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EFICIENCIA COLECTIVA Y GOVERNANCE: NUEVO NIVEL DE ANALISIS
PARA ORGANIZACIONES DE CADENA AGROPRODUCTIVA
Caso Cadena Cárnica Bovina
JACKELINE RINCÓN C.
Proyecto de Grado para optar al Título de Magister en Planificación y
Administración del Desarrollo Regional
Director
JUAN MANUEL GONZÁLEZ S.
BOGOTÁ D.C. 2010
ii
DEDICATORIA
A Tí dulce amor de mi vida…
mi sostén, mi escudo, mi fuerza, mi sonrisa…
sin Tú ayuda y ánimo hubiera renunciado en el primer semestre.
El camino no fue sencillo ni claro en muchas ocasiones,
pero sé muy bien que esta Investigación y esta Maestría
sirvieron como dulce ejercicio para moldear mi carácter
y reconocer que todo lo puedo si tengo enfoque, si me esfuerzo
y si no dejo la mano del Todopoderoso.
GRACIAS, este es un triunfo y así debo verlo y sentirme!
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a mi Director de Tesis, Juan Manuel González,
quien siempre se mantuvo presentándome autores, líneas de pensamiento
y esquemas que podrían ser valiosos para este tema y estrategia de investigación.
Agradezco a los miembros del Consejo de la Cadena Cárnica Bovina,
hombres y mujeres que pese a reconocer las fallas del modelo, y las propias,
aceptan que se podría llegar a hacer más estando unidos y siendo transparentes.
Gracias por dejarme participar de las reuniones y talleres,
considerar mis opiniones y responder mis preguntas.
iii
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN ................................................................................................................................. 1
1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 2
2. CONCEPTOS PARA ANÁLISIS DE LAS CADENAS ................................................. 9
2.1. EFICIENCIA COLECTIVA ................................................................................... 9
Economías externas ................................................................................................. 10
Acciones colectivas o Acciones conjuntas .............................................................. 11
Beneficios esperados de las acciones colectivas ................................................ 13
Niveles de apropiabilidad de las acciones colectivas ........................................ 14
Costos de transacción .......................................................................................... 15
Confianza .............................................................................................................. 16
2.2. GOVERNANCE .................................................................................................... 17
Estructuras de coordinación................................................................................ 20
Costos de coordinación........................................................................................ 21
3. LA ORGANIZACIÓN DE CADENA AGROPRODUCTIVA DESDE EL PUNTO
DE VISTA TEÓRICO ............................................................................................................ 23
3.1. LAS CADENAS PRODUCTIVAS ...................................................................... 23
Origen teórico del concepto .................................................................................... 23
Definiciones y conceptos ......................................................................................... 24
3.2. LAS CADENAS PRODUCTIVAS AGRÍCOLAS ............................................. 25
Definiciones y conceptos ......................................................................................... 25
Organizaciones de Cadena ...................................................................................... 28
Normatividad de las OC para el sector agropecuario ............................................ 31
3.3. LOS ACUERDOS SECTORIALES DE COMPETITIVIDAD .......................... 32
Definiciones y conceptos ......................................................................................... 32
ASC y política sectorial agrícola ............................................................................ 34
Normatividad de los ASC para el sector agropecuario.......................................... 34
El papel del Estado colombiano para la competitividad agrícola ......................... 35
iv
4. ESTUDIO DE CASO: ORGANIZACIÓN CADENA CÁRNICA BOVINA ............ 37
Caracterización del subsector cárnico colombiano .............................................. 37
Mapa de la cadena cárnica bovina colombiana .................................................... 38
4.1. ANÁLISIS DE EFICIENCIA COLECTIVA ................................................. 40
Miembros de la Organización de Cadena Cárnica Bovina Colombiana ........ 40
Importancia de la Organización de Cadena Cárnica ....................................... 44
Incentivos y Beneficios que ofrece el CN-CCB ................................................. 45
Efectos de las Acciones colectivas en el CN-CCB ............................................ 50
Apropiabilidad de las Acciones colectivas en el CN-CCB ............................... 51
Costos de transacción ......................................................................................... 52
Confianza ............................................................................................................. 53
4.2. ANÁLISIS DE GOVERNANCE .................................................................... 54
Estructuras y Costos de coordinación .................................................................... 57
5. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES ......................................................... 64
6. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 72
ANEXOS…………………………….………………...…………………………………..80
v
Índice de Figuras
Figura 1. Mapa conceptual……………………………………………………………….....5
Figura 2. Modelo de Cadena Agroproductiva (simplificada)……………………………...27
Figura 3. Modelo de Cadena Productiva Agrícola (sistémica)…………………………….27
Figura 4. Modelo de Organización de Cadena, prerrequisitos……………………………..28
Figura 5. Método del Enfoque CADIAC…………………………………………………..29
Figura 6. Normatividad y definiciones de las OC en Ley
811/2003……………………………………………………..……………………………..31
Figura 7. Mapa de la Cadena……………………………………………………………….39
Índice de Cuadros
Cuadro 1. Modalidades de Acción colectiva………………………………………………12
Cuadro 2. Formación de valor en pesos de la carne de res………………………………...37
Cuadro 3. Caracterización de los Miembros del CN-CCB………………………………...41
Cuadro 4. Instrumentos de apoyo a Cadenas y en específico a Cárnica…………………...46
Cuadro 5. Nivel de complejidad de la coordinación
……………………………………………………………………………………………...55
1
RESUMEN
Conceptos clave: Organizaciones de Cadena Agroproductiva, Política de desarrollo
productivo, Eficiencia colectiva, Governance.
Las interacciones del mercado originan las cadenas productivas; sin embargo, desde los
años noventa el gobierno colombiano ha promocionado la creación de Organizaciones de
Cadena bajo la forma de arreglo institucional, y la firma de Acuerdos Sectoriales como
instrumentos para la competitividad.
Dichas organizaciones son evaluadas desde lo económico, pero no se encuentra
investigación centrada en la naturaleza de las relaciones que establecen sus actores (entre
los que se incluye al gobierno nacional), y que tienen que ver con el poder que ejercen y los
efectos sobre la construcción colectiva. Este es el análisis de este Estudio.
Los resultados muestran que si bien los actores entienden las ventajas potenciales de
trabajar colectivamente, esto no se ha generado espontáneamente por desequilibrios en el
poder y por una serie de costos de transacción, lo cual mantiene débil la Organización.
El Estudio también brinda importantes anotaciones sobre la política pública de Cadenas
Productivas.
2
1. INTRODUCCIÓN
Desde la década de los noventa y con el fin de consolidar el modelo de
internacionalización de la economía colombiana, el Gobierno Nacional ha diseñado un
conjunto de instrumentos de política pública para mejorar los niveles de productividad y
competitividad1. Esta apuesta (Ver Anexo 1) ha tenido como eje importante la promoción y
organización de cadenas productivas por su contribución al valor agregado industrial,
generación de empleo, crecimiento y potencial exportador.
Reconociendo que la cadena productiva es una forma natural de interacción entre los
agentes del mercado, el gobierno colombiano ha trabajado desde 1996 en convertirla en
mecanismo de diálogo e instrumento de gestión para la competitividad y la toma de
decisiones. Para el caso de los sectores agropecuario y agroindustrial la creación de
Organizaciones de Cadena partió del Enfoque diseñado por el IICA2 que venía siendo
implementado en Centroamérica desde 1992; éste se denomina CADIAC3 y corresponde a
una etapa de diagnóstico y diálogo entre los agentes convocados y el gobierno. Como
particularidad del caso colombiano respecto a CADIAC se estableció la firma de Acuerdos
Sectoriales de Competitividad, que permiten el establecimiento de una estrategia de
competitividad sectorial con acciones y compromisos específicos de las partes.
En el 2003 el esquema se convirtió en estrategia de Política Pública para el desarrollo
productivo. Su bondad radica en que el sector privado puede aportar información del
mercado y de fallas del gobierno, y el sector público puede estimular la visión nacional
sectorial y proveer incentivos para la acción coordinada entre los actores.
En Colombia las Organizaciones de Cadena son evaluadas desde aspectos económicos y
estadísticos (áreas, producción, rendimiento y comercio), pero no se encuentra evaluación
sobre su evolución como grupo articulado de trabajo y sobre el impacto de sus propuestas y
1 La Alta Consejería Presidencial para la Competitividad y la Productividad define: ―la competitividad de una nación se
define como el grado en el que un país puede producir bienes y servicios capaces de competir exitosamente en mercados globalizados y a la vez mejorar las condiciones de ingreso y calidad de vida de su población. La competitividad es el
resultado de la interacción de múltiples factores relacionados con las condiciones que enfrenta la actividad empresarial y
que condicionan su desempeño, tales como infraestructura, recursos humanos, ciencia y tecnología, instituciones, entorno
macroeconómico y productividad (CONPES 3439). 2 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. 3 Cadenas y Diálogo para la Acción.
3
acciones en la competitividad del subsector. Tampoco se encuentra evaluación sobre la
naturaleza de las relaciones que establecen los distintos actores (entre los que se incluye al
gobierno nacional) y que tienen que ver con el poder que ejercen. Responder a estas
preguntas podría brindar importantes anotaciones sobre la coordinación, la eficacia y la
eficiencia de esta Política.
Así, se definió como Objetivo General de este Estudio: Analizar las relaciones de
coordinación, poder y liderazgo entre los miembros de una Organización de Cadena
Productiva del Ministerio de Agricultura de Colombia, como manera de develar la
influencia de ese relacionamiento en la utilidad y el alcance de la Política Pública de
Cadenas.
Buscando una teoría que permitiera hacer ese análisis se acogieron dos trabajos de la
escuela de pensamiento en estudios del desarrollo de Sussex, IDS4. Ellos recogen el trabajo
de varias líneas de literatura económica: Nueva Geografía, estudios en Negocios, Ciencia
Regional y Desarrollo Local; y en una línea teórica señalan que la manera de alcanzar la
competitividad y el éxito económico sectorial (y a su vez el nacional) es participando en
concentraciones empresariales donde se puede dar la complementariedad entre los actores
promoviendo, además, la idea de que el beneficio de trabajar bajo esta manera será
colectivo pero a la vez individual (con la mejora de la competitividad y del acceso a la
información). La IDS suma un énfasis en investigar la naturaleza de las relaciones entre los
actores de la cadena y las afectaciones de esto para el desarrollo.
El segundo trabajo que se acogió es el modelo desarrollado por Pietrobelli y Rabelloti en
2004 para analizar cadenas, y que reúne cuatro elementos: cadenas de valor, governance,
upgrading (mejora o progreso competitivo de las empresas) y conocimiento tácito. El
Modelo considera dos aspectos: uno, el impacto del rol de los compradores globales y de la
forma de organización de la cadena sobre las oportunidades de las empresas locales;
segundo, el rol de las instituciones locales y las estrategias asociativas para mejorar la
competitividad de los productores.
El estudio de caso tomado en esta Investigación revela una Cadena donde sus actores
4 Institute of Development Studies, Universidad de Sussex, Reino Unido.
4
son gremios y no empresas, lo cual define la forma cómo se desenvuelve el grupo y por esa
misma razón se dificultó, por ejemplo, llegar a análisis de upgrading. Así que solo se
trabajó el elemento governance.
En cuanto al diseño metodológico, el Estudio tuvo tres etapas en las que se aplicaron
diferentes estrategias de investigación. La primera etapa fue la construcción de un marco
conceptual que permitiera analizar el comportamiento de los agentes y sus relaciones dentro
de una organización de cadena, mirándolo desde una hipótesis: las relaciones entre los
agentes influencian la efectividad de ésta política pública.
Para esta investigación documental se consultó amplia literatura de los campos de la
investigación económica, de la investigación de desarrollo local y regional, de la
administración, de la institucionalidad agrícola. Se revisaron publicaciones, informes y
presentaciones del sector público y privado sobre el arreglo institucional colombiano de
organizaciones de cadena en el sector agrícola y su instrumento de acuerdos sectoriales de
competitividad.
El Marco quedó diseñado con dos niveles de análisis propuestos desde el inicio del
Estudio: un nivel al interior de la organización de cadena y para el cual se toman dos
conceptos propuestos por la IDS: Eficiencia colectiva, que engloba las acciones conjuntas
de los actores del agrupamiento empresarial y las externalidades que se suceden, y el
concepto de Governance, o forma de gobierno o de coordinación de las actividades
económicas que hacen los agentes a través de relaciones que no son de mercado, y que
producen afectaciones en términos de competitividad para la cadena y en el subsector
productivo.
Ese nivel de análisis permite verificar si la Organización de Cadena cumple una de las
finalidades dispuestas en la Ley 811 de 2003 y que es la primera de las dos preguntas
centrales del Estudio, contenida en el Objetivo Específico 2: Caracterizar las relaciones de
Eficiencia colectiva y Governance al interior de la Organización de Cadena
Agroalimentaria seleccionada, para determinar si es real órgano de concertación entre los
actores que la conforman (incluyendo al Ministerio de Agricultura).
El segundo nivel de análisis es el que tiene que ver con los resultados del
5
relacionamiento de la organización de cadena con el Ministerio de Agricultura, al ser éste el
ente que le rige y visto desde la óptica de la otra finalidad que tienen las Organizaciones de
Cadena según la Ley 811/2003. Así, la segunda pregunta central de ésta investigación está
contenida en el Objetivo Específico 3: Caracterizar las relaciones del Ministerio de
Agricultura con la Organización de Cadena Agroalimentaria seleccionada, para determinar
si ésta es realmente órgano consultivo del Gobierno Nacional (en relación a la política del
producto o productos que cubre la cadena). Con estos resultados es posible determinar la
influencia de la relación entre los actores sobre el alcance de la política de Organizaciones
de Cadena (uno de los fines del Objetivo General).
El mapa conceptual de la Investigación quedó conformado por cuatro tópicos centrales
que parten de ser todos interacción entre los agentes de una cadena. En cada tópico se
definieron subtópicos para dilucidar mejor cada teoría o planteamiento (Ver Figura 1).
Figura 1. Mapa conceptual del Estudio
Elaboración propia.
En esta primera etapa del Estudio se escogieron dos organizaciones de cadena como
caso de estudio: cárnica bovina y láctea; y se hicieron entrevistas de tipo semiestructurado e
6
individual a cada Secretario Técnico.
En la segunda etapa se trabajaron dos estrategias metodológicas. Una fue la observación
participante, pues interesaba reconocer la dinámica de discusión y relacionamiento de los
actores en las reuniones de Consejo de Cadena. En este punto del Estudio se decidió solo
tomar como estudio de caso la cadena cárnica bovina pues este Consejo sí aprobó la
participación en sus reuniones, mientras que el Lácteo solo aprobó la entrega de las actas de
cada reunión una vez hubiesen sido aprobadas.
Se adelantó observación participante en tres reuniones del Consejo Cárnico entre 2008 y
2009, una plena de actores del subsector durante el 2009 y una más del Consejo en 2010.
Estas actividades corresponden al Objetivo Específico 1: Comprender la dinámica interna
(miembros, eslabones, representatividad, intereses, naturaleza de los acuerdos) de una
Organización de Cadena Productiva Agroalimentaria incentivada por el Ministerio de
Agricultura, con el estudio de documentos, la observación en reuniones y la información
que ofrezcan los actores.
La otra estrategia fue hacer entrevistas semiestructuradas individuales con preguntas
abiertas focalizadas por tema a ocho diferentes actores: cinco miembros del Consejo
representantes de gremios, al Secretario Técnico de la Cadena y a cada una de las personas
que en el Ministerio de Agricultura y en el IICA eran co-responsables en la implementación
y puesta en funcionamiento de la estrategia de organizaciones de cadena cuando ésta inició.
No fue posible entrevistar a la Directora de Cadenas Productivas del Ministerio de
Agricultura para conocer la posición oficial sobre las inquietudes, sus opiniones se
consultaron vía correo electrónico pero fueron resueltas por la Coordinadora desde el
Ministerio para la Cadena.
En la tercera y última etapa de la investigación las principales estrategias metodológicas
fueron el procesamiento de las entrevistas y un análisis comparativo de las diversas
categorías del marco teórico que fueron consultadas e identificadas con los actores. La
información obtenida es toda de tipo cualitativo y permitió ir construyendo un discurso
respecto a cada tópico del marco de análisis.
Los hallazgos (valiendo el método inductivo) fueron contrastados con la literatura y con
7
esta información se fueron determinando conclusiones y se dio respuesta a las dos
preguntas centrales de la Investigación anteriormente referenciadas.
Ésta investigación es relevante para el Cider porque ofrece aportes sobre cómo en la
práctica se construye desarrollo desde, y con, organizaciones productivas sectoriales
ampliadas (todas de orden nacional). Además, evidencia que una estrategia que busca
fortalecer lo productivo y la competitividad brinda menos importancia al desempeño de
organizaciones locales que actúan en los territorios regionales, pese a ser los lugares de
interacción entre los agentes y el contexto donde se deberían estimular y fortalecer las
capacidades de los sistemas productivos.
Las conclusiones centrales de la Investigación son:
Los actores del Consejo Cárnico entienden las ventajas potenciales de las acciones
colectivas, pero éstas no se han generado espontáneamente por una serie de costos
de transacción, siendo el principal la falta de confianza entre los miembros. Pese al
diálogo e interacción en las reuniones, la visión estratégica de cada gremio se
sobrepone en este espacio o por fuera de él en relacionamiento directo con el sector
estatal.
No hace falta pertenecer al Consejo Cárnico para obtener beneficios de sus pocas
acciones colectivas o de las que posibilita el sector público, ni de la política pública
que se dicte para el subsector. Tampoco se ofrecen incentivos específicos para los
que participan, y esto ocasiona que los gremios le bajen el nivel a su interlocutor y
esto genera aún más baja participación y menor nivel decisorio.
En el Consejo Cárnico se viven desequilibrios en los intereses y poder de uno y del
otro. Desafortunadamente, el Ministerio de Agricultura no cumple su papel de
arbitraje de conflictos ni en las reuniones ni con política pública. Todo esto
demuestra una gran debilidad en la cadena por la falta de coordinación y
articulación entre sector público y privado y entre los privados.
El que lleva la tutela en la Organización de Cadena Cárnica es Fedegán5 por razones
económicas y políticas, afectando a todos los restantes gremios en sus actuaciones
5 Federación Colombiana de Ganaderos.
8
en la cadena y anteponiéndose aún en los campos donde otros son expertos. El
poder de la Federación es tal que pese a las incomodidades cada gremio prefiere
evitar la confrontación abierta, situación que afecta el mismo avance en propuestas
y plan de acción de la Organización.
En respuesta a las dos preguntas centrales de ésta investigación se concluye que la
Organización de Cadena Cárnica Bovina no cumple la finalidad propuesta por la
Ley 811/2003 respecto a ser espacio de concertación entre los actores que la forman
y, por sus debilidades en el diálogo interno, no tiene las herramientas para
direccionar más efectivamente al productor ni al subsector. Tampoco cumple la
finalidad propuesta por la Ley respecto a ser órgano consultivo del gobierno en
relación a la política que les concierne; para lograr esto debería poder reunir en la
mesa de Consejo a representantes de un perfil muy alto: las cabezas ejecutivas de
los gremios, pues son quienes envían las directrices.
No son los Planes de acción de la Organización de Cadena Cárnica el timón que
dirige al subsector, se puede sugerir que éstos están quedando como validador de la
agenda de gobierno (y sus propios planes de acción) y no como el material del cual
proponer.
Para concluir se destaca que el desarrollo de la institucionalidad agrícola colombiana (un
marco institucional e instrumentos de política acordes) es un tema que aún tiene muchos
desafíos, incluso el de determinar el papel de los agentes de los sectores productivos.
El documento se desarrolla en dos secciones principales: la primera presenta el marco
conceptual de la Investigación y se subdivide en una presentación de los conceptos para el
análisis de las cadenas tomados de la literatura antes enunciada (Capítulo 2) y una
presentación de los conceptos atinentes al de Organización de Cadena Agroproductiva y de
la forma específica que se le dio al Enfoque para el caso colombiano (Capítulo 3). La
segunda sección presenta el Estudio de Caso tomado (Capítulo 4) analizado en
concordancia con el Marco conceptual, y las Conclusiones (Capítulo 5) que se esperan sean
tomadas en términos de estimular la reflexión más que ser generalizables para las
Organizaciones de Cadena Agroalimentarias.
9
2. CONCEPTOS PARA ANÁLISIS DE LAS CADENAS
Señala Helmsing (2001) que a mediados de 1980 un cuerpo de literatura emergió acerca
de los ‗Nuevos Distritos Industriales‘ (NDI), distinguiéndose del concepto de Distritos
originalmente formulado por Marshall y pretendiendo explicar los sucesos económicos de
los agrupamientos empresariales en áreas periféricas de países desarrollados y en vías de
desarrollo6.
Ahora bien, ésta investigación no trabaja el concepto de Distrito Industrial pero
aprovecha esta literatura porque se refiere a agrupamiento e interrelacionamiento de los
actores.
La literatura de NDI se nutre de dos conjuntos teóricos:
i. Concepto de Eficiencia Colectiva: desarrollado por Schmitz y Nadvi en 1995,
considera que por efecto de dos elementos (acciones conjuntas y externalidades)
las empresas que forman parte de un agrupamiento geográfico son más fuertes
que las que no participan en él;
ii. Enfoque de Estudio sobre Cadenas de Valor Globales: atiende las vinculaciones
externas que ocurren fuera del agrupamiento y analiza las relaciones de los
productores locales con los principales actores externos. Este modelo lo
desarrollan Pietrobelli y Rabelloti (2004) a partir de cuatro elementos: cadenas
de valor, governance, upgrading y conocimiento tácito.
La Eficiencia Colectiva solo permite dar cuenta de las vinculaciones que se dan al
interior del acuerdo sectorial, pero los cambios generados por la globalización en los
sistemas de producción exigen atender las vinculaciones externas (Gómez, 2005). Por esto
se complementa éste concepto con el de Cadenas de valor, del cual en ésta Investigación se
toma sólo uno de sus conceptos, el elaborado por Gary Gereffi en 1994 y retomado (para el
Modelo) por Pietrobelli y Rabelloti en 2004: governance.
2.1. EFICIENCIA COLECTIVA
6 Helmsing (2001) refiere estudios de casos documentados de agrupamientos empresariales encontrados en Brasil
(Schmitz, 1995 y 1999), México (Rabellotti, 1999), Perú (Visser, 1996) y en India (Cawthorne, Das, Knorringa y Nadvi).
10
El concepto se refiere a la combinación de los efectos de las economías externas y las
acciones colectivas, y ayuda a explicar cómo las empresas situadas en concentraciones
empresariales (cadenas, redes, clusters) adquieren mayor eficiencia y mayor capacidad para
lograr avances en su competitividad—upgrading— en suma, obtienen ventaja competitiva
respecto a las que no participan.
Schmitz (1997) afirma que el concepto de eficiencia colectiva permite decir que la
viabilidad económica no puede ser entendida o enfocada a iniciativas individuales y que las
economías externas —al ser efectos externos incidentales, es decir pasivos— no son
suficientes. Es entonces determinada la acción colectiva como un segundo componente
esencial—siendo además la parte activa por ser intencional— que, como refiere Helmsing
(2001), corresponde a la acción conjunta por parte de empresas y al apoyo de agencias
públicas y gobiernos locales.
Schmitz (1997) distingue entonces entre eficiencia colectiva no planeada (espontánea) y
planeada, y refiere que Nadvi prefiere usar los términos eficiencia colectiva pasiva y activa.
Es difícil presentar por separado los beneficios de las economías externas y de la acción
colectiva porque ésta última puede dar lugar a las economías externas. Sin embargo, este
punto no debe implicar no mirar las dos categorías. Emparejar los dos componentes de la
eficiencia colectiva ayuda a teorizar y explicar los diferentes tipos de actuación en las
concentraciones empresariales, las diferencias entre ellas y en el tiempo (Schmitz & Nadvi,
1999).
Helmsing (2001) declara que la eficiencia colectiva contribuye al desempeño económico
y Schmitz (1999) reconoce una asociación positiva entre eficiencia colectiva y desempeño
económico en empresas de tenis del Valle Sinos, Brasil, con lo que define el agrupamiento
como uno de los factores que contribuyen al incremento de ventajas competitivas para las
empresas que lo forman.
A continuación se caracterizarán los dos componentes de la eficiencia colectiva:
Economías externas
El concepto de economías externas fue introducido por Alfred Marshall, en 1920, para
11
explicar por qué y cómo se ubican las industrias, y por qué y cómo los pequeños negocios
pueden ser eficientes y competitivos. Schmitz usa el término apropiabilidad como la
capacidad de los ejecutores de la acción colectiva de apropiarse de los beneficios que ésta
produce: en caso de lograr beneficiarse del 100% de los resultados se ha alcanzado el
máximo nivel de apropiabilidad, y en caso diferente se habla de economías externas porque
actores que no han participado en la acción colectiva se ven beneficiados con los
resultados. El autor acoge la definición generalizada de los economistas al respecto que
cuando los beneficios sociales de una determinada acción colectiva superan los beneficios
privados también se habla de economías externas (como se cita en Dini, Mazzonis & Pérez,
2006).
Cada empresa es una parte de un sistema de producción con encadenamientos entre
varias unidades productivas, por lo que los agentes económicos no pueden capturar en el
precio de su producto todos los beneficios de su inversión, y entonces, algo pasa
incidentalmente (por lo que se denomina ventaja pasiva) a beneficiar a otros agentes. Así
las economías externas van generando economías de aglomeración, que en presencia de
rendimientos crecientes generan fenómenos de crecimiento de la actividad productiva y de
concentración territorial.
Las economías externas son importantes para crecer pero no son suficientes para liderar
grandes cambios en el producto o para responder mejor a las oportunidades o crisis, esto
requiere es que haya mejor cooperación entre los actores del agrupamiento empresarial, es
decir requiere acción colectiva (Schmitz, 1999).
Acciones colectivas o Acciones conjuntas
En la segunda mitad de los años 90 aparece este concepto en la literatura económica y en
la de desarrollo local; autores como Hubert Schmitz, John Humphrey, Marco Di Tommaso
y Roberta Rabellotti, entre otros, lo han aplicado dentro de sus trabajos sobre
comportamientos colectivos, confianza y redes. Dini et al. (2006) consideran que las
contribuciones de estos autores se centran en la importancia de los esfuerzos que las
empresas deben hacer para vincularse con su entorno productivo e institucional, y para
12
establecer relaciones de colaboración con otros sujetos económicos —es decir acciones
colectivas.
Schmitz (1995) define la acción colectiva como las actividades que surgen de la
deliberada cooperación entre un conjunto de empresas independientes para la consecución
de un objetivo común: la generación de economías externas. Dini et al. (2006) la definen
como una acción emprendida por un conjunto de actores económicos (empresas y/o
entidades) que se asocian voluntariamente y sin perder su individualidad, para alcanzar un
objetivo común y consensuado.
La acción conjunta según Schmitz (1997) puede ser de dos tipos: empresas individuales
que cooperan con otras (por ejemplo compartiendo un equipo o desarrollando un nuevo
producto) y grupos de empresas uniendo esfuerzos (por ejemplo en asociaciones
comerciales). Las acciones colectivas varían según el número de participantes y según el
tipo de las relaciones de colaboración entre ellos, lo que permite a Dini et al. (2006)
plantear que se pueden identificar cuatro modalidades de acciones colectivas como se ve en
el Cuadro 1:
Cuadro 1. Modalidades de Acción colectiva
Tipo de relaciones productivas
Horizontales Verticales
Nº de
empresas
Muchas Acuerdos locales Acuerdos sectoriales
Pocas Redes horizontales Redes verticales
Fuente: Dini et al, 2006.
La relación horizontal, indican Dini et al. (2006), es la acción colectiva llevada a cabo
por sujetos que pertenecen a la misma rama productiva y realizan el mismo bien o servicio,
la relación vertical es entre actores que establecen entre sí relaciones de cliente - proveedor
(de insumos, partes, piezas o servicios). Para Nadvi la acción conjunta dentro de
vinculaciones horizontales puede ser entre dos o más productores locales o
―…multilaterales entre muchos productores locales, especialmente mediante organizaciones
de toda la concentración empresarial. Esto incluye cooperación en asociaciones
empresariales y centros de servicios para el desarrollo empresarial‖ (como se cita en
13
Pietrobelli & Rabellotti, 2005, p.4).
Las acciones colectivas se pueden dar en diferentes escenarios geográficos, así es
posible hablar por ejemplo de redes locales de productores y de cadenas de valor globales;
y se matizan por diferentes aspectos que a continuación se exponen:
Beneficios esperados de las acciones colectivas
Las acciones colectivas para Dini et al. (2006) son importantes porque ofrecen a los
actores el ejercicio de la interacción —clave de la dinámica económica por cuanto es la
base de los procesos de intercambio y complementariedad— y, además, ventajas a las
empresas y sistemas productivos porque como dice Soda ―si las empresas pudiesen generar
todos los recursos que necesitan para su sobrevivencia, no precisarían desarrollar relaciones
con su entorno‖ (como se cita en Dini et al., 2006, pie de página p.5).
Los actores de las cadenas son sujetos económicos de diferente tamaño productivo y
organizacional, por lo cual los efectos de las acciones colectivas emprendidas son
diferentes para cada uno. Dini et al. (2006) sugieren algunos de éstos:
o Generación de espacios de diálogo e intercambio de opiniones en las reuniones
de la instancia cúpula lo que reduce la incertidumbre y rompe el aislamiento
tradicional en el que operan las empresas;
o Favorecimiento del surgimiento de firmas especializadas y reducción de barreras
de entrada en las distintas fases del proceso productivo, a causa del desarrollo de
relaciones de colaboración entre las empresas;
o Diálogo entre las instituciones de fomento y el sector privado, con lo que se
posibilita además el diseño de políticas y programas más pertinentes para el
sector;
o Impacto sobre las economías de escala si los actores deciden negociar de forma
conjunta las condiciones con proveedores para superar su tamaño productivo, o si
suman sus producciones para alcanzar mercados más grandes, o si adquieren y
utilizan de forma coordinada una nueva tecnología (repartiendo el costo). Todo
esto aporta mayor flexibilidad operacional a las empresas, al poder diversificar su
oferta de servicios y productos sin necesidad de acrecentar el capital;
14
o Aceleración o profundización de la capacidad de aprendizaje de las empresas al
tener mayor caudal de información comercial, tecnológica y organizacional con
partners (que también pueden ser proveedores) por efecto de la comunicación.
Las acciones colectivas pueden generar aprendizaje colectivo local. Helmsing asegura
que la presencia de éste ―realza la capacidad de adaptación e innovación de las empresas
locales. En comparación a otras empresas, éstas pueden establecer contacto con bases
mayores de recursos, vincularse a procesos locales adicionales para aumentar y renovar sus
propias competencias‖ (2001, p.15). Todo esto, según el autor, hace que la concentración
empresarial posibilite una ventaja competitiva sostenible.
Es importante reconocer dos aspectos:
o Las acciones colectivas tienen costo, el más obvio es el de asociación, y por
ejemplo este es alto para las empresas pequeñas cuando se les pide destinar
tiempo a reuniones y los beneficios no son inmediatos. Otro costo es el político,
por ejemplo cuando algunos de los elementos de los temas inherentes a un
acuerdo que gestione el Ministerio de Comercio Exterior podrían representar
contradicciones o no ser compatibles con los intereses particulares de un
subsector o cadena y, por lo tanto, no responder a las expectativas del Ministerio
de Agricultura (Roldán & Espinal, 1998).
o Las acciones colectivas no siempre son positivas y el riesgo es que puedan
generar acuerdos cerrados y regresivos, afectando así la eficiencia de los
mercados (Dini et al., 2006).
Niveles de apropiabilidad de las acciones colectivas
Dini et al. observan que el nivel de apropiabilidad de los resultados es diferente para
cada forma de acción colectiva. Para el caso que interesa a ésta investigación: acuerdos
sectoriales, ellos definen que se ―ponen en marcha iniciativas que apuntan a la generación
de bienes colectivos que producen altas economías externas positivas y benefician a
muchas (teóricamente todas) las empresas de un determinado territorio o sector‖ (2006,
p.9). Esta característica no es estricta y por esto es posible que los acuerdos colectivos entre
miembros de una organización de cadena apunten a generar beneficios apropiables
15
únicamente para los participantes.
Dos aspectos que interesan a los actores de los acuerdos sectoriales y que influencian las
acciones colectivas que se adelanten según Dini et al. (2006) son:
a. Las expectativas sobre los programas de apoyo que se les están ofreciendo: el
objetivo es generar oportunidades de desarrollo competitivo o superar problemas,
así, se espera que las acciones colectivas emprendidas sean oportunidad de acceso a
nuevas ventajas competitivas.
b. Los incentivos que estimulan la participación de los actores locales: éste aspecto es
interesante pues los beneficios de la acción colectiva pueden ser aprovechados por
personas que no participan de la Cadena. Los autores señalan dos incentivos: un
interés sincero en la transformación social y/o un interés por influenciar y alinear las
actividades de fomento con sus estrategias individuales. Ellos reseñan que en las
iniciativas de baja externalidad (donde hay apropiabilidad alta de los beneficios) los
empresarios tienen una clara motivación para participar, mientras que en las de alta
externalidad pueden participar motivados por el interés de incidir en la estrategia
nacional de competitividad y en la asignación de fondos de fomento.
Costos de transacción
En criterio de Dini et al. (2006) existen obstáculos que desincentivan la generación
espontánea de acciones colectivas y que generan costos de transacción:
a. Imperfección de la información: los actores económicos no reciben completa la
información ni ésta es distribuida de forma homogénea;
b. Las dificultades que cada empresa experimenta para conocer a otro partner y
ponerse de acuerdo para el desarrollo de acciones colectivas;
c. Costos de aprendizaje: las resistencias al cambio que en el interior de las
organizaciones se generan cuando se decide modificar el estilo de gestión
administrativa o productiva;
d. Falta de confianza.
Helmsing (2001) afirma que la proximidad en la aglomeración productiva y la
aceptación mutua de normas de reciprocidad y respeto contienen al oportunismo y
16
contribuyen a la reducción de costos transaccionales. ―La cooperación puede surgir
paralelamente a la competencia; la profundización de la división del trabajo genera mayores
economías de escala y de alcance, lo cual, por su parte, conduce a la integración‖ (p.19).
Confianza
Este factor es clave para que un conjunto de personas emprendan acciones colectivas por
ser central en las dinámicas de interacción personal. En las estrategias asociativas es clave
irla generando entre las empresas participantes en el proyecto y entre éstas y las
instituciones de apoyo. Luhmann señala que la confianza depende del entorno y de la
historia individual, y es un factor relevante en la conducta social humana pues siempre
existe una situación de riesgo (como se cita en Dini et al., 2006).
La CEPAL7 considera la confianza como uno de los recursos asociativos que permiten
dimensionar el capital social de una comunidad o región. El capital social podría entenderse
como la capacidad efectiva de movilizar productivamente, y en beneficio del conjunto, los
recursos asociativos (confianza, reciprocidad y cooperación) que poseen las distintas redes
sociales (como se cita en Secretaría del Mercado Común del Sur [Mercosur]8, 2006, p.10).
Para tener éxito en el caso de proyectos asociativos se debe buscar el desarrollo de
experiencias que promuevan confianza fuerte, la que se genera entre personas cercanas,
entre conjuntos de actores determinados para que unidos diseñen y lleven a cabo una
estrategia competitiva mancomunada (Dini et al., 2006).
Algunos elementos que estimulan la confianza en la construcción de acciones colectivas
según Dini et al. (2006) son:
o La reiteración de la acción y la permanencia de la relación interpersonal;
o La cantidad y claridad de la información poseída por los participantes;
o La importancia de un elevado nivel de conocimiento recíproco, y sobre todo de los
respectivos intereses;
o La existencia de un lenguaje común, como fundamental para garantizar un
intercambio de conocimientos;
7 Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 8 Proceso de integración de los países Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay; con enfoque productivo regional.
17
o La motivación obtenida por las expectativas de una ganancia progresiva en el
proceso, lo que posibilita el desarrollo de acciones cooperativas de largo plazo.
Es muy importante fomentar la confianza entre actores productivos y entre éstos y
entidades del sector público y/o privado. Estos vínculos se logran mediante la potenciación
de las oportunidades de diálogo e interacción basadas en la elaboración de una visión
estratégica, mediante un proceso paulatino en que los empresarios experimentan de manera
práctica y progresiva la realización de acciones mancomunadas —y que al ir verificando
los resultados logrados va reforzando el aprendizaje y el compromiso con el grupo—. En
cuanto al sector público es clave que demuestre su motivación para la implementación
temprana de acciones acordadas con las contrapartes privadas y la participación de
funcionarios con capacidad decisoria (Dini, Guaipatín & Rivas, 2005).
Este apartado ha mostrado los dos elementos que constituyen el Concepto de eficiencia
colectiva: externalidades y acciones conjuntas, categorías de análisis cuyos efectos son
difíciles de separar pues el ejercicio y esfuerzo de establecer relaciones de colaboración con
otros sujetos económicos puede dar lugar a economías externas. Además, se presentaron
elementos que pueden evidenciar el por qué de la búsqueda y generación de acciones
colectivas.
2.2. GOVERNANCE
Gereffi (como se cita en Humphrey & Schmitz, 2002) refiere el concepto de governance
a las relaciones de autoridad y poder que determinan cómo los recursos financieros,
materiales y humanos son asignados y fluyen dentro de una cadena. Humphrey y Schmitz
(2000) lo complementan hablando de la coordinación de las actividades económicas en un
sector o concentración empresarial a través de relaciones que no son de mercado, es decir,
la autoridad y el poder son asumidos por algunos actores en las relaciones inter-firmas bajo
mecanismos por medio de los cuales se establecen las acciones de coordinación.
En síntesis, la governance se refiere a la complejidad de las instancias de coordinación y
las afectaciones en términos de competitividad que puede generar en la firma y en el sector
productivo, por esto también es definida como forma de gobierno o de coordinación de las
18
actividades económicas que hacen los actores.
El término governance se usa para referirse a las esferas privada y pública y en los
niveles local y global, y a cómo cada eslabón gana en competitividad (upgrading).
Humphrey y Schmitz (2000) distinguen tres tipos posibles de gobierno dentro de las
cadenas:
o Redes: cooperación entre empresas de más o menos el mismo poder y que
comparten sus competencias dentro de la cadena.
o Cuasijerárquico: relaciones entre empresas jurídicamente independientes donde una
está subordinada a la otra, y donde un líder en la cadena determina las reglas que el
resto de los actores debe cumplir.
o Jerárquico: cuando una empresa es propiedad de otra empresa externa.
Las anteriores son formas de gobierno privadas, la forma pública es a través de una
variedad de agencias gubernamentales o en asocio bajo redes de acciones y/o de políticas
con instituciones privadas, siendo ésta una forma de governance mixta de nivel local cuyo
principal fin es ayudar a las firmas para enfrentar los retos del mundo globalizado
(Humphrey & Schmitz, 2000).
Todas estas formas de gobierno pueden coexistir simultáneamente y cambiar cada cierto
tiempo, es decir la governance de una cadena es un proceso dinámico principalmente
porque el poder es relacional y relativo, es decir el poder que ejerce un agente sobre otro(s)
depende de cuál tiene menos poder en la cadena y a su vez esto condiciona las relaciones
económicas entre ellos (Humphrey & Schmitz, 2002). Por ejemplo, un agente de la cadena
presiona (y de pronto asiste) a sus proveedores y compradores para que implementen
cambios en sus procesos, pero a la vez sigue buscando nuevo proveedores y compradores
pues siempre busca mejorar su competitividad (Kaplinsky, 2000).
Pese a que en el concepto de governance no se incluyen las relaciones de mercado, para
el caso de cadenas agrícolas Humphrey y Schmitz (2000) han determinado que existe un
cuarto tipo de gobierno y es el de coordinación entre proveedores y compradores a través
de relaciones en el mercado y en redes de trabajo. Ellos refieren a Van der Laan quien
denomina ésta forma de cadena como half-channel marketing network y la describe como
19
basada en la existencia de estándares y definiciones por los que el comprador puede estar
confiado de la calidad del producto aún antes de la inspección directa. En este tipo de
cadena la governance existe en algún punto de la producción (entonces no entre firmas y la
cadena) pues son instancias públicas y privadas las que definen calidades a producir, y los
gobiernos definen y van verificando estándares fitosanitarios.
Los autores citan a Gomes y Damiani, quienes han demostrado que en los sistemas
productivos brasileros de frutas de exportación ha sido necesaria la cooperación local entre
gobierno y productores para satisfacer las necesidades de gobiernos extranjeros para, por
ejemplo, controlar la mosca de la fruta, adquirir conocimiento acerca de requerimientos
para entrada a mercados y para mantener la reputación regional en la mira de los
compradores extranjeros.
Para ésta investigación interesa mucho el último tipo de governance referido, que puede
ser denominado de nivel local, porque se asemeja con la estrategia de organizaciones de
cadenas productivas implantado para Colombia en cuanto a enfatizar la delegación de
funciones en un rango de instituciones públicas y privadas y porque, como declaran
Humphrey y Schmitz (2002), el desarrollo y rápida difusión del conocimiento dentro de la
agrupación empresarial no es solo resultado de la ‗atmósfera industrial‘ sino también de la
incubación desde redes de política de actores públicos y privados.
Las relaciones de poder y liderazgo resultan claves para generar o no visiones
compartidas entre los actores de la organización, por ende, para tejer relaciones de
cooperación que permitan crear o potenciar las capacidades productivas (todo esto a su vez
significa costos de coordinación y costos de transacción), y son factores que las políticas
mundiales en general han tomado como esenciales para el desarrollo de proyectos
asociativos.
Humphrey y Schmitz (2002) afirman que la governance es particularmente importante
para la generación, transferencia y difusión del conocimiento generado por la innovación al
interior de la cadena9, porque permite a las empresas mejorar su actuación bien sea por la
vía aprender haciendo o por la aprendiendo por interacción. Es clave referirse a la
9 Los autores definen esta innovación como la adquisición de capacidades nuevas para las empresas pero que de pronto ya
existían en otras.
20
innovación pues como señalan Dini et al. (2006) ésta puede alterar los equilibrios y las
relaciones de interacción y cooperación entre los actores de una cadena, pero es necesaria
su búsqueda para mantener la competitividad del sistema en el mediano y largo plazo.
A continuación se presentan dos aspectos que influyen en el tipo de governance aplicado
en la acción colectiva:
Estructuras de coordinación
La coordinación en el contexto de éste estudio se refiere al mismo concepto que
elaboran Dini et al.: ―el desarrollo de acciones colectivas y una estrategia mancomunada
entre un grupo de empresas independientes, es una respuesta racional a un problema de
interdependencia y se centra en forma importante en la construcción de confianza entre los
participantes‖ (2006, p.20).
Uno de los aspectos que interesan a los actores de los acuerdos sectoriales—y que
influencian la ejecución de acciones colectivas—es el de las diferentes modalidades de
coordinación que deben ser puestas en marcha dentro de la actividad asociativa. El nivel de
formalización de ésta varía mientras se va consolidando la estrategia asociativa, por lo cual
normalmente en las fases iniciales la división de responsabilidades se hace informalmente y
los cargos a menudo son rotatorios; posteriormente se definen reglamentos operativos para
el funcionamiento y luego se pasa a la etapa de constitución de una forma jurídica (Dini et
al., 2006). Esta última, para el caso colombiano, es la estructuración e inscripción de la
Organización de Cadena ante la Dirección de Cadenas Productivas del Ministerio de
Agricultura (en adelante Minagricultura) y la firma de un Acuerdo Sectorial de
Competitividad, mecanismos que le permiten al respectivo sector productivo recibir y
administrar fondos (públicos y de sus integrantes) y obtener reconocimiento oficial.
Es importante —tanto para la constitución de la instancia de coordinación de los actores
de una cadena como para su funcionamiento— reconocer dos diferentes funciones que
ONUDI10
ha detectado en su experiencia: ―una función de coordinación técnica que
garantiza la coordinación operativa de las iniciativas y una función de coordinación
10 Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial.
21
estratégica que apunta a crear consenso entre los principales actores acerca de los
lineamientos estratégicos de la acción colectiva‖ (como se cita en Dini et al., 2006, p. 14).
Dini et al. (2006) señalan que la coordinación técnica es adelantada por un número
limitado de participantes —normalmente técnicos de las entidades que promueven la
actividad asociativa—, a diferencia de la coordinación estratégica donde el número de
participantes es más alto y algunos tienen cargos de niveles políticos y de representación,
que buscan aprovechar su reconocimiento oficial para garantizar que las políticas y las
estrategias de fomento resulten alineadas. Bellandi define que la coordinación técnica tiene
como estrategia la generación de ventajas competitivas para las empresas asociadas, y que
la coordinación estratégica busca la generación de bienes públicos específicos (como se cita
en Dini et al., 2006).
Costos de coordinación
Son tres los elementos que determinan el nivel de complejidad en la coordinación de la
acción colectiva, en concepto de Dini et al. (2006) y con base en su análisis de proyectos
del FOMIN11
: el grado de externalidades de la acción colectiva (a mayor número de
participantes será más alto), la variedad de entidades participando (teniendo cada una
lenguajes y lógicas de funcionamiento) y el número de niveles de delegación (que separa a
los beneficiarios de la acción colectiva de las personas que toman las decisiones).
Son las condiciones institucionales y los objetivos de la acción colectiva las que definen
en cada caso el mecanismo óptimo de coordinación. Sin embargo: a mayor grado de
participación menor velocidad en la toma de decisiones y de puesta en marcha de las
acciones colectivas, a mayor complejidad mayores costos de coordinación y a mayores
mecanismos, niveles de delegación y representación de los intereses se tiende a
desincentivar la participación activa (Dini et al., 2006).
Con lo anterior los autores definen el concepto de Eficiencia de las Instancias de
Coordinación, como ―la capacidad de alcanzar el mismo nivel de externalidades con el
menor nivel de complejidad de coordinación‖ (Dini et al., 2006, p.17). La propia
11 Fondo Multilateral de Inversiones. Banco Interamericano de Desarrollo.
22
complejidad de la coordinación exige que ésta se acople a los cambios rápidos de los
mercados, es decir le exige que sus mecanismos no sean estáticos sino que puedan
evolucionar y ajustarse a los requerimientos y estrategias competitivas del colectivo (2006).
En este apartado se definió el concepto de governance que será trabajado en ésta
investigación, considerándolo como el ejercicio de relaciones de poder y liderazgo que
posibilitan visiones y acciones conjuntas entre los integrantes de un sector. Presentados los
conceptos teóricos generales sobre interacción y coordinación de los agentes de una
agrupación empresarial, y con los cuales se adelantará posteriormente el análisis del estudio
de caso seleccionado, es necesario revisar los conceptos que enmarcan a las Organizaciones
de Cadena Agroproductivas Colombianas, especificidad de ésta investigación.
23
3. LA ORGANIZACIÓN DE CADENA AGROPRODUCTIVA DESDE EL
PUNTO DE VISTA TEÓRICO
En éste capítulo se revisa el concepto de cadena productiva hasta la especificidad del de
cadena agroproductiva, y se reconocen los elementos de la estrategia de creación de
Organizaciones de Cadena que Colombia ha desarrollado desde los años noventa.
3.1. LAS CADENAS PRODUCTIVAS
Origen teórico del concepto
El concepto de cadena productiva proviene de la escuela de planeación estratégica, al
considerar que la competitividad de una empresa se explica por sus características internas
y por factores externos asociados a su entorno. Su origen teórico se remonta al trabajo de
Hirschman12
sobre encadenamientos hacia delante y hacia atrás (backward and forward
linkages); en conjunto los encadenamientos constituyen la secuencia de decisiones de
inversión que tienen lugar durante los procesos productivos y que se dan bajo acuerdos
contractuales, contratos de cooperación o por vías de mercado.
En 1961 Hirschman refirió los encadenamientos hacia delante a productos usados como
insumos que antes no estaban disponibles por ser importados o que eran muy costosos;
estos enlaces hacia delante conducen a la inversión en instalaciones donde se usen los
productos. Los encadenamientos hacia atrás los refirió como los que surgen por las
decisiones de inversión y cooperación orientadas a fortalecer la producción de materias
primas y bienes de capital, necesarios para la elaboración de productos que está
demandando la industria local y que posiblemente antes eran importados.
Posteriormente, Porter planteó el concepto de ―cadena de valor‖13
para describir el
conjunto de actividades de producción y comercialización por una parte, y por otra, las
actividades que proporcionan recursos humanos y tecnológicos de un sector. Los nexos o
enlaces son para Porter la forma de conectar interdependientemente la red de actividades de
la cadena de valor de una empresa haciendo que sean parte de un flujo más grande de
12 Basado en la teoría del desarrollo económico, sin embargo toda la bibliografía consultada lo toma como referente para el posterior desarrollo del concepto de enlaces que hace la escuela de planeación estratégica. 13 La literatura anglosajona no trata extensamente el concepto de cadenas productivas sino el de cadena de valor.
24
actividades que denomina sistema de valor, el cual incorpora las cadenas de valor de los
proveedores, los minoristas y los clientes (Porter, 2002).
En síntesis, y como señala Isaza (s.f.), el concepto de cadenas productivas es similar al
trabajo de Porter con el sistema de valor, y el concepto de enlaces de Porter para definir la
cadena de valor coincide con el concepto de encadenamientos elaborado por Hirschman.
El trabajo de Porter relaciona la cadena a las redes de producción global y esto es válido
porque el diseño de políticas para la promoción de la competitividad sectorial (nacionales y
regionales) en países en desarrollo requiere de comprensión sobre los flujos de comercio
mundial y sobre las formas de generación de valor agregado (Isaza, s.f.). Con la guía del
mismo Porter, en la década de los noventa dichos elementos —y otros que recomendaba la
consultoría de Monytor Company en su informe “Creating the Competitive Advantage of
Colombia: Patterns of Competitiveness and Sector Analyses” (Cárdenas, Ramírez, Cuellar
& Acevedo, 2005)— se articularon al diseño de políticas sectoriales y de apoyos
empresariales en Colombia.
Definiciones y conceptos
La cadena se entiende como ―una concatenación de procesos en los que intervienen
diferentes actores, los cuales propician una serie de relaciones y llevan a cabo una serie de
acciones que permiten realizar una actividad específica en un espacio territorial
determinado‖ (Chavarría, como se cita en Cordero-Salas, Chavarría, Echeverri &
Sepúlveda, 2002).
Las cadenas productivas se dan naturalmente, de forma espontánea por las
interrelaciones que genera (o exige) el mercado, ―…existen independientemente de que
haya o no reconocimiento por parte de sus agentes componentes o participantes en ellas‖
(Roldán & Espinal, 1998, p.18) y se subdividen en eslabones ―siendo éstos los conjuntos de
actores con funciones específicas dentro del proceso productivo‖ (Isaza, s.f., p.10).
Para Meyer-Stamer las cadenas productivas hacen parte del marco conceptual de la
competitividad sistémica, siendo ésta una variante teórica del enfoque de competitividad
propuesto por Porter en los ochenta. Para él, la competitividad industrial se da por varios
factores: de tipo micro inherentes a las capacidades de la empresa y de su cadena de valor;
25
la interacción compleja y dinámica con el nivel macro, representado por la estructura
macroeconómica; el nivel meso o el de las instituciones y actores sociales especializados en
diseñar políticas de apoyo específico, y el respaldo que ofrezca el nivel meta o el de
estructuras de gobernabilidad que rigen lo jurídico, lo político y lo económico (como se cita
en Helmsing, 2001).
Es importante distinguir que el concepto de cadena productiva difiere del de cluster: éste
se refiere a la aglomeración geográfica de empresas que producen y venden productos
relacionados y que entonces comparten retos y oportunidades; por esto, contribuyen a la
conformación de redes de cooperación y generación de habilidades y servicios específicos
para un sector productivo (ONUDI, s.f.).
Sin embargo, los conceptos de cluster y cadena no son excluyentes ya que el primero
forma parte de la segunda, así: el proceso productivo puede involucrar a redes de
proveedores organizados en clusters, los cuales se relacionan y complementan con otros
clusters, y la cadena productiva entonces adquiere una dimensión regional (Secretaría del
Mercosur, 2006).
El concepto de cadena productiva ha sido usado como unidad analítica y de intervención
dentro del diseño de política de promoción para la competitividad que se ha hecho en los
países en desarrollo. Afirma Isaza
la ventaja de este enfoque reside en la facilidad de coordinar acciones de política
sectorial alrededor de agrupamientos de empresas con algún nivel de competitividad
en los mercados internacionales y, en torno a los cuales, se pueden focalizar
estrategias de generación de empleo y creación de riqueza sostenible. (s.f., p.15).
3.2. LAS CADENAS PRODUCTIVAS AGRÍCOLAS
Definiciones y conceptos
Es importante empezar por puntualizar que en esta Investigación se analizan cadenas
productivas agropecuarias que lleguen a la transformación industrial de los productos
agrícolas, pudiendo también ser llamadas cadenas agroalimentarias o cadenas
agroproductivas. El IICA define que el concepto de cadena agroalimentaria se usa para
26
referirse a productos específicos (la cadena del arroz por ejemplo), cuando se está hablando
de productos agrícolas cuyo destino no es el consumo humano alimentario (como la madera
y el tabaco) la forma de llamarlas es cadena agroindustrial (Hernández y Herrera, 2005).
En 1992 los Ministros de Agricultura de Centroamérica (por la adopción del
Compromiso Agropecuario de Panamá) solicitaron al IICA el desarrollo de instrumentos
técnicos útiles a los países para enfrentar el proceso de ajuste estructural y de apertura
comercial. El Instituto trabajó con el CIRAD14
y empezó a ofrecer a las entidades públicas
y organizaciones privadas de sus estados miembros el Enfoque de trabajo de Cadenas y
Diálogo para la Acción, CADIAC.
El objetivo de la aplicación del Enfoque es mejorar la competitividad de los sistemas
agroalimentarios (SAA), de manera que también se propicie el desarrollo social (Herrera,
2000). CADIAC acoge la definición de Malassis (1979) respecto al concepto de SAA: ―el
conjunto de actividades que concurren a la formación y a la distribución de los productos
agroalimentarios, y en consecuencia, al cumplimiento de la función de alimentación
humana en una sociedad determinada‖ (como se cita en Herrera, 2000). La cadena
agroalimentaria por su parte, es un instrumento que tiene como función representar al SAA
en su complejidad para superar la producción primaria.
En Colombia, el IICA firmó un Acta de Compromiso en 1996 con el Ministerio de
Agricultura para apoyar la competitividad de los sectores agropecuario y agroindustrial.
Entre este año y 1998 firmaron cuatro convenios y avanzaron en conceptos y estudios con
base en el Enfoque CADIAC. Con esta experiencia y muy inspirado en el modelo de las
interprofesionales europeas15
, especialmente las francesas —afirma Espinal (Instituto
Interamericano de Cooperación Agrícola [IICA], 2007)— en 2003 el Ministerio expidió la
Ley 811 (o ―de las Organizaciones de Cadena en el Sector Agropecuario, Forestal,
Acuícola y Pesquero‖) en la que define la cadena productiva agrícola como:
14 Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agrícola para el Desarrollo. Francia. 15 La Ley 38/1994 del Gobierno Español define que se entiende por Organización Interprofesional Agroalimentaria, la constituida por organizaciones representativas de los empresarios de la producción, de la transformación y de la
comercialización de un sector o producto incluido dentro del sistema agroalimentario. Las Organizaciones
Interprofesionales actúan tomando acuerdos obligatorios para sus miembros, pero también disponen de un mecanismo
denominado extensión de normas, mediante el cual esos acuerdos de la Organización Interprofesional pueden hacerse obligatorios a todos los productores y operadores del sector o producto en cuestión, mediante orden del Departamento,
después de un procedimiento previsto por la Ley.
27
el conjunto de actividades que se articulan técnica y económicamente desde el inicio
de la producción y elaboración de un producto agropecuario hasta su
comercialización final. Está conformada por todos los agentes que participan en la
producción, transformación, comercialización y distribución de un producto
agropecuario. (Ver Figura 2).
Figura 2. Modelo de Cadena Agroproductiva (simplificada)
Tomado de Hernández y Herrera, (2005).
Pese a la graficación de la Figura 2 es necesario decir que las cadenas no son lineales ni
que sus actividades se ubican todas en el mismo lugar, más bien la visión de cadena es una
perspectiva sistémica tal como se muestra en la Figura 3. Es una visión de procesos y no de
empresas o sectores aislados, donde todos los eslabones (con las respectivas empresas) son
importantes para definir la competitividad de la cadena.
Figura 3. Modelo de Cadena Productiva Agrícola (sistémica)
Tomado de Rojas y otros, IICA, (2000).
Por esto las empresas vinculadas a una misma cadena productiva deberían considerar
beneficioso y necesario cooperar y coordinarse con sus pares de otros eslabones; Mercosur
(2006) incluso las emplaza a pensar en el abordaje conjunto de una estrategia productiva y
Producción primaria
Procesamiento Distribución Consumo
28
de inserción externa competitiva.
Es necesario también señalar que el arreglo entre los eslabones no necesariamente será
equitativo pues cada actor tiene diferente poder de negociación, de gestión, económico o
político (García-Winder et al., 2009).
Organizaciones de Cadena
Para el caso colombiano la interrelación de los eslabones de la cadena se institucionaliza
mediante la Organización de Cadena (en adelante OC). La Ley 811/2003 define ésta como
un espacio de diálogo que nace de la libre decisión de aliarse para cooperar con los otros
socios (cada uno con sus propios recursos y sus estrategias) y así mejorar la competitividad
del subsector (que puede ser regional o nacional).
La Figura 4 presenta en cada una de las cajas un prerrequisito para que se pueda dar la
OC: el subsector se refiere a la aglomeración y/o relacionamiento natural que existe para
ese determinado grupo productivo16
; la estructura de gobernanza se refiere a un mínimo de
organización de los eslabones y empresarios del subsector que para el caso de estudio de
ésta investigación se referiría a la intención presentada al Minagricultura para ser
reconocidos y apoyados en la conformación de una Organización. Esta solicitud se atiende
en forma de apoyo público (tercera caja) y es la particularidad del caso colombiano sobre el
Enfoque de cadenas aplicado.
Figura 4. Modelo de Organización de Cadena, prerrequisitos
Adaptado de Dos Santos, referido en Teixeira y Ferraro, CEPAL (2009).
16 El Minagricultura define al Sector Productivo como un conjunto de fuerzas económicas, procesos tecnológicos y
organización social, que responde a la demanda de bienes y servicios (web Minagricultura, s.f., recuperado en junio de
2009). También define que el Sector Agropecuario incluye los subsectores agrícola, pecuario, acuícola, pesquero y
forestal productivo y que como un nuevo enfoque reconoce dentro de sus funciones no solo la producción de alimentos y materias primas sino también la generación de bienes y servicios ambientales y su contribución al desarrollo rural (web
Minagricultura, s.f., recuperado en marzo de 2010).
Subsector Estructura de
gobernanza
Apoyo
público
Organización
de Cadena
29
CADIAC se sustenta en la participación de los actores sociales en la definición de las
orientaciones de los sistemas agroalimentarios, por lo que propone (Ver Figura 5)
desarrollar un trabajo de dos etapas superpuestas: investigación participativa sobre la
situación de competitividad de la cadena, acompañada de un conjunto de actividades de
diálogo y concertación entre sus actores:
El objetivo de la investigación es hacer propuestas para mejorar la competitividad
de los sistemas agroalimentarios bajo condiciones de equidad; el objetivo del
"diálogo y la concertación", es crear condiciones favorables para que los actores
puedan acordar de manera consensual propuestas de políticas y acciones para el
mejoramiento de la competitividad de la cadena (Herrera, 2000, p.16).
En CADIAC la competitividad es entendida como la capacidad de una cadena
agroalimentaria para estar presente en los mercados en forma duradera. Capacidad que
dependerá del control sobre las variables que tengan los actores de la cadena y de la
reacción adecuada que hagan sobre los cambios del entorno (Herrera, 2000).
Figura 5. Método del Enfoque CADIAC
Tomado de Espinal, Presentación hecha en el evento Gestión de Cadenas Productivas, 2003.
El fundamento estratégico de CADIAC es lograr la organización de la cadena para que
las actividades de diálogo se den en espacios de discusiones formales y permanentes, con
30
participación de representantes de los actores de los distintos eslabones y del gobierno, y
para que se puedan conformar Comités de Cadena y una Secretaría Técnica que hagan
seguimiento de los acuerdos y su ejecución (Hernández & Herrera, 2005). En Colombia la
anterior condición se superó con la promoción de un arreglo institucional que diera mayor
relevancia a la representatividad: solicitar que la organización de cadena se inscribiera ante
la Dirección de Cadenas Productivas del Ministerio de Agricultura.
Indican Roldán y Espinal (1998) que en cada uno de los eslabones de una cadena o
subsector se pueden encontrar varias unidades que entre sí son competidoras y cuyo interés
por la rentabilidad es el supuesto de partida de su actividad (entonces es un interés
individual), así, la intención pública y/o privada de establecer organizaciones de cadena
pretende armonizar este conjunto de interrelaciones en un escenario que IICA denomina
precompetitivo. En ese escenario es donde se expresa la lógica del concepto de cadena
porque siendo un espacio de concertación y cooperación, los intereses comunes de las
partes se tornan en un conjunto de externalidades apropiables por toda la cadena.
Roldán y Espinal hablan de la necesidad de que exista una ―cultura de cadena‖ para
fortalecer estos procesos de organización productiva, y definen dos factores claves para
esto
el que, por una parte, existan realmente en ese nivel intereses que se han llamado
―pre-competitivos‖ como, por ejemplo, necesidad de suministro oportuno y de
buena calidad de materias primas estratégicas, amenaza externa por prácticas
desleales de competencia, apoyos de ciencia y tecnología para modernización,
mejoramiento de puertos y vías de penetración, información de mercados y
estadísticas estratégicas, apoyo financiero para proyectos de inversión y
mejoramiento ambiental y, por otra, que exista una política institucional seria,
transparente y coherente, que genere para los empresarios, la necesidad de utilizar
instrumentos y mecanismos sectoriales, como los acuerdos sectoriales de
competitividad, a través de los cuales se ventilen, resuelvan problemas, se tomen
decisiones y se promuevan acciones concertadas con el sector público (1998, p.18).
Por su parte, Dini et al. (2006) observan que existe un conjunto de elementos
31
precompetitivos que son condiciones previas del sector (entonces no pueden ser generados
por el mercado), y que son parte esencial del proceso de desarrollo de las redes
empresariales. Estos elementos precompetitivos pueden ser promocionados con acciones de
relaciones de confianza entre los actores locales, acciones de sensibilización sobre la
importancia de la actividad colectiva y la identificación y difusión de buenas prácticas,
capacidades técnicas y metodologías de trabajo.
Normatividad de las OC para el sector agropecuario
Como ya se dijo la Ley 811/2003 es la que crea las Organizaciones de Cadena para el
sector agropecuario colombiano (definiéndolas conceptualmente y en su finalidad), ésta es
reglamentada por el Decreto 3800/2006 y la Resolución 186/2008. Su marco estratégico
está dado por los Acuerdos Sectoriales de Competitividad y definidos en la misma
normativa. (Ver en Figura 6 los principales aspectos en la Ley 811/2003, y en la Figura 1
del Anexo 2 los principales aspectos en las otras dos normativas referidas).
Figura 6. Normatividad y definiciones de las OC en Ley 811/2003
Elaboración propia.
32
La experiencia CADIAC establece la necesidad de tener instrumentos institucionales
para dar relevancia al diálogo entre los actores de la Organización, tales como los Comités
de Cadena. Para el caso colombiano éstos Comités son escenarios de trabajo en una
temática particular y la forma como las OC regionales se suman a una única Organización
nacional (Decreto 3800/2006, además, el escenario cúpula de cada OC es el Consejo de
Cadena.
3.3. LOS ACUERDOS SECTORIALES DE COMPETITIVIDAD
Definiciones y conceptos
Los Acuerdos Sectoriales de Competitividad (en adelante ASC) se concibieron en la
Estrategia Nacional de Competitividad del Plan de Desarrollo El Salto Social (1995), como
acción específica relativa a la competitividad sectorial y basados en dos principios
esenciales: el diagnóstico y trabajo con la cadena productiva y la acción concertada de los
sectores público y privado (Roldán & Espinal, 1998).
La experiencia de otros países sirvió de base para el diseño colombiano de este
Instrumento: en Brasil venían siendo trabajados los denominados Acuerdos Sectoriales
Tripartitas (gobierno, empresarios y trabajadores) desde inicio de los noventa y se
convirtieron en estrategia de política en 1996. Se generaron fundamentalmente tres
(Automotriz, Maquinaria Agrícola y Construcción Naval) pues no se tuvo resultados para
establecerlos en otros sectores (Roldán & Espinal, 1998.).
En México los acuerdos también fueron tripartitas (gobierno, banca y cámaras de la
producción) y se constituyeron como parte de los programas sectoriales para hacer frente a
la apertura. Godínez (2004) afirma que el eje de la nueva orientación gubernamental
mexicana a mediados de los años noventa fue una mayor atención a las micro, pequeñas y
medianas empresas, y la definición de programas sectoriales específicos. Los dos focos de
trabajo fueron: la constitución o fortalecimiento de agrupamientos industriales y la
búsqueda por una mayor integración de las cadenas productivas nacionales.
Para el desarrollo de ASC en el sector agrícola colombiano Minagricultura e IICA
mantienen convenios de trabajo desde 1996; en 1999 firmaron un nuevo convenio para
33
continuar con la coordinación de Acuerdos Nacionales, poner en marcha un Observatorio
de Competitividad Sectorial, adelantar un Programa de Capacitación en Competitividad y
promover Núcleos Agroempresariales Regionales (Espinal, 2003).
La experiencia de Colombia con los ASC es la de crear una instancia de mayor jerarquía
desde el punto de vista institucional que la propuesta de los mecanismos de diálogo y
concertación que propone CADIAC y ―se trata de estructuras que por su representatividad
pueden muy bien estimular el tránsito hacia relaciones de equidad entre los actores de las
cadenas agroalimentarias‖ (Herrera, 2000, p.30).
Para Colombia los Acuerdos de Competitividad son los instrumentos sectoriales de la
estrategia de competitividad. Concebidos para que fueran negociados entre empresarios,
trabajadores y el gobierno (la práctica muestra que solo es entre empresarios y gobierno),
contemplan acciones conjuntas y compromisos específicos de las partes en una o varias de
las áreas que generan un escenario precompetitivo (Roldán & Espinal, 1998). De las
negociaciones resultan un consenso y un documento sobre: el Diagnóstico competitivo de
la cadena, su Visión de futuro y un Plan de acción para mejorar la competitividad.
Las Organizaciones de Cadena y sus Acuerdos pretenden ser un instrumento de
desarrollo económico para las regiones, cuya constitución se convierte en un logro político
para el gobierno (de orden central principalmente) puesto que le permite concertar con el
sector privado las reglas de juego sectoriales pero llevando el liderazgo (Roldán & Espinal,
1998).
La dinámica regional es estratégica porque es en ese nivel donde los aspectos de las
políticas oficiales se especifican por las diferencias geográficas, climáticas, económicas,
sociales y de infraestructura respecto de otras regiones. En la práctica los que ejecutan los
compromisos y obligaciones consignados —y al mismo tiempo son los beneficiarios de las
acciones y políticas gubernamentales— son los actores regionales y locales; pero en la
institucionalidad operativa de los Acuerdos el nivel regional queda un poco relegado pues
el núcleo de entidades que los firman son de orden central (ministerios, IICA) y los gremios
que firman son de orden nacional pues son los que tienen reconocida su representatividad
(Roldán & Espinal, 1998).
34
ASC y política sectorial agrícola
Por el diálogo formal y permanente que se suscita entre los actores (incluyendo al
gobierno) de las OC, se generan agendas a abordar y este arreglo toma forma de instancia
institucional permanente. De esta manera los acuerdos de competitividad se convierten en
instrumentos de cambio (Hernández & Herrera, 2005).
Los ASC con sus planes de acción generan acciones privadas y públicas, éstas últimas
deberán no corresponder solo al Ministerio de Agricultura pues como afirman Hernández y
Herrera (2005) se va delineando una Política Sectorial Agrícola construida por demanda,
que atiende el conjunto de necesidades de los sectores productivos con una batería de
soluciones o respuestas que ofrecen las diferentes entidades que participan en la
consolidación de acuerdos de competitividad para las distintas cadenas.
Las referidas soluciones que no son competencia del Ministerio de Agricultura le
imponen a éste una tarea de liderazgo que resulta vital para el éxito de los ASC, y es la de
convencer de participar a los restantes Ministerios involucrados y la de dar seguimiento y
apoyo de las soluciones que éstos implementen.
Normatividad de los ASC para el sector agropecuario
Para el caso colombiano las interrelaciones se oficializan al firmarse por los actores
participantes un Acuerdo Sectorial de Competitividad e inscribiéndolo ante la Dirección de
Cadenas Productivas del Ministerio de Agricultura. La Ley 811/2003 define que los
acuerdos de la Organización de Cadena plasmados en el ASC deben ser por lo menos en los
temas: Mejora de la productividad y competitividad, Desarrollo del mercado de bienes y
factores de la cadena, Disminución de los costos de transacción entre los distintos agentes,
Desarrollo de alianzas estratégicas de diferente tipo, Mejora de la información entre los
agentes, Vinculación de los pequeños productores y empresarios a la cadena, Manejo de
recursos naturales y medio ambiente, Formación de recursos humanos e Investigación y
desarrollo tecnológico.
La Resolución 186/2008 señala que todos los ASC ―deberán establecer: propósito del
acuerdo, diagnóstico, estructura, visión de futuro, estrategias, plan de acción, responsables,
indicadores de seguimiento y de evaluación y núcleos productivos regionales identificados‖
35
(Artículo 7°). Refiriéndose lo último al listado de actores regionales que se consideran
hacen parte o podrían hacer parte de la Organización de Cadena.
En la Figura 2 del Anexo 2 se presentan los principales aspectos en las tres normativas
proferidas por el Minagricultura que permiten la definición de los ASC.
El papel del Estado colombiano para la competitividad agrícola
En el debate sobre competitividad se pregunta constantemente sobre el papel que debe
ejercer el Estado. Algunos consideran que éste debe establecer políticas de contribución a la
competitividad de sectores estratégicos, otros consideran que no debiera ejercer ningún tipo
de apoyo sino dejar que sea la ―mano invisible‖ de la economía la que actúe. Porter indica
que el correcto papel del Estado es el de catalizador y estimulador, así, generando un marco
político para que las empresas logren ventaja competitiva debe alentar a las empresas a
elevar su competitividad, ―promover la rivalidad interior, estimular la innovación‖ (1999,
p.193).
Bajo la propuesta de Porter (1999) el papel del Estado es indirecto y no es él quien
puede crear sectores competitivos: sólo pueden hacerlo las empresas; esto porque es el
sector privado el principal responsable de la productividad. Así, la competitividad de una
nación depende de la capacidad de su industria para innovar y mejorar. Sin embargo, el
autor considera que los objetivos de la nación orientan el flujo de capital y de recursos
humanos hacia determinados sectores.
En la década de los 90 las economías latinoamericanas se replantearon frente a la
política de apertura comercial. Para el caso colombiano, desde el gobierno de Samper, se
han diseñado instrumentos de política e institucionalidad para construir ventajas
competitivas, tales como el Sistema Nacional de Competitividad que ha ido
transformándose en cada gobierno hasta el presente. El país ha tenido una política para la
competitividad muy activa y estable, con ajustes en instrumentos pero, en general, ha
habido continuidad (IICA, 2007).
Afirma Espinal que las políticas públicas colombianas cada vez miran más al sector rural
señalando que para el año 2008 las inversiones del Estado fueron del orden de 2.500
millones de dólares y que se demuestra el interés en hacer política para el sector
36
agropecuario con el trabajo en una batería de políticas denominada programa
agroindustrial, el cual considera actividades en materia de inversión (creación de incentivos
para este fin vía instrumentos de cobertura de riesgo), incentivos en el tema de
investigación y desarrollo tecnológico y actividades de financiamiento (diseño de
instrumentos y acceso al crédito) (IICA, 2007).
Concluye Espinal que por los ASC hay un interés creciente dirigido a remover
obstáculos detectados y presentados en los diagnósticos de las cadenas, y se llevan a cabo
acciones dirigidas para mejorar la competitividad que son plasmadas en los planes de
acción (IICA, 2007). El IICA ve la necesidad de mantener el trabajo en cadenas por ser
instrumento útil para la identificación, formulación e instrumentación de políticas
agroalimentarias, que permita superar la noción de la agricultura como un simple proceso
de producción primaria hacia verla como un sistema integrado de valor (García-Winder et
al., 2009).
En éste capítulo, con apoyo de los Anexos 1 y 2, se ha presentado teórica y
operativamente la estrategia de Organizaciones de Cadena Agroproductivas que Colombia
ha desarrollado y ejecuta, particularizada por trabajar bajo la forma de arreglo institucional
y de tener a los Acuerdos Sectoriales de Competitividad como instrumentos. Con este
capítulo ya se tiene todo el marco de análisis bajo el cual se mirará el estudio de caso: el
Consejo de la Cadena Cárnica Bovina, de la que puede decir la autora de esta Investigación
es una de las Organizaciones de Cadena de primera línea para el Minagricultura; para este
análisis se retomarán cada uno de los apartados presentados y se aplicará la información
recopilada en entrevistas, documentos y asistencia a reuniones de la cadena.
37
4. ESTUDIO DE CASO: Organización Cadena Cárnica Bovina
Debido a que es la primera vez que para el caso colombiano se implementa este tipo de
análisis, la siguiente elaboración debe ser considerada como un intento preliminar de
reflexión —y para estimularla también— sobre los puntos definidos en el Marco de
análisis. En el Anexo 3 se presenta la estructura de las entrevistas adelantadas con las
cuales se obtuvo información para el desarrollo de este capítulo.
Caracterización del subsector cárnico colombiano
Reseña el Ministerio de Agricultura et al. (2009) que la ganadería colombiana ocupa el
tercer lugar en términos de inventario en Suramérica, después de Argentina y Brasil ;
respecto al Continente ocupa el quinto lugar y el duodécimo en el mundo. En 2007, el hato
sumaba 23.5 millones de cabezas; la producción de carne en 2008 fue de 911.000 toneladas
y en ese mismo año las exportaciones de carne y ganado sumaron 750 millones de dólares,
prácticamente a un único mercado: Venezuela, y con una composición alta en valor
agregado (carne deshuesada y en canal).
En cuanto a volumen de sacrificio, Colombia ocupa el tercer lugar en Suramérica, el
sexto en el Continente y el décimo quinto a nivel mundial. La ganadería colombiana se ha
caracterizado por ser autárquica, es decir, los productores colombianos abastecen por sí
solos la demanda interna.
Del precio final de un kilo de carne pagado por el consumidor en el 2008, y respecto al
precio pagado en el 2005 (Cuadro 2), los comercializadores detallistas ya habían absorbido
el 65% del precio final al consumidor, es decir ―ganaron‖ 9 puntos porcentuales en sólo
cuatro años, en detrimento de los productores que vieron bajar su participación a 21% del
precio real pagado por el consumidor y de los comerciantes de carne en canal, cuya
participación descendió a 15%.
Cuadro 2. Formación de valor en pesos de la carne de res
Concepto
Participación porcentual en el precio de la carne al consumidor, por año y actores
2005 2006 2007 2008
Productores primarios (ganaderos)
24 21 26 21
38
Distribuidores mayoristas (carne en canal)
20 19 13 15
Precio al consumidor 100 100 100 100 Tomado de Ministerio de Agricultura et al. 2009.
Mapa de la cadena cárnica bovina colombiana
El Ministerio de Agricultura et al. (2009) describe que la cadena inicia (Ver Figura 7)
con los productores y proveedores de insumos para que los productores primarios (segundo
eslabón) puedan ejercer su actividad de engorde de ganado, la cual se hace en fincas casi a
nivel de todo el país y con diversos niveles tecnológicos.
El tercer eslabón es el de comercializadores de ganado quienes venden animales en pie;
sus principales actores son las subastas (en donde se tranza en mayor medida ganado flaco);
y los acopiadores, comisionistas y colocadores (involucrados en la comercialización del
gordo, entonces son quienes compran los animales al productor primario y generalmente
inician el proceso de distribución mayorista de carne).
El siguiente eslabón es de las plantas de beneficio y desposte —también denominadas
frigoríficos o frigomataderos— que pueden ser de tipo público o privado y cuya actividad
es la de prestar el servicio de beneficio de ganado (sacrificio de los animales, separación de
las partes comestibles y no comestibles, y el desarrollo de labores de higienización y
procesos térmicos básicos a la carne).
El quinto eslabón es el de la industria procesadora, la cual es de dos tipos: una gran
industria de estructura oligopólica y muchas pequeñas compañías que comercializan sus
productos a través del canal tradicional de tiendas. El eslabón incluye a productores de
embutidos y de comidas precocidas.
La distribución de la carne para el mercado nacional la hacen mayoristas bajo carnicerías
especializadas o como colocadores; las primeras abastecen a restaurantes, casinos,
supermercados y almacenes de cadena, y los segundos proveen principalmente a los
expendios tradicionales y a la industria procesadora.
El séptimo eslabón son los consumidores, quienes son abastecidos a través de
distribuidores minoristas. En este eslabón de consumidores se contempla a los exportadores
de animales o de carne quienes internamente también tienen mayoristas y minoristas.
39
Figura 7. Mapa de la Cadena17
17 Las siglas presentadas corresponden a: FEDEGAN, Federación Colombiana de Ganaderos; UNAGA, Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas Colombiana;
FEDEFONDOS, Federación Nacional de Fondos Ganaderos; ASOSUBASTAS, Asociación Nacional de Subastas Ganaderas; ACINCA, Asociación Colombiana de Industriales de la Carne; ASOCARNICAS, Asociación Nacional de Empresas Cárnicas; ANDI, Asociación Nacional de Industriales; FENALCO, Federación Nacional
de Comerciantes.
40
Se considera también el eslabón público quien interactúa con todos los eslabones
reglamentando y direccionando, al eslabón investigación que de la misma forma actúa en
cualquier parte de la cadena y al eslabón transportador que relaciona todos los eslabones y
actividades.
La Figura 7 presenta dentro de recuadro azul a los actores que firmaron el Acuerdo de
Competitividad en 2004 y que entonces quedaron conformando el Consejo Nacional de la
Cadena Cárnica Bovina Colombiana (en adelante CN-CCB), al momento presente algunos
de ellos asisten de forma eventual (Asosubastas, por ejemplo) o al momento actual no
tienen representante (caso exportadores) por lo que éstos están dentro de recuadro azul pero
en línea punteada. Los actores o eslabones en recuadro verde no están representados en el
Consejo y pueden o no hacer parte de alguno de los Comités de la Organización.
Propone Fedegán que sea la cadena uno de los frentes donde el gremio induzca la
modernización ganadera, declarando ésta como necesidad sentida para alcanzar la
competitividad y que presenta rezagos por ―prevalencia de prácticas ancestrales [en todos
los eslabones], la carencia de voluntad política para hacer cumplir la existente [política
pública] y, sobre todo, por la resistencia de fuertes intereses que se verían vulnerados con el
tránsito a la modernidad‖ (PEGA 2019, 2008, p.39).
4.1. ANÁLISIS DE EFICIENCIA COLECTIVA
El análisis se hace a través de las nociones aportadas por la literatura para el concepto de
Eficiencia colectiva y que fueron presentadas en el Capítulo 2. El subtópico de
Externalidades se contempla dentro de los análisis de Acciones Colectivas.
Miembros de la Organización de Cadena Cárnica Bovina Colombiana
Como criterio que impone la Ley colombiana de Organizaciones de Cadena Productiva
Agrícola, se necesita demostrar representatividad (numérica-gremial o de capital) para
hacer parte de la Organización, lo cual deja por fuera a personas individuales y/o naturales
consideradas pequeños productores o pequeños comercializadores. Ahora bien, para el caso
de la Cadena Cárnica, su Consejo está conformado por gremios que representan diferentes
eslabones y que pueden acoger bajo sí algunas (ANDI) o muchas (Fedegán) unidades
41
productivas. Las implicaciones de esto se verán constantemente en el análisis siguiente.
Antes de proseguir es necesario decir que por decisión entre los firmantes del Acuerdo
de Competitividad de la Cadena, la forma de llamar la Organización de Cadena es igual a
como se llama el Consejo: CN-CCB.
Existen dos instancias de participación en ésta organización de cadena —y que serán aún
más marcadas con el nuevo Acuerdo, documento sobre el que el CN-CCB trabaja desde el
2009 y que responde a la exigencia de la Reglamentación 186/2008 para elaborar un nuevo
diagnóstico del subsector y refrendar compromisos—. Una, es el Consejo donde los
miembros tienen voz y voto y, además de haber demostrado su representatividad gremial,
deben pagar una cuota anual para el 2010 de más de 12 millones de pesos para
sostenimiento del CN-CCB y de la Secretaría Técnica; Minagricultura también hace parte
del Consejo (Ver Cuadro 3). La otra, se refiere a Comités de Trabajo por cada imperativo
estratégico del Plan de acción, donde se reúnen diferentes actores del subsector a proponer
sobre un tema específico y esto pasa a aceptación del Consejo. No se reconoce en ésta
investigación como instancia a los Comités Regionales con sus Secretarías Técnicas porque
aún carecen de impacto respecto a la dinámica de toma de decisiones que tiene el seno del
CN-CCB; su virtud apenas está siendo la de tener representatividad local.
Cuadro 3. Caracterización de los Miembros del CN-CCCB
Actor Tipo Objetivo
Principal
fuente de renta
económica
Mecanismos
de toma de decisiones
Fuente de
autoridad interna
Cobertura
Acinca Privado Unificar criterios dentro de la
industria cárnica Aportes de los socios
Consenso
Presidente,
nombramiento por la Junta
Nacional. 11
principales mataderos
del país
ANDI
Privado. Sin
ánimo
de lucro
Difundir y propiciar los
principios políticos, económicos y sociales de un
sano sistema de libre
empresa
Aportes de los socios
Consenso
Presidente Ejecutivo,
nombramiento
por la Junta de Dirección General.
Asamblea general de
afiliados
Nacional
Asocárnicas Privado
Agremiar a empresas de la industria cárnica, unificando
criterios entre ellas y para el mercado
Aportes de
los socios N.D.
Director,
nombramiento por la Junta
Nacional
42
Asosubastas Privado
Velar por el cumplimiento del reglamento unificado de
subastas de ganado.
Representar a los asociados ante entes gubernamentales
Aportes de
los socios Consenso
Junta directiva
de 5 miembros, nombramiento
por la
Asamblea General de
Socios
Nacional
Fedegán Privado
Representar y defender los intereses colectivos de los
ganaderos ante la institucionalidad pública,
privada y la
sociedad…recaudar y administrar los recursos de la
parafiscalidad
Prestación de servicios a asociados.
Fondo Nacional
Ganadero
Consenso
Presidente Ejecutivo.
Elección por la Junta Directiva
Nacional
Fedefondos Privado
Fomento de la ganadería de
Colombia con apoyo técnico y logístico
Convenios y Proyectos
Consenso
Presidente,
elección que hace la Junta
Directiva
Nacional. 13
fondos ganaderos
UNAGA
Privado. Sin
ánimo
de lucro
Asociación de asociaciones de criadores de razas,
entidad de segundo nivel. Las asociaciones llevan el
registro genealógico y control productivo de las razas por
delegación del Minagricultura
Agroexpo, la
feria que organiza.
Aportes de los socios
Consenso
Presidente de Junta Directiva,
Director
Ejecutivo
Nacional. 23 asociaciones,
10.000
afiliados
Minagricultura Público
La formulación, coordinación
y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector
Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural
Recursos del
presupuesto público y
recursos de
cooperación internacional
Jerarquía
Ministro.
Nombramiento que hace el
Presidente de
la República
Nacional
Basado en Dini et al. 2006. Elaboración propia con información de las páginas web y de los entrevistados.
Nota: N.D: No disponible la información.
Retomando la Figura 7, en representación del sector primario están tres gremios:
Fedefondos, Fedegán y UNAGA, los dos primeros representan a los productores y el
tercero a los productores de las asociaciones de raza. Este es el eslabón que más peso tiene
dentro de la OC, y allí se presenta gran polarización porque Fedegán se proclama como el
gremio cúpula del sector ganadero y los otros dos gremios aducen que también podrían
serlo en virtud de su fin misional y base gremial histórica; adicionalmente, consideran que
Fedegán no está administrando los recursos del Fondo Nacional del Ganado de forma
amplia ni equitativa para todos los que con su actividad posibilitan la recaudación de las
cuotas de fomento con que se sostiene el Fondo.
De los tres gremios, Fedefondos y Fedegán ya tienen integración vertical casi completa:
tienen sector primario con sus beneficiarios (los ganaderos), hacen comercialización de
ganado y de insumos y productos, tienen participación o son propietarios de plantas de
beneficio y surten mercado nacional de la carne (incluso Fedefondos exporta). Esta
43
integración vertical hace que dentro de la OC participen en más de un eslabón, y vayan a
las reuniones esperando beneficiarse en todos los frentes.
Del sector industrial participan Acinca y Asocárnicas como gremios de los frigoríficos.
El primero es enteramente privado y tiene un negocio bien estructurado al contar con las
principales plantas del país; en el segundo están las cuatro plantas de Frigoríficos
Ganaderos de Colombia (Friogan) que son propiedad de Fedegán y que han sido motivo de
recelo pues reciben inversión del Fondo Nacional del Ganado. Esto ha generado
polarización también en este eslabón pues Acinca discute el que con recursos de todo el
sector se está beneficiando a unos y afectando el negocio tradicional de otros.
En las reuniones del Consejo, Asocárnicas y Fedegán son representados por un único
funcionario, que puede ser de cualquiera de las dos entidades, por lo que aún más se les
reconoce como una sola voz y un solo voto en las decisiones.
También en representación del sector industria participa la ANDI, llevando la
representación del 80% de las empresas que transforman carne (denominadas industrias de
alimentos cárnicos procesados), entre estas están Rica, Zenú y Suizo, las grandes
superficies y supermercados a excepción de Carulla. Por el peso que tiene el sector
primario en ésta OC y porque el eslabón industria afecta directamente el negocio del
productor, existe cierta dificultad para la obtención de resultados positivos para éste sector
de las discusiones en el CN-CCB.
Algunos miembros del CN-CCB expresaron que las acciones o propuestas del eslabón
industria resultan inciertas para la cadena, puesto que es difícil que todos estos actores
representados bajo la ANDI puedan manejar una posición común cuando todos entre sí son
competidores.
En términos del DNP18
(2004) esta es una cadena productiva incompleta porque faltan
actores por eslabonarse o incluso por ser identificados (tales como quién sería representante
mayoritario de los consumidores).
A continuación se analizarán elementos que matizan la acción conjunta y
relacionamiento de los actores en el CN-CCB.
18 Departamento Nacional de Planeación.
44
Importancia de la Organización de Cadena Cárnica
Según Luis Eduardo Quintero19
(entrevista, mayo 18, 2009) antes de la creación del
Programa de Cadenas Productivas se reconocían tres grandes debilidades en Colombia para
el desarrollo competitivo: el escaso capital social que tenía la sociedad, una tradición
proteccionista del gobierno a unos eslabones específicos lo que además era vía de
destrucción de capital social y, tercero, la incapacidad de construcción colectiva de los
agentes de una cadena productiva.
Colombia ha tenido gran tradición de apoyo específico a la agricultura y por esto una
larga práctica de diálogo entre sector público y privado en torno a las ayudas públicas.
Carlos Federico Espinal20
(entrevista, abril 23, 2010) destaca que el sector público ha sido
fundamental para el desarrollo agrícola, con políticas como la de fondos parafiscales y la
gran cantidad de ayudas que ha recibido la agricultura desde hace más de un siglo.
Antes de existir las respectivas OC cada actor (empresas o gremios) iba ante el gobierno
y sus distintos entes a negociar sus necesidades. Entonces desarticuladamente cada uno
pedía sin entrar en conversaciones ni concertación de intereses con otros actores de la
cadena; sólo por comunicación a nivel de relaciones interpersonales se podía dar cuenta de
lo que cada actor estaba pidiendo al gobierno.
La iniciativa de organizar las cadenas productivas bajo la forma de arreglo institucional
fue enteramente gubernamental. El trabajo de los subsectores bajo el Programa ha
permitido el diálogo e interacción entre actores que antes no lo hacían o que por ejemplo
mantenían tensas relaciones; este relacionamiento queda ratificado cuando se firma el ASC.
En referencia directa a la cadena cárnica, lo primero a decir es que es uno de los
subsectores con mayor impacto sobre el PIB (1,6 PIB nacional, 20,1% del PIB
agropecuario, 53% PIB pecuario; datos de Fedegán (2010) para todo el sector ganadero),
gran generador de empleo (950.000 empleos directos; datos de Fedegán (2010) para todo el
sector), con gremios fuertes en las regiones y con peso en el nivel central del país (incluso
en lo político y con el alto gobierno), y ha sido uno de los grandes beneficiados con la
19 Ex Director Programa Cadenas Productivas del Minagricultura, primer Director de la Estrategia. 20 Ex Director Observatorio de Cadenas Productivas, IICA Colombia, Primer gestor del Enfoque para el país.
45
política de seguridad democrática implementada desde la administración Uribe.
Un miembro del CN-CCB21
dice que la importancia de la OC radica en lograr la
competitividad del sector cárnico partiendo de las fortalezas y debilidades de cada eslabón
para su fortalecimiento, y ejemplifica la necesidad del trabajo en cadena así: ―hemos hecho
gestión comercial para ser exportadores de carne, cuando se hace esto es porque se tiene un
inventario ganadero importante, tenemos calidades de los ganados que exigen los mercados
pero se depende del grado de desarrollo de las plantas de sacrificio como eslabón…y
debemos cumplir la normatividad internacional, principalmente sanitaria, tanto en fincas
como en plantas.‖
Felipe Garnica22
(entrevista, mayo 19, 2009) señala que la importancia del CN-CCB se
había desdibujado hasta el año 2008 porque no estaba teniendo una coordinación efectiva
desde la Secretaría Técnica. Esto hacía que los actores no le vieran funcionalidad y
acudieran a adelantar gestiones por su cuenta, entonces la estrategia sectorial se convirtió
en particular. Las reuniones eran pocas y con poco contenido, y a esto se suma el que el
Plan de acción no tenía indicadores que permitieran evaluar el avance.
Consultados los miembros del Consejo sobre la importancia de éste para el sector
cárnico nacional se reconoce más bien baja por varias razones: las reuniones del CN-CCB
están centralizadas en Bogotá y las regiones no vienen a este seno. Un miembro del CN-
CCB expresa que para lo único que sirve la cadena es como lugar de concertación porque
ahí están todos los actores pero en nada ha impactado al sector cárnico porque se trabajan
cosas teóricas y no cosas prácticas; otro miembro del CN-CCB señala que falta divulgación
al sector sobre la Cadena y el para qué le sirve.
Pese a esto y a que los gremios del CN-CCB son robustos técnica y políticamente, se
reconoce entre todos los actores que es importante mantener el espacio de Consejo pues
ofrece algún grado de concertación y de transparencia.
Incentivos y Beneficios que ofrece el CN-CCB
21 Por acuerdo hecho con los miembros del Consejo la referencia para retomar sus opiniones ofrecidas en la entrevista sería de la forma: un miembro del CN-CCB. 22 Secretario Técnico Consejo Nacional de la Cadena Cárnica Bovina.
46
Quintero (entrevista, mayo 18, 2009) comenta que desde el diseño del Programa de
Cadenas Productivas se discutió sobre los incentivos que se debieran ofrecer a los agentes
económicos de éstas. Para unos debía darse acceso preferencial a incentivos económicos y
para otros debía propenderse por la generación de capital social, idea bajo la cual se pensó
en el desarrollo de bienes públicos (p. ej. un sistema de información que permita a los
agentes de la OC tomar decisiones sobre el negocio) y en la posibilidad de generarse
arreglos institucionales particulares entre los actores para mejorar la competitividad.
El Cuadro 4 presenta los instrumentos de política que el Ministerio de Agricultura ha
generado en los últimos diez años para beneficio de los subsectores en general y los
específicos que ha desarrollado para la Cadena Cárnica.
Cuadro 4. Instrumentos de apoyo a Cadenas y en específico a Cárnica
Instrumentos de Política Pública¹ Competitividad del Sector
Agropecuario Agro Ingreso Seguro – AIS
Crédito FINAGRO
Cobertura de Riesgos
Compensaciones e Incentivos
Fondo Concursal para Investigación y Desarrollo Tecnológico
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
Red de información y Comunicación Estratégica del Sector
Equidad en el campo Acceso a tierras por Convocatoria Pública
Programa de recuperación de Tierras – PRORET
Programa de Oportunidades Rurales
Proyecto Apoyo Alianzas productivas
Proyectos Piscícolas por convocatoria
Vivienda de Interés Social Rural Apoyo gubernamental a la Cadena Cárnica²
Créditos Agro Ingreso Seguro (AIS):
Incentivo a la Capitalización Rural (ICR) Línea especial de crédito DTF-2 puntos
Crédito para ganadería FINAGRO
Programa de desarrollo ganadero
Fondo de fomento agropecuario para ganadería
Fondo Concursal para Investigación y Desarrollo Tecnológico
Programas sanitarios para la producción de ganadería bovina
Fondo Nacional del Ganado Fuentes: 1. Web Minagricultura, consultada en marzo 12 de 2010. 2. Presentación Sector Cárnico Bovino, Ministerio de
Agricultura, febrero de 2010.
Los diferentes instrumentos no necesariamente son acogidos desde el CN-CCB pues hay
algunos de estos temas que se reconocen como particulares de la gestión de cada gremio, y
47
pueden no alcanzar a ser conocidos por actores del subsector que no estén cerca de la
dinámica del Consejo (que es a donde llega la información de primera mano). Se concluye
así que no se tiene acceso preferencial a instrumentos de fomento por participar en ésta OC.
Ninguno de los instrumentos ofrecidos, excepto los Fondos Concursales, declaran
explícitamente que los proyectos deban ser presentados por actores que hagan parte de una
OC inscrita ante el Minagricultura. Sin embargo, para la Convocatoria 2008 de los Fondos
el CN-CCB no fue consultado por todos los proyectos presentados ni para recibir aval o
para vincular la iniciativa a su trabajo.
La Ley 811/2003 (Art. 106) declara que el Gobierno dará prioridad en el acceso a los
incentivos establecidos a los miembros de las organizaciones de cadena inscritas; esto ha
sido entendido (y esperado) como acceso preferencial a instrumentos de apoyo económico
y/o consideración especial frente a la definición y alcance de la política pública dictada. En
la investigación sobre la OC cárnica y revisión de otras cadenas adelantada para este
Estudio no se encontró evidencia concluyente en ninguno de los dos casos.
El tema de los incentivos se puede relacionar con las razones de interés por parte del
sector privado en desarrollar y/o acogerse a las reglas que imponen la OC y el ASC.
Algunos argumentos en este sentido son expuestos por Catalina Vega23
(entrevista, mayo
12, 2009):
a. Así se llegue o no a algún acuerdo (por la dificultad que implica la concertación
de intereses económicos) sí es un escenario para direccionar el subsector
conjuntamente.
b. Es un espacio para enterarse de los intereses y derroteros de los otros actores
claves de la cadena; posibilitando además la concertación. Esto también refiere a la
importancia que debe tener la institucionalidad de las OC para integrar los esfuerzos de
los actores.
c. Se pueden trabajar temas que no son particulares del Ministerio de Agricultura y
que también son claves para la competitividad del subsector.
d. El sector productivo se percibe débil para negociar en el mercado internacional,
23 Secretaria Técnica Consejo Nacional Lácteo.
48
entonces ve positivo y necesario negociar como colectivo.
Con ésta investigación se ha podido reconocer como incentivo y beneficio que genera la
OC cárnica, el establecimiento de lazos de diálogo y colaboración entre todos los actores y,
además, con las entidades del sector público, lo que ofrece legitimidad particular a las
decisiones tomadas en los Consejos porque son de nivel sectorial. También el hecho de
contar con una Secretaría Técnica, instancia que por definición debe ser neutral y que le
ofrece a todos los actores recopilar sistemáticamente la información de todos los temas que
se toquen en el marco del Consejo de Cadena y redistribuirla a los actores (adicionada con
análisis, y convertida en de carácter público) y donde existe una persona coordinando
reuniones y temas.
Garnica (entrevista, abril 8, 2010) expresa que el mayor incentivo que el CN-CCB
ofrece actualmente es el Acuerdo Sectorial de Competitividad que se está inscribiendo ante
el Ministerio, pues será el medio para que queden claras las políticas a mediano y largo
plazo para el subsector, además de contener indicadores de gestión y de desempeño con
respecto al Plan de acción formulado que serán evaluados al final del año en la plataforma
SIOC (Sistema de Información de Gestión y Desempeño de las Organizaciones de Cadena)
del Ministerio. Otro incentivo del nuevo ASC es tener como coordinadores responsables
para cada uno de los seis Imperativos estratégicos del Plan de acción a por lo menos dos
miembros del Consejo; Garnica asegura que esto será medio para que los actores tomen
liderazgo.
Un miembro del CN-CCB opina que se ofrecen incentivos a las regiones para que
participen con el establecimiento, desde el año 2009, de nueve Secretarías Técnicas
Regionales que funcionan para ambas cadenas ganaderas (cárnica y láctea), y vistas como
manera de generar liderazgos e información local. El Minagricultura pagó cinco de esas
Secretarías y cuatro las pagó el Fondo Nacional Ganadero; pero en el año 2010 la
financiación del Ministerio quedó suspendida por Ley de Garantías y por desavenencias
con la Directora de Cadenas Productivas (tema que será analizado en el apartado de
governance).
Se preguntó a los miembros del CN-CCB si sería indicado el que se entreguen
49
preferencialmente recursos o beneficios de tipo económico a los miembros del Consejo, y
las opiniones están divididas; uno de ellos dijo que eso sería excluyente, otro expresó que
sería inconveniente por el hecho de estar negociando con recursos públicos (que por
definición son para todos los ciudadanos) pero que sí ha sido considerado por su gremio
como forma de por lo menos ver beneficioso el ayudar a sostener económicamente al
Consejo. Otro de los miembros señaló que en su gremio también han considerado esa
pertinencia pero no por el solo hecho de participar sino por resultados, y que los beneficios
deberían ser económicos, en reducción de impuestos y/o en infraestructura.
Algunos beneficios señalados por pertenecer al CN-CCB: el que se hayan conocido las
entidades que allí tienen asiento posibilitando sinergias incluso por fuera del Consejo; la
posibilidad de escuchar y ser escuchados en las reuniones del Consejo; el que se haya
podido socializar la información formal o informal que tenía cada uno de los eslabones y de
esa manera se vaya construyendo la información de la Cadena misma. Se destaca que uno
de los miembros del CN-CCB no reconoce ningún beneficio.
La autora de este Estudio reconoce como incentivo y beneficio algo no dicho por los
entrevistados: tener, en alguna medida, acceso al gobierno por ser actor permanente de la
mesa del CN-CCB. Es que el diálogo en estos espacios afecta en algún grado el diseño de la
política pública —superando las competencias del Minagricultura— y posibilita acceder a
algo del presupuesto estatal vía recursos de sostenimiento y vía proyectos.
Uno de los miembros del Consejo habló de los beneficios que su gremio espera muestre
la OC a corto plazo: mayor integración de los actores del subsector demostrando fortaleza
gremial y su peso sobre el PIB y generación de empleo; fortalecimiento del sector ganadero
entendiéndolo como ‗la ganadería es una y nace en la finca y termina en la venta‘; mejora
de la competitividad de cada gremio y de la Cadena; que el beneficio sea tanto para el
productor porque encuentra más eficiente su negocio como para el consumidor porque
encuentra productos asequibles y alternativas de consumo, y el establecimiento de la
identificación país (marca de origen).
Se preguntó a cada gremio por la motivación para participar en la CN-CCB y todos los
actores expresaron que acudían buscando información sobre las decisiones que los otros
50
gremios están tomando, es decir el Consejo no está siendo el lugar inicial de toma de
decisiones y acciones conjuntas sino de captación de información de sus competidores o
complementarios para con ella tomar posición al interior de su gremio. Todos expresaron
además asistir para no perder la voz de su gremio y propender así por cumplir su objetivo
misional, y para estar atentos a la política sectorial.
Antes de proseguir es importante retomar lo dicho en varios apartados de este
documento: las cadenas productivas son naturales, las OC son los arreglos institucionales
que para este caso el Minagricultura reconoce como la representación de un subsector y que
por definición debieran estar conformadas por todos los actores representativos, y por
último que en el caso de la cadena cárnica es lo mismo Consejo (CN-CCB) y OC.
Reconocidos incentivos, beneficios y motivaciones para hacer parte del CN-CCB, es
importante concluir por qué no todos los actores del subsector hacen parte de la OC.
Primero, pertenecer al CN-CCB es costoso para los actores, tanto por el aporte anual que
deben hacer como por los recursos que deben disponer para atender las reuniones (razón
misma que ha permitido mantener las reuniones en Bogotá, ciudad donde todos los gremios
del Consejo tienen su sede principal); en el CN-CCB están los principales gremios que
tienen que ver con el subsector cárnico, bajo los cuales pueden estar agremiados muchos
sintiéndose representados o no; y, relacionado con la anterior razón, no se tienen
mecanismos para que los pequeños y los de las regiones se vinculen — la misma Ley
811/2003 y posteriores reglamentaciones exigen demostrar representatividad ante el
Minagricultura para recibir aval y de esa forma solicitar participar.
Efectos de las Acciones colectivas en el CN-CCB
La literatura vista en el marco analítico plantea que como consecuencia del desarrollo de
acciones colectivas se puede dar el desarrollo de relaciones de colaboración entre las
empresas, el surgimiento de nuevos negocios en alguna de las fases del proceso productivo
y el establecimiento de lazos de diálogo y colaboración entre las instituciones de fomento y
el sector privado (Dini et al., 2006).
Se puede concluir que instancias como los Consejos de Cadena podrían ser muy
eficientes para la concertación de acciones específicas pro mejora de la competitividad,
51
porque desde su concepción teórica involucran a todos los agentes de la cadena (pudiendo
ser la forma más democrática posible al convocar a los actores más representativos) y
porque podrían ser espacio para hacer definición estratégica para el subsector (pudiendo dar
voz y voto a los miembros en reuniones).
Quintero (entrevista, mayo 18, 2009) afirma que los Consejos de Cadena no son el único
espacio de concertación sectorial pero sí el mejor, al partir del supuesto que el sector
privado involucrado en una actividad económica sabe cómo arreglar sus problemas de
competitividad y, porque parte del concepto (plasmado en la teoría inicial de las OC) de
que la producción de política nacida allí sería fuente para que el gobierno construyera sus
planes de acción a favor de cada cadena.
Todos los puntos nombrados se reconocen como elementos interesantes en la estrategia
de OC, pero no se encuentran ejemplificados en el CN-CCB. Las acciones colectivas
adelantadas no han superado la generación de espacios de debate y de propuestas de
análisis y de planeación estratégica —que como reconocen los mismos miembros del
Consejo (a diferencia del Secretario Técnico)— quedan superadas u olvidadas cuando cada
gremio va a negociar directamente con el gobierno.
Hay institucionalidad gremial en el CN-CCB lo que facilitaría la generación de nuevos
negocios pero no hay ninguna muestra de que esto se haya dado. Tampoco se encontró
evidencia de acuerdos en materia comercial dentro del CN-CCB (como lo proponen la Ley
811/2003 y el Decreto 3800/2006), salvo de propuestas para temas normativos.
Se reconoce que algunos miembros del CN-CCB han confundido esta pretensión de
llegar a acuerdos comerciales con el que en el Consejo se pueda llegar a hacer negocios, es
decir hay un fallo en la información. El enfoque de OC lo que propone es que los actores en
relación vertical puedan concertar acciones y compromisos entre ellos y con el gobierno,
que respondan a intereses comunes y que logren avances que fortalezcan sus respectivas
competitividades. Dice Espinal (entrevista, abril 23, 2010) que no es el Consejo el espacio
para hacer negocios porque no es el espacio para promover acciones estrictamente privadas.
Apropiabilidad de las Acciones colectivas en el CN-CCB
Con lo ya señalado es posible decir que el CN-CCB es una iniciativa de alta externalidad
52
(es decir de baja apropiabilidad o de poca exclusividad de los resultados para sus
miembros) y por eso interesa considerar las expectativas que tienen los actores sobre los
programas de apoyo que se les están ofreciendo.
Con lo visto en las reuniones y con las entrevistas adelantadas se reconocen tres aspectos
en todos los gremios: la intencionalidad de develar las estrategias individuales de los otros
gremios para proponer acciones de defensa si es el caso; un sentimiento de responsabilidad
e interés sincero en la transformación social y competitiva del subsector —y esto puede ser
desde la idea de liderazgo de su gremio o de complementariedad con sus pares—; y el
interés de incidir en la estrategia pública con sus estrategias o intereses individuales.
La observación adelantada en las reuniones del CN-CCB permite concluir que sus
iniciativas pretenden generar bienes colectivos que beneficien en su competitividad a por lo
menos uno de los eslabones de la cadena, y que por este impacto se generen economías
externas positivas para los restantes miembros del subsector. Como destacó uno de los
miembros del CN-CCB ―en ocasiones hemos apoyado ideas de algún otro gremio así no
estemos totalmente de acuerdo, solo con el fin de concertar‖.
Pero las opiniones recibidas en las entrevistas develan que fuera del espacio del Consejo,
y aún sobre información allí concertada, los gremios acuden de forma independiente a
instancias de gobierno buscando la generación de bienes particulares apropiables para un
número reducido de sujetos, en preferencia sus afiliados.
Costos de transacción
Como lo declara la literatura la acción colectiva tiene costo y para el caso del CN-CCB
se pueden referir de cuatro tipos: financiero, la participación con voz y voto en el Consejo
compromete a los miembros con el pago de casi 13 millones de pesos anuales como cuota
de sostenimiento. Económico, pues cada uno de los gremios debe establecer mecanismos de
concertación interna para generar propuestas que lleva al Consejo o para analizar las que
allí son presentadas24
.
24 Todos los miembros del CN-CCB usan el mismo mecanismo para referenciar la información a su gremio: comunicación
escrita fluida con las cabezas del gremio a nivel nacional y regional sobre los temas trabajados, y recepción por ese medio de propuestas para ser llevadas a discusión en el Consejo; cuando el tema es coyuntural para el gremio se puede acudir a
tocar el tema en reunión de Junta y de ahí sacar las propuestas que van al Consejo.
53
El tercer costo de transacción es por la imperfección de la información, pues pertenecer
al Consejo no garantiza que toda la información (o de forma totalmente veraz) del sector
privado o público pase por ese espacio y quede así a disposición de los miembros como
actores económicos.
El cuarto costo es político y éste se ha visto cargado a miembros del CN-CCB o a
entidades públicas. Para ejemplificar el primer caso: en 2009 el Consejo rechazó el texto
final del Decreto 1500 (regionalización de las plantas de beneficio), aduciendo que Fedegán
hizo gestiones particulares ante DNP que resultaron en el cambio del texto previamente
avalado por el Consejo. Ejemplo del segundo fue cuando en noviembre de 2009 salió una
Resolución que aceptaba postergación de plazos en proyectos de plantas de sacrificio; el
CN-CCB envío comunicación a diferentes entidades públicas expresando su rechazo y la
situación está siendo aliviada con dos nuevos Decretos. Los miembros piensan que estos
son precedentes importantes para posicionar al Consejo.
Confianza
En el CN-CCB la confianza entre los actores es frágil —entre los gremios del eslabón
primario y con el eslabón industria— porque pese al diálogo e interacción en las reuniones,
la visión estratégica de cada gremio se sobrepone en este espacio o por fuera de él en
relacionamiento directo con el sector público.
Con las respuestas recibidas en las entrevistas se puede concluir que la confianza se ha
deteriorado por casos donde se ha reconocido la actuación pública preferente sobre un
gremio cuando eso no fue lo salido del Consejo, por casos donde al Consejo solo se le ha
notificado lo decidido y por casos donde entreviéndose la labor posterior de un gremio éste
pide que el Consejo proteste ante el Ministerio pues no quedó conforme.
Pese a la baja confianza todos los actores reconocen que en el Consejo se habla
transparentemente y que las posiciones de cada gremio son tomadas con respeto y gran
grado de diplomacia. Esto, sin embargo, puede evitar las discusiones y caer en lo dicho por
uno de los miembros del CN-CCB: ―es un proceso más de tolerancia y por eso cada
institución busca el mecanismo de ir sola a buscar sus soluciones‖.
54
4.2. ANÁLISIS DE GOVERNANCE
Bajo este concepto se analizarán las relaciones de coordinación y poder entre los actores
de la OC cárnica, y los efectos de esto sobre su desempeño como grupo y respecto de la
Política de Cadenas Productivas.
La participación dentro de las OC tiene que ver con principios de representatividad
formal de los agremiados, y como reconocen Roldán y Espinal (1998), podrían darse
contradicciones o distanciamientos entre los intereses propios de los dirigentes gremiales y
los específicos de sus afiliados. Será entonces necesario revisar si existe una forma de
representatividad real de los interlocutores de cada eslabón para construir las posiciones del
subsector.
Si bien fuese deseable que a las reuniones de Consejo Nacional vinieran los
representantes de las regiones, por temas de costos y financiamiento es necesario atender el
que las OC tengan un nivel central (en el que hay interlocución casi permanente con alto
gobierno y nivel central de las instituciones), y otro nivel: el regional (para que tengan
contacto con los gobiernos de ese nivel). Ambos niveles deben tener comunicación
permanente y efectiva para que en el nacional se represente el nivel regional y viceversa.
En este punto es importante una evidencia del emplazamiento y efectividad de trabajo de
las OC, y es el que es indispensable entender que las instancias nacionales son efectivas
para la generación de políticas, pero la implementación de éstas se hace es en los niveles
regionales porque allí es donde están los agentes económicos y el aparato productivo.
Para el caso de la Cadena Cárnica se reconoce que faltan actores o eslabones en el mapa
y que apenas en esta nueva etapa del CN-CCB están siendo identificados. Además, como
ya se señaló el Consejo siempre se reúne en Bogotá pues los gremios tienen sus sedes
principales allí mismo; esto puede generar sesgos de participación más amplia.
Se considera que los interlocutores que asisten a las reuniones del CN-CCB son actores
válidos para representar a sus gremios por cuanto tienen amplio conocimiento técnico, pero
no son los que tienen toda la información ejecutiva o capacidad decisoria. De los seis
miembros casi permanentes que asisten a las reuniones tan solo dos tienen plena capacidad
decisoria, dada por el cargo directivo que tienen en su gremio: Presidente de Acinca y
55
Directora Ejecutiva de UNAGA; se reconoce que las representantes de ANDI y de
Fedefondos tienen cierto nivel decisorio pero no pleno, y en cuanto a los representantes de
Fedegán deben casi siempre escalar a nivel más alto sus consultas. Respecto a la actual
representante del Minagricultura —su cargo es el de Coordinadora Nacional de la OC— se
reconoce que aún le falta conocimiento del subsector y experiencia, además, su vínculo con
el Ministerio es por prestación de servicios y su rango no es de nivel decisorio. Lo anterior,
sumado a que las agendas de los delegados no les permiten acceder a todas las reuniones —
afectando el quórum— genera que no todas las reuniones puedan ser de carácter decisorio.
El Cuadro 5 presenta un análisis de elementos que determinan la complejidad de la
coordinación del CN-CCB. Se concluye que pese a tener pocos integrantes y ser gremios
todos (exceptuando el Minagricultura) existen entre ellos relaciones de integración
horizontal y vertical (competidores y compradores), y que son muchos los niveles de
delegación para que se tenga voz en el Consejo (sobretodo de las ideas regionales).
Cuadro 5. Nivel de complejidad de la coordinación
Complejidad de la instancia de coordinación
(Governance)
CN-CCB
Numerosidad De 6 a 7 gremios asisten a cada reunión, más Minagricultura
Heterogeneidad de los miembros de la instancia pública
Consejo compuesto por gremios de diferentes eslabones
Niveles de delegación Participación por representatividad comprobada del gremio. Los gremios firmantes del ASC participan directamente, y tienen voz y voto. Los gremios del Consejo pagan cuota anual de sostenimiento. Nuevos miembros del Consejo deberían pagar cuota anual. Los representantes deben en su mayoría escalar inquietudes para tomar decisiones que presentan en siguiente reunión. Los gremios de las regiones no tienen voz ni voto en el Consejo Nacional. Los Comités Regionales no tienen asiento en el Consejo Nacional. Los Comités Regionales adelantan reuniones periódicas. Los Secretarios Técnicos Regionales pasan a Secretario Técnico Nacional las inquietudes de sus Comités Regionales. El Secretario Técnico Nacional determina cuáles inquietudes pasan al Consejo Nacional.
Basado en Dini et al., 2006, elaboración propia.
El CN-CCB tiene estatutos propios que definen mecanismos de funcionamiento, control
y para dirimir diferencias; tiene métodos para recoger las inquietudes de las regiones,
56
además de las que pueden presentar por medio de los gremios. Apunta Garnica que
cualquier persona puede consultar a la Secretaría Técnica y si esta instancia no logra dar
respuesta debe llevar el planteamiento al Consejo. Semestralmente—aunque esto no ha sido
exacto—un miembro toma la Presidencia (el orden es alfabético).
Los actores del CN-CCB son designados directamente por los gremios que representan,
pero se reconoce que no ha habido relevo generacional, y entonces son las mismas personas
que participan desde cuando se estaba generando el primer ASC, lo que genera muchas
veces inflexibilidad en las negociaciones pues se centran sobre los mismos temas debatidos
durante años.
Al ser inscritas las OC ante el Ministerio de Agricultura, éste se convierte en líder y por
definición en el que debería dinamizar la concertación público-privada en el marco de las
OC y arbitrar los conflictos partiendo de la neutralidad en relación con los intereses en
juego; pero adicionalmente, la Resolución 186/2008 lo define como participante.
Se preguntó a los miembros del CN-CCB si lo consideran efectivo como instancia de
diálogo y de trabajo conjunto y de interlocución: el Secretario Técnico sí lo ve así y
consideró que cada vez está siendo más reconocido y tomado en cuenta por diferentes
instancias; por el contrario, ninguno de los miembros del Consejo expresó que sea efectivo.
Las respuestas tienen casi todas que ver con el bajísimo nivel decisorio que alcanza y que lo
hace convertirse en espacio de debate con poco de concertación: uno de los miembros del
CN-CCB opinó que el criterio de la cadena cárnica es teórico y que por eso se desmotivan
para asistir eslabones claves como industria (lo cual, en su concepto, sí haría que las
discusiones tengan temas reales de concertación).
Otro de los miembros declaró que no es efectivo porque carece de fuerza en sus
propuestas y de respaldo gubernamental, aunque reconoce que sí es efectivo como espacio
de interacción entre los diferentes actores. Otro de los miembros dijo que no es efectivo
porque ―no funcionamos como cadena al 100%, no llegamos a los escenarios al 100%, no
nos acoplamos al 100% y esto de trabajar a media máquina es muy desgastante‖. Otro de
los miembros contestó que no es efectivo porque las reuniones y propuestas se ―reducen
simplemente al posicionamiento de cada una de las agremiaciones y la defensa de sus
57
principios dentro de un Consejo y no a integrarse en torno a un esfuerzo común‖. Otro de
los miembros señaló que se están adelantando acciones gremiales que no consideran las
experticias por años consolidadas de sus pares, ni la virtud del trabajo complementario y de
sinergias y todo eso causa malestar y deslegitima la importancia y/o necesidad del mismo
CN-CCB.
A continuación se analizan dos aspectos que influyen en el tipo de governance aplicado
en las acciones colectivas de la Cadena Cárnica Bovina:
Estructuras y Costos de coordinación
La coordinación de la actividad en las cadenas productivas agroproductivas colombianas
empieza con la consolidación de las estrategias asociativas y por Ley ―culmina‖ con la
creación de una Organización de Cadena, como ente de representación del subsector ante
las instancias gubernamentales y con capacidad jurídica, por lo cual puede—por ejemplo—
concretar acuerdos comerciales y políticas para el colectivo y administrar recursos
económicos.
En el CN-CCB se verifica que se tienen instancias de coordinación técnica y estratégica
y que ambas son ejercidas por los mismos actores: el Consejo en pleno, y que ambas
carecen de fuerza. La coordinación técnica (la que pretende generar ventajas competitivas a
los asociados) pudiera tener gran alcance pues todos los representantes que asisten son
técnicos de sus instituciones. La coordinación estratégica (la que apunta a crear consenso
acerca de los lineamientos estratégicos de la acción colectiva) está siendo adelantada por el
que sea el Presidente del Consejo y por el Secretario Técnico pero no logra mayor
actuación porque al CN-CCB no van los actores con peso político y con reconocimiento
oficial a interlocutar. Volvemos así al mismo punto: las cabezas de los gremios y los
funcionarios de rango alto no acuden al Consejo sino al alto gobierno de manera
independiente buscando que las políticas y las estrategias de fomento resulten alineadas a
su favor.
Se puede concluir que siempre existen posiciones dominantes por dos razones básicas y
ambas legítimas: primero, de tipo económico desde el más poderoso quien quiere dirigir la
cadena en el sentido que le conviene, y segundo, por un liderazgo social que quiere tomar la
58
vocería del subsector.
La autora de esta Investigación pudo identificar y contrastar con los miembros del CN-
CCB que Fedegán se impone sobre los restantes gremios por ambas razones antes
nombradas, en lo económico (que se convierte también en político) porque administra el
Fondo Nacional Ganadero y eso le permite proponer y direccionar el rumbo estratégico del
sector y del subsector cárnico. Ese fondo parafiscal es el segundo más grande del país
después del cacaotero y ha permitido la generación de negocios, incluso, unos donde
Fedegán ha entrado como socio o dueño: en específico se refiere la inversión en cuatro
plantas de sacrificio (Friogan) con lo cual entra a competir con privados (Acinca, por
ejemplo) que merecerían en tal caso recursos del mismo Fondo.
No se puede negar el liderazgo social de Fedegán que reconocen los colombianos que no
pertenecen al sector ganadero; es el gremio con mayor recordación y el que se conoce como
vocero del subsector. Tampoco se puede desconocer que Fedegán fue uno de los gremios
más cercanos al anterior alto gobierno.
El poder de Fedegán con los recursos del Fondo se extiende al pagar la participación en
el Consejo de sus pares Fedefondos y UNAGA, paga Asocárnicas por ser de ellos mismos,
y en este 2010 paga la totalidad del sostenimiento de la Secretaría Técnica porque ésta no
recibirá recursos del Ministerio. No es un secreto que esta financiación compromete los
debates que se puedan dar en el CN-CCB pues ninguno de los restantes miembros quiere
tener un enfrentamiento abierto con la Federación. Con lo dicho podemos definir que el
CN-CCB es de tipo de gobierno cuasijerárquico pues existe un líder con influencia sobre
otros, lo que reduce la governance a un esquema vertical.
También se analizó otro nivel de gobierno y es el que tiene que ver con el tipo de
cadena: manejadas por el productor (producer-driven) donde éste pone las condiciones de
precios y/o calidades, o manejadas por el comprador (buyer-driven) donde éste pone las
condiciones (Gereffi, como se cita en Humphrey & Schmitz, 2000). Consultados los
gremios del CN-CCB y su Secretario Técnico sobre esto las opiniones están divididas, tres
de los miembros afirmaron que la cadena está dirigida por el productor: se produce lo que
se puede con el tipo de ganado que se tiene en Colombia y se actúa más por oferta que por
59
demanda, ―venden lo que producen al precio que fijen y en el canal que quieran‖ señaló un
miembro del CN-CCB. Otros tres miembros opinaron que son los compradores los que
dirigen la cadena: ―no todo lo que se produce se vende y la prueba está en que hay desfases
en el precio‖. Uno de los miembros rechazó ambas opciones sustentando que el precio es el
que rige la cadena, pudiendo ser puesto por el productor o la coyuntura. Se concluye que la
coyuntura del mercado es la que determina quién dirige la cadena en cada momento.
Otro aspecto que es de interés para este tema de governance es el alcance de la Cámara
de Carne que Fedegán ha estructurado en este 2010, donde asisten las personas y gremios
que la Federación invita para debatir temas puntuales que afectan al subsector y que se
convierte así en órgano de consulta de Fedegán. Ese espacio es paralelo al CN-CCB y
puede superarlo pues para qué estar en ambos escenarios tocando los mismos temas,
además, como la participación en la Cámara no exige el pago de cuota alguna allí podría ser
más amplia. Eso sería un infortunio para el subsector y para la OC porque los restantes
gremios del Consejo y los que no hacen parte de él pasarían a un papel de asesores estando
detrás de la Federación, salvo que las ideas salidas de allí sean presentadas como de todos.
Ignacio Amador, miembro del CN-CCB en representación de Fedegán fue consultado
sobre este tema y expresó que la Cámara de Carne no reemplaza la OC en su totalidad
porque simplemente está agrupando personas o entidades que tienen en común pertenecer
al sector primario, y que se estudian problemáticas puntuales con los diferentes grupos
involucrados. Señaló que aún no está formalizada y que aún falta integrar cámaras para
otros eslabones: frigoríficos, transportadores y comercializadores, pero que no es el papel ni
interés de la Federación integrar esas (en el sentido de organizarlas). Sin embargo, reconoce
dos debilidades en el Consejo por las que la Cámara podría interesar: no se produce política
desde la competencia de cada gremio y es bajísima la capacidad decisoria en las reuniones
quedando siempre pendiente el avance en los acuerdos, ―la Cámara podría eventualmente
interesar y más adelante con eso reconformar el Consejo simplemente metiendo[la] como
representativa de esos gremios‖ (entrevista, abril 24, 2010).
Queda planteado si CN-CCB y Cámara pueden complementarse y si de pronto alguno
podría fortalecerse y otro no; la inquietud fue formulada a la Dirección de Cadenas
60
Productivas del Minagricultura pero no se obtuvo respuesta.
Los párrafos siguientes permiten ampliar el análisis de governance para develar si el
CN-CCB es órgano consultivo del gobierno.
Por consenso se reconoce que los Planes de Acción del CN-CCB no han sido el timón
que dirige al subsector cárnico. El hecho que el primer Plan Estratégico del CN-CCB (el del
primer ASC) no tuviera indicadores ni definiera responsables fue convirtiendo los Planes de
acción anuales en expresión de las propuestas de la Secretaría Técnica y no de la Cadena.
La expectativa de todos los miembros del CN-CCB es que el nuevo ASC y su Plan de
acción 2019 (que será dividido en planes anuales) sí sea el timón del subsector ya que ha
partido de ser un documento con amplia visión de expertos y no solo de los miembros del
Consejo (45 personas participaron en su construcción).
Los miembros del CN-CCB reconocen que éste no asesora al Gobierno (central ni
locales) sobre el diseño de políticas y estrategias apropiadas. Razones hay varias: que el
gobierno tiene su propia agenda, que los gremios acuden directamente al gobierno, y un
punto coyuntural es que el Consejo aún no está posicionado y dentro de esto está el que ha
tomado mucho tiempo su proceso de integración y aún no se ven efectos de las acciones
conjuntas. Esto último, según un miembro del CN-CCB, hace que ésta instancia no tenga
nada que ofrecer respecto a diagnóstico, coyuntura, política ni documentos, mientras que
existen gremios dentro del Consejo que sí desarrollan pensamientos y postura y los
presentan al gobierno; por eso es posible que sean los más tomados en cuenta.
Aunque mínima, la forma como el Consejo asesora al Gobierno ha sido por medio de la
figura del Secretario Técnico, quien gradualmente cada vez es más convocado a apoyar el
diseño de políticas, levantar información y presentar ideas a la OC.
Existe otro nivel para ver el tema de ser asesor: enviar directrices. A diferencia de lo que
piensa el Secretario Técnico, los gremios del CN-CCB indican que no es esta instancia la
que envía las directrices al sector público. Garnica (entrevista, abril 8, 2010) señala que el
Consejo cada vez es más consultado y que ya expide comunicados consensuados; pero para
los gremios esto no es suficiente y refieren que algunas veces el CN-CCB ha sido
consultado pero también ha sido sobrepasado (ante lo cual como forma de queja generan
61
una comunicación escrita, que si bien puede ser atendida valoran como de bajo impacto
para cambiar la situación).
Se reconoce que las OC y sus ASC han ido perdiendo capacidad de convocatoria con el
paso de los más de 10 años de su ejecución, por la misma dificultad para que la Estrategia
de Cadenas Productivas sea concertada y respetada por todas las instancias que debieran
interesarse en la competitividad de un subsector. Todos los entrevistados están de acuerdo
con que la Política de organizaciones de cadena debe mantenerse y subirle el nivel, ya es
Política de Estado y sería oportuna entonces la participación ampliada de instituciones
públicas de diversos fines para superar el trabajo de foco en el sector primario e integrar
más la política agrícola con la política industrial. Que, por ejemplo, el Ministerio de
Comercio tuviera participación real y permanente en los Consejos haría contrapeso al de
Agricultura, y los eslabones industriales y exportadores tendrían quién respalde sus
necesidades.
Los miembros del CN-CCB expresan preocupación por los evidentes problemas de
recursos financieros y humanos de la Dirección de Cadenas Productivas del Minagricultura
que dejan a la Política como de tercera línea incluso allí (p. ej. del presupuesto año 2010
para proyectos de inversión apenas el 0,27%, $2.200 millones, se destinaron
específicamente para el mejoramiento de la competitividad de los subsectores organizados
bajo cadena productiva).
El tema de que la Estrategia sea respetada por todas las instancias también tiene otro
punto a analizar en cuanto a governance, y es que el entorno de las políticas sectorial y de
gobierno de la administración Uribe frustró la estrategia de Cadenas pues cambió la política
de construcción de competitividad por la de señalamiento directo para decidir los
subsectores económicos promisorios, cambió la planeación estratégica por la Agenda
Exportadora o la Visión 2019 y el mismo trabajo en los Consejos Comunitarios.
Quintero afirma que esa política ―atentó contra las Organizaciones de Cadena, por
ejemplo, con la fijación de un arancel por encima de los normales, el cierre de
importaciones o cuando forzó la formación de un precio al agricultor por parte de la
agroindustria…es decir cuando ha metido la mano para favorecer un eslabón en contra de
62
los demás ha mandado señales de destrucción de las organizaciones‖ (entrevista, mayo 18,
2009). Lo anterior devastó más el capital social y detuvo el avance de las OC, pues
evidencia que el gobierno toma decisiones de política sin consultar a los Consejos ni el
ASC.
Espinal (entrevista, abril 23, 2010) considera fundamental reconocer que uno de los
problemas que sigue teniendo la Estrategia es que sigue viviendo por la expectativa de
ayudas públicas, y entonces los ASC no pudieron cambiar en nada esa cultura de diálogo
entre lo público y lo privado.
Para el subsector cárnico frente a las dificultades expuestas es importante también decir
que algo se ha logrado en términos de planeación estratégica, pues ha mejorado relaciones
entre algunos eslabones de la cadena de valor y ha servido para mejorar el nivel de
información de los actores, aunque varias veces el CN-CCB ha tenido que hacer
declaraciones sobre la efectividad de las convocatorias o instrumentos para el subsector
generados por las diferentes instancias de gobierno. El Consejo siente la necesidad de que
se le dé más importancia a su actuar como instancia de consulta concertada y de esta forma
obtener mayor respaldo institucional.
Frente a todo lo anteriormente dicho resultaría posible decir que el Ministerio mantiene
la Estrategia a media marcha, porque le cuesta políticamente menos que el aceptar que el
gobierno anterior cambió la estrategia de ganancia de competitividad por la de privilegiar
determinados subsectores de la economía para que incrementaran, por ejemplo, las
exportaciones, y aceptar el que de esta forma se están privatizando recursos públicos. Y sin
embargo, el Minagricultura pareciera estar interesado en que las decisiones sean tomadas
analíticamente y entonces generar y hacer seguimiento a los Indicadores de Gestión y
Desempeño en las Organizaciones de Cadena con herramientas entregadas a los Secretarios
Técnicos (el SIOC), lo cual debe esperar en todos los casos a tener nuevos ASC y nuevos
Planes de acción.
En páginas anteriores se refirió que por desavenencias con la Directora de Cadenas
Productivas del Ministerio de Agricultura no se ha obtenido la financiación para las
Secretarías Técnicas Regionales ni para la Nacional. Esto demuestra que la
63
institucionalidad del Programa es poco legítima, permitiendo ser administrada por intereses
personales, y habiéndose ya vivido que cuando la diferencia del Director es hacia arriba
(con cabeza de gremio) la persona que puede perder su cargo es él.
Se presentó a los entrevistados una hipótesis: el que las OC son usadas a pertinencia del
Minagricultura (y otras instancias de gobierno) bien como mesas asesoras o como
legitimadoras de sus decisiones; esto tiene mucho que ver con cuándo el gobierno necesita
demostrar fuerza y poder, pero no cabe en el concepto de las cadenas como instancia
consultora del gobierno. La hipótesis fue aceptada casi por todos, a destacar tres respuestas:
Quintero (entrevista, mayo 18, 2009) ejemplificó que cuando el gobierno tiene que dilatar
la toma de una decisión se convoca al Consejo para que en su seno se discuta y dice que no
toma decisiones porque no hay unanimidad en las recomendaciones, pero cuando necesita
justificar una actividad determinada convoca y pide (y de pronto ofrece prevendas) que
apoyen la decisión que ha tomado y sale a pregonar que fue una decisión salida del seno de
la organización. Un miembro del CN-CCB señaló que no reconoce al Ministerio como el
que usa a la OC sino a Fedegán en los dos sentidos propuestos; otro miembro del CN-CCB
refirió que el plan de gobierno es el que fija las metas y que el Ministerio al contar con los
Consejos lo que busca es una participación en la que escucha pero siempre será quien
decide pues es la autoridad.
Una vez adelantado el análisis bajo los conceptos teóricos escogidos, se recogen en el
siguiente capítulo conclusiones y reflexiones finales sobre cada uno, y sobre la eficacia y
eficiencia de la Política Pública de OC. Además se proponen nuevos temas de estudio.
64
5. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES
Los resultados aquí sintetizados deben ser considerados como un primer paso en la
experiencia de evaluar las actuaciones e interacciones de los actores de una Organización
de Cadena, lo cual brinda importantes anotaciones sobre la coordinación, la eficacia y la
eficiencia de ésta política pública de desarrollo productivo colombiana. Se recomienda
complementar estas conclusiones con las presentadas en cada apartado del capítulo Estudio
de Caso.
Respecto del Objetivo General de ésta investigación se analizaron las relaciones de
coordinación, poder y liderazgo entre los miembros de la Cadena Cárnica Bovina. Se
concluye que existen desequilibrios en los intereses y poder, lo que muestra un actor:
Fedegán, con liderazgo predominante e incluso afectando con sus actuaciones a los
restantes gremios del CN-CCB; segundo, una débil Organización que aún está en el proceso
de construcción de confianza entre sus agentes y que sostiene unas periódicas reuniones de
Consejo con poca productividad en términos de concertación, discusión y de participación
ampliada de todos los agentes de la cadena. Todo esto devela que la Cadena Cárnica (en
conjunto) poco influencia la Política Pública de Cadenas, en términos de direccionar las
decisiones gubernamentales para el subsector; y también devela que la Política es débil en
cuanto a lograr que el subsector trabaje colectivamente y en cuanto a ofrecerle incentivos
reales que redunden en alta participación y nivel decisorio en los escenarios de Consejo.
Se presentan a continuación conclusiones secundarias por cada uno de los principales
subtópicos trabajados en ésta Investigación, y que complementan lo precedente.
Eficiencia colectiva
Los actores del CN-CCB entienden las ventajas potenciales de las acciones colectivas,
pero éstas no se han generado espontáneamente por una serie de costos de transacción entre
los que se destacan:
La imperfecta información que se maneja en el seno de la instancia;
La falta de confianza entre los miembros —entre los gremios del eslabón
primario y con el eslabón industria— porque pese al diálogo e interacción en las
reuniones, la visión estratégica de cada gremio se sobrepone en este espacio o
65
por fuera de él en relacionamiento directo con el sector público.
Las acciones colectivas adelantadas no han superado la generación de espacios de debate
y de propuestas de planeación estratégica. El trabajo en las reuniones del CN-CCB muestra
que hay interés en generar bienes colectivos que generen economías externas positivas para
el subsector, pero esto se desvirtúa cuando las cabezas de gremios van de forma
independiente a instancias de gobierno buscando la generación de bienes particulares
apropiables.
No hace falta pertenecer al CN-CCB para obtener beneficios de sus pocas acciones
colectivas o de las que posibilita el sector público, ni de la política pública que se dicte para
el subsector; por esto ésta OC es una iniciativa de alta externalidad. Tampoco se ofrecen
incentivos específicos para los que participan, razón y consecuencia es que los actores se
interesan en incidir individualmente en la estrategia pública y sobre los programas de apoyo
que se les pudieran ofrecer.
Falla la política pública cuando pretende que las OC y los Consejos sean espacios (como
es su definición) de libre acceso y de participación voluntaria; el costo financiero que
implica participar del CN-CCB demuestra que no es así y tampoco sería conveniente para
la continuidad de trabajo y diálogo en su seno el que los actores puedan decidir su
participación tan libre o extemporáneamente.
Ha faltado mayor compromiso tanto de los actores como de los convocantes para
vincular a otros a la CN-CCB; pero algunos actores podrían no querer participar para no
hacer transparente el esquema de negociación que tiene con el eslabón que le sigue o que le
precede.
Todo lo dicho permite concluir que el CN-CCB no cumple la finalidad propuesta por la
Ley 811/2003 respecto a que las Organizaciones de Cadena fuesen espacios de
concertación entre los actores que la forman (aunque se reconoce que posibilita el
compartir información), y por sus debilidades en el diálogo interno no tiene las
herramientas para direccionar más efectivamente al productor ni al subsector.
Governance
En el CN-CCB se viven desequilibrios en los intereses y poder de uno y del otro, y
66
desafortunadamente, el Ministerio de Agricultura no cumple su papel de arbitraje de
conflictos ni en las reuniones ni con Política Pública, pareciendo además que ha influido
poco en la sensibilización sobre los beneficios de las acciones colectivas y en la generación
y consolidación de relaciones de confianza. Puntos éstos que no permiten concretar un
esquema de concertación con reglas de juego definidas y que demuestran una gran
debilidad en la CN-CCB por la falta de coordinación y articulación entre sector público y
privado y entre los privados.
La confianza se ha deteriorado por casos donde se ha reconocido la actuación pública
preferente sobre un gremio, y por casos donde el Consejo no ha sido consultado sobre
decisiones de instancias gubernamentales.
El que lleva la tutela del poder en la CN-CCB es Fedegán por razones económicas y
políticas, afectando a todos los restantes gremios en sus actuaciones en la Cadena y
anteponiéndose aún en los campos donde otros son expertos. El poder de Fedegán es tal que
pese a las incomodidades cada gremio prefiere evitar la confrontación abierta, situación que
afecta el mismo avance en propuestas y plan de acción de la Organización.
Sin embargo, es necesario complementar la anterior forma de governance referida con
dos aspectos: uno, el hecho de la posición dominante no debería descalificar a Fedegán ni el
funcionamiento del CN-CCB, lo que se debe es buscar mecanismos de control de esas
posiciones (liderazgos y poder) tales como mecanismos de evaluación para siempre
anteponer los asuntos de interés general sobre el particular. La clave es no permitir que los
liderazgos o el poder generen posiciones abusivas.
Segundo aspecto, el CN-CCB podría tener un liderazgo compartido porque sus gremios
de productores y transformación tienen posicionamiento en las regiones radio de acción.
Además, actores que faltan en el Consejo podrían tener gran peso y equilibrar —por
ejemplo los propietarios de los expendios tradicionales (famas), quienes según las
estadísticas manejan el 75% del mercado de la carne.
Se concluye que el CN-CCB no cumple la finalidad propuesta por la Ley 811/2003
respecto a que las Organizaciones de Cadena sean órganos consultivos del gobierno en
relación a la política que les concierne. El CN-CCB no tiene las herramientas para
67
direccionar más efectivamente al productor ni al subsector, y para que fuese órgano de
consulta debería poder reunir en la mesa de Consejo a representantes de un perfil muy alto:
las cabezas ejecutivas de los gremios, quienes son los que envían las directrices. Tampoco
sus Planes de Acción son agendas permanentes de consulta de las diferentes instancias de
gobierno para estimular al subsector.
Sin descontar el que el Ministerio recoge los temas que el subsector considera cruciales,
se puede señalar que el orden de ejecución que maneja no está dado por la planeación
estratégica del CN-CCB hecha en su Plan de acción. Puede concluirse que lo que está
siendo el timón del subsector es la agenda de gobierno.
Recomendaciones sobre Programa y Política Pública
Como interés de complementar las anotaciones sobre la coordinación, la eficacia y la
eficiencia de la Política Pública de Organizaciones de Cadenas; se presentan unas
reflexiones y recomendaciones.
En el marco de análisis de ésta investigación se expuso que las OC y sus ASC resultan
siendo un logro político (de orden central y local) y de desarrollo económico para las
regiones. Resulta cierto que es beneficioso para el gobierno el crear un espacio donde se
elaboran propuestas de políticas y que esa organización se convierta entonces en el
interlocutor válido que le recomienda en cuanto a la disposición de los recursos y
actividades públicas. Además, le conviene desde lo político porque resulta más sencillo
hacer una discusión con varios actores a la vez que sentarse a hablar con cada uno y sus
propios intereses.
Con el desarrollo de éste estudio se reconoce que para el subsector cárnico algo se ha
logrado en términos de planeación estratégica con el arreglo institucional de crear la
Organización de Cadena (han mejorado algunas relaciones de algunos eslabones de la
cadena de valor y ha mejorado el nivel de información de los actores); pero se ven como
factores en deuda muchos de los básicos por los cuales el gobierno nacional ha
promocionado la articulación de los actores productivos en este escenario de política de
desarrollo productivo.
Deuda en cuanto a los avances en términos de estrategia de competitividad y con un
68
equitativo esfuerzo de todos los eslabones de la cadena; respecto al carácter de socios que
tienen aquí los sectores público y privado en el marco del acuerdo mismo y para enfrentar
la realidad económica; en cuanto a la realización de acciones colectivas y aún del proceso
de aprendizaje y desarrollo de habilidades y competencias que entraña en sí mismo;
respecto a la institucionalidad de los ASC en los niveles públicos centrales y regionales y
en el privado; en cuanto a la relevancia de los planes de acción como mecanismo de
construcción de competitividad sectorial; respecto a la participación ampliada de
instituciones públicas de diversos fines y en cuanto a reales estímulos para pertenecer a la
Organización de Cadena.
Es necesario motivar la participación y la asunción de responsabilidades de los gremios
y entidades públicas que pertenecen al CN-CCB, y esto tiene que ver con que haya
incentivos a la participación, si no los actores le bajan el nivel a su interlocutor y esto
genera aún más baja participación y menor nivel decisorio. Los dos principales incentivos
serían la generación de información con análisis y acceso ilimitado de los actores, y por
otra parte, el que el CN-CCB tenga capacidad de generar políticas privadas como subsector
y que éstas sean consideradas por la política pública (punto clave como finalidad que debe
lograr el trabajo en OC).
Si bien la Ley 811/2003 ofrece prelación a los miembros de las OC inscritas en el acceso
a los incentivos públicos establecidos, éste estudio no encontró evidencia concluyente. Se
considera perverso el caso de incentivos económicos pues podría generar grupos de interés
por los recursos públicos al interior de las Organizaciones y Consejos, y no realmente
interés en el subsector; lo que ocasionaría más detrimento del capital social.
Se reconoce que esta política pública es de desarrollo sectorial y poco considera el
desarrollo regional; se concluye que el Enfoque de Cadenas del caso colombiano tiene un
carácter centralista (exacerbado en casos como el del CN-CCB) que no responde a
dinámicas regionales, mucho menos tiene mecanismos efectivos de coordinación entre los
niveles de políticas (nacionales, regionales y locales) y con actores públicos diferentes a
Minagricultura que posibiliten hablar más allá del tema agrícola.
No se considera conveniente que las voces regionales queden aunadas a un Consejo
69
Nacional en el que puede ser difícil participar por razones económicas o de grado de
representatividad. Se quiere resaltar que es indispensable entender que las instancias
nacionales son efectivas para la generación de políticas, pero la implementación se hace es
en los niveles regionales porque allí es donde están los agentes económicos y el aparato
productivo.
Entonces, los propuestos Comités Regionales de Cadena deberían ser es Cadenas
Regionales con recursos y mesas de trabajo entre gremios, empresas, trabajadores y
entidades locales, y cuyos Secretarios Técnicos y Presidentes tengan asiento en el ente
representativo nacional: el Consejo de Cadena Nacional. Organismo donde se combinarían
niveles de decisión regional como base para acuerdos y decisiones del orden nacional.
Se reconoce que la Política de Organizaciones de Cadenas Agroproductivas comporta
desafíos y riesgos principalmente en su instrumentación, por lo que el primer paso a
reconsiderar en la Estrategia sería el de cómo hacer efectiva la institucionalidad de los
Acuerdos Sectoriales de Competitividad. Es importante destacar que las Organizaciones de
Cadena generan dos tipos de recomendaciones: públicas y privadas; entonces, así no exista
interlocutor para las políticas públicas éstas organizaciones deberían mantenerse porque por
lo menos es un espacio para creación de políticas privadas.
Limitaciones del Estudio
Se considera que es posible estudiar con el Marco de análisis generado otras
Organizaciones de Cadena y posteriormente adelantar comparaciones. Se refiere
nuevamente que este tipo de análisis no se ha adelantado y que la naturaleza relacional
entre los actores afecta los resultados económicos y operativos (Plan de acción), que son
sobre los que son evaluadas las cadenas. Por ejemplo, para el caso de cadena láctea la
organización sí es espacio de concertación entre los actores, pero recientemente ha sido
desdibujada como órgano consultivo del gobierno; y en el caso de la cadena de cacao se
cumplen ambas finalidades que indica la Ley 811/2003.
Sin embargo, siendo interés de la Política de Cadenas el mejorar la competitividad de los
subsectores, se declara como necesario ampliar los aspectos a analizar en las
Organizaciones. Definitivamente también debiera valorarse el aspecto upgrading, que
70
muestra la mejora obtenida con las decisiones concertadas o generadas en estos espacios de
cadenas, y que no pudo verse en este Estudio porque los miembros de la CN-CCB son
gremios y no empresas que pudieran facilitar estos datos.
La metodología usada para ésta investigación es válida para acercar términos teóricos
que los agentes de las cadenas desconocen, pero puede ser complementada con encuestas
que den mayor soporte a los resultados sobre todo para el subtópico de governance. Como
estrategia de investigación se envió una encuesta a cuatro de los Comités Ganaderos para
ver su conocimiento sobre la cadena y sus acciones, pero no se recibieron respuestas.
Algunos expresaron que su interlocutor es Fedegán y que muy poco tienen que ver con la
Cadena, esto solo demuestra desconocimiento de los principios y finalidad de la OC.
Nuevas preguntas de política surgidas de las fallas que detectó este Estudio son ¿Cómo
motivar la participación de interlocutores válidos y la asunción de responsabilidades en las
Organizaciones de Cadena? ¿Han sido las Organizaciones de Cadena una mesa donde un
industrial se ha sentado con el productor primario a concertar acciones y compromisos que
respondan a intereses comunes? ¿De qué manera las acciones colectivas impulsadas por las
Organizaciones de Cadena han modificado el entorno competitivo del sector agropecuario?
¿De qué manera las acciones colectivas impulsadas por las Organizaciones de Cadena han
modificado el entorno competitivo del país? La organización de los subsectores bajo
Organización de Cadena ¿ha permitido el desarrollo de relaciones de colaboración entre las
empresas y el surgimiento de nuevos negocios en alguna de las fases del proceso
productivo?
Preguntas de política que se sugieren a la Dirección de Cadenas del Minagricultura son:
¿Cómo abordar el programa de Organizaciones de Cadena de forma efectiva en los niveles
regionales? ¿Cómo mejorar la gobernabilidad de las Organizaciones de Cadena? ¿Los
Acuerdos Sectoriales de Competitividad son realmente herramientas de gestión del
subsector? ¿Qué tipo de política hacer desde el Ministerio de Agricultura que le permita
influir de forma más efectiva sobre las decisiones macroeconómicas y de forma más
equilibrada entre sectores?
Para finalizar, y como crítica constructiva al Cider se expresa que debería tener más
71
interés de estudio sobre el campo agrícola, máxime cuando la agricultura ha superado la
visión de ser sector primario de la economía para ser considerado complejo o sistema
agrícola-agroindustrial con interacciones económicas, sociales y ambientales de oferta y de
soporte.
72
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DNP, Plan de Desarrollo 1994-1998, El Salto Social. Recuperado en mayo de 2009, de
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DNP, Plan de Desarrollo 1998-2002, Cambio para construir la paz. Recuperado en mayo de
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www.dnp.gov.co/PortalWeb/PND/PlanesdeDesarrolloanteriores/tabid/66/Default.aspx.
DNP, Plan de Desarrollo 2006-2010, Estado comunitario: desarrollo para todos.
Recuperado en mayo de 2009, de
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spx.
Páginas web
Portal web Banco Interamericano de Desarrollo.
Portal web CAF, Programa de Apoyo a la Competitividad.
Portal web IICA.
Portal web Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Portal web Observatorio Agrocadenas IICA.
Portal web Sistema Administrativo Nacional de Competitividad.
79
Entrevistas
Catalina Vega, Secretaria Técnica Consejo Nacional Lácteo. Mayo 12 de 2009.
Luis Eduardo Quintero, Ex Director Programa Cadenas Productivas Ministerio de
Agricultura, Primer gestor del Enfoque. Mayo 18 de 2009.
Felipe Garnica, Secretario Técnico CN-CCB. Mayo 19 de 2009 y Abril 8 de 2010.
Gustavo Castro, Presidente Acinca. Abril 9 de 2010.
Cielo Sierra, Directora Unidad Técnica Fedefondos. Abril 14 de 2010.
Alejandra Reina, Cámara de Alimentos ANDI. Abril 16 de 2010.
Graciela Chávez, Directora Ejecutiva UNAGA. Abril 19 de 2010.
Ignacio Amador. Subdirector de Cadenas Productivas Fedegán. Abril 21 de 2010.
Carlos Federico Espinal. Ex Director Observatorio de Cadenas Productivas, IICA
Colombia, Primer gestor del Enfoque. Abril 23 de 2010.
Consulta escrita
Formulada a la Directora de Cadenas Productivas del Ministerio de Agricultura, Nohora
Iregui. Se recibieron respuestas de parte de la Coordinadora Nacional de la Cadena
Cárnica, Aura María Duarte. Mayo 2 de 2010.
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ANEXOS
Anexo 1. Contexto nacional de las Políticas Públicas orientadas a las Cadenas en
Planes de Desarrollo
Desde el gobierno Betancur se encuentran referencias claras a la importancia de
establecer compromisos entre el sector público y el privado para ―desarrollar actividades de
interés común, mediante compromisos, por ejemplo, sobre crédito, asistencia técnica y
subsidios por parte del Gobierno y sus entidades, y de precios, producción y empleo por
parte de los gremios o empresas particulares‖ (Cambio con Equidad, p.37). Este modelo de
planificación—denominado esquema de la contratación del desarrollo—se haría mediante
planes sectoriales, lo cual además nutriría planes indicativos y enfocaría instrumentos como
las cuotas de fomento.
El Plan señalaba que se lograría mayor integración del aparato productivo si se
garantizaba la participación activa de la industria y el impulso al desarrollo de industrias de
bienes intermedios para sectores como el agropecuario y agroindustrial. Además indicaba
que las políticas generadas debían atender prioritariamente a aquellos cultivos, especies y
regiones que hacen mayor aporte a los objetivos del desarrollo económico y social.
El Plan de Desarrollo de la administración Barco, Plan de Economía Social, no hace
reseña expresa a estrategias concertadas entre actores de cadenas aunque sí ofrece
estrategias para el fomento y apoyo de asociaciones de comercialización y agroindustrias
rurales tales como legislación sobre impulso a formas asociativas, programas de
capacitación, asistencia técnica, crédito de fomento para capital de trabajo y de compra de
equipo.
El Plan de Desarrollo del gobierno Samper, El Salto Social, creó el Consejo Nacional de
Competitividad y determinó política sectorial con la implementación de los Acuerdos
Sectoriales de Competitividad y sus tres elementos distintivos: el proceso de
internacionalización cuyo fundamento es la competitividad; dos, la formulación de
estrategias sectoriales como resultado de un trabajo conjunto entre gobierno, empresarios y
trabajadores, para lo que la planificación se plantea desde abajo y como elemento esencial
una transformación profunda de las estructuras gremiales y sindicales, y tres, la definición y
81
uso de instrumentos de carácter transversal u horizontal para cada sector sin partir de la
exigencia de que fuera un ganador en su estrategia de competitividad internacional.
El Salto Social reconoce que la actividad sectorial necesita de la concertación y
conjugación de acciones públicas y privadas, tanto a nivel nacional como regional. Esta
concepción es la base del esquema de la Estrategia de Competitividad que impulsó ese
gobierno, estrategia económica que quedó plasmada en el Artículo 10 de la Ley 188/1995 y
cuya coordinación la adelantó el Consejo Nacional de Competitividad bajo cinco
programas especiales: la política nacional de ciencia y tecnología, el plan estratégico
exportador, la política de modernización agropecuaria y rural, la política de modernización
industrial y la estrategia de infraestructura para la competitividad.
Al Consejo se le definieron tres frentes de trabajo, uno de los cuales fue el de promoción
de Acuerdos Sectoriales de Competitividad como ―el instrumento sectorial fundamental de
la estrategia de competitividad [que] realza el carácter de socios que tienen los sectores
público y privado en el contexto de la apertura económica‖ (El Salto Social, Capítulo 6.
Competitividad para la internacionalización, sin paginación). Los Acuerdos se convertirían
así en apoyo a los programas de modernización agropecuaria y rural, de modernización
industrial y al plan estratégico exportador; contemplando acciones conjuntas y
compromisos específicos en áreas tales como la estrategia tecnológica para el respectivo
sector, la formación del recurso humano, promoción de las exportaciones y la superación de
problemas crediticios, de restricciones regulatorias, de infraestructura y de competencia
desleal.
Los Acuerdos también fueron determinados como una de las cinco estrategias del Plan
Estratégico Exportador, y quedaron en cabeza del entonces Ministerio de Comercio
Exterior cuando atendían sectores netamente exportadores, para los demás sectores el líder
podría ser otro Ministerio, tal como el de Agricultura.
La política industrial que ese gobierno planteó buscaba sentar las bases para una nueva
etapa de industrialización del país y los acuerdos sectoriales de competitividad eran su
instrumento básico de acción.
En el Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la paz, (Presidente Pastrana,
82
1998-2002) la Estrategia de desarrollo y paz plantea acciones para el desarrollo del sector
agropecuario mediante la vinculación efectiva de los actores a cadenas productivas de gran
impacto regional, que fomentaran la inversión y permitieran la reconversión y
modernización de la producción agropecuaria. Elevando así de manera significativa la
competitividad, el volumen de la producción y las exportaciones e impactando la
generación de empleo y riqueza en el contexto rural.
El Plan define una política agropecuaria, cuyo primer grupo de políticas es para las
cadenas productivas. En éstas se define que por limitaciones presupuestales estas
organizaciones estarán regidas por el criterio de optimización, destinando los recursos a las
políticas de incentivos a la inversión y capitalización en el sector, las políticas de fomento
al desarrollo tecnológico, las comerciales agropecuarias y las de coordinación de los
agentes componentes de las cadenas productivas.
Dentro de esa política se ofrece acceso privilegiado a recursos públicos para las cadenas
de productores que lleguen a la integración bajo la forma de cadena productiva y la firma
de un acuerdo sectorial de competitividad, pues se entiende esto como una forma de
generar nuevos proyectos y modelos de inversión, reconversión y modernización de la
producción agropecuaria en sectores con impacto regional.
Pese a lo anteriormente expuesto del texto del Plan cuando ya nos remitimos a revisar lo
que quedó consignado en la Ley 508/1999, por la cual se adopta, allí no se habla de apoyo
y/o promoción de cadenas productivas sino a alianzas1 del sector agrícola entre
productores, inversionistas, industriales, organizaciones de la sociedad civil y los diferentes
niveles de gobierno para la realización de proyectos productivos y sociales rurales.
En el Plan de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: desarrollo para todos, del
Presidente Uribe, se determina en el Objetivo 4 (Crecimiento alto y sostenido: la condición
para un desarrollo con equidad) la estrategia de desarrollo productivo: la Agenda Interna.
Esta Estrategia se plantea como selectiva sobre sectores que generen amplio impacto en
generación de empleo, en transformación productiva e inserción competitiva en mercados
globalizados. Implementando acciones específicas de política de acuerdo a una
1 La alianza tiene un carácter de corto o mediano plazo respecto al largo plazo de una cadena, y se puede organizar a
través de convenios, unión temporal, consorcio o cartas de entendimiento.
83
combinación particular de cuatro factores: el sector productivo particular, la actividad
sobre la cual se focaliza la política, el territorio que alberga el respectivo proceso y el
nivel de intervención de la política pública (Estado Comunitario: desarrollo para todos,
p.23).
El Plan señala que en el primer mandato Uribe se crearon Instituciones para el desarrollo
productivo tales como el Sistema Nacional de Competitividad, la Comisión Nacional de
Competitividad y las Comisiones Regionales de Competitividad.
Se determina que las Organizaciones de Cadena tendrán prelación en el acceso a
incentivos gubernamentales para proyectos productivos, tales como el Incentivo a la
Capitalización Rural. Además, se fortalecerán en doble vía clusters y cadenas productivas
con la identificación que haga el Sistema Nacional de Emprendimiento.
El tema de la selectividad incluso llega a ser clave para el fortalecimiento del trabajo de
los secretarios técnicos de las cadenas productivas bajo el enfoque de la Apuesta
Exportadora, a través del Consejo Nacional de Secretarías de Agricultura (CONSA). El
Gobierno determinó con el ejercicio Agenda Interna unos programas sectoriales de alto
impacto, también denominados apuestas productivas, que pueden ser por sí mismos
motores de su desarrollo o que ―su propio fortalecimiento contribuye al desarrollo de otros
sectores promisorios, tanto industriales como primarios, aun cuando estos últimos no estén
en la frontera del comercio mundial‖ (Estado Comunitario: desarrollo para todos, p.349).
84
Anexo 2. Figura 1. Normatividad de los Acuerdos de Competitividad para el sector agropecuario
Elaboración propia.
85
Figura 2. Normatividad y definiciones de las Organizaciones de Cadena para
el sector agropecuario2
2 Se presentan solo los aspectos más actualizados por ítem que pueden estar referidos en la normativa.
86
Elaboración propia.
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Anexo 3.
ESQUEMA DE ENTREVISTAS A SECRETARIOS TÉCNICOS DE CADENA
CÁRNICA Y LÁCTEA, MAYO DE 2009
Para analizar Acciones Colectivas
1. ¿Qué importancia tiene para el sector ganadero y subsector XX3 la Organización de
Cadena XX?
2. ¿Qué pasa con los actores de los subsectores que no están en ésta Organización de
Cadena?
3. ¿Qué establece la Política Sectorial como incentivo para participar en ésta
Organización de Cadena?
4. ¿Realmente el sector privado ha estado o está dispuesto a poner sobre la mesa la
información disponible de diagnóstico sobre sus acciones empresariales estratégicas y
condiciones de competitividad?
5. ¿Considera que las Organizaciones de Cadena son realmente el espacio idóneo para la
concertación de acciones específicas pro mejora de la competitividad?
6. ¿Considera que las Organizaciones de Cadena y sus Acuerdos de Competitividad
generan, mantienen o han perdido capacidad de convocatoria?
Para analizar Governance
1. En las reuniones de ésta Organización de Cadena ¿se reúnen realmente los
interlocutores válidos por eslabón, del sector, de las regiones? (¿quiénes serían
entonces?)
2. ¿Han sido las Organizaciones de Cadena una real mesa donde por ejemplo un
industrial se ha sentado con el productor primario a concertar acciones y compromisos
que respondan a intereses comunes (por ejemplo el requerimiento de condiciones en
una materia prima)?
3. Se convierten los planes de acción de ésta Organización de Cadena:
a. ¿En el timón que dirige al subsector?
b. ¿En agendas permanentes de consulta de las diferentes instancias de gobierno para
3 Se recuerda que las entrevistas fueron hechas a los dos Secretarios Técnicos de Cadenas ganaderas: cárnica y láctea.
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estimular al subsector y al sector agropecuario?
4. ¿Usted cree que en las Organizaciones de Cadena alguno de los actores o de los
eslabones es el que lleva la tutela? ¿Cómo afecta esto a la Organización y al subsector?
ESQUEMA DE ENTREVISTAS A AGENTES DEL CN-CCB, ABRIL DE 2010
1. ¿Cómo funcionaba el sector ganadero y el subsector cárnico antes de la constitución de
la Organización de Cadena?
2. ¿Qué importancia tiene para el subsector cárnico la CN-CCB?
a. Tratar tema Fedegán como gremio cúpula y entonces si se complementan o se
oponen
3. Considera que a las reuniones del Consejo, ¿asisten realmente los interlocutores
válidos por eslabón, del sector, de las regiones? ¿Vienen con posición a las reuniones o
vienen a escuchar?
4. ¿Cuál es el interés de la organización que usted representa para participar en este
Consejo?
a. ¿Cómo participa su organización en el Consejo? ¿Cómo delega una persona?
¿Cómo luego se referencia la información a la organización? ¿Cómo en su entidad
se proponen temas para el Consejo?
b. ¿Considera que el Consejo es efectivo como instancia de trabajo? ¿Conocen las
cabezas del gremio el trabajo del Consejo y su estado actual?
5. Fundamental:
a. ¿Considera que los planes de acción de la cadena se convierten en el timón que
dirige al subsector?
b. ¿Considera que los planes de acción de la cadena se convierten en agendas
permanentes de consulta de las diferentes instancias de gobierno para estimular al
sector?
c. ¿El Consejo de verdad asesora al Gobierno (instituciones locales y gobiernos)
sobre el diseño de políticas y estrategias apropiadas?
d. ¿Quién envía las directrices al Sector público: Cadena o actores individuales?
e. ¿El Min y/o sector público define lo que hay que hacer sin consultar y Cadena solo
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recibe los efectos?
6. (Presentación de la Hipótesis) ¿Es proactivo el papel del Ministerio?
7. ¿Cuáles son los beneficios para los actores que están en la CN-CCB? Se dice que se
privilegia a Cadenas y Miembros
a. ¿En su criterio beneficios económicos a los miembros de la Cadena sería perverso o
bueno?
b. ¿La Cadena se rige por decisiones de los productores o por exigencias de los
compradores?
8. ¿Usted cree que alguien dirige la Cadena? ¿Cómo afecta esto a la Organización y al
subsector?
9. Sinceramente, ¿se habla transparentemente en Consejo?
10. ¿Considera que las Organizaciones de Cadena y sus Acuerdos de Competitividad
generan, mantienen o han perdido capacidad de convocatoria?
CONSULTA ESCRITA A DIRECTORA DE CADENAS PRODUCTIVAS DEL
MINISTERIO DE AGRICULTURA, ABRIL DE 2010
1. ¿Cuál es el momento actual de la Política de Organizaciones de Cadenas Productivas
del Minagricultura?
2. ¿Cuáles son los resultados positivos y negativos evaluados por el Ministerio después
de estos años de implementación?
3. ¿Es ya la Política de Organizaciones de Cadenas Productivas una Política de Estado?
4. Considero que la problemática agroindustrial desborda los límites del Minagricultura y
del sector agropecuario como tal, ¿cómo vincular eficientemente a las Cadenas y
Consejos a otros Ministerios o entidades?
5. ¿Qué opina de la Cámara de Carne de Fedegán respecto al papel que adelanta?
6. ¿Cómo mejorar la gobernabilidad de las Cadenas?
