EL DESARROLLO . INDUSTRIAL EN

·. PUERTO. RICO .

Por TEODORO MOSCOSO

ADMINISTRADOR DE F~MENTO ECONOMICO

ESTADO LIBRE . ASOCIADO DE PUERTO RICO

SAN JUAN, PUERTO RICO 1953

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INTRODUGCION

El trabajo que reproducimos en este folleto. autorizado por la firma del Sr. Teodoro Moscoso. Achz.inístrador de Fomento Eco­nómico de Puerto Rico. forma parte de un estu io sobre el de~ sarrollo democrático en nue stro país preparado bajo los auspi­cios de la Academia Am.ericana __ de Ciencias Pol{ti cas y Sociales de los Es tados Unidos. El re f erido--es-tu.dio. que consta de 21 colaboraciones en los diver sos campos de la vida puertorriqueña~ fu; publicado ariginalmen:e por di cha institución en la edición especial de su revista "The Annal s " en enero de 1953. La di­rección edito r -ia l del estudio estuvo ci cargo de -los señores profesores Mill i ard Hanson. Director del Centro de Investiga­ciones del Colegio de Ciencias Sociales de la Universidad de Puerto Rico. y Henry Wells, Catedrático Auxiliar de Ciencias Pol; ti cas -de . la Universidad de Yale. New Ha_ven. Conn. La Ofi-cina de Relaciones Públicas de laAdm.inistraci6n de Fo•ento EconÓmico estima de gran importancia la totalidad de los traba-jos publicados en 'The Annals" y se propone traducirlos al cas­tellano para darles mayor difusión en nuestro país y en Hispano Am;rica. Publica primero el trabajo del Sr. Moscoso por la re­lación inmediata que su contenido tiene con el vasto programa de industrialización que el autor dirige en Puerto Rico y que considera el factor dinámico de primer rango en nuestra econom.;a.

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EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN PUERTO RICO

Por Teodoro Moscoso

Los problemas de fomento económico de Puerto Rico t ienen, desde luego, su peculiar estructura. Para 1940 la situación era la de una isla de limi­tados recursos naturales, con una población den­sísima y creciendo velozmente, con bajos niveles de vida y escasos ahorros de donde conseguir ca­pital para aumentar la productivid ad. Como con­trapeso posible a estas desventajas, . Puerto Rico era parte de los Estados Unidos de América, estaba comprendido dentro de su órbita tarifaria y parti­cipaba en pequeña escala de los servicios y ayudas provistas por el Gobierno Federal para los estados y territorios.

A principios de la década del cuarenta la isla se hallaba todavía bajo la influencia de los años de depresión que nos llevaron al borde del desastre y resultaba algo pesimista la perspectiva de una so­lución permanente. La Segunda Guerra Mundial, que promovió una relativa prosperidad en el con­tinente, trajo como consecuencia la guerra submari­na que estuvo a punto de cortar nuestras comunica­ciones vitales con el continente. Más de una vez los suministros de alimento§ a la isla escasearon hasta casi niveles de hambre y nuestros embarques sufrieron reducciones considerables.

Planificación Inicial

La primera planificación gubernamental enea­

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minada a promover el fomento económico se per­cató de este difícil escollo. Reconocimos clara­mente que la creciente eficiencia de la agricultura significaría que la tierra disponible no podría sos­tener más gente y que, aun cuando influencias a largo plazo pudiesen disminuir el ritmo de creci­miento de la población, siempre hubiera habido un aumento sustancial de la fuerza obrera por muchos años futuros. Proveer fuentes alternativas de tra­bajo, primordialmente empleos industriales, fué re­conocida, por lo tanto, como la necesidad más apre­miante de la economía estatal, y la Compañía de Fomento de Puerto Rico fué creada para ocuparse de este problema.

Además, dentro de la situación existente para aquella época, no es extraño que la planificación inicial para el fomento industrial pusiese un énfasis especialísimo en la auto-suficiencia. En el mercado local apenas se advertía el problema de la compe­tencia continental, ya que los embarques de aquella procedencia, limitados por prioridades de la de­fensa ó por el bloqueo submarino del .enemigo, nos llegaban aquí esporádicamente. En la industria como en la agricultura nuestro pensamiento original se dirigía hacia el objetivo de hacernos menos depen­dientes de fuentes externas para cubrir nuestras ne -cesidades básicas.

La Compañía de Fomento fué organizada toman­do como modelo la Corporación de Fomento de Chile que le precedió por varios años, pero sin contar inicialmente con sustanciales asignaciones de ca­pital. El primero y más importante de sus recur -sos fué la fábrica de cemento construída original­mente por la agencia federal Administración de Re­construcción de Puerto Rico (PRRA) en 1939. La participación que tenía el Gobierno Insular en ac­ciones comunes de dicha empresa fué transferida a la Compañía de Fomento y posteriormente la par-

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ticipación federal fué saldada totalmente con las uti­lidades producidas por la fábrica. En años subsi­guientes, cuando los ingresos del Gobierno de Puerto Rico comenzaron a aumentar rápidamente como re­sultado de los crecientes impuestos por la venta de rones en los Estados Unidos continentales, se auto­rizaron ·asignaciones que elevaron el capital de la Compañía a $19 millones para el año 1946.

A medida que aumentaba su capital, la Compa­ñía empezó a llevar a cabo sus planes para la cons­trucción y operación de instalaciones industriales en el país. La planta de cemento fué ampliada con­siderablemente para suplir la aguda escasez de ma..= teriales en la industria de construcción , y en obras de carreteras. Se construyó una fábrica de envases de cristal con el propósito primordial de asegurar los embarques de la expansiva industria licorera, fuente importante de rentas para el gobierno. Se construyó una fábrica de cartón y se instaló en la misma maquinaria usada con el fin de proveer el material necesario para la manufactura de las cajas de cartón para los embarques de rones. Al finali­zar el año, se proyectó una fábrica de cerámica pesada para proveer otros materiales de construc­ción y satisfacer por anticipado la escasez de a­paratos sanitarios. Poco después de la post-guerra fué construída una fábrica de zapatos para servir al mercado local, y se completaron los planes para una factoría textilera, que también produciría para el consumo localº

La administración de estas empresas nos pro­porcionó una experiencia interesante y constructiva. La planta de cemento, protegida por el alto costo de los fletes sobre embarques del continente y por · la escasez del producto en aquel mercado, resultó ser una operación consistentemente productiva y un factor que posibilitó el desarrollo físico del país. Las fábricas de cristal y cartón confrontaron di­ficultades inmediatamente después de terminarse la

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guerra, debido a la reducción sufrida en el mer -cado de rones del continente. La ·fábrica de cris­tal había sido. construida para suplir envase·s a la industria licorera durante el gran período de pro­ducción del 1940, pero cuando el mercado se de­rrumbó la capacidad de aquella resultó temporal­mente excesiva. La administración ·de la fábrica de cartón resultó económicamente improductiva de­bido a · que su cart<?n d~ yute no podía competir con el cartón importado del continente. El departamento de aparatos sanitarios de la fábrica de cerámica no pudo afrontar la competencia continental, y por 1 o tanto su producción fué descontinuada. En 1948 la operación de la fábrica de zapatos resultó ser im­productiva debido a que la diversidad de estilos re­querida por el mercado local conllevaba frecuentes cambios y alteraciones en los procesos de produc­ción.

La administración de estas fábricas por el go­bierno también suscitó dificultades en las altas es­feras de la política. El Partido Popular había triun­fado en las elecciones con el respaldo vigoroso de los trabajadores industriales y agrícolas que ejer­cían presión en favor de un programa intenso de bienestar social. Aunque las operaciones de la Compañía de Fomento nunca estuvieron sujetas, como ha sido frecuente en otros países, a las presiones y favoritismos políticos, la orientación general del gobierno indudablemente influyó en la política ad­ministrativa de la Compañía. Sus obreros de pro­ducció~, por ejemplo, figuraron entre los mejores pagados de Puerto Rico. Aunque deseable como una meta del desar!ollo económico, en términos gene­rales, la influencia del factor político en la determina­ción de los niveles de jornales en las empresas bajo administración gubernamental, perjudicó la libertad de la gerencia para hacer tales decisiones, que ha­brían de tener repercusiones políticas. Esto re -

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crudeció la dificultad para colocar todas las fábricas sobre una base de operación lucrativa, limitando en esta forma los ingresos que pudieron ser reinverti­dos. Esta experiencia ilustra vívidamente el pro­blema de una "economía dual", tal como existe en muchos países en una extensión mucho más dilatada que en Puerto Rico, en la cual los legisladores y los prosélitos del gobierno son refractarios, por una parte, a que el gobierno sostenga una severa pohtica gerencial, mientras por otra insisten en que tales empresas deben ser lucrativas y solventes.

Programa de Ayuda Industrial

Aparte de las dificultades inherentes a la admi­nistración por el gobierno de empresas diversifica­das en una economía dual, desde principios de 1945 los directores de la Compañía e mpezaron a perca­tarse de que los recursos del Gobierno de Puerto

·Rico eran de por sí insuficientes para resolver el problema que tenían por delante. Para dar una idea aproximada de la magnitud financiera del problema basta decir que los empleos creados directamente por las fábricas del gobierno costaban a razón de $10, 000 por empleo en gastos de capital, mientras el desempleo total de la isla alcanzaba a 125, 000. Aun si la inversión de capital por persona hubiese sido la mitad, y aunque hubiese surgido un empleo adicional por cada empleo fabril creado, el costo de proveer los empleos necesarios hubiese excedido los $300, 000, 000. Gastos de tal naturaleza no po­dían afrontarse a la vista del previsible descenso . de los ingresos del ron, ni podía el gobierno ad­quirir posiblemente la alta producción diversificada y la experiencia de mercadeo al ritmo acelerado que las circunstancias requerían. Por lo tanto, la Com­pañía, empeñada en una política de atraer parte del capital expansivo de los Estados Unidos continentales, procuró qu~ una pequeñísima parte de las gruesas

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sumas dedicadas all{ a la expansión industrial se orientase hacia Puerto Rico. Este programa se lle­varía a cabo mediante una serie de ayudas tales como edificios para alquilar a nuevas industrias, préstamos a largo plazo y con tipos de interés favo­rables, y otros incentivos por el estilo.

Debido mayormente a la inexperiencia de Compañía y a sus limitados recursos disponibles, el programa de ayudas industriales se desarrolló len­tamente, Con anterioridad al 194 7 no más de diez firmas industriales se establecieron con ayuda u o­rientación de la Compañía de Fomento.

Sin embargo, en 1946 y 194 7 la Compañía reco­mendó la aprobación de dos leyes de exención con­t ributiva, la segunda de las cuales, está todavía en vigor como sustituta y liberalización de la primera. La primera concede a las nuevas industrias y a las antiguas denominadas por la ley como "designadas", así como a los proyectos para mejorar las instala­ciones turísticas, exención contributiva totál del im­puesto sobre la renta, la contribución sobre la pro­piedad y las patentes municipales hasta el 1959, y exención parcial hasta el l 96Z. Como Puerto Rico no está comprendido dentro del régimen tributario federal (incluso la contribución sobre ingresos), la exención contributiva resultó ser un estímulo efec­tivo para promover la industrialización. Es de es­perar se que los incentivos de la exención contribu­tiva para la expansión económica formarán parte in­tegrante de la política del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Período de 1947-1950

A medida que el programa de ayuda industrial comenzó a madurar, la política de la Compañía de Fomento sufrió una transformación progresiva pero cabal. Durante este período se encomend6 a la Compañía el desarrollo de dos nuevos· programas

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cuya creciente importancia se puso de manifiesto ante el Gobierno. El primero de ellos fué la pro­moción del ron de Puerto Rico en el continente. El país se percató de la devastadora caída de las .ventas de rones en los años de la post-guerra. Con resul­tados muy exitosos la Compañía administró una asig­nación de un millón de dólares para la promoción de ventas de los rones. El segundo programa fué el de turismo de cuyo desarrollo potencial estaba con­vencida la isla desde hacia muchos años. La Com­pañía se dió cuenta, sin embargo, que sin un li­derato firme y la disposición de instalaciones mo­dernas, , el movimiento turístico crecería muy len­tamente. Como resultado decidió comprometer una parte sustancial de sus recursos en la construc­ción del Hotel Caribe Hilton, decisión que afortu -nadamente contribuyó a posibilitar el efecto deseado. La expansión del programa de turismo r ·equería al mismo tiempo la organización de una campaña de promoción con gastos aproximados de $250,000 a-

nuales. La experiencia de la Compañía con estos nue-

vos programas demostró que, para lograr una. ere -ciente efectivi dad e n e l programa de ayuda indus­trial, se requería un plan de actividades de pro­moción en l os Estados Uni dos continentales. La Compañía expandió sus actividades ~e rela~iones públicas para familiarizar a los norteamericanos en general eón Puerto Rico y sus problemas. .~l mismo tiempo estableció una oficina de promocion industrial en e l continente destinada a presentar a los in ver sionistas continentales las ventajas e specí­ficas de Puerto Rico para _la localización de indus -trias. Se estableció una pequeña oficina de ser­vicios industriales para facilitar la solución de pro­blemas a los industriales que habían decidido esta-

blecerse en Puerto Rico. Mientras tanto, las operaciones de la Compañía

se expandían pero conforme a nuevas trayectorias.

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La fábrica de zapatos fué cerrada temporalmente y reabierta bajo un contrato de arrendamiento a una firma privada que produce zapatos para el mercado continental. Se construyó una planta textil, previo acuerdo de venta a Textron Inc. y un arreglo se­mejante se hizo con la Grane China Corporation para. la construcción de una fábrica de vajilla de loza. En estos casos, la inversión de estas . corporacio­nes continentales {las primeras corporaciones gran­des en participar en el nuevo desarrollo industrial de Puerto Rico) fué relatívamente pequeña y los términos del arrendamiento ó de la hipoteca de com­pra fueron generosos hasta un punto que no se ha repetido subsiguientemente. Pero estas firmas sir­vieron como experiencias valiosas, en los planes fu­turos de fomento.

Las inversiones de la Compañía en estas tres empresas, en sus propias subsidiarias, en el Hotel Caribe-Hilton y en algunos edificios industriales pe­queños comprometieron la mayor parte del capital de operación de la agencia. Algunos edifici~s a­dicionales pudieron haberse construído para arren­damiento ó venta a largo .plaz<?· Al principio al­gunas de las pequeñas firmas que se establecieron en la isla pudieron conseguir locales industriales disponibles, pero ya en el 19 50 se hizo notorio que la carencia de edificios adecuados constituía un es­collo para el programa. Para esta fecha la Asam­blea Legislativa reanudó en pequeña escala la asig­nación de fondos para el capital de la Compañía, y concedió exención contributiva a los dueños de edi­ficios industriales como un incentivo para la cons­trucción privada de edificios.

La campaña de promoción comenzó a ser efec­tiva, pero debido a que Puerto Rico no había sido probado anteriormente como campo para la locali­zación de industrias, las firmas atraídas fueron escasamente capitalizadas y se dedicaron mayor­mente a los ramos de ropa que parecían en aquel

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momento los más deseables para alcanzar un de­sarrollo económico balanceado.

La Administración de Fomento Económico

Las experiencias que referimos anteriormente de la Compañía de Fomento ofrecen datos . ilumi­nantes sobre problemas de administración pública que sólo podemos tocar ligeramente aquí. Para la Compañía el administrar sus propias empresas ma­nufactureras resultó más difícil que la administra­ción privada de empresas similares. Por otra parte, puede que la corporación pública no fuera el mejor instrumento para manejar programas de tipo guber­namental. ~as Relaciones Públicas, la Promoción del Ron, el Turismo, la Promoción Industrial, los Servicios Industriales y la Investigación absorbieron gastos por más de $1,500,000 en 1949-50, de los cuales solamente $1, 000, 000 eran sufragados pre­viamente por asignaciones. Los fondos restantes fueron utilizados por l a Compañía sobre una base de reembolso, pero sin previo control ó compro-

. miso por parte de la Asamblea Legislativa. La Compañía se dió cuenta que no todo s los gastos se­rían considerados reembolsables.

Debido a éstas y otras dificultades inherentes a funciones gubernamentales de índole corporativa, se recomendó en 1.950 que fuese reorganizado el programa de fomento. Fué creada la Administra­ción de Fomento Económico como un departamento corriente del Gobierno de Puerto Rico, operando con fondos aprobados anualmente por la Asamblea Legislativa. Se le encomendaron al Administrador los poderes de la Junta d~ Directores de la Com­pañía de Fomento Industrial, la cual pasó a ser en esencia una corporación subsidiaria de la Adminis­tración. Al mismo tiempo, la Autoridad de Trans­porte que funcionaba antes como una entidad gu­bernamental independiente entró a formar parte de

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la Administración sobre la misma base, con vista a consolidar las funciones de fomento del Gobierno de Puerto Rico y reducir el número de corpora­ciones autónomas directamente responsables al Go­bernador. (*)

La Administración de Fomento quedó encargada de ejercer las funciones de promoción del ron, del turismo, de promoción industrial, servicios indus -triales, investigación industrial y el Administrador asumió la supervisión de la gerencia de las activi­dades de la Compañía de Fomento y de la Autoridad de Transporte. En esta forma, la Administración de Fomento Económico quedó completamente inte­grada a los planes de presupuesto del gobiern·o y parcialmente sujeta a los controles centrales sobre personal, viajes y compras.

El procedimiento regular de asignaciones ha li­mitado el crecimiento incontrolado de gastos. Pero este control concebido para las antiguas organiza­ciones del gobierno está resultando incompatible con el dinamismo y la flexibilidad requeridos por un programa de fomento. La Administración de Fo­mento y las agencias centrales de servicios del go­bierno están buscando activamente una solución más satisfactoria a este problema. Más aún, la inclu­sión de tales programas como las estadísticas eco­nómicas en la Administración de F -omento y la o­peración de un servicio de autobuses en el área metropolitana por la Autoridad de Transporte está suscitando una dispersión del esfuerzo y una preo­cupación sobre asuntos extraños a los problemas básicos de fomento industrial. Tal diversidad de

* En Puerto Rico, elAdainistrador de Fomento EconÓmico, ade111.ás de dirigir la Administración de Fomento EconÓ111.ico, ejerce las funciones ypoderes de las anteriores Juntas de Directores de la Compañía de Fom.ento Industrial y de la Autoridad de Transporte, las cuales, sin embargo, conservan su condición de corporaciones piib l icas antÓnomas bajo el Administrador de Fomento EconÓ111.ico.

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problemas tiende a complicar la eficacia de la Ad­ministrac i ón en el desarrollo de sus actividades.

Fomento Industrial desde el 1950

Para la época en que fué creada la Adminis -tración de Fomento Económico, el Gobierno llevó a cabo numerosos proyectos reorganizativos, entre ellos la creación de la División de Economía que quedó adscrita a la Junta de Planificación de Puerto Rico. Esta División rindió su primer informe al Gobernador en enero de 19 51, haciendo un recuento general de los desarrollos alcanzados en la década precedente, el rol del gobierno en su. política o­rientadora de estos desarrollos, y algunos de los problemas que el programa de fomento económico confrontaría en la década subsigu i ente. El efecto inmediato de este informe fué c onsolidar en los circulas oficiales el criterio de que la agricultura y el desarrollo industrial requieren una promoción creciente en los años venideros si es que vamos a alcanzar las metas de mayores ingresos y oportu­nidades de empleo para el pueblo de Puerto Rico.

Como resultado de este informe y del pensa­miento predominante en los círculos de gobierno que precedieron a su preparación, la Asamblea Legis­lativa asignó para el año fiscal 1951-52 la canti -dad de $8, 300, 000 para la Compañía de Fomento, $400, 000 para incentivos especiales y un presu­puesto administrativo mayor para la Administración de Fomento. Al año siguiente se continuó esta po­lítica con una asignación adicional de capital de ocho millones para la Compañía, más los fondos para la continuación del E_rograma de incentivos es­peciales. A la vez, se asignaron $4, 250, 00.0 a l.a Autoridad de Transporte para la construcción de las primeras fases del Mercado Central en el frente portuario. Este proyecto, que se sostendrá com­binadamente por el gobierno y la empresa privada,

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una serie de instalaciones a- la agricultura, la trllns ortación marítima y a las industrias que necesite ubicarse en el frente pórtuario. Estas nuevas instalaciones, conjuntamente con el aero­puerto internacional que ha estado en construcción desde el 1949, forta.lecerán las comunicaciones de la isla. con otros países del mundo.

Las cuatro empresas subsidiarias que aun po­seía la Compañía de Fomento para el 1950 fueron vendidas a la empresa privada que las opera con_ utilidades. Esta venta, conjuntamente con las nue­vas asignaciones, incrementaron el capital activo de la Compañía, la cual ha venido usando estos fon­d os crecien temente para multiplicar la construcción de edificios industriales. Desde las etapas iniciales del programa la Compañía no se vió precisada a hacer préstamos para equipo y capital de ·operación, debido especialment e a que el Banco de Fomento co­menzó a tener una participación creciente y activa en este tipo de financiamiento. Por consiguiente, menos de l a sexta parte de los fondos disponibl es de la CFI han sido comprometidos en préstamos que no sean préstamos hipotecarios sobre edificios cons­t ruídos por l a empresa privada en años recientes .

Estos edifici os son de dos tipos: los constr uidos p ara satisfacer l as demandas específicas de ciertas industrias y los conocidos por edificios típic o s los cuales, una vez terminados, están disponibles para una gran variedad de industrias. Los edificios es­peciales son aquellos construídos para atende r la demanda de una firma particular después que un con­tr ato de arrendamiento ha sido firmado, y ésto c on- -lleva a veces un año de demora entre la .formaliza­ción del compromiso y el inicio de operaciones. Los edificios estándar (de 5, 000, 1 O, 000, y 20, 000 pies cuadrados de superficie utilizable) son cons­truídos sin que haya compromisos previos. Su cons­trucción es más acelerada y se ocupan con más rá­pidez. Debido a que estos edificios estándar están

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teniendo buena demanda, la Compañía de Fomento trata de mantener aproximadamente 30 de ellos en diversas etapas de construcción.

Resultados Generales del Programa·

ll ' ~.?>o 1 t 't Q H~sta Jnaig 1Q &a 19i~, (*) los resultados di-

rectos del programa de fomento industrial fueron 3'/ en términos generales los siguientes: ~ jo industriales se habían establecido en . la isla y · 1-s--

estaban en vías de establecerse. Un total de ~plantas 5 / habían cesado operaciones desde que comenzó el pro­grama. La~J'ábricas en operación empleaban un total de ..... 12, 000 personas yla nómina anual de jornales as­cendía , , . El potencial de empleo de todas

as fábricas probablemente exceda de 1o, 000 cuando estén en plena capacidad de producción. De las 12, 88'61-7, '"" personas empleadas, son trabajadores a domi- 3, ~o cilio. Los obreros de factoría no sólo consti-

tuyen una sexta parte del total de per sanas empleadas l t.//l"· en labores defacto ría en Puerto Rico, sino que además v

constituyen casi todo el aumento habido en personal de

factoría desde el 1940. jr O Estudios recientes llevados a cabo indican que las ,)º J

'6~ firmas en producción o en vías de esta_blecerse jl hasta . . representan un capital de más de ~5, 000, 000 del cual no más de $2~, 000, 000 fueron aportados por el gobierno. Este total excede la ca­pitalización actual por la suma de préstamos y cuen-tas a cobrar, pero representa una medida correcta del capital total puesto en movimiento por el progra-

. La capitalización por obrero alcanza a un pro-

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. 1 romedio general de la indus-medio es superior a p . dica que lás nuevas fá-

. eña lo que in tria puertorriqu , . ma de Fomento pa-

l ·d s baJo el pro gr a , bricas estab eci a , que las demas

á lt Por lo comun, gan jornales m s a os,

fábricas. . 'lo el comienzo de lo que cre-Lo acontecido es so d' . ones económicas

. 1. zar Las con ici emos posible rea i d • U idos continentales, con un actuales en los Esta os n de mano de obra

. . d d yuna escasez a l to nivel de activi a sumamente favora-

has áreas, son disponible en mue fi· rmas en Puerto

f · ón de nuevas bles para l a ormac1 . que ocupen muchos

. 1 ente industrias Rico, especia m ltado de ésto, el año pa-

. d Como resu , fá trabaJa ores. . . , un número de -perac1ones aqui .

s ado empezaron o lquier otro año anterior. 60 '11 ayor que en cua

bricas 'º m ·t d del año fiscal (enero a b . , la segunda mi a . .

Tam ien en , d h robres de negocio in-d 1952) el numero e 0

junio e t nidades que ofrece d ~ conoc e r las opor u

teresa ºº en 1 ier año precedente. . f é mayor que c ua qu 1

Puerto Rico u . . d meJ'oramiento en a · · adv1rtien o un

Además, se viene . 1 f. mas con un creciente · ·, · dustrial de as ir ' ·

composicion in d efectos plásticos, equip o número de p r oductores e t 1 etc que figuran en-

, 1 s de me a , · ' electrónico, articu o d . quiriendo informa-

t , instalan o o in t r e las que se es an , •t pueden en el término

· d · · 5 de exi o ' ción. Estos in lClO . volución completa

- s condu cir a una re de algunos ano , . industrial de Puerto Rico. en el panorama

d Fomento ·Industrial Problemas e

. , . t rior ilustra muchos de El bosquejo historico an e . . por-

ollo industrial que son im los aspectos del desarr . . , general del proble-

1 . consideracion tantes en cua quier . . d p erto Rico debe con-

la experiencia e u . ma. Aunque 1 . cunstancias peculiares

la luz de as cir . siderarse a . t t aspectos negativos

1 les tienen an o del país as cua t periencia es aplica-

. . mucha de es a ex como positivos, 1 í · a otras regiones.

. te o por ana og a, ble; directamen .b. dos por Puerto

Los ingresos inesperados reci 1

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Rico durante los años de la Segunda Guerra Mundial como resultado de lo~ embarques de rones al Conti­nente corresponden, en términos generales, a los in­gresos que por la explotación de sus recursos puedan estar disponibles en áreas de producción primaria como Venezuela. El Gobierno de Puerto Rico eligió sabiamente la inversión de estos ingresos primordial­mente en programas de fomento económico, y es reco­mendable esa misma línea de acción para cualquier otro país en circunstancias similares •

El problema de gastar los ingresos, bien proven­gano no de fuentes inesperadas, también implica una determinación juiciosa de equilibrio entre -varios pro­gramas. Una política orientada hacia propósitos ex­pansivos de bienestar público cuenta siempre con pre­siones internas para aumentar los gastos en caseríos, hospitales, carreteras, acueductos, alcantarillados, y otros servicios de carácter humanitario pero sin re­lación con el fomento de la riqueza. Son múltiples las implicaciones de esta polltica. Primeramente, estos servicios, aunque evidentemente deseables, no son productivos de por sí. Esta condición mengua las su­mas de dinero disponibles para la actividad de fomento económico. En segundo lugar, las facilidades de ser­vicios, aunque no siempre, conllevan cambios futuros en su operación difíciles de satisfacer. No deben per­derse de vista estos requisitos extremos que deben condicionar la deseabilidad de los programas de bien­estar público, pero tampoco hasta el extremo de re­ducir tales gastos a un nivel incompatible con el de­sarrollo económico, como sucede cuando la salud y la educación de la fuerza obrera no mejoran con sufi­ciente celeridad. Siendo a~í, es ·difícil determinar el punto de balance.

La actitud de ·darle prioridad a los proyectos de bienestar público que sustentan muchos· pensadores y especialistas en planificación física de las naciones prósperas, y la preocupación de los economistas Ke­nesianos por mantener el poder adquisitiv·o a través

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de los planes de bienestar social tiende a favorecer aquellas soluciones que dan mayor ate~ción a los pro­gramas de esta índole en una medida que no guarda proporción con los recursos normales disponibles. A pesar del buen ejemplo de Puerto Rico en este res­pecto, es de notarse que menos del 20o/o de las asig­n a ciones de capital para las agencias del gobierno en la década del cuarenta fueron para el fomento econó-

m ico del país. Un caso especial de contradicción entre la polí-

tica pro-fomento y la política pro-bienestar público sur ge si el fomento económico va a ser financiado p rincipalmente de fuent es privadas. La tendencia m oderna d e financiar los planes de b i enestar público mediante i mpuestos progresivos conflije con la nece­sidad de mayore·s u tilidade s para ofrecer un incentivo tanto a la inversión de capital corno a la acumulación de un fondo para la inv e r sión futura en expansiones. Como se ha indicad o anteriormente, hay cierta di­ficultad que estorba al gobierno como tenedor de pro- . piedad industrial de manera que pueda participar di­rectam~nte en esta acumulación de capital, a men os que auspicie un programa integral de tipo socialista. Pero un programa socialista de esa naturaleza impe­

diría seriamente, en muchos casos, la participación

espontánea del capital privado exterior.

Participación del Gobierno

En muchas áreas en vías de desarrollo, el go­bierno ha provisto una fuerte ayuda y orientación a las nuevas industrias participando como accionista, y de este modo ha cosechado beneficios excepcionales en casos que han tenido éxito. Esto ha sido específica­mente impedido en Puerto Rico por la ley que creó la Compañía de Fomento Industrial, la cual, atent~ a las repercusiones políticas, no permite a la Compañía participar en cualquier empresa industrial a menos que sea ella la que cont.role la gerencia. Recomen-

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damos que e~ta limitación sea evitada en otros países que se propongan establecer compañías· de fomento.

Todo el problema de crear un "clima indusfrial 11

adecuado en Puerto Rico ha sido tema de muchas dis -cusiones en círculos económicos y de planificación de dentro y fuera del país. Nuestra experiencia nos hace creer que hay quizás tres factores principales en este clima. El primero es las facilidades físicas dispohi­bles; el segundo, el material humano; y el tercero, el clima gubernamental, incluyendo la exención contri­butiva y demás pautas de ince~tivo. Cada uno de éstos merece un breve comentario.

Ya he tocado anteriormente el punto que se re­fiere a la tendencia que favorece la creación de ins­talaciones físicas excesivas. Este problema se ·com­plica por el hecho de que, una vez que la industriali­zación se ha puesto en marcha, · se produce una fuerte tendencia de la poblaci6n a gravitar hacia los grandes centros urbanos, a veces a un centro urbano en cada región. Es discutible si a la larga los gastos de pro­veer facilidades urbanas serán mayores que los de proveer facilidades rurales adecuadas, incluyendo ca­rreteras y electricidad, pero no hay duda que el nue­vo residente de la zona urbana desarrolla rápidamente grandes aspiraciones tanpronto llega ala ciudad. De aquí, que en un período de trarisición conviene hacer esfuerzos para procurar que la población permanezca en el campo lo más posible, pero siempre que esto sea consistente con la movilización de una fuerza o­brera adecuada. Este objetivo, con la consiguiente dispersión de la industria, conflije con la tendencia a agruparse que muestra la industria, y con el costo de proveer transportación y otras facilidades a las fábricas esparcidas. L ·a solución de este problema es controversia! tanto en el concepto como 'en la eje­cución, y ciertamente no podemos reclamar haberlo resuelto en Puerto Rico.

La psicología de la gerencia ha dado un giro es­pecial al problema de la localización de industrias.

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En cuanto a los ger~nte s del exterior de quienes se espera que traigan saber técnico y capital al iniciar­se la industrialización, resulta difícil persuadirlos a localizarse lejos del área metropolitana donde pueden hallar muchas de las cosas a las que están acostum­brados. En este caso, el desarrollo simultáneo _de facilidades turísticas, en donde sea posible, ha sur-

tido un efecto excelente.

El Factor Humano y el Clima Oficial

El elemento humano es indudablemente el factor más importante en el proceso de desarrollo industrial, y a la larga sobrepasa aún a la disponibilidad de re­cursos. Las áreas no desarrolladas como Puerto Rico entraron en el siglo veinte con el peso muerto de una tradición cultural y patrones familiares que no se aco­modan bien con la vida y la producción industrial. En general, la educación, la nutrición y las aspiraciones de bienestar físico son menguadas en esas regiones. La áusencia de ambiciones es un obstáculo al creci­miento de buenos hábitos de trabajo. La ignorancia y los bajos ingresos crean escollos para que las familias limiten su prole, y por lo tanto se agrava el problema de población. La falta de oportunidades de mejora­miento apaga el de seo por alcanzar la literacia, la competencia y la auto-superación. Los salarios bajos prevalecientes y la falta de destre zas obstruyen la ins­talación de equipo que ahorre trabajo y de la tecnolo­gía avanzada, perpetuando de este modo los jornales

miserables. Aquí también Puerto Rico comienza a encontrar

la salida de estos círculos viciosos como resultado de largos años de reiativa prosperidad, educación y sa­nidad bajo los auspicios de los Estados Unidos. El problema, sin embargo, es todavía tan agudo que la Administración de Fomento se ve precisada a mante -ner un extenso programa de selección de trabajado­res, adiestramiento técnico, y orientación a manu-

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factureros para facilitar así el logro de mejores ni­veles de .product_ividad y disciplina industrial.

Aquellos -que están familiarizados con el funcio­namiento industrial bajo un gobierno moderno saben muy bien que el manufacturero tiene contraídas muchas responsabilidades con las diferentes agencias guberna­~en~ales. Estas responsabilidades son necesarias e inevitables, pero cuando hay falta de coordinación en­tre lo~ departamentos del gobierno, resulta difícil cumplir con las exigencias de aquellas. Este proble­ma puede resolverse satisfactoriamente cuando se re­c.onoce la urgencia del desarrollo económico y se rea­lizan grandes esfuerzos para coordinar y armonizar las pautas políticas de las varias agencias de gobierno.

Otro aspecto de la coordinación en la política de fom~n~o env_uelve la revisión de leyes y reglamentos adm1.~11s.trativos que han sido superados por los hechos econom1cos. Por ejemplo, el cód igo de comercio y la ley de corporaciones de Puerto Rico fueron escri­t?s en otros tiempos y requieren una revisión drás­ti.c~ para asegurar su efectividad bajo las actuales con-· dic1o~es. Lo ~ismo puede decirse de las leyes del trabaJo, el código de construcciones, los controles de mercado, las tarifas, la ley de finanzas y de seguros e~c.' cada una de las cuales puede ofrecer obstruc~ c1ones innecesarias al programa de fomento.

~n adición a los poderes regulatorios de sus a­gencias, muchos gobiernos disponen de un instrumento poderoso en la administración de la política fiscal La experiencia de Puerto Rico con la exención con: tributiva ha demostrado que estos incentivos pueden ser un aliciente poderoso para inversionistas como lo~ de Estados Unidos, que de otra manera estarían SUJetos ~ una tributación onerosa. Creemos también que los incentivos tributarios pueden contribuir a va­r~ar la preferencia tradicional del país por las inver­siones en el comercio y los bienes raíces.

Es claro, sin embargo, que la exencjón contribu­tiva, aun por un período limitado, resulta destructora

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de la equidad y la progresión en el régimen contribu­tivo per se, pero este efecto es más que .compensado con los mayores ingresos que recibe la totalidad de la economía. Debe también advertirse que el estímulo al inversionismo local es un objetivo político impor­tante en muchas regiones, y que debido a las fuer.tes tradiciones que impiden la inversión industrial y tam­bién a los pocos ahorros locales, algún precio hay que pagar por la realización de este objetivo.

Los funcionarios del gobierno y los formuladores de la política oficial que están familiarizádos con las tradiciones de su país pero que no suelen estarlo con las tradiciones y condiciones de naciones avanzadas, a menudo consideran las medidas necesarias para el desarrollo industrial como favores que se dispensan a grupos especiales de personas. Debido a esto, mu­chas medidas necesarias frecuentemente resultan po­líticamente impopulare s, y esta oposición tiende a re­tardar la elaboración de una política integral y efectiva de industrialización.

En Puerto Rico, afortunadamente, hemos estado en contacto con la experiencia industrial de Estados Unidos y podemos darnos cuenta de los muchos as -pectos en que nuestras condiciones locales no concuer­dan con los estándare s americanos de oportunidad para el inversionista. Nos percatamos de que muchas de las medidas que estamos poniendo en vigor para ace­lerar la industrialización no son incentivos o subsidios en el verdadero sentido de la palabra, sino que repre -sentan medidas igualitarias que contribuyen a crear aquí condiciones similares alas existentes en los Es­tados Unidos. De todo el programa de industrializa­ción, es probable que la exención contributiva pareja­mente con la disponibilidad de mano de obra abundante constituyan los incentivos principales para la expan­sión industrial de Puerto Rico. El proveer edificios, préstamos, adie.stramiento y otras facilidades, lo que hace es reducir las desigualdade~ existentes entre nuestras .condiciones y las del Continente.

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"Este trabajo ha sido reproaucido con la autorización de los edi to res de la revista " The Annals ", en la que a­pareció originalmente publicado en la edición correspondiente a enero del 1953 " . '

Administración de Fomento Económico

Sección de lmpres~s Son Juan, Puerto ·Rico