interesante para el presente estudio.


En su estudio propone dos tipos de modelos. Primero un modelo lineal por mínimos

cuadrados para obtener los primeros resultados y posteriormente un modelo dinámico

con rezagos de la variable dependiente y de algunas de las independientes cuyos

estimadores podrían estar correlacionados con el vector de errores. Lo anterior, porque

se requieren estimadores consistentes para los efectos individuales que a su vez estén

asociados a efectos temporales y de ciudad no observados, debido a la heterogeneidad

entre las ciudades y sus propias dinámicas

Cabe señalar que la elección metodológica de Cotte está basada en el trabajo de

Fajnzylber et. al., quienes presentan un modelo pionero para los determinantes del delito

(homicidios y robos) utilizando un panel dinámico para controlar la endogeneidad. Las

conclusiones principales de este trabajo que utilizó más de 100.000 observaciones de la

ONU de distintos países entre 1970 y 1994, son que crecimiento económico y

desigualdad en el ingreso son determinantes robustos de las tasas de homicidios y

atracos. Incluso, después de controlar por los efectos específicos de cada país (incluido

el error de medida sistemático), hay clara evidencia que este tipo de crimen se auto

reproduce (Fajnzylber, Lederman, & Loayza, 2002). Lo anterior da cuenta del

comportamiento típico que deben seguir los modelos que buscan estimar los efectos de

diversas variables sobre los delitos.

Caso colombiano

En el caso de análisis que nos compete, se tiene una dimensión temporal mucho menor

que en el estudio de Cotte pero una variedad más amplia en términos regionales. Por esa

razón se procedió a estimar modelos de datos en panel, incluyendo por etapas las

variables según su categoría e incluyendo siempre variable dependiente rezagada para

dar cuenta del efecto de inercia del delito.

Los modelos lineales, antes de incluirse la variable rezagada siguen por lo tanto la forma:

𝒀𝒊𝒕 =∝ + 𝑿𝒊𝒕′ 𝜷𝒊 + 𝑴𝒊𝒕

′ 𝜸𝒊 + 𝒁𝒊𝒕′ 𝝋𝒊 + 𝝁𝒊𝒕 Ecuación 1

Donde 𝑋𝑖𝑡′ es un vector columna de las variables sociodemográficas, 𝑀𝑖𝑡

′ es un vector

columna de variables económicas y 𝑍𝑖𝑡′ es el vector que contiene las institucionales, así

como la presencia de grupos armados ilegales. Y sobre estos se efectúan las pruebas

descritas anteriormente para validar que la varianza de los errores es constante.

𝑯𝟎 = 𝝈𝝁𝟐 = 𝝈𝝀

𝟐 = 𝟎 Ecuación 2

Donde 𝜆 es el multiplicador de Lagrange del problema de minimización asociado al

cálculo de los estimadores.

Aunque la estructura de datos en panel es ventajosa por su capacidad explicativa

presenta un inconveniente cuando no todas las características relevantes de las

unidades de análisis son observables en cuyo caso los errores individuales estarán


correlacionados con las observaciones y el estimador mínimo cuadráticos será

inconsistente.

Los modelos de datos con efectos fijos ofrecen una oportunidad para superar tal

limitación, y son los que menos supuestos requieren sobre el comportamiento de los

residuos. Con efectos fijos la ecuación 1 adopta la forma:

𝑌𝑖𝑡 = 𝑿𝒊𝒕′ 𝛽𝑖 + 𝑴𝒊𝒕

′ 𝛾𝑖 + 𝒁𝒊𝒕′ 𝜑𝑖 + ∝𝑖 + 𝜇𝑖𝑡 Ecuación 3

Donde ∝𝑖= ∝ + 𝜂𝑖 , en otras palabras se asume que el error puede descomponerse en

dos partes, una constante para cada individuo 𝜂𝑖 y otra aleatoria que cumple los

requisitos del modelo de estimación por mínimo cuadrados 𝜇𝑖𝑡.

La forma usual para realizar el control se consigue eliminando la media de las variables

del modelo y es la forma como usualmente trabajan los paquetes estadísticos.

Al incluir la variable rezagada 𝑌𝑖 𝑡−1 del modelo con variables dependientes sin media

longitudinal 𝑌𝑖∗, se adopta la forma:

𝑌𝑖𝑡 − 𝑌𝑖∗ =∝ 𝛿(𝑌𝑖 𝑡−1 − 𝑌𝑖

∗) + 𝑋𝑖𝑡′ 𝛽𝑖 + 𝑀𝑖𝑡

′ 𝛾𝑖 + 𝑍𝑖𝑡′ 𝜑𝑖 + 𝜂𝑖 + 휀𝑖𝑡 Ecuación 4

Donde 𝑌𝑖∗ representa la media de 𝑌𝑖 y los vectores de las variables explicativas también

se ven corregidos.

Una variable dependiente rezagada en una regresión por mínimos cuadrados se utiliza a

menudo como un medio de captura de efectos dinámicos en los procesos. Los modelos

de variable dependiente rezagada proporcionan una representación estadística directa de

los casos donde el nivel de 𝑌𝑖𝑡 puede considerarse teóricamente una función tanto de

𝑌𝑖 𝑡−1 como de 𝑋𝑖𝑡. Véase (Keele, 2006) y (Greene, 2002).

Esta forma funcional supone una restricción más sobre los errores. Adicionalmente, y

justifica plenamente el uso de variables sin media longitudinal como independientes y

una estimación por efectos fijos para controlar los efectos no observados por

departamentos que se recogen en el término 𝜂𝑖 que también deberá mantener una

varianza constante.

Teniendo en cuenta la estructura descrita anteriormente, se procedió a realizar las

estimaciones correspondientes, para examinar los efectos de las variables que se

identificaron en la revisión de literatura como determinantes del delito. Esto con el fin de

aislar así el efecto que los dos instrumentos de política (FONSET y FONSECON) ejercen

en la criminalidad urbana. Primero se estimaron modelos usando únicamente las

variables socio demográficas (con PIB per cápita como complemento), en una segunda

instancia se introdujeron las variables económicas e institucionales distintas a las

variables objetivo y en la tercera se incluyeron las variables objetivos. Debido a la

extensión de los resultados se presentan los resultados en la Tabla 9 y Tabla 10.


Tabla 9. Determinantes del delito por variables demográficas 1/2

Variable Hurto a

personas Hurto de vehículos

Hurto a residencias

Hurto a comercios

Delitos a E. financieras

Piratería terrestre

Masculinidad -81.7560 -545.5090 -36.7266 -424.5510 0.0315 -0.1413

Tasa juventud -88.4823 99.2815 67.7567 1.3333 23.8877 21.5386

PIB per cápita 0.1670 -0.2320 -0.0004 0.0428 -.00459* 0.0170

Pobreza -0.0586 -0.0743 -0.1417 -0.2665 0.0012 0.0122

Gini 1.5234** 0.3778 1.0626** .4820* -0.0021 -0.0199

Cobertura Neta Educación

-2.4323 -57.2123 -72.1058 -33.3666 0.1118 11.7495

hurto a personas (rz) .5818***

Hurto de Vehículos (rz) .6818***

Hurto a residencias(rz) .3867***

Hurto a comercios (rz) .4691***

Delitos a entidades financieras(rz)

0.0387

Piratería terrestre(rz) .0926**

Constante 10.1457 55.4756 24.2620 42.7796 -37.0236 89.1133

N 198 198 198 198 198 198 r2_b 0.0919 0.0178 0.0014 0.0038 0.0125 0.1433 r2_w 0.3424 0.4503 0.2117 0.2455 0.0722 0.0541

r2_o 0.1109 0.1047 0.1011 0.0458 0.0049 0.0046


En todos los modelos se presentaron las medidas de R2 entre grupos (Between), R2 al

interior del grupo (Within) y R2 agrupado (Overall) como medidas de bondad de ajuste.

Tabla 10. Determinantes del delito por variables demográficas 2/2

Variable Secuestros Homicidios Lesiones comunes

Delitos familia Delitos

sexuales

Masculinidad -3.0633* 0.5919 -22.1214 1480.4000 -46.5641

Tasa juventud -303.69038* 86.4684 -81.7591 1480.4000 40.2318

PIB per cápita -.1560*** -0.1247 0.1618 -0.5516 -0.1259

Pobreza -.14283398** -0.0788 0.1958 0.4920 0.1986

Gini 0.0562 .4132** 2.0971* 0.4920 0.2101


-58.1810 -48.1424* -61.5229 -109.0300 -23.8491

Secuestros/(rz) .6343***

Homicidios (rz) .4439***

Lesiones comunes (rz) .5466***

Delito Familia (rz) .3090**

Delitos sexuales(rz) .3062**

Constante 372.76181* 24.3414 -1687.6300 48.2550


Variable Secuestros Homicidios Lesiones comunes

Delitos familia Delitos

sexuales

N 198 198 198 198 198 r2_b 0.0064 0.0389 0.0002 0.0009 0.0024 r2_w 0.5012 0.3638 0.3085 0.1535 0.1661 r2_o 0.0287 0.0948 0.0314 0.0043 0.0111


Los resultados arrojan luz sobre el comportamiento de los delitos en el país, y tienen

consistencia con los estudios citados en el capítulo 3 y los capítulos previos. En primer

lugar se destaca que los resultados son disimiles con respecto a los determinantes de los

delitos, lo que evidencia, la complejidad del análisis, lo que explica por qué no se usó un

índice agregado o ponderado de delitos. De otra parte, se observa que la variable

coeficiente de Gini, resulta positiva y significativa para delitos como hurto a comercio,

personas, residencias, homicidios y lesiones comunes, y esta relación se mantiene para

la mayoría de los casos cuando se introducen variables económicas e institucionales.

Por su parte, con la variable pobreza no se evidenció los efectos esperados. Este

resultado puede deberse a la relación endógena entre pobreza, crecimiento económico y

crecimiento. Dávila y Pardo quienes obtuvieron resultados similares argumentan que el

índice de necesidades básica insatisfechas, no permite observar los mecanismos a

través de los cuáles efectivamente se da la asociación entre pobreza y delito (Dávila &

Pardo, 2015).

En el caso de los secuestros, la variable pobreza es significativa y con signo negativo.

Este resultado es coherente con el razonamiento de Bushway, Cook, & y Phillips (2012),

ya que una posible explicación del resultado es que al aumentar la pobreza hay una

reducción del número de hogares en los que los delincuentes considerarían realizar un

secuestro extorsivo. Se hace referencia a este fenómeno dado que del total de

secuestros denunciados en Colombia, cerca del 65% son secuestros extorsivos. De otra

parte, como se verá en todo el análisis, la variable de secuestros muestra una dinámica

distinta al resto de delitos.

Otra variable social, la tasa de cobertura de educación, sí tiene los efectos esperados

puesto que a medida que aumenta la cobertura se reducen los casos de homicidios en

los departamentos del país. Dentro de las variables demográficas, se encuentra efecto

significativo para los secuestros y nuevamente con signos difíciles de explicar.

La variable de PIB per cápita tiene el efecto esperado y significativo en el caso de los

delitos ante las entidades financieras y los secuestros. Se puede recalcar que a pesar de

no contar con el nivel de significancia mínimo requerido (5%) para considerase un

resultado estadísticamente significativo la mayoría de los estimadores de PIB si tienen el

signo esperado. La mayor consistencia se encuentra en las variables rezagadas de los

delitos, que resultan significativas y con el signo esperado en todos los delitos en

consonancia con lo encontrado por Cottes (2011) y Fajnzylber et al (2002).

Cuando se introducen las variables económicas, las institucionales distintas a las

variables objetivo y la presencia de grupos armados ilegales (GAI) (Tabla 11 y Tabla 12)


se puede observar como desaparecen algunos de los valores significativos de las

variables socio demográficas, por ejemplo algunos asociados al coeficiente de Gini. Sin

embargo, esta especificación muestra otros efectos significativos con el signo esperado

en las variables demográficas como la tasa de población joven que ahora es un predictor

coherente de la piratería terrestre y los delitos a entidades financieras.

No obstante, no se confirma la relación de la población joven con delitos asociados a la

propiedad tales como hurto a comercios, personas o residencias. De otra parte, la tasa

de masculinidad muestra un efecto positivo y significativo en los delitos sexuales, hurto a

comercio, vehículos, lesiones comunes, secuestros y delitos a entidades financieras, de

acuerdo a lo esperado. En todas las especificaciones los resultados sobre los secuestros

es atípico como se mencionó anteriormente.


institucionales 1/2

Variable Hurto a


Hurto a residencias

Hurto a comercios



Masculinidad -83.3903 6.3290* -10.4076 11.6019** .1027** -0.0627

Tasa juventud 75.8532 -28.0924 13.1078 18.7110 15.7707* 36.3950*

PIB per cápita 0.2451 -0.0789 -0.0769 -0.0574 -0.0030 0.0269

Ing. Corrientes .-00019868* -0.0001 0.0000 0.0000 -0.0002 -0.0005

Ing. Tributarios -0.0002 0.0001 0.0000 0.0030 0.0004 0.0004

Pobreza 0.2453 -0.0865 -0.1639 -0.1476 0.0024 0.0160

Gini .101491 0.4017 .5584** 0.3912 -0.0038 -0.0193


58.1575 -39.0980 26.4690 0.6254 0.1314 0.6227

Eficiencia territorial 1.1758 0.2839 .4947 .5335** -.0029* 0.0042

Capacidad administrativa

0.1396 0.0231 0.1611 -0.0034 -0.0002 0.0101

Eficiencia policial -31.9499** -6.1724* -21.2296** -8.9213** -0.0105 -0.1088

GAI 0.0758 .2120** -0.1888 -0.1068 .0022* .0135*

Hurto a personas (rz)

.3319**

Hurto de Vehículos (rz)

.5477***

Hurto a residencias(rz)

.2457**

Hurto a comercios (rz)

.3235***


-0.0117

Piratería terrestre(rz)

.0624**

Constante 567.1352 680.0962* 745.174 1095.83** -13.336** -2.27511

N 160 160 160 160 160 160 r2_b 0.0131 0.0707 0.0452 0.0351 0.0251 0.0002 r2_w 0.4924 0.4271 0.4890 0.4579 0.1738 0.1121 r2_o 0.0371 0.0486 0.0614 0.0018 0.0030 0.0283



Como los modelos con dimensiones institucionales y económicas mantienen la misma

forma de las ecuaciones previas se mantuvo la presencia de los rezagos para las

variables dependientes. Allí se encontró que mantienen su significancia, y lo que es más,

los resultados de bondad de ajuste mejoran sensiblemente respecto al caso previo.


institucionales 2/2

Variable Secuestros Homicidios Lesiones

comunes Delitos familia Delitos sexuales

Masculinidad -4.4091** 17.8170 32.8888** 6.8608 7.6967*

Tasa juventud -27.9925 -50.1791 15.7365 1101.0040 25.1246

PIB per cápita -.1445** -0.1245 0.2446 -0.4728 -0.1348

Ing. Corrientes -.000016* 0.0070 0.0002 0.0001 0.0000

Ing. Tributarios .-00002786* 0.0000 -0.0002 -0.0001 0.0000

Pobreza -.15342518** -0.0906 0.6567 0.3414 0.2255

Gini 0.0644 .296481* 0.9840 -0.9805 0.0532

Cobertura Neta

Educación -1.2141 -34.922 4.9266 -53.5390 -6.2218

Eficiencia territorial 0.0084- -0.0920 1.2838* 0.3666 0.1500

Capacidad

administrativa 0.0425- -0.0214 0.2764 -0.1107 -0.0817

Eficiencia policial -0.1667- -13.8495 -46.1853** -16.9062** -6.9558**

GAI .1409** -0.0956 -0.2135 0.0258 0.0926


Homicidios (rz) .3612**

Lesiones comunes

(rz) .3649***

Familia(rz) .3076**

Delitos sexuales(rz) .2396**

Constante 501.60267* -129.3723 3164.3877** -841.3620 732.96444*

N 160 160 160 160 160

r2_b 0.0001 0.1456 0.0034 0.0351 0.0100

r2_w 0.4056 0.3640 0.4939 0.2327 0.3444

r2_o 0.0061 0.0131 0.0251 0.0488 0.0184


En los resultados ampliados por condiciones económicas y administrativas los ingresos

del departamento, corrientes y tributarios, tienen pocos casos significativos, pero

incluirlos aumenta sensiblemente la calidad de los modelos. En particular una actividad

económica en expansión, que generaría mayores ingresos disminuye la incidencia de los

secuestros y de los hurtos a personas, lo que es consistente con la literatura revisada,

entendiendo esto como que se encuentran mayores posibilidades de ingresos legales y

por tanto menores incentivos a cometer delitos.

La variable con mejor comportamiento del ámbito institucional como cabría esperar es la

efectividad de la policía entendida como el cociente estandarizado de denuncias y

capturas. Esta variable tiene significancia y el signo esperado en la mayoría de los


modelos. Además al ser una variable sin unidades y estandarizada por departamento

puede considerarse independiente de los errores del modelo. En el caso de la presencia

de grupos armados ilegales, su efecto es positivo y significativo sobre los delitos a

entidades financieras, piratería terrestre y secuestros. En términos generales, las tablas

anteriores permiten señalar que la eficacia policial estandarizada es un buen

determinante de una proporción importante de los delitos analizados.

Una vez se aíslan los efectos de las variables independientes exógenas al vector de

resultantes se puede pasar a introducir las variables objetivo de este documento a saber

los instrumentos de inversión FONSET Y FONSECON (ver Tabla 13 y Tabla 14).


institucionales y objetivos 1/2

Variable Hurto a


Hurto a residencias

Hurto a comercios



FONSET -0.0006 -0.0003 -.0018*** -.00059857* -0.0037 0.0076

FONSECONt-1 0.0005 0.0004 0.0003 0.0005 -0.0023 0.0088

Masculinidad -77.7502 -4.963187 -11.1068 -10.8733** .0955** -0.0911

Tasa juventud -11.231.009 -54.468381 1285.3451* -24.9990 13.234643 34.855658

PIB per cápita 0.3293 -0.1634 -0.1308 -0.0542 -0.0032 0.0289

Pobreza 0.1216 -0.0490 -0.1432 -0.1865 0.0025 0.0185

Gini 11.498.217 0.2942 0.4305 0.3535 -0.0039 -0.0205


30.09747 3.62494 42.784675 -4.62905 0.2088 0.9263

Eficiencia territorial 1.3398** .3486* .6101162** .6240** -0.0023 0.0052


-0.0205 0.0133 0.0462- -0.0892 -0.0003 0.0107

Otros gastos seguridad

-0.1169 0.4212 -0.1591 0.0286 -0.0007 -0.0142

Eficiencia Policial -31.5347** -6.5136* -21.3910** -9.1401** -0.0130 -0.1298

GAI 0.0637 .1520 -0.0888 -0.0068 .0002 .0035

hurto a personas (rz) .3774**

Hurto de vehículos (rz)

.57500***

Hurto a residencias(rz)

.2411**

Hurto a comercios (rz) .3387***


-.00315

Piratería terrestre(rz) .0870***

Constante 928.511 491.64869 812.650 1122.452** -12.152641** .6000540

N 160 160 160 160 160 160

r2_b 0.0061 0.06720 0.0596 0.0473 0.02335 0.02018

r2_w 0.4112 0.42823 0.4998 0.3986 0.15229 0.10637

r2_o 0.0536 0.08507 0.0772 0.0021 0.00291 0.02220




institucionales y objetivos 2/2

Variable Secuestros Homicidios Lesiones

comunes

Delitos

Familia

Delitos

sexuales

FONSET 0.0002 -0.0001 -.0024* -0.021384** -0.0002

FONSECON t-1 .000357** -0.0003 0.0022 0.0008 .00060**

Masculinidad -3.6577** 18.6459 -28.420294 0.9798 -72.6165

Tasa juventud -273.184 1.817.813 -520.43352 1770.6154 22.6349

PIB per cápita -.1418*** -.16058557* 0.0643 -0.7464 -0.1366

Pobreza -.14335191** -0.1136 0.5338 0.3418 0.2404

Gini 0.0277 .3207234* 0.7930 -1.1911 0.0018

Cobertura Neta Educación -13.2241 -35.79257 33.3132 -3.63040 -6.05752

Eficiencia territorial 0.0247 -0.1123 1.6118** 0.5365 .2106*

Capacidad administrativa 0.0402 -0.0125 0.0746 -0.1442 -0.1040

Otros gastos seguridad 0.0570 -10.9648 0.9031 1.0990** -0.0060

Eficiencia Policial -0.4836 -0.1123 -47.2357** -17.410722* -7.3759**

GAI .1409 -0.0950 -0.1235 0.0258 0.0926


Homicidios(rz) .3741**

Lesiones comunes (rz) .3594***

Delitos Familia(rz) .2903**

Delitos sexuales(rz)

.2332**

Constante 427.78713* -1522598 2867.986 -129.702 694.263

N 160 160 160 160 160

r2_b 0.00050 0.1574 0.00356 0.0531 0.0101

r2_w 0.38286 0.3704 0.47913 0.2589 0.3500

r2_o 0.00866 0.0213 0.03302 0.0506 0.0229


Es notable que la introducción de los instrumentos analizados impacte la significancia de

las demás variables de manera significativa cuando se compara con los modelos

anteriores e indica nuevamente la manera compleja como las acciones del Estado se

relacionan con las dinámicas sociales, económicas y demográficas. Persiste el efecto

negativo y significativo del PIB percápita sobre el secuestro, el cual es uno de los

resultamos más robusto. Este mismo efecto se evidencia en el caso de los homicidios.

Esto significa la importancia de una sociedad que provea oportunidades de ingreso legal.

También persisten los efectos positivos y significativos del Gini sobre los homicidios, lo

que significa que las manifestaciones más violentas de falta de convivencia ciudadana se

ven influenciadas por los niveles de desigualdad. Es importante señalar que al analizar el

grupo de modelos, no hay una tendencia clara del efecto de la pobreza y tasa juvenil

sobre la seguridad y convivencia ciudadana. De otra parte, a nivel institucional, se

mantienen los efectos de la eficiencia policial.

Nótese que en las dos tablas anteriores se encuentran efectos mixtos de los impuestos.

Mientras que el FONSET ofrece resultados según lo esperado, es decir, negativos y


significativos en los delitos asociados al hurto al comercio, a las residencias, las lesiones

personales y delitos contra la familia, el FONSECON se comporta en sentido contrario.

Esto puede sugerir que el rezago de la variable no sirvió para la corrección de una

posible endogeneidad.

Para dar cuenta de manera apropiada del efecto de los instrumentos analizados, es

indispensable incluir la variable de ejecución de los mismos, que mayoritariamente

corresponde a la acción de la Policía Nacional. Al hacerlo se presenta un problema claro

de simultaneidad entre el nivel de los delitos y el número de policías, que es una relación

ampliamente discutida en la literatura que se presentó en el capítulo 3. Un excelente

resumen de los modelos que pueden usarse para abordar esta situación se encuentra en

Kovandzic y Worral. Los autores discuten los resultados de más de 60 artículos

académicos y experimentos diseñados para aislar el efecto endógeno y determinar cómo

impacta el aumento del pie de fuerza a la seguridad (Kovandzic & Worrall, 2010).

En ese trabajo se separan las estimaciones de corto y largo plazo, siendo estas últimas

las más precisas. El trabajo más conocido en esta línea es el de Levitt quien utiliza los

ciclos electorales, que son independientes en general del nivel de delitos pero que se ven

acompañados frecuentemente de aumentos en el pie de fuerza como instrumento para la

superación de la endogeneidad (Levitt, 1997). Para las estimaciones de corto plazo

Kovandzic y Worral señalan que es posible considerar algunos impuestos como un

instrumento razonable ya que estos financian la fuerza pública y pueden no ser

afectados, si se seleccionan adecuadamente, por la varianza de los delitos en corto plazo

(Kovandzic & Worrall, 2010).

Por esa razón para este trabajo se hicieron varias pruebas con los diversos instrumentos

de ingreso departamental que están disponibles en el periodo de referencia y se

determinó que los ingresos tributarios prediales y los ingresos por transferencias no

nacionales son instrumentos aceptables del nivel de Policía. Esto se justifica dado que su

origen se ve afectado por otras variables y su finalidad es financiar la operación de la

administración local, aspecto que incluye el número de policías y su dotación. En la Tabla

15 se evidencia cómo el número de policías instrumentado tiene el efecto esperado y

reduce los niveles de delitos sexuales y las lesiones personales, no obstante no se

verifica el efecto sobre delitos como homicidios y hurtos.

Este resultado acompañado de los coeficientes del FONSET y FONSECON, que pierden

su significancia al incluirse el número de policías, indica que ambos instrumentos actúan

a través de la fuerza pública y la institucionalidad. En otras palabras, el valor que afecta

los indicadores de resultado no es el gasto por una fuente específica (FONSET) sino más

bien el que se transfiera directa o indirectamente al número de oficiales de policía. No

obstante, el efecto de la presencia policial no es generalizado, aunque si afecta

significativamente a reducir las lesiones comunes y los delitos sexuales.

Para medir la certeza de las últimas conclusiones, que se ven influenciadas por la calidad

de los datos, la dimensión temporal y otros inobservables, se realizó un ejercicio de


clasificación para determinar qué departamentos tienen delitos por encima de la media

en cada año. Esto fue usado para determinar cómo cambia el riesgo a medida que se

introducen los instrumentos analizados aquí. Lo anterior se presenta en el siguiente

numeral.


Tabla 15. Determinantes ampliados con variables instrumentales de presencia policial


Variable Hurto a personas

Hurto de vehículos

Hurto a residencias

Hurto a comercios



Secuestros Homicidios Lesiones comunes

Delitos Familia

Delitos sexuales

FONSET -0.0012 0.0001 -0.0004 0.0000 0.0000 0.0000 -0.0001 -0.0005 -0.0035 -0.0064 -0.0010

FONSECON t-1 0.0005 -0.0003 0.0005 0.0002 -0.0016 0.0000 -0.0002 0.0003 0.0002 -0.0003 -0.0001

Policías per cápita -6.6826 65.0111 -34.025.5 -21.2904 68.4947 29.1678 37.3180 11.9942 -13.467803* -16.0689 -44.6993*

Masculinidad 0.2577 0.2842 0.0623 0.1729 -0.0099 0.0263 .1343** -0.3455 0.8451 2.4911 0.3234

Tasa juventud -44.4421 -45.8830 50.9190 87.1606 0.2738 -36.9551 9.9240 39.0155 392.3686* 248.6466 24.3953

PIB per cápita -0.3633 -0.1257 -0.0186 0.0542 0.0025 -.02366** -.13319** 0.0691 -1.2218* -0.8035 -0.1651

Pobreza -13.586.605 -0.1679 -0.5003 -0.8067 0.0211 0.0156 0.0681 0.2963 -3.4190233* -5.82359* -1.53782**

Gini 21.6071 -0.5586 12.8509 15.4360 -0.0555 0.0217 -0.1179 -17.196.98 39.0503 11.9594 27.9841


-38.5838* -14.3543 -23.7011* -1.6391 0.4181 -0.0545 4.644** 0.6552 -55.2597 -33.5907 -16.2987

Eficiencia territorial -0.2907 0.0269 -0.0043 -0.0550 0.0022 0.0015 .05293* 0.0605 -0.2839 -0.3124 -0.1984


-0.0269 0.0159 -0.0140 -0.0217 0.0002 0.0021 -0.0107 -0.0505 0.0392 0.0342 0.0583

Eficiencia Policial -25.2211 -0.7704 -21.3879 -23.6555 -0.0253 -0.0390 .67244** -0.7885 -0.6154 1.9256 10.0683

Otros gastos seguridad -0.0368 -0.2637 -0.0336 -0.2288 -0.0111 0.0154 .13332** -0.0753 -0.0528 0.5080 0.0318

GAI -0.0234 -.0046 0.0085 0.0120 -0.0127 -0.0291 -.0942 -0.0400 0.0345 0.0003 -0.0145

Constante -0.2907 -91.1595 11.0005 -12.1967 0.4187 -18.4115 -2210*** 24.2580 -83.2609 -236.4230 -12.3021

N 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160

r2_b 0.2578 0.3381 0.3387 0.4511 0.7870 0.1419 0.4967 0.1964 0.0063

r2_w 0.0096 0.0064 0.0297 0.0275 0.0053 0.0140 0.0002 0.0131 0.0001 0.0038 0.0010

r2_o 0.0126 0.0003 0.0428 0.0417 0.0070 0.0017 0.0140 0.0061 0.0043 0.0001 0.0002


4.2.2 Modelos probabilísticos

Los modelos de tipo probabilístico, siendo el probit y el logit las especificaciones más

conocidas, son extensiones para el análisis de datos binarios o categóricos que buscan

superar las limitaciones reconocidas en la literatura del modelo de probabilidad lineal. En

particular, se tiene que este modelo requiere condiciones muy específicas para garantizar

que los estimadores resultantes, que usualmente se leen como probabilidades o ratios de

probabilidad estén dentro del intervalo [0,1].

El uso de estas herramientas para analizar el delito es menos extenso que el de los datos

en panel. No obstante, se pueden encontrar estudios relevantes para Colombia como los

de Ribero y Sánchez quienes analizan con esta herramienta los factores de riesgo

asociados a la violencia doméstica (Ribero & Sanchéz, 2004). También se destaca el

trabajo de Díaz, Formisano y Sánchez, los cuales estiman los efectos del conflicto

armado en otros indicadores de criminalidad y se apoya también en análisis espacial

(Díaz, Formisano, & Sánchez, 2003).

En la literatura internacional los estudios que más utilizan este tipo de variables buscan

explicar el efecto de diferencias demográficas como por ejemplo la raza de los criminales

o su género asociado a la probabilidad de cometer un tipo determinado de delito. Kalb y

Williams hacen una revisión extensa de literatura asociada al efecto de ambas variables

para los arrestos juveniles de Estados Unidos (Kalb & Williams, 2003).

En el presente caso de análisis primero se estimó un modelo probit longitudinal. Este se

caracteriza por ser una estructura de datos en panel con variable dependiente binaria,

que incluye las variables demográficas, sociales, económicas y las institucionales

distintas al objetivo y a su canal de transmisión, es decir el número de policías. En

segunda instancia se incluyeron, tanto los instrumentos de política como el número de

policías, aprovechando la estructura diferencial de los errores dentro de los modelos

probit que se caracterizan:

𝐏𝐫(𝒚𝒊𝒕 = 𝟏|𝒙𝒊𝒕, 𝒄𝒊) = 𝚬( 𝒚𝒊𝒕|𝒙𝒊𝒕, 𝒄𝒊;𝜷) Ecuación 5

Que arroja como resultado una estimación

𝐏𝐫(𝒚𝒊𝒕 = 𝟏|𝒙𝒊𝒕, 𝒄𝒊) = 𝒙𝒊𝒕, 𝜷 + 𝒄𝒊) Ecuación 6

𝐏𝐫(𝒚𝒊𝒕 = 𝟎|𝒙𝒊𝒕, 𝒄𝒊) = 𝟏 − (𝒙𝒊𝒕, 𝜷 + 𝒄𝒊) Ecuación 7

Que se puede obtener de manera sencilla por regresión lineal.


Tabla 16. Modelo probabilístico de incidencia superior a la media sin variables objetivo

Variable Delitos

sexuales Hurto a

comercios Homicidios

hurto a personas

Hurto a residencias

Hurto de Vehículos

Lesiones comunes


Secuestros Delitos a E. financieras

Delitos Familia

Masculinidad .6385* 0.2105 1.0602** 0.5864 0.5225 .4991* 0.7650 0.2051 0.0146 0.0178 0.1034

Tasa juventud -6.3147 17.5556 -1.9067 231.9198* -68.5822 -34.9358 3.9465 34.2871 -65.6914 14.0851 -42.2590

PIB per cápita -0.0695 0.0093 0.0823 -0.0055 -.1551** -0.0080 -.0796* 0.0531 -0.0001 0.0174 -0.0084

Ing. Corrientes 0.0001 0.0000 -.00005* .00003* .00029* 0.0000 -0.0074 -0.0030 0.0026 -0.0003 0.0000

Ing. Tributarios 0.0024 0.0000 .00008* -.00004* -.00003* 0.0000 0.0000 0.0037 -0.0028 -0.0009 0.0000

Pobreza -0.0240 0.0139 -0.1878 .1201* 0.0094 0.0195 -0.0230 -0.0203 -0.0414 -0.0222 -0.0321

Gini -.1586* -0.0472 -.2499* -.2134* 0.0054 -0.0268 -0.0172 -0.0146 .0830** 0.0054 -0.0017

Cobertura Neta Educación 24.8228 -56.8526 53.5371*** 0.1373 -63.1233 -23.9290 -0.5421 -30.2377 0.2886 -0.8898 -2.2571

Eficiencia -0.0258 -0.0392 -.2541** -0.0218 0.0661 0.0104 -0.0260 0.0327 0.0273 -0.0244 -.0639**

Administración 0.0164 0.0017 -0.0329 0.0274 -0.0155 -0.0110 0.0063 -.0754** -.0348** 0.0040 0.0003

Eficiencia Policial 4.083** 1.9008** -0.8005 2.4096** 9.5612** 3.4718** 10.5810** 15.9101 0.3701 0.3322 1.70898**

GAI -0.0256 0.0110 -1.0400** -0.0432 0.0095 -.0460* 0.0345 -0.0333 -.0429** -0.0137 0.0103

Constante 2.4601811** 2.0982648** 4.2251744*** 2.8075115** 2.4558926** 1.616005** 2.9901685*** 1.7329316** 0.2000 -0.6539 1.78911**

N 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160

chi2 10.3484 12.1149 36.0339 12.6682 11.0682 12.0948 13.8873 89.2021 16.9177 17.0391 15.6492



Tabla 17. Modelo probabilístico de incidencia superior a la media con variables objetivo y presencia policial

Variable

Delitos sexuales

Hurto a comercios

Homicidios hurto a personas

Hurto a residencias

Hurto de Vehículos

Lesiones comunes


Secuestros Delitos a E. financieras

Delitos Familia

FONSET 0.000 0.000 0.136 0.000 0.000 0.000 0.000 0.009 0.000 0.000 0.000

FONSECONt-1 0.011 -0.002 0.104 0.068 0.051 0.065 0.025 0.011 -0.030 -0.019 0.000

Policías per cápita

337.487 -665.658 1176.737 -140.264 -606.422 394.177 -65.761 1359.0392* 209.990 582.52378** 1847.3771**

Masculinidad 0.662 0.203 0.539 0.524 0.584 0.569 0.665 0.095 0.014 -0.005 1.000

Tasa juventud -68.720 25.234 -219.65531* 234.17249** -75.031 -37.384 39.405 30.701 -7.450 17.959 -23.111**

PIB per cápita -0.072 0.017 0.137 -0.019 -.159592** -0.024 -.0863993* 0.055 0.004 0.019 0.000

Ing. Corrientes 0.0013 .000021* -.0000868* .00003769* .00002886* 0.000 -0.006 0.000 0.003 0.001 0.000

Ing. Tributarios 0.000 -.000026* .00011479* -.0000464* -.00003606* 0.000 0.009 0.003 -0.004 -0.003 0.000

Pobreza -0.019 0.011 -0.250 .12496162* -0.003 0.030 -0.023 -0.005 -0.039 -0.017 0.000

Gini -.1555* -0.052 -0.184 -0.217 0.004 -0.034 -0.018 -0.023 .08439359** 0.003 0.000


2.8196 -7.062 53.7876** -0.074 -7.171 -21.993 -0.684 -35.507 0.502 -0.262 2.000

Eficiencia territorial

-0.015 -0.065 -.337153** -0.020 0.052 0.026 -0.022 0.027 0.031 -0.018 0.000


0.018 0.001 0.042 0.027 -0.018 -0.012 0.005 -.082776** -.03299** 0.006 0.000

Eficiencia Policial

4.4613** 1.7176** -0.436 2.4132756** 9.4610164** 3.972317** 9.5421518** 17339125.000 0.431 0.459 5.085222**

GAI -0.027 0.016 -1.51835** -0.043 0.011 -.04937535* 0.036 -0.028 -.043058** -0.013 0.000

Constante 2.5706** 2.2552** 4.356936*** 2.768573*** 2.4195332** 1.8592948* 2.7170909** 1.4735979* 0.036 -0.795 3.65460**

N 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160 160

chi2 9.4738 1.3091 37.6725 1.3433 11.0523 9.5189 12.2789 10.0418 1.8603 159.1982 21.7196



Las Tabla 16 y Tabla 17 permiten concluir que variables como la pobreza y la inequidad,

aunque explican el nivel de los delitos, no son los principales determinantes. Por otro

lado, se valida el rol de las variables económicas como el PIB per cápita, que se revela

uno de los instrumentos principales para explicar y combatir la criminalidad. Otras

variables de esta categoría tienen efectos mixtos como los recaudos tributarios y los

ingresos corrientes que cambian de signo según el delito analizado. Las variables

demográficas presentan efectos mixtos, mientras que las de carácter institucional son

negativas y significativas, lo que indica que un municipio con buen manejo político y

económico tiene una probabilidad menor de ser un foco de criminalidad.

Los instrumentos de interés principal, a saber FONSET y FONSECON, acompañado por

la policía como canal de transmisión no tienen ningún efecto observable. Esto indica que

estos impuestos por si mismos son incapaces de inducir una transición de alta a baja

criminalidad. Caso contrario con el número de policías que al ser una variable endógena

tiene una relación creciente con los delitos en función de la asignación del pie de fuerza a

los lugares más críticos. Esta última conclusión valida la necesidad de utilizar variables

instrumentales como en la sección anterior y sostiene los resultados que se extraen de la

misma.

Conclusiones y recomendaciones 87

5. Conclusiones y recomendaciones

5.1 Conclusiones

El análisis teórico y la evolución socio-histórica, permitió establecer cómo el concepto

primigenio de seguridad fue desarrollándose a lo largo de los siglos derivando en el

concepto de seguridad ciudadana y convivencia ciudadana. Es importante destacar que

la mayoría de los estudios cuantitativos al respecto, no parte de manera explícita de una

definición para su desarrollo.

La revisión de la literatura, sobre las dimensiones del delito, permite observar de manera

amplia y suficiente los factores que determinan la seguridad y la convivencia así como los

canales de transmisión. Dentro de los hallazgos relevantes se encuentra que la variable

resultado usada con más frecuencia es homicidios, seguido de los delitos a la propiedad

que corresponde principalmente a hurtos y robos.

En cuanto a las variables de resultado, el factor más usado en la literatura revisada

corresponde a ingresos legítimos de la dimensión económica (empleo/desempleo), la

cual es consistente en la literatura. El segundo más utilizado, corresponde a la dimensión

demográfica y son las características individuales (porcentaje de hombres, y población).

La educación es el factor más importante en la dimensión social y en el caso de la

dimensión institucional la presencia es la variable más usada (presencia policial) y una de

las más consistentes.

El ejercicio planteado para el caso colombiano en este documento, mostró resultados

consistentes con la literatura con respecto a las variables que inciden sobre los niveles

de delito respecto al PIB percápita, eficiencia policial y presencia policial. Asimismo, el

uso de variables asociadas al desempeño fiscal de los departamentos muestra que no es

predictor del nivel de delitos. Esto quiere decir, que para construir estatalidad en materia

de seguridad, es importante, generar ambientes que briden posibilidades de ingresos

legales, y tener un cuerpo policial masivo y eficiente.


De otra parte, es importante señalar que al analizar el grupo de modelos, no hay una

tendencia clara del efecto de la pobreza y tasa juvenil, sobre la seguridad y convivencia

ciudadana. Por otro lado, persisten los efectos positivos y significativos del Gini sobre los

homicidios, lo que significa que las manifestaciones más violentas de falta de convivencia

ciudadana se ven influenciadas por los niveles de desigualdad.

Los instrumentos de medición cuantitativos mostraron que el gasto del FONSET mejora

la seguridad ciudadanía, específicamente la protección de bienes jurídicos como el

patrimonio económico, en lo que corresponde al hurto a comercio y residencias.

Adicionalmente, mejora la convivencia ciudadana, en cuanto reduce la solución de

conflictos que causan lesiones personales y delitos contra la familia. Por el contrario, no

se observaron efectos del gasto del FONSECON en la seguridad y convivencia

ciudadana. Esto podría deberse a la falta de claridad sobre los criterios de asignación de

recursos y a la falta de control sobre sus ingresos y gastos.

Uno de los elementos a destacar es que los efectos del gasto del FONSET desaparecen

ante la inclusión de la presencia de la Policía Nacional, lo cual indica que uno de los

canales de transmisión del FONSET es la presencia policial. Esto le da fuerza a la

hipótesis que el fondo apalanca, principalmente policías, dejando en segundo lugar las

estrategias de prevención social y situacional del delito, y de cultura ciudadana como

móvil de la convivencia ciudadana. Ahora, si el FONSET apalanca policías, una hipótesis

plausible es que dicha situación se da ya que la dotación y movilidad de la Policía

Nacional no están totalmente aseguradas por el Gobierno nacional.

De otro lado, no hubo indicios que corroboraran la hipótesis sobre los efectos del

conflicto armado como limitante de los efectos del gasto en seguridad y convivencia

ciudadana. De otra parte, en este contexto es importante destacar que gran parte de los

municipios del país no gastan la totalidad del fondo en lo ordenado por la ley, lo cual es

un factor que mitiga sus efectos sobre las variables de resultado.

5.2 Recomendaciones

Se recomienda al Ministerio del Interior y al DNP evaluar el funcionamiento del

FONSECON, respecto a su nivel de recaudo y el monto gastado en lo ordenado por ley,

las líneas de inversión y los mecanismos de asignación de recursos a las entidades

territoriales.

Se recomienda que el FONSECON financie parte de la construcción de Estado en

materia de seguridad y convivencia ciudadana, de cara a un eventual escenario de

posacuerdo con las FARC y el ELN.

Conclusiones y recomendaciones 89

En cualquier escenario, se recomienda al Ministerio de Hacienda generar información

sobre el recaudo del FONSECON. Se recomienda al Gobierno nacional que la

distribución del fondo sea una decisión que implique entidades adicionales al Ministerio

del Interior. Se recomienda que los criterios de asignación de recursos estén en función

de los niveles de seguridad y convivencia ciudadana.

Se recomienda que el Gobierno nacional analice los recursos destinados a dotación y

movilidad de la Policía Nacional, con el fin de hacer sostenible su servicio.

Adicionalmente, esto permitirá reducir los costos de negociación entre los entes

territoriales y la Policía Nacional respecto al FONSET. De esta forma, se podría mejorar

el gasto en inteligencia policial y en la generación de comportamiento prosociales vía

prevención del delito y cultura ciudadana.

Se recomienda al Ministerio del Interior y al DNP, diseñar y aplicar una evaluación de

procesos, y un análisis acucioso del esquema institucional actual de los fondos cuenta

FONSET. Entre otros elementos, debe analizar a qué se deben las diferencias entre los

ingresos del fondo y el total de gastos.

Se recomienda fortalecer el análisis del modelo para el FONSET, con información sobre

el número de fiscales, como posible canal de transmisión. Esto, dado que la Fiscalía

General de la Nación hace parte de los Comité de Orden Público y dentro de las líneas

de inversión del FONSET está el fortalecimiento de las redes de inteligencia.

Glosario 90

Glosario22

Bien público: Son aquellos bienes y servicios de acceso universal, que se caracterizan

por ser no rivales y no excluyentes.

Capacidad administrativa territorial: Mide la disponibilidad de recursos humanos,

tecnologicos, adopcion de acciones, métodos, procedimientos y mecanismos de

prevencion, control y evaluacion, para el mejoramiento continuo de la gestion en la

entidad territorial.

Capturas: Registro de la aprehensión física de una persona asociada a una actividad

delicitiva que sea sorprendida en flagrancia o por su vinculación a una investigación

penal o por una orden judicial en su contra.

Ciclo económico: Comportamiento recurrente de la economía caracterizado por

períodos de depresión, crisis, recuperación y auge de la actividad económica.

Coeficiente de Gini: Medida de desigualdad de la distribución del ingreso, que adopta

valores entre 0 y 1.

Crecimiento económico: Cambio cuantitativo o expansión de la economía de un país,

medido como el aumento porcentual del PIB.

Crimen: Falta al derecho común o político castigada con una pena criminal que implique

la reclusión.

Crimen organizado: Grupo mayor o igual a 3 personas, que ha existido en un periodo de

tiempo y organizado de manera premeditada para delinquir en delitos que tengan como

castigos 4 años o más de encarcelamiento.

Convivencia ciudadana: Comprende la relación funcional entre individuos y

colectividades, basados en la afirmación de reglas convenidas y legitimadas por todos en

virtud de contextos legales, morales y culturales así como por la internalización de una

22 Las definiciones asociadas a tipos de delito corresponden a la Ley 599 de 2000 Código penal colombiano

Bibliografía 91

noción de tolerancia sustentada como adaptación en la diferencia. Esto se traduce en

ausencia de faltas o contravenciones y un trámite de conflictos de manera pacífica.

Delito: Infracción a las normas del Estado que protegen la seguridad de los ciudadanos,

como efecto de actos dolosos o culposos, moralmente imputables y políticamente

dañinos.

Delitos contra la integridad: Delitos que afectan a las personas física, moral o

sicológicamente.

Delitos contra la propiedad: Acciones delictivas que implican la sustracción de un bien

para la obtención de beneficios propios o de terceros.

Delitos contra la salud pública: Vulneración de la salud individual, colectiva o

comunitaria afectando las condiciones de bienestar y calidad de vida.

Delitos sexuales: Se refiere a los delitos que atentan contra la integridad física, moral y

sicológica de las personas ocasionados con actos sexuales no consentidos así como de

explotación sexual.

Deberes: Obligación del ser humano del respeto y cumplimiento de lo establecido en la

ley o por una autoridad competente.

Derechos: Facultad del ser humano para hacer legítimamente lo que conduce a los fines

de su vida. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en

nuestro favor, o que el dueño de una cosa nos permite en ella.

Desempleo: Situación de paro forzado en el las personas en edad, capacidad y deseo

de trabajar no pueden vincularse a la actividad productiva, por lo cual no se tienen

fuentes de ingreso legales.

Disuasión: Accion policial de vigilancia activa que se ejerce, previo al uso de la fuerza

legítima, cuando ya se ha instalado una situacion que afecta la seguridad ciudadana,

como el dialogo y la negociación con los involucrados que puede derivar en acciones

ilicitas que generen danos mayores.

Educación: Instrucción por medio de la acción docente, que se oferta, especialmente a

niños y jóvenes, con el objeto de formar competencias laborales.

Efectos aleatorios: Los efectos individuales en los que la heteregoneidad inobservable

identificada no está correlacionada entre los individuos, es decir, permiten modelar

algunas asociaciones entre datos en diferentes puntos del tiempo debido a la existencia

de correlación serial en el término de error de los efectos fijos.

Efectos fijos: Se refiere a los efectos individuales invariantes en el tiempo para cada

unidad transversal.


Eficiencia policial: Se refiere a la capacidad de la policía para atender e investigar actos

delictivos, y la captura de los responsables.

Eficiencia total territorial: Medida de desempeno de la gestion permite evaluar la

capacidad de un municipio para lograr una relacion óptima (eficiencia relativa) entre los

insumos y los productos obtenidos (bienes y servicios a su cargo), en comparacion con

los demas municipios.

Estado: Comunidad humana que, dentro de un territorio determinado, reclama para sí el

monopolio de la violencia física legítima.

Gestión territorial: Resume la capacidad administrativa y financiera de un municipio

para materializar las acciones contenidas en cada uno de los instrumentos de

planificacion que disena. Se obtiene como el promedio del índice de capacidad

administrativa y el indicador de desempeño fiscal.

Homicidio: Se refiere a la muerte causada por otra persona, con excepción de las

muertes por accidentes de tránsito.

Hurto: Acción de arrebatarle a otro una cosa mueble, para la obtención de beneficios

para sí o para terceros.

Hurto a personas: Modalidad de hurto donde el victimario utiliza diferentes medios con

el fin de apoderarse de los elementos de valor que lleva consigo una persona.

Hurto a comercio: Modalidad de hurto a empresas y/o establecimientos de carácter

comercial o industrial con el objeto de obtener beneficios asociados a los activos o de su

actividad económico principal.

Hurto a residencias: Modalidad de hurto de los elementos existentes en inmuebles de

carácter residencial.

Hurto a vehículos: Corresponde a la sumatoria de los hurtos a automotores o

motocicletas, es decir, despojar a una persona de un automotor y/o motocicleta,

mediante diferentes tipos de modalidades, para su posterior comercialización ya sea en

su totalidad o autopartes.

Hurto a entidades financieras: Son todas aquellas acciones delincuenciales que

incluyen: penetración o permanencia ilegal y violando o superando seguridades

electrónicas o de otro tipo, para el hurto de dinero y bienes valores de una entidad

financiera.

Indicador de desempeño fiscal: Es un indicador sintético que reúne seis indicadores de

gestión financiera y que permite medir el resultado fiscal global en un año. Se obtiene de

la clasificación de cuentas de ejecución presupuestal, cálculo de déficit y monto de

Bibliografía 93

financiación, clasificación por destinación de los ingresos y gastos (Recurrentes/

Inversión).

Ingresos legítimos: Incremento en el patrimonio neto de los individuos que proviene de

actividades legales.

Ingresos territoriales corrientes: Constituidos por los Ingresos Tributarios y No

Tributarios (tasas, contribuciones y multas) del nivel territorial.

Ingresos territoriales tributarios: Se refiere a ingresos obtenidos por impuestos

directos e indirectos en el nivel territorial.

Ingresos territoriales por transferencias: Conformados por los ingresos que se

obtienen desde el nivel central.

Lesiones personales: Se refiere a los daños o lesiones ocasionados a otra persona,

que no derivan en homicidio, con la excepción de las ocasionadas en accidentes de

tránsito.

Libertades: En los sistemas democráticos, derecho de valor superior que asegura la libre

determinación de las personas.

MCO: Es un método de estimación de parámetros, tal que la suma los errores al

cuadrado sea mínima.

Mínimos cuadrados en dos etapas: Es un método de estimación que aísla las variables

no correlacionadas con el error en la primera regresión (𝑥 sobre Z) y los resultados

obtenidos son incluidos en la regresión sobre la variable de interés (Y sobre 𝑥).

Modelo probit: Es un modelo de respuesta binaria, en el que se asume que para que la

variable dependiente sea 1, una variable no observada (latente) debe superar un umbral

determinado.

Piratería terrestre: Actividad delictiva encaminada al hurto de mercancía o bienes

transportados en vehículos de carga o pasajeros, mediante la utilización de diferentes

modalidades y que se realiza, ya sea durante el desplazamiento o cuando se encuentran

estacionados en algún lugar (de origen o de destino). Los hechos de piratería terrestre

pueden ocurrir en lugares urbanos o rurales.

Pobreza: Corresponde a aquella situación en la que los ingresos son insuficientes para

adquirir los bienes y los servicios que se requiere para satisfacer las necesidades y

presente carencia en al menos uno de los siguientes seis indicadores: rezago educativo,

acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la

vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.


Producto interno bruto: Indicador de la actividad económica en el interior del país en un

período de tiempo determinado.

Salud pública: Es la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como

un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las

condiciones de bienestar y calidad de vida.

Secuestros: Situación de retención indebida a una persona para hacer exigencias,

especialmente dinero, por su rescate.

Seguridad ciudadana: Comprende la protección primordial del Estado de los bienes

jurídicos de los individuos y el colectivo social, en el marco de situaciones de riesgo que

no violentan la seguridad e integridad del Estado. La acción aseguradora se sustenta en

la prevención del delito, la lucha contra la criminalidad y el rescate de la sensación de

seguridad, todo en virtud de brindar las garantías consagradas por la Constitución y la ley

para el disfrute de los derechos en el marco de una sociedad democrática de derecho.

Seguridad humana: Proceso mediante el cual se amplían las oportunidades de los

individuos.

Seguridad pública: Comprende el ejercicio de la potencia soberana del Estado en el

mantenimiento de la integridad nacional respecto de amenazas de naturaleza interna y

anti sistémica, así como de amenazas de carácter internacional, preservando el orden

territorial, institucional y social.

Seguridad nacional: La capacidad continuada de un país para proseguir el desarrollo de

su vida interna sin interferencia seria, o amenaza de interferencia de potencias

extranjeras.

Tasa de cobertura de educación: Relación entre estudiantes matriculados en un nivel

educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el

rango de edad apropiado para dicho nivel.

Test Breusch-Pagan: Prueba de heterocedasticidad en modelos de regresión lineal, en

el que la hipótesis nula implica que la varianza del error es constante frente a la hipótesis

alternativa de que la varianza es una función multiplicativa de una o más variables.

Test Dickey Fuller aumentado: Prueba de autocorrelación del error, para la detección

de raíz unitaria.

Test de Hausman: Prueba de la consistencia de los estimadores, es decir, sí los errores

están correlacionados con los regresores, se emplea en la selección entre efectos

aleatorios o efectos fijos. La hipótesis nula es efectos fijos, es decir, no hay correlación,

frente a la hipótesis alternativa existencia de efectos aleatorios.

Bibliografía 95

Variables instrumentales: Método de estimación que permite obtener estimadores

consistentes cuando el estimador de MCO no es consistente. Es una variable que debe

satisfacer dos condiciones: no estar correlacionada con el término de error y estar

correlacionada con la variable endógena.

Violencia: Conducta que produce daño físico, moral, sicológico e incluso la muerte a otro

individuo.

Violencia intrafamiliar: Acciones de carácter violento ejercidos sobre el cónyuge o los

hijos u otros miembros de la familia.

Glosario 96

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