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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 30 oct. 2009
El impacto de la crisis global en el mercado de trabajo de América Latina:lecciones de las crisis anteriores
Diana Alarcón
Los países de América Latina hoy están mejor preparados para enfrentar los impactos de la crisis financiera. Sin embargo la contracción del comercio internacional, la caída en las remesas, la reducción de los flujos de inversión extranjera directa y la contracción del financiamiento externo han tenido un gran impacto en la región, con grandes costos sociales.1
Estimaciones recientes de la Cepal apuntan a una contracción del comercio—a abril de este año—del 31,8 por ciento en relación con el mismo mes del año anterior, mientras que la caída en las remesas puede ser de entre el 5 y 10 por ciento en 2009 (entre el cuarto trimestre de 2008 y el primer trimestre de 2009) y la caída en la inversión extranjera directa puede ser entre el 35 y 45 %. La contracción de la demanda interna y externa inevitablemente va a reducir la demanda de trabajo en los países en desarrollo y tendrá efectos negativos sobre los salarios. Se estima que el desempleo puede llegar a 9 por ciento hacia finales de este año, es decir, más de tres millones de personas desempleadas adicionales.
Aun cuando la economía mundial está mostrando signos de recuperación, las pérdidas en el empleo y el costo social que éstas generan tienen impactos de más larga duración: “ la recuperación de los índices sociales generalmente toma el doble de tiempo que la de los índices económicos, tal como sucedió durante la crisis de los años 1980, cuando los indicadores sociales tardaron 24 años en llegar a los niveles previos a la crisis y los económicos 12” (CEPAL, 2009, Estudio económico de América Latina y el Caribe 20082009). Incluso en el escenario optimista que predice la recuperación del crecimiento en 2010 a una tasa promedio regional del 3.1 por ciento anual, sería insuficiente para revertir el aumento del desempleo y la informalidad que se estiman para este año2.
Tendencias en el empleoLa OIT construyó tres escenarios para predecir los cambios en el empleo que acarrearía la crisis económica a nivel mundial. En enero del 2009 se estimaba que el total de trabajadores desempleados aumentaría entre 29 millones (en el escenario 1) a 59 millones (en el escenario 3) en el periodo que va de 2007 a 2009.
1Simplemente en remesas, el Banco Interamericano de Desarrollo estima que America Latina y el Caribe van a recibir cerca de $62 billones de dólares en remesas en 2009, lo que representa una reducción del 11 por ciento comparado con el año pasado debido a la contracción en Estados Unidos, España y Japón principalmente. La reducción de las remesas afecta a 4 millones de personas, de las cuales casi la tercera parte están en México, el país con mayor recepción de remesas en la región.
2Las estimaciones de la Cepal se pueden consultar en: http://www.eclac.org/cgibin/getProd.asp?xml=/prensa/noticias/comunicados/7/36467/P36467.xml&xsl=/prensa/tpl/p6f.xsl&base=/tpl/topbottom.xsl (acceso 7 septiembre 2009)
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Esto corresponde a una tasa de desempleo de entre 6.5 a 7.4 respectivamente. En el escenario intermedio se estimaba que el número de trabajadores desempleados aumentaría en 39 millones en el mismo periodo, lo que corresponde a una tasa de desempleo del 6.8 por ciento y un números totales de trabajadores sin empleo de 220 millones en 2009. En la actualización de estas proyecciones realizadas en mayo de 2009 se estima que el desempleo a nivel global afecte a 21 millones de personas en el primer escenario, 31 millones en el escenario 2 y 50 millones en el escenario 3. Con la información existente al momento, el desempleo a nivel global puede colocarse entre los escenarios 2 y 3.3
Sin embargo, en los países en desarrollo, el desempleo abierto es una expresión muy parcial del deterioro de los mercados de trabajo. El desempleo no es opción para la mayor parte de los trabajadores que no cuentan con seguro de desempleo, ni ahorros que les permita subsistir por periodos muy largos. La pérdida de empleos formales y/o la falta de acceso a mercados formales para una gran mayoría de trabajadores, se traduce en altas tasas de empleo precario, de baja remuneración y sin seguridad social. En base a las últimas proyecciones sobre el crecimiento del producto a nivel mundial, la OIT estima que la tasa de empleo vulnerable fluctúa entre el 48.9 y 52.8 por ciento del empleo mundial, que se traduce entre 1.5 y 1.6 billones de trabajadores.4
Si bien América Latina ha transitado la crisis en mejores condiciones dada su solvencia financiera y la acumulación de reservas que hicieron los países a partir de los altos precios de las materias primas de los últimos años5, las proyecciones de crecimiento en la región para 2009 se han deteriorado desde el último ejercicio del FMI en enero del 2009.
Se espera que las economías de Argentina, México y Venezuela se contraigan este año, con una contracción particularmente severa en México.6 Las economías de México,
3En el primer escenario se utilizan las tendencias históricas que asocian el crecimiento económico a los cambios en el desempleo en cada país entre 1991 y 2008 con las proyecciones sobre el crecimiento del producto del FMI para 2009. El segundo escenario esta generado a partir de la relación entre el crecimiento económico y el desempleo en el peor ano de contracción observado en cada país con las proyecciones sobre el crecimiento del producto del FMI para 2009. El tercer escenario esta construido tomando el peor año de recesión económica en cada país y su impacto sobre el desempleo; asumiendo que este crecimiento en el desempleo ocurre simultáneamente en todos los países desarrollados en 2009 con un efecto retardado en los países en desarrollo. Para estos últimos, se estima que la mitad del aumento en el desempleo ocurre en el año 2009.
4Empleo vulnerable se calcula como la suma de los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores en empresas familiares como porcentaje del empleo total. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/dgreports/dcomm/documents/publication/wcms_106504.pdf Accedido el 7 de septiembre de 2009
5Estas predicciones se pueden consultar en: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:22243070~pagePK:34370~piPK:34424~theSitePK:4607,00.html (Accedido el 7 de septiembre 2009)
6En las ultimas estimaciones nacionales, Mexico calcula una caida del PIB de mas del 10 por ciento anual, mucho mayor que la contracción observada durante la crisis del tequila en 19951996.
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Centroamérica y el Caribe—a partir del turismo—son particularmente sensibles a la debilidad del crecimiento en Estados Unidos, mientras que las economías del Sur de América Latina han sido afectadas por la caída en los precios de las materias primas.En las últimas proyecciones de la OIT, el desempleo en la región afectaría entre 22.6 y 25.7 millones de trabajadores que corresponde a una tasa de desempleo de entre 8.1 y 9.2 por ciento. De manera paralela, se estima que el porcentaje de trabajadores en condiciones de vulnerabilidad en América Latina y el Caribe aumente para colocarse entre el 31.6 y 34.5 por ciento del total de trabajadores en 2009.
En una región con el alto nivel de urbanización que tiene América Latina, el principal canal de transmisión de la crisis económica en el bienestar de los hogares es a través del mercado de trabajo. El aumento en el desempleo y el deterioro en las condiciones de empleo pueden revertir muchos de los logros sociales que se venían registrando en la región en términos de reducción de pobreza.
Para los países con flujos de migración importantes, un segundo canal de transmisión de la crisis es la reducción de las remesas. Las remesas representan el 28.4 por ciento del PIB en Guyana, el 23.9 por ciento en Haití, el 21.1 por ciento en Honduras y el 17.3 por ciento en El Salvador (CEPAL, 2009). Para estos países, la caída en las oportunidades de empleo en E.U. y Europa puede tener un gran impacto en el consumo de los hogares.
Comportamiento del empleo en crisis anterioresTal como se esperaría, el crecimiento del desempleo está estrechamente relacionado al ciclo económico. En periodos de contracción de la economía, el desempleo crece mientras que en periodos de crecimiento el desempleo tiene a bajar. Esta correlación negativa entre crecimiento y desempleo se observa con más claridad en los países con mercados más regulados (Argentina por ejemplo), donde los salarios y condiciones de trabajo están mejor definidas por la legislación laboral. En la mayor parte de los países de la región, el ajuste a las crisis de la macroeconomía se da vía salarios. En tiempos de crisis, los salarios reales de los trabajadores tienden a contraerse colocando a un porcentaje de la población en pobres que trabajan. Este mecanismo de ajuste, vía precios, se da sobre todo en países con altos niveles de informalidad laboral. En ausencia de protección laboral, los ingresos (salariales y no salariales) de los trabajadores en el sector informal dependen de la demanda de trabajo (y de sus productos en el caso de autoproducción) y responden muy rápidamente a cualquier caída de la demanda.
En un estudio reciente sobre los determinantes de los cambios en los ingresos laborales de las familias en México, Brasil y Chile, Zepeda et. al. (2009) encontraron que el principal elemento que explica esos cambios en el periodo que va de principios de los años 90 a los primeros años del 2000, son las variaciones en el precio del trabajo (salarios e ingresos del autoempleo). Ciertamente los cambios en las tasas de participación laboral y el consecuente cambio en las tasas de dependencia son factores que ayudan a explicar los cambios en los ingresos familiares, pero su impacto es menor que los cambios en el precio
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del trabajo (salarios e ingresos del empleo autogenerado). Los resultados de este estudio confirman la gran flexibilidad de los ingresos laborales en estos países a cambios en la oferta de trabajo y por tanto a las fluctuaciones de la economía.
En condiciones de crisis, las familias responden con una mayor inserción laboral: las mujeres y jóvenes intentan compensar las pérdidas de ingresos de las familias entrando a trabajar pero el mayor ajuste se da en el salario. Las crisis económicas traen consigo una reducción de los ingresos de las familias por la pérdida de los salarios.
En el mismo trabajo, los autores investigan también los efectos distributivos de los cambios en los ingresos laborales y encuentran impactos asimétricos a lo largo del ciclo económico. En periodos de crisis el mayor ajuste se da entre los trabajadores de menores ingresos: los salarios caen y hay una mayor participación de las familias en el mercado de trabajo en un intento por sostener mínimos niveles de consumo. En periodos de crecimiento, la participación laboral de las familias de menores ingresos vuelve al nivel que tenía antes de la crisis, pero sus salarios no crecen en la misma proporción que los ingresos de trabajadores mejor pagados. Estos resultados apuntan a las dificultades que tienen las familias con menores niveles de calificación para lograr una mejor inserción en el mercado de trabajo7.
Respuestas frente a la crisisAmérica Latina es probablemente una de las regiones con mayor experiencia en el manejo de condiciones de crisis. Desde principios de la década de los 80, la región experimentó periodos recurrentes de crisis económicas y financieras que llevaron a la implementación de distintos programas para reducir los impactos sociales más negativos de la contracción económica.
La experiencia acumulada en la región para responder a condiciones de crisis, le permitieron, no solamente enfrentar esta crisis global con una posición más sólida desde el punto de vista de la macroeconomía—con mejor estabilidad en las finanzas públicas, tasas de cambio más flexibles y reservas de divisas que le han permitido activar políticas anticíclicas—sino además con una red de protección social que ha sostenido una reducción importante en la incidencia de pobreza y mejoras sustanciales en la cobertura de los sistemas de educación básica, salud y nutrición. La innovación en el diseño e implementación de programas sociales en América Latina son ahora referentes importantes para el diseño de programas de protección social frente a condiciones de crisis en otras regiones.
Los primeros programas de reducción de la pobreza en América Latina, incluidos aquellos que tenían algún componente de transferencias de ingresos, fueron concebidos como programas de asistencia para reducir los costos sociales de la recesión económica de los
7Aunque en un trabajo reciente Lopez Calva y Lustig (2009) encuentran que en Argentina, Brasil, México y Perú hay una tendencia a reducir las desigualdades salariales. Los autores lo atribuyen a un aumento en el nivel de escolaridad de los trabajadores que hace que los trabajadores con menor remuneración ahora tienen mejores salarios.
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años 80. El supuesto que estaba detrás de estos programas era que el crecimiento económico permitiría recuperar los niveles de empleo y por tanto mejorar los ingresos de las familias. El acento de las políticas públicas en ese momento, estaba puesto en restablecer la estabilidad macroeconómica y el crecimiento.
Muchos de los programas que se adoptaron en ese periodo tenían un enfoque de expansión en la oferta de servicios básico en educación, salud, agua potable y saneamiento.Los Fondos de Inversión Social que se crearon en varios países de la región lograron ampliar la infraestructura de servicios básicos bajo el supuesto de que este era el factor que limitaba el acceso a esos servicios entre los grupos de población más vulnerable.
Este enfoque de oferta de servicios, a través de la construcción de infraestructura, ciertamente contribuyó a aumentar la demanda agregada y con ello a estimular el crecimiento económico pero no fue un mecanismo efectivo para reducir el impacto social de la crisis. Sobre todo en los países de menor desarrollo en la región, los sistemas de educación y salud no tenían capacidad para atender el mayor número de salas de clase y clínicas de salud y muchas de esas instalaciones quedaron subutilizadas. Por otro lado, la recuperación lenta de los mercados de trabajo dadas las condiciones de volatilidad de la economía, seguía siendo una limitación para que las familias pobres aumentaran su demanda de servicios básicos en educación y salud.
Este enfoque de “oferta de servicios” fue substituido por una nueva visión que ponía mayor atención a los condicionantes de la “demanda de servicios” con una propuesta que permite estimular a las familias pobres para invertir en capital humano. El surgimiento de los programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTCI) a mediados de los 90 fue una respuesta a la persistencia de altos niveles de pobreza, aun cuando las economías empezaban a crecer.
Hacia fines de la década de los 90, los PTCI se convirtieron en una pieza central de las estrategias de reducción de la pobreza en América Latina. Con algunas variaciones que reflejan los contextos de cada país, estos programas tienen muchos elementos comunes. Las familias más pobres (típicamente en pobreza extrema) reciben una transferencia de ingresos a condición de enviar a sus hijos a la escuela de manera regular y asistir a la clínica para recibir un paquete de prevención básica de la salud.8
El subsidio monetario condicionado a cambios en los comportamientos de las familias frente a la educación y la salud tiene la intención de cumplir con un doble objetivo: reducir la pobreza en el corto plazo a través de un aumento de los ingresos familiares y romper el círculo de reproducción de la pobreza a través de una mayor inversión en capital humano. Mejores niveles de escolarización y salud aumentaría la productividad de los futuros
8En algunos países hay otras condiciones como asistir a pláticas para los padres para mejorar hábitos alimenticios y de salud o aceptar asistencia para mejorar las dinámicas familiares, entre otros.
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trabajadores que a su vez les permitiría mejorar sus ingresos en el momento en que se incorporen al mercado laboral.
El Cuadro adjunto muestra algunos de los programas en la región diseñados bajo estos lineamientos. Programas Vigentes en América LatinaPaís Nombre del ProgramaArgentina Programa FamiliasBolivia Juancito PintoBrasil Bolsa Alimentacao expanded into Bolsa
Familia in 2003Chile Chile SolidarioColombia Familias en AcciónEcuador Bono de Desarrollo HumanoEl Salvador Red SolidariaGuatemala Mi Familia ProgresaHonduras Programa de Asignación Familiar Jamaica Programa de Promoción a través de
Educación y Salud (PATH)México Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades (antes Progres)
Nicaragua Atención a Crisis (1 year program)Panamá Red de OportunidadesParaguay Red de Protección y Promoción SocialPerú Transferencias Condicionadas en EfectivoRepública Dominicana Solidaridad
Los PTCI se han convertido en un componente central de las estrategias de reducción de la pobreza en la región. Su cobertura y el volumen de recursos que se les destina fluctúa de país a país; desde el 0.12 por ciento del PIB en Colombia en 2002, al 0.32 por ciento en México y Jamaica in 2002 y 2004 respectivamente. Múltiples evaluaciones a algunos de los primeros programas (México y Brasil) muestran un aumento significativo en las tasas de matriculación escolar, sobre todo en el nivel secundario; un aumento en la asistencia a las clínicas de salud y un mayor consumo de las familias en extrema pobreza. Evidentemente el impacto de estos programas, en el corto plazo, depende de los recursos con los que cuenta y de su cobertura. El impacto de largo plazo en función de uno de los objetivos explícitos de varios de estos programas de romper la reproducción intergeneracional de la pobreza es más difícil de evaluar y tendrá que esperar algunos años antes de que la generación de niños que recibió los beneficios del programa ingrese al mercado de trabajo.9
9Aunque en el caso de los primeros programas en México y Brasil ya habrá elementos para hacer esta evaluación.
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Si bien los PTCI ayudaron a resolver algunos de los problemas que estaban presentes en programas anteriores de reducción de pobreza, hay todavía elementos de controversia alrededor de algunas cuestiones: i) los PTCI están orientados a estimular la demanda de servicios básicos de educación y salud por parte de las familias más pobres, pero no necesariamente ayudan a mejorar la oferta de dichos servicios.
En el peor escenario, a falta de un aumento en los recursos destinados a esos programas, una mayor demanda estimulada por los PTCI contribuiría a sobrecargar los servicios disponibles y se traduciría en un mayor deterioro de los servicios públicos; ii) la condicionalidad corre el riesgo de excluir a los grupos de población más pobres, sobre todo en aquellos países donde hay una gran incidencia de la pobreza y dispersión geográfica, donde no hay escuelas o puestos de salud para cumplir con las condiciones de participación en los programas; iii) el cambio en las relaciones de poder al interior de la familia está creando tensiones en algunos países, en la medida que las transferencias de ingreso normalmente se hacen a las mujeres; iv) sobre todo en las poblaciones indígenas y las comunidades más tradicionales, la selección de beneficiarios individuales en base a indicadores socioeconómicos es un reto a los liderazgos tradicionales y puede convertirse en una fuente de tensión al interior de las comunidades; v) en algunos países se han documentado incentivos negativos al trabajo de los padres de familia; vi) en general, la administración de los recursos de estos programas está altamente centralizada y conspira contra esfuerzos de descentralización en otros programas; vii) un mejor uso de información estadística de buena calidad ha reducido la discrecionalidad en las decisiones sobre la selección de beneficiarios pero sigue habiendo preocupación sobre el uso político de la información generada por el programa y el nivel de beneficios.10
Por lo demás, la adopción de buenos sistemas de monitoreo y evaluación para dar seguimiento a los PTCI han contribuido a afinar su diseño e implementación y mejorar su impacto. La documentación de la evidencia que estos sistemas han generado, ha contribuido a dar continuidad a estos programas, a pesar de los cambios políticos en la región, incluso con gobiernos de oposición (este es el caso de Oportunidades en México y de Bolsa Familia en Brasil). Algunos de los retos que enfrentan estos programas, en el corto plazo, son los mecanismos para lograr una mejor coordinación intersectorial para asegurar que una mayor demanda por servicios básicos en educación y salud sea consistente con una mejor provisión de calidad de estos servicios.
A más largo plazo, el objetivo de romper el círculo de reproducción intergeneracional de la pobreza y la exclusión social, sigue siendo un reto difícil de alcanzar. Un aumento en los años de educación y una mejor atención a la salud, son factores clave en el desarrollo temprano de los chicos y en la expansión de sus oportunidades para participar activamente
10Una ilustración de esto es la controversia que se generó con el nombramiento de quien era Secretaria de Desarrollo Social para dirigir la campaña presidencial de su partido político. Sus críticos argumentaban que el acceso privilegiado que tenía a la información de los beneficiarios lo utilizó el partido para conseguir votos.
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en la sociedad. Pero, la medida en que más años de escolarización y mejor salud básica mejore sus oportunidades para encontrar un empleo con mejor remuneración, dependerá de la relevancia de la educación que reciban y la dinámica del mercado de trabajo para generar empleos con mejor remuneración para los jóvenes que entran por primera vez al mercado de trabajo. Las posibilidades de que los graduados de estos programas tengan oportunidades de empleo mejor remunerado, va a depender también del acceso que logren tener a fuentes regulares de financiamiento, del acceso que puedan tener a los mercados para la comercialización de sus productos y a mejor tecnología para mejorar su productividad.Todos estos son factores clave que contribuyen al crecimiento de las micro y pequeñas empresas que generan la mayor parte del empleo en América Latina.
El carácter intersectorial que ha sido incorporado a los PTCI desde su diseño abre nuevas oportunidades para mejorar la coordinación de políticas en áreas que son críticas al éxito de largo plazo de un programa de reducción de la pobreza: el mejoramiento en la calidad de la educación, la expansión de oportunidades de trabajo para los jóvenes, la profundización de los mercados financieros para expandir el crédito a los pequeños emprendimientos, la creación de nuevas plataformas de innovación tecnológica en los productos y procesos que son relevantes a los pequeños productores, la creación de nuevas formas de asociación entre pequeños productores y entre pequeños y grandes productores para aumentar la escala de producción; la expansión de la infraestructura económica y social para mejorar el acceso a los mercados. Estos son algunos de los factores que siguen generando cuellos de botella en la expansión de las oportunidades de empleo y de producción en pequeña escala y que restringen los ingresos de los trabajadores pobres, contribuyendo así a la reproducción intergeneracional de la pobreza. Ciertamente es una agenda que rebasa los objetivos de cualquier programa individual. Los PTCI han contribuido a hacer visible esta necesidad de coordinación de políticas y pueden convertirse en una plataforma para hacerla efectiva.
Respuestas a la crisis actualLa profundidad y encadenamiento de la crisis global actual generó una reacción relativamente rápida en los países más desarrollados que adoptaron paquetes de estímulo fiscal en un intento por reactiva la economía y detener la pérdida de empleos. El aumento en el gasto de gobierno ha sido mayor en países como la República de Corea y Estados Unidos donde los sistemas de protección social están menos desarrollados. Otros países, como los de la Unión Europea y Japón, tienen sistemas de protección social más generosos que actúan como estabilizadores automáticos ante condiciones de crisis. Los seguros de desempleo son tal vez el mecanismo más efectivo de compensación a la pérdida de ingresos en momentos de contracción económica.
En países con mercados laborales mejor regulados y sistemas de protección social más generosos hay mecanismos automáticos de estabilización que ayudan a las familias a mantener niveles mínimos de consumo y contribuyen a estimular el crecimiento de la economía sin necesidad de que el gobierno intervenga con políticas discrecionales—que por lo demás tienen un periodo de gestión más largo porque tienen que pasar por varios
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procesos de aprobación. En América Latina, hay muy pocos países que tienen estos mecanismos automáticos de estabilización; y aun en los países que cuentan con seguros de desempleo (como Argentina, Brasil, Chile, Uruguay) hay un porcentaje importante de la población en el sector informal, sin acceso a estos sistemas de compensación de ingresos. Los gobiernos de la región tienen pocos programas para compensar el impacto de la crisis entre los desempleados y las familias que están viviendo una reducción de las remesas (Banco Mundial, 2009).11
En los países donde ya había PTCI, los gobiernos reaccionaron a la crisis aumentando la cobertura de los mismos y en algunos casos, el tamaño de las transferencias (este es el caso de Oportunidades en Mexico y Tekoporá en Paraguay por ejemplo). El problema de estos programas es que tienen sistemas de focalización muy exigentes que les resta flexibilidad para incorporar a las familias que están cayendo en condiciones de pobreza a raíz de la crisis.
Otros países han adoptado programas de generación de empleo a través de programas de aprendiz, como en el caso de Colombia o bien con programas de empleo temporal como en El Salvador. En la República Dominicana y Bolivia, se decretaron aumentos al salario mínimo y en casi todos los países de la región, se han adoptado programas de ampliación del financiamiento a las pequeñas y medianas empresas (Banco Mundial, 2009).
En una revisión reciente preparada para la reunión del G20 en Pittsburg (OIT, 2009), la OIT clasifica las medidas que han adoptado los países como respuesta a la crisis con los siguientes encabezados12:
1. Medidas para crear y retener empleos. Incluye inversiones en infraestructura para crear empleos y estimular la demanda agregada; financiamiento directo para apoyar empresas, sobre todo pequeñas y medianas que son las que generan el mayor número de empleos; y ajustes a las condiciones de empleo para reflejar la crisis de los mercados.
En un estudio reciente del Banco Mundial se estima que una inversión de mil millones de dólares en América Latina podría contribuir con la creación de entre 200,000 empleos directos y hasta 500,000 si la inversión se canaliza a la construcción de infraestructura rural con tecnología intensiva en empleo (Tuck, et al, 2009). En Argentina, Paraguay, México, Perú y Uruguay, los gobiernos están revisando sus programas de construcción de infraestructura para expandirlos y/o mejorar el diseño y hacerlos mas intensivos en el uso de mano de obra13.
11http://siteresources.worldbank.org/INTLM/Resources/NoteLM_Crisis_Response_26April.pdf
12Esta sección está basada en el informe “Protecting people, promoting jobs”; (OIT, 2009)
13OIT, 2009, pag. 26
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Una manera de sostener el empleo es ayudar a que las empresas pequeñas y medianas se mantengan viables. En México y Perú los gobiernos están abriendo sus procesos de licitación para aumentar sus compras a este tipo de empresas. Argentina y Brasil aumentaron las líneas de crédito para las pequeñas y medianas empresas (hasta un 85 por ciento en 2009 en comparación con el año anterior en el caso de Brasil). En Argentina, se han reducido las contribuciones a la seguridad social a empresas con problemas económicos a cambio de sostener el empleo y en el 2008 se reactivó el Programa de Recuperación que otorga un suplemento salarial a las empresas hasta por 12 meses para impedir que despidan trabajadores.
2. Políticas Laborales. Incluyen los servicios públicos para facilitar la intermediación laboral, programas de capacitación y entrenamiento y subsidios a la contratación de trabajadores. Estas formas de intervención han sido menos eficientes para reducir el desempleo o mejorar la empleabilidad de los trabajadores. Sobre todo en países donde el desempleo y subempleo se mantienen altos, hay poco que los servicios de información, capacitación y subsidios a los salarios pueden hacer para mejorar los niveles de empleo y la calidad de los mismos14.
3. Seguro de desempleo y protección social. Es evidente que el mecanismo más efectivo para proteger el consumo de las familias es el seguro contra el desempleo que se activa automáticamente en momentos de contracción económica. La existencia de esta forma de protección requiere, sin embargo, de mercados de trabajo mejor regulados y un sistema de seguridad social complejo que administre las contribuciones—de las empresas y de los trabajadores—y la asignación de beneficios. Desde el punto de vista económico, requiere de mercados de trabajo dinámicos y con altos niveles de productividad, que sostengan fondos de ahorro suficientemente amplios para poder responder a condiciones de emergencia económica. Desde el punto de vista político, requiere de la construcción de consensos sociales amplios. La diferencia entre los sistemas de seguridad social en Europa occidental y los Estados Unidos, por ejemplo, se debe en mucho, a un mayor consenso social en Europa sobre la necesidad de mantener formas colectivas de protección social.
En los países de América Latina que tienen seguros de desempleo ofrecen una protección mucho más restringida porque solo cubre a los trabajadores en el sector formal.15 Algunos de los países en la región que cuentan con estos seguros están ampliando su cobertura. En Brasil aumentaron en dos meses los beneficios a 103,000 trabajadores y en Chile se aumentó en 5 por ciento la cobertura de pensiones para personas pobres y se aumentaron los beneficios.
14Incluso en el caso de grupos específicos, como jóvenes, la OIT reporta que la experiencia de Chile, Republica Dominicana y Uruguay muestran que la eficiencia de estos programas depende de una atención mas integral que incluya capacitación, subsidios monetarios y servicios de información sobre puestos de trabajo (OIT, 2009)
15Aunque en Chile recientemente se extendió la cobertura para incluir a trabajadores con contratos a plazo fijo.
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A falta de seguros contra el desempleo en la mayoría de los países en la región, los gobiernos han respondido con un aumento en la cobertura de los programas de transferencias condicionadas, en un esfuerzo por atender a las familias que están cayendo en condiciones de pobreza a raíz de la crisis. Este es el caso de Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguay, Perú, y Uruguay. En Barbados y Belice, donde no existían estos programas se están introduciendo con apoyo del Banco Mundial.
Algunas reflexiones finalesLa crisis económica ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad de los países de América Latina a las condiciones de la economía internacional. Si bien la región está mejor preparada para enfrentar la caída drástica de las exportaciones, la volatilidad en los precios de los productos de exportación y la inestabilidad financiera global, la profundización de los lazos económicos de la región con la economía global, la colocan en condiciones de riesgo permanente. Visto hacia adelante, esta mayor vulnerabilidad frente a cambios súbitos en la economía global es un elemento que tendrá que ser incorporado en el diseño de las políticas macroeconómicas y de desarrollo. Algunos temas que están presentes en la discusión son: i) la adopción de políticas anticíclicas , a la Keynes, para hacer ahorros en tiempos de crecimiento y aumentar el gasto público para estimular la demanda agregada en tiempos de crisis; ii) la construcción de una visión estratégica sobre la política industrial y el desarrollo de ventajas comparativas dinámicas con diversificación de mercados; y iii) la adopción de mejores sistemas de regulación de los mercados financieros, tanto al interior de los países como en los flujos financieros con el exterior.
La crisis global de estos últimos meses también ha puesto de manifiesto la vulnerabilidad de amplios núcleos de población a los cambios súbitos de la economía global a través de dos canales de transmisión: i) con la pérdida de empleos en aquellos sectores ligados a la exportación, a las cadenas globales de producción y el turismo, y ii) con la pérdida de remesas, sobre todo en países que son grandes exportadores de fuerza de trabajo. En ambos casos, lo que ha puesto de manifiesto la crisis actual es la gran dependencia de muchos de los países de la región de fuentes externas de crecimiento del empleo. Visto desde el otro lado, lo que muestra también es el poco desarrollo de los mercados internos, capaces de sostener el crecimiento de la economía y del empleo de manera endógena.
Un segundo elemento de reflexión en la crisis actual es la pertinencia de los instrumentos de protección social que se han desarrollado en la región para atender situaciones de crisis y vulnerabilidad. América Latina es hoy, punto de referencia en el diseño de PTCI. Muchos países en otras regiones del mundo, están adoptando programas similares o tienen interés por conocerlos y aprender de esta experiencia.
Ciertamente los PTCI están produciendo impactos importantes en términos de reducción de pobreza, aumento de la matriculación escolar, mejor atención a la salud y avances comprobables en la nutrición de los niños. Trabajos recientes, muestran también un impacto
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importante de estos programas en la reducción de la desigualdad de ingresos (Lustig y López Calva, 2009). Hay menos claridad, sin embargo, sobre la sostenibilidad de estos programas y su contribución para sostener la reducción de la pobreza en el largo plazo. Hay muchas preguntas también sobre la flexibilidad de estos programas para responder a condiciones de crisis y emergencia económica. Los propios criterios de selección de beneficiarios y la condicionalidad de estos programas hacen más lenta la respuesta en condiciones de crisis.
La falta de estabilizadores automáticos en los mercados laborales en la gran mayoría de los países de la región, coloca a millones de trabajadores y sus familias en condiciones de riesgo permanente. Una proporción importante de los trabajadores de la región, están ocupados en el sector informal, sin acceso a la seguridad social y sin seguros de desempleo. En condiciones de crisis, esta vulnerabilidad se extiende a los trabajadores del sector formal, que en la mayor parte de los países no cuenta con seguros contra el desempleo.
Visto hacia adelante, la inestabilidad que introduce la lógica de los mercados globales tendrá que enfrentarse reduciendo la vulnerabilidad macroeconómica de los países pero también de los trabajadores y sus familias en un proceso simultáneo. Extender los sistemas de protección social para proteger niveles mínimos de consumo es importante, pero no suficiente. En un trabajo reciente, Foxley (2009) argumenta que reducir la vulnerabilidad de los países a los shocks del exterior requiere, cuando menos; i) economías más diversificadas que puedan responder con flexibilidad a cambios súbitos en la demanda externa—que a su vez requiere de una mayor inversión en ciencia y tecnología, capacitación, y difusión del conocimiento; ii) un mayor balance entre la producción para la exportación y la producción para el mercado interno—en América Latina esto implica una mejor distribución del ingreso para ampliar las bases internas del consumo; iii) mejor regulación de los mercados, sobre todo financieros; y iv) sistemas universales de seguridad social (cuando menos para los mayores riesgos: desempleo, salud y pensiones) para dar flexibilidad a los mercados de trabajo pero también como una forma de estimular el consumo interno.
En este planteamiento, el mejoramiento de las condiciones de empleo y de empleabilidad de la fuerza de trabajo, está en el centro de la construcción de economías más resistentes a los shocks del exterior. La creación de empleos y el mejoramiento en la calidad de los mismos, son grandes temas pendientes en la agenda de las políticas públicas en la región; tal vez por su complejidad. Es una tarea que requiere de mejores formas de coordinación entre prácticamente todos los ámbitos de las políticas públicas. El primer paso, sin embargo, es incorporar al empleo como parte de las prioridades de la agenda pública, al mismo nivel que la necesidad de mantener estabilidad macroeconómica y extender las redes de protección social.
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