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La indocumentacin es un grave problema que afectade diversas
maneras la vida de un porcentaje conside-rable de nios y
adolescentes. En el Per, actualmenteexisten alrededor de 300.000
menores que carecen departida de nacimiento, cifra que representa
el 2,9%del total de la poblacin entre 0 y 17 aos. De estacantidad,
la mayor proporcin se ubica entre los 0 y5 aos de edad y tiene una
lengua materna diferenteal castellano.
Asimismo, se puede sealar que es en el mbito ruraldonde se
registra el mayor nmero de menores sineste documento, siendo la
selva la regin natural queregistra el mayor nmero de casos,
especcamente enla Provincia de Atalaya, en Ucayali, y en Alto
Loreto,en Loreto. Adicionalmente, un porcentaje elevado dela
poblacin indocumentada en el Per proviene dehogares con necesidades
bsicas insatisfechas debidoa su situacin de pobreza, con bajos
niveles de esco-laridad, donde la mayora de personas no cuenta
conDocumento Nacional de Identidad (DNI), lo que traecomo
consecuencia que estas familias queden ence-rradas en el crculo
vicioso de la indocumentacin.En general, se considera que tres son
las principalesrazones por las que los nios no son inscritos:
lascarencias econmicas y los costos asociados con lasinscripciones
y la obtencin de documentos; la faltade disponibilidad y eciencia
de los centros de regis-tro (problemas institucionales y
administrativos); y lasdiferencias socioculturales entre los
registradores y lapoblacin excluida.
La partida de nacimiento es el primer paso para
la documentacin de una persona en nuestro pas,un paso que
posteriormente conducir a la obten-cin del Documento Nacional de
Identidad (DNI)al llegar a la mayora de edad (18 aos). En
conse-cuencia, la falta de partida de nacimiento signica
un obstculo para la obtencin del DNI. No contarcon documentos es
uno de los principales facto-
res de exclusin socioeconmica y laboral. Tenerdocumentos es un
requisito indispensable paracualquier modalidad de trabajo formal,
as comopara ser considerado un ciudadano completo y, deesta manera,
ejercer plenamente los derechos civi-les y legales. Asimismo, estar
documentado permiteacceder a programas sociales, participar en
asocia-ciones y organizaciones comunales, trasladarse sinproblemas,
sufragar en las elecciones e inscribir elnacimiento de los
hijos.
Lamentablemente, las malas experiencias relacionadasa la
documentacin, como por ejemplo la cantidad ycomplejidad de los
trmites, el tiempo que demandano el costo a invertir, traen como
consecuencia quealgunas personas desistan de la adquisicin de
docu-mentacin para s mismas o para sus hijos. Dentro deeste marco,
los ms afectados son los pobladores dezonas rurales en pobreza y
extrema pobreza, as comolas minoras tnicas, las mujeres y los nios,
que noson reconocidos por las autoridades.
Sin embargo, esta situacin puede llegar a tenersolucin a travs
de decisiones de polticas pblicas,ya que los principales factores
que impiden ladocumentacin, as como la ubicacin de los
Ricardo Cuenca IEP y William Reuben Banco Mundial
El estado de la indocumentacin infantil en el Per.Hallazgos y
propuestas de poltica
Foto
CIES
Un porcentaje elevado de la poblacin indocumentada en el Per
provienede hogares con necesidades bsicas insatisfechas debido a su
situacinde pobreza.
En el Per, actualmente existenalrededor de 300.000 menoresque
carecen de partida de
nacimiento, cifra que representael 2,9% del total de la
poblacinentre 0 y 17 aos
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Foto
CIES
La pobreza trae como consecuencia que no se puedan afrontar los
costosque implica el proceso de documentacin, incluyendo el
traslado hacialas ofcinas registrales
a este punto, cabe sealar que existe un desequili-brio en la
densidad de ocinas de registro tanto delReniec como de las
municipalidades, siendo la zonaamaznica aquella con mayor dispersin
de oci-nas, motivo por el cual esta regin presenta mayoresproblemas
y dicultades para acceder a los lugaresde inscripcin.
Por ltimo, las relaciones culturales entre la poblaciny el
sistema de registro tambin llegan a convertirseen un obstculo para
realizar el proceso de documen-tacin necesario. Por ejemplo, Cuenca
y Daz (2008)identicaron que existe una mayor proporcin de faltade
partidas de nacimiento entre menores cuya lenguamaterna es indgena.
Del mismo modo, la poblacinindgena se encuentra frente a un
conjunto de di-cultades durante el proceso de inscripcin, las
cuales
van desde la discriminacin, hasta la falta de conoci-miento de
la lengua originaria de la zona por parte delos funcionarios,
factor que desencadena problemasde comunicacin.
Se pueden identifcartres grupos de factoresdesencadenantes de
lano inscripcin de nios yadolescentes: la pobreza, los
problemas de acceso al lugarde inscripcin, y los
conictosculturales
lugares que presentan problemas, estn
claramentedeterminados.
Por esto, el presente estudio muestra seis propues-tas de
poltica para atender la problemtica de laindocumentacin, surgidas
en base a reunionesorganizadas conjuntamente por el Banco
Mundial
y el Consorcio de Investigacin Econmica y Social(CIES) con
representantes de instituciones pblicas yorganizaciones clave para
la sociedad civil, as comoa la informacin obtenida de los hallazgos
de dosestudios, uno cuantitativo (Cuenca y Daz 2008) yotro
cualitativo (Arroyo 2008), adems de informa-cin sobre estudios y
experiencias previas de docu-mentacin. Dichas propuestas seran
implementadasa corto, mediano y largo plazo, y consisten en
cuatroejes fundamentales: acercar los registros a la pobla-cin ms
excluida, mejorar la normatividad de la
documentacin, consolidar un Sistema Integrado deRegistro Civil e
implementar un programa de desa-rrollo de capacidades para
registradores civiles. Estastareas se encontraran acompaadas de dos
propues-tas adicionales que el Estado peruano podra atender,en
complementacin de las anteriores y que seranacciones especcas, como
la promocin del registroen centros educativos preescolares y del
DNI adulto.
Acercar los registros a la poblacin
ms excluidaInscribir a los hijos para la obtencin de los
docu-mentos de identidad resulta un trmite engorroso ycon muy pocos
benecios para un gran nmero defamilias, principalmente para
aquellas que provienende las zonas ms pobres y excluidas del pas.
En loshallazgos de los estudios desarrollados por Arroyo(2008) y
Cuenca y Daz (2008) se pueden identicartres grupos de factores
desencadenantes de la no ins-cripcin de nios y adolescentes: la
pobreza, siendo laproporcin de menores indocumentados casi el
doble
en las familias en situacin de pobreza, independien-temente de
la regin natural o el departamento; losproblemas de acceso al lugar
de inscripcin; y losconictos culturales.
La pobreza trae como consecuencia que no se pue-dan afrontar los
costos que implica el proceso dedocumentacin, incluyendo el
traslado hacia las o-cinas registrales y la manutencin de los
implicadosdurante su permanencia. De la misma manera, seha
observado que mientras mayor es la distancia yel tiempo que se
necesita para llegar a la municipa-
lidad del distrito y a la ocina del Registro Nacionalde
Identicacin y Estado Civil (Reniec), se hallanms hogares con
menores indocumentados. Respecto
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FotoCIES
Es necesario que las campaas tengan carcter local, tomando en
cuentalas lenguas nativas y la poblacin analfabeta.
Por ello, se debe abaratar, acercar y hacer cultural-mente
apropiado el registro de los menores de edady la adquisicin de
partidas de nacimiento a travs decampaas mviles de documentacin,
principalmenteen aquellas zonas geogrcas que cuentan con unamayor
incidencia de poblacin indocumentada. Deesta manera, se proponen
tres tipos de intervencin:campaas de informacin y de sensibilizacin
sobrela importancia de los documentos de identidad, cen-trndose en
los aspectos positivos; trabajo con pro-gramas o proyectos sociales
locales para hacer ms
eciente el trmite de documentacin, es decir, untrabajo conjunto
entre el Reniec, los registros muni-cipales y las organizaciones de
la sociedad civil depequea y mediana escala que poseen mucha
lle-gada a su poblacin objetivo; y nalmente gratuidady simplicidad
para la tramitacin de las partidas denacimiento y del DNI.
Es necesario que las campaas tengan carcter local,tomando en
cuenta las lenguas nativas y la poblacinanalfabeta. El xito de las
campaas se basa en que
los trmites se realicen de forma rpida y se solicite lamenor
cantidad de requisitos posibles, as como en lafacilidad de
adquisicin y cumplimiento de estos. Losmedios de comunicacin masiva
podran ser tambinaliados importantes, pues permiten que el
mensajellegue a una mayor cantidad de personas.
Cabe sealar que la experiencia previa relacionadacon las campaas
de documentacin como estrategiaa corto plazo han dado buenos
resultados, pero anse deben realizar acciones para que su efecto
seams duradero de forma que no solo el nmero de
indocumentados disminuya, sino tambin que esteno aumente en un
futuro.
Mejora de la normatividad sobredocumentacin
La actual normatividad sobre la documentacinpresenta
inconsistencias y desfases. De estas, las msimportantes a tratar
son las referentes a los altos costosy trmites engorrosos del
proceso de documentacin
y restitucin de la identidad perdida, junto con lainexistencia
de un sistema integrado de registrocivil.
Una normatividad efectiva es un requerimiento parasolucionar de
forma permanente al problema deindocumentacin. Es por esto que la
siguiente polticase centra principalmente en revisar la
normatividadactual respecto a la gratuidad de la documentaciny a
los rediseos institucionales y procesales, conel n de reducir los
costos y simplicar la emisinde las partidas de nacimiento. Lo que
se busca esevitar que el propio sistema legal y el funcionamientode
registros reproduzcan las condiciones quefomentan esta problemtica.
Para ello es necesarioun mayor acercamiento del Estado a las
poblaciones
desfavorecidas, as como aumentar la ecacia de losprocedimientos
de registro, como por ejemplo a travsde campaas de
documentacin.
Respecto al cambio de normativa, se proponen lossiguientes
puntos:
a. Reduccin de costos de inscripcin y documentosde identidad
gratuitos. An estara por debatir siestos ltimos deberan estar
destinados exclusiva-mente para las zonas rurales o si deberan ser
un
benecio para todo el pas.b. Derecho al nombre: permitir, por
ejemplo, lainscripcin de menores presentando pruebasde paternidad o
declaracin jurada de la pareja
Existe una mayor proporcin defalta de partidas de
nacimientoentre menores cuya lenguamaterna es indgena
Los trabajadores debernser capacitados en el manejoadecuado de
la diversidadcultural y de destrezas tcnicas
en materia registral para quepuedan realizar de formaadecuada
los procedimientos
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Foto
CIES
En caso se haya perdido toda copia de las actas, se aceptar la
declaracinjurada de los afectados corroborada por dos testigos. Sin
embargo, la efec-tividad de esta norma an no ha sido
comprobada.
reconociendo que el nio fue tenido con otrapareja, y por ello no
le corresponde el apellido.
c. Restitucin de la identidad para aquellas personasque se han
visto afectadas por la destruccin de losregistros de partidas; no
tienen que asumir el costode los trmites siempre y cuando sea
solicitado enprimera instancia por los mismos afectados. En casose
haya perdido toda copia de las actas, se aceptarla declaracin
jurada de los afectados corroboradapor dos testigos. Sin embargo,
la efectividad de estanorma an no ha sido comprobada.
d. Trmites: simplicar los requisitos documentariospara facilitar
la inscripcin de padres y, con esto,
tambin de sus hijos. Una medida importante alrespecto sera
extender el tiempo entre la fechade nacimiento y la inscripcin en
el registro antesde considerar este trmite como extemporneo, locual
arrastra un conjunto de requerimientos de cer-ticacin y pagos que
dicultan la inscripcin delmenor. El perodo actual de 30 das resulta
insu-ciente para la poblacin que vive en las zonasalejadas de los
puntos de registro.
Consolidacin de un Sistema Integradode Registro Civil
Actualmente, el sistema de registro civil en el Perse encuentra
en proceso de consolidacin, pues suactual funcionamiento posee
serias inconsistencias,adems de existir una dbil regulacin entre la
auto-ridad registral y la integracin de los registros localesdentro
de un sistema nacional.
Para poder manejar estos problemas se requiere unSistema
Integrado de Registro Civil que necesitaraincorporar todos los
puntos de registro dentro de unsistema nacional nico con procesos
uniformes ymonitoreados por el Reniec, organismo que ejerce-
ra un rol regulador y que descentralizara los regis-tros
locales, fortaleciendo los municipales para quepuedan brindar los
servicios requeridos segn losestndares establecidos y, de esta
manera, reducir ladistancias entre los registros y la poblacin.
Respecto a este punto, una medida tcnica com-
plementaria consiste en establecer un registro nicodigitalizado
de partidas de nacimiento que integre lainformacin registral de
todos los registros municipalescon la del Reniec para que sea
posible la emisin dedocumentos desde cualquier ocina de registro y
quelos menores puedan contar con informacin relacio-nada a su
partida de nacimiento en lnea, para el usode los programas sociales
de atencin a la infancia.
Programa de desarrollo de capacidadespara registradores
civiles
Otro factor a mejorar para solucionar la problemticade la
indocumentacin est relacionado con laecacia del trabajo y las
condiciones laborales delos registradores civiles. Un nmero
signicativo deestos registradores no cuenta con los
requerimientosmnimos indispensables para desempear estoscargos,
como por ejemplo escolaridad completa.En muchos casos muestran un
pobre desempeolaboral junto con un insuciente desarrollo de
suscapacidades, condiciones que generan dicultades
en las relaciones entre ellos con los usuarios delservicio.
Adicionalmente, se han registrado tratosdiscriminatorios de los
registradores hacia losusuarios, prctica que ocurre con mayor
frecuenciaen la poblacin rural indgena, principalmente enrelacin a
las mujeres, lo cual es un obstculo en ladocumentacin pues muchas
veces los agraviadosdeciden autoexcluirse y no realizar el
trmite.
La experiencia previarelacionada con las campaasde documentacin
comoestrategia a corto plazo handado buenos resultados, pero
an se deben realizar accionespara que su efecto sea msduradero
de forma que no soloel nmero de indocumentadosdisminuya, sino
tambin queeste no aumente en un futuro
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Adems, los funcionarios se enfrentan a condicioneslaborales
inadecuadas, como la continua rotacin,el trato inapropiado y la
falta de recursos tecno-lgicos y materiales necesarios para
desempearadecuadamente sus labores. Tambin se ha encon-trado que
hay un nmero insuciente de trabajado-res en relacin con la cantidad
de usuarios, motivopor el cual estos no se dan abasto para atender
lasdemandas, lo que hace que la atencin sea mslenta y deciente, y
disminuya la disponibilidadpara que el trabajador participe en
campaas fuera
de la ocina.
Frente a este panorama, es necesaria una polticade capacitacin
constante a los trabajadores a nde que estos estn actualizados con
la normatividadpresente. Estos trabajadores debern ser
capacitadosen el manejo adecuado de la diversidad cultural yde
destrezas tcnicas en materia registral para quepuedan realizar de
forma adecuada los procedimien-
tos. La formacin en dichos temas podr inuir en lamejora de la
eciencia y la calidad del servicio, juntocon estndares que
garanticen la conabilidad y laseguridad de esta documentacin.
Para poder hacer ms efectivo este propsito se men-cionan los
siguientes factores a tomar en cuenta:
a. Mayores ltros en la seleccin de registradores,teniendo
estndares mnimos que cumplir,como poseer un nivel educativo que le
permita
desempearse adecuadamente en sus demandaslaborales.
b. Atencin/motivacin para los trabajadores, quienesdebern contar
con ocinas apropiadas y adecua-damente equipadas, adems de una
capacitacinconstante, con el n de que estn actualizados. Sedebe
hacerles sentir reconocimiento por su trabajo yesfuerzo. Es
necesario tambin aumentar el nmerode registradores en las zonas que
lo ameriten.
c. Uniformizar los procesos, independientemente de
la zona en la que se realicen los trmites, pero tam-bin teniendo
criterios que respondan a las nece-sidades de cada localidad. De la
misma manera,los programas de capacitacin deben sensibilizara los
trabajadores para que estos tengan una visinde servicio a los
usuarios y con conocimientos dela diversidad cultural para que
tengan un mejorentendimiento de las diversas realidades y
funcio-namientos sociales.
d. Registradores locales, originarios de la zona, para
disminuir los errores y generar mejores tratos.Experiencias
previas sealan la importancia de estefactor en promover la
documentacin, inclusinsocial y fortalecimiento de la identidad de
estascomunidades.
Realizar registros de partidasde nacimiento en programase
instituciones educativas
preescolares
El mayor porcentaje de nios sin partida de naci-miento se ubica
entre los 0 y los 5 aos, siendo las
El mayor porcentaje de niossin partida de nacimiento seubica
entre los 0 y los 5 aos,siendo las zonas rurales aquellascon una
evidencia ms clara,con una notable reduccin en
la indocumentacin cuando losnios empiezan la etapa escolara los
seis aos
FotoCIES
Es necesaria una poltica de capacitacin constante a los
trabajadores afn de que estos estn actualizados con la normatividad
presente.
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La informacin disponible seala que la indocumentacin de los
adultosva a inuir en la de los hijos.
La indocumentacin de losadultos va a inuir en la de loshijos,
pues es ms probableque un jefe del hogar sin DNItenga un hijo sin
partida de
nacimiento
zonas rurales aquellas con una evidencia ms clara,con una
notable reduccin en la indocumentacincuando los nios empiezan la
etapa escolar a los seisaos, pues esta es necesaria para poder
inscribir a loshijos en el colegio.
A partir de esto, se propone disminuir este porcentajede menores
entre 0 y 5 aos indocumentados, para lo
cual es necesario promover y facilitar la obtencin delas
partidas de nacimiento durante la inscripcin de losmenores en los
centros de educacin preescolar y enlos programas no escolarizados
de educacin inicial(Pronei). Esta estrategia propone el
establecimientode mdulos de registros municipales o del
Reniecdurante los perodos de inscripcin a los centros deeducacin
preescolar, y en los de Pronei, de maneraque se puedan emitir las
partidas de nacimiento desdeel lugar.
Promover la documentacin adulta
La informacin disponible seala que la indocumen-tacin de los
adultos va a inuir en la de los hijos,pues es ms probable que un
jefe del hogar sin DNItenga un hijo sin partida de nacimiento, lo
que oca-siona un crculo vicioso de transmisin intergenera-cional de
la indocumentacin en el hogar.
Por eso, nalmente, se propone una estrategia quebusque combinar
campaas de obtencin de partidas
de nacimiento con las del DNI adulto, que serams accesible para
las familias de bajos recursoseconmicos.
Es importante que mediante estas campaas la pobla-cin se entere
de los benecios de la obtencin delos documentos de identidad, pues
esto inuira en la
importancia que le pueden dar a obtenerlos para s mis-mos y para
sus hijos. Se busca que estas sean trabajadasen coordinacin con los
sectores estatales y actoresde la sociedad civil. De igual manera,
las iniciativaspequeas y locales pueden ser tambin efectivas.
El problema de la indocumentacin infantil tiene unaimportante
ventana de oportunidad que lo diferenciade otros procesos de
restauracin de derechos civi-les: los peruanos estn convencidos de
la necesidadde documentar a los menores, el Estado cuenta con
respaldo normativo nacional e internacional, y se evi-dencia una
expresa voluntad poltica en los poderesdel Estado por solucionar
estos problemas.
