El Municipio en México - Leer la ciudad · Municipio mexicano, con el apoyo del Gral. Venustiano Carranza. En términos genera-les, el Constituyente introdujo en el artículo 115

El Municipio en México

Manuel González Oropeza David Cienfuegos Salgado

Coordinadores

Editora Laguna México, 2007

EL MUNICIPIO EN MÉXICO

6


MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA DAVID CIENFUEGOS SALGADO

Coordinadores

Las características de esta coedición son propiedad de

Universidad Autónoma de Coahuila Blvd. V. Carranza esquina González Lobo

Colonia República Oriente Saltillo, Coah. www.uadec.mx

y

R. Ayuntamiento de Saltillo, Coah. Blvd. Francisco Coss 745 Zona Centro CP 2500

Saltillo, Coah. www.saltillo.gob.mx

Impreso por: Editora Laguna, S.A de C.V.

Arquitectura 41-4 Copilco Universidad 01 (55) 56 59 11 96

México, D.F. Río Guadalquivir 1501

01 (871) 717 08 70 Torreón Coahuila

[email protected]

Queda el depósito que marca la ley

ISBN 968-7772-93-X

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO

mailto:[email protected]�


Índice

Presentación ............................................................................................................................. 13 Mario Alberto Ochoa Rivera

Presentación ............................................................................................................................. 15

Fernando D. de las Fuentes Hernández Isagoge ...................................................................................................................................... 17

David Cienfuegos Salgado

EL MUNICIPIO EN MÉXICO El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad? ................................................ 29

Manuel González Oropeza El Municipio como metáfora práctica de la democracia ................................................. 39

Enrique Cruz Martínez Mario Cruz Martínez

Territorio y poder a fines del antiguo régimen en España y las Indias ........................ 67

Rafael Estrada Michel Visión histórica del Municipio como institución política ................................................ 145

Jacinto Faya Viesca Los servicios públicos municipales no incluidos en el catálogo del artículo 115 constitucional ............................................................................................................................ 169

Jorge Fernández Ruiz La controversia constitucional y el Municipio ................................................................... 203

Carlos Ferrer Silva


10

El sistema de coordinación fiscal en México. Una perspectiva municipal .................... 221 Juan Antonio García Martínez

El artículo 115 y las resoluciones del Poder Judicial federal ............................................ 229

Verónica Y. García Morales La forja de una institución. Ayuntamientos, Cabildos y municipios: Una mirada desde la historia del Derecho ................................................................................................ 301

Omar González García Los municipios y el libre comercio. El caso Metalclad .................................................... 317

Manuel González Oropeza La seguridad pública en la perspectiva local: participación ciudadana y preven-ción del delito en el Distrito Federal ................................................................................... 327

Luis González Placencia Ricardo Rodríguez Luna

Municipio y Urbanismo. Asentamientos Humanos ......................................................... 341

Manuel Jiménez Dorantes El parlamento municipal mexicano ...................................................................................... 353

Ricardo Cisneros Hernández La participación ciudadana en el Municipio ...................................................................... 371

Miguel Alejandro López Olvera Las aporías de la libertad municipal en el sistema constitucional mexicano................. 387

Ma. Solange Maqueo Ramírez La naturaleza jurídica del Municipio en el sistema federal mexicano y su fun-ción en el contexto global. Con una referencia especial al marco constitucional de Coahuila .............................................................................................................................. 407

Xavier Díez de Urdanivia La ubicación constitucional del Municipio mexicano ....................................................... 423

Carlos F. Quintana Roldán Los archivos municipales mexicanos ................................................................................... 451

Jaime Salazar Adame

ÍNDICE

11

Municipio y medio ambiente ................................................................................................ 461 Armando Luna Canales

Políticas públicas y función policial para municipios de México ................................... 475

José Arturo Yáñez Romero Fuentes para el estudio del Municipio en México ............................................................ 493

David Cienfuegos Salgado Esperanza Guzmán Hernández

Presentación La organización municipal es, doctrinal y orgánicamente, uno de los pilares más impor-tantes de nuestra vida administrativa y democrática.

Es por ello que, para la Universidad Autónoma de Coahuila, es una gran oportunidad el poder auspiciar estos estudios municipales, en coedición con el municipio de Saltillo.

Es bien sabido que en los anales de la doctrina administrativa y constitucional, son pocas las ediciones que se abocan al estudio de los asuntos municipales, a pesar de la grande importancia que éstos entrañan.

Por ese motivo, decidimos impulsar esta edición dentro del marco de los festejos del cincuentenario de la fundación de la Universidad, que estamos celebrando este año.

En lo personal, me es muy satisfactorio iniciar mi gestión al frente de esta institución, apoyando, como lo hemos venido haciendo, todas aquellas ediciones que contribuyan al mayor conocimiento y difusión de la ciencia jurídica. Cerramos con este texto, una etapa importante en la vida de nuestra Universidad.

Esperamos que esta edición sobre estudios municipales, sea de gran ayuda para los estudiantes, maestros y conocedores del derecho, que encontrarán en estas monografías, valioso material para profundizar en el conocimiento del municipio e impulsar su mejo-ramiento institucional.

Ahondar en el conocimiento de temas como: origen, Grandeza y miseria del munici-pio en México; El municipio libre, ideal incumplido de la revolución mexicana; Los servicios públicos municipales; o Visión histórica del municipio como institución política. Estos temas y otros más serán de significativa ayuda para todos aquellos que desean el mejoramiento de las instituciones municipales y están empeñados a contribuir a ese propósito.

Al mismo tiempo, la Universidad cumple con esta edición, su finalidad de difundir la cultura jurídica, que sin duda es parte de la cultura en general.

En el bien fincamos el saber

MARIO ALBERTO OCHOA RIVERA

Rector de la Universidad Autónoma de Coahuila

www.juridicas.unam.mx/

Presentación La importancia que la Constitución le concede al municipio como base de su organiza-ción administrativa y territorial del estado mexicano, nos obliga a realizar acciones de largo aliento para fortalecerlo jurídicamente, para que pueda cumplir con eficacia las atribuciones que le encomienda.

No obstante que son conocidos los problemas congénitos de la autonomía financiera y administrativa de los Municipios, no existen suficientes estudios académicos que nos ayuden a encontrarles la solución adecuada.

Por eso es importante que los municipios promuevan aquellos tratados que aborden los temas municipales, que ayuden a redefinir la figura de un Municipio libre, con la fuerza suficiente para que cumpla con su misión constitucional.

Es necesario crear la conciencia para colocar al Municipio en el lugar que jurídica-mente le corresponde, como primera instancia de gobierno que atiende las necesidades mas urgentes y sentidas de una comunidad.

La Administración Municipal de Saltillo ha decidido apoyar la publicación de este li-bro en coedición con la Universidad Autónoma de Coahuila, en el que investigadores destacados nacionalmente, coinciden con académicos relevantes de nuestro estado, para tratar temas municipales que seguramente con su aportación enriquecerán nuestra cultura jurídica.

Mayo de 2007

FERNANDO D. DE LAS FUENTES HERNÁNDEZ Presidente municipal de Saltillo


Isagoge La elección del modelo de Estado diseñado en la Constitución general de 1917, no fue un tema pacífico en los debates y luchas de las regiones mexicanas. Habrá que recordar que, desde sus inicios como nación independiente, en nuestro país se produjo la pugna entre dos corrientes fundamentales, aquella que proponía que la forma de Estado a adop-tarse debería ser el modelo unitario, y por otro lado, se ubicaban las regiones y provin-cias que proponían al federalismo como forma de Estado.1 Así se mantuvo durante un largo periodo la lucha de intereses en la elección del modelo estatal para México. Una decisión que estaría marcada por las dudas y esperanzas reflejadas en las discusiones del Constituyente de 1824, que alejó las amenazas de la desunión frente a la euforia de una nación grande y unida.2

Esta disyuntiva política mantuvo ocupada las plumas de ilustres mexicanos hasta que el Constituyente convocado por Juan Álvarez definió, en 1857, la organización definitiva para los Estados Unidos Mexicanos: el federalismo.

Posteriormente, en los intensos debates del Congreso constituyente de Querétaro, en-tre 1916 y 1917, se evidencia la decidida defensa del federalismo como forma de Estado idónea para México. En estas discusiones se produce un especial debate en defensa del Municipio mexicano, con el apoyo del Gral. Venustiano Carranza. En términos genera-les, el Constituyente introdujo en el artículo 115 de la Constitución vigente, los principios esenciales y las bases del Municipio mexicano.

El tema municipal suscitó encendidos discursos en el seno del Constituyente quereta-no: las circunstancias con las que se finalizaba la segunda década del siglo XX lo amerita-ban. Las voces de destacados constituyentes fueron delineando la institución municipal. En el debate destacan Heriberto Jara, Manuel Cepeda Medrano, Félix F. Palavicini y Esteban Baca Calderón, por citar algunos de los integrantes del paradigmático Constitu-yente mexicano que forjaron las reformas a la Constitución liberal de 1857 y definieron la organización del Estado mexicano; organización que sería consolidada a lo largo del

1 Sobre estos debates ver la obra de Manuel González Oropeza, El federalismo, México: UNAM, 1995, en todo. 2 Puede consultarse al respecto el excelente trabajo de Rafael Estrada Michel, “Teoría constitucional en la profecía del padre Mier sobre la Federación mexicana”, en CIENFUEGOS SALGADO, David, comp., Constitucionalismo local, México: Porrúa, 2005, pp. 627-676. Así como una versión anterior en ES-

TRADA MICHEL, Rafael, Teoría constitucional en el discurso de las profecías de Servando Teresa de Mier, México: Fundación Académica Guerrerense, El Colegio de Guerrero, 2001.


El Municipio en México DEBE SER LA 27


El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad?

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA∗

El sistema federal mexicano se ha concentrado en la organización de competencias y estructuras de dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Sin embargo, a partir de la reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999 al artículo 115, se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esa categoría,1 porque por primera vez se reconoce que el Municipio es gobernado, y no administrado, por el Ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o libertad todavía están indefinidos, por lo que la sola pa-labra, a falta de interpretación constitucional válida, no implica un cambio en la naturale-za del Municipio.

La soberanía de la Federación y los estados es conferida por la Constitución federal a través de la asignación de ámbitos de competencia y facultades legislativas propias,2 entre las que se incluye la facultad de expedir su propia Constitución y la capacidad de hacerle reformas; en el caso del Municipio Mexicano, el artículo 115 constitucional, lo reduce a la categoría de ser la base de la organización territorial de los estados, por lo que desde el nombre del título en que se encuentra esta disposición, no aparece referido sino que se refiere sólo a Los estados de la Federación y al Distrito Federal. De esta manera, los municipios están subsumidos en la categoría de los estados y no tienen autonomía dentro de la normativa constitucional.

El Municipio es tan sólo una instancia descentralizada de la administración pública de las entidades federativas en nuestro régimen constitucional, por lo que la fracción III del

∗ Magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 1 Jacinto Faya Viesca. “La Constitución tendrá que otorgarles a los municipios la autonomía Munici-pal”. El Municipio en México y en el Mundo. Salvador Valencia Carmona (editor). UNAM. 2005., p. 36. El autor considera también al Distrito Federal como un orden de gobierno adicional. Por lo pronto, opinamos que el Distrito Federal sigue siendo un territorio federal sometido a los poderes federales, con la participación de órganos locales, según el artículo 122 constitucional. 2 La soberanía se ha concebido histórica y políticamente, desde los Sentimientos de la Nación de 1813, como la facultad de dictar leyes a través de los representantes del pueblo, según lo determinó el punto 5º: “Que la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las provincias en igualdad de números”.


30

artículo 115, lejos de ser un expreso conferimiento de poderes legislativos, es tan sólo la asignación de “funciones y servicios públicos” que se inscriben más en la aplicación o ejecución de leyes y reglamentos, que en la aprobación de políticas públicas y disposicio-nes legislativas.

La subordinación de esta descentralización administrativa, más que política, se mani-fiesta con uno de los párrafos de dicha fracción que dice: “En el desempeño de las fun-ciones o la prestación de los servicios a su cargo”, los municipios observarán lo dispues-to por las leyes federales y estatales; es decir, la Constitución Mexicana hace una clara diferenciación entre las facultades legislativas que corresponden sólo a la Federación y los estados. La fracción V del mismo artículo expande la lista de atribuciones administrativas, siempre sometidas a las leyes que sólo los estados y la Federación podrán expedir. Al final de esta fracción, se hace referencia a una facultad reglamentaria respecto de los asen-tamientos urbanos, el equilibrio ecológico y la administración de los ejidos, entre otras actividades previstas en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.

En estos casos, la preeminencia de las leyes federales y estatales sobre atribuciones municipales es clara y provoca la anulación de las ordenanzas o reglamentos sobre una materia concurrente; como por ejemplo, el alumbrado público3 o el tratamiento final de los residuos, así como la autorización del uso del suelo, han sido seriamente limitados tanto por la jurisprudencia nacional, como por las instancias internacionales involucradas en la aplicación de Tratados Internacionales.4

Lo anterior llama la atención, pues México no reconoce abiertamente la superioridad normativa de las leyes federales sobre las leyes estatales; es decir, de las normas con cate-goría de ley, aunque si lo hace con normas de distinta categoría, como las leyes y los reglamentos.

En contraste, la Constitución de la República Federativa del Brasil, expedida en 1988, por citar una Constitución del medio Latinoamericano, ha elevado la categoría del Muni-cipio a un verdadero orden de gobierno, con facultades legislativas, tanto para expedir su

3 Según la Tesis firme de Jurisprudencia aparecida en el Semanario Judicial de la Federación, corres-pondiente a la Octava Época, Tomo I, enero-junio 1988, Primera Parte,1, p. 134, con el rubro: Alum-brado Público, Derechos por servicio de. Donde se determina que las leyes locales que determinan el cobro del alumbrado público al consumo de energía eléctrica son inconstitucionales pues el legislador federal y el intérprete judicial federal supone que debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, misma que no se encuentra entre el consumo de energía eléctrica (federal) y el pago del servicio de alumbrado público (municipal), por lo que estas leyes locales están imponiendo una contribución sobre el consumo de energía eléctrica, lo cual corresponde a la Federación, según el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5º subinciso a) de la Constitución federal. 4 La decisión de Metalclad Inc. v. México bajo el capítulo 11 del Tratado de Libre Comercio, amplia-mente publicitada, restringió seriamente la facultad legislativa estatal y las facultades reglamentarias mu-nicipales. Stephen L. Kass & Jean M. McCarroll. “The Metalclad Decision under NAFTA’s Chapter 11”. New York Law Journal. Octubre 27, 2000. law.com

EL ORDEN DE GOBIERNO MUNICIPAL: ¿ESPEJISMO O REALIDAD?

31

propia norma fundamental, aprobada por su Cámara Municipal (artículo 29 de la Cons-titución Brasileña5), como para “Legislar sobre todos los asuntos de interés local”, según reza la fracción I, del artículo 30 de su Constitución. Los legisladores municipales, de-nominado “Vereadores”, son electos de acuerdo al número proporcional de la población de cada Municipio, según la fracción IV, del artículo 29 de su Constitución.

No existe un catálogo exhaustivo de facultades legislativas, sino que la Constitución Federal del Brasil le reconoció amplia facultad para expedir leyes de interés local. Por supuesto, el control constitucional brasileño es amplio en el sentido de consagrar en el artículo 125 de su Constitución un control abstracto de normas no sólo estatales, sino también municipales.6

La reforma de 1983 al artículo 115 constitucional de México fue confirmada por la re-forma de 1999, en el sentido de que la facultad reglamentaria de los municipios está subordinada a las leyes que otros órdenes de gobierno dicten; por lo que la condición administrativa de los reglamentos permean la naturaleza del Municipio Mexicano, ya que éstos se consideran por la jurisprudencia como “simples medidas de policía y buen go-bierno”. El segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional confirma esta degradación normativa de los bandos municipales, cuando los somete por completo a las leyes estatales. La facultad legislativa de los municipios debe derivar directamente de la Constitución federal como correspondería a cualquier orden de gobierno autónomo, y no de una delegación del legislador estatal.

De tal manera que no se puede hablar, en sentido estricto, de un orden de gobierno hasta que no cuente con estas facultades mínimas. El Municipio en México, en conse-cuencia, no es un orden de gobierno, aunque el artículo 115 constitucional nos crea el espejismo de que lo es.7 Dicho espejismo lo constituyen factores como que hay autori-

5 “El Municipio se regirá por una Ley Orgánica, aprobada en dos vueltas, con un intermedio mínimo de diez días, y aprobada por dos tercios de los Miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará atendiendo a los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y a los siguientes preceptos: (…)” Continúan 14 preceptos dando los lineamientos que se observarán en toda ley orgánica de los más de dos mil municipios distribuidos en 26 entidades federativas. 6 Gilmar Ferreira Mendes. “O controle de Constitucionalidade do Direito Estadual e Municipal na Constitcao Federal de 1988”. Revista Jurídica Virtual. Presidencia da República. Brasilia. Vol. 1. n. 3. Julio 1999. Este control tiene efectos generales, según la Constitución Estatal, por lo que una vez decla-rada como inconstitucional una norma estatal o municipal, la resolución se notifica a la Asamblea Legis-lativa o Cámara Municipal correspondiente para su derogación parcial o abrogación total, según haya sido el contenido de la resolución judicial. 7 Sin ser tan novedoso como el caso Brasileño, la Constitución de Argentina de 1994, establece en el artículo 123 que cada Provincia dicta su propia Constitución, con el principal objetivo de asegurar la autonomía municipal, regulando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrati-vo, económico y financiero. José Maria Serna de la Garza. “Latin America in the Twenty-First Century: constitucional Federalism in Latin America”. 30 California Western International Law Journal 277, 298 Primavera 2000. Una declaración general como ésta, convendría incluirla en el artículo 115 de México.


32

dades electas propias y actos reglamentarios de gobierno, pero los nexos con las autori-dades estatales y la dependencia, en todos los órdenes, hacia las autoridades federales, nulifican los esfuerzos formales para concederle plenitud política como orden de gobier-no independiente.

Por supuesto, lo anterior no significa que no haya habido avances, pero éstos son, en el mejor de los casos, tan graduales que sólo confirman el espejismo a que aludimos. En ellos han contribuido las reformas constitucionales, como ejemplo tenemos:

1. La del 29 de abril de 1933 otorgándole por primera vez personalidad jurídica a los munici-pios, a pesar de que ya el Código Civil expedido en 1928 lo había hecho a través de su artículo 25, por lo que era innecesario; 2. La del 12 de febrero de 1947, otorgándole a las mujeres el derecho a votar en las elecciones municipales, a pesar de que ya los estados lo habían hecho sin necesidad de esta disposición constitucional y como resultado, desde el 18 de noviembre de 1923 ya se había electo la primer mujer al Congreso del Estado de Yucatán, Elvia Carrillo Puerto, y en ese mismo año, la primer regidora de Mérida se elige en la persona de Rosa Torres. De la misma manera, en 1923 se aprueba en San Luis Potosí la primera ley que permite a las mujeres votar en las elecciones municipales y estatales, sucediéndole Chiapas en 1925 y Puebla en 1936; de tal manera, la re-forma constitucional fue tan sólo un reconocimiento formal de los verdaderos avances que se lograron en los estados y municipios; 3. La del 6 de febrero de 1976, reconociendo en el Municipio una instancia de necesaria coor-dinación para el desempeño de funciones constitucionales, que en el caso se refirieron a la re-gulación de centros urbanos; 4. La del 3 de febrero de 1983 se confirma su facultad de expedir reglamentos, de acuerdo a las bases que dictase el Estado, lo cual constituyó un retroceso respecto a la categoría de reglamen-tos autónomos que todos los bandos y ordenanzas municipales gozaban antes de la reforma, que no requerían de bases o leyes estatales para fundar su expedición, y 5. La del 17 de marzo de 1987 que incluyó la representación proporcional para todos los muni-cipios del país, lo cual constituye una uniformidad innecesaria que no reconoce la diversidad de desarrollo político de los municipios. Lo anterior ha hecho que cualquier reforma estructural al Municipio sea lograda a

través de la Constitución federal, restando importancia a las constituciones estatales o a las mismas leyes estatales, como medios para introducir cambios estructurales en el régi-men municipal. Sin embargo, habrá que acreditar a la reforma del 31 de diciembre de 1994, por el otorgamiento al Municipio de un medio de defensa constitucional, que le ha permitido cuestionar las decisiones de los estados contrarias a su autonomía, a través de la controversia constitucional. Falta sin embargo, abrir nuevos cauces de defensa jurisdic-


33

cional como el previsto en el artículo 9º de la Ley de Amparo,8 que ha sido sistemáti-camente negado a los ayuntamientos.

Lo mismo se puede decir de los estados, los cuales han sido tan regulados constitu-cionalmente, que su régimen interior, pretendidamente reservado a ellos, se ha visto limitado por las directrices del gobierno federal, previstas en la Constitución federal.

El régimen previsto en el artículo 115 constitucional limita la verdadera autonomía municipal, no sólo en virtud de que considera al Municipio como una división territorial del Estado o lo considera la base de su organización administrativa tal como hemos vis-to, sino que pareciera que sólo la Constitución federal es la norma que otorga competen-cias al Municipio, cuando en la fracción I, de dicho precepto alude a que: “La compe-tencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamien-to de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Cabe la duda de que este precepto excluye cualquier competencia adicional que la Constitución y las leyes locales puedan asignarle a sus municipios, ya que son “la base” de su organización política y administrativa, así como que las autoridades interme-dias sólo están prohibidas en el caso de que los ayuntamientos ejerzan las competencias provenientes de la Constitución federal, pero no así de las constituciones y leyes estatales.

De igual manera, este precepto prohibe absolutamente la reelección para el periodo inmediato de las autoridades del Ayuntamiento. Esta prohibición excede la realidad de nuestro país, y algunos estados y municipios quisieran que esta prohibición pudiera ser graduada o adaptada en el texto de las constituciones estatales o de las leyes orgánicas municipales.

Un aspecto importante que debe estar incluido en la Constitución federal y no lo está en la actualidad, es que la hacienda municipal deberá configurarse con un porcentaje o con la recaudación de determinados impuestos, más que dejar al legislador estatal la discrecionalidad para constituir el patrimonio municipal.

Los municipios fueron ajenos al contenido de una Constitución federal hasta 1917, cuando los constituyentes de Querétaro con buenos deseos discutieron festinadamente la autonomía municipal. Bajo el nombre de Municipio libre quisieron darle a esta esfera la autarquía que les otorgaba el hecho de no depender de “autoridades intermedias” entre ellos y el gobierno estatal, pero el entendimiento de la autonomía municipal como un orden de gobierno distinto al de los estados no fue discutido, ni entendido en los térmi-nos actuales.

8 “Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funciona-rios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame, afecte los intereses patrimoniales de aquellas. Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes”.


34

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS No hay un modelo definido para la autonomía municipal, como no lo hay para un solo sistema federal, cada país ha dado contenido a la autonomía de sus gobiernos locales.9 Si se otorgaran competencias legislativas, propias y autónomas, a los municipios en la Constitución Federal Mexicana, bien que se desglosen en el texto mismo de la Constitu-ción, como facultades mínimas que pudieran ser ampliadas en las constituciones estatales, o que se siga el ejemplo brasileño de enunciar como competencia del Municipio cual-quier facultad que importe interés local; estamos en cualquier caso, en la necesidad de prever conflictos de leyes, concurrencias de atribuciones y, en general, conflicto intergu-bernamental, que requiere ser resuelto a través de medios judiciales de interpretación constitucional, lo cual en nuestro país está fundamentalmente concentrado en la Suprema Corte de Justicia, aunque en menos de una quinta parte de las entidades federativas ya comienzan a vislumbrarse los medios de control constitucional local. No obstante, estos retos no deben ser extraños a los sistemas federales, puesto que su ocupación es la de encontrar el ideal de distribución de competencias.10

En este sentido, el interés general deberá asignarse a la Federación, mientras que el particular a los estados, pero en este último rango, habrá que hacer un esfuerzo extra, para diferenciar el interés particular genérico, que correspondería al Estado, del interés particular específico, que correspondería al Municipio. En una sociedad mayoritaria, donde el interés general prevalece, según la Filosofía de la Ilustración, habrá que ser cuidadoso en la construcción y aplicación de las leyes, pues no deben prevalecer las leyes federales sobre las estatales, ni éstas sobre las municipales, de manera automática, sin ninguna interpretación. En este sentido, los creadores del Estado Federal Mexicano nos dieron una regla que ha sido olvidada en la actualidad y que está prevista en el artí-culo 50 de la Constitución de 1824 donde se establece el principio de subsidiariedad de la norma general sobre la particular, y parafraseando lo anterior, podríamos concluir que también ese principio se debe aplicar a la subsidiariedad de lo genérico sobre lo específico.

Dicho principio se enuncia, siguiendo el artículo 50 de la Constitución de 1824, de manera que las leyes federales se expidan y apliquen, sin perjuicio de la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de dicha competencia en sus respectivos estados

9 Ronald L. Watts. “States, Provinces, Lander, and Cantons: International Variety among Subnational Constitutions”. 31 Rutgers Law Journal 941, 958. Verano 2000. Pero incluso, en países como México, puede haber concepciones distintas a la autonomía municipal dependiendo de cada Estado, por ello es crucial que las constituciones estatales concurran en su regulación. Por ejemplo, ver el caso de California y sus propuestas de autonomía para sus condados en Brian P. Janiskee. “The problem of Local Government in California”. 6 Nexus, Journal of Opinion 219. Primavera 2001. 10 Keith S. Rosenn. “Federalism in the Americas in Comparative Perspective”. 26 The University of Miami Inter-American Law Review 1, 8. Otoño 1994.


35

(fracción I). Es decir, que las leyes federales no deben ser invasoras de la administración interior de los estados (fracción 31). De esta manera se crea un sistema jurídico donde la pirámide se invierte para dar a los municipios, las facultades y recursos suficientes en el desahogo de sus funciones, con la asistencia y respaldo de los estados y, de la misma manera, éstos con el correspondiente de la Federación. Las leyes no deben dictarse unila-teralmente en el ejercicio autocrático de las facultades, sin importar lo que otras leyes en otros órdenes de gobierno puedan requerir, pues para la aplicación de todas las leyes se necesita el concurso de todas las autoridades, aunque sean facultades exclusivas de sólo uno de los órdenes de gobierno; por ello las leyes federales deben contemplar y respetar el régimen interior de los estados, como éstos lo deben hacer igual con los regímenes municipales.

Lo anterior permite que las atribuciones sean ejercidas no sólo de manera coordinada, sino también subsidiaria, lo que permitiría que las atribuciones municipales pudieran ser ejercidas por los estados, a través de convenios, tal como la reforma al artículo 115 cons-titucional de 1999 lo previó.

De acuerdo a la doctrina de gobiernos locales, John F. Dillon11 formuló una regla por la cual describe a los municipios como instancias delegadas del poder de los estados. Si el Municipio Mexicano continúa siendo una instancia administrativa, por más desconcentra-ción que pensemos, seguirá siendo una autoridad subordinada a las autoridades del Es-tado, por lo que la perspectiva particular genérica, será la única que se perciba por las autoridades municipales, debiendo estas tener sentido tan sólo en el supuesto que los intereses particulares específicos sean tomados en consideración y aplicados en sus res-pectivos territorios.

Una forma de garantizar que estas antinomias se equilibren es reconocer que las leyes sean objeto de anulación por los órganos legislativos, tal como Mariano Otero lo propu-so en el Acta de Reformas de 1847 y funcionó en nuestro país, por lo menos durante diez años. De esta manera las leyes federales pueden ser anuladas si la mayoría de las legislaturas de los estados así lo acuerdan, las leyes estatales podrían ser igualmente anu-ladas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de los ayuntamientos en el Estado respectivo, si así lo consideran. La ley u ordenanza municipal podría ser de la misma manera anulada, si lo acordara la Legislatura del Estado o una mayoría del electorado en el Municipio la votara negativamente. Estos mecanismos de control político, serian subsi-diarios a los mecanismos jurisdiccionales, con la ventaja de que no es el mismo orden de gobierno quien decide tan fundamental decisión, sino quienes lo constituyen.12

11 Clayton P. Gillette. “Symposium on Law and Economics of Local Government: In partial praise of Dillon’s Rule or, can Public Choice Theory justify Local Government Law?” 67 Chicago-Kent Law Review 959, 998-999. 1991. 12 Richard Briffault. “What about the Ism? Normative and Formal Concerns in Contemporary Fede- ralism”. 47 Vanderbilt Law Review 1303, 1349&1350. Octubre 1994.


36

La transferencia de facultades que se han comenzado a dar en nuestro país, no sólo implica mayores facultades para los municipios, sino también implica la asunción de nuevas responsabilidades. Entre ellas, el ejercicio de nuevas e importantes facultades para los municipios requiere el consecuente respeto a los derechos del hombre, lo cual se ha considerado hasta ahora como una exclusiva responsabilidad del gobierno federal, resulta ahora una necesidad no sólo requerida en los estados, sino incluso en los municipios. Los grandes municipios tendrán que idear un sistema ágil, equivalente a las comisiones de derechos humanos o, mejor, procedimientos sumarios ante una autoridad jurisdiccio-nal del propio Municipio.

Ello implica, por consecuencia, que si requerimos facultades legislativas para el Muni-cipio, éstas se vean complementadas con facultades jurisdiccionales propias. Muchos de los municipios no podrán contar con autoridades jurisdiccionales propias, pero las del Estado serán suficientes para cubrir estas necesidades, a través de un juicio de amparo local, o como se le desee denominar; pero en los municipios medianos y grandes en su población, exploraran la necesidad de establecer en su Ley Orgánica, síndicos o ediles encargados de la justicia municipal.

Tratándose de materias concurrentes, donde la Constitución federal asigna a la Federa-ción, los estados y municipios facultades para regular una materia específica, esta concu-rrencia debe ser más clara, para que las colaboraciones de los órdenes de gobierno sean efectivas e incida en los menos problemas posibles. Ésta es una responsabilidad del Con-greso de la Unión y, en ocasiones, las leyes federales que distribuyen las competencias son vagas y poco comprensibles para los municipios.13 Pero también el constitucionalis-mo local debe intervenir para balancear los intereses entre los dos órdenes de gobierno14 que más se acercan en conflicto y en propósitos, por lo que las reglas de desaparición, suspensión y revocación del mandato de los ayuntamientos, debe ser refinada y comple-mentada con mecanismos de solución de conflictos entre las autoridades municipales.

El Municipio es una categoría heterogénea que comprende zonas rurales y metrópolis de muy distinta estructura y complejidad. De cualquier manera, la mayoría de la pobla-ción en América Latina ya vive en ciudades por lo que es necesario ajustar su estructura y facultades para la nueva realidad de democracia, administración y servicios, por ello es importante hacer un cambio estructural del Municipio para el siglo XXI,15 que importe 13 Sobre la importancia de la colaboración de los gobiernos locales en el desempeño de funciones coor-dinadas, como la protección al medio ambiente, puede consultarse lo realizado por Hungría a través del artículo de Gyula Bandi. “Environment Panel: Competence and Harmonization problems in Hungary”. 9 Connecticut Journal of International Law 607, 608 Verano 1994. 14 David J. Barrron. “The promise of Cooley’s City: Traces of Local Constitutionalism”. 147 University of Pennsylvania Law Review 487, 610-611. Enero 1999. 15 Peter M. Ward. “Creating a Metropolitan Tier of Government in Federal Systems: Getting ‘There’ from ‘Here’ in Mexico City and in other Latin American Megacities”. 40 South Texas Law Review 603, 606 Verano 1999.


37

un cambio democrático pleno, lo cual sólo se logra si la autoridad municipal desempeña significativas facultades para responder con políticas públicas realistas a su electorado,16 y no como está actualmente, sometido a las políticas públicas previstas en leyes y ejecuta-das por autoridades que son ajenas a ese electorado.

Paralelo a lo anterior, debe entenderse que la participación ciudadana en los munici-pios es natural a su desarrollo como orden de gobierno; quizás en ningún otro orden como en el municipal se justifica más la participación ciudadana en la toma de decisiones comunes, para ello exitosos ejemplos en América Latina pueden servir de guía, como el capítulo XVI de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico.17

Todo lo cual nos lleva a considerar que el pueblo de un Municipio puede ejercer de-rechos de iniciativa popular ante su Ayuntamiento o de invalidación de las leyes y orde-nanzas municipales en los términos que las leyes estatales o municipales establezcan, tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de otros países.18

La verdadera autonomía puede promoverse de mejor manera en un sistema federal19 pues no choca con principios de países unitarios, sin embargo, algunos países centralistas como España nos muestran verdaderos ejemplos de descentralización política que debe-mos tomar en consideración en México, uno de ellos es la simetría de las autonomías que, de acuerdo a la Constitución Española de 1978, cuentan sus regiones o provincias. Las comunidades, como los estados y los municipios en México son diversos en estruc-tura, por ello corresponde a los estados y a los mismos municipios darse su propia regu-lación, según la distribución de facultades que se adopten por la Constitución federal y las constituciones estatales.

16 Idem., p. 617. 17 Ramón Luis Nieves. “La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de 1991: Un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico”, 67 Revista Jurídica de la Universidad de Puerto Rico 467, 502. 1998. 18 City of Eastlake v. Forest City Enterprises 426 US 668 (1976). Richard Thompson Ford. “The Boundaries of Race: Political Geography in Legal Analysis”. 107 Harvard Law Review 1843, 1868. Junio 1994. 19 Roderick M. Hills jr. “Democracy in Action: The Law and Politics of Local Governance: Is Fede- ralism good for localism? The Localist case for Federal Regimes”. 21 The Journal of Law and Politics 187 primavera/verano 2005.

El Municipio como metáfora práctica de la democracia

ENRIQUE CRUZ MARTÍNEZ* MARIO CRUZ MARTÍNEZ**

“J’ai fait comme ces médécins qui,

dans chaque organe éteint, essayent de surprendre les lois de la vie”∗

Alexis de Tocqueville

PROLEGÓMENOS En una de sus Conferenze romanistiche, Giuseppe Grosso advierte la postura del jurista ante la inexorable y proteica evolución social. La ciencia jurídica, advierte el jurista italia-no, ha sido imputada por ser todavía afectada por un tradicionalismo que precisamente en los momentos históricos contemporáneos la harían inadecuada al decurso de los tiempos.1 En los últimos años, los grandes conceptos jurídicos parecen ser desbordados por los meandros de la realidad y las instituciones o respuestas tradicionales han resultado ser, en la mayoría de las veces, vetustas o incompletas para regular integralmente los fenómenos jurídicos. En este orden de ideas, debemos cuestionarnos qué actividad desempeña el jurista frente a los rasgos indefinidos que presentan las nuevas problemáti-cas de las comunidades humanas y fundamentalmente la naturaleza de las respuestas del jurista frente a estas nuevas situaciones. Uno de estos grandes dilemas que ha propiciado el desarrollo de las sociedades humanas es el de la cuestión municipal. El Municipio nació aún antes de la configuración del Estado moderno y toda su parafernalia legalista. El Municipio pertenece a una gran tradición político-jurídica que va desde el concepto de Res Pública romana hasta el federalismo cooperativista, sin dejar de mencionar la cons-trucción municipal del medioevo y del derecho castellano.

El siguiente ensayo pretende hacer una serie de breves reflexiones sobre el fenómeno municipal principalmente en dos vertientes. Por una parte, realizar una serie de conside-

* Licenciado en Derecho (UNAM). Becario del Gobierno Francés en la Université París I. ** Licenciado en Derecho (UNAM). Doctorando en Derecho en la Università degli Studi di Roma II. Becario CONACYT. ∗ Yo he hecho como los médicos que en cada órgano muerto, tratan de sorprender las leyes de la vida. 1 GROSSO, Giuseppe, “La misura umana individuale nel diritto”, en Conferenze Romanistiche, II, Milano 1967, p. 83.



40

raciones sobre la importancia del Municipio como elemento indispensable e imprescindi-ble para la consolidación de un sistema democrático, menuzando brevemente algunos aspectos históricos, fundamentalmente la trascendencia de la gesta federalista mexicana del siglo XIX. En segundo lugar, presentaremos una reflexión somera sobre el artículo 115 constitucional y algunas consideraciones sobre un elenco de propuestas realizadas por diversos agentes sociales encaminados a la consolidación y mejoramiento del Municipio en México. En este sentido, es conocido el reclamo de los municipios por una mejor distribución de los ingresos por parte de la Federación. De esta manera, buscamos desta-car la estrecha vinculación que existe entre las decisiones de carácter político de la Fede-ración y los gobiernos estatales, con la autonomía política de los municipios y las necesi-dades financieras de estos últimos. En otras palabras, la descentralización de las finanzas municipales ha representado un elemento de desarrollo político de las sociedades con-temporáneas. Más aún, este reclamo no es nuevo y ha existido desde el nacimiento mis-mo del Estado moderno.2

Como señala Bouvier,3 las transformaciones del Estado han sido promovidas desde el ámbito de la descentralización de los entes sub-estatales. También es necesario subrayar que las finanzas públicas locales, en nuestro caso los municipios, deben estar ubicadas en el corazón de los proyectos legislativos que se debaten en el Congreso de la Unión.

Somos sabedores que apenas se está considerando de manera cabal la envergadura del fenómeno municipal en nuestro país, y que las aristas del tema son multivalentes4. Es más, el tema de la autonomía municipal ha sido contemplada en el debate moderno del llamado Municipio indígena.5 Es así, que desde el orden histórico hasta el aspecto neta-

2 Véase LASSALE, Jean-Pierre et al., Finances publiques, 6. ed., París 2002, pp. 16-19. 3 BOUVIER, Michel, Les finances locales, 8ª ed., París, LGDJ, 2002, p. 9. 4 Es claro la amplitud del fenómeno municipal y su vinculación con otros grandes temas. Sin embargo, podemos referirnos específicamente al dilema de lo global frente a lo local. Parecería que la llamada globalización clausuraría de forma automática los desequilibrios de las diferentes regiones. Nada más alejado de la realidad. Lo local se transforma día a día en el jinete negro que tendremos que controlar, para no desbordar la parte más oscura de las diferentes comunidades humanas: fundamentalismo reli-gioso, racismo, odio étnico, incomprensión de la otredad, etc. Además, no sólo debe considerarse lo local por miedo al caos o anarquía; sino también es indispensable revalorar las diferentes expresiones culturales y políticas de las agrupaciones humanas llámense regiones, municipios, etnias, etc. Por otra parte, ¿no es necesario y hasta imprescindible el conocimiento exacto y particular de una región para poder realizar propuestas de mejoría o de cambio? México es un país que presenta una geografía rica en matices. Desde el desarrollo industrial del norte hasta la pobreza del sureste mexicano, sin negar el desarrollo político del centro. 5 En Oaxaca, según la Consulta Nacional sobre Derechos y Participación Indígena auspiciada por la SEDESOl en 1997, el 66 � de los 570 municipios tienen 30 � y más de población indígena. De acuer-do a ROLDÁN XOPA, José, “Municipio y Pueblos Indígenas ¿Hacia un mestizaje jurídico?”, en ROSAS

AISPURO, José y CIENFUEGOS SALGADO, David, coords. El Municipio en Iberoamérica, México, Lagu-na-Ayuntamiento del Municipio de Durango, 2003, p. 425, “la expresión de la libre determinación, esto

EL MUNICIPIO COMO METÁFORA PRÁCTICA DE LA DEMOCRACIA

41

mente económico, pasando indudablemente por el itinerario histórico de dicha institu-ción, el Municipio trasciende la órbita jurídica para ubicarse como uno de los grandes conceptos de la agenda del siglo XXI.

EL MUNICIPIO COMO IDEA POLÍTICA

Es costumbre reiterada en la inteligencia de los juristas recurrir a los ordenamientos jurí-dicos pasados para utilizar, a veces indiscriminadamente, el vocabulario jurídico de los antiguos. Normalmente se hace referencia a la historia de la institución jurídica para ilus-trar el itinerario temporal de la fattispecie. Se pretende demostrar la vida de una figura jurídica en una línea recta. En muchos casos al obviar situaciones particulares de las insti-tuciones se deforma la ratio de las mismas. Por ello, es necesario mesurar adecuadamente la perspectiva histórica de una institución y considerarla como parte de una tradición. Empero, como señala Orestano el estudio de la experiencia jurídica será la reflexión de la situación individual de un fenómeno jurídico en una determinada experiencia histórica, pero sin realizar juicios a priori o falsas generalizaciones6. Por ello, para los fines de este ensayo, no buscamos agotar ninguna de las temáticas históricas, sino más bien buscamos señalar la importancia del concepto de comunidad política en el pensamiento antiguo.

El municipium es una creación de inspiración genuinamente romana. Siguiendo a Lobrano debemos “afirmar que la gran tradición (de la autonomía) municipal es propia del sistema jurídico-religioso romano, que no del ancien régime, el cual se encuentra a partir —cuando menos— del siglo IV a.c., del cual se convierte en elemento fundamen-tal, estructural y dinámico, para proseguir hasta nuestros días, atravesando también el ancien régime”.7

En este sentido, vale la pena subrayar la innegable importancia del sistema romano en la construcción del andamiaje estructural del derecho público. De acuerdo a lo que señala la doctrina, en el ámbito de la cultura urbana del Mediterráneo, la experiencia y la re-flexión griega sobre la polis, el demos y el poder del demos producen la ‘democracia’ y la ‘ciencia política’; la experiencia y la reflexión romanas sobre la urbs, la civitas, los ci-ves, el pueblo como el conjunto de los cives producen la noción de Res Pública como res populi y la ciencia del ius publicum.8 De acuerdo a lo que enseña Costa, “el comple-

es, la autonomía, introduce una nueva dimensión al problema; dependiendo de los modos en que se ejerza, pueda rebasarse el ámbito del pueblo para comprender como modos de expresión a niveles o subniveles de gobierno (Municipio y comunidad), y por lo tanto a quienes con la sola definición de pueblo no estaban comprendidos, pero sí en el de Municipio o comunidad”. 6 ORESTANO, Ricardo, “Concetto di ordinamento giuridico e studio storico del diritto romano”, en Jus (Rivista di scienze giuridiche), 13 (1962), p. 6. 7 LOBRANO, Giovanni, Città, municipi, cabildos (stesura provvisoria), Congreso Mundus Novas, Roma, 2003, en prensa. 8 LOBRANO, Giovanni, “Repubblica e municipi” en Constitucionalismo latino (II), Consiglio Nazionale delle Ricerche, Sassari, 1996, p. 184.


42

jo de las normas relativas a la Constitución misma de una civitas, en la cual el populus es la organización de ésta, las relaciones entre la civitas y los particulares como pertenecien-tes al populus respectivo, o relativos a las relaciones de las civitates entre ellos, constituye el ius publicum (o populicum, del populus), en contraposición al complejo de normas que se refieren a los particulares como tales (privi) antes que como pertenecientes a la agregación política”.9

Por otro lado, la figura del Municipio debe ser conceptualizada en una perspectiva ri-ca en conceptos y principios jurídicos. En el pensamiento antiguo el Estado, utilizando un concepto moderno y forzando quizás terminológicamente el mismo, no se separa de los individuos que lo constituyen; esto es, la comunidad de ciudadanos es concebida como una unidad o un solo cuerpo.10 Es claro que la perspectiva no es auténticamente romana sino que pasó a través y fundamentalmente por el legado de Cicerón. Cicerón retomó las concepciones políticas griegas para la creación de una nomenclatura termi-nológica particular. Para Aristóteles,11 entre la familia y la ciudad, existe una comunidad intermedia que condiciona al Estado, pero que, al mismo tiempo es consecuencia de la agrupación de varias familias que reconocen simultáneamente los mismos orígenes —bien de sangre (linaje)12 o dioses menores—, nos referimos al Municipio. “La primera comunidad a su vez, que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son meramente las de cada día es el Municipio”.13 Con esta preci-sión, quedan excluidas las denotaciones políticas y de jurisdicción territorial y administra-tiva, es decir, aparece el Municipio bajo el concepto de comunidad natural e inherente a los hombres; pero, aún no podemos hablar que se ha llegado a la perfección de la aso-ciación humana, solamente la ciudad-Estado, sino que es el medio adecuado para alcan-

9 COSTA, Emilio, Cicerone giureconsulto, Vol. 2, Bologna, Nueva Edición, 1927, p. 8. 10 BRETONE, Mario, Diritto e tempo nella tradizione europea, 2. ed., Roma, Laterza, 1996, p. 39. 11 Seguiremos la versión de: GÓMEZ ROBLEDO, Antonio, editada por la UNAM. 12 Que era esencialmente vinculada a la idea del linaje (y la correspondencia romana que puede identifi-carse de manera aproximada con la gens) y al reconocimiento o creencia común de dioses menores. Hoy en día, el linaje ha desaparecido como tal, a excepción de la tradición europea de la realeza (que necesariamente la requiere para sustentar el poder, o al menos, el título honorífico adquirido por los antecesores), sin embargo, no constituye en la actualidad un vínculo de reconocimiento o elemento necesario para la formación de comunidades pequeñas que, a su vez, constituyan otras de mayor ampli-tud, al respecto ver. BAUMAN, Gred. El enigma multicultural. Un replanteamiento de las identidades nacionales, étnicas y regionales, España, Paidós, No. 150, 2000, 207 pp. 13 La ciudad, surge de “la asociación última de muchos municipios es la ciudad. Es la comunidad que ha llegado al extremo de bastarse en todo virtualmente a sí misma, y que si ha nacido de la necesidad de vivir, subsiste porque puede proveer a una vida cumplida” (5212b, 15). Por el mismo sentido de inclina Sócrates, al considerar a la polis como el resultado de la necesidad.


43

zar la virtud del hombre y sociedad, de ahí que Aristóteles no duda ni un segundo en considerar al ser humano como animal político.14

Al Municipio, no le es imputable ninguna forma de gobierno, exclusivamente le co-rresponde el señorío familiar15 y con él, las relaciones generadas de esta condición (señor y esclavo, marido y mujer y el padre con los hijos). Otras características del Municipio, son los primeros niveles de comercio —y la incipiente crematística—, la especulación y una teología (que incluye conceptos escatológicos) propio de cada comunidad.

Uno de los conceptos fundamentales romanos que nos ayuda a los fines de este ensa-yo es el de Civitas y Res pública. Para Cicerón Res Pública es todo populus jurídicamen-te organizado para la consecución de la finalidad que sobrepasa aquellas de los particula-res; por otra parte civitas indica el complejo de los cives, entendido no como la suma de individuos particulares sino como unidad organizada.16

En esta perspectiva, la organización municipal era un reflejo de la Res Pública, en una palabra una proyección de la de Roma: toda la vida municipal se fundamentaba en tres elementos: una asamblea constitutiva, el senado municipal o curia, formada por los decuriones; unas magistraturas, personales pero colegiadas, desempeñadas en una prime-ra época por los quattorviri, aunque pronto, por la influencia de la organización munici-pal, se desfloraron éstos quattorviri en los duoviri y los aediles, hay que añadir además a los questores, que eran los magistrados de inferior rango; y finalmente el pueblo, inte-grado por los municipes, que tenìan su origo en el Municipio, los incolae, que tenían allí su domicilium pero no su origo, y los coloni, probablemente los propietarios de parcelas del suelo municipal, aunque pudiera tener su procedencia y domicilio.17

DEMOCRACIA Y MUNICIPIO

Después de concebir al Municipio como una unidad política ciudadana, haremos algunas reflexiones sobre el Municipio y el sistema democrático. Para algunos autores, “en Amé-rica Latina hay municipios organizados democráticamente y otros no”.18 Una de las principales columnas de la estructura social contemporánea ha sido el principio de la

14 Que se vincula estrechamente con la idea de Aristóteles, de que solamente un Dios o un animal pueden vivir fuera de la ciudad. 15 Los otros dos tipos son político y despótico. El primero de ellos se ejerce sobre hombres libres por naturaleza. El señorío despótico sobre los naturalmente esclavos (1255b, 15). 16 Para una revisión integral de la influencia de Cicerón en la terminología de la concepción política romana véase, LOMBARDI, Gabrio, Il concetto di ius publicum negli scritti di Cicerone, Ulrico Hoepli, Milano 1939, p. 3 y ss. 17 D’ORS, Xavier, “Lex Flavia Municipalis”, en Seminarios Complutenses de Derecho Romano, II, Cuestiones de Derecho Público, Madrid, 1990, p. 75. 18 RUBIO CORREA, Marcial, “La importancia del Municipio democrático para la organización política contemporánea”, en Congreso Internacional Mundus Novus, Congreso Internacional, Roma, 2003, en prensa.


44

democracia. Esta democracia, rostro multifacético de mil cabezas, ha transitado desde el ámbito de lo quimérico hasta el terreno de lo jurídico. En esta perspectiva, el Municipio ha sido uno de los instrumentos fundamentales de la gramática fundamental de la demo-cracia. Después del 2 de julio de 2000, se inauguró el inicio del triunfalismo democráti-co. México tendría ineludiblemente que transitar de un periodo oscuro a una modernidad política. No obstante esta llama democrática poco a poco fue extinguiéndose para dejarnos en la más incierta penumbra. ¿Realmente habíamos pasado a ser un país de-mocrático y dejado atrás las cadenas de sometimiento? ¿De sociedad ancilar a sociedad independiente?

Por este motivo, el Municipio se ha presentado a veces como concepto ancilar en so-ciedades antidemocráticas, en otras como piedra de toque de ciertas sociedades democrá-ticas. Siguiendo las ideas de García Belaunde el Municipio tuvo un papel fundamental en la consolidación de la democracia y en el nacimiento de las nuevas repúblicas, así como en su desarrollo posterior, pero ha perdido gran parte de su protagonismo. En la Edad Media y en épocas posteriores, muchas veces los municipios se mantenían incólumes frente al poder central, el cual tenía que respetar sus derechos y prerrogativas”.19

No buscamos considerar las razones que puedan explicar el escenario político jurídico de ese cambio tan sonado en la historia política de México, que representó el 2 de julio y su concomitante panorama. Más bien, consideramos que la retórica democrática ha ob-nubilado la discusión de los grandes temas que por su importancia, son ineludibles para la instrumentación de un México auténticamente democrático.

La democracia ha sido considerada como una de las grandes temas de nuestro tiem-po, pero ha sido concebida desde diversas perspectivas, pero muchas veces se obviado el carácter preponderante del Municipio. La democracia como sistema implica el afianza-miento de diversas instituciones y mecanismos para brindar los elementos necesarios y de esta manera poder concebir un auténtico sistema democrático.

Sobre este particular, tenemos que anotar la importancia que implica la participación política a partir de un sistema municipal democrático. En este orden, es pertinente las cifras que nos informa Allan R. Brewer-Carías, “en México, con casi 2 millones de kms., de superficie y 100 millones de habitantes, sólo existen 2418 municipios. En cambio, en Francia, con la cuarta parte del territorio de México y algo más de la mitad de su pobla-ción, tiene 36559 municipios (comunas). ¿Por qué allí habrá más democracia?”.20 De esta manera, se destaca la relación que hay entre participación política y número de mu-nicipios. No podría ser de otra forma, los ciudadanos buscan todos los días de vivir y subsistir en su región; cuando existe algún problema o reclamo, buscan como primera

19 GARCÍA BELAUNDE, Domingo, “Estado y Municipio en el Perú”, en Anuario de Derecho Constitu-cional Latinoamericano, Uruguay 2003, p. 404. 20 BREWER-CARÍAS, Allan, “Proceso Constituyente”, en Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, 1ª ed., México, UNAM, 2001, p. 30.


45

opción la entidad que está de manera más cercana a ellos: el Municipio. Volvemos con Brewer-Carías: “Así como en México la proporción (que deriva de la relación entre Mu-nicipio y población) es de 40116 habitantes por Municipio; en contraste, en Francia es de 1,614 habitantes por Municipio, en Suiza es de 2333 habitantes por Municipio; en Espa-ña es de 4825 habitantes por Municipio; en Alemania es de 5086 habitantes por Munici-pio, y en Italia es de 7156 habitantes por Municipio. En Estados Unidos y Canadá, a pesar de la disparidad de población (260 millones de habitantes y 30 millones de habi-tantes, respectivamente) ubicada en territorios casi iguales de más de 9 millones de km, con un número muy disímil de municipios (70500 en Estados Unidos y 4057 en Ca-nadá), la proporción habitante por Municipio oscila entre 3872 habitantes por Municipio en Estados Unidos y 6878 habitantes por Municipio en Canadá”.21

Las cifras expuestas precedentemente confirman el aspecto mediador del Municipio en la relación entre el Estado y los ciudadanos. Por ello, consideramos que por el Municipio transitan las voces más particulares de la democracia. El Municipio es portavoz directo de los ciudadanos. Por muchos años estas voces no tuvieron resonancia en el sistema jurídi-co-democrático.

EL FEDERALISMO MEXICANO

El siglo XXI presenta nuevos desafíos en múltiples órdenes, económicos, políticos y sociales. Pero, hay problemáticas que determinan notablemente la constitución de las comunidades sociales y políticas, es el caso de la ubicación del Municipio en el sistema federal. El Municipio es una unidad política y jurídica que responde, organiza y delinea las aspiraciones ciudadanas. Asimismo, la temática municipal se encuadra en el discurso del federalismo. Como señala Gadsden Carrasco, “el federalismo se ha convertido en una fina herramienta de política pública que permite integrar las tres grandes vertientes de la descentralización: la política, centrada en el desenvolvimiento de las comunidades a través de su dimensión local, la económica que cuenta con un mercado económico efectivo en el cual el Estado no sea promotor de las desigualdades globales y la técnica que busca volver eficientes los procesos administrativos de las gestiones gubernamentales”.22

México no es un basalto uniforme. Al contrario, en la historia de México se encuen-tran presentes una infinidad de proyectos políticos e ideológicos, que a veces han con-vergido, y otras veces han hecho colisión. Como nuestra geografía, tenemos una infini-dad de accidentes en nuestra memoria histórica. Sin embargo, nos interesa atisbar en el tema del federalismo, porque en los últimos años el reclamo del establecimiento de un federalismo auténtico ha cobrado carta de naturalización y ha puesto en la discusión la

21 Op. cit. p. 31. 22 GADSDEN CARRASCO, Carlos H., “Hacia una coherente arquitectura de gobiernos”, en Federalismo y regionalismo (Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional), México, UNAM, 2002, p. 173.


46

retrospectiva histórica del federalismo en México. Y en esta perspectiva, la importancia del estudio del Municipio y sus características vitales. El Municipio nos obliga a concebir a México como un conjunto de realidades, necesidades y fundamentalmente, nos estimula a revisar la microhistoria de cada una de las entidades federativas y de sus municipios.

1. El memorial federalista. Los orígenes Durante el periodo colonial, ciertamente no podemos exponer ninguna autonomía muni-cipal o de los ayuntamientos, en todo caso, argumentos que destinados a justificar algu-nas —muy escasas— facultades administrativas, por ello, omitimos este periodo, y nos concentramos en 1808 fecha en que Napoleón invade el Reino de España y altera subs-tancialmente el modelo novohispano y peninsular, al quedar acéfala la corona.

Durante esos años de crisis, los territorios de ultramar reclamaron en los primeros momentos de la gesta independentista que la soberanía radicaba en los máximos órganos de gobierno, concretamente en los tribunales que impartían justicia; el pueblo —que hace sus primeras apariciones en la arena política— se decide a luchar contra el invasor y defender a la patria y su religión.

Los movimientos en la Nueva España23 son similares a los ocurridos en España. El Ayuntamiento de México fue el portavoz de los intereses autonómicos,24 que irán va-riando según se vaya tomando forma y coherencia durante el proceso de independencia, misma que tendrá importantes motivos para continuar con la confusión de intereses autonómicos e independentistas.

Todo parece indicar que una vez definida la causa de guerra —es decir, prevaleció la idea de independencia—,25 se adopta como forma de gobierno liberal la Federación, siguiendo la tradición de Estados Unidos y las ideas francesas e inglesas. Que habían llegado por las mismas embarcaciones españolas.

Solamente con Iturbide, al final de la guerra de independencia, cuando práctica- mente se había agotado y debilitado el movimiento, logran conciliar como producto de

23 Los movimientos son similares en los territorios americanos, así por ejemplo, Río de la Plata hace pronunciamientos parecidos. 24 Aunque es la primera aparición importante del Ayuntamiento como figura política del régimen no-vohispano (forma una Junta de Gobierno), se unen en figura los criollos y liberales de la época. Algo similar sucederá con los que están descontentos con el régimen monárquico al no obtener ningún beneficio, o al menos no el beneficio deseado. Volviendo al tema del Ayuntamiento, sus protestas auto-nomistas son acalladas por el Cabildo de la ciudad de México, —que representó los intereses tradiciona-les (Rey e iglesia) de la Colonia—, el 15 de septiembre de 1808 por la traición de Gabriel de Yermo. 25 Proceso complicado que en los primeros momentos del estallido no tuvo una coherencia ni unidad en el territorio, ya que estarán presentes los interese locales o regionalistas, mismos que serán importantes y estarán presentes durante todo el siglo XIX, es decir, el caudillismo y las pequeñas elites regionales, sabrán admitir las muy variadas formas de gobierno.


47

las conspiraciones los intereses criollos, españoles, regionales, eclesiásticos y los de la insurgencia.

El siglo XIX mexicano representa la infancia de nuestro sistema político. Por esto, las exigencias de nuestros intelectuales, legisladores y demás personajes que intervinieron y contribuyeron en la conformación política del México decimonónico fueron de carácter definitorio. Es decir, la imagen de México en el espejo histórico era borrosa y no tenía los rasgos. Volviendo a la metáfora humana, como los niños buscábamos crecer pero autodefinirnos.

Si bien, existen una infinidad de escritos sobre el federalismo en México, y no es nuestro propósito realizar una revisión exhaustiva de la literatura, el siglo XIX y la discu-sión de la Constitución de 1824 representan un ejemplo claro de la lucha de dos proyec-tos bien delimitados: federalismo y centralismo. Carlos María de Bustamante llamó a las diputaciones provinciales madrastras de la nación. En ese panorama queda para la histo-ria las ideas de los directores federalistas, Miguel Ramos Arizpe, Manuel Crescencio Rejón, Prisciliano Sánchez, Francisco García, Valentín Gómez Farías, Juan Cayetano Portugal, o del otro lado, los más prominentes centralistas, Bustamante, fray Servando Teresa de Mier y José Ma. Becerra.

Jesús Reyes Heroles se cuestiona, ¿qué factor hace indispensable difundir y descon-centrar el gobierno? El espacial: la extensión de esas provincias. La geografía, distancia y dificultades de comunicación es el argumento físico a favor del federalismo así como el factor humano, la escasez de población, es el principal contra argumento de los centralistas.26

Es importante señalar en este punto, la importancia de las propuestas de Miguel Ra-mos Arizpe y su defensa denodada del sistema federal. Uno de los argumentos por los que observa la necesidad de un sistema federal, es por la gran cantidad de problemas que provoca la centralización judicial. Nuestro autor señala que “a la distancia enorme de setecientas, trescientas, o lo menos doscientas leguas en que se hallan fuera de las provin-cias, el gobierno superior y reales audiencias de México, Guadalajara y Chihuahua: a la naturaleza de ese mando, y del interior de cada provincia bajo un sistema tan absoluto y errado, y a la falta de cabildos, o sean corporaciones bien organizadas, es necesariamente consiguiente una casi absoluta nulidad en la administración de justicia”.27

De acuerdo a Reyes Heroles, la congruencia de Ramos Arizpe es sorprendente, ya que persigue la descentralización gubernamental como solución a los problemas que presencia y de no haber existido la fórmula del federalismo norteamericano, probable-

26 REYES HEROLES, Jesús, El liberalismo mexicano, T. I (Los orígenes), 2ª reimpresión, México, FCE, 1994, p. 364. 27 op. cit., p. 364.


48

mente habría terminado por inventarla a tal punto aguijoneaban las necesidades de su país y el sistema federal resultaba impuesto por las realidades.28

Una de las grandes críticas que mereció el federalismo fue su carácter de imitación extralógica. Sin embargo, Ramos Arizpe desde 1812 señaló los problemas que propiciaba la centralización. Es así, que consideramos que el federalismo mexicano resultó un proce-so complejo en donde confluyeron diversas ideas, y hasta ideologías. Es innegable el carácter necesario que tuvo el federalismo en el diseño constitucional mexicano.

En el Congreso Constituyente de 1824, cuando había quedado olvidado ese amargo sabor de la monarquía de Iturbide, resurge el modelo de Federación para la conducción del país, “la Federación fue la opción que salvaguardó la unidad de 1824 al responder al nacionalismo (...) entre las élites regionales y la nacional”.29

Esto nos conduce a pensar, que la tensión entre Federación y regiones se centró fun-damentalmente en la tiranía del poder, porque si bien es cierto que existía un interés (o curiosidad y necesidad de copia) de un sistema de gobierno poderoso (que más o menos satisficiera las necesidades de unión entre los diferentes territorios de la nación), también es cierto que los estados poseían importantes recursos económicos —por ejemplo Zaca-tecas o Guanajuato— y de alguna manera no les parecía atractivo un gobierno central con el que tuvieran que compartir el poder.

La misma tensión entre estados y Federación se sentirá al independizarse el territorio de Texas y el temor por la invasión francesa a nuestro territorio. Éstos parecen ser los elementos aglutinadores de un federalismo en nuestro país que posee matices y necesida-des propias, por ello, coincidimos con las opiniones que argumentan que el federalismo mexicano en un principio fue el resultante de la copia de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, pero que fue conducido según los intereses de los grupos que durante el siglo XIX gobernaron el país.

2. La Constitución de 1857 El gran éxito del proceso de federalización, fue sin lugar a dudas la Constitución de 1857 y lo hizo en dos sentidos; el primero de ellos en dotar a todos los ciudadanos del dere-cho al sufragio, y el segundo punto importante a su favor, fue que se insertan en la Constitución los derechos fundamentales, o para utilizar la terminología mexicana, las garantías individuales.30 Es entonces, cuando la Federación adquiere supremacía sobre los

28 op. cit., p. 367. 29 CARMAGNANI, Marcello (coordinador), Federalismos latinoamericanos; México, Brasil, Argentina. México, México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416. 30 El argumento de Ponciano Arriaga durante los debates del Congreso Constituyente de 1856-1857 es por demás brillante: “Que proclamar un derecho es admitir que se duda de él, y ofrecerle una sanción escrita (es) poner una fecha a su sanción (su incumplimiento) (...) Reconocemos que los derechos de la humanidad son inmutables y sagrados (...) pero (...) en un país como el nuestro, donde todavía se


49

estados, no sólo por la vía electoral —a este punto hay que recordar el principio nortea-mericano ampliamente discutido en los debates y extendido por Madison, Hamilton y Jay, nos referimos al no taxation without representation, sino porque en el texto liberal de 1857 se recogen las libertades individuales o frenos al poder, dando al mismo tiempo, la expresión máxima al juicio de amparo31 como elemento de técnica constitucional para el equilibrio de poderes.

En este mismo orden de ideas, la disciplina que se ejerció desde el centro a los go-bernadores y jefes militares, se hizo patente por la vía de la negociación política, y a través del intercambio de favores que otorgaba el Ejecutivo federal a los generales de los diferentes territorios para su enriquecimiento personal. Estas situaciones, nos concluyen a pensar que fue la negociación de las prebendas políticas las que permitieron la unifica-ción del país, las cuales se agregan necesariamente a los otros dos argumentos creados por la Constitución de 1857. Este periodo de verdadero federalismo puede situarse entre 1867 hasta 1890,32 ejemplo de ello es la intensa actividad del Poder Judicial, que se cubre de honrosos argumentos al defender las garantías individuales, pero además, es factor importante para que estados y ayuntamientos hagan efectivos sus derechos como sujetos de derecho público.

La reelección ilegítima de Juárez provocará en los años venideros problemas de legi-timidad en el gobierno; nuevamente, los caudillos, sedientos de poder y hambrientos de riquezas, alzarán sus armas, así cíclicamente, el federalismo volvió a fracturarse. Vendrá entonces el levantamiento de Tuxtepec y con ello los dos periodos presidenciales de Díaz, en el segundo de ellos será cuando las prácticas democráticas33 y federativas se terminan.

disputan y defienden a mano armada privilegios y prerrogativas añejas (...) es de todo punto indispen-sable que, si no como una victoria, al menos como una protesta, los derechos del hombre sean escu-chados y reconocidos en el templo de las leyes, y formen parte de la Constitución del pueblo” el pro-nunciamiento anterior fue hecho el 16 de junio de 1856, en; ZARCO, Francisco, Historia del Congreso Constituyente 1856-1857, México, Imprenta de Ignacio Cumplido, tomo Y, 1857, p. 876. 31 Que como medio de control constitucional y al adquirir supremacía sobre la legislación estatal, en la denominada fase de federalismo de negociación rompe abruptamente con los principios federales de cooperación, al imponerse los poderes federales vía el Poder Judicial a las instancias de los estados y ayuntamientos. Cfr. CARMAGNANI, Marcello “El federalismo liberal mexicano” en; Federalismos lati-noamericanos; México, Brasil, Argentina, México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416. 32 Quizá no tengan importancia jurídica, pero en lo político, fueron años de intensa actividad democrá-tica y de práctica federalista. Posteriormente en el decenio siguiente, el federalismo como actividad de gobierno, será una instancia de negociación política, de reelección al poder, en suma, de prácticas que parecían desterradas con la Constitución de 1857. 33 Los historiadores mexicanos consideran que las elecciones para Presidente de la República más con-curridas fueron las que se realizaron en 1912


50

Finalmente, la última y vigente Constitución Política de México tras un fallido intento en 1914 en Aguascalientes, de reinstaurar el modelo federal, insertando en su texto los llamados derechos sociales que servirán para que los futuros gobernantes consoliden el poder y centralicen las fuerzas políticas a través de campesinos y obreros.34

Es importante señalar que en el debate del federalismo y en la concomitante pugna por lograr una armonización, un equilibrio del poder público federal, local y municipal, se ha instaurado como uno de los principales reclamos económico-socio-políticos, la creación de nuevas fórmulas jurídicas, que permitan la movilidad sobre todo del ente municipal en diversas latitudes. Mismas que son determinadas por las necesidades parti-culares de las comunidades que habitan en los municipios de nuestras diferentes entida-des federativas. Y donde el ejercicio de la democracia puede alcanzar resultados de efi-ciencia inusitados. Por ello, una vez hechas ciertas anotaciones históricas más representa-tivas e importantes del Municipio, la evolución del federalismo en México y el impacto del primero en la conformación del sistema democrático mexicano, el análisis del artículo 115 constitucional se hace obligatorio.

EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

Después de la breve revisión al federalismo en el México decimonónico estudiaremos la figura del Municipio de acuerdo al artículo 115 constitucional y especialmente a las dos reformas más trascendentales, la de 1983 y la de 1987, sin dejar de mencionar que el artículo 115 ha sido objeto de numerosas reformas desde su nacimiento.35

34 Véase por ejemplo los procesos de nacionalización de los recursos del subsuelo y energéticos durante el periodo de Lázaro Cárdenas, o bien, en retrospectiva, las agrupaciones obreras encabezadas por la CROM y después por la CTM. El gobierno de Calles, no puede dejar de mencionarse como proceso importante de un federalismo de negociación, en dos sentidos. El primero de ellos al institucionalizar la revolución, y segundo; al concertar con gobernadores los puestos de elección popular, así, el Presidente de la República respetaba la “soberanía” de los estados, previo acuerdo. Los gobernadores ejercían su poderío para designar a presidentes municipales y diputados locales, a cambio de esta “libertad”, no existía ninguna objeción para que cómodamente el Presidente tuviera un Congreso (diputados y sando-res), bastante cómodo que le permitiera una gobernabilidad. Como se comprende, es así, que la con-centración del poder se hace entre gobernadores y Presidente, dementando el poder legítimo de los poderes Judicial y Legislativo, ya sea federal y estatal. Por lo que hace a los Presidentes municipales, también ejercieron cotos de poder importantes, al estar respaldados por el gobernador y tener una administración lo suficientemente dócil, debido a que los miembros del Cabildo eran, —necesariamente— amigos o compromisos políticos del munícipe. Cfr. CARMAGNANI, Marcello “El federalismo liberal mexicano” en; Federalismos latinoamericanos; México, Brasil, Argentina. México, FCE-Fideicomiso Historia de las Américas, Serie Estudios, 1996, p. 416. 35 La primera reforma fue publicada en el DOF el 20 de agosto de 1928. El contenido de dicha reforma fue: Reducción del número de representantes populares de la H. Cámara de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional: siete diputados para estados con población menor de 400,000 habitantes; nueve en aquéllos cuya población excede de este número y no llegue a 800,000


51

El 3 de febrero de 1983 es reformado el artículo 115, al aparecer en el Diario oficial de la Federación los cambios sustanciales en lo que se refiere a los servicios públicos municipales.36

El artículo señala para la parte que nos interesa: Art. 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre conforme a las bases siguientes: (........)

habitantes y, once en los estados cuya población sea superior a esta última cifra. La segunda reforma fue publicada en el DOF el 29 de abril de 1933. Contenido: Se establece la elección directa de los goberna-dores de los estados y de las legislaturas locales. El principio de no reelección se fortalece al prohibir la elección de individuos que hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el periodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los suplentes que no hubieren estado en ejerci-cio. Se cambia el requisito de vecindad en el Estado por el de residencia efectiva no menor de cinco años en él, para poder ser gobernador. La tercera reforma apareció publicada el 8 de enero de 1943. Contenido: Ampliación en la duración del cargo de gobernador del Estado de cuatro a seis años. La cuarta reforma fue publicada el 12 de febrero de 1947. Contenido: Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les concede el derecho de votar y ser votadas. La quinta reforma apareció en el DOF el 17 de octubre de 1953. Contenido: Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer para las elecciones municipales. La siguiente fue publicada el 6 de febrero de 1976. Conteni-do: Establece la facultad de estados y municipios para legislar la materia de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbaciones en el ámbito de sus competencias, a través de acciones concertadas con la Federación. Finalmente, la séptima apareció el 6 de diciembre de 1977. Contenido: Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y, del princi-pio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios. 36 El contenido de la reforma se refiere a la libertad política económica, administrativa y de gobierno en los siguientes términos: a) Las legislaturas locales podrán suspender ayuntamientos, declarará que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, en los casos que la ley local prevenga. Asimismo se les confieren facultades para designar a los concejos municipales que concluirán los perio-dos respectivos; b) Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y podrán celebrar convenios con el Estado a fin de que éste asuma algunas de las funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones; c) Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir los bandos de policía y buen gobierno y disposi-ciones administrativas de observancia general; d) Intervención de los municipios, con el concurso de los estados en la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito; e) Derecho de los municipios a percibir contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, participaciones federales, e ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


52

III. Los municipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) Agua potable y alcantarillado; b) Alumbrado público; c) Limpia; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines; h) Seguridad pública y tránsito, e i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y so-cioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. Con esta importante reforma, el Municipio adquirió una serie de facultades que le

otorgaron cierta independencia. De acuerdo a Fernández Ruiz, con esta reforma “quedó a cargo de los municipios el conjunto de actividades y obras catalogadas bajo la denomi-nación de servicios públicos”.37

En 1987 el artículo 115 fue reformado y encontramos que dicha reforma consistió en “retirar de este numeral la mayoría de sus disposiciones relativas al gobierno de los esta-dos de la República, las que fueron transferidas al artículo 116, para dedicar la casi totali-dad del 115 al ente municipal, quedando intacta su fracción III”.38 Finalmente solamente mencionamos que en 1994 se dieron cambios en materia de seguridad pública municipal, y en 1999 se consolidan cambios que afectan fundamentalmente la órbita de los servicios públicos.

De esta manera, encontramos que el artículo 115 ha sido reformado con la finalidad de conformar un auténtico sistema municipalista aún con deficiencias que responda a las exigencias de un sistema federal, quedando de la siguiente manera:

Art. 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre conforme a las bases siguientes: (......) III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público;

37 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Servicios públicos municipales, 1ª ed., México, INAP-UNAM, 2002, p. 143. 38 op. cit., p. 145.


53

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito, e i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. (.......) Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.... Cabe agregar que a pesar de las citadas reformas y del interés que se ha tenido para

delimitar las facultades del Municipio, en cuanto a la reforma de 1999, en palabras del Dr. Jorge Fernández Ruiz,39 existen elementos que no han quedado bien definidos, esto implica que gravemente se hizo una mezcla en conceptos que deben estar separados como en el caso de una función pública y la prestación de un servicio público. Ya que mediante la función pública, el Estado realiza actos indelegables por medio de los cuales manifiesta su soberanía, y en el caso de los servicios públicos, éstos pueden ser concesio-nados a particulares. Por lo que aun en esta reforma faltó en mucho una precisión al respecto, para determinar que el contenido del inciso h deberá ser considerado como función pública.

Otro de los aspectos determinantes y que se ha mantenido para el Municipio, es sin duda alguna el que aparece en el encabezado del propio artículo 115, al indicar que el Municipio es libre. Así, en la fracción II de este numeral se establecen los límites de dicha libertad por las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas de los esta-dos, de tal modo que se habla de una libertad restringida y no se trata de una libertad total, y mucho menos se podrá hablar de una autonomía; cuando se está sujeto econó-mica, política y jurídicamente a la disposición de las legislaturas locales y federal, en la toma de decisiones primarias en la vida interna de los municipios.

La sola expedición de reglamentos, circulares y disposiciones administrativas a cargo de los municipios, con un estricto apego a leyes municipales previamente establecidas coloca al Municipio en una situación muy difícil, porque además, se agrega el problema de las fuentes de financiamiento para la satisfacción de sus necesidades al no tener potes-tad tributaria por mencionar un ejemplo, ya sea en ejercicio de una función pública o

39 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge. “La Reforma Constitucional de diciembre de 1999 al artículo 115”, en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, enero-junio, México, 2001, pp. 241-254.


54

para la prestación de algún servició u obra pública. Este tema es el que quizá más ha despertado inquietud por parte de los presidentes municipales y habitantes de los muni-cipios en México, pues paralelamente ha existido una concentración de población en los municipios que ofrecen mayor expectativa de desarrollo, asunto que implica un problema pues provoca una mayor celeridad en cuestiones elementales como: la seguridad, educa-ción, vivienda, pavimentación, alcantarillado, fuentes de trabajo, etc. Situación que obliga a esperar los recursos destinados mediante el ramo 33., y en otros casos, el abandono de municipios en los que sería importante reconsiderar incluso la existencia de los mismos y crear otros más grandes con la unificación de dos o más.

Bajo esta óptica en que se pretende reconfigurar el modelo de participación municipal en las decisiones fundamentales de planeación estratégica para el desarrollo económico falta mucho por hacer, aún se conserva una tendencia que favorece directamente a los estados, pero que avanza paulatinamente, por ejemplo, en el primer informe de gobierno de 2001 presentado por la Presidencia de la República, se observa la tendencia que se ha tenido en la distribución del gasto federalizado de la siguiente manera:

Distribución del Gasto Federalizado40

(porcentajes)

AÑO Estados Municipios Total 1994 89.6 10.4 100.0 1995 89.3 10.7 100.0 1996 90.1 9.9 100.0 1997 90.6 9.4 100.0 1998 84.7 15.3 100.0 1999 82.9 17.1 100.0 2000 83.5 16.5 100.0

En términos generales, podemos decir que las reformas que se han aplicado al artícu-

lo 115 constitucional aún insuficientes, han procurado una mayor atención al desarrollo de los municipios, y es en ese punto donde el ejercicio de la democracia recobra un valor imprescindible porque sólo a través del reclamo constante de la sociedad y sus gobernan-tes, se logrará alcanzar un auténtico federalismo incluyente.

LOS NUEVOS TIEMPOS DEL FEDERALISMO MEXICANO

Los esfuerzos por la democratización del sistema político mexicano han generado un cambio en la conceptualización no sólo del sistema político y de elección de gobernantes,

40 Fuente, Presidencia de la República, “Anexo estadístico”, en primer informe de gobierno de Vicente Fox Quesada, México, Presidencia de la República, 2001, p. 150.


55

sino también por una nueva conciencia en la utilización provechosa de recursos financie-ros, la conducción política responsable y destinada al mejoramiento de las condiciones de vida de los gobernados. Esta nueva sensibilidad política y jurídica ha impactado a los tres niveles de gobierno; federal, estatal y municipal. Esto resulta evidente cuando compara-mos las nuevas integraciones del Congreso General o los particulares de los estados, o bien, en la formación pluripartidista de los cabildos dentro del gobierno municipal. Esta nueva ola democrática ha comenzado con dolorosos procesos de corrección, pero siem-pre esperanzados en la generación de más satisfactores para la población.

Asimismo, es necesario valorar la integración de los municipios ya que por su índice de población nos hace pensar que difícilmente pueden ser considerados de la misma manera para efectos, por ejemplo, de la obtención de servicios como: el alumbrado, salud, educación, etc., o dividir aquellos en que por sus dimensiones revisten un poder político de grandes proporciones. Todo ello con el objetivo de incorporar a la población a un verdadero esquema de desarrollo y democratización. De acuerdo a las cifras que se tienen en el último censo de población hacemos este breve comentario, del que segura-mente pueden surgir opiniones encontradas pero de vital importancia.


56

Los municipios con mayor y menor población41 Los 20 municipios más poblados

ESTADO MUNICIPIO FILIACIÓN POB. TOT.

2000 % DE LA

NACIONAL JALISCO GUADALAJARA PAN 1,646,319 0.019 MÉXICO ECATEPEC DE MO-

RELOS PAN 1,622,697 0.018

PUEBLA PUEBLA PAN 1,346,916 0.015 MÉXICO NEZAHUALCOYOTL PRD 1,225,972 0.014 CHIHUAHUA JUAREZ PAN 1,218,817 0.014 BAJA CALIFOR-NIA

TIJUANA COALI-CIÓN

1,210,820 0.014

GUANAJUATO LEON PAN 1,134,842 0.013 NUEVO LEON MONTERREY PAN 1,110,997 0.013 JALISCO ZAPOPAN PAN 1,001,021 0.011 MÉXICO NAUCALPAN DE

JUÁREZ PAN 858,711 0.010

BAJA CALIFOR-NIA

MEXICALI COALI-CIÓN

764,602 0.009

SINALOA CULIACÁN PRI 745,537 0.008 GUERRERO ACAPULCO DE JUÁ-

REZ PRD 722,499 0.008

MÉXICO TLALNEPANTLA DE BAZ

PAN 721,415 0.008

YUCATÁN MERIDA COALI-CIÓN

705,055 0.008

CHIHUAHUA CHIHUAHUA PRI 671,790 0.008 SAN LUIS PO-TOSI

SAN LUIS POTOSÍ PAN 670,532 0.008

NUEVO LEON GUADALUPE PAN 670,162 0.008 MÉXICO TOLUCA PAN 666,596 0.008 AGUASCALIEN-TES

AGUASCALIENTES PAN 643,419 0.007

41 Fuente: Censo General de Población y Vivienda 2000. INEGI


57

Los 20 municipios menos poblados42 ESTADO MUNICIPIO FILIACIÓN POB. TOT.

2000 % DE LA NA-

CIONAL OAXACA SANTA MAGDALENA

JICOTLAN UYC 109 0.000001

OAXACA SANTIAGO TEPETLAPA UYC 140 0.000002 OAXACA SANTO DOMINGO TLA-

TAYAPAM UYC 160 0.000002

OAXACA SAN PEDRO YUCUNAMA UYC 246 0.000003 OAXACA SAN MATEO TLAPILTE-

PEC UYC 250 0.000003

OAXACA SANTIAGO NEJAPILLA UYC 266 0.000003 OAXACA SAN MIGUEL TECOMA-

TLAN UYC 268 0.000003

OAXACA SANTA MARIA TATALTE-PEC

UYC 272 0.000003

SONORA SAN JAVIER PRI 279 0.000003 OAXACA SAN MIGUEL DEL RIO UYC 307 0.000003 OAXACA LA TRINIDAD VISTA

HERMOSA UYC 316 0.000004

OAXACA SANTO DOMINGO TO-NALTEPEC

UYC 327 0.000004

OAXACA SAN ANTONIO ACUTLA UYC 339 0.000004 OAXACA SAN CRISTOBAL SUCHIX-

TLAHUACA UYC 344 0.000004

OAXACA SAN JUAN CHICOMEZU-CHIL

UYC 374 0.000004

OAXACA SANTA MARIA YALINA UYC 378 0.000004 OAXACA SANTIAGO MILTEPEC UYC 397 0.000004 SONORA OQUITOA PRI 402 0.000005 OAXACA SANTA CRUZ DE BRAVO UYC 410 0.000005 OAXACA SAN FRANCISCO NUXA-

ÑO UYC 413 0.000005

LAS PROPUESTAS MUNICIPALES

Una vez analizado sumariamente el estado actual del Municipio y su innegable importan-cia en el sistema federal, consideramos finalizar este ensayo, con las principales propues-tas que se han esbozado para el afianzamiento del Municipio. Municipio es sinónimo de una pequeña extensión de tierra que implica “la capacidad de una persona de poder

42 Fuente: Censo General de Población y Vivienda 2000. INEGI


58

caminar hasta un sitio determinado.43 Por este motivo, la serie de propuestas tienen la finalidad de mejorar aspectos concretos de la vida de los ciudadanos. Es necesario señalar la intensa participación de diversos sectores sociales, en el diseño del nuevo Municipio mexicano. La reforma de 1983 fue un ejemplo claro de la resonancia que tuvieron las diversas propuestas presentadas, más de 3517 que se presentaron en foros, encuentros de legisladores, etc. Por otra parte, es notable la participación activa de diversos sectores de las entidades federativas. Es así, que la agenda municipalista de México requiere conside-rar cada una de las expresiones que se encuentran en los diversos municipios y rincones más recónditos de México. Lo local debe escucharse en estos momentos de reconstruc-ción política y nacional.

A) Propuestas de la Comisión para la Reforma del Estado Las siguientes propuestas están contenidas en las conclusiones recogidas por la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado,44 una vez concluida la jornada electoral del dos de julio del 2001 y a petición expresa del entonces Presidente electo; Vicente Fox Quesa-da. Estas propuestas de suma importancia por su carácter de organización e instituciona-lización, además, en su elaboración convergieron una gran cantidad de especialistas académicos, iniciativa privada y sectores sociales.

Los trabajos de esta Comisión, se distribuyeron en seis mesas: I. Derechos humanos y libertades públicas, II. Objetivos económicos y sociales del Estado, III. Represen-tación política y democracia participativa, IV. Forma de gobierno y organización de los poderes públicos, V. Federalismo, descentralización y autonomías, y VI. Constitución y globalidad.

Derivado de la necesidad de hacer una política fiscal, una política de estado a largo plazo, es necesario:

a. Crear sistemas tributarios simplificados; b. Ampliar las facultades impositivas de los estados sin romper la uniformidad tributaria básica, a fin de no distorsionar artificialmente la asignación de recursos entre entidades federativas; c. Devolver gradualmente a los estados, la administración de los impuestos federales; d. Modificar con criterios de equidad y proporcionalidad, la distribución entre la Federación, los estados y los municipios de las recaudaciones para el gasto público; e. Introducir mecanismos de recaudación-gasto a escala municipal, con la más alta participa-ción ciudadana.

43 GARCÍA BELAUNDE, Domingo, op. cit., p. 403. 44 Las conclusiones y propuestas en; MUÑOZ, LEDO Porfirio (coordinador), Comisión de Estudios para la Reforma del Estado. Conclusiones y Propuestas, México, UNAM, 2001.


59

Propuestas derivadas de los acuerdos tomados por la mesa V. Federalismo, Descen-tralización y Autonomías. Para este renglón, sobresalen los siguientes grandes rubros, que, se detallarán una vez expuestos en su totalidad; los temas o grandes conclusiones fueron;

1. Considerar al Municipio como parte integrante de la Federación y como depositario de la soberanía popular. 2. Definir al Ayuntamiento como el órgano de gobierno que representa los intereses de la co-munidad municipal, fuente de la soberanía popular. 3. Reconocer la heterogeneidad municipal que existe en los estados de nuestro país. 4. Revisar la potestad tributaria de los ayuntamientos. 5. Definir las funciones comunes de los municipios en materia de desarrollo sustentable, cuida-do del medio ambiente, aprovechamiento de recursos naturales y prestación de servicios. 6. Reformar el artículo 48 constitucional para conferir a los estados la administración del terri-torio insular ubicado hasta doce millas de su línea de costa.

B) Propuestas fundamentales A continuación ennumeraremos algunas de las propuestas más significativas y más reite-radas en los últimos años. Dichas propuestas emanan principalmente de encuentros sobre federalismo como el realizado en Veracruz en noviembre de 2001.

Redistribución de facultades a los gobiernos locales • Se considera como necesario convertir el federalismo en una política de estado,

para otorgar coherencia al proceso de distribución del poder público de la Federación a los estados y municipios.

• Establecer un sistema federal que reasigne facultades mediante los criterios, necesi-dades y capacidades locales (con el antecedente y certeza de la gran disparidad y hetero-geneidad que existen entre los municipios de nuestro país, ya que en el mejor de los casos, sólo los municipios grandes o con la capacidad económica suficiente, pueden cumplir sus funciones), mediante la reducción de las facultades del gobierno federal para que los estados recuperen potestades, incluso de facultades tributarias. A este punto es importante precisar que el actual texto de la Constitución Política, no prohibe la imposi-ción tributaria estatal, sin embargo, es a partir del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuando los estados en ejercicio de su libertad ceden esta potestad a la Federación a través del Convenio de Adhesión y Colaboración Administrativa creados por la Ley de Coordinación Fiscal en el año de 1980.

• Redistribuir responsabilidades y recursos ante el escenario de disparidades regiona-les, así como generar los consensos necesarios para ampliar las facultades de los estados y municipios en el diseño e instrumentación de los programas operativos.

• Reducir la dependencia que tienen los gobiernos locales de los recursos federales.


60

• Hacer pública y transparente la información sobre las finanzas federales, estatales y municipales. Están previstos por nuestra Constitución la rendición de cuentas y finanzas en el nivel federal que debe hacer el Ejecutivo al Legislativo mediante lo dispuesto por el artículo 74 fracción IV excepto los párrafos segundo y tercero y en el ámbito estatal, los artículos; 115 fracción IV inciso “C” tercer párrafo, 117 fracción VIII segundo párrafo in fine, al establecer la obligación de los gobernadores de rendir la cuenta pública al Con-greso local y 134 en relación con los artículos; 108 segundo y tercer párrafo, 110 primer párrafo y referidos al artículo 73 fracción XXIX punto 5.

Régimen de competencias y función judicial Considerando que nuestro federalismo y Estado de Derecho implican una división

tripartita de la función de gobierno y orden jurídico, se considera; • La creación de un tribunal constitucional para resolver las controversias constitu-

cionales, acciones de inconstitucionalidad y juicios de amparo que promuevan los dife-rentes órganos de gobierno.

• Vigorizar la justicia local, dotando a los poderes judiciales estatales la facultad de interpretar la legalidad y eventualmente la constitucionalidad a nivel local.

• Conceptualizar el nivel federal y estatal con la misma jerarquía a partir de una es-tricta y clara distribución de competencias.

Órdenes intermedios de gobierno y asociación horizontal • Cambiar de un federalismo cooperativo a un federalismo con múltiples liderazgos,

que además, esté caracterizado por complejos sistemas de comunicación y construcción de visiones compartidas.

• Proponer que se derogue la primera fracción del artículo 117 constitucional que prohibe la asociación intergubernamental (solamente se prevé este tipo de asociación entre un Estado y la Federación en los términos del artículo 116 fracción VII), así como incluir en el artículo 116 una fracción que prevea expresamente formas de asociación entre gobiernos estatales y municipales. Esta última parte de la propuesta, se considera que tiene una salvedad, ya que en el texto del artículo 115 constitucional y concretamente en su fracción III inciso “i” párrafo segundo, expresamente señala; “Los municipios previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o en el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos”, es decir, existe una discrepancia constitucional porque existen dos artículos que plantean una contradicción —de tipo parcial— porque es cierto que las asociaciones entre dos o más municipios, deben circunscribirse para el mejoramiento de los servicios públicos, o “en el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan” (en este último supuesto,


61

caben también; las funciones legislativas y jurisdiccionales que material o formalmente realice el Ayuntamiento).

Competencia de los municipios • Identificar las funciones que todos los municipios del país deben asumir de acuer-

do con la capacidad y disponibilidad diferenciada de sus recursos económicos, sociales y culturales en el marco de un genuino federalismo.

• Precisar en la Constitución las atribuciones originarias de los ayuntamientos en materia de políticas de representación de los intereses de la sociedad municipal, sus fun-ciones y servicios propios, de su capacidad fiscal, así como su capacidad para celebrar convenios intergubernamentales con los estados y la Federación de todas las funciones públicas. En este rubro, será necesario la aplicación y ampliación de los procesos consul-tivos que concluyen con la emisión del Programa Nacional de Desarrollo, así, se daría vigencia al artículo 26 constitucional y concretamente al párrafo segundo. De igual ma-nera, en una revisión rápida de la Ley de Planeación,45 (y dicho al margen, requiere una revisión que implique la derogación de procedimientos y actualización de las secretarías, que deben coordinar la planeación regional y sectorial, así como su intervención en la aplicación y desarrollo de dichos planes), no aparece ninguna referencia a la participación de los municipios (solamente se les otorga de una facultad para su participación de pla-nes regionales que está condicionada “los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia”, así lo previene el artículo 115 fracción V inciso C), así por ejemplo en el artículo 34 condiciona la participación de los estados con el Ejecutivo federal, quienes solamente pueden intervenir en la consulta y formulación de propuestas mediante convenios celebrados entre estos dos órdenes de gobierno, los municipios, por su parte, no figuran en la consulta, solamente y de manera aislada se les enuncia en la fracción quinta del artículo segundo, que señala los fines del Plan Nacional de Desarro-llo; “V. Para fortalecer el pacto federal y Municipio libre que promueva el desarrollo equilibrado del país y la descentralización”, en cambio, sí hay una mención clara de la participación ciudadana (prevista por el artículo 20 de la ley en cita). Así, pareciera que la “planeación democrática”, defendida por esta ley y hoy día vigente, se olvidó de que implica una consulta y participación directa no sólo de la ciudadanía organizada en insti-tuciones académicas, patronales, obreras, campesinas o profesionales, sino que, debe y tiene que incluir a los niveles de gobierno, según los artículos 40 relacionados con el 115 y 116 constitucionales. Finalmente, el Municipio sí tiene que tener participación.

• Definir al Ayuntamiento como el órgano que representa los intereses de la comu-nidad municipal.

• Reconocer la heterogeneidad municipal.

45 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 5 de enero de 1983.


62

• Fomentar la participación de los ayuntamientos en la orientación de las políticas nacionales y estatales.

Agenda de la reforma municipal • Fomentar entre los estados federados, la generación de legislación municipal, que

permita una adecuada regulación en materia hacendaria, aprovechamiento de sus espacios públicos (parques, jardines y en general, los predios o muebles municipales para la con-vivencia vecinal).

• Reforma de los espacios de coordinación intergubernamental. • Revisión de las competencias municipales. • Reconocer la naturaleza originaria de los ayuntamientos como expresión de auto-

gobierno democrático de las sociedades municipales. • Garantizar la autonomía de los ayuntamientos frente a los poderes Ejecutivo y Le-

gislativo estatales. Redefinición del poder municipal • Remover del texto constitucional la prohibición de reelección inmediata de los

presidentes municipales y miembros de los ayuntamientos. O bien, ampliar el periodo de gobierno al presidente y miembros del Ayuntamiento a un periodo de seis años —a fin de coincidir con la duración del mando ejecutivo federal y estatal.

• Participación del Municipio en materia de desarrollo sustentable. • Establecer la obligación de elaborar planes de largo plazo, sobre todo en materia

de desarrollo regional. En coordinación con los gobiernos estatales y dentro de una polí-tica incluyente a partir del federalismo.

• Establecer el servicio civil de carrera. Claro está, en aquellos municipios que así lo puedan hacer, y en donde no sea posible, crear los mecanismos de colaboración entre el gobierno estatal y municipal a efecto de generar un cambio en el servicio público, por ejemplo, cursos de capacitación, asistencia técnica —en informática, geográfica, contable, financiera, jurídica.

Nuevos municipios46 Chiapas, Oaxaca y Tlaxcala, después de los hechos de armados surgidos en 1994, han

creado nuevas demarcaciones municipales. Chiapas y Oaxaca en siete ocasiones y Tlaxca-la lo hizo en 16, así, existe una problemática evidente que la creación de municipios adolece de una reglamentación constitucional en los niveles federal y estatal.

46 Existe una discrepancia importante entre el número de municipios de reciente creación entre los datos aquí aportados y los del INEGI.


63

La mesa V de la Comisión consideró oportuno enunciar las siguientes propuestas en este rubro;

• Otorgar al Municipio la facultad de elaborar su propia Carta municipal, la cual deberá sancionar la Legislatura local.

• Establecer en la Constitución federal criterios generales para que sean las legislatu-ras locales quienes creen nuevos municipios.

Soberanía municipal • Especificar en el artículo 41 que los tres órdenes de gobierno; federal, estatal y

municipal son el resultado del ejercicio de la soberanía popular a través del voto, y por tanto, sedes de soberanía.

• El Municipio libre no ha de ser la organización que los estados adoptan en su régimen interior, sino la célula constitutiva del Estado mexicano, la comunidad política originaria del sistema político nacional, la expresión primaria de la soberanía popular y la división territorial básica.

• Considerar al Municipio no como una subdivisión de los estados de la Federa-ción, sino como una entidad político-administrativa con carácter propio.

Es pertinente agregar, que también es de vital importancia dotar al Municipio de las facultades y facilidades necesarias para que intervenga en materia de cultura y educación. Todo parece indicar que las experiencias en países como Francia, Alemania, Estado Uni-dos de Norteamérica e Inglaterra, los municipios, entendidos como la unidad política elemental o primaria del Estado, poseen facultades para la construcción y mantenimiento de carreteras municipales o intermunicipales, educación elemental (concretamente guar-derías y primaria), prevención y seguridad civil (planes de contingencia en casos de fuer-za mayor o desastres naturales)—, pero, aunado a lo anterior, otorgan facultades impor-tantes en materia de cultura y su divulgación —museos, bibliotecas, exposiciones, talleres artísticos y literarios, teatro, danza, escultura—, así, en nuestro país debe fomentarse un federalismo cultural e incluyente de las expresiones artísticas, generar espacios para la exhibición o presentación de obras culturales, para la divulgación de la estética regional, local, nacional e internacional. Esta nueva tarea municipal, requiere para su implementa-ción una adhesión al artículo 115 constitucional, y en la medida de lo posible, los ajustes presupuestarios para la difusión de la cultura.47

47 En América Latina, la experiencia de Colombia a partir de la reforma constitucional de 1991, otorga a los departamentos y municipios, la responsabilidad política y administrativa de la educación, excepto la Universidad, así, estos territorios, al mismo tiempo que reciben sustanciosos ingresos —concretamente el 22� de los ingresos por concepto de IVA e ISR, según lo expresa el artículo 357 constitucional— son responsables del uso de las participaciones y utilización de los dineros públicos. En este mismo supuesto, se encuentra la salud, que también ha sido descentralizada. RESTREPO, Juan Camilo, Hacien-da pública, 5ª ed., Colombia, Universidad Externado de Colombia, 2000, p. 429.


64

Otras propuestas importantes serían: • Incrementar la participación municipal en la elaboración del Presupuesto de Egre-

sos de la Federación, así como la coordinación entre Federación, entidades federativas y municipios en la determinación del Plan Nacional de Desarrollo, de tal forma que el Municipio, no sólo se limite a su planeación local, sino que, se integre a las necesidades coincidentes de los municipios.

• Poner a disposición de los municipios que así lo requieran; manuales de organiza-ción y procedimiento administrativo, a fin de evitar la discrecionalidad en su ejercicio y con el propósito de dotarlos de un marco legal mínimo que establezca con claridad las competencias, funciones y prohibiciones en las leyes federales o estatales.

• Pugnar por el fortalecimiento de la capacidad municipal para la ejecución de infra-estructura y la prestación de servicios.

• Participación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) entre los tres niveles de go-bierno, con la siguiente redistribución del IVA en la siguiente proporción; 12 % Federa-ción, 2 % estados y 1 % municipios.

• Replantear el esquema actual implantado por el Sistema de Coordinación Fiscal, a efecto de modificar la participación a los estados y municipios, a efecto de que puedan satisfacerse las demandas sociales que en cada región del país requieren solución

• Institucionalizar el gravamen municipal al consumo de combustibles y que la re-caudación de los recursos cobrados por concepto de tenencia vehicular, se quede en los municipios que fungen como autoridades recaudatorias (sin potestad tributaria), a efecto de que esos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento y ampliación de la red carretera estatal o intermunicipal. Igualmente que los ayuntamientos puedan cobrar y disponer del impuesto sobre hospedaje, a fin de satisfacer —aunque sea de forma míni-ma las necesidades de infraestructura social, o bien, para la promoción del turismo na-cional y extranjero.

• Debido a que los municipios tienen cada vez mayor autonomía en cuanto a la aplicación de los recursos del Ramo 033, es necesario que elaboren su propia metodo-logía para la aplicación de esos recursos

• Prohibición a los recortes presupuestales en detrimento de los estados y municipios.

REFLEXIONES FINALES

En la integración del sistema democrático mexicano es fundamental una conceptualiza-ción precisa del Municipio a través de un sistema jurídico que brinde los elementos nece-sarios para el desarrollo de todas las regiones de México. La cuestión municipal debe constar de un concepto político democrático fincado en la noción de Municipio como Res Pública, es decir, como comunidad política unitaria de ciudadanos que permita su desarrollo integral. Ya la experiencia romana demostró la importancia del Municipio


65

como un aspecto determinante en el imperio romano. El Municipio fue, entre otros aspectos, unidad política del imperio romano. Es pues, el Municipio un factor importante en la unidad política de las naciones. En México especialmente, la adecuada concepción del Municipio como comunidad política unitaria prohijaría una adecuada integración de ciertos fenómenos municipales, como el Municipio indígena.48

En los últimos años, la cuestión municipal se ha encontrado en el fulcro del debate y hasta a veces de la controversia. Los gobiernos locales han contribuido en buena medida a esta nueva perspectiva de la municipalidad. La participación directa de los diversos actores locales en las temáticas nacionales han delineado la dura realidad de los munici-pios. Evidentemente las problemáticas son ingentes para un ensayo, pero es clara la im-portancia del tema del federalismo en la discusión municipal.

Como lo demuestran una buena parte de las propuestas señaladas, la perspectiva fiscal es dominante en el debate. Como afirma Díaz Cayeros, “el principal problema del fede-ralismo mexicano radica en el déficit de representación y rendimiento de cuentas genera-do por la centralización fiscal”.49 Es por ello, perentorio la creación de un nuevo sistema jurídico en materia de impuestos para equilibrar y salvar las grandes diferencias que exis-ten entre diferentes regiones de México. El federalismo mexicano debe buscar el replan-teamiento entre las relaciones de los tres niveles de gobierno.

En tiempos de la globalización en que la función organizativa del Estado ha sido re-basada, según las ideas de Bouvier,50 por la cultura de mercado debido a los problemas financieros y presupuestarios del mismo, la democracia está íntimamente ligada a un proyecto de transparencia financiera de sus instituciones. En el ejercicio de la democracia debemos acostumbrarnos a que la cuestión fiscal es un fenómeno ciudadano que involu-cra el ejercicio de derechos políticos y debemos comprender la utilidad de un poder necesario a la creación y a la afirmación del poder político: el poder fiscal. Un poder a través del cual se ha enraizado históricamente el poder político, teniendo como conse-cuencia que toda limitación aportada al primero, de esos dos poderes, siempre ha engen-drado, necesariamente, la limitación del segundo.

Una de las labores del jurista es brindar soluciones a los grandes dilemas jurídicos de su tiempo. La posición del jurista debe ser dinámica en la concepción de nuevas institu-

48 Según lo que nos informa Marcial Rubio, op. cit., p. 10, “la idea popular de Municipio gana terreno en la experiencia peruana y abre posibilidades de democracia directa muy importantes. Hoy son miles los alcaldes y regidores que pertenecesn a las minorías aymara, quechua o a las variadas etnias amazóni-cas, y que se han organizado para lograr el poder local y establecer sus propias políticas en los ayunta-mientos desde los que antes fueron gobernados por otros grupos humanos que, a menudo, les impusie-ron su dominación”. 49 CAYEROS DÍAZ, Alberto, “Federalismo”, Nexos, No. 289, enero, México, 2002, p. 60. 50 BOUVIER, Michel, op. cit., p. 15.


66

ciones al servicio del ciudadano. El jurista es baluarte de la libertad ciudadana. Sólo ella debe animar su tarea.

Territorio y poder a fines del antiguo régimen en España y las Indias

RAFAEL ESTRADA MICHEL*

INTRODUCCIÓN El momento preconstitucional que antecede a la Constitución de Cádiz parece extenderse a —cuando menos— un siglo: el XVIII. Afirmar esto, desde luego, implica cuestionar la naturaleza del antiguo régimen, término que, a nuestro entender, designa precisamente al momento preconstitucional o, si se quiere, prerrevolucionario. El problema está en que el periodo del antiguo régimen español parece ser más un momento interconstitucional que uno estrictamente preconstitucional. Al menos así lo veían varios de sus más conspi-cuos protagonistas, quienes no dudaban en apelar a la resurrección de esquemas medie-vales para justificar sus posturas ante reformas que parecían ineludibles.

En tal virtud, las preguntas que se formularon obsesivamente los doceañistas pueden reducirse a una sola: ¿cuándo se llevó a cabo el desconocimiento de la auténtica Consti-tución histórica de España (mejor aún: de las Españas)? ¿En qué momento se produce la invasión del despotismo que terminó con la antigua edad áurea de tolerancia y desarrollo? Y es que la pregunta central se restringe a su mínima expresión cuando lo que se busca es definir qué es lo que debe entenderse por Constitución histórica hispánica. La cuestión parece haber estado en el aire, a uno y otro lado del Atlántico, durante todo el Setecientos y las consecuencias del planteamiento pueden apreciarse con toda claridad al despuntar el siglo XIX: “la situación de base de que se parte (en 1809), común a una gran parte de los españoles, es la conciencia de una legalidad consti-tucional violada por el absolutismo monárquico y el despotismo ministerial. El problema de 1809 seguía siendo el mismo que preocupara años atrás a Jovellanos (en su discurso de ingreso en la Academia de la Historia). ¿Cuál era, en qué consistía la Constitución histórica española? ¿Cuáles de las innumerables leyes, vigentes o no, eran las propiamen-te constitucionales?”.1

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho de México, D. F. Doctor en Derecho constitucional por la Universidad de Salamanca (España). 1 ARTOLA GALLEGO, Miguel, Los orígenes de la España Contemporánea, 2ª ed., Madrid, IEP, 1975, p. 383.



68

En realidad, las respuestas que se dieron al importante interrogante distaron mucho de ser científicas y tuvieron que ver, más bien, con la pertenencia del absolvente a uno u otro grupo de intereses. En este sentido, mientras que para algunos la antigua e histórica Constitución de los pueblos de España hacía radicar su sustancia en el reconocimiento de la realidad plural de la Monarquía (y aquí nos referimos no solamente a los intentos reivindicatorios de los reinos integrantes de la Corona de Aragón, sino al desarrollo del pensamiento indiano criollo de corte crecientemente autonomista), para otros la Consti-tución, entendida —pese a su historicidad— en un sentido dinámico, aseguraba el tránsi-to a la modernidad, esto es, a la perfecta configuración de la nación española en un sen-tido unitario y uniforme. Este último es el pensamiento que a grandes rasgos podemos caracterizar como liberal y que, sujeto a ciertas transformaciones de envergadura nada despreciable, terminará por imponerse en Cádiz. En cualquier caso, en un orden menos ideológico y más práctico, parece incontestable que “a la heterogeneidad y pluralismo característicos del ordenamiento del Estado en los siglos XVI y XVII, sucedió en el XVIII un rígido proceso uniformizador de signo castellano”.2

Al acercarse al pensamiento de la época, da la impresión de que, según se tuviera una u otra idea de España, se acusaría de traicionar la “auténtica” Constitución histórica a una u otra dinastía reinante: a la casa de Austria, si se sostenía la idea nacional; a la de Borbón, si el concepto era pluralista y particularizante. Ni aun las cabezas más poderosas de varias centurias se abstuvieron de participar en el deslinde de responsabilidades no obstante que, por su extranjería y por la perspectiva que brinda el transcurrir de los años, pudieron haber guardado cierta imparcialidad. Carlos Marx, por ejemplo, no duda en culpar a los Habsburgo:

Si después del reinado de Carlos I la decadencia de España, tanto en el aspecto político como social, ha exhibido esos síntomas tan repulsivos de ignominiosa y lenta putrefacción que pre-sentó el Imperio Turco en sus peores tiempos, por lo menos en los de dicho emperador las antiguas libertades fueron enterradas en una tumba magnífica. En aquellos tiempos Vasco Núñez de Balboa izaba la bandera de Castilla en las costas de Darién, Cortés en México y Pi-zarro en el Perú; entonces la influencia española tenía la supremacía en Europa y la imagina-ción meridional de los iberos se hallaba entusiasmada con la visión de Eldorados, de aventuras caballerescas y de una monarquía universal. Así la libertad española desapareció en medio del fragor de las armas, de cascadas de oro y de las terribles iluminaciones de los autos de fe. 3

2 ESCUDERO, José Antonio, Curso de Historia del Derecho. Fuentes e instituciones Político-administrativas, 4a ed., Madrid, edicición del autor, 1988, p. 633. 3 MARX, Carlos, “La España revolucionaria”, artículo publicado en The New York Daily Tribune el 9 de septiembre de 1854, en MARX, Carlos y ENGELS, Federico, España Revolucionaria, Madrid, Van-guardia Obrera, 1990, p. 15.

TERRITORIO Y PODER A FINES DEL ANTIGUO RÉGIMEN EN ESPAÑA Y LAS INDIAS

69

No estamos, en consecuencia, frente a una conciencia uniforme que haya visto en el despotismo ministerial borbónico la causa exclusiva del desconocimiento del orden constitucional hispánico. El despotismo no debió entenderse como concepto restringido a los ministros ilustrados sino que, para muchos, incluyó el accionar de los validos del periodo austriaco. Así, la Constitución histórica tendría que buscarse en tiempos anterio-res al advenimiento de las dinastías. Casi imperceptiblemente, la mirada se posó en el Medioevo.

La Corona de Castilla, con un territorio más extenso y más densamente poblado que el de Aragón y una homogeneidad casi total en lo político (frente a la dispersión arago-nesa, caracterizada por la división de la Corona en reinos diferenciados y poseedores de instituciones de gobierno independientes)4 se vio beneficiada con la incorporación de los terrenos indianos a partir del siglo XVI.5 La menor fuerza con que contaba la idea pac-tista de lo político, así como la postración de las instituciones medievales castellanas que habían servido para contener al poder regio, dio lugar a una mayor facilidad de gobierno para el Rey español en Castilla, situación que contrastaba con la prevaleciente en sus reinos de Aragón. No es extraño que, tras diversos intentos que se localizan en el perio-do que se ha dado en llamar de los Austrias menores, y aprovechando una coyuntura propicia, la Monarquía española se decante por la homogeneización territorial y adminis-trativa sobre la base del modelo de los reinos castellanos, decisión que habrá de resultar determinante en el preconstitucionalismo al que nos hemos venido refiriendo. Y es que si el problema “netamente político” para las partes integrantes de la Monarquía era, como señala Tomás y Valiente, “¿cómo defendió cada reino su propio Derecho frente a un Rey que se consideraba absoluto?”6 Para el monarca radicaba, a nuestro entender, en cómo hacer entender a cada entidad territorial —diferenciada y orgullosa de su especifici-dad— que era (o debía ser) idéntica a las otras en una cosa: en la forma y organización de su sujeción al soberano.

La Monarquía hispánica se entendía, en principio, como un conjunto de Coronas: las de Castilla y Aragón, desde tiempos de los Reyes Católicos, y la de Portugal entre los

4 GACTO FERNÁNDEZ, Enrique, ALEJANDRE GARCÍA, Juan Antonio y GARCÍA MARÍN, José María, El Derecho Histórico de los pueblos de España (Temas para un curso de Historia del Derecho), 6ª ed., Madrid, edición de los autores, 1990, p. 424: “regían en las Coronas de Castilla y Aragón principios jurídico-públicos diferentes, modos distintos de entender el poder político, que se habían traducido en la primera de ellas en la fusión política de los reinos hasta entonces incorporados, con la consiguiente uniformidad institucional y jurídica —a salvo, un cierto grado de autonomía en los territorios vascos—, en tanto que en la segunda un sistema federal garantizaba la persistencia de las instituciones y del Dere-cho de cada reino”. 5 Escudero, op. cit., p. 634. 6 TOMÁS Y VALIENTE, Francisco, Manual de Historia del Derecho Español, Madrid, Tecnos, 1997, p. 263.


70

años 1580 y 1640.7 “El monarca, en cuanto titular del poder estatal, ejercía su soberanía sobre los diferentes reinos integrados en las Coronas y oficialmente se titulaba Rey de cada uno de ellos y señor de Vizcaya y príncipe de Cataluña. Pero su poder no era uno y el mismo en cada territorio, porque cada reino conservaba su personalidad jurídico-política, su Constitución y dentro de ellas los límites al poder del Rey eran distintos... España era una comunidad de naciones”.8

Por ello ha dicho J.H. Elliot que la española era “una Monarquía formada por terri-torios reunidos bajo un solo gobernante como resultado de arreglos dinásticos y de ca-sualidades y que conservaban sus instituciones y sus formas de gobierno de una manera que no tenía precedentes... Las distintas provincias se hallaban unidas solamente por el hecho de compartir un solo monarca, cuyos poderes y funciones variaban de una a otra... Mientras que en Castilla era casi un monarca absoluto, en Valencia o en los Países Bajos era un gobernante con poderes muy limitados. Lo que podía hacer con plena capacidad de soberanía en México, regido por las leyes de Castilla, posiblemente no podría hacerlo en Aragón o Sicilia”.9 Más allá de que los conceptos (comunidad plurinacional, monar-quía basada en la unión personal) puedan ser discutidos, la naturaleza heterogénea de la organización hispana parece incontestable, aunque no al exagerado grado que propone H. Kamen:

El ‘imperio’ de Felipe (V) nunca había sido un imperio como tal, y los españoles normalmen-te usaban el término ‘monarquía’. En esencia, era una confederación de estados que cubría el globo. El gobierno tenía su sede en Madrid, la principal ciudad de los reinos castellanos, que ocupaban las dos terceras partes de España y que sumaban las tres cuartas partes de su pobla-ción. La Corona de Castilla incluía en su área política unidades completamente autónomas,

7 DOMÍNGUEZ ORTIZ, Antonio, El Antiguo Régimen: los Reyes Católicos y los Austrias, T. III, de la Historia de España dirigida por ARTOLA, Miguel Madrid, Alianza Editorial, 1988, p. 83, señala que, con el ascenso de Felipe II al trono lusitano los portugueses “no tenían que temer que la nueva situa-ción representara la pérdida de la personalidad nacional de Portugal, que siguió siendo un reino inde-pendiente de Castilla en todo los aspectos” creándose “para su gobierno un Consejo de Portugal”, al tiempo que califica a la obtención de la unidad peninsular como “el acontecimiento más importante y el éxito más espectacular de la política filipina”. 8 TOMÁS Y VALIENTE, op. cit., p. 282. La situación es susceptible de encuadrarse cronológicamente: “los Reyes Católicos se plegaron a los moldes constitucionales de sus diversos reinos y señoríos. En princi-pio, los Austrias actuaron de forma parecida; no reclamaron los mismos derechos en Castilla que en Aragón, en Vizcaya que en Nápoles, Canarias o las Indias”. Domínguez Ortiz, El Antiguo Régimen..., p. 99. 9 Citado por GACTO FERNÁNDEZ et. al., El Derecho..., p. 428. Para DOMÍNGUEZ ORTIZ (El Antiguo Régimen, p. 100) “las dificultades para llegar a una comprensión total del fenómeno (que equipara a la Monarquía con el Estado) dimanaba de la persistencia de vínculos personales de vasallaje y de la propia configuración de la Monarquía, que no era un cuerpo unitario sino un conjunto de territorios dotados de Constitución y personalidad propias, entre los cuales el Rey era el único vínculo político”.


71

como el reino de Navarra y las comunidades vascas de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava. ‘Auto-nomía’ en este periodo significaba aceptar la autoridad final del Rey, pero manteniendo todos los asuntos locales separados del control castellano, conservando las leyes del propio territorio, moneda, Cortes y puestos aduaneros...Los restantes reinos de España estaban agrupados en la Corona de Aragón, formada por tres principales territorios reales, el de Aragón, el de Cataluña y el de Valencia, junto con las Islas Baleares. Aunque asociados con Castilla desde el reinado de Fernando e Isabel en el siglo XV, los reinos de Aragón eran totalmente autónomos de Cas-tilla y también lo eran los unos de los otros. Además, el Rey de España gobernaba otros ex-tensos territorios fuera de la Península que eran todos ellos, en cierta medida, autónomos. En Italia incluían el ducado de Milán... y los reinos de Nápoles y Sicilia, además de la isla de Cerdeña. En la Europa del norte, España controlaba las provincias de los Países Bajos del sur, con su capital en Bruselas. Además de estos territorios, la Corona española gozaba de extensas colonias que no disfrutaban de autonomía política y eran gobernadas directamente por el Rey: las Islas Canarias, todo el sur y centro de América, las Islas Filipinas y un puñado de ciudades fortificadas de la costa de África”.10 La descripción presenta evidentes problemas, y es que resulta difícil no caer, en este

campo, en el fango de los conceptos indeterminados. En el plano general, ¿qué es lo que hacía que la organización de la Monarquía española no fuera la de un Imperio? En cuanto a puntos específicos, ¿puede hablarse de completa autonomía para las provincias vascongadas respecto de la Corona castellana? ¿Es en todo momento absoluta la distin-ción de sus leyes, de su moneda y de sus “Cortes”, respecto de las del resto de la Corona de Castilla? No, desde luego. Y, en relación con las Indias (más allá de que no se expli-ca la omisión de la América septentrional, que por cierto enviaría como tal diputados a las Cortes de 1810),11 ¿realmente puede hablarse de “colonias” sometidas al Rey cuando sabemos que, merced simplemente a los condicionantes de distancia, los gobiernos de los entes indianos gozaban de gran capacidad de maniobra autónoma, sin contar el hecho de que jamás se les dio el tratamiento de tales? No. Y sirve como muestra un caso concreto en el que no sólo la “colonia” no era tal, sino que ni siquiera el gobierno general del Virreinato podía presumir de un control total sobre sus componentes, como afirma la profesora Josefina Z. Vázquez:

10 KAMEN, HENRY, Felipe V. El Rey que reinó dos veces, Madrid, Temas de hoy, 2000, p. 30. 11 El asunto tiene más implicaciones de las que se advierten a simple vista, dado que parece olvidarse con frecuencia que España ejerció soberanía sobre territorios que constituyen actualmente estados de la Unión Angloamericana y que fueron arrebatados a México en 1847, además de que buena parte de los territorios que constituyeron el Virreinato de la Nueva España y las provincias internas de oriente y occidente forman parte de lo que geográficamente se conoce como Norteamérica. Con todo, aún en-contramos afirmaciones como la siguiente: “a España le era preciso evitar otro enfrentamiento directo que pusiese en peligro sus dominios de ultramar, desde Río Grande hasta la Patagonia”. FERNÁNDEZ

ÁLVAREZ, Manuel, Jovellanos, el patriota, Madrid, Espasa Fórum, 2001, p. 72. El destacado es nuestro.


72

Varios elementos permiten poner en duda que existiera un Estado centralizado, tanto desde Madrid como desde México... el control de los reinos de ultramar era obstaculizado tanto por la distancia de la metrópoli como por las dimensiones territoriales del Virreinato, carentes de comunicaciones eficientes. Esto, sumado a la densa orografía, favoreció la formación de intereses locales, representados por los municipios en las capitales provinciales.12 Sea de ello lo que fuere (y sin eludir los cuestionamientos, que de una u otra forma

tendremos que abordar en el desarrollo del presente trabajo), es indispensable compren-der que cuando hablamos de “Monarquía hispánica” nos hallamos frente a una sociedad de corte estamental que “es el reino de la diversidad de condiciones, de la multiplicidad de situaciones, cada una de las cuales se expresa en la posesión de un fuero privilegia-do”13 en el cual la ley, tanto para las personas como para los territorios, carece de genera-lidad, provocando una situación en la que “cada reino conserva, cuando menos, su dere-cho privado, y en ocasiones, incluso el público, que limita el campo de validez de la ley y que se expresa en el concepto de naturaleza, ser natural de adquirir carta de naturaleza, que significa estar sometido a un determinado derecho”.14

En tal esquema el pactismo, entendido como el conjunto de los medios o instrumen-tos propios y exclusivos de cada uno de los reinos para defenderse de lo que considera-ran atentados del Derecho regio contra sus derechos propios o “leyes fundamentales”, se traducía frecuentemente en resistencias contra la política real (principalmente en materias militares y de política exterior). La menor efectividad de las herramientas que para este efecto existían en Castilla (contrástese, como propone Tomás y Valiente, el “obedézcase pero no se cumpla” con la potente Constitución “Poc valdría” de Cataluña) provocó que el peso fiscal de las proyectos internacionales de la Monarquía recayera sobre los reinos que conformaban tal Corona hasta que, para el siglo XVII, la situación era ya insosteni-ble. Es tal vez esta realidad la que lleve a Ortega a afirmar que “hay razones para ir sos-pechando que, en general, sólo cabezas castellanas tienen órganos adecuados para perci-bir el gran problema de la España integral”.15 Ante la falta de apoyo por parte de los otros reinos la Monarquía se comprende “que la lógica interna del absolutismo conduce a la unificación del Derecho. Si todas las leyes de España fuesen iguales, el monarca gobernaría con mayor facilidad y su poder sería mayor. Siempre y cuando, naturalmente,

12 VÁZQUEZ, JOSEFINA Zoraida, “El contexto histórico del constituyente de 1824”, en GALEANA, Patri-cia, (compiladora), México y sus constituciones, México, FCE/AGN, 1999, p. 81. Cfr. Guerra, François Xavier, México: del antiguo régimen a la revolución, México, FCE, 1988, pp. 41-43. 13 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 95. 14 Ibidem. Cursivas en el original. 15 ORTEGA Y GASSET, José, España Invertebrada. Bosquejos de algunos pensamientos históricos, Ma-drid, Edición de Diálogos con la Luna, 1999.


73

esas leyes fuesen las de Castilla”.16 Ha surgido, más allá de la tendencia unificadora, la “tentación castellanizante”.17

LA GUERRA DE SUCESIÓN Y SUS CONSECUENCIAS

Pretensiones de uniformidad son localizables en más de una etapa del desarrollo de la Monarquía Católica. Pero las circunstancias prevalecientes al despuntar el siglo de las luces resultaron, para el ideal unitarista, especialmente fecundas: “los principios centralis-tas, la concepción uniformista del Estado, el sistema de gobierno personal y la suprema- cía de la voluntad del Rey sobre los otros órganos legisladores y sobre la ley configura-ron el ambiente en el que se había formado el nuevo Rey (Felipe V de Anjou), que llegaba a una España en la que esas mismas ideas no eran extrañas, pero no se habían llevado a la práctica plenamente por la propia estructura del Estado y porque el contra-peso de otros poderes y las tradiciones autonómicas de determinados reinos lo habían impedido o dificultado”.18 Ya Felipe II había procurado aproximar las cortes aragonesas a las castellanas y había logrado el debilitamiento de la institución del Justicia Mayor que en más de una forma constituía un freno para las pretensiones regias de corte unificador. Lo propio puede decirse de Felipe IV quien, guiado por su valido el Conde-Duque de Olivares, programó la creación de un impuesto monárquico único, extendiendo a Aragón el sistema fiscal de los castellanos así como, en otro ámbito, su sistema de servi-cio militar.19 Pero será Felipe V quien encuentre la coyuntura más propicia para atacar frontalmente al particularismo.

Será la Guerra de la Sucesión española lo que proporcionará al primero de los Bor-bones en gobernar la Península la oportunidad de llevar a cabo los planes de uniformi-dad “a la castellana” que el Conde-Duque no había alcanzado sino a esbozar en su Gran Memorial de 1624. Y es que la Corona de Aragón (más bien: los territorios que la con-formaban), al enfrentarse a Felipe V y apoyar las pretensiones del archiduque Carlos de Austria,20 dio pie a la abrogación de su régimen particular, a la castellanización de sus

16 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 283. 17 Ibidem, p. 179. “... la Monarquía alteró la continuidad de algunos de los sistemas regnícolas, desenca-denando una contundente política de unificación del Derecho. El centralismo borbónico se apoyó en una política de expansión del Derecho de Castilla”. 18 GACTO, et. al, El Derecho..., p. 504. 19 En conocida admonición contenida en su Gran Memorial de 1624, Olivares proponía a Felipe IV

tener “por el negocio más importante de su Monarquía el hacerse Rey de España; quiero decir, señor, que no se contente V. Majd. con ser Rey de Portugal, de Aragón, de Valencia, conde de Barcelona, sino que trabaje y piense con consejo maduro y secreto por reducir estos reinos de que se compone España al estilo y leyes de Castilla, sin ninguna diferencia...”. En ELLIOT, John H. y DE LA PEÑA, José F., Memoriales y cartas del Conde Duque de Olivares, Madrid, Alfaguara, 1978, p. 96. 20 “... la crisis sucesoria abierta a la muerte de Carlos II provocó nuevas situaciones tensas; no fueron éstas de orden separatista, fantasma muchas veces invocado en vano y en falso; se trató de una cuestión


74

instituciones y —acaso— a la creación, por efectos de un proceso de fusión y no de absorción, de la Corona de España, única, homogénea y centralizada, al parecer en esta-do de perpetua realización.21

Desde el principio, la creación de la Nueva Planta aragonesa (llamada así en su con-junto por extensión de la denominación que se dio a la situación en el decreto que creó la Audiencia catalana) se concibió como punición. Así, todavía en plena guerra, en el decreto del veintinueve de junio de 1707 Felipe V asegura que “por la rebelión que co-metieron” los reinos de Aragón y Valencia habían perdido “todos los fueros,22 exencio-nes y libertades que gozaban, y que con tan liberal mano se les habían concedido... parti-cularizándolos en esto de los demás reynos de esta Corona”, no sólo en razón del “do-minio absoluto” que sobre tales reinos correspondía al soberano, sino también en virtud “del justo derecho de la conquista” derivado de la toma de acciones en contra de la infi-delidad y felonía que había implicado la ruptura del juramento de lealtad realizado para con su real persona.23

Con todo, a pesar de la naturaleza eminentemente penal de la determinación, el Rey (que por entonces aún luchaba por consolidar su dinastía)24 confesaba, dentro de sin-tomático paréntesis, sus intenciones ideológicas y de gobierno:

sucesoria. Cataluña no aceptó de buen grado a Felipe V, y en 1705 manifestó sus preferencias por el archiduque Carlos de Austria, entendiendo sin duda que la garantía de su peculiar ordenamiento jurídi-co y de su conciencia nacional quedaría más firmemente asegurada en manos del archiduque austriaco, que no en poder de un Rey heredero de la tradición centralista y unificadora de la monarquía francesa y de su dinastía borbónica... Pronto los restantes territorios de la Corona de Aragón secundaron la actitud de Cataluña... Felipe V, como consecuencia de la victoria y como represalia contra la oposición bélica de los territorios de la Corona de Aragón, procedió a la extirpación de sus ordenamientos jurídicos. Lo que no hizo Felipe IV ante una rebelión separatista (la catalana de 1640), lo llevó a cabo el primer Rey de la dinastía Borbón tras una querella dinástica”. TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 371. 21 DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., p. 45, señala que “la Administración tardó mucho en aceptar el nombre de España en su acepción vulgar y corriente, y la dilatada titulación de los monarcas austriacos sancionaba el hecho de que el Estado español era una construcción iniciada por los Reyes Católicos, cuyos trabajos avanzaron muy lentamente en los siglos XVI y XVII, que recibió un notable impulso con el primer Borbón y adquirió su forma casi definitiva con la Constitución de 1812; después sólo recibió algunos retoques hasta la remodelación completa de que ha sido objeto con el Estado de las Autonomías”. 22 Mismos que, en el caso de Aragón, el propio Felipe V había jurado en septiembre de 1701. Cfr. KAMEN, Felipe V, p. 24. 23 NOVR, III, 3, 1. 24 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 39, señala que el jurista Melchor de Macanaz (1670-1760) en el Informe que dio a Felipe V en 1713 sobre el antiguo gobierno de Aragón, Valencia y Cataluña... “es-cribía Historia del Derecho para defender derechos del Rey frente a los reinos”. No debe olvidarse que Macanaz, oriundo de Murcia “demostraría ser el teórico y arquitecto del nuevo régimen de la Corona de Aragón”. KAMEN, Felipe V, p. 86.


75

(así por esto como por mi deseo de reducir todos mis reynos de España a la uniformidad de unas mismas leyes, usos, costumbres y tribunales, gobernándose igualmente todos por las le-yes de Castilla, tan loables y plausibles en todo el Universo).25 Lo que permitiría distribuir los cargos públicos en una forma nacional y ajena a crite-

rios patrimonial-localistas: Pudiendo obtener por esta razón mis fidelísimos vasallos los Castellanos oficios y empleos en Aragón y Valencia, de la misma manera que los Aragoneses y Valencianos han de poder en adelante gozarlos en Castilla sin ninguna distinción.26 Y reorganizar las funciones de justicia y gobierno, buscando su uniformidad en toda

la Monarquía: Que la Audiencia de ministros que se ha formado para Valencia, y la que he mandado que se forme para Aragón, se gobiernen y manejen en todo y por todo como las dos Cancillerías de Valladolid y Granada.27 Un mes después, al declarar la subsistencia de los fueros y privilegios de los “buenos

vasallos” aragoneses y valencianos (no de los reinos, por supuesto), Felipe V tendría la oportunidad de dejar muy en claro sus ideas en la materia que podríamos llamar “consti-tucional-territorial”:

No entendiéndose esto en quanto al modo de gobierno, leyes y fueros de dichos reynos, así porque los que gozaban, y la diferencia de gobierno fue en gran parte ocasión de las turbacio-nes pasadas, como porque en el modo de gobernarse los reynos y pueblos no debe haber dife-rencia de leyes y estilos, que han de ser comunes a todos para la conservación de la paz y humana sociedad: y porque mi Real intención es, que todo el continente de España se gobier-ne por unas mismas leyes, en que son más interesados Aragoneses y Valencianos.28 Si bien Aragón recuperaría, por decreto del tres de abril de 1711, la aplicabilidad de

su Derecho civil (lo que no ocurriría en Valencia), la Nueva Planta quedaría consolidada al extenderse a Mallorca por decreto del veintiocho de noviembre de 1715 y a Cataluña por decreto del dieciséis de enero de 1716 mismo que, a pesar de versar sobre la nueva conformación de la Real Audiencia del Principado, mantuvo la vigencia del Derecho privado catalán.

25 NOVR, ley cit. 26 Ibidem. 27 Loc.cit. 28 NOVR, III, 3, 2.


76

La extensión y afianzamiento de la nueva situación fue posible merced a los términos en que se presentó la paz europea al terminar la Guerra: se aseguró la Corona de España a Felipe V y las potencias aliadas (a cambio de importantes concesiones: no solamente Sicilia, Menorca y Gibraltar, sino los derechos de importación de esclavos en Indias y el anual navío de permiso que los ingleses podrían remitir a la América meridional) renun-ciaron a la defensa de los fueros y privilegios catalanes. Con la caída de la ciudad condal el once de septiembre de 1714 no sólo sucumbieron en definitiva las aspiraciones de los Habsburgo a conservar la Corona española, sino que se hizo posible la nueva conforma-ción político-administrativa de la Península siempre sobre la base de la ineludible necesi-dad de afirmar el poder regio, máxime cuando éste había sido discutido en una guerra que había involucrado a prácticamente toda la Europa occidental. Como han señalado los profesores Gacto, Alejandre y García Marín, “la pérdida de los territorios españoles en Europa (consecuencia de los Tratados de Utrecht y Rastadt) y la consolidación del monarca borbónico en el trono imponían una nueva organización política y administrati-va uniforme y equiparable a la de otros países europeos contemporáneos”.29

La Nueva Planta fue, ante todo, una reestructuración administrativa: lo que Gonzalo Anes ha llamado extender a Aragón “el régimen de las audiencias y de los corregimien-tos”.30 Régimen uniforme y generalizado tomado del castellano no solamente por haber permanecido Castilla, con singular dedicación y en contra de la que parecía ser la opi-nión de la mayoría de los territorios peninsulares, del lado de Felipe V, sino por signifi-carse la organización castiza como más acorde con las pretensiones unitaristas del nieto de Luis XIV para quien “unificar equivalía a castellanizar”.31

Con el decreto de Nueva Planta para el gobierno de Cataluña “se implantaba allí una real audiencia, que presidiría un capitán general,32 al mando de las armas del Rey en el

29 GACTO, et al, El Derecho...,. p. 505. 30 ANES, Gonzálo, El Antiguo Régimen: los Borbones, tomo IV de la Historia de España Alfaguara, dirigida por Miguel Artola, Madrid, Alianza Editorial/Alfaguara, 1979, p. 344. 31 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 374. Si bien no debe dejarse de lado que, como ha apuntado H. Kamen, “el nuevo régimen alteró las constituciones de Castilla varios años antes de que destruyera aquellas de Aragón. Lo sucedido en Castilla no implicaba una amenaza a la cultura autóctona, e incluso fortaleció el poder estatal castellano; por tanto, no se ha reconocido la relevancia de lo que pasó. Pero se producían grandes cambios y a los castellanos no les gustaban”. Dentro de los “grandes cambios” son de señalarse la desaparición práctica del sistema austriaco de consejos y la creación de un “gabinete consultivo ocupado por franceses”. Felipe V..., pp. 69-71. Ello no obsta para que sea cierto que “Castilla disponía, ya en el momento de ascender al trono la casa de Borbón, de un sistema administrativo am-pliamente desarrollado y organizado, cuyas principales partes integrantes eran la autoridad central orga-nizada colegialmente (consejos), los corregidores como funcionarios distritales y las autoridades munici-pales que les estaban subordinadas”. PIETSCHMANN, Horst, Las reformas borbónicas y el sistema de intendencias en Nueva España, México, FCE, 1996, p. 36. 32 0 “Comandante General de mis Armas”. NOVR, V, 9, 1. Más allá de la nomenclatura, lo importante es que, como señala Escudero (Curso..., p. 777) “los antiguos virreinatos fueron convertidos en provin-


77

Principado. Éste fue dividido en corregimientos, al modo de Castilla. La universidad de Barcelona fue trasladada a Cervera y concedida a los jesuitas, en premio a su fidelidad. No se modificó, en cambio, el Derecho civil ni el penal y subsistieron también los gre-mios, colegios notariales y el consulado del mar”.33 Además de imponer la utilización del castellano para la sustanciación de las causas en la Audiencia,34 “cesaron las prohibiciones de extranjería, porque se pretendía que, en todo el reino, las dignidades y honores se confiriesen recíprocamente a los vasallos ‘por el mérito y no por el nacimiento en una u otra provincia de ellos”35 punto este último de la mayor importancia y que, en cierto modo, habrá de marcar la trayectoria de la Monarquía española en las décadas siguientes. De esta forma Felipe V daba cumplimiento a lo que anunciaba con sólo iniciar el decre-to: que tocaba a su soberanía establecer el gobierno del Principado.36

Mención aparte merece el mandato de que “ha de haber en Cataluña Corregidores”,37 distribuidos en un buen número de ciudades y villas, correspondiendo la designación de los nuevos funcionarios al Rey (si bien, en los lugares no mencionados expresamente dentro del decreto, la Audiencia nombraría Bayles bianuales), como también sería regia la nominación de los regidores en Barcelona y en las principales localidades del Principa-do.38 La uniformidad quedaba con ello cimentada y el poder real, consolidado. Lo mis-mo sucede en el resto de los territorios de la antigua Corona aragonesa:

cias, nombrándose para cada territorio un capitán general como gobernador, el cual asumió la suprema autoridad política y militar. Este capitán general debía actuar en armonía con el órgano colegiado de la Audiencia, formando así, como se dijo entonces, una especie de ‘cuerpo místico’ de gobierno. Al ini-ciarse la centuria, España aparece dividida en doce capitanías generales, que ahora se llaman de provin-cia, de las que siete corresponden a la Corona de Castilla (Andalucía, Canarias, Castilla la Vieja, Extre-madura, Galicia, Costa de Granada y Guipúzcoa), cuatro a la de Aragón (Aragón, Cataluña, Mallorca y Valencia) y una a Navarra”. En cualquier caso, hay que reconocer en el comandante general a la “figura central del sistema, que estaría al frente del gobierno militar, político y económico de Aragón” y de “la reorganización de su anterior Audiencia autónoma, que quedaría desde entonces sometida a la autoridad militar del Comandante” quien “sustituía a la anterior figura del lugarteniente o virrey, y era represen-tante del Rey”. GACTO, et. al, El Derecho..., pp. 507-511. 33 ANES, El Antiguo Régimen..., p. 348. 34 NOVR, ley cit. 35 ANES, El Antiguo Régimen..., Loc. cit.; NOVR, ley cit. 36 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 373; NOVR, ley cit. Los corregidores “de tipo castellano” se verían llamados a sustituir a “los antiguos vegueres”. GACTO, et. al, El Derecho..., p. 511. 37 Idem, p. 55. 38 Loc. cit.


78

El cambio institucional se produce no sólo en las instancias generales o superiores, sino tam-bién en las territoriales. Instituciones tradicionales, como los bayles generales de distrito valen-ciano o los de districtu de Aragón fueron sustituidos por los corregidores castellanos.39 Lo propio puede predicarse de Mallorca en donde la consabida intención soberana de

“honrar y premiar indistintamente todos mis vasallos según el mérito de cada uno, y emplearlos como juzgare más conveniente” y la declaración de cesación de “las costum-bres y leyes que hablan de extranjería”40 han llegado a considerarse abrogaciones implíci-tas de la situación de la isla como reino independiente,41 si bien ésta conservaría su pro-pio Derecho civil. De las cuestiones de gobierno y justicia quedaría encargada la Audien-cia, presidida por el comandante general de las armas reales (sin voto en asuntos jurisdic-cionales) mientras que “lo que mira a hacienda” correspondería a un intendente o a la persona que el Rey nombrare.42 Al Rey competería la nominación de los “Jurados que rijan y gobiernen lo económico y político” de las ciudades de Palma y Alcudia y a la Audiencia la de los encargados del resto de los lugares de la mayor de las Baleares, eli-minándose la “contingencia del sorteo” implicada en el tradicional sistema de “sac i sort”.43

La Nueva Planta significó también la disolución del Consejo de Aragón o, por mejor decir, su fusión con el de Castilla, por decreto del quince de julio de 1707. El Consejo aragonés “había perdido su razón de ser con la desaparición de la autonomía de aquellos reinos”44 o, más bien, con la desaparición de aquellos reinos en cuanto tales.45 Así, en Mallorca, “las apelaciones, que antes se interponían al Consejo de Aragón, se inter-pondrán y admitirán en adelante para el Consejo de Castilla”.46 Buen ejemplo que ilustra que la situación no volverá a ser la misma no sólo en los territorios de la antigua Corona de Aragón, sino en la Península toda. Un preciso y conciso resumen es el que propor-ciona Gonzálo Anes:

39 GARRIGÓS PICO, Eduardo, La Organización y Administración territorial en el Antiguo Régimen, Tesis Doctoral, Madrid, Universidad Autónoma de Madrid, 1990, p. 194. 40 Numeral 7 del Real decreto de veintiocho de noviembre de 1715. NOVR, V, 10, 1. 41 GARRIGÓS, La Organización..., I, p. 195, siguiendo en esto la Historia de Mallorca de Pere Xamena. 42 NOVR, ley cit. 43 Ibidem. 44 KAMEN, Felipe V..., p. 89. 45 No debe olvidarse que con las reformas “se estaba alumbrando una nueva estructura política de España, que comenzaba a superar su configuración como conjunto de reinos dotados de autonomía política, jurídica y cultural, vertebrados entre sí en la medida en que se vinculaban bajo una misma monarquía, y se perfilaba como un Estado unitario, constituido como un solo reino, integrado por una pluralidad de provincias o regiones históricas, desprovistas de sus anteriores señas de identidad nacio-nal”. GACTO, et. al, El Derecho..., p. 514. 46 NOVR, ley cit.


79

Al abolir los decretos de nueva planta la organización jurídico-pública de Aragón, Valencia, Mallorca y Cataluña, estos países perdieron su carácter de virreinatos con estructura político-administrativa propia y fueron convertidos en distritos administrativos análogos al territorio de Castilla. Sólo subsistió el Virreinato de Navarra. Para sustituir a los virreyes en los territorios que dejaban de ser virreinatos nombró Felipe V capitanes generales-gobernadores, jefes del ejército en sus demarcaciones, representantes del Rey en las mismas y autoridades supremas. Estos distritos fueron denominados capitanías generales, a las que se fueron adaptando, en el marco geográfico, los distritos judiciales de las chancillerías y audiencias... Los antiguos virrei-natos fueron organizados como provincias, y el régimen de gobierno conjunto de capitán ge-neral y audiencia se fue imponiendo en el resto de España... Así, pues, el territorio español es-taba dividido en provincias y capitanías generales, con sus respectivas audiencias: Castilla la Vieja, Granada, Sevilla, Extremadura, Galicia, Asturias, Aragón, Cataluña, Valencia, Mallorca y Canarias.47 Las Cortes castellanas adquieren un carácter general y nacional pero continúan con su

declive y, con su falta de reunión, terminan por perder poder normativo. “Finalmente, las Cortes de Castilla fueron totalmente olvidadas, y convocadas sólo una vez durante los años de la guerra, en abril de 1709, para tomar el juramento al heredero, el príncipe Luis. El Rey no necesitaba ni su aprobación ni su dinero”.48 Este hecho, como ha visto con claridad Horst Pietschmann, se relaciona directamente con la capacidad centralizado-ra del poder del Rey: “en la medida en que, en el curso del tiempo, se reforzó el esboza-do desarrollo de la autoridad real y progresó la centralización de la administración, fue perdiendo significado e influencia el poder representativo, las llamadas Cortes”.49

Y dado que, en definitiva, fueron las reformas del primer Setecientos “las que hicie-ron posible que el sistema absolutista se consolidara en España, al eliminar muchas de las instituciones que suponían un freno o cortapisa al ejercicio de una política estatal centra-lizadora y uniformista”50 el pactismo toca a retirada y el absolutismo regio comienza a entrar en una etapa de plenitud. El Rey logra “transformar la Constitución jurídico-política de la España de los Reyes Católicos y de los Austrias”51 sin necesidad de apelar a Constitución histórica alguna, lo cual tal vez pueda explicar las continuas apelaciones al fondo constitucional histórico que realizarán en el transcurso de los siglos XVIII y XIX no solamente los nostálgicos del foralismo sino incluso quienes, desde un acendrado jacobinismo, mantendrán la necesidad de consolidar el sentimiento nacional a partir de una perspectiva política centralista aunque desvinculada del despotismo dieciochesco. Paradojas de la Historia: la etapa borbónica, tan obsesionada con la modernidad, cargará

47 ANES, El Antiguo Régimen..., pp. 313-314. 48 KAMEN, Felipe V..., p. 72. 49 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 33. 50 GACTO, et. al, El Derecho..., p. 513. 51 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 374.


80

como ninguna otra con el sambenito de “antiguo régimen” aun cuando no pueda desco-nocerse que con las reformas de Felipe V “se iniciaría el camino hacia la unificación política y jurídica nacional del siglo XIX”.52

LAS POSTERIORES REFORMAS BORBÓNICAS

La Nueva Planta distó de alcanzar apoyo unánime durante el siglo XVIII, incluso dentro de los círculos oficiales. Reinando Carlos III el llamado partido aragonés encabezado por el conde de Aranda, secretario de estado, “presidente del Consejo Supremo de España y capitán general de Castilla la Nueva” que mereció la consideración de Voltaire —el filó-sofo le dedicó una encomiástica referencia en el Dictionaire philosophique por ver en él al español que, con justicia, libraría al mundo del “monstruo” de la Inquisición “ya que otro español le hizo nacer”—53 propugnó, sin distanciarse de posiciones reformistas e ilustradas, por el restablecimiento de la Antigua Planta aragonesa, en abierta disputa con los postulados centralistas del partido de los golillas, el de los condes de Floridablanca y Campomanes, que se daba perfecta cuenta de que la Nueva Planta no significaba —ni se acercaba siquiera a ello— la última y definitiva etapa en el proceso de cohesión y afian-zamiento de la España nacional. “Cuando en tiempos de Carlos III los aragoneses se sintieron postergados por la propensión del monarca —dado el trasfondo económico-político del momento— a favorecer a los golillas, los representantes más conspicuos del partido aragonés añoraron, quizá con más fuerza, el disfrute de los privilegios que había abolido el decreto de nueva planta. El deseo de Aranda de restablecer ‘los usos y cos-tumbre aragoneses’ que llevaba implícita la adhesión a lo que podríamos denominar ‘monarquía pactada’, de la que eran partidarios los miembros del partido aragonés, contó siempre con la oposición de los golillas”.54 Ello explica que lo que parece haber sido una victoria para Floridablanca contribuya a la creación del fuerte “sentimiento antifuerista” que “corre paralelamente a los intentos políticos de unificación del país” y que “en 1808 aparecerá como un sentimiento unánime, incluso en las provincias exentas”.55

52 GACTO, et. al, El Derecho..., p. 506. 53 VOLTAIRE, Diccionario Filosófico, F. Sempere, editor, Valencia, s/f, p. 25. 54 ANES, El Antiguo Régimen..., p. 383. 55 ARTOLA, Los Orígenes..., I, p. 30, destacando que “el enfrentamiento entre derecho común y derecho foral es la versión española de la distinción genérica entre el ius commune (el derecho justinianeo) y los statuta o ius municipale” y que “la desaparición por los decretos filipinos de los órganos creadores de un derecho foral del reino de Aragón contribuye a anquilosar éste, alejándose paulatinamente de las realidades que había de considerar. La enseñanza obligatoria del derecho real en sustitución del romano en todas las universidades de la monarquía y la extensión de aquél como derecho común subsidiario, y la promulgación durante todo el siglo de órdenes complementarias, modificadoras de los derechos forales o generalizadoras de otras, tanto castellanas como procedentes de países fueristas, son fenómenos que contribuyen a un proceso de unificación que tendrá su culminación en Cádiz”.


81

La disputa partidista nos sirve también para recordar que, incluso entre los ilustrados, existían discrepancias importantes en torno a lo que debía de ser (y a lo que había sido) la Constitución de la Monarquía española, cuando menos en lo que respecta al aspecto territorial. Se podía perfectamente ser un partidario decidido de las reformas carloterceris-tas en aspectos como el de la consolidación del regalismo y el de la modernización económica del país y, sin embargo, colocarse en una posición contraria al pensamiento territorial del ilustre Borbón. A ello hay que aunar los descontentos populares, los moti-nes y las sublevaciones que se presentan en diversos puntos de la Monarquía y que, aun sin poder imputarse en exclusiva a un espíritu contrario a la uniformidad, sirven para distinguir una centuria de gran inquietud. Así, si bien las machinadas vascas de 1718 y 1766 “fueron luchas de las clases bajas rurales y urbanas contra los comerciantes y los diezmeros de la burguesía mercantil”,56 no hay que olvidar que los intereses burgueses contra los que se luchaba popularmente poseían un innegable afán unificador: buscaban la supresión de las aduanas interiores y la regulación aduanal de los puertos con objeto de fortalecer el mercado local. En cualquier caso, las tensiones se hallarán inevitablemen-te presentes en el momento de instrumentar las diversas reformas del siglo XVIII, mis-mas que han sido caracterizadas con el nombre de borbónicas y que constituyen un cuerpo heterogéneo y disperso pero no inconexo, al menos en lo que a teleología se refiere.

Destaca dentro de las borbónicas, en el ámbito de la estructura territorial, la reforma que trajo consigo el establecimiento de intendencias. En un primer momento la institu-ción tomó el cariz de organización extraordinaria para tiempos de guerra. Felipe V de-signó superintendentes generales militares “encargados de la administración de los ejérci-tos, de la organización de la hacienda y de la asignación de los gastos públicos en las provincias”57 que iba sometiendo a su poder. Debe asumirse, sin embargo, que el carác-ter castrense de la figura no fue óbice para la producción de importantes consecuencias en lo provincial: “en 1718 la España peninsular fue dividida en 18 intendencias. El deseo de formar unidades con cierta homogeneidad de población y superficie llevó a agrupar diversas provincias:... Álava y Vizcaya con Burgos, Guipúzcoa con Navarra... Por la misma razón se señala por vez primera una nueva provincia: la Mancha, con capital en Ciudad Real. Progresivamente se fueron recortando las competencias de los intendentes y su número, hasta el punto que en 1724 puede darse por suprimida esta organización”.58 La resolución de 1718 (primera ordenanza de intendentes del cuatro de julio) había esta-blecido la denominación de “intendente de provincia y de ejército” que no llegó a crista-lizar. A pesar de ello, y del relativo fracaso de este primer intento, el establecimiento de

56 Tomás y Valiente, Manual..., p. 568. 57 ANES, El Antiguo Régimen..., p. 315. 58 BURGUEÑO, Jesús, Geografía política de la España constitucional. La división provincial, Madrid, CEC, 1996, pp. 22 y ss.


82

los intendentes de provincia en España ha sido señalado como la más importante entre las reformas de Felipe V en el ámbito de la administración territorial59 lo cual, según hemos visto, no resulta poca cosa.

No será sino hasta la promulgación de la ordenanza de intendentes-corregidores del trece de octubre de 174960 cuando la institución alcance un carácter definitivo y ordina-rio. “En 1749, bajo el reinado de Fernando VI, se procedió a la reinstauración de las intendencias, pero en esta ocasión se establecieron ‘en cada una de las provincias del Reyno’. Se alude, por tanto, a los reinos de la antigua Corona de Aragón y a las provin-cias castellanas representadas por ciudades con voto en Cortes... En total se trata de 25 intendencias peninsulares y de 2 insulares... a finales del siglo XVIII, España puede con-siderarse dividida en 34 provincias”.61 Coincide en la interpretación Calero,62 para quien

59 Cfr. PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 37. 60 NOVR, VII, 11, 24. 61 BURGUEÑO, Geografía..., Loc. Cit., contrastando con la situación a principios del siglo XVIII en que “la España peninsular contaba con 4 territorios forales, 21 provincias con representación en las Cortes de Castilla y 3 reinos en la Corona de Aragón: un total de 28 provincias” y coincidiendo con la división recogida por Floridablanca en 1785 que “comprendía las provincias siguientes: Galicia, León, Zamora, Toro, Salamanca, Valladolid, Palencia, Burgos, Soria, Segovia, Ávila, Álava, Guipúzcoa, Vizcaya, Encartaciones de Vizcaya, Navarra, Islas de Gran Canaria, Extremadura, Madrid, Toledo, La Mancha, Cuenca, Guadalajara, Aragón, Cataluña, Valencia, Islas Baleares, Murcia, Jaén, Córdoba, Sevilla, Gra-nada, Nuevas Poblaciones de Sierra Morena, Nuevas Poblaciones de Andalucía”. CALERO AMOR, An-tonio María, La división provincial de 1833. Bases y antecedentes, Madrid, Instituto de Estudios de Administración local, 1987, p. 16, quien recoge el listado de España dividida en provincias e intenden-cias y subdividida en Partidos, Corregimientos, Alcaldías mayores, Gobiernos políticos y militares, así Realengos como de Órdenes, Abadengo y Señorío. Obra formada por las relaciones originales de los respectivos intendentes del Reyno, a quienes se pidieron de Orden de S.M. por el Excmo. Sr. Conde de Floridablanca, y su Ministerio de Estado en 22 de marzo de 1785. Con un nomenclátor de los pueblos del Reyno, que compone la segunda parte. En la Imprenta Real. Madrid, MDCCLXXXIX, apuntando que “es la ‘división de Floridablanca’, incorrectamente llamada así, pues el ministro de Carlos IV no hizo en realidad ninguna división de provincias sino que tan sólo ordenó consignar y catalogar las existentes, enumerando los núcleos de población que pertenecían a cada una de ellas e indicando su situación jurídica”. 62 Y difiere, en cuanto al número, ESCUDERO (Curso..., p. 777) para quien la Ordenanza de 1749 “dis-puso la constitución de veintiocho intendencias o provincias, repartidas de la forma siguiente: cuatro de ejército o militares en los territorios de la Corona de Aragón, una en Navarra, otra en Canarias y vein-tidós en la Castilla peninsular. De estas últimas, dieciocho fueron propiamente de provincia y cuatro de ejército para las zonas de Andalucía, Extremadura, Castilla la Vieja y Galicia. A la entrada del siglo XIX persistían las mismas intendencias, formando una red provincial que servirá de base para la elección a diputados en las Cortes de 1812. Estas elecciones se realizaron sobre treinta y dos provincias. Como Martínez Díez ha señalado, tal número provenía de las veintiocho anteriores, con el añadido de las tres provincias vascas y de Asturias, la cual se había segregado de León”. Benjamín González Alonso en El corregidor castellano. 1348-1808, Madrid, Estudios de Historia de la Administración/Instituto de Estu-dios Administrativos, 1970, p. 283, habiendo analizado la lista de personas que actualmente sirven las


83

las intendencias “se correspondían con las provincias representadas por ciudades castella-nas con voto en Cortes, más Ciudad Real —desgajada de Toledo—, Canarias y, en 1717, Cádiz, junto con los reinos de la Corona de Aragón y el de Navarra”.63 Siguiendo el hilo argumentativo es imposible dejar de concluir que la figura intendencial cumple una función de enorme importancia en la configuración del mapa provincial español, aun cuando se requiera realizar algunos ajustes, como por ejemplo contabilizar dentro de las provincias al Principado de Asturias que carecía de intendencia propia. En todo caso, como afirma Burgueño, la intendencia en tanto que “innovación administrativa, de signo inequívocamente centralizador, acabó consolidando la provincia como demarcación para la administración periférica del Estado”.64

Hecho indudablemente significado en el proceso uniformador, dado que “la provincia como demarcación de ámbito inferior al regional tiene su origen en la Corona de Casti-lla; en la Corona de Aragón el término era exclusivamente sinónimo de reino o Princi-pado” por lo que la doble función provincial castellana en materia fiscal y representativa —lo político y lo judicial se reservaba a los corregidores— se extendería con la reforma a la totalidad de los territorios peninsulares, asumiéndose que “la existencia de una provin-cia debe vincularse a la presencia de unas clases dirigentes urbanas que persiguen la con-solidación de su ciudad como polo organizador de un amplio territorio”.65 Aún más importante para los efectos de este estudio: la ordenanza de intendentes habla de múlti-ples provincias dentro de un solo reino, regido por una sola Corona,66 todo lo cual se afirma sin dejar de reconocer que no llegó a estar “claro el concepto de provincia, por lo que es confusa y equívoca la denominación de territorios, y casi nunca coincidente la enumeración de éstos. Por ejemplo, la ‘provincia’ de Galicia aparece en la mal llamada ‘división’ de Floridablanca compuesta de otras siete entidades llamadas también ‘provin-

intendencias establecidas y que quiere S.M. las exerzan con los Corregimientos de las Ciudades en donde residan, según su Real Decreto... firmada por el virrey de la Ensenada en 2 de diciembre de 1749, concluye que en efecto para 1749 las intendencias castellanas de ejército eran cuatro (Sevilla, Extremadura, Zamora y Galicia) y las de provincia dieciocho (Madrid, Burgos, León-Asturias, Granada, Córdoba, Toledo, Valladolid, La Mancha, Murcia, Segovia, Jaén, Cuenca, Salamanca, Palencia, Toro, Ávila, Soria y Guadalajara). 63 CALERO, La división..., p. 23. 64 BURGUEÑO, Geografía..., Loc. Cit. 65 Ibidem. 66 “Para que mi Real intención tenga su debido efecto, mando, se restablezca en cada una de las provin-cias del Reino una Intendencia, a la cual vaya unido el Corregimiento de la capital; y al cargo de los Ministros, que para ello nombrare, las cuatro causas de Justicia, Policía, Hacienda y Guerra; a cuyo fin los que las ejercieren serán personas de grado, autoridad, representación y celo, cual corresponde al desempeño de esta importante confianza; reservando el elegir y nombrar los que estimare convenientes, dándoles la jurisdicción y facultades necesarias, con respectiva subordinación y dependencia de los Tribunales superiores según la naturaleza de los casos y cosas, y conforme están distinguidas por las leyes...”. NOVR, ley cit. Las cursivas son nuestras.


84

cias’: Betanzos, La Coruña, Lugo, Orense, Mondoñedo, Santiago y Tuy. Numerosas entidades eran llamadas simultáneamente provincias, reinos o intendencias, y entidades menores de la categoría de ‘partidos’ eran también denominadas ‘provincias’”.67

A cada “provincia del reino” correspondió una intendencia a la cual quedaría ligado el corregimiento de la capital. Más allá de ello se experimentarían notables transforma-ciones: “las atribuciones de los intendentes quedaron perfiladas en la ordenanza de 1766, limitándose a los asuntos de guerra y hacienda, en tanto que los corregidores quedaban encargados de las funciones de justicia y gobierno”.68 Mas, por encima de todo, el inten-dente sería el encargado de una de las actividades más caras al ideario ilustrado: la de fomento.69 Representaba en su provincia al superintendente general de hacienda y, en consecuencia, se ocupaba de la dirección de las cuestiones relativas a las rentas reales. Vigilaba la recaudación de las contribuciones, emprendía estudios e investigaciones con objeto de promover el desarrollo y felicidad de la provincia y velaba por la subsistencia de las tropas a su cargo. Por supuesto, los intendentes eran funcionarios de designación real, “auténticos hombres de confianza del Gobierno, actuando como agentes compro-metidos con el movimiento ilustrado de modernización del país”.70

LOS CORREGIDORES ANTE LA REFORMA INTENDENCIAL

Sebastián Martín-Retortillo, al analizar el estado de la organización administrativa a fines del siglo XVIII, sostiene el “carácter centralizado” de la misma concretado a través del “complejo sistema de corregidores, intendentes, intendentes-corregidores”. A su entender, “el corregidor es, en tal sentido, la pieza clave de la organización periférica del Estado. Representa a la autoridad real y, al mismo tiempo, preside el correspondiente Cabildo municipal. Son las dos facetas que principalmente lo configuran... Bien entendido... que el corregidor es autoridad delegada del Rey y el jefe de la administración municipal; y que si ostenta esta segunda condición es, precisamente, por ostentar la primera”.71 No

67 CALERO, La división...., p. 18. 68 BURGUEÑO, Geografía..., Loc. cit. Cfr. NOVR, VII, 11, 26. Separación de los Corregimientos e intendencias para que no se embarace ni confunda la administración de justicia. Trece de noviembre de 1766. 69 “Siendo importantísimo y del privativo encargo de los intendentes corregidores el fomentar en los pueblos capaces y a propósito las fábricas de paños, ropas, papel, vidrio, xabón, lienzo, la cría de sedas, establecimiento de telares, y los demás artes y oficios mecánicos por la mucha gente que ocupan y mantienen, por lo que habilitan los naturales, y enriquecen al Reyno; les mando y encargo, apliquen a este fin todas su atención, y a que se executen y cumplan con la mayor exactitud y puntualidad las órdenes generales y particulares que por mi Real Junta de Comercio se les comunicaren”. NOVR, VII, 11, 24, párrafo 23. 70 BURGUEÑO, Geografía..., Loc. Cit. 71 MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, (coordinador e introductor), Descentralización administrativa y organización política, T. I, Aproximación histórica (1812-1931), Madrid, Alfaguara, 1973, p. 34.


85

escapa a su análisis la importancia centralizadora del hecho de que la figura del corregi-dor haya sido objeto de una regulación “genérica y uniforme” y concluye constatando, dentro de la dialéctica del antiguo régimen, la existencia “de un auténtico y muy fuerte proceso centralizador”.72 Todo a partir del corregimiento y de su relación con la estructu-ra intendencial, misma que, con su establecimiento, determinó un buen número de cam-bios en la constitución y funcionamiento de la añeja figura castellana.

La intendencia borbónica se hallaba subdividida en partidos, coincidentes en territorio con las merindades y corregimientos del austracismo. El partido, a su vez, se fraccionaba en alcaldías mayores, encabezadas por un delegado del corregidor a título de teniente o alcalde mayor. De hecho, los “vicios que habían ido acumulando las autoridades, particu-larmente los corregidores y alcaldes mayores”73 han sido vistos como causantes del mal funcionamiento de la administración hispánica que trató de ser paliado con la institución intendencial, por lo que no resulta aventurado calificar al intendente peninsular de órgano controlador de un cierto tipo de funcionarios menores que había logrado superar el cambio de casa reinante y traslaparse a la nueva situación.

En cierto modo el intendente vendrá a complementar, como herramienta de unifor-midad, a la institución de los corregidores que desde tiempos de los Reyes Católicos74 había venido siendo “el instrumento del absolutismo monárquico en España de la que se sirvió la Corona para seguir con su política centralizadora”75 y, siendo especialmente claro el desarrollo de la corregiduría bajo Carlos III, su control quedaría confiado a un funcionario de mayor grado aunque “en la práctica, el intendente no era otra cosa que un corregidor con plenos poderes extendidos al nivel de la provincia”76 lo que de inme-diato lo colocaba por encima de los encargados de demarcaciones más limitadas, como si se tratase de un intermediario entre ellos y la Corona: “el concepto de intendente es inse-parable del de provincia: en cada una de ellas el intendente es la autoridad superior, y por consiguiente, los corregidores que ejerzan su oficio en lugares integrados en tal pro-vincia le están subordinados”.77

No se reduce a ello, sin embargo, la transformación experimentada en el ámbito mu-nicipal durante el siglo de las luces. Se significan, en tal proceso, dos vertientes distintas:

72 Idem, p. 41. 73 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, Gisela, La Intendencia en España y en América, Caracas, Universi-dad Central de Venezuela/Consejo de desarrollo científico y humanístico, 1966, p. 37. 74 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 313. Señala que “los Reyes Católicos promulgaron en Sevilla el 9 de junio de 1500 una famosa Pragmática... sobre los corregidores. Tales normas fueron desde entonces la base reguladora de esta importantísima institución. No es extraño, por tanto, que mereciera los co-mentarios directos y minuciosos de dos juristas: el de Francisco de Avilés... y el de Pedro Núñez de Avendaño (ambos pertenecientes al Mos Italicus)”. 75 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 31. 76 Idem, p. 52. 77 GONZÁLEZ ALONSO, El corregidor..., p. 248.


86

“la primera de ellas se refiere a las alteraciones que se van fraguando a lo largo del siglo XVIII en el régimen jurídico de la figura del corregidor, oficial del Rey en las ciudades, y que determinarán el nacimiento de un representante ‘profesionalizado’”78 mientras que la segunda buscaba una mayor participación de los vecinos en el ámbito del abasto mu-nicipal a lo que se encaminó, con poco éxito, “la creación, mediante el Auto Acordado de 5 de mayo de 1766, de dos nuevas figuras: el síndico personero y los diputados del común”.79 Sin negar su importancia, es de señalarse que estos cambios no implicaron la pérdida para el corregidor de su carácter de agente del Rey y primera autoridad munici-pal. Continuaba siendo juez en primera y segunda instancia y presidente del Ayuntamien-to, encargado principalísimo del mantenimiento de la seguridad y el orden público. Lo que ocurre es que tendrá ahora como intermediario entre sí mismo y el Rey más que a un funcionario —el intendente— a toda una nueva forma de entender la función pública, esto es, a la categoría ilustrada del “fomento”. Ello explica tanto su profesionalización como su sometimiento, por virtud de Real Cédula de 21 de abril de 1783, a un estricto escalafón que divide a los corregimientos en varias categorías según fuesen de primera clase o entrada, de segunda o ascenso y de tercera o término.

LA INTENDENCIA EN AMÉRICA

En Indias la intendencia presenta matices específicos a los que es necesario referirse con cierta profundidad. La primera de las intendencias en el Nuevo Mundo fue solicitada a Esquilache por el gobernador de Cuba y concedida por real instrucción el treinta y uno de octubre de 1764, correspondiendo al titular de ella, exclusivamente, el conocimiento de las causas de hacienda y guerra. La ordenanza con que se acompañó a la real instruc-ción se elaboró en concordancia con las peninsulares de 1718, 1749 y del diecisiete de diciembre de 1760 pero “contemplando todas aquellas modificaciones que exigían las condiciones particulares de la región”.80

Desde sus inicios la institución provocó polémica en América. Con objeto de hacer frente a tal hecho, la Corona se sirvió de visitadores encargados de dictaminar acerca de la posibilidad de una efectiva aplicación de la institución en ultramar. Resultado de una de aquellas visitas es un documento cuyo título resulta en sí mismo sumamente revelador del trasfondo ideológico que prevalecía entre el grupo gobernante. Nos referimos al Informe y Plan de Intendencias que conviene establecer en las provincias de este Reino de Nueva España, obra de José de Gálvez datada en quince de enero de 1768, en cuyo

78 MUÑOZ DE BUSTILLO ROMERO, Carmen, Bayona en Andalucía. El Estado bonapartista en la prefec-tura de Xerez, Madrid, CEC/Junta de Andalucía, Consejería de Cultura y Medio Ambiente, 1991, p. 169. 79 Idem, p. 170. 80 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, La intendencia..., Loc. cit.


87

cuerpo la propuesta intendencial aparece como compatible con la heredada división de los reinos y provincias pertenecientes a la Monarquía española.

El Plan de Gálvez se hacía eco de la protesta metropolitana en contra de la corrup-ción imperante en los corregimientos y las alcaldías mayores. Sugería el establecimiento en el Virreinato septentrional de once intendencias, correspondiendo a la de México la calidad de intendencia general y de ejército. Buscaba uniformar “el sistema público y económico con el de la Matriz de que resultará, entre otras muchas utilidades que acredi-tará el tiempo, la de entenderse después fácilmente este Gobierno con el Superior de España, y no tener que aprender aquí los que vienen a servir empleos unas reglas opues-tas y al menos bien distintas de las que allá se observan”81 al tiempo que el virrey conta- ría, por fin, con funcionarios provinciales honestos y eficaces que le permitirían gobernar eficientemente “las dilatadas provincias de un Imperio inmenso”.82

A pesar de que todos los oficiales del reino quedarían “sometidos al virrey como jefe superior y superintendente de rentas”83 la intendencia no recibió buena acogida por parte de virreyes novohispanos como el arzobispo Alonso Núñez de Haro84 y Antonio María de Bucareli y Ursúa.85 Todos estos factores coadyuvaron a que la figura no se consolida-ra en el Anáhuac sino hasta el año de 1786 en que se aprueba la Real Ordenanza de intendentes para el Virreinato, instrumento que resultará fundamental para el desarrollo de la figura no solamente en México sino en el resto del continente.

Visita similar a la de Gálvez emprendió José Antonio Areche en el Perú, Chile y el Río de la Plata en 1776, mismo año en que se estableció en Venezuela la primera de las intendencias sudamericanas,86 la cual Gisela Morazzani reputa como análoga a la cubana pero “notablemente reforzada”87 y que resultaría exitosa pues en aquellas tierras, a diferencia de las mexicanas, “se estrenaba nueva organización, no había problemas de

81 Informe y Plan de Intendencias para el reino de Nueva España presentado por el Visitador D. José de Gálvez y el virrey virrey de Croix, y recomendado por el Obispo de Puebla y el Arzobispo de Méxi-co. En NAVARRO GARCÍA, Luis, Intendencias en Indias, Sevilla, Consejo superior de investigaciones científicas/Escuela de estudios hispano-americanos de Sevilla, 1959, apéndice II, p. 169. 82 Ibidem. 83 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, La Intendencia..., p. 38. El Plan se refiere al virrey, en este punto, como “Supremo Jefe del Reino”. En NAVARRO, Intendencias..., apéndice II, p. 170. 84 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 260. Núñez de Haro fue señalado como eterno enemigo de los criollos por el patriota mexicano fray Servando Teresa de Mier. Su oposición, en tal virtud, podría servir para solidificar la tesis de H. Pietschmann en torno a la calidad de la intendencia como forma de reivin-dicar a las incipientes burguesías locales. 85 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO. La Intendencia..., p. 39. 86 Y no de las “continentales”, como la reputa Morazzani, pues en 1764 se había creado la intendencia de Luisiana. Cfr. DOUGNAC RODRÍGUEZ, Antonio, Manual de Historia del Derecho Indiano, México, UNAM, 1994, p. 214. 87 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, La Intendencia..., p. 40.


88

intereses preexistentes”.88 En 1777 Manuel Ignacio Fernández es designado intendente en las provincias del recién creado Virreinato del Río de la Plata, lo que supone el inicio de un importante proceso que culminará con la división del territorio en ocho intendencias y dos gobernaciones militares por Real Ordenanza del año 1782, “verdadero código de 276 artículos sobre la materia, que recibió un complemento de 15 resoluciones en 1783”.89 La intendencia sería, por primera vez en América, una intendencia de ejército y provincia, por lo que no se restringiría al intendente a conocer de las causas de guerra y hacienda, sino que tendría facultades también en las de policía y justicia. En lo sucesivo “el jefe de la provincia cabeza del Virreinato o capitanía general es un intendente general de ejército y provincia, en tanto que los de las restantes del mismo distrito son sólo in-tendentes de provincia con título de gobernador intendente. Comparado el sistema con el anterior, lo que había sido mera acumulación de oficios de gobierno, justicia o guerra en una persona, aparece ahora institucionalizado al crearse un cargo o ‘empleo’ que en sí mismo abarca la competencia de los distintos ramos, y que presenta la novedad de unir también las funciones de hacienda, que siempre se habían mantenido separadas”.90

En contraste con la intendencia peninsular es necesario destacar que con la americana se buscó no sólo el control sino la paulatina eliminación de los corregimientos y alcaldías mayores. Y es que en las Indias la situación de abuso91 había alcanzado rasgos alarman-tes: “mal retribuidos, los corregidores... cedían con facilidad a la tentación de querer enri-quecerse rápidamente a costa de sus vasallos; ellos y los curacas (caciques) cobraban dos veces el tributo, haciendo dos padrones, uno para su propio uso y ganancia, otro para la real hacienda”.92 No es extraño que entre la variedad de medidas que tomó Túpac Ama-ru en la rebelión que encabezó en el Perú (1781) estuviese —alegando el caudillo haber recibido supuestas órdenes reales— la de declarar extinta la corregiduría. En consecuen-cia, “fue política de la Corona que se fueran reemplazando por los intendentes —o sus 88 DOUGNAC, Manual..., Loc. cit. 89 Idem, p. 215. 90 GARCÍA-GALLO, Alfonso, “La evolución de la organización territorial de las Indias”. Los orígenes españoles de las instituciones americanas. Estudios de Derecho Indiano, Madrid, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, 1987, p. 882. 91 No sólo: también de reivindicación de localismos, tal como señala VÁZQUEZ (“El contexto...”. Loc. cit.) y tendremos oportunidad de analizar más adelante: “como sabemos, el gobierno español se ejercía en la Nueva España en tres niveles: el central del Rey y sus consejos, el virreinal y el local de los muni-cipios. La Corona trató de controlar a los municipios, mediante los corregidores, sus representantes en los municipios, pero por la necesidad de ingresos los cargos municipales se pusieron en venta, convir-tiéndose en propiedad, sobre la que había el derecho de traspasarlos como herencia a los descendientes, lo que permitió a las élites locales consolidar su poder. A esto se superpuso la compleja organización política dividida en reinos, gubernaturas, audiencias y, desde 1786, en intendencias y provincias internas; todo esto agudizó el fuerte regionalismo que se había generado”. 92 PÉREZ, Joseph, Los movimientos precursores de la emancipación en Hispanoamérica, Madrid, Al-hambra, 1977, p. 112.


89

representantes, los subdelegados—, los corregimientos y alcaldías mayores según fueran vacando. Por ejemplo, así se dispuso para Nueva España respecto de las alcaldías mayo-res o corregimientos de Valladolid (Michoacán), Guanajuato, San Luis Potosí y Zacate-cas. Se procuró que, en general, los antiguos corregimientos fueran gobernados por representantes —subdelegados— del intendente”,93 todo lo cual nos muestra la peculiar flexibilidad que poseía la institución intendencial y su adaptabilidad a los diferentes intereses regios, siempre condicionados por la diversidad no sólo de las circunstancias sino de los propios análisis que recaían sobre ellas. De hecho, en la misma línea de pensa-miento, es digno de destacarse que la gran diferencia que existe entre la intendencia pe-ninsular y la indiana se presenta indudablemente condicionada por el hecho de que, fuera del de Navarra, en la España europea no quedaban virreyes, por lo que el intendente pudo depender directamente del Rey, en tanto que en América los intendentes “estaban supeditados en lo gubernativo, económico, guerra y real hacienda al virrey, representante de la Corona y máxima autoridad en el Virreinato, o al gobernador y capitán general, a quien como jefe de la provincia debíanle respeto y sujeción”.94

Establecido el régimen intendencial en buena parte de la América española un “tercer paso” que señala Morazzani consistió en homogeneizar el sistema, a lo cual se abocó el propio José de Gálvez ya como Secretario de Estado en el Despacho Universal de In- dias. Así, por ejemplo, la intendencia venezolana habría de ceñirse a los términos de la Real Ordenanza rioplatense, mientras que la intendencia establecida en Luisiana tendría que ajustarse a la Ordenanza novohispana. El proceso homogeneizador coincide en tiempo con el relativamente tardío establecimiento de la intendencia en los virreinatos de Nueva Granada (1783) y del Perú (1784), en las islas de Puerto Rico y Filipinas (tam-bién en 1784) y en los territorios centroamericanos de San Salvador, Chiapas, Nicaragua y Comayagua (1785); tendrá su mejor arma en la Ordenanza para la Nueva España de 1786, misma que llegará a sustituir a la del Río de la Plata en la calidad de referente y modelo de la institución para ambas Américas hasta la aparición, en 1803, de la Ins- trucción General de Intendencias Americanas, intento de uniformidad que alcanzará un éxito bastante menor debido a la confusión que provocaba su falta de concordancia con otras disposiciones, problema que trató de resolverse apelando a la suspensión y hasta a la derogación de parte de la normatividad derivada de la propia Instrucción. Es este hecho lo que autoriza a afirmar que las intenciones homogeneizadoras de la institución intendencial indiana llegarán prácticamente intactas a las Cortes Extraordinarias de Cádiz. También su atractivo para un buen número de hispanoamericanos: a instancias del dipu-tado cubano Andrés de Jáuregui, se aprobó en Cortes la creación de dos intendencias más para Cuba “como medio de proporcionar un mejor servicio y administración de las

93 DOUGNAC, Manual..., pp. 219-220. 94 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, La Intendencia..., p. 103.


90

rentas de la isla”95 mientras que Rafael de Zufriátegui solicitaría, como medida de pro-tección militar, el establecimiento de una en Montevideo.96

No fue la heterogeneidad un rasgo exclusivo de la intendencia indiana: la propia con-formación territorial de las Indias acusó cierta falta de uniformidad como consecuencia de la aplicación de las reformas borbónicas. Y ello básicamente porque el régimen intenden-cial alcanzó solamente a algunas provincias mientras que en el resto se conservó el anti-guo sistema de los “gobiernos políticos y militares” que en buena medida se mantenía intacto desde el siglo XVI. “Existe en consecuencia una doble organización territorial: la de las provincias regidas por un gobernador que es comandante general, y la de aquellas otras a cuyo frente figura un intendente, que acapara la suprema gestión de todas las materias de gobierno, justicia, hacienda y guerra”,97 situación que no podía satisfacer a los uniformismos de signo ilustrado y, más adelante, liberal: el “vivo deseo” que expre-saba Carlos III al inicio de las Ordenanzas rioplatense y novohispana en orden a “uni-formar el gobierno de los grandes imperios que Dios me ha confiado, y poner en buen orden, felicidad y defensa mis dilatados dominios de las dos Américas” no alcanzaría una cabal realización y quedaría en calidad de asignatura pendiente.

Cabe ahora preguntarse cuál fue el significado, en el imaginario territorial, de la insti-tución intendencial. Pietschmann se pronuncia, analizando el caso concreto del Virreinato de la Nueva España, por dejar de ver en la intendencia un mero instrumento centraliza-dor de corte francés: “de ninguna manera, sin embargo, debe concluirse que por el nombre, el sistema de intendencias se exportó a la Nueva España desde Francia pasando por España... En oposición al intendente francés, el novohispano no tenía la responsabi-lidad de subordinar a cualquier autoridad citadina (sic) o de otro tipo (a) los organismos de la autoridad central, expresión de la voluntad del monarca. Por tanto, no fue un ins-trumento destinado a centralizar y a unificar internamente al reino”.98 No lo fue, al me-

95 BERRUEZO LEÓN, María Teresa, La participación americana en las Cortes de Cádiz (1810-1814), Prólogo de José Luis ABELLÁN, Madrid, CEC, 1986, p. 262. Cfr. DS 26-II-1812, pp. 2826 y ss. 96 Idem, p. 182. 97 ESCUDERO, Curso..., p. 779. GARCÍA-GALLO, Alfonso señala que la heterogeneidad en la aplicación de la figura intendencial provoca que “a diferencia de la época anterior, no todas las provincias tengan la misma organización. Hay algún distrito de gobierno superior, como es el Virreinato de Nueva Gra-nada, donde se mantiene en todo él la organización antigua, sin que los intentos de introducir las inten-dencias lleguen a prosperar. En otros, como el Virreinato de Buenos Aires, hay provincias donde se establecen intendencias: v.gr., Montevideo, Misiones, Mojos y Chiquitos; en el reino de Guatemala, en parte de la provincia no las hay, y sí en el resto de ella, como San Salvador y Chiapa; en las Provincias internas del Norte de la Nueva España, Nuevo México y la Baja y Alta Californias no se integran en ninguna intendencia. Y aún en una misma provincia, hay ciudades o comarcas que quedan fuera de la intendencia; así, p. ej., en la de Honduras, la plaza y puerto de San Fernando de Omos permanece como ‘Gobierno político y militar’”.Vid. GARCÍA-GALLO, “La evolución...”., p. 881. 98 PIETSCHMANN, Las reformas..., pp. 239-240.


91

nos formalmente, agregaríamos.99 En cualquier caso, para el novohispanista —que con acierto ha denunciado la existencia del nada francés antecedente de las superintendencias de la época habsburgo— el ideario ilustrado español más que buscar obsesivamente y a título de petición de principio la centralización del reino trataba de hallar la solución más adecuada en orden a lograr un alto grado de eficiencia administrativa.100 Si esto se logra-ba manteniendo e incluso robusteciendo el autogobierno de las aristocracias locales, la potestad mayestática no opondría reparo alguno.

Posición heterodoxa, ciertamente, fundada en argumentos muy atendibles aunque acaso localistas en extremo. Para el autor de referencia, la centralización novohispana es un proceso que puede observarse desde fechas cercanas a la Conquista y bastante ante-riores al iluminismo. “Los funcionarios de los niveles de provincia, distrito y locales per-dieron cada vez más sus poderes, para cedérselos a las autoridades centrales del Virreina-to... Esta expansión de los poderes del Virreinato y de la Audiencia de México también se puede ver claramente en la creciente extensión geográfica de su jurisdicción. A princi-pios del siglo XVIII también las provincias del norte del Virreinato quedaron subordina-das a la Audiencia de la capital, mientras que la Audiencia de Guadalajara se mantenía limitada a casi los mismos territorios que se le habían asignado a finales del siglo XVI”.101 La situación de creciente centralización mantuvo un desarrollo sostenido de forma tal que “si se compara la anterior organización del Virreinato con la nueva delimi-tación de 1786-1787, se verá que la diferencia era menor de lo que en un principio pa-recía”.102

Siguiendo el hilo conductor de esta sugerente interpretación, la Ordenanza de Inten-dentes para la Nueva España de 1786 lejos de buscar el exterminio de los incipientes autogobiernos locales trató de transformarlos y promoverlos procurando que la adminis-tración de las localidades se convirtiera en un instrumento al servicio de la utilidad común. En tal sentido debe encuadrarse la concebida desaparición de los corregidores y

99 Aunque las formas provincialistas también se guardaron en la Francia dieciochesca, según afirma TOCQUEVILLE en El Antiguo Régimen y la Revolución, 2ª reimp., Madrid, Alianza Editorial, 1993, p. 79: “del mismo modo que la administración central no tiene en realidad más que un agente en París, tampoco tiene más que un agente en cada provincia. En el siglo dieciocho aún se encuentran grandes señores que ostentan el nombre de gobernadores de provincia... Se les siguen concediendo honores, pero no poder. En realidad es el intendente quien posee todos los poderes del gobierno”. 100 En el mismo sentido PÉREZ, Joseph (Los movimientos..., p. 99) para quien la reforma de las inten-dencias trataba únicamente de “dar mayor eficacia a la administración y de acrecentar y sanear las rentas del Estado”. Sin embargo, el autor reconoce (p. 17) que el final del autogobierno municipal fue un agravio para los criollos americanos y que no hubo más paliativo que la figura del “Cabildo abierto”, con lo cual se aleja de la postura de PIETSCHMANN que ve en las subdelegaciones intendenciales una posibilidad de autogobierno eficaz de los notables locales. 101 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 116. 102 Idem, p. 130.


92

alcaldes mayores que “tuvo el significado de una modificación de la política del gobier-no, que cambiaba una administración local y distrital estatizada por una administración exclusiva de los locales honorables”.103 Un esfuerzo, pues, descentralizador en cierto grado, por lo que no resulta clara la posterior afirmación que señala que el objetivo de los reformistas ilustrados, con el visitador José de Gálvez a la cabeza, era el de “unificar la organización burocrática de la Nueva España con la de la metrópoli”.104 ¿Dónde está la “confianza en los locales notables” en la organización intendencial de la Península? ¿Dónde el esfuerzo descentralizador? ¿Requería la España peninsular de descentraliza-ción semejante? Pietschmann responde a estos reparos afirmando que los conceptos de centralización y descentralización tienden a ser arbitrarios, y haciendo votos por la pro-ducción de nociones más asépticas que dejen de lado cualquier tipo de prejuicio. Ello —desde luego— no deja de ser necesario,105 pero precisamente muestra con mayor fuerza la disparidad de condiciones existente entre la España europea y la ultramarina, como confiesa el propio autor: “si las resoluciones de la Ordenanza de 1786 efectivamente hubiesen sido expresión de esfuerzos centralizadores, entonces la anterior organización habría tenido que ser descentralizada..., (en realidad) el Virreinato de la Nueva España estaba mucho más centralizado que la metrópoli”.106

Afirmación semejante conlleva el riesgo de olvidar que, a raíz de la desvirtuación de los corregimientos americanos, comenzó a operarse lo que Josefina Vázquez ha caracte-rizado como una “federalización clandestina” y que de hecho constituyó la situación que el proyecto dieciochesco de modernización trató —en buena medida infructuosamente— de contrarrestar: “el objetivo verdadero era controlar el aparato administrativo desde la metrópoli y sacar provecho de ‘las colonias’ de ultramar. En la práctica, la nueva división de intendencias fortaleció los intereses regionales y pretendía responder a la integración de los mercados locales y de las redes comerciales que se habían constituido; junto a las reformas fiscales y comerciales, las intendencias contribuyeron a desarticular la vida económica, política y administrativa del Virreinato”107 dándole un cierto ropaje legal a la ‘federalización’ vigente al tiempo que, desde Madrid, se pretendía dirigirla.

Creemos, por tanto, que resulta más exacto ver en la creación americana de intenden-cias tanto un esfuerzo centralizador como uno descentralizador, tal como señaló en su momento Navarro García. Descentralizador “sólo en cuanto que el virrey dejaba de tener directamente el ejercicio de sus omnímodas facultades sobre toda la masa de la población y de las numerosas Justicias Superiores”108 pero centralizante si “se conseguía la estricta

103 Idem, p. 187. 104 Idem, p. 199. 105 Como lo es también tener presente la distinción existente entre “centralización” y “uniformidad”. 106 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 242. 107 VÁZQUEZ, “El contexto...”., p. 82. 108 NAVARRO, Intendencias..., p. 97.


93

observancia de la Ley”109 en todo el Virreinato, ley por virtud de la cual las autoridades provinciales dejarían paulatinamente de responder frente al virrey para colocarse en situa-ción de franca y directa dependencia jerárquica respecto de las autoridades metropolita-nas. Al menos tal parece haber sido la intención última de Gálvez para quien “el meri-diano político de Salta, Arequipa o Durango dejaría de estar en Buenos Aires, Lima o México para pasar directamente por Madrid”.110 No hay que olvidar que “las intendencias iniciaron el proceso de fragmentación de las grandes provincias de la antigua división y restaron también autonomía a los municipios, al ponerlos bajo el control de los intenden-tes, en un modelo parecido al que establecería más tarde el centralismo”.111 Con todo, no deja de parecer apresurada la fórmula “descentralización en los reinos, centralización en el Imperio colonial” por cuanto que, como ya hemos señalado, el virrey conservó —a pesar de que pueda sostenerse válidamente que tal no era la intención de los promotores de la intendencia, Gálvez a la cabeza— su situación de preeminencia en el enorme distri-to de su superior gobierno.

De entre todo el caos de pretensiones y concepciones una cosa puede sacarse en cla-ro: al lado de la ilustrada búsqueda del mejoramiento de la organización burocrática figura la intención de mantener unido al Imperio español. Existe —y esto es lo que ver-daderamente nos concierne— cierta idea de “Imperio” y cierta conciencia de la necesidad de su modificación ordenada al mantenimiento de su cohesión. “Los estadistas ilustrados del reinado de Carlos III no sólo planeaban la creación de un espacio económico cerrado compuesto por España y sus colonias, sino que querían lograr una unión de todas las partes del imperio español en un Estado nacional unitario, fortificado internamente como Gran España (al que se llamó ‘cuerpo unido de nación’)... El sistema de intendencias se transformó en el más importante instrumento para alcanzar estos objetivos”.112 Ante la relatividad de su éxito, los esfuerzos por la conservación del Imperio se multiplicarán, aunque la clara conciencia de lo que bien podría llamarse “necesidad de lo nacional” se irá difuminando con suficiente rapidez como para desaparecer por completo en el corto espacio de unas cuantas décadas. En este proceso deben enmarcarse, en ulteriores tiem-pos, las peticiones formuladas por el virrey conde de Revillagigedo en el sentido de re-forzar, dentro del sistema intendencial, la autoridad virreinal, así como los proyectos autonómicos del intendente José de Ábalos,113 del conde de Aranda y de Manuel Godoy 109 Ibidem. 110 Idem, p. 98. 111 VÁZQUEZ, “El contexto...”., Loc. Cit. 112 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 302. 113 Por representación a Carlos III de fecha veinticuatro de septiembre de 1781, el intendente Ábalos proponía una “oportuna y cuerda división del Imperio, la creación de ‘monarquías particulares separa-das’ de España. Convendría desprenderse de las provincias comprendidas en los distritos a que se ex-tienden las audiencias de Lima, Quito, Chile y La Plata, como asimismo de las Islas Filipinas y sus adyacentes, erigiendo y creando de sus extendidos países tres o cuatro diferentes monarquías. Príncipes


94

y la propuesta descentralizadora formulada en 1806 por el intendente de Puebla Manuel Flon que “no sólo veía en la descentralización un medio para mejorar el funcionamiento de la administración, sino antes que nada una forma de frenar los esfuerzos tendentes a una posible independización”.114

Centralización aparte, es evidente que “las intendencias existieron porque el Rey que- ría modernizar la organización de sus dominios, uniformarlos y promover su bienestar, amén de mejorar los ingresos fiscales y las condiciones de defensa”.115 En tal virtud nos parece que la noción que más tiene que ver con el “imaginario territorial” (esto es, con el “Imperio”, la “Monarquía” o el “cuerpo de nación”) es la de uniformidad. De que la Corona tenía clara conciencia de lo gradual que tendría que ser el proceso no puede caber duda si se repara en los diversos cuerpos normativos que lo encauzaron en cada tiempo y en cada lugar. El intendente no sustituyó a las autoridades superiores en ningu-na de las partes de la Monarquía. Convivió, allí donde los había, con los virreyes, como lo hizo con los gobernadores que procedían de la Nueva Planta peninsular. Si se le iba a terminar por conceder plenos poderes para actuar en su demarcación como único y ab-soluto representante del monarca es algo que no podemos saber. “Los Borbones no suprimen en América las instituciones creadas por los Austrias, pero instalan al lado de aquéllas otros cuerpos paralelos que concentran cada día más la realidad del poder... El método es siempre el mismo: no se suprimen las instituciones heredadas de los Austrias, pero poco a poco, se les va cercenando el poder efectivo con la progresiva instalación de una administración más personalizada, más moderna, que goza de toda la confianza de la Corona”.116 El hecho es que en lo que pudo conocerse de su desarrollo la figura in-tendencial se mostró formalmente respetuosa del resto de las autoridades locales, lo cual contribuye a replantear su concepción como herramienta de consolidación del poder central permitiéndonos verla, con mayor exactitud, como lo que fue: un instrumento de fomento que se significó también como un factor importante en la configuración y pre-tendida uniformización territorial de las Españas. En este sentido la intendencia “ejercía dobles funciones. De una parte, permitía al virrey tener en la mano, con mayor facilidad, el gobierno del desmesurado territorio de su jurisdicción. De otra, centralizaba efectiva-mente la vida de toda la Provincia en la de su capital, residencia del intendente, creando

de la familia real serían los soberanos de aquellas naciones, que quedarían unidas a España por lazos sentimentales, comerciales y políticos muy estrechos. Éste es, además, el verdadero interés de España; separada de aquellos territorios, podrá consagrar todas sus energías a sus problemas propios”. Pérez, Los movimientos..., p. 139. Las cursivas son nuestras. En parecidos términos se presentan las propuestas de Aranda y de Godoy, que tendremos ocasión de analizar más adelante. En todo caso, es necesario tener en cuenta que, como señala PÉREZ, estos proyectos “no tuvieron la menor influencia en la política oficial seguida por España en América”. Ibidem, p. 141). 114 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 296, nota 105. 115 DOUGNAC, Manual..., p. 218. 116 PÉREZ, Los movimientos..., pp. 7-8.


95

una serie de vínculos entre ésta y todo su distrito”117 con lo que la configuración provin-cial de las Américas se colocó en una posición de franca y definitiva consolidación.

Organismos que colaboraron con el intendente en la labor de fomento y promoción fueron las juntas provinciales, claro antecedente de las diputaciones provinciales doceañis-tas. Creadas por decreto del cinco de abril de 1780, se hallaban conformadas “por el intendente y el contador, un regidor o capitular del Ayuntamiento, nombrado por éste y por el administrador general de rentas, ‘los cuales citando y oyendo en conferencia cuan-do lo tuvieren por conveniente al procurador síndico y al Personero...’, se congregaban para examinar detenidamente las reformas que habrían de introducirse con acuerdo a la población, su producción, comercio e industrias, conjugando, en lo posible, el alivio de los vasallos con las obligaciones de la Corona”.118 De suerte desigual, las juntas llegaron a intervenir en todo lo referente al gobierno, dirección y administración de las rentas reales (instrucción general del cuatro de octubre de 1799) hasta que la instrucción general del treinta de julio de 1802 las declaró extintas, con lo que se retornó al sistema de las juntas informativas semanales en las que simplemente se daba cuenta al intendente de la marcha de la administración en la demarcación. Este tipo de juntas se denominará “de gobierno” en las principales Ordenanzas intendenciales americanas (Río de la Plata, Nueva España y general) y se desenvolverá hasta llegar a constituir organismos de mayor envergadura, como la Junta Superior de real hacienda, con jurisdicción sobre todo un Virreinato. Más limitado al ámbito provincial resultará el sistema de juntas de hacienda cubano creado el veintisiete de febrero de 1812 (esto es, tan sólo unos cuantos días antes de la promulga-ción de la Constitución de Cádiz) a imagen del de las juntas peninsulares de 1780.

117 NAVARRO, Intendencias..., Loc. Cit. Parece inexacto, sin embargo, afirmar que “la división territorial en intendencias sirvió de base a la de todas la Repúblicas americanas” por cuanto que se olvida el im-portante papel que en tal configuración jugó la división en distritos de Audiencia, aunque lo sostenido por Antonio Domínguez Ortiz (El Antiguo Régimen...,. p. 237) en el sentido de que “el actual mapa de Hispanoamérica reproduce más bien las fronteras de las audiencias que las de los virreinatos” deba sujetarse a revisión (baste considerar que en Centroamérica, con una sola Audiencia en Guatemala, existen hoy cinco estados independientes). La afirmación de Navarro es de cualquier forma oscura pues no se alcanza a comprender si se refiere a la conformación misma de las Repúblicas en sí o a su divi-sión interna. En este último caso, es incontestable que las intendencias novohispanas sirvieron como base para la creación de los estados federados en la Unión mexicana (1823-24), recordando siempre que el Virreinato septentrional resintió una división intendencial más acusada que los meridionales. En cuanto a la relación dialéctica intendencia-provincia, el ejemplo constitucional venezolano (único ante-rior a Cádiz) puede resultar particularmente descriptivo: “en Venezuela se produce la elaboración, el 5 de julio de 1811, del Acta de Independencia, que firman 42 diputados de siete provincias: Caracas, Cumaná, Barinas, Margarita, Barcelona, Mérida y Trujillo; faltan los representantes de Coro, Maracaibo y Guayana”. VILLABONA BLANCO, Ma. Pilar, “Aproximación al estudio comparativo de las constitucio-nes de Venezuela y Cádiz, 1811-1812”. Materiales para el estudio de la Constitución de 1812, edición al cuidado de Juan Cano Bueso, Madrid, Parlamento de Andalucía/ Tecnos, 1989, p. 782. 118 MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, La Intendencia..., p. 83.


96

El fugaz —pero importante— paso de las juntas provinciales por el universo adminis-trativo español adquiere relevancia cuando se lo contrasta con el caso francés. En la Fran-cia prerrevolucionaria, concretamente en 1787, “se puso junto al intendente una asamblea provincial que vino a ser el verdadero administrador del país”.119 El hecho tuvo gran influencia en el plano de la aplicación de la legislación administrativa —ya para entonces de profundo sentido revolucionario—, en el de la centralización y, en última instancia, en el del estallido político de la Revolución: “una legislación tan contraria a la precedente y que cambiaba de forma tan completa no sólo el orden de los asuntos, sino la posición relativa de los hombres, tuvo que ser aplicada a la vez en todas partes y también en todas partes más o menos del mismo modo, sin ningún respeto a las costumbres anteriores ni a la situación particular de cada provincia. ¡Hasta tal punto el espíritu unitario de la Re-volución se había adueñado del viejo gobierno al que iba a derribar!”.120 ¿Es que el po-der central no podía confiar sino en organismos unipersonales para impulsar las reformas administrativas sin que tal impulso se tradujese en una Revolución política? ¿Por qué fueron estas juntas, aun con su naturaleza provincial, instrumentos para la centralización política? ¿Tienden las asambleas, por naturaleza, al espíritu revolucionario? ¿Se dio cuenta de ello la potestad regia española y por eso hizo desaparecer las juntas provincia-les? ¿Qué retraso significó tal desaparición en la total centralización de España, supuesto que ésta haya sido realmente deseada?

Pues no lo sabemos de cierto pero resulta curioso que con ocasión del alzamiento contra Napoleón en 1808 se hayan constituido juntas provinciales “elegidas sobre la base del sufragio universal” y que precisamente a ellas les haya sido confiada en un principio la tarea revolucionaria si bien, como afirma Marx, “el pueblo, al designar estas autorida-des, no pensó en limitar sus atribuciones ni en fijar término a su gestión. Naturalmente, las juntas sólo se preocuparon de ampliar las unas y de perpetuar la otra. Y así, estas primeras creaciones del impulso popular, surgidas en los comienzos mismos de la revo-lución, siguieron siendo durante todo su curso otros tantos diques de contención frente a la corriente revolucionaria cuando ésta amenazaba desbordarse”.121 No menos significati-va será la inclusión de la figura de las diputaciones provinciales en el texto de la revolu-cionaria Constitución de Cádiz.

LAS PIEZAS DEL ROMPECABEZAS PENINSULAR

A) La antigua Corona de Castilla y sus divisiones internas Al analizar la división territorial de lo que fue hasta principios del siglo XVIII la Corona de Castilla deben tomarse en consideración los siguientes rasgos distintivos: 119 TOCQUEVILLE, El Antiguo Régimen..., p. 195. 120 Ibidem. 121 MARX, España..., p. 27.


97

La debilidad del cuerpo político provincial; La consecuente importancia de la vida municipal; La marcada significación de las ciudades con voto en Cortes en el proceso de división y clasifi-cación territorial. El carácter tributario de tal división, derivado de la asunción castellana de la carga

fiscal que representaron los proyectos internacionales de la Monarquía a diferencia de Aragón y de Navarra, tierras forales y virreinales, lo provincial castellano en cuanto régimen de administración territorial es difícilmente reconocible. En razón de ello “entre el poder central y el local, o los señoríos en su caso, se da en Castilla un vacío casi absoluto, sólo atenuado por la existencia de ciertas demarcaciones o provincias, de natu-raleza financiera, así como por la consolidación de los corregimientos municipales. Éstos llegan a configurar un distrito de confuso alcance, más amplio que el estrictamente local y menor que las circunscripciones territoriales antes conocidas”,122 sin que pueda asi-milársele al cuerpo de provincia. No había, pues “nada verdaderamente sólido entre los municipios y el poder central; existían reinos: de León, de Toledo, de Sevilla... pero esta titulación ostentosa no encerraba ninguna realidad, no eran unidades administrativas a ningún nivel”.123

Ajeno, pues, a reivindicaciones provincialistas se desenvuelve en buena medida el proceso formativo de la Corona de Castilla, con todo lo que ello podía significar para la consolidación del poder regio, resultando perfectamente localizables en tiempo y espacio los primeros brotes provincianos frente a una Corona que presentaba ya para entonces un grado notable de cohesión, según ha concluido José María Portillo tras estudiar la obra de Juan Antonio Llorente: “la diferencia fundamental que distingue a las provincias vascas dentro de la monarquía, esto es, su carácter de ‘cuerpos políticos de provincia’, tiene un datable y concreto origen: ‘hasta el siglo XIV no se distinguieron de las provin-cias castellanas en la menor cosa substancial’. No existiendo cuerpo político de provincia eran las ciudades o villas los esenciales elementos pre-provinciales, al igual que en Casti-lla, ‘gobernándose independientemente de sus comarcanas’. La distinción posterior la cifra Llorente en una posterior evolución diferenciada: lo que en Castilla se destruye en las provincias se mantiene (los fueros) aprovechándose la consolidación de privilegios para alcanzar su territorialización ‘y he aquí todo el principio de las distintas formas de gobierno que se notan entre unos y otros vasallos”.124 122 ESCUDERO, Curso..., p. 775. 123 DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., p. 110. 124 PORTILLO VALDÉS, José María. “Momento preconstituyente, debate constitucional: las provincias exentas y la monarquía hispana en la crisis del Antiguo Régimen”. Materiales..., p. 652. Las citas son de LLORENTE, Juan Antonio, Noticias históricas de las tres provincias vascongadas en que se procura investigar el estado civil antiguo de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya y el origen de sus fueros, Madrid, 1806-1808.


98

De esta manera, el distingo radica en la mayor o menor fuerza del pactismo y de la posibilidad de defensa frente a actitudes desaforadas por parte de un absolutismo real en franco ascenso. Por ello es que lo que se reivindica al finalizar el antiguo régimen son propuestas en el sentido de, por ejemplo, concebir históricamente una supuesta no in-corporación del señorío de Vizcaya a la Corona castellana, sucediéndose en su gobierno los reyes de Castilla más por derecho de sangre que por otra cosa, con lo cual Vizcaya garantizaría la conservación de su Constitución señorial. Con ello se reivindicaba, de paso, el carácter de cuerpo provincial existente “desde los siglos más remotos”.125

La vida territorial, sin embargo, se halló en sus orígenes igualmente marcada por la pre-provincialidad en todos los territorios de la Corona castellana, lo que de inmediato nos lleva a la segunda de las características que hemos señalado. Es lo municipal lo que destaca y lo que configura el ámbito de intermediación entre los intereses populares y los regios, a grado tal que —tercera y cuarta características— serán las ciudades con voto en Cortes las entidades que fungirán como base para la nueva división que los requerimien-tos tributarios hacían ya impostergable.

Con la mirada puesta en los proyectos exteriores y en las responsabilidades que con-llevaba la impresionante extensión del ámbito de influencia castellana llevada a cabo du-rante los siglos XV y XVI, surge “en esa centuria una nueva división, de carácter fiscal, que según el censo de 1591 comprendía un total de cuarenta circunscripciones: de ellas, treinta y dos provincias nominales, y otras ocho que lo eran de hecho, con independen-cia de las provincias Vascongadas que por no contribuir al servicio de millones quedan al margen de tal reparto”.126

El proceso, a grandes rasgos, puede sintetizarse según lo propone Antonio Calero: “a medida que se impone el poder absoluto de los monarcas de la Casa de Austria, con Carlos V y en especial con Felipe II, las funciones y poderes de las Cortes de Castilla van quedando progresivamente reducidas a las de aceptar los impuestos que propone el Rey; la forma de cobrarlos sería la que, poco a poco, daría lugar a la delimitación del territo-rio de las futuras provincias: los encargados de hacerlo serían los municipios de las die-ciocho ciudades con voto en Cortes, y los cobrarían cada uno en el distrito que les co-rrespondiera”.127 Cabe decir que ni Navarra —con su peculiar situación de incorporación respecto de la Corona— ni las provincias vascongadas sufrieron ninguna alteración en su configuración territorial, esto es, en su naturaleza corpóreo-provincial.128

125 Vid. PORTILLO, “Momento...”. p. 653, donde se analizan los argumentos de Francisco de Aranguren y Sobrado en su Demostración del sentido verdadero de las autoridades de que se vale el doctor D. Juan Antonio Llorente, Madrid, 1806. 126 ESCUDERO, Curso..., p. 776. 127 CALERO, La división..., p. 20. 128 Aún cuando “la unión de Navarra con Castilla tuvo como consecuencia la desmembración de sus tierras septentrionales: Laburdi, Zuberoa y Baja Navarra, en total poco más de dos mil kilómetros


99

Así es que si las provincias castellanas pueden alegar un lejano origen en los reinos y entidades territoriales que se unieron para dar cuerpo a la Corona, parece incontestable que su brote inmediato se halla en este proceso que privilegió a las ciudades de voto en Cortes como núcleo de la división: “los cuarenta distritos fueron agrupados en torno a las dieciocho ciudades con voto en Cortes. Algunas —Soria, Madrid, Granada, etcétera— encabezaron su única provincia, mientras otras como Burgos, Zamora o Toledo figuran al frente de provincias diversas. En todo caso esa concentración de uno o varios distritos bajo las ciudades con voto en Cortes, dio paso a un sistema global de dieciocho provin-cias convertidas luego en veintiuna cuando Santiago de Compostela, Extremadura y Pa-lencia logran acceder a la asamblea”.129

El carácter de la división debe asumirse como de estricto orden financiero, lo que tra-jo consigo una notable desigualdad en las dimensiones y en el volumen poblacional de las distintas provincias. Son elementos a considerar, además, “la no aplicación de la divi-sión en provincias a los territorios de las Órdenes Militares, articulados a su vez en otras circunscripciones llamadas alcaldías mayores o gobernaciones” y “la heterogeneidad de su marco geográfico respecto al que hoy es propio de provincias del mismo nombre”.130

En este estado de cosas, si aún hacia fines del XVIII —y a pesar de todos los esfuer-zos encaminados a dar un vuelco a la situación— es cierto que “en el terreno político España encerraba dentro de sus fronteras nacionales una serie de estados diversamente organizados, con una legislación particular, y que participan en los gastos nacionales con contribuciones de distinta importancia” también lo es que “Castilla, país fuertemente centralizado desde mucho tiempo atrás, tenía, igualmente, una clara vocación centralista, se sentía llamada a unificar el país en torno suyo mediante la extensión de su derecho, frente a los derechos forales subsistentes en los restantes territorios unidos bajo la misma Corona. Aunque en esta época ya no tengan sino un significado histórico, la componen dieciocho provincias (Ávila, Burgos, Cuenca, Extremadura, Guadalajara, León, Madrid, La Mancha, Nuevas Poblaciones de Sierra Morena, Palencia, Salamanca, Segovia, Soria, Toledo, Toro, Valladolid, Zamora, Islas Canarias), seis reinos (Córdoba, Galicia, Grana-da, Jaén, Murcia, Sevilla o Andalucía) y un Principado (Asturias)”, siendo la división provincial castellana “de una total desproporción”131 e incluso caótica.

cuadrados sobre los cuales reinaron los Borbones que hasta la Revolución se titularon ‘Reyes de Francia y de Navarra’”. Domínguez Ortiz, El Antiguo Régimen..., p. 117. 129 ESCUDERO, Curso..., Loc. cit. Cursivas en el original. 130 Ibidem. 131 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 27.


100

B) La situación de los antiguos reinos de la Corona de Aragón: intentos fallidos de “devolu-ción de fueros” Hemos analizado ya la situación a que quedaron reducidos los reinos de la antigua Co-rona de Aragón tras el establecimiento de la Nueva Planta. Ahora bien, durante el siglo XVIII se presentaron algunas peticiones de devolución de fueros que, por su importancia en la configuración del imaginario territorial de una Monarquía que comenzaba a ser plenamente española, es necesario estudiar.

Las voces inconformes se hicieron oír incluso antes de la terminación de la Guerra de Sucesión132 y acompañaron el desenvolvimiento de todo el dieciocho aragonés, pero por su sistemática y difusión destaca el Memorial de Greuges presentado en 1760 a Carlos III por diputados a las Cortes del reino que él mismo había convocado.

Por principio de cuentas, en el Memorial se reconoce la sana intención de Felipe V al establecer una situación que beneficiaría al cuerpo monárquico entendido como un todo, pero se denuncia la falta de operatividad de tales propósitos en razón, primordialmente, de los daños que se causaron a partes significadas del propio cuerpo:

Al principio de este siglo el señor Felipe V, que esté en gloria, tuvo por conveniente derogar las leyes con que hasta entonces se havían gobernado los reynos de la Corona de Aragón, mandando que en adelante se gobernasen con las de Castilla, sin duda con el recto fin y con la inteligencia de que esta igualdad y uniformidad entre las partes havía de ceder en gran benefi-cio del cuerpo de la monarquía. Se descubre a primera vista en esta providencia la equidad y el zelo del bien público, pero son imponderables los males que en su execución han padecido aquellos reynos contra la piadosa intención del glorioso padre de Vuestra Majestad.133 De todo ello no podía culparse a las instancias centrales, de cuya buena fe no cabía

dudar, aunque bien podía deslizarse una disfrazada denuncia tanto de su precipitación como de su falta de conocimiento de las circunstancias locales:

Era muy arduo el negocio y muy inminente el peligro de causar gravísimos perjuicios, porque si cualquier novedad en el gobierno, aun la más útil se considera arriesgada y siempre trastorna, ¿quanto havía de trastornar una entera mudanza del antiguo gobierno de aquellos reynos? Para executarlo con acierto se necesitaba de mucho tiempo y de una superior práctica

132 KAMEN, Felipe V..., p. 88: “... dos de los principales ciudadanos de Valencia, ambos leales a Felipe

V, Pere Lluis Blanquer, el jurat en cap, y Josep Orti, el secretario de la Diputació, en septiembre de 1707 hicieron un llamamiento para la restauración de los fueros, siendo inmediatamente encarcelados y trasladados dos días después a prisión en Pamplona”. 133 Memorial de Greuges de 1760. Projecte de Constitució de l’estat cátala de 1883. Memorial de Greu-ges de 1885. Misstage a la Reina Regent de 1888. Bases de Manresa de 1892, Textos Jurídics Catalans, Estudi introductori Josep A. Gonzàlez Casanova (Lleis i costumes VI/1, Barcelona, Generalitat de Cata-lunya, Departament de Justicia, 1990, p. 3. Se ha respetado la ortografía castellana que aparece en el original.


101

inteligencia. Por más sabios, íntegros y zelosos que fuesen, como en verdad lo fueron, los mi-nistros a quienes la Majestad del señor Phelipe V encargó el establecimiento del nuevo gobier-no, no tubieron bastante tiempo, ni aquel experimental conocimiento que se requería, para juzgar qué novedades eran útiles y las que no podían dexar de ser dañosas al público y a la real autoridad.134 Al tiempo que se señalan las bondades de las antiguas leyes aragonesas para el man-

tenimiento de ciertas cualidades mayestáticas y se cuestiona la falta de coherencia que había significado el respeto al derecho civil propio de tres reinos y su abrogación en el cuarto:

Pero luego se conoció que la general abolición de aquéllas leyes (las de Aragón) perjudicaba a la regalía, dando mayor extensión a la ynmunidad y jurisdicción ecclesiástica de la que permit-ían los fueros de la Corona de Aragón y, en consequencia, declaró Su Majestad que no debían entenderse derogados en esta parte. También declaró no ser su voluntad privar a los particula-res de las gracias y privilegios que por sus servicios les concedieron los progenitores de Vues-tra Majestad. Y quiso asimismo que en lo civil se guardasen las leyes municipales de los reynos de Aragón, Cataluña y Mallorca, no alcanzándose la razón por qué esta providencia no ha de entenderse al Reyno de Valencia que también tenía sus propias leyes municipales. Señalado el fondo general que subyacía en su oposición a la Nueva Planta, los dipu-

tados dirigen sus argumentos a denostar la actuación de las figuras castellanas que les habían sido traslapadas y aun de aquellas que como innovación de fomento habían sido creadas para el gobierno general de la Monarquía:

Muchas son, Señor, las causas del poco respeto que haora merecen los magistrados de las ciu-dades. Los corregidores tienen mayores facultades que tenían antes los justicias, que podían llamarse compañeros de los jurados, y los yntendentes tienen tantas privativas que es mui poca, o ninguna, la authoridad de los regidores. Las audiencias con qualquier motivo se ingieren en el govierno económico de las ciudades mudando las antiguas reglas.135 Para solicitar a continuación una contrarreforma que significara la vuelta al benéfico

gobierno tradicional de los pueblos: ... lo cierto es, Señor, que del buen gobierno inmediato de los pueblos depende principalmente su felicidad y la de toda la monarchía. Aunque tengamos la dicha de que Vuestra Majestad sea Rey y padre de sus vasallos, y aunque sus primeros ministros sean mui celosos, no siéndolo los corregidores y regidores de los pueblos, las más benignas providencias se inutilizan. Pero,

134 Ibidem. 135 Ibidem, p. 4.


102

si éstos son buenos como deven serlo, las órdenes más rigurosas se executan con tal suavidad y prudencia que se hacen poco sensibles...136 Sin que ello implicase menoscabo alguno para la idea que de la Monarquía española

se habían formado los Borbones: La diferencia del govierno y de las leyes municipales de los reynos de España ni se oponen en un ápice a la soberanía de Vuestra Majestad, ni a la unión entre sus vasallos, ni a la verdadera política...137 En cuanto a la dotación de empleos las quejas y los argumentos son muy parecidos a

los de los criollos americanos, sin embargo de que Gracias a Dios, Señor, y gracias a Vuestra Majestad por las muchas apreciabilíssimas honras que en el corto tiempo de su feliz Reynado ha dispensado a nuestros paisanos, a tres ha nombrado Vuestra Majestad por sus embaxadores, a uno ha elegido virrey de la Nueva España…”.138 Pues la fusión del Consejo de Aragón con el de Castilla había propiciado situaciones

que no se consideraban tolerables: Puede ser que esta ley (la de Toro en 1367, que dividía las plazas en el Consejo de Castilla por igual entre todos los reinos castellanos), como otras mui justas y provechosas, no se haia ob-servado con todo rigor. Sin embargo, vemos que en el Consejo Real ay dos ministros hijos de Galicia, dos de Asturias, dos de Navarra, cinco de Andalucía y Murcia, catorce de los otros reynos de Castilla y uno sólo de los quatro reynos de la Corona de Aragón, y muerto éste, como Vuestra Majestad no lo remedie, según las señas no habrá ninguno...”.139 Por cuanto que —muy interesante— constituían violaciones al espíritu mismo con

que se habían expedido los decretos de Nueva Planta: Se discurrió que convendría la distribución recíproca de los empleos entre los españoles, sin respecto a que huviesen nacido en ésta o en la otra provincia, para conciliar y unir los ánimos de todos y asegurar más la pública quietud y el real servicio. En verdad no hubiéramos tenido motivo de sentimiento si se huvieran distribuido los premios con igualdad y del modo que el

136 Ibidem, p. 5. 137 Ibidem, p. 6. 138 Ibidem, p. 9. 139 Ibidem, p. 14.


103

señor Felipe V creyó sería ventajoso a sus vasallos de la Corona de Aragón, habilitados para los empleos de Castilla de que estaban excluidos...”.140 Otra exigencia, en apariencia contradictoria, radica en que los magistrados civiles y

eclesiásticos sean oriundos del reino sobre del cual ejercen su magisterio. ¿Es todo esto suficiente para probar un ánimo de reivindicación nacionalista, según

parece pretender González Casanova en su estudio introductorio?141 ¿Qué hay detrás de este tipo de intentos devolutorios? ¿Se trata de una simple reivindicación de puestos en el gobierno o hay algo más? (pienso en un repudio al uniformismo o al cuerpo político de la Monarquía). ¿Era la Nueva Planta realmente insoportable para los vasallos aragoneses o bastaba con una mejor aplicación de sus preceptos para contentar a todos?

Lo cierto es que no se presentan ambiciones independentistas, como las había habido en 1640, y que tampoco se cuestiona en sí la pretensión de sistematizar el ejercicio terri-torial del poder en la Monarquía. Lo que puede apreciarse es, si no plena aceptación, resignación suficiente frente a la nueva situación, al lado de un intento por mejorar para los antiguos reinos aragoneses ciertas cuestiones —más bien de matiz— en lo referente a la aplicación de las medidas. En otras palabras: se propugna por una Monarquía pluri-rregnícola (que no plurinacional, al menos en el sentido con que actualmente dotamos a la palabra “nación”) en que se mantenga el respeto por la soberanía del Rey que, aun gobernando de idéntica forma en cada una de las partes integrantes de su Estado —repárese en que no se reivindica una vuelta al antiguo estado de cosas que implicara, por ejemplo, la reconstitución del Consejo de Aragón— mantenga un buen número de bene-ficios a determinados vasallos que, teóricamente al menos, debían ser iguales a los de-más. Se aprecia, pues, que más que expresar un desacuerdo en lo referente al “imagina-rio territorial”, los intentos devolutorios de fueros se derivan de exigencias prácticas y de tentativas de realpolitik para mejor colocar a las provincias orientales en el seno de una Monarquía que había sufrido transformaciones definitivas e inapelables.142

140 Ibidem, p. 17. 141 Ibidem, p. XV. “L’originalitat del Memorial de 1760 rau, al meu entendre, en el fet que s’ anticipa, amb arguments molt semblants, a les formulacions, tant federals como regionals nacionalistes, del segle XIX pel que fa a la no contradicció d’un Estat plurinacional, que es correspon amb la plausibilitat d’unes nacions diferenciades sense Estat propi, però integrades en el si d’u mateix Estat comú, conside-rat com a propi per cadascuna d’elles”. 142 En contra de esta apreciación, LLUCH, Ernest, Las Españas vencidas del siglo XVIII. Claroscuros de la Ilustración, Barcelona, Crítica, 1999, para quien, el desarrollo de los argumentos en pp. 69-85, “se trataba de devolver a toda España o al menos a una parte el sistema vigente antes de 1714” bien enten-dido que, en su concepto, no sólo la Corona de Aragón —que, en palabras de Juan Amor de Soria, autor de la Via Fora, “asegurada de las promesas de la Gran Bretaña... perdió su libertad, sus privilegios y su antiquísimo ser”— fue derrotada en la Guerra de Sucesión, sino todas las Españas austracistas, incluidas la ultramarina y la castellana sujetas “a un absoluto despotismo, sin Cortes y con unos tributos


104

C) Especial referencia a la subsistencia de Navarra como “reino de por sí” Desde las Cortes de Burgos que, en 1515, dotaron de forma legal a la ocupación llevada a cabo en 1512 por Fernando el Católico, Navarra se significó por mantener un régimen especial caracterizado por el mantenimiento de su situación como reino en sí mismo a pesar de su incorporación formal “en plano de igualdad”143 a la Corona de Castilla. Por decirlo así, se trata de una incorporación castellana realizada a la manera aragonesa.

El régimen especial del que hablamos implicó el respeto por los instrumentos nava-rros de defensa foral, así como la conservación de su “capital, virrey, Cortes”,144 Consejo y régimen jurídico: una “Constitución estamental de libertades, pero con la peculiaridad de que había estado funcionando hasta la crisis misma de la monarquía”145 esto es, con la especificidad de que la Guerra de Sucesión había transcurrido sin dejar huella en su “planta”. En otras palabras: en pleno siglo XVIII se mantenía como uno de los cuatro reinos cristianos bajomedievales que, junto a Portugal, Castilla y León, Aragón y el mu-sulmán de Granada, habían configurado “el mapa de la Península en la segunda mitad del siglo XV”.146

No resulta raro en consecuencia que, a la manera de sus compañeros al servicio de la Junta Central, Benito Ramón de Hermida conciba su Breve noticia de las Cortes de Navarra como un rastreo de la pista constitucional que “desde una perspectiva moderada, cabía restablecer con el objeto de seguir residiendo constitucionalmente en ella”.147 Desde

multiplicados”. Nos parece que, sin embargo, el intento foralista de Amor de Soria —en el que Lluch basa buena parte de su argumentación— es demasiado radical como para caracterizar de manera absolu-ta las reacciones de todo un siglo. En la censura a la Via Fora se le acusó de tener “el firme propósito de sacar la casa de Borbón y todas sus raíces de la España y de las Indias, dejando a las Cortes Genera-les de los Reinos la libre deliberación que no tuvieron después de la muerte del Rey Carlos II y que por sus propias Leyes debieron ejercitar libremente en el más grave punto de la sucesión a estos reinos”. En efecto, Amor de Soria proponía, como fórmulas para “salir de la decadencia” el “restablecimiento de las Cortes generales en su autoridad y Libertad antigua” siendo “competencias de las Cortes... nombrar a los Reyes (con lo que el testamento de Carlos II por sí mismo resultaba inválido), establecer las leyes fundamentales y modificarlas”. Más moderado, el censor eclesiástico de Amor, Miguel Monge, “coinci-de con la necesidad del restablecimiento de las Cortes Generales y de los antiguos fueros y leyes funda-mentales de los diversos reinos”. Ahora bien, si todo esto debe interpretarse como apología del austra-cismo, ¿cómo es que Amor de Soria concibe a la derrota de Villalar —infringida por un Habsburgo— como “el último suspiro de la libertad castellana”? ¿Se trataba, más bien, de pugnar por una nueva etapa de preeminencia aragonesa dado que “desde Fernando el Católico no hay igualdad entre las dos Coronas”? 143 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 272. 144 DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., Loc. cit. 145 PORTILLO VALDÉS, José María, Revolución de nación. Orígenes de la cultura constitucional en España, 1780-1812, Madrid, CEPC/BOE, Colección Estudios Políticos, 2000, p. 275. 146 GARRIGÓS, La Organización..., I, p. 34. 147 PORTILLO, Revolución..., Loc. cit.


105

una visión cercana al moderantismo anglófilo —tan caro a más de un miembro de la Central— se consideraba que, junto con las vascongadas, Navarra “mostraba el último vestigio de aquella antigua libertad gótica custodiada desde la resistencia norteña a la invasión árabe y consolidada en el tronco constitucional pirenaico aragonés. Como no podía ser de otra forma respondiendo a tales parámetros, la Constitución navarra se distinguía por mostrar la actividad de un cuerpo político formado por el monarca y los brazos estamentales en unas Cortes que constituían la pieza esencial de funcionamiento del sistema”.148 Con todo, el problema ideológico no podía tardar en surgir, por cuanto que el respetado foco de resistencia y de conservación de las antiguas libertades poseía como Constitución la de un reino independiente, incompatible con los proyectos de dotar a la Monarquía española de un mayor grado de cohesión.

“Reino de por sí” dividido como Aragón en merindades,149 Navarra era, además, la tierra del respeto al señorío y por ello es que, más allá del status territorial, el apoyo popular a la situación de antigua “planta” se hacía sentir poco hacia fines del antiguo régimen: “bien claro tenían los navarros qué significaba la Constitución (de Cádiz), y por eso la apoyaban. No era el viejo sistema foral (señorial) el régimen idílico que la historiografía navarra ha supuesto, ni los navarros eran tan ciegos como para no darse cuenta de ello”.150

En lo territorial, sin embargo, la ausencia de revolución continuaba siendo benéfica para el reino. El régimen la favorecía y, de paso, aprovechaba para dejar en claro que la intervención en las definiciones geográficas constituía una prerrogativa mayestática, como lo muestra “la agregación a Navarra de las localidades guipuzcoanas de Hondarribia e Irun, decretada en septiembre de 1805 y vigente hasta agosto de 1814... Este trasvase de pueblos, aunque limitado en extensión, tenía una importante significación estratégica y política, por cuanto el Estado demostraba su autoridad y primacía sobre las provincias forales del modo más fehaciente: alterando su misma delimitación territorial”, episodio que se enmarca en la “política de cercenamiento del régimen foral vasco emprendida por Godoy...”,151 a pesar de que, según reporta Artola, tras sus intentos de organización cas-trense en Vizcaya, el favorito se había visto obligado a abandonar la política centralista en razón de los alborotos de la Zamacolada acaecidos en 1804.152

Por todo ello, y a pesar de que “no hubo, pues, ninguna Navarra antiliberal que re-chazó por impía y centralista la Constitución de Cádiz” sino que “muy al contrario, existió un sector importante de navarros que se jugó la vida por defender la revolución e

148 Ibidem. 149 GARRIGÓS, La Organización..., I, p. 35. 150 DEL RÍO ALDAZ, Ramón, “La Constitución de 1812 en la Navarra del trienio liberal: una ilusión rota”. Materiales..., p. 663. 151 BURGUEÑO, Geografía..., p. 62 y ss. 152 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 30.


106

imponer el régimen constitucional, mientras que los partidarios del viejo sistema no fue-ron el pueblo navarro, sino, lógicamente, las clases que lo habían sometido en el antiguo régimen”,153 parece lógico que los partidarios de la Monarquía pluralista en aquende y allende el Mar hayan visto en Navarra la situación territorial ideal que debía de compar-tirse con el resto de partes integrantes de lo hispánico.

LAS PIEZAS DEL ROMPECABEZAS AMERICANO

A) Naturaleza, definición y expresión del vínculo de las Indias con la Monarquía Más allá de las diversas teorías acerca del origen de la incorporación de América a la Corona de Castilla,154 nos importa destacar que ésta efectivamente se llevó a cabo —para los tiempos de la reina Juana se hallaba plenamente consumada—155 así como explicar su

153 DEL RÍO, “La Constitución...”., p. 686. 154 ESCUDERO (Curso..., p. 646) señala que son tres las principales posiciones que al respecto se han sostenido. En primer lugar, la de Juan Manzano, según la cual las Indias se concedieron por el pontífice a cada uno de los Reyes a título personal, derivándose la posterior y total incorporación a Castilla de un “acto de liberalidad y visión política” de Fernando el Católico. Al respecto, cfr. MANZANO MANZANO, Juan, La incorporación de las Indias a la Corona de Castilla, Madrid, Cultura Hispánica, 1948 y la réplica a Florentino Pérez Embid contenida en La adquisición de las Indias por los Reyes Católicos y su incorporación a los reinos castellanos, Madrid, Instituto Nacional de Estudios Jurídicos, edición especial del AHDE, no. 26, 1951. Una segunda teoría es precisamente la de F. Pérez Embid que se funda en una supuesta determinación de las Cortes celebradas en Valladolid, año de 1518, cuya versión escrita no ha llegado al presente. Para la tercera posición, la de Alfonso García-Gallo, los términos de la incorpo-ración se hallan condicionados por el hecho de que la reclamación portuguesa por la violación al trata-do de Alcáçovas (1479) no podía enderezarse sino contra Castilla, Corona firmante del mismo, por lo que el contrargumento interpretativo del instrumento jurídico tenía que poseer un origen castellano por operación del principio Res inter alios acta: “los posibles derechos que los Reyes Católicos podían alegar sobre las tierras descubiertas por Colón, sólo a título de monarcas castellanos podían ser esgrimi-dos frente a Portugal, que era quien los discutía”. GARCÍA-GALLO, Alfonso, “La unión política de los Reyes Católicos y la incorporación de las Indias. En torno a una polémica”, Estudios de Historia del Derecho Indiano, Madrid, Instituto Nacional de Estudios Jurídicos, 1972, p. 478. El artículo se había publicado en la REP, no. 50, Madrid, 1950, pp. 178-195. Por su parte, Antonio Dougnac Rodríguez (Manual..., p. 32) señala que “la total incorporación de las Indias a la Corona castellana se produce cuando muere Fernando (el Católico) en 1516 y deja por testamento a Juana (la loca) como heredera universal de sus estados” y, al tiempo en que afirma que la postura de GARCÍA-GALLO se halla “basada en el derecho público castellano”, califica a la de Manzano como “más civilista”. 155 “Por Donación de la Santa Sede Apostólica, y otros justos y legítimos títulos somos Señor de las Indias Occidentales, Islas y Tierra firme del mar Océano, descubiertas y por descubrir, y están incorpo-radas en nuestra Real Corona de Castilla. Y porque es nuestra voluntad, y lo hemos prometido y jura-do, que siempre permanezcan unidas para su mayor perpetuidad y firmeza, prohibimos la enajenación de ellas. Y mandamos que en ningún tiempo puedan ser separadas de nuestra Real Corona de Castilla, desunidas, ni divididas en todo o en parte, ni sus ciudades, villas ni poblaciones, por ningún caso ni a


107

naturaleza y sus implicaciones, dado que indudablemente “determinó consecuencias im-portantísimas en el campo del Derecho. En efecto: era doctrina unánimemente defendida por juristas como Bártolo, Baldo, Mateo de Aflictis, Burgos de Paz, Azevedo y después también por tratadistas del Derecho indiano, que los territorios de infieles al ser adquiri-dos por algún príncipe cristiano tenían que quedar incorporados a los viejos reinos por vía de accesión, considerándose que los territorios (en este caso las Indias) que acceso-riamente se unen o incorporan con otros (en este caso Castilla), se tienen y juzgan por una misma cosa y se gobiernan por las mismas leyes y gozan de los mismos privilegios del reino a quien se agregan”.156 Ello, como señala García-Gallo, se debe a que la pobla-ción de los reinos incorporados se encarga a una comunidad de vasallos castellanos sobre la que ha de ejercerse un poder real que se entiende como preexistente y que no puede alegar potestad soberana alguna del tipo legibus solutus para conculcar privilegios ya consolidados entre los hijos de Castilla: “la incorporación a la Corona de Castilla de los territorios americanos y el establecimiento en ellos de una población castellana, supone desde el primer momento la integración de ésta en la comunidad política que forma dicha Corona y así, a las ciudades de México en 1530 y de Cuzco en 1540, como ‘cabe-zas de los reinos’ de Nueva España y del Perú, se les concede asiento en las Cortes de Castilla”157 lo cual “tiene su origen y fundamento de la vulgar doctrina que nos enseña que los reinos y provincias que se adquieren de nuevo, pero uniéndose e incorporándose accesoriamente a otras antiguas, se han de gobernar, regir y juzgar por unas mismas leyes”.158

Para Dougnac Rodríguez “la incorporación de las Indias a la Corona castellana no significa que éstas pasen a ser colonias, o sea, territorios de inferior calidad jurídica, de-pendientes de Castilla e incorporadas a su reino. Son bienes de realengo, propiedad pública de la monarquía sobre la que ésta tiene un dominio primordial, radical, origina-rio o eminente, de derecho público, sin matices civiles”.159 Esta afirmación, coincidente con la postura de los criollos de los siglos XVIII y XIX, parte —es evidente— de una

favor de ninguna persona” afirmaba Carlos V en septiembre de 1519, confirmándolo su madre doña Juana en Valladolid al año siguiente. RLRI, tomos II, III, 1, 1. 156 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., p. 330. 157 GARCÍA-GALLO, “El pactismo en el reino de Castilla y su proyección en América”, Los orígenes..., p. 731. La cursiva es nuestra. La afirmación de García-Gallo resulta excesivamente contundente, según prueban los trabajos de Guillermo Lohmann Villena, “Las Cortes en las Indias” y de Demetrio Ramos, “Llamamientos a ciudades de Indias para Cortes de Castilla en el siglo XVII”, ambos en Las Cortes de Castilla y León (1188-1988), Actas de la Tercera Etapa del Congreso Científico sobre la Historia de las Cortes de Castilla y León, 26 al 30 de septiembre de 1988, Cortes de Castilla y León, Valladolid, 1990. Los asientos hispanoamericanos en las Cortes castellanas fueron más bien una quimera. 158 SOLÓRZANO Y PEREIRA, Juan de, Política indiana, Madrid, Compañía Ibero-americana de publica-ciones, s/f), IV, p. 263. 159 DOUGNAC, Manual..., pp. 32-33.


108

determinada concepción de la Monarquía hispánica: “la Corona es un ente político su-praestatal en cuyo seno se agrupan, bajo la dirección de un mismo soberano, diversos reinos, señoríos, principados, etcétera, que tienen en común la persona del monarca y, eventualmente, algunos órganos”.160 Se ofrecen, como ejemplo, los dominios peninsula-res de la propia Castilla: “en la Corona castellana se encontraban entre otros los reinos de Castilla, León, Granada, Navarra (incorporada a la Corona castellana por decisión de Fernando el Católico), etcétera”.161

Mas, en concreto, ¿frente a qué figura político-jurídica estamos? ¿Un conjunto de reinos confederados merced a la unión personal? ¿Un Imperio colonial, sin más? Por la primera solución parecen decantarse dos iconos del patriotismo criollo: Juan de Solórza-no Pereira y Servando Teresa de Mier. Para el primero (1575-1655), jurista, catedrático de Salamanca, oidor de la Audiencia de Lima y consejero de Indias, éstas eran, por sí mismas: “un imperio, que abraza en sí tantos reinos y tan ricas y poderosas provincias. O, por mejor decir, de una Monarquía la más extendida y dilatada que se ha conocido en el mundo”.162

Partiendo de un hecho incontrastable —el de que “las Indias no fueron consideradas como territorios coloniales sino como reinos en pie de igualdad con todos los que inte-graban la inmensa monarquía”—,163 Solórzano reconocía la autonomía que, de facto, gozaban las Américas y señalaba que los funcionarios más poderosos en éstas, los virreyes del Perú y de la Nueva España “tienen y exercen el mismo poder, mano y juris-dicción que el Rey que los nombra... que no hay cosa en las provincias que por ellos no se despache” siendo su categoría tan elevada que “en Francia raras veces se suele conce-der tan gran dignidad a quien no sea hermano o hijo del Príncipe o designado para sucesor del Imperio”.164

Podría parecer, en consecuencia, que con sólo reconocer la soberana potestad del Rey la administración virreinal cumplía con sus obligaciones para con la Monarquía y podía dedicarse a gobernar con un alto grado de libertad: “eran los virreyes quienes distribuían las encomiendas cuando quedaban vacantes, nombraban a la mayoría de los corregido-res, emitían concesiones de tierras a colonos españoles, confirmaban todos los nombra-mientos eclesiásticos hechos por los obispos, actuaban como presidentes de las audien-cias de justicia en sus capitales, supervisaban a los oficiales de la real hacienda y enviaban

160 Ibidem. 161 Loc. cit. 162 Citado por David A. Brading, Orbe indiano. De la monarquía católica a la república criolla, 1492-1867, México, FCE, 1998, p. 239. Juan de Solórzano llega a hablar de la “Monarquía de las Indias” como si quisiese referirse a un ente distinto de la Monarquía española. Solórzano, Política indiana..., IV, p. 247. 163 DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., p. 237. 164 SOLÓRZANO, Política indiana..., pp. 199-216, 223.


109

el excedente de los ingresos a España; y como capitanes generales eran responsables de la defensa del reino. No es de sorprender que Solórzano los comparara con los procónsules del Imperio romano. Pero aunque en todas las ocasiones ceremoniales eran tratados como si fuesen reyes, estaban obligados a observar las leyes de las Indias y de Castilla, sin poder para suspender su operación o perdonar a delincuentes; ‘que en nada pueden, ni deben proceder de potestad absoluta’”165 aun cuando fueran auténticas “imágenes” de los reyes, destacándose que es con los mismos monarcas con quienes “más propiamente los podemos asimilar” por encima de figuras como la del prefecto pretorio, la del sátrapa persa, el baxae turco, el legado á Latere del Sumo Pontífice e incluso la del propio procónsul romano.166

Siguiendo el hilo de estas consideraciones podía afirmarse, como hizo Solórzano, que los cargos del gobierno local debían de recaer en naturales del país, esto es, en criollos, dado que la propia Corona castellana reconocía “la fidelidad de nuestros vasallos y los trabajos que los descubridores pasaron”167 para el descubrimiento y población de las Américas, y que los criollos se entendían como causahabientes de sus ancestros los con-quistadores. El Rey encarga a los virreyes que “a los hijos de éstos los tomen por criados y los acomoden porque... sienten mucho los dichos beneméritos que otros hombres recién llegados a aquellas tierras y sin haber hecho ni ser para hacer en ellas servicios algunos, les lleven y disfruten los premios, oficios y honores que ellos por los suyos o por los de sus pasados dexaron adquiridos y merecidos”.168 El argumento posee una notable carga de austracismo anterior a la Nueva Planta y coadyuva con fuerza a la con-sideración de las Indias como reinos confederados que mantenían, frente a los otros, ciertos derechos que debían traducirse en beneficios especiales para sus naturales.

Las reflexiones de Solórzano serán llevadas al extremo en el umbral de la indepen-dencia hispanoamericana por el padre Servando Teresa de MIER (1763-1827) dominico novohispano perseguido por el gobierno y por el Santo Oficio, secularizado en Roma e integrante de la insurgencia mexicana. Nuestro autor sostenía que “las Américas tenían una Constitución dada por los reyes de España, de la cual eran en su virtud reinos inde-pendientes aunque confederados con ella por medio de su Rey en cuanto Rey de Casti-lla, quien por lo mismo debía gobernarlos como si sólo fuese Rey de ellos pero en cali-dad de Emperador de las Indias”,169 juicio al que llegó después de un ejercicio tendente a encontrar la verdadera Constitución de las Indias tal como en la Península lo procuraron

165 BRADING, Orbe Indiano..., p. 248. 166 SOLÓRZANO, Política indiana..., IV, p. 199. 167 RLRI, ley cit. 168 SOLÓRZANO, Política indiana..., IV, p. 207. 169 MIER, Servando Teresa de, “Idea de la Constitución dada a las Américas por los Reyes de España antes de la invasión del antiguo despotismo”, Fray Servando Teresa de Mier, selección y prólogo de Héctor Perea, México, Ediciones Cal y Arena, colección Los Imprescindibles, 1998, p. 480.


110

personajes de tanta significación como Jovellanos, Martínez Marina o Capmany quienes, en el concepto de Mier, sacaron “del polvo del olvido, donde las había sepultado el des-potismo de tres siglos, las constituciones de Castilla, Aragón, Valencia, etcétera, dando a conocer también la de Navarra, que a pesar de fieros golpes aún estaba vigente”.170 El libro XIV de su tratado sobre la Historia de la Revolución de Nueva España, antigua-mente Anáhuac será considerado por él mismo, la culminación del empeño por lo que a la España americana se refiere y ejercerá notable influencia en criollos hispanoamericanos de la talla de Simón Bolívar para los cuales, la situación de coloniaje en que se encontra-ba el Nuevo Continente procedía de una desvirtuación de la antigua Constitución indiana caracterizada por su estructura confederada y por la situación de autonomía que gozaban los elementos nativos de cada reino o fracción territorial integrante de la Monarquía.

La Constitución de las Américas provenía de una serie de “pactos onerosos” que la Corona había firmado con los conquistadores del siglo XVI. Los habitantes de las Indias se consideraban causahabientes de tales pactos. Incumplidos éstos por los soberanos —bien fuera excluyendo a los criollos de los puestos eclesiásticos y civiles que en derecho les correspondían, bien deshaciéndose de porciones territoriales a favor de potencias extranjeras,171 bien impidiendo la debida representación política de los reinos ultramari-nos, bien, en suma, desconociendo la igualdad que correspondía a cada reino en la es-tructura de la Monarquía Católica— la conclusión era evidente: rescisión del pacto por incumplimiento o, traducido a términos políticos, independencia absoluta.

No poca influencia tuvieron en estas ideas los acontecimientos y el pensamiento de la revolución usamericana ya que, como bien vio don Manuel García-Pelayo, “al violar el Rey el pacto que le une a sus súbditos americanos, ha perdido toda pretensión a la leal-tad de ellos, y por consiguiente, las colonias se convierten en estados independientes... Aparte del triunfo del principio nacionalista frente al Derecho histórico, y aunque como derivación del mismo, la Declaración (de independencia de los Estados Unidos, 1776) contiene simultánea y explícitamente una doctrina del Imperio: que las colonias formaban parte de él únicamente por un acto voluntario”172 aunque es reconocible en Hispanoamé-rica una buena dosis de originalidad derivada, sin duda, al concepto que de la Monar-

170 Idem, p. 481. 171 Punto interesante éste, pues como ha mostrado ARTOLA (Los orígenes..., I, p. 118) con base en las Partidas (Ley 5ª, título 15, partida II) formaba parte de la Constitución de la Monarquía toda: “desde el siglo XIII, aun dejando de lado el sentimiento unitario neogótico de que dio patentes muestras el reino astur-leonés, encontramos en las Partidas referencias explícitas al carácter inalienable o indivisible del reino. ‘Según fuero antiguo, no debía de enajenarse ni dividirse; esto por tres razones: por mayor honra y utilidad del señor, por la del mismo pueblo y por su guarda y la del Rey’” si bien a la disposición puede dársele una lectura más señorial que política. 172 GARCÍA-PELAYO, Manuel, Derecho constitucional comparado, 1ª reimp. de la edición de 1984, intro-ducción de Manuel Aragón, Madrid, Alianza Editorial, 2000, p. 332.


111

quía española se tenía. Considérese simplemente el repudio criollo experimentado hacia la palabra “colonia” mismo que entre los anglosajones no parece existir.

B) El todo y las partes ¿Qué son, pues, las Indias, más allá de territorios incorporados a la Corona de Castilla? Un conjunto heterogéneo de organismos políticos que se ha caracterizado de diversas formas, todas ellas partícipes de un cierto grado de ambigüedad: “habrá en el señorío de las Indias constituido por diversos reinos —se lo llamará ‘Estado’ en varias disposiciones de la Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias— un Rey, el de Castilla”.173 Difícilmente puede irse más allá de esta fórmula dado que la Monarquía no parece haber puesto especial empeño en definir con exactitud la relación que vinculaba entre sí a sus componentes. La parcial indefinición era conveniente: en momentos difíciles permitía desahogos autonomistas sin que ello implicara pérdida de control por parte de la Corona. Caso concreto es el del Acta del Ayuntamiento de México fechada el diecinueve de julio del iniciático y difícil año de 1808, en la que consta que los miembros del cabildo a pesar de referirse a la ciudad de México, en detrimento de Madrid, como “metrópoli y cabeza del reino” mantienen ese mismo reino “con todo cuanto le pertenece de hecho y de de-recho, a nombre y disposición de su legítimo soberano el señor Carlos IV” y de sus sucesores de la casa de Borbón en su rama española.174

Lo cierto es que el Rey de Castilla se denominaba Rey de las Indias y no de cada una de sus partes integrantes en particular, como sí podía serlo de León, Granada, Toledo, Galicia, Sevilla, Córdoba, Jaén o Algeciras.175 Solórzano atribuye el hecho no sólo a una buena dosis de pereza enumerativa sino a la “excelencia y grandeza” de América misma que provocaba que “nuestros Católicos y poderosos reyes cuando quieren reducir a bre-ve compendio los títulos de los muchos reynos y dictados de que gozan por la Divina

173 DOUGNAC, Manual..., Loc. cit. 174 Acta del Ayuntamiento de México, en la que se declaró se tuviera por insubsistente la abdicación de Carlos IV y Fernando VII hecha en Napoleón: que se desconozca todo funcionario que venga nom-brado de España: que el virrey gobierne con la comisión del Ayuntamiento en representación del Vi-rreinato, y otros artículos. Testimonio. En TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México (1808-1995), 19ª ed., México, Porrúa, 1995, p. 7. 175 “Ya en tiempo de los Reyes Católicos, desechando la idea de fundir las Coronas de Castilla y de Aragón en una Corona de España para evitar que una de las Coronas aparezca como superior a la otra, aquellos acuerdan que los títulos que integran una y otra se entremezclen, comenzando con los de Castilla... Con esta mezcla de los títulos de ambas Coronas, estas pierden su identidad, incluso como estructuras políticas intermedias que agrupan a varios reinos y señoríos, pues éstos quedan en una relación directa con el Rey... Sólo en lo administrativo los antiguos Consejos de cada Corona continúan ocupándose de los asuntos de todos los territorios que la integraban”. GARCÍA-GALLO, Alfonso, Manual de Historia del Derecho Español, Madrid, Artes Gráficas y Ediciones, 1967, I, epr. 1208, p. 671.


112

Clemencia, se contentan en llamarse reyes de las Españas y de las Indias”.176 Motivacio-nes aparte, el hecho es que encontramos referencias al “reino de las Indias”177 como si de un todo se tratase.

El problema es que la denominación no es, ni con mucho, la única ni la más acepta-da. Constantemente se habla de las partes integrantes del universo indiano como “reinos” diferenciados entre sí e incluso encontramos afirmaciones tan sorprendentes y crípticas como la de José de Gálvez en su Informe y Plan de Intendencias de 1768: “esta impor-tante y dilatada monarquía de la Nueva España...”.178 Además, la realidad física y social imponía la diferenciación, así se tratase de un hecho externo al terreno de las formas y de la nomenclatura: “por el desconocimiento de las condiciones especiales existentes en los territorios recién descubiertos, la Corona conscientemente renunció a una legislación detallada en muchas de las áreas administrativas, y transfirió su reglamentación a las auto-ridades coloniales con el fin de que se ajustara lo más posible a las condiciones loca-les”.179 Doble dimensión de lo que Tomás y Valiente ha caracterizado como el “particu-larismo de las leyes de Indias”: concesión de amplias facultades reglamentarias para las autoridades de la Corona sitas en los territorios de ultramar y legislación peninsular fre-cuentemente circunscrita a fracciones indianas cada vez más delineadas, lo que significó que la gran mayoría de las normas se dictaran “con vigencia limitada a una provincia o a un lugar determinado, siendo muy pocas las que se emitieron con carácter general para todas las Indias”180 pues, como sostenía Solórzano, “no hay ley que convenga a todas las provincias”.181

Si estas circunstancias pueden parecer insuficientes para sostener con total convenci-miento la validez de la teoría de los “reinos indianos confederados” a que ya nos hemos referido, no lo son para denunciar la “creciente descentralización del Derecho indiano”

176 SOLÓRZANO, Política indiana..., IV, p. 248. Y es que “mientras políticamente se va afirmando la unidad de la Monarquía, de hecho en ésta se van perfilando dos partes: España y las Indias. Y así, como Reyes de España y de las Indias se consideran desde Felipe II los propios monarcas españoles” sin que se precise “si lo que se incluye bajo el nombre de Indias o Estado de las Indias se concibe como una unidad... o como un conjunto de reinos y provincias diferentes, como oficialmente se les denomina”. GARCÍA-GALLO, Manual... I, epr. 1235, p. 688 cursivas en el original. 177 Cfr. MORAZZANI DE PÉREZ ENCISO, Las Intendencias..., p. 95. En su Gran Memorial, el Conde Duque de Olivares se refiere al “imperio de las Indias”. Cfr. Elliot y De la Peña, Memoriales..., I, p. 93. 178 Informe y plan de Intendencias para el reino de Nueva España presentado por el visitador D. José de Gálvez y el virrey virrey de Croix, recomendado por el obispo de Puebla y el arzobispo de México de fechas de 16, 20 y 21 de enero de 1768. Vid. NAVARRO, Intendencias..., apéndice II, p. 165. El destaca-do es nuestro. Cuando se refiere al gobierno de la Península ibérica, Gálvez habla de la “Monarquía Capital”. 179 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 68 nota 33. 180 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., Loc. Cit. 181 El capítulo XVI del libro V de la Política indiana va encaminado a justificar la diferenciación legislati-va seguida por el Consejo de Indias.


113

que “es consecuencia, en parte, de este fenómeno diferenciador al que acabo de hacer referencia... El Consejo de Indias fue siempre el órgano centralizador de la política y de la legislación real. Pero dada la enorme distancia desde la corte hasta los diferentes pun-tos de la América hispana, es claro que las autoridades reales residentes en Indias, sin discutir la superior jerarquía del Consejo, tuvieron que asumir, dentro de un creciente proceso de descentralización, facultades normativas”.182 Este último hecho explica el sur-gimiento de un nuevo elemento diferenciador: el Derecho indiano criollo, normatividad que proviene de vasallos de la Corona pero que no tiene pretensiones de extenderse a toda la Monarquía, ni siquiera a todas y cada una de las Indias.

En esta virtud, el todo —ultramar— se hallaba dividido en partes reconocibles y dife-renciadas. Tenemos, en primer lugar, a los reinos indianos: “en una ley de la época de Carlos II, se dice que los reinos americanos se dividen en provincias mayores y provin-cias menores”.183 Pero, ¿qué se requería para que un territorio fuera considerado un “reino”? Pietschmann ofrece algunos lineamientos, vinculando la categoría de “reino” a la “... dimensión territorial, la situación de la población prehispánica y al rango de los que conquistaron la región y fundaron entidades administrativas, aunque no se pueda explicar en qué consiste la diferencia entre las designaciones de provincia y reino”.184 Así, no resulta exacto afirmar que las provincias fuesen, sin más, las demarcaciones territoria-les en que se subdividían los reinos de Indias. Habrá todavía que profundizar mucho más en las nociones de “reino” y de “provincia” para, entre otras cosas, determinar si la calidad de “reino indiano” equivalía a la de los reinos peninsulares.

Pero, además, las fracciones territoriales hispanoamericanas (llámense “reinos” o “provincias”) se hallaban regidas de maneras diversas, lo que también contribuyó tanto al pluralismo como a la configuración territorial propiamente dicha. Escudero señala la existencia de un “hilo conductor” que marcará la reorganización general del conjunto administrativo indiano emprendida en la segunda mitad del siglo XVI. Este “hilo conduc-tor” consistió “en diferenciar la actividad administrativa propiamente dicha, de la corres-

182 TOMÁS Y VALIENTE, Manual..., Loc. cit. GACTO, et. al, por su parte, (El Derecho..., p. 492) apuntan que “esta fecundidad del Derecho indiano (del proveniente del Rey) conecta con la descentralización que en él se opera progresivamente: sin perjuicio de que los órganos creadores del Derecho en la Península sigan legislando, la dificultad y la lentitud que la distancia y el desconocimiento de la realidad imponen a este procedimiento dan paso a una cierta descentralización, de forma que tanto las audiencias como los virreyes asumen la función de dictar disposiciones de gobierno y ordenanzas, y lo mismo hacen las ciudades”. 183 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 82. La cursiva es nuestra. Concretamente, la ley de referencia dice así: “para mejor y más fácil gobierno de las Indias Occidentales están divididos aquellos reinos y seño- ríos en provincias mayores y menores, señalando las mayores que incluyen otras muchas, por distritos a nuestras audiencias reales, proveyendo en las menores gobernadores particulares, que por estar más distantes de las audiencias, las rijan y gobiernen en paz y justicia”. RLRI, tomo II, V, 1, 1. 184 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 87.


114

pondiente a cuestiones de justicia, guerra o hacienda. Se fijan así los cinco distritos de gobierno superior, por entonces existentes, y que corresponden a Nueva España, Perú, Santo Domingo, Guatemala y Nueva Granada, a los cuales se equipara en Extremo Oriente el de Filipinas”.185 Por gobierno superior hemos de entender “una esfera de alta dirección y supervisión de la actividad administrativa general y de los órganos encargados de ella”.186 Ahora bien, dos de los distritos de gobierno superior (el Perú y la Nueva España) recibieron la categoría de virreinatos,187 al tiempo que el resto se vio regido por el presidente de la Audiencia a título de gobernador. Tanto el virrey como el presidente actuaba a nombre del soberano, pero la cabeza de la administración del tipo virreinal —especie de “alter ego” del Rey— llegó a acumular tanto poder que incluso los ministros ilustrados reconocían la naturaleza prácticamente ilimitada de su cargo, como lo muestra la Intruzion para los que van al México (primero de abril de 1764) en la que “el conde de Aranda escribió... que los virreyes americanos ‘eran, son y deberán seguir siendo tan absolutos como es conocido de todos’”.188 No extraña, en consecuencia, que la relación del virrey con la Audiencia de su distrito se asimile “a la que había entre el Rey y el consejo de Indias”.189 Más allá de ello, en el ámbito de la configuración territorial, “la independencia que entre sí mantienen los dos virreinatos y los cuatro grandes distritos regidos por los presidentes de Santo Domingo, Guatemala, Santa Fe y Manila, con suje-ción únicamente a Rey y el Consejo de Indias, los equipara en cuanto a su naturaleza y función en el gobierno territorial, sin otra distinción que la del nombre”.190 Ello explica que, en tiempos de Felipe II, el “Estado de las Indias” se vea dividido “de modo que lo temporal se corresponda con lo espiritual” equiparándose los arzobispados y provincias de las religiones con los distritos de las audiencias y no con los virreinatos, como podría parecer a simple vista lógico.191

Dependían de virreyes y presidentes ciertos “distritos menores” que el propio Escude-ro caracteriza como “provincias o gobernaciones”192 de conformidad con la ya citada Ley 1ª del título I del libro V de la Recopilación indiana. Es de señalarse, sin embargo, que

185 Escudero, Curso..., p. 779. 186 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”., p. 851. 187 “Establecemos y mandamos que los reinos de el Perú y Nueva España sean regidos y gobernados por virreyes, que representen nuestra real persona, y tengan el gobierno superior, hagan y administren justicia igualmente a todos nuestros súbditos y vasallos, y entiendan en todo lo que conviene al sosiego, quietud, ennoblecimiento y pacificación de aquellas provincias, como leyes de este título y Recopilación se dispone y ordena”. RLRI, tomo II, III, 3, 1. Las cursivas son nuestras. 188 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 76. Si bien “... se limitó el periodo de funciones (del virrey) a seis años”. 189 Idem., p. 108. 190 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”., p. 855. 191 RLRI, tomo I, II, 2, 7. 192 ESCUDERO, Curso..., Loc. Cit.


115

también ciertos “reinos” se hallaban bajo la autoridad de algún distrito de gobierno supe-rior, como era el caso del reino de la Nueva Galicia, dependiente del virrey de la Nueva España, o el del nuevo reino de Granada, dependencia, en sus inicios, del virreinato peruano, con lo que la nomenclatura vuelve a movernos a confusión. Adicionalmente tenemos el hecho de que “en las provincias cuya sede coincide con la del distrito supe-rior, su gobernador es el mismo virrey o presidente. Las restantes disponen de goberna-dores propios”,193 lo que provoca que virreyes y presidentes aparezcan ante nuestros ojos con los caracteres adicionales de regentes de ciertos reinos o gobernadores de ciertas provincias, esto es, como encargados directos de alguna de las fracciones en que podía dividirse el territorio total que se encontraba bajo su potestad, tal y como lo establece la Recopilación: “es nuestra voluntad y ordenamos que los virreyes del Perú y Nueva Es-paña sean gobernadores de las provincias de su cargo”.194

Los virreinatos no constituyeron novedad alguna en la organización territorial españo-la. Hasta antes de la Nueva Planta cuentan con virrey varios reinos de la Corona de Aragón, así como Nápoles y Sicilia. “El oficio de virrey, de carácter temporal, comporta funciones generales de gobierno y una suprema fiscalización de cuanto sucede en sus territorios, pero en principio no se traduce en atribuciones específicas y determinadas. Las... de gobernación las asume cuando es además nombrado gobernador; las judiciales, con su designación como presidente de la Audiencia, y las militares cuando al cargo de virrey se agrega el de capitán general”.195 También encontramos virreyes en la Castilla tardomedieval196 aunque en este punto “la imprecisión es absoluta” pues como “virreyes se han designado en Castilla en el siglo XIV y en el XV lo mismo los que al ausentarse el Rey del reino quedan en éste ejerciendo sus funciones, como los agentes que al ser proclamado el infante D. Alfonso Rey en vida de su hermano actúan en su nombre en Andalucía y acaso en otras regiones (1465-1467), como las personas que estando los reyes en el reino éstos designan para actuar en su nombre en todo el reino o en alguna región determinada”.197

193 Ibidem. 194 RLRI, tomo II, III, 3, 5. Si bien la ley hace referencia a la función de gobierno en todas las provin-cias que queden a cargo del virrey (las leyes 3ª y 4ª se refieren a su calidad de capitán general y presi-dente de la Audiencia), el gobierno inmediato —no superior— lo ejerció el virrey únicamente en la provincia en la que se hallaba asentado. 195 ESCUDERO, Curso..., p. 775. A. DOMÍNGUEZ ORTIZ (El Antiguo Régimen..., p. 54) apunta que “el Virreinato era una institución de origen medieval con precedentes en la Corona de Aragón. Era una fórmula aplicada en territorios de personalidad propia y autonomía política que se hubieran sentido rebajados si los hubiera gobernado un simple funcionario; al no poder estar el Rey presente en ellos se hacía representar por un personaje de gran prestigio, siempre de elevada cuna, a veces de sangre real”. 196 Cfr. DOUGNAC, Manual..., p. 97. 197 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”., pp. 815-816. Lo importante, en cualquier caso, es que para la época de los Reyes Católicos está claro que “existieron delegaciones de poder” y que “sus destinatarios


116

La figura del virrey encontró en América condiciones óptimas para su funcionamien-to. Las grandes distancias constituían una de ellas y en forma alguna la menor: ya Juan de Solórzano intuía la diferencia que existía entre los virreyes establecidos en ambos continentes al comentar que la representación de la persona regia “suele ser más lustro-sa... mientras los virreyes y magistrados están más apartados de los dueños que se la influyen y comunican, como lo advirtió bien Plutarco, con el exemplo de la Luna, que se va haciendo mayor y más resplandeciente mientras más se aparta del Sol, que es el que le presta sus esplendores”.198 Y no se trataba simplemente de una mayor libertad en el ejercicio del gobierno, sino de una auténtica posibilidad de dominio temporal sobre un reino integrante del gran Imperio español. Entramos, pues, en el inestable terreno de las representaciones mentales colectivas. Aun cuando, en opinión de Dougnac, la referencia al cargo virreinal es permanentemente “copulativa” con respecto al de gobernador y existe una unión prácticamente indisociable entre ambas calidades cuyo “contenido evi-dente es el de ejercer funciones de gobierno, que implica despachar provisiones a nom-bre de los reyes con el sello real”,199 como asegura don Alfonso García-Gallo “el virrey, como tal, lo mismo que el Rey, ni cuida del gobierno ordinario, ni manda el ejército, ni administra justicia. A menos que, para evitar rivalidades con las autoridades superiores que se ocupan de esto, en la provincia donde reside o incluso en otras de su Virreinato, se concedan al virrey además, los oficios de gobernador, capitán general y presidente de la Audiencia. Pero bien entendido que si un virrey manda el ejército o preside la Audien-cia, no lo hace por ser virrey, sino por ser capitán general o presidente de ella”.200 Hay en el alter ego del Rey mucho más de icono que de administrador. Es mayor, mucho mayor, lo que representa que lo que gobierna.

Los dos virreinatos indianos originales201 llegaron a ser concebidos como un par de inmensas estructuras territoriales, como se desprende de la Ley 1ª del título II, libro V de la Recopilación que atribuye a la jurisdicción virreinal novohispana un buen número de gobernaciones (La Habana, Santiago de Cuba, San Juan de Puerto Rico, Venezuela, Cumaná, Margarita, Yucatán, Guatemala, Valladolid de Comayagua, Costa Rica, Hon-duras, Nicaragua, Soconusco, Guadalajara, Nueva Vizcaya, Florida y Manila), corregi-mientos (desde luego, el de la ciudad de México, pero también los de Veracruz y Zaca-

fueron auténticos alter ego del monarca, esto es, lugartenientes suyos. Que se les llamase o no virreyes... parece... un aspecto secundario del problema”. GONZÁLEZ ALONSO, Benjamín, “Observaciones y do-cumentos sobre la administración de Castilla a fines del siglo XV”, Historia. Instituciones. Documentos, no. 3, Sevilla, Publicaciones de la Universidad de Sevilla, 1976, p. 228. 198 SOLÓRZANO, Política indiana..., IV, p. 200. 199 GARCÍA-GALLO, Manual..., Loc. cit. 200 GARCÍA-GALLO, “La división de las competencias administrativas”, Los orígenes..., p. 771. 201 No nos referiremos a los primeros intentos virreinales que, de la mano de los Colón, poca influencia tuvieron en la configuración territorial indiana definitiva.


117

tecas) y alcaldías mayores202 (Tabasco, Cuautla, Tacuba, Ixtlavaca, Chiapas, Nicoya, Trinidad de Sonsonate, Zapotitlán, Verapaz y San Salvador). Se trataba, en suma, de todos los distritos pertenecientes a las audiencias de Santo Domingo, México, Guatemala, Guadalajara y Manila. El Virreinato del Perú comprendía las gobernaciones de Tierrafir-me, Veragua, isla Catalina, Lima, nuevo reino de Granada, Cartagena, Santa Marta, Mérida y Lagrita, Antioquia, Trinidad, Guayana, Chucuito, Santa Cruz de la Sierra, Popayán, Quijos, Jaén de Bracamoros, Cuenca, Chile, Buenos Aires, Tucumán y Para-guay, los corregimientos del Cuzco, Cajamarca, villa de Santiago de Miraflores de Zaña, San Marcos de Arica, Collaguas, Andes del Cuzco, Villa de Ica, Arequipa, Guamanga, San Miguel de Piura y puerto de Payta, Castro-Virreina, Tacayma y Vague, Tunja, Po-tosí, La Paz, San Felipe de Austria y minas de Oruro, Quito, Loja, Zamora y minas de Zaruma, Guayaquil, y la alcaldía mayor de San Felipe de Portobelo, esto es, la totalidad de los distritos que se hallaban bajo la jurisdicción de las audiencias de Panamá, Lima, Santa Fe, Chacras, Quito, Chile y Buenos Aires. Ahora bien, debe tomarse en considera-ción que estos listados son más bien tardíos (fueron promulgados por Carlos II) y que la ley en comento no reparte competencias ni atribuciones, limitándose a señalar los sueldos y salarios anuales que percibían los diversos funcionarios de la Corona en Indias.

Es evidente que la división administrativa de América por la mitad no prospera. Re-sultaría en extremo reductor pensar en dos grandes virreinatos divididos en audiencias fraccionadas a su vez en provincias. Ya hemos hablado del considerable ámbito de inde-pendencia de que gozaron ciertas gobernaciones con respecto al virrey. Con todo, “si no como grandes distritos de gobierno, sí como ámbitos de actuación burocrática se distin-guen separadas por el istmo de Panamá, desde la creación en 1609 de dos Secretarías en el Consejo, las Indias del norte de que se ocupa la Secretaría ‘de la Nueva España’, de las del Sur que incumben a la ‘del Perú’, extendiendo los nombres de los dos virreinatos a la totalidad de los subcontinentes”.203 Todavía al despuntar el siglo XIX se podían escuchar quejas contra españoles “que llaman América del Sur todo lo que está al otro lado del Istmo de Panamá, aunque desde Quito y Santa Fe para acá, ya pertenece al norte” y contra americanos que “seguimos su ejemplo, y como ellos llaman México a toda la Nueva España, nosotros llamamos Perú a todo lo demás: sin embargo de que el Perú no se extiende fuera del Virreinato de Lima, que no es grande. Habrá allá otros dos virrei- 202 Para Solórzano no existe diferencia substancial entre corregimientos y alcaldías mayores. El Rey estableció este tipo de magistrados “en todas las ciudades y lugares que eran cabecera de provincia, o donde parecieron ser necesarios para gobernar, defender y mantener en paz y justicia a los españoles e indios que las habitaban... a los cuales en el Perú llaman corregidores, y en la Nueva España alcaldes mayores, y los de algunas provincias más dilatadas tienen título de gobernadores”. Política indiana, IV, p. 24. Subrayados en el original. Es de destacarse que los corregidores y alcaldes mayores eran nom-brados por el Rey en los territorios más importantes y por el virrey o presidente en los restantes y que, al abarcar varias villas o pueblos, estas demarcaciones constituyen materialmente auténticas provincias. 203 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”., p. 857.


118

natos, el de Buenos Aires y el de Santa Fe, a más de varias capitanías generales indepen-dientes, como Chile y Caracas, y audiencias en Lima, el Cuzco, Chile, Quito, Chuquisa-ca, Santa Fe y Caracas”.204

Mayor exactitud reviste intentar una sistematización que, integrando a las provincias en circunscripciones más amplias, no desvirtúe la significativa implicación que aquéllas poseían en el terreno de lo gubernativo ni se olvide de las presidencias, al tiempo que valore a los virreinatos en una dimensión más justa. En este sentido, “en el Virreinato de Nueva España se integran las provincias de la Nueva España (que incluye la Nueva Galicia), Yucatán, Nueva Vizcaya, Nuevo León y Nuevo México. En el Virreinato del Perú se agrupan las provincias del Perú (que incluye Quito y Chacras), Tierra Firme, Chile, Tucumán, Santa Cruz de la Sierra, Paraguay y Río de la Plata (estas dos forman-do una sola con este último nombre hasta 1617), Igualsongo y Bracamoros, Quijos y la Canela, y Chucuito (esta última hasta 1578 es un corregimiento). La presidencia de Santo Domingo abarca las provincias que corresponden a las islas Española, Puerto Rico, Cu-ba (desde 1607 se separa el gobierno de Santiago del de San Cristóbal de la Habana), Margarita, Trinidad y Jamaica (esta última regida por la familia COLÓN), y las tierras firmes de Cumaná, Venezuela y Florida. La presidencia de Guatemala comprende las provincias de Guatemala (que incluye Chiapa y San Salvador), Soconusco, Honduras, Nicaragua y Costa Rica. La presidencia de Nueva Granada incluye las provincias de Nueva Granada, Santa Marta, Cartagena, La Grita (desde 1622), Musos y Colimas, An-tioquia y Popayán. Y la de Filipinas las provincias de Manila, Nueva Segovia o Ilocos, Nueva Cáceres o Camarines —las tres en la isla de Luzón— y la de Cebú”.205

Solórzano sostiene que los virreyes son “gobernadores de mayor porte” establecidos en las dos principales provincias indianas.206 Tan grande era su porte que las disposicio-nes reales imponían hacia ellos la misma obediencia y respeto que se debía al Rey.207 Son lugartenientes generales del Rey: “el virrey representa a la persona misma del mo-narca y hace sus veces allí donde la Constitución del país o las necesidades políticas hacen necesaria la presencia permanente del Rey, y éste, obligado a lo mismo en varias partes, no puede hacerlo”.208

204 MIER, Servando Teresa de, “Sobre los nombres antiguos y modernos de las Américas”, Fray Ser-vando..., p. 560. 205 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, p. 861 destacados en el original. 206 SOLÓRZANO, Política indiana..., IV, p. 198. 207 “Y mandamos y encargamos... que los obedezcan y respeten como a personas que representan la nuestra, guarden, cumplan y executen sus órdenes y mandatos por escrito o de palabra, y a sus cartas, órdenes y mandatos no pongan excusa ni dilación alguna, ni les den otro sentido, interpretación, ni declaración ni aguarden a ser más requeridos, ni nos consulten sobre ello, ni esperen otro mandamien-to, como si por nuestra persona o cartas firmadas de nuestra real mano lo mandásemos”. RLRI, tomo II, III, III, 2. 208 GARCÍA-GALLO, “La división...”. Loc. cit.


119

Por lo que toca a sus labores de gobierno, donde las tuviere, es necesario insistir en la distinción existente entre el superior gobierno y el gobierno inmediato: “era el superior gobierno el que competía al virrey respecto de todo el Virreinato... El gobierno inmedia-to es el que ejercían en la provincia en que estaban asentados”.209 De esta forma era el virrey de Nueva España gobernador del reino mexicano. “Reino”, decimos, y no “pro-vincia” dado que, en su origen, es tal categoría la que provoca que los dos grandes im-perios americanos sean regidos a través de mecanismos virreinales: “que se cree un virrey con una Audiencia o una Real Audiencia para gobernar un territorio, depende, proba-blemente, más que de querer atribuir al órgano de gobierno la máxima categoría admi-nistrativa que entonces se conoce —pues también la Real Audiencia representa la persona del Rey— de la consideración como reinos de la Nueva España y del Perú. Puesto que Carlos V aparece como sucesor en ellos de Moctezuma y Atahualpa es un virrey, como en los otros reinos de la Monarquía, quien como si fuera él en persona ha de estar a su frente”210 y que puede hacer y cuidar “de todo aquello que la misma Real Persona hicie-ra y cuidara si se hallara presente” entendiendo que conviniere “para la conversión y amparo de los indios, dilatación del Santo Evangelio, administración política y su paz, tranquilidad y aumento en lo espiritual y temporal”.211 Esclarecedora conclusión la de García-Gallo, aunque desgraciadamente parece tener validez exclusiva para explicar la situación en los albores de la etapa colonial. Más tarde, como hemos señalado, las no-ciones de “reino” y “provincia” no alcanzaron una distinción tan nítida. Pero algo hemos avanzado: a despecho de posteriores confusiones semánticas, es muy posible que lo que haya estado en las mentes de quienes concibieron el original “imaginario territorial” in-diano haya sido esta forma de entender las cosas.212

¿Qué sucedía con los gobernadores de las provincias que también integraban el Vi-rreinato o el distrito de Audiencia y en las que no residía el gobierno superior? ¿Ejercían su función a título delegado del virrey o de la Audiencia? ¿Estaban impedidos para rela-cionarse de manera directa con el Consejo de Indias? No: “en todo caso, la subordina-

209 DOUGNAC, Manual..., pp. 106-107. 210 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, p. 842. En el mismo sentido en Manual..., I, epr. 1218, p. 677: “en Indias se consideran como reinos aquellos territorios donde antes existía de hecho una fuerte orga-nización política —Nueva España (México), Perú, Nueva Granada (Colombia), o al menos se supone (Chile)—, y como provincias los restantes. Nunca, sin embargo, se las considera como colonias, ni se las da este nombre”. No queda claro por qué es que no hubo virrey chileno y neogranadino sólo lo hubo tardío. 211 SOLÓRZANO, Política indiana..., Loc. cit. 212 Se desprende de las explicaciones de DOMÍNGUEZ ORTIZ (El Antiguo Régimen..., Loc. cit.) que después de que la exorbitante pretensión virreinal de Colón fracasara, los “reinos” americanos gozarían de simples gobernadores. Solamente con Carlos V, atendiendo no sólo a la “inmensidad de las tierras” sino al elevado grado cultural de los indígenas, se crearon los virreinatos del Perú y de la Nueva España.


120

ción al virrey o a la Audiencia no supone que en todo los gobernadores se hallen media-tizados por éstos y hayan de relacionarse con el Consejo a través de ellos. La superior autoridad del virrey o la Audiencia sólo en escasa medida restringe la de los gobernado-res o la entidad administrativa de las provincias, que continúan constituyendo las circuns-cripciones básicas del gobierno indiano”213 y una clave importantísima para la resolución del rompecabezas americano.

El gobernador ejerce sus funciones en una gobernación, entendiéndose por tal, indis-tintamente, una provincia, un reino “o aun un corto territorio como la isla de Juan Fernández o las Malvinas”.214 El territorio podía variar de categoría sin que por ello variara su calidad de gobernación. Así, la provincia de Chile transformó tempranamente su nominación en reino sin dejar de ser administrada por un gobernador (resulta signifi-cativo que no se la haya pretendido convertir en Virreinato). Pero ocurría también que las funciones del gobernador eran “de mayor o menor jerarquía dependiendo del territo-rio que le quepa en suerte —reino, provincia, una isla— y de la mayor o menor inde-pendencia que posea frente a otras autoridades”.215 Es posible distinguir entre presiden-tes-gobernadores (a ellos se refiere también el título III del libro III de la Recopilación), titulares de la función de gobierno en las “provincias mayores”, esto es, en aquellas que contaban con una Real Audiencia presidida, precisamente, por el gobernador; goberna-dores particulares, encargados de una “provincia menor”216 (la que carecía de Audiencia) y más o menos dependientes de alguna autoridad superior —virrey o presidente gober-nador—; y gobernadores subordinados, en relación de dependencia respecto de goberna-dores particulares, como se hallaba el gobernador de Santiago de Cuba frente al de La Habana.

De otro lado, las provincias también podían clasificarse en relación con el tipo de funcionario que se nombraba para resolver sus cuestiones más acuciantes: “según los problemas de la provincias sean fundamentalmente de gobierno, militares o de justicia, se busca para desempeñar los oficios a un político, a un hombre de capa y espada o a un letrado, y se le confiere el título y oficio correspondiente, y luego se le conceden secun-dariamente los otros; en consecuencia, las provincias se consideran, respectivamente, como gobernaciones, capitanías generales o audiencias”.217 En este sentido, “provincia” constituye el género y “gobernación” una de las especies y no viceversa, como ocurre con el primero de los criterios. “Reino” continúa sin explicación enteramente satisfactoria.

213 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, pp. 845-846 cursivas en el original. 214 DOUGNAC, Manual..., p. 115. 215 Ibidem, p. 116 las cursivas son nuestras. 216 Por motivos de sistematización es que Dougnac emplea esta expresión que “no se usó constantemen-te en la praxis indiana”. 217 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, Loc. cit. cursivas en el original.


121

¿Qué implica todo esto en el ámbito del “imaginario territorial”? ¿Pueden equiparar-se las concepciones de “reino” y “provincia mayor”? ¿Realmente debe considerarse co-mo determinante casi exclusivo la existencia o no de Audiencia? Lo cierto es que las nociones poseían un significado distinto al peninsular pero en constante dinámica hacia la homogeneización bajo la influencia del leit motiv que acertadamente señala García-Gallo: “tratar separadamente los distintos negocios”,218 es decir, las diversas causas de justicia, guerra, gobierno y hacienda. El movimiento habría de presentar velocidades distintas a uno y otro lado del Atlántico pues la necesidad de la intervención en la vida económica del Nuevo Mundo y en la protección de sus habitantes nativos provocó “que el Estado Español se ocupe activamente de estos problemas económicos, sociales y cultu-rales dos siglos antes en América que en España”219 y que, por tanto, la distinción de los negocios de justicia y gobierno propiamente dicho se presente primero en Indias, lo que de ninguna manera significa que no fuese una aspiración constante en la España europea moderna: recuérdese que la Nueva Planta aragonesa tendió a extender el régimen caste-llano de las audiencias en detrimento de las antiguas facultades jurisdiccionales de los órganos locales de gobierno.220

La tendencia general parece ser, hacia finales del antiguo régimen, la de considerar “provincia” a cualquier fracción territorial y “reino” al gobierno general de toda la Mo-narquía, con distinción de causas y negocios. Analícese, si no, el formulario de juramento para todo tipo de gobernadores que compele a los funcionarios a tener “cuenta con el bien y buena gobernación de aquella provincia”... cumpliendo “los capítulos de buena gobernación y leyes del reino, cédulas y provisiones de su Majestad y las que están hechas y dadas y se hicieren y dieren para el buen gobierno del Estado de las Indias”.221 Se trata, sin embargo, de una tendencia —casi un mero desideratum— carente de conso-lidación y generalización: la equivocidad de los conceptos sobrevivirá incluso al momen-to de la independencia hispanoamericana sin que se supere totalmente la idea, derivada de las conquistas peninsulares bajomedievales, de que el reino es una unión de tierras que “se hallan sometidas a un mismo príncipe” sin que haya “otra cosa común entre ellas que esta común dependencia” por lo que pueden unirse o separarse sin generar repercu-siones en su vida política.222

218 Idem, p. 775. 219 Idem, p. 762. 220 Resultando válido, como en su lugar se ha mostrado, el esquema propuesto por ARTOLA (Los orígenes..., I, p. 138) para la Península de los comienzos de la guerra de la Independencia: “en 1808 los capitanes generales reunían al mando propiamente militar el control general, como presidentes de las audiencias, de la administración provincial. A lo largo del siglo anterior habían sido privados de sus atribuciones económicas, que habían pasado a manos de un funcionario nuevo, el intendente”. 221 RLRI, tomo II, V, II, 7. Los destacados son nuestros. 222 GARCÍA-GALLO, Manual..., I, epr. 1118, p. 609. Por su parte, la Corona no es, para el autor, “sólo un conjunto de distintos reinos y señoríos que tienen como titular a una misma persona. Un mismo


122

Es ésta, a grandes rasgos, la organización territorial que prevalecerá hasta la aparición de la dieciochesca reforma de intendencias, misma que significó que “en aquellas cir-cunscripciones más amplias —donde se forma además un tercer Virreinato de Nueva Granada—,223 los virreyes y presidentes son capitanes generales, título que por su supe-rior carácter desplaza al de presidente, con lo que las presidencias aparecen ahora como capitanías generales, mientras los gobernadores de las provincias dependientes de ellas figuran con el título de comandantes generales. Las circunscripciones menores o provin-cias son asimismo objeto de reforma, aplicándoseles el régimen de intendencias”.224

Si las reformas del XVIII implicaron la transformación integral del régimen de las presidencias, no sucedió lo mismo con el sistema virreinal. La concepción del virrey como autoridad suprema no llegó nunca a desintegrarse materialmente, ni siquiera tras la promulgación de la Constitución de Cádiz. Por el contrario, como señala Pietschmann, es un hecho que los virreyes fueron acrecentando su dominio durante los tres siglos de vida colonial: “los gobernadores de provincias, durante la temprana época colonial, goza-ron de una gran autonomía ante el Virreinato y sólo debían obedecer mandamientos generales importantes del virrey. No obstante, con el transcurso del tiempo y hasta el siglo XVIII, estos gobernadores de provincia, quedaron cada vez más subordinados al virrey”.225 Prueba de esta consolidación es la creación, en 1776, de un tardío nuevo Vi-rreinato en el Río de la Plata justo cuando “la institución virreinal está en España en completa crisis y han desaparecido, salvo uno, todos los virreinatos que existían en ella o en Italia”.226

Y es que, tras la Guerra de Sucesión, perdiendo los antiguos reinos de la Corona ara-gonesa su calidad de tales, el alter ego del Rey en ellos deja de ser necesario. No ocurre lo mismo con Navarra que por haber permanecido fiel a Felipe V —y porque continúa siendo un reino— conserva su virrey, ni tampoco con el Perú o la Nueva España. Ahora bien, si tal fue el criterio que se siguió para respetar o no las antiguas constituciones de los reinos, ¿sobre qué base se crearon los virreinatos en el nuevo reino de Granada y en el Río de la Plata? ¿Con respecto a qué original persona regia se consideró causahabien-te al Rey de las Españas? ¿Dónde está el Atahualpa neogranadino o el Moctezuma ar-gentino? ¿Dónde las inveteradas constituciones? En ningún lugar, lo cual muestra que el

Rey puede serlo de diversos reinos, sin que éstos estén integrados en una misma Corona... La Corona supone que todos los reinos y señoríos que la integran forman una unidad indivisible, que como tal se transmite hereditariamente”. Ibidem, I, epr. 1205., p. 669. Cursivas en el original. 223 Con cierta intermitencia: erigido en 1717, fue suprimido en 1723 y vuelto a establecer en 1739. Su existencia “no altera el sistema de organización establecido hacia 1750, puesto que lo único que supone es convertir una presidencia que ejercía el superior gobierno en un Virreinato y modificar la adscripción de unas provincias a una y otra circunscripción superior”. GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, p. 874. 224 ESCUDERO, Curso..., p. 779. 225 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 91. 226 GARCÍA-GALLO, “La evolución...”, p. 874.


123

determinante regnícola apuntado por García-Gallo, con ser puntual, no puede considerar-se absoluto. La reforma administrativo-territorial del siglo XVIII respondió a un buen número de criterios diferentes y en no pocos casos a exámenes de oportunidad y de sano juicio político. No se procuró la imposible tarea de aplicar las mismas consideraciones en ambos continentes, a pesar del ferviente e ilustrado deseo de uniformidad. Lo que fue castigo en Aragón y Cataluña no es el reverso de un premio virreinal en tierra firme. Ambas son, eso sí, expresiones de una reorganización territorial que los Borbones apre-ciaban como imprescindible. Pero poco más.

El supuesto “declive final” que parece poder percibirse en la autoridad de los virreyes americanos es más bien el resultado del natural reacomodo de fuerzas que siguió a la implantación de las reformas. Cercenada de su ámbito de atribuciones la superintenden-cia de la real hacienda, podía resultar cierta la afirmación de que “el superintendente venía a erigirse en un segundo virrey, teniendo cada uno su esfera de actuación”227 por lo que los virreyes no descansaron hasta que, en 1787, les fue totalmente restituida, lo que ha sido interpretado como un duro revés para las pretensiones de José de Gálvez en orden a “aniquilar el poder absoluto de la primera magistratura indiana”.228

Es posible ofrecer más muestras del fracaso de las tentativas anti-virreinales. Con la creación de la Comandancia General de las Provincias Internas del norte de México en virtud de la Real cédula del veintidós de agosto de 1776,229 el comandante general co-menzará a ejercer el superior gobierno con independencia del virrey de Nueva España, pero lo hará por poco tiempo, ya que el virrey logrará que se reconozca su superioridad sobre la comandancia y que ésta se divida en dos: Oriente, integrada por Coahuila, Nue-vo Santander, Nuevo Reino de León y Texas, y Poniente, conformada por las dos Cali-fornias, el Nuevo Reino de México, Sonora y la Nueva Vizcaya. En 1792 volverán a fusionarse las comandancias y se les devolverá su independencia, pero en 1811 se vuelve a dividirlas y se las sujeta de nuevo al control novohispano. Malos ejemplos de declive virreinal representan también la creación de la Capitanía General de Venezuela en 1777 —antes reconocimiento de la importancia y desarrollo de Caracas que intento de debili-tamiento del Virreinato de la Nueva Granada—, la independencia de la Capitanía Gene-ral de Chile respecto del Virreinato del Perú en 1798 —total consolidación de lo que desde hora tan temprana como el quince de octubre de 1597 se estableció reduciéndose

227 NAVARRO, Intendencias..., p. 101. 228 Ibidem, p. 100. 229 A la cual hace referencia el Auto Acordado DCXV de la Audiencia de México reconociendo que el mando de las Provincias Internas —excepción hecha de la del Nuevo Santander y de la del Nuevo Reino de León— se erigió en gobierno superior “con absoluta independencia” del Virreinato de la Nueva España. Cfr. VENTURA BELEÑA, Eusebio, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del crimen de esta Nueva España, prólogo de María del Refugio González, MÉXICO, UNAM, 1981, p. 290.


124

la intervención peruana a los “casos graves y de mucha importancia”—230 y, por supues-to, la creación de un Virreinato en el Plata que, si bien significó restringir el ámbito de actuación del virrey del Perú, consolidó a la figura virreinal como fórmula atractiva para el reformismo borbónico ya que, a pesar de su mayor prestigio, se presentó tan capaz como la Capitanía General para representar los intereses del Rey y ocuparse de la fun-ción política que suponía el gobierno superior. Todo ello a contrapié de posiciones ma-yestático-colonialistas tan autorizadas como la del visitador don José Antonio Areche quien opinaba, no sin sensatez, “que nunca conviene tener un jefe tan autorizado dentro de unas provincias tan distantes como éstas”.231

Afirma Joseph Pérez que “la idea de reinos distintos constitutivos de un imperio cho-caba con el centralismo borbónico”.232 Llama en consecuencia la atención el hecho de que no se haya aprovechado la ocasión de la reforma intendencial para limitar la potestad de los virreyes e impedir que consideraran al territorio de su jurisdicción como un autén-tico “regno suo”. Ahora bien, ya hemos señalado los límites que presenta la concepción del “centralismo borbónico” y también hemos visto que la relación Virreinato-intendencia fue, a lo más, ambivalente; jamás contrapuesta. Por otro lado, la Corona española había tomado medidas que se antojaban suficientes para evitar la consolidación de dinastías virreinales autonomistas en Indias. Así, por ejemplo, la Ley 12ª del título III, libro III de la Recopilación prohibe, de conformidad con una “costumbre inmemorial”, no solamente que los virreyes lleven al Perú y a México a sus “hijos primogénitos, yer-nos y nueras, sino otros cualesquiera que tuvieren, aunque sean menores de edad”. Y esto desde tiempos de los Austrias.

La transformación ilustrada del conglomerado de reinos y provincias que componían la Monarquía española no pasó, pues, por la supresión de los virreinatos; por el contra-rio: se sirvió de ellos. Pero, ¿qué hay de la concepción de los “reinos” indianos? ¿Es válido considerarlos simplemente provincias de mayor jerarquía en atención a su grado de desarrollo precolombino? ¿Existe, en tal virtud, una diferencia substancial con los reinos peninsulares, diferencia suficiente como para provocar que en América la Nueva Planta no fuese necesaria?

La diferencia con la Península, en efecto, existe. Diferencia no sólo en las circunstan-cias, sino también en los ánimos. En apariencia, nada parece oponerse en América a la castellanización de las instituciones (la cual, por otro lado, se había asegurado varios

230 RLRI, tomo II, III, 3, 30. 231 Reproduce la cita NAVARRO, Intendencias..., p. 102, nota 11. 232 PÉREZ, Los movimientos..., p. 141, nota 4. “V. Frankl llama la atención sobre este aspecto funda-mental: ‘cuando los Borbones trataron de hacer de estas partes primordiales del imperio partes de un Estado centralizado, con el fin de explotarlas en el sentido mercantilista, estalló el gran movimiento revolucionario de liberación”. (Se está refiriendo a “Idea del imperio español” artículo publicado en Estudios de Historia de América, México, 1948).


125

siglos antes). La Nueva Planta no consistirá en Indias más que en poner en juego a las figuras del gobierno superior del austracismo con la nueva realidad del intendente, en-tendiendo por éste a un funcionario ilustrado encargado de la tarea de fomento. El reco-nocimiento (o la supresión) de la calidad de “reinos” a los territorios indianos pasa a un segundo término. No parece haber mayor preocupación por esta importante fracción del “imaginario territorial” ni entre los supuestos “centralizadores” borbónicos ni entre los criollos partidarios de la descentralización. Provincias tenemos que hay que administrar de la mejor manera, en orden a la felicidad de sus habitantes.233 Tal es el sentido de las propuestas autonomistas de los ministros ilustrados que analizaremos a continuación, destacando desde este instante un hecho revelador: lo que propone el conde de Aranda es la creación —no el reconocimiento— de nuevos reinos en Indias.

C) Concepciones territoriales de los ministros ilustrados. La “idea americana” de Aranda Pedro Pablo Abarca de Bolea y Ximénez de Urrea, conde de Aranda (1719-1798) es, con diferencia, el más conspicuo representante de una tendencia minoritaria entre los minis-tros de Carlos III y Carlos IV y que bien podría definirse como “autonomismo borbón” por contraposición a la que hasta ahora ha sido vista como ideología única de los Bor-bones y que, en realidad, no representa más que la tendencia, a final de cuentas triunfan-te, de ministros como Floridablanca, Campomanes o Jovellanos.

233 Con lo cual la diferencia con la Península queda paliada, sobre todo si seguimos la explicación que propone GARCÍA-GALLO (Manual..., I, eprs. 1220-1235, pp. 678-689) en torno a un proceso que ter-minará con la unificación (o “definitiva castellanización”) de la Monarquía con los decretos de Nueva Planta. “En la Monarquía española, al unirse en la Edad Moderna las Coronas de Castilla, Aragón, Navarra y los otros territorios, el sistema de los reinos separados no sólo se mantiene sino que se gene-raliza... no existe ninguna institución que actúe sobre todos los reinos... Esta situación comienza a cam-biar a mediados del siglo XVI, de tal modo que la Monarquía va adquiriendo propia entidad —deja de ser una mera unión de reinos para constituir un cuerpo político— y fines e instituciones propias, distin-tos de los de los reinos. Lo que de este modo gana la Monarquía lo pierden en medida inversa los reinos. La plenitud de aquélla supone la extinción de éstos como formas políticas... En su actuación política el príncipe —Carlos o Felipe— no procede como Rey de uno u otro Reino, sino como monar-ca o rector de la Monarquía formada por todos ellos. Ahora bien, como tal monarca —figura política pero no jurídica— el príncipe no tiene ningún poder; el que posee es en cuanto Rey de cada Reino, y este poder mismo varía de uno a otro según su respectiva Constitución política... durante los siglos XVI y XVII se va formando un sistema institucional —Consejos, funcionarios, ejército y hacienda— total-mente independiente de los reinos y propio en cambio de la Monarquía” con lo que, aun contando con la mayor intensidad de las resistencias en la España europea, el proceso —hacia el siglo de las luces— parece irreversible en todos los territorios hispánicos, sin dejar de ser cierto que “sobre nada de esto recae una declaración oficial y a fines del siglo XVIII queda impreciso si la Monarquía es una o una unión de reinos”.


126

Ha podido afirmarse que Aranda mantenía una “visión descentralizada del futuro de América, tan distanciada del pensamiento borbónico”234 como si el ministro aragonés representara una más de las tendencias derrotadas por el borbonismo dieciochesco. La verdad es que sus propuestas se realizaron en el marco de la supremacía de la casa de Borbón y para la conservación de ésta. Es más que probable que los reyes las hayan escuchado con atención e incluso tratado de poner en práctica, si bien a final de cuentas fueron desechadas. Se da la circunstancia adicional de que el proyecto de Aranda influirá decisivamente, años después de ideado, en las intentonas de mantenimiento de la hege-monía borbónica en América, cuando cualquier postura centralista parecía condenada al fracaso.

Así es que si “un aire habsbúrbico o de la Corona de Aragón, tiene el famoso pro-yecto americano de Aranda” lo hallaremos restringido al hecho de que “reclamó contra la discriminación de los habitantes americanos, tal como se había quejado de la de los ara-goneses en sentido lato”,235 con todas las ambivalencias que al respecto se presentaban en el propio pensamiento de los criollos. Lo cierto es que ya desde 1781, en el Plan de go-bierno que elaboró para el príncipe de Asturias —el futuro Carlos IV— Aranda calificaba a la desorganización del Imperio como “además de nociva, injusta... Porque ‘la Corona (de España)... se compone de dos porciones, la de Europa y la de América; y tan vasa-llos son unos como otros. El Monarca es uno solo, y el gobierno ha de ser uno en lo principal, dejando únicamente las diferencias para las circunstancias territoriales que lo exigieran”.236 Poco de austracista tiene una propuesta de gobierno “solo y uno en lo principal”: en ningún momento se cuestiona la legitimidad de los intentos cohesivos de Corona y reino. De lo que se trata, en la mejor línea del pensamiento ilustrado, es de extender los beneficios de la igualdad a todos los vasallos del Rey.

Se denunciaba, pues, por injusta la “carencia casi total de aragoneses, en sentido am-plio, en la Audiencia”237 como se hacía con la exclusión sufrida por los americanos, sin que ello implicase poner en entredicho la estructura de la Monarquía que el borbonismo se había propuesto consolidar. Por el contrario, había que apoyar a la dinastía en esta tarea. Y a ello se abocará el conde.

Tras de su contacto diplomático con los rebeldes de las Trece Colonias inglesas en Norteamérica, teniendo a la vista los alzamientos indianos del s. XVIII de los que ha dado integral cuenta J. Pérez y habiendo suscrito con Inglaterra y Francia la Paz de París por la que se reconocía la independencia de los Estados Unidos, el ministro Aranda llega a la convicción de que es indispensable replantear la estructuración del poderío español

234 LLUCH, Las Españas..., p. 21. 235 Idem, p. 129. 236 OLAECHEA, Rafael y FERRER Benimeli, José A., El conde de Aranda. Mito y realidad de un político aragonés, Zaragoza, Librería General, 1978, p. 81. 237 LLUCH, Las Españas..., p. 138.


127

en ultramar. En su importante Exposición al Rey Carlos III sobre la conveniencia de crear reinos independientes en América (1783),238 los recién independizados estados an-gloamericanos aparecen como un peligro real e inminente: “...dentro de pocos años ve-remos con verdadero dolor la existencia tiránica de este coloso... El primer paso de esta potencia, cuando haya logrado su engrandecimiento, será el apoderarse de las Floridas, a fin de dominar el golfo de México. Después de molestarnos así, y nuestras relaciones con la Nueva España, aspirará a la conquista de este vasto Imperio, que no podremos defen-der contra una potencia formidable... que ya invoca el sagrado nombre de América”.239

Por encima de cualquier otra consideración, es esta amenaza la que mueve a Aranda. De no tomar el camino de la renovación, en pocos años los Estados Unidos habrán extendido por toda América su modelo de independencia absoluta como forma de prepa-rar su hegemonía continental. Más que nostalgia habsbúrbica —improbable, por otro lado, en un hombre cercano a Diderot y D’Alambert, elogiado por Voltaire y responsa-ble de la expulsión de la Compañía de Jesús en 1767— un pragmatismo de notable am-plitud de miras hay en el conde cuando aconseja al Rey:

...deshacerse de todas sus posesiones en el continente de ambas Américas, conservando tan sólo las islas de Cuba y Puerto Rico, en la parte septentrional, y alguna otra que pueda conve-nir en la parte meridional, con objeto de que nos sirvan como escala o depósito para el co-mercio español.240 A fin de realizar este gran pensamiento de un modo que convenga a Espa-ña, deben establecerse tres infantes en América: uno, como Rey de México, otro, como Rey del Perú, y otro, como Rey de Costafirme, tomando V.M. el título de Emperador... debiendo considerarse las cuatro naciones como unidas por la más estrecha alianza ofensiva y defensiva para su conservación y prosperidad.241 Gobiernos fuertes y bien consolidados, capaces de hacer frente a la nueva amenaza y,

a la vez, unidos por lazos dinásticos que, si no indisolubles, sí aparecían como más sóli-dos si se los comparaba con la simple obediencia jerárquica al Rey en que se sustentaba la función de los virreyes, de quienes en cualquier momento cabía esperar una utilización de sus amplias facultades para decantarse por la independencia. Con la propuesta de

238 El texto íntegro en GARCÍA-GALLO, Manual..., II, no. 900 bis, pp. 718-721. Nosotros citaremos por las transcripciones de Olaechea y Ferrer Benimeli. 239 OLAECHEA Y FERRER, Benimeli, El conde..., pp. 80-83, cursivas nuestras. 240 Y no “castellano” pues, muy en la línea del cameralismo alemán, se buscaba “el final de la discrimi-nación de la Corona de Aragón respecto al mercado americano”. LLUCH, Las Españas..., p. 131. En el mismo sentido mercantil, reporta M. Fernández Almagro que en el plan de Aranda “un Tratado de comercio, extensivo a Francia y excluyente de Inglaterra, proveería a los intereses económicos, FERNÁNDEZ ALMAGRO, Melchor, La emancipación de América y su reflejo en la conciencia española, Madrid, IEP, 1944, p. 18. 241 OLAECHEA y FERRER Benimeli, El conde..., p. 84. Las cursivas son nuestras.


128

Aranda la Corona, por propia iniciativa, sentaba las bases para la hegemonía de las na-ciones hispánicas y neutralizaba los elementos de dispersión.

Resucitaba, en cierto modo, la idea del Imperio, pero se planteaba en términos distin-tos a los empleados durante los gobiernos de los Austrias, mayores y menores. Si el sentimiento nacional no podía extenderse con éxito más allá de la Península había que difuminarlo y crear reinos de raigambre hispana pero conscientes de la especificidad nacional que envolverían en sus fronteras, un Imperio con varias coronas y reinos cuyo lazo de identidad y unión se encontraría en la casa real y en su cabeza, el Emperador. En ello, y no en otras consideraciones, radica el hecho de que los del partido aragonés “en la organización territorial se miraron en el espejo austriaco. No en vano Austria... proba-ba la coexistencia de unas leyes generales, la autoridad del emperador, con leyes particu-lares en los diversos territorios”.242 Y es que se iba más allá de lo estrictamente jurídico: con el modelo propuesto se reconocería tajantemente —y se pondría efectivamente en práctica— la calidad de reinos para las partes ultramarinas integrantes de la Monarquía.

Así las cosas, la lucha de los ilustrados aragoneses y americanos no debe reducirse a la búsqueda del restablecimiento del austracismo. El despotismo ilustrado no puede res-tringirse a una sola tendencia homogénea, unitarista y centralizadora. No es más borbó-nica la afirmación de Jovellanos en el sentido de que “las colonias en tanto son útiles, en cuanto ofrecen un seguro consumo al sobrante de la industria de la metrópoli”243 que la idea americana de Aranda. Es posible hablar de un autonomismo borbón. El que duran-te el primer Ochocientos —Cádiz incluido— se haya frustrado es cosa distinta.

De ahí numerosas ambivalencias y falsas interpretaciones acerca de los objetivos de ciertas reformas territoriales concretas, como ya hemos advertido al hablar de las inten-dencias y de su relación con la polémica “centralismo versus. descentralización”. Es reve-lador, en este sentido, el hecho de que mientras Ernest Lluch sostiene que “no tiene que olvidarse que los Gálvez eran del ‘partido aragonés’ y sostenidos por Aranda y O’Reilly”,244 de la investigación que lo llevó a escribir El virrey,245 José Manuel Villal-pando concluye, por el contrario, que José de Gálvez era cercano a José Moñino, conde de Floridablanca, y que contaba con el “apoyo y amistad” de los golillas. En el mismo orden de ideas, Horst Pietschmann, que opina que las reformas de Gálvez, contra los deseos de Aranda, “en muchos respectos iban contra la capa social superior criolla”.246 Las fronteras entre las dos fracciones de la Ilustración española quedan, pues, difumina-

242 LLUCH, Las Españas..., Loc. cit. 243 Dictamen sobre el embarque de paños extranjeros para nuestras colonias. Citado en Idem, p. 207, cursivas nuestras. 244 Ibidem, p. 152. 245 Se trata de una biografía de Bernardo de Gálvez, sobrino del Ministro de Indias y virrey de la Nueva España, México, Planeta, 2001, pp. 19 y 34. 246 PIETSCHMANN, Las reformas..., p. 298.


129

das, de lo cual se deriva que la propuesta del conde de Aranda bien pudo haberse im-puesto sin que ello significara una derrota para el despotismo ilustrado.

Todavía en 1786 Aranda —siempre preocupado por el riesgo que se cernía sobre el dominio español en Hispanoamérica— procuró influir de nueva cuenta en la reestructu-ración territorial de la Monarquía. En estos términos sometía una nueva idea a la consi-deración del conde de Floridablanca: “yo soñaría en adquirir Portugal con el Perú que por sus espaldas se uniese con el Brasil, tomando por límite desde la embocadura del río de las Amazonas, siempre río arriba, hasta donde se pudiese tirar una línea que fuese a parar a Paitia, y aun, en necesidad, más arriba de Guayaquil. Establecería un Infante en Buenos Aires, dándole también el Chile, y si sólo dependiese en agregar éste al Perú, para hacer declinar la balanza a gusto de Portugal en favor de la idea, se lo diera igual-mente, reduciendo el Infante a Buenos Aires y dependencias”. Si fuera necesario no ve inconveniente en renunciar a Buenos Aires “por resultar embarazoso” dada su localiza-ción entre el Perú, Brasil y Chile. El resto de América, en su concepto, colmaría “los objetos de la Corona... Me he llenado la cabeza de que la América meridional se nos irá de las manos, y ya que hubiese de suceder, mejor será un cambio que nada. Yo no hago de proyectista ni de profeta; pero esto segundo no es descabellado, porque la naturaleza de las cosas la traerá consigo, y la diferencia no consistirá sino en años”.247

Manuel Godoy tomó conciencia de la dimensión autonomista que podía dársele al ideario borbónico y, motejando de “francés enteramente” el proyecto de Aranda, se dis-puso a elaborar un nuevo programa de acción que fuera a un tiempo descentralizador y “enteramente español”: “nada de enajenar un palmo tan siquiera de aquel glorioso y rico Imperio de las Indias; nada de quitar a la Corona augusta de Castilla lo que le daba tanto lustre, tanto poder y tanto peso entre los demás pueblos de Europa”. Para ello había de elaborar un plan que no cuestionara la preeminencia del Rey de España en los reinos americanos pero que abriera de algún modo para éstos la posibilidad de un efectivo autogobierno.

El proyecto del favorito “es de 1804, y su autor lo sintetiza en determinada página de sus ‘Memorias’. A saber: ‘Mi pensamiento —dice— fue que, en lugar de virreyes, fuesen nuestros infantes a la América; que tomasen el título de príncipes regentes; que se hicie-sen amar allí; que llenasen con su presencia la ambición y el orgullo de aquellos natura-les; que les acompañase un buen Consejo, con ministros responsables; que gobernase allí con ellos un Senado, mitad de americanos y mitad de españoles; que se mejorasen y acomodaran a los tiempos las leyes de las Indias, y que los negocios del país se termina-sen y fuesen fenecidos en tribunales propios de cada cual de esta regencia, salvo sólo aquellos casos en que el interés común de la metrópoli y de los pueblos de América requiriese terminarlos en España’”.248 247 FERNÁNDEZ ALMAGRO, La emancipación..., pp. 19-21. 248 Ibidem, p. 24.


130

Así las cosas, “hubo un medio de evitar quizá la guerra y radical separación de Amé-rica: el establecimiento de príncipes españoles de la Casa de Borbón en los tronos que proyectaron alzar sobre los virreinatos, primero, Aranda, y Godoy después”.249 Aun cuando la idea no alcanzó a tener aplicación práctica, se mantuvo en el “imaginario terri-torial” durante varias décadas: en plena guerra de la independencia José María Blanco White se pronunciaba desde Londres por la creación de una especie de “Commonwealth hispánica de naciones”250 en tanto que para varios insurgentes iberoamericanos —localizados, principalmente, en Nueva España y Río de la Plata— los proyectos ilustrados serán dignos de revivirse en orden a asegurar a las Américas una conveniente indepen-dencia. Por contraposición es de señalarse que en Cádiz este tipo de posturas no parecen haber gozado de influencia alguna.

EL GOBIERNO DE LOS TERRITORIOS HISPÁNICOS

A) Circunscripciones y organización territorial y/o provincial a fines del siglo XVIII. Las provincias “marítimas” Divididas, si bien por vías distintas, las Españas en provincias, podría parecer que el proceso de uniformidad ha quedado concluido o, cuando menos, que hacia finales del siglo XVIII se halla en un Estado cercano a la consolidación con las consecuencias que tal cosa podía significar para la creación del cuerpo de nación. La afirmación, debido a las excepciones y a los ámbitos de resistencia que hemos analizado, es sin embargo susceptible de matices. Varios de ellos se derivan de la organización administrativa que impera en cada provincia en el ocaso del siglo de las luces. Con todo, los logros del unitarismo no son en manera alguna despreciables: en los días próximos al levantamiento de 1808 “España entera estaba dividida en siete circunscripciones, cuya superintendencia corría a cargo de otros tantos consejeros (de Castilla), que, de este modo, tenían bajo su mano la totalidad de la administración provincial”.251

La reorganización territorial no se extinguió con el gobierno de Carlos III. Carlos IV llevó a efecto algunas reestructuraciones, la más trascendental de las cuales —la llamada “de las provincias marítimas” que afectó fundamentalmente a territorios de la antigua Corona de Castilla—, “fue también la primera en llevarse a cabo: la creación de seis nuevas provincias (Cádiz, Málaga, Santander, Alicante, Cartagena y Asturias)”252 por real decreto de veinticinco de septiembre de 1799. En ellas ejercerá funciones de inten-dente con plena autonomía un nuevo tipo de funcionario a título de subdelegado.

249 Ibidem, p. 59. 250 RAMOS, Demetrio, “Las Cortes de Cádiz y América”, REP, no. 126, Madrid, 1962, p. 539, nota 229. 251 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 129. 252 BURGUEÑO, Geografía..., 56 y ss. En diciembre de 1804 se creó otra provincia marítima con capital en Sanlúcar de Barrameda.


131

La suerte de estas provincias, diversa hasta la famosa división de Javier de Burgos (1833), nos permite contemplar el desarrollo de la idea provincial que, más allá de las nuevas y “marítimas”, se significará en las del resto del reino. Fuera de la de Alicante, reincorporada a Valencia en 1805, y de la de Sanlúcar, extinguida en 1808, el resto sub-sistirá hasta la tercera década del XIX siendo, en 1825, elevadas al rango de intendencias. Subsistencia importante para el “imaginario” no sólo territorial sino político de la Mo-narquía, dado que “fue un claro y decisivo precedente para la consecución de una repre-sentación política propia en los periodos constitucionales, objetivo en el que únicamente fracasó Cartagena”.253

Se trató, asimismo, de un importante paso hacia la homogeneidad, esa que tanto echaba de menos Jovellanos cuando se quejaba de las franquicias gozadas por las provin-cias limítrofes con su natal Asturias y no por ésta.254 Las provincias marítimas serán provincias como cualquier otra y su organización se derivará del resultado de las trans-formaciones sufridas por el régimen territorial a todo lo largo del siglo XVIII. Y es que la necesidad nacional hará que la reordenación ilustrada sea “perfectamente recognoscible en los periodos constitucionales. Estas provincias fueron el ámbito de actuación de los órganos de gobierno —jefes políticos y diputaciones—, el marco territorial en el que se crearon los partidos judiciales y las circunscripciones electorales (pese a que la adjudica-ción de diputados se hiciera a partir de un censo elaborado con la antigua división)”.255 Repárese, empero, en que la reordenación sólo se reconocerá en la organización territo-rial tras el proceso constituyente que, por lo tanto, aparece como condición para la uni-formidad. Para ella, pues, Cádiz era imprescindible.

B) El gobierno local y la dualidad Municipio-señorío El absolutismo trajo consigo un replanteamiento de la estructura municipal que algunos han interpretado como causa de la decadencia de la misma. Sin abordar tal debate, es necesario dejar asentado que la vinculación del Municipio al poder central cambió nota-blemente con la consolidación de la potestad regia: “el Municipio, como órgano local autónomo de la administración pública, al perder autonomía, se convirtió en un órgano del poder central del Estado, al que le vinculaba el corregidor, como representante del poder central”,256 lo cual puede explicarse incluso en términos ideológicos ya que tras la derrota de Villalar en abril de 1521 las oligarquías locales asumieron como propios los

253 Idem. 254 “¡Pobre Asturias, vecina a estas provincias (la Montaña y el País Vasco) tan favorecidas con las franquicias, y a La Coruña con los correos, y oprimida con todo el peso de las exacciones fiscales y con la falta de comunicación, que desalientan su industria y agotan sus esfuerzos patrióticos” Diarios, III, p. 28, en FERNÁNDEZ ÁLVAREZ, Jovellanos..., p. 149. 255 BURGUEÑO, Geografía..., p. 62. 256 ANES, El Antiguo Régimen..., p. 321.


132

límites que las constreñían a la acción municipal, resignándose a quedar fuera de los grandes asuntos nacionales,257

Ahora bien, la situación de las noblezas locales no era desesperada. Siendo cierto que el Municipio castellano era “el único terreno en que podía desarrollarse una actividad política”, también era “la más extensa fuente de poder” resultando amplísimas las atribu-ciones del Ayuntamiento: “casi todas las que hoy se atribuye el Estado”.258 Devenía a tal grado poderosa la organización municipal que “todavía hay hoy municipios que tienen términos de mil y más kilómetros cuadrados; son vestigios de aquella antigua organización, referidos a ciudades que tuvieron suficiente fuerza para retener gran parte de su primitivo territorio”259 y en las que no resulta difícil observar el origen de ciertas provincias.

Hay que agregar que, a condición de que olvidaran los intereses en extremo localis-tas, los nobles podían aspirar a una cierta proyección nacional merced a la fuerte esta-mentalización del conjunto de la administración. Como ha señalado Miguel Artola, “en la escala nacional los Consejos y en la local los municipios se encuentran en las manos de un único grupo social (la nobleza) que en su control encuentra una de las garantías de su subsistencia”.260 Ello es atribuible, fundamentalmente, a la utilidad social que aún solía predicarse de la nobleza del antiguo régimen.

Por otro lado, con la extinción de la peculiaridad de los regímenes municipales ara-goneses derivada de la Nueva Planta y el establecimiento de ciudades cabeza de corregi-miento en los asentamientos poblacionales más importantes, aparentemente se obtuvo la generalización del Municipio castellano quedando los cabildos locales “integrados por regidores, para los que se redactó unas instrucciones en 1713”.261 Sólo en apariencia, pues la realidad política volvió a imponerse. Así, mientras en Castilla pugnaba el gobierno por abolir la perpetuidad y transmisibilidad mortis causa de los oficios municipales, los neo-plantados cargos municipales aragoneses se hicieron hereditarios, con lo que no tardaron en ser copados por miembros de las noblezas locales. No influía menos en la heteroge-neidad el importante hecho de que en el terreno de la jurisdicción señorial “existían no-tables diferencias entre las provincias de las diversas Coronas. En tanto Castilla había avanzado mucho en el camino de la centralización, Aragón mantenía un régimen de mayor dureza, con variantes entre sus distintos reinos”.262

Una cierta democratización del Municipio —en consecuente detrimento del estamento nobiliario— será buscada por la reforma municipal llevada a cabo en tiempos de Carlos

257 Cfr. DOMÍNGUEZ ORTIZ, El Antiguo Régimen..., capítulo II. 258 Ibidem, pp. 105 y 108. 259 Ibidem, p. 110. 260 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 66. 261 ANES, El Antiguo Régimen...., Loc. cit. 262 ARTOLA, Los orígenes...I, p. 64.


133

III a través de la designación de personas del común para el ejercicio de los cargos mu-nicipales. El auto acordado del cinco de mayo de 1766 “establecía que en todos los pue-blos de mil vecinos o más interviniesen, con la justicia y regidores, cuatro diputados nombrados anualmente, por parroquias o barrios, por el común de vecinos...En muchos pueblos, el oficio de procurador síndico era enajenado, y solía estar perpetuado en algu-na familia o recaía por costumbre o privilegio en algún regidor del Ayuntamiento. Para evitar esto, la resolución citada establecía que, en tales circunstancias, debería elegir y nombrar anualmente el común un ‘procurador síndico personero del público’”.263

Así las cosas, coincidimos con Muñoz de Bustillo en que es posible destacar direccio-nes (y no características absolutas) en el proceso de reforma municipal que comienza en la Península con los decretos de Felipe V y concluye con la administración de Carlos III:

- Uniformidad en el sistema municipal que, a pesar de las importantes medidas tomadas en es-te sentido, no llega a materializarse en el siglo de las ‘luces’. - Centralización que se impone principalmente mediante la intervención de las haciendas locales. - Alteración en la composición de los ayuntamientos.264 Puede destacarse también el relativo fracaso que experimentaron los intentos democra-

tizadores del Municipio, fracaso que determinó en gran medida el mantenimiento de la situación de señorialización de la institución que habrían de arrostrar los constituyentes doceañistas, cuyos decretos en esta materia tienden a extinguir la dualidad señorío-Municipio apelando a los orígenes democráticos de este último. Con la orden expedida por las Cortes el nueve de noviembre de 1811 prohibiendo la provisión (venta) de corre-gimientos y alcaldías mayores de los lugares que fueron de señorío “se trataba de inter-pretar un sentimiento casi generalizado contra la enajenación de oficios municipales, práctica habitual desde el siglo XVI y contra la que se habían manifestado desde enton-ces los ciudadanos, alcanzando por aquellos años de 1810 y 1811 gran asentimiento popu-lar. La vinculación de oficios en las familias por juro de heredad, familias que en la ma-yor parte de los casos eran hidalgas, y si no con esta compra tenían el camino de acceso a la hidalguía abierto, suponía de facto la señorialización de los municipios. Los cuales, en definitiva, se encontraban en manos de una oligarquía, habiendo perdido desde hacía muchos años todas su fuerza democrática y autonómica”.265

263 ANES, El Antiguo Régimen..., Loc. cit.. 264 MUÑOZ DE BUSTILLO ROMERO, Carmen, Bayona en Andalucía. El Estado bonapartista en la prefec-tura de Xerez, Madrid, CEC/Junta de Andalucía. Consejería de Cultura y Medio Ambiente, 1991, p. 169. 265 ORDUÑA REBOLLO, Enrique, “Constitución y ayuntamientos en 1812”, Materiales..., p. 595. Aun peor: la administración señorial comenzaba a dar muestras de notoria ineficiencia en temas que, como el de la justicia, requerían un rigor profesional cada vez mayor. “La complejidad creciente de la máquina


134

Restringida a un ámbito en apariencia extremadamente local, no debe desdeñarse, en lo que a la estructura de la sociedad española se refiere, la importancia de la reforma que en agosto de 1811 incorporó los señoríos jurisdiccionales a la nación. Ha dicho Suárez que “teniendo en cuenta que, de algo más de 25,000 pueblos, granjas, cotos, etcétera, que había en España en aquel momento, más de la mitad eran de señorío, y de 4,716 villas, sólo 1,703 eran de realengo, puede apreciarse la enorme trascendencia del decreto sobre señoríos, que tuvo, además, otra consecuencia de tipo administrativo: la centraliza-ción y el robustecimiento del poder del Estado”.266

Y, desde luego, implicó por vías indirectas el fortalecimiento de la nación, cuestión que de sobremanera nos interesa destacar. La abolición de los señoríos en el Constitu-yente se planteó más como un proceso de recuperación de potestades (la jurisdiccional, principalmente) por parte de la nación que como un procedimiento expropiatorio o de limitación a la propiedad privada. Además, se hizo en beneficio de los pueblos que, desde las obras de Martínez Marina, se entendían como entes constitutivos de la nación española. No importa que la reacción señorial haya sido lo suficientemente poderosa como para desandar lo andado. Es posible afirmar que “la radicalidad con que las Cortes concibieron esa recuperación de dominio por parte de la nación, y a través de ella en beneficio de los pueblos, quedó también patente a pesar de no hallar finalmente tra- ducción legislativa”267 en los sucesivos periodos post y anticonstitucionales.

CONSIDERACIONES CONCLUSIVAS: DE NUEVO SOBRE LA ESTRUCTURA DE LA MONARQUÍA HISPÁNICA Y LOS LÍMITES DE LA CENTRALIZACIÓN

España llega al final del antiguo régimen en medio de una indeterminación en lo relativo al “imaginario territorial” considerablemente acusada. Con esto se quiere decir que no se sabe con certeza qué estructura correspondía al complejo conglomerado de lo hispánico y que la antigua fórmula de la “Monarquía Católica” parece más un compromiso útil para designar al mismo tiempo realidades tan variopintas como la forma de gobierno, la Constitución del Estado o las relaciones —¿imperiales?— entre el centro y la periferia, que un concepto que refleje un mínimo acuerdo en lo que a la representación de la es-tructura territorial se refiere.

administrativa les alejará (a los nobles) de ella por carecer de la necesaria preparación técnica, que se puede adquirir, pero no heredar. Su ignorancia de un derecho sumamente complejo y de difícil inter-pretación les convertirá, desde el momento en que la ley monárquica es de aplicación en los pueblos de señorío, de señores justicieros creadores de derechos, en meros caciques de aldea que explotan en su personal beneficio el privilegio de designar jueces y alcaldes”. ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 99. 266 SUÁREZ, Federico, Las Cortes de Cádiz, Madrid, Ediciones RIALP, 1982, p. 129. 267 PORTILLO, Revolución..., p. 361.


135

Es precisamente esta indeterminación lo que convierte a la composición del espacio territorial en uno de los temas principales de la revolución liberal268 española. Por ello es que un estudio que, como el presente estado de la cuestión, pretenda hacerse cargo del proceso revolucionario puede hacerlo válidamente a través de la utilización de aquello que hemos caracterizado como “constitucional-territorial” en calidad de hilo-conductor.

Según hemos apuntado, la necesidad de definición que en lo territorial experimenta la Monarquía hispánica es palpable a todo lo largo del siglo XVIII. Los Borbones heredan de los Austrias una complicada estructura en la que priman todavía categorías que, como la de “reino” o la de “unión personal”, son en buena medida incompatibles con la con-solidación de un moderno Estado absolutista. No se trata de una situación única en Eu-ropa. De hecho, al despuntar el Setecientos, acaso sólo Francia puede presumir de contar con un grado de cohesión interna tal que le permita colocarse a las puertas de la moder-nidad política.

El caso español, con todo, resulta singular por cuanto que, en el momento de propo-ner soluciones y tomar decisiones, la carga de la historia aparece con fuerza en forma de Constitución. Las apelaciones a un fondo constitucional de orden histórico marcarán el pensamiento político del iluminismo hispánico. Y lo harán de diversas formas, siempre influidas por el trasfondo ideológico y por los intereses prácticos del ilustrado en cues-tión: mientras que para algunos la Constitución histórica de las Españas ha de hallarse en el régimen de dispersión bajomedieval que, con anterioridad a la derrota de Villalar en 1521, aseguraba el pluralismo y la capacidad de las instancias locales de gobierno frente a las pretensiones de la Corona —mismas que, sintomáticamente, son calificadas de “despóticas” —, para otros la Constitución en sentido histórico debía encontrarse, sim-plemente, en el fenómeno político que hacía de España un conglomerado de reinos y Coronas y que, así fuera a regañadientes durante ciertos lapsos de tiempo, había sido respetado por la casa de Austria.

La Guerra de Sucesión (1701-1714) y el triunfo de aquellos que sostenían los dere-chos de Felipe V de Borbón por sobre quienes, como los reinos que conformaban la Corona de Aragón, se pronunciaban por la continuidad dinástica representada en la persona del archiduque Carlos de Austria, ofrecieron una oportunidad que no sería de- saprovechada: la de “castellanizar” la Monarquía. Por la menor fuerza de su pactismo, esto es, de los instrumentos jurídicos que le permitieran hacer frente a las frecuentemente desaforadas pretensiones del Monarca Castilla aparecía como ideal de organización en

268 “Liberal” y no “burguesa”, “constitucional” o “capitalista” porque, como sostiene B. González Alon-so, lo que confiere a la revolución española “coherencia interna y amalgama sus plurales, diversas y desigualmente innovadoras manifestaciones es su adecuación a los principios, al programa y, a la postre, al orden de ideas del Liberalismo”. GONZÁLEZ ALONSO, Benjamín, “Sobre el antiguo régimen y la revolución liberal”, Initium, Revista Catalana d’Història del Dret, no. 1, Barcelona, Associaciò Catalana d’Història del Dret “Jaume de Montjuic”, 1996, p. 730.


136

orden a la consolidación del poder regio. Así lo había visto el Conde-Duque de Olivares en 1624. Así lo veían ahora los borbónicos.

Planteada como un castigo, la Nueva Planta aragonesa significará la abolición del régimen regnícola en los territorios de la Corona aragonesa y la sustitución de las figuras de autogobierno —virreyes ahí donde los hubiera, Consejo de Aragón, bayles— por figuras de alcance general y de origen castellano: capitanes generales, comandantes y corregidores. Las audiencias aragonesas serán reformadas para adoptar la estructura chancilleril de corte castizo. El Consejo de Castilla se convertirá en Consejo Real y las diferencias gubernativas entre los dos grandes componentes peninsulares de la Monarquía se verán, si no eliminadas, sí considerablemente reducidas. No es exagerado afirmar que las Coronas se fundieron por entonces en una sola, lo que contribuyó no poco al afian-zamiento de la soberanía real.

Los decretos de Nueva Planta se significaron también por abrir la puerta a una con-troversia que llega hasta nuestros días y que mucho tiene que ver con los conceptos de Constitución histórica que ya hemos mencionado. Tanto es así que se ha llegado a hablar de una España austracista que reivindica los antiguos fueros y privilegios de Ma-llorca, Aragón, Cataluña y Valencia enfrentándose a la España borbónica, empeñada en la consolidación de una homogeneidad gubernativa “a la castellana”. Esta forma de ver las cosas es, por supuesto, susceptible de ser matizada. Ni todos los vasallos aragoneses se opusieron a la Monarquía uniforme ni todos los castellanos pugnaron por ella. No pueden, sin embargo, dejarse de tomar en cuenta intentos de “devolución de fueros” tan importantes como el Memorial de Greuges presentado en 1760 a Carlos III por los di-putados catalanes a Cortes, como tampoco deben soslayarse las medidas que, desde la cúspide de la administración, se realizaron tras la Nueva Planta para robustecer el régi-men de cohesión administrativa.

Si cada uno de los antiguos reinos aragoneses se ve como una provincia más de la Monarquía es porque se considera beneficiosa la extensión uniforme del fomento ilustra-do. De esta forma se erradican —formalmente al menos— los privilegios de nacimiento para el desempeño de determinadas funciones públicas. Los castellanos podrán ahora servir a la Corona en Aragón, mientras que los aragoneses quedarán legitimados para ocupar cargos que antiguamente correspondían en exclusiva a vasallos de la Corona de Castilla —tanto es así que comienza a enviarse aragoneses a los más altos puestos del gobierno en las Indias, que habían sido incorporadas a Castilla desde su conquista—, con lo cual se gesta una idea uniforme de lo que debía ser la nacionalidad española.

Como la noción fundamental en quienes imaginaban una España cohesionada era la de “uniformidad” el siguiente paso, fiel a las concepciones ilustradas, consistió en dotar a todos los territorios de la Monarquía —América incluida— de nuevos funcionarios que vendrían a hacerse cargo de la labor de fomento, tan cara a las luces del momento. El nuevo funcionario, que se denominará “intendente”, quedará establecido de manera


137

definitiva por virtud de la ordenanza de intendentes-corregidores del trece de octubre de 1749 y, si bien se verá condicionado por las circunstancias especiales con que habrá de encontrarse en cada lugar de la hispanidad, no puede caber duda del importante papel que jugó en lo relativo a la homogeneidad. Tan importante que, en lo territorial, el esta-blecimiento de intendencias “en cada una de las provincias del reino” sentó las bases para la consolidación —todavía muy lejana— de la división administrativa de la Península.

El intendente ofrecía la ventaja de ser un funcionario de designación real, sin más compromisos que aquellos que le sujetaban al Rey. Sus tareas en las áreas de fomento que le fueron reservadas serán realizadas bajo el signo de la cohesión y la uniformidad, aunque sólo en principio. En América, donde irá estableciéndose paulatinamente durante el último trecho del siglo XVIII, la intendencia poseerá el fin específico de eliminar a los corregimientos —que eran vistos como fuentes de corrupción e ineficiencia, en contraste con los peninsulares que contaban con la secular consideración de órganos de cohesión regia— al tiempo que encontrará fuertes resistencias en las estructuras regnícolas indianas, toda vez que en ultramar no había operado propiamente la Nueva Planta y, en consecuencia, la estructura virreinal se mantenía incólume.

Y es que la figura del virrey en los reinos americanos seguía siendo vista como orde-nada a la consecución del mejor gobierno de la Monarquía. En aquellos “distritos de superior gobierno” en los que se asumía que el grado de consolidación política pre-hispánico era mayor, se estableció un gobierno de corte virreinal lo cual implicaba el reconocimiento de la calidad de “reino”269 por contraposición a las “provincias” gober-nadas por una Audiencia o por un capitán general. La existencia de un lugarteniente, de un alter ego del Rey resultaba particularmente útil en aquellas lejanas tierras, además de corresponderse con el imaginario político de la población nativa. La intendencia puede interpretarse, en consecuencia, como un intento simultáneo —acaso el último— de des-centralización y de centralización. Lo primero, porque el virrey perdía buena parte de sus omnímodas facultades en todo el territorio a su cargo; lo segundo, porque las cedía en favor de un funcionario de designación real, lo que permitiría que el meridiano político de las localidades no pasara más por la capital del reino y se colocara definitivamente en Madrid. El proceso se antojaba parecido al de la Nueva Planta aragonesa: los reinos

269 La afirmación no carece de solidez, si bien —como hemos señalado en páginas anteriores— debe matizarse. Así, si el Rey de España se asumió como causahabiente del Inca o del Tlatoani en los reinos del Perú y de la Nueva España, ¿dónde encontrar emperadores semejantes en el Río de la Plata, Chile o Nueva Granada, también considerados reinos? Por otro lado, si la ecuación consiste en que allí donde hay reino debe haber un virrey, ¿por qué no lo hubo jamás en Santiago de Chile y los hubo tardíos en Bogotá y Buenos Aires? No se olvide, además, que ni siquiera México y Perú fueron gobernados desde siempre por virreyes. De hecho, la figura virreinal se establece en ellos para sustituir a anteriores gobiernos corrompidos o excesivamente ambiciosos. Una prueba más de la utilidad que la Corona podía hallar a la figura en ultramar.


138

cedían en favor de la Monarquía. Debe señalarse, sin embargo, que en el Nuevo Conti-nente no se llegó a tener total éxito.

Las resistencias, indudablemente influidas por los condicionantes de carácter geográfi-co, parecen mayores. Es de señalarse, además, que no existía unanimidad en los ilustra-dos acerca del trato que debía darse al componente indiano de la Monarquía. Mientras para algunos la solución estaba, como en Aragón, en extirpar de raíz la consideración de “reinos” y considerar a las fracciones americanas bien como “provincias” bien como “colonias”, para otros se hallaba precisamente en lo contrario, esto es, en mantener la estructura regnícola y dotarla de mayor autonomía llamando a gobernar tres reinos —el del Perú, el de Costa Firme y el novohispano— a infantes de la casa de Borbón para posibilitar que el Rey de España asumiera la calidad suprema de “Emperador” del reno-vado complejo territorial. Tal es el caso de la Exposición al Rey Carlos III sobre la con-veniencia de crear reinos independientes en América enviada por el ministro conde de Aranda al Monarca en 1783 en la que, ante el creciente avance de las recién independiza-das colonias inglesas de Norteamérica, aparece como impostergable la reforma de la Monarquía para evitar su desmembramiento y promover la hegemonía de lo que ya desde entonces se considera, en plural, las naciones hispánicas.

Así pues, al despuntar el siglo XIX es posible apreciar un avance de la uniformidad de corte provincial en la Península —sin desestimar la subsistencia de Navarra en su calidad de “reino de por sí” incorporado a la Corona de Castilla desde las Cortes de Burgos en 1515—, una cierta indefinición en lo que a la España americana se refiere, y el bullir de las alternativas que al problema de lo “constitucional-territorial” se ofrecen desde variadas posiciones ideológicas y políticas. En suma, se había avanzado en el proceso de uniformidad que comenzó con Felipe V, pero la Monarquía se hallaba aún lejos de ob-tener una cohesión de carácter nacional y moderno. Tal es el estado de cosas en el mo-mento en que España tendrá que organizarse para repeler la invasión napoleónica de 1808.

En este momento, al fallar las instancias superiores del gobierno de la Monarquía es el pueblo el que tiene que organizarse para arrostrar al invasor. En la Península no en-cuentra mejor forma de hacerlo que a través de las relativamente novedosas estructuras provinciales.270 Se forman juntas en cada provincia a las cuales se encarga la dirección de la guerra. En América, en cambio, el pueblo entiende que ante la ausencia del Monarca

270 SÁNCHEZ AGESTA, Luis, Historia del constitucionalismo español, reimpresión de la 3ª edición revi-sada, Madrid, CEC, 1978, p. 54, señala que al hacerse necesario resistir a los franceses “se quiebra toda posibilidad de una autoridad central que coordine el movimiento. En esa situación confusa la primera autoridad van a ser las múltiples juntas locales de vario carácter que se proclaman ‘soberanas’ para manifestar su voluntad de resistir al invasor y a las autoridades de Madrid que le prestan obediencia”. En tal virtud, el proceso “si bien es cierto que no se dirigió contra la Monarquía,... se realizó sin la Monarquía”.


139

reasume su soberanía original y que debe ejercerla a través de las autoridades constituidas cuya actitud frente al francés, debido sin duda a la lejanía de éste, no les había significado un desgaste tan acusado como el que hubieron de sufrir las peninsulares. A grandes ras-gos, y sin soslayar la existencia de casos excepcionales, lo que aparece en la América española son gobiernos interinos en las ciudades cabeza de reino, gobiernos que se dedi-can a aguardar el retorno del Rey cautivo y que se muestran reacios a reconocer más autoridad en la Península que la de aquél.

Serán, pues, la indefinición que en lo territorial acompañó al Siglo de las Luces espa-ñol271 y las circunstancias de modo en que se produjo el estallido del año ocho, las dos grandes condicionantes del imaginario territorial que el proceso de la revolución liberal española buscará concretar en Cádiz. De ellas es posible derivar el juego de fuerzas centrípetas y centrífugas y la manera en que se producirán los cambios que en la concep-ción del territorio y de la estructura de la Monarquía habrán de presentarse en la Asam-blea Constituyente.

¿Por qué una revolución liberal? ¿Era imprescindible que la hubiera para que pudie-se procederse a una definición precisa del ámbito territorial español? Para una determi-nación como la que finalmente se dio, esto es, para una determinación nacional, sí. La revolución liberal era necesaria para la nación porque sólo con ella podría eliminarse el pensamiento estamental que veía en el mantenimiento de los privilegios y de las especia-lidades la razón de ser del orden político. Una revolución que se enfrentara a las prerro-gativas de clase o de sangre se enfrentaría también a las resistencias forales, a los privile-gios territoriales, a la reacción anti-uniformidad. El camino hacia el Estado moderno, un ente que acepta como único rasgo de identidad válido para realizar la imputación de derechos y obligaciones —o mejor: que disuelve en ella al resto de los rasgos identita-rios— a la relación de pertenencia que conocemos como nacionalidad, pasaba forzosa-mente por una revolución. Y por una revolución de nación, como ha sostenido el profe-sor José María Portillo.

Pero es un hecho que antes de su advenimiento los intentos de cohesión arrostraban numerosas resistencias generadoras de importantes limitantes no sólo en lo referente a la creación del cuerpo de nación, sino incluso en lo que respecta al menos pretencioso campo de la reordenación racional del territorio de la Monarquía. De una u otra forma nos hemos referido ya a ellas, pero no está de más intentar darles una enumeración sistemática:

271 Es de señalarse que, en el caso de que el despotismo ilustrado tuviese un imaginario territorial bien definido, solamente podemos aspirar a suponerlo pues ya se sabe que en el antiguo régimen poco es lo que queda por escrito y dentro de ese poco jamás aparecen las motivaciones ni las explicaciones del obrar del poder. Todo lo guarda el soberano en su “real pecho” y nosotros, como los vasallos de en-tonces, no podemos hacer otra cosa que literalmente imaginar el imaginario.


140

- El historicismo constitucional aragonés que se traducía, en mayor o menor grado, en un cier-to rechazo hacia las reformas borbónicas y hacia la uniformidad; - La ausencia de extensión del régimen intendencial a todos los territorios hispánicos; - Las diferencias locales en la concepción de la figura del corregidor; - La secular indefinición en lo que se refiere a los vínculos existentes entre la Monarquía y sus componentes; - El poder de las autoridades localizadas en América, especialmente en lo que respecta a los virreyes; - Los diversos conceptos que, en lo tocante a la estructura y organización del Imperio, habían sostenido los ministros de los reyes ilustrados; - La pervivencia del régimen señorial en buena parte de la Península. Se había, sin embargo, avanzado en cuanto que la generalización del ámbito provin-

cial era prácticamente un hecho, y no porque se tratara de aquella consolidación de los localismos antinacionales que veía Marx,272 sino precisamente por lo contrario: las nocio-nes de provincia y de cohesión interna comenzaban a marchar de la mano. Además, los conceptos de “reino” y de “provincia” tendían a encontrar definiciones más precisas y, lo que es más importante, aceptación en tal precisión, más extendida que antaño. La nece-sidad de lo nacional, aun enfrentando obstáculos de no poca consideración, se hallaba presente en las mentes de gobierno y gobernados. Todo anunciaba la disposición para una nueva estructuración de la Monarquía, si bien no se veía claro que tal cosa significa-se necesariamente un proceso de centralización. Con todo, parecía claro que una eventual revolución tendría imperiosamente que hacerse cargo de la cuestión territorial.

Es por ello que el juicio marxista parece inaplicable a la Monarquía que habría de enfrentarse a la intervención napoleónica y a las revoluciones de la independencia hispa-noamericana:

...como la monarquía absoluta encontró en España elementos que por su misma naturaleza re-pugnaban a la centralización, hizo todo lo que estaba en su poder para impedir el crecimiento de intereses comunes derivados de la división nacional del trabajo y de la multiplicidad de los intercambios internos, única base sobre la cual se puede crear un sistema uniforme de adminis-tración y de aplicación de leyes generales. La monarquía absoluta en España, que sólo se pare-ce superficialmente a las monarquías absolutas europeas en general, debe ser clasificada más

272 “A medida que la vida comercial e industrial de las ciudades declinó, los intercambios internos se hicieron más raros, la interrelación entre los habitantes de diferentes provincias menos frecuente, los medios de comunicación fueron descuidados y las grandes carreteras gradualmente abandonadas. Así, la vida local de España, la independencia de sus provincias y de sus municipios, la diversidad de su confi-guración social, basada originalmente en la configuración física del país y desarrollada históricamente en función de las formas diferentes en que las diversas provincias se emanciparon de la dominación mora y crearon pequeñas comunidades independientes, se afianzaron y acentuaron finalmente a causa de la revolución económica que secó las fuentes de la actividad nacional”. MARX, España..., p. 16.


141

bien al lado de las formas asiáticas de gobierno. España, como Turquía, siguió siendo una aglomeración de repúblicas mal administradas con un soberano nominal a su cabeza. El des-potismo cambiaba de carácter en las diferentes provincias según la interpretación arbitraria que a las leyes daban virreyes y gobernadores.273 En buena medida, España había dejado de ser una “aglomeración de repúblicas” mal

y heterogéneamente administradas. Faltaba, empero, una definición precisa de aquello en lo que se había convertido, lo que traía consigo la necesidad de delimitar lo que debía entenderse por la “España” misma. Ha dicho Miguel Artola que “cuando en 1808 se inicia el proceso revolucionario, España dista mucho de ser una nación homogénea. La obra unificadora de Felipe V y sus sucesores han borrado muchas de las antiguas dife-rencias, pero el país está aún muy lejos del concepto de Estado”.274 Será la fuerza de las circunstancias lo que obligará en breve a pasar al periodo definitorio.

TRES CÁDICES

La revolución liberal española ha sido interpretada a partir de muy diversas posiciones, desde las que la caracterizan como el hito fundamental de la historia moderna de España hasta aquellas que llegan al extremo de dudar de su existencia. Las opiniones no han dejado de estar encontradas en esta materia y, dentro de ella, aun menos en lo que se refiere a las Cortes Generales y Extraordinarias reunidas en Cádiz. Es nuestro propósito llevar a cabo un reporte del estado que guarda la cuestión utilizando el hilo-conductor de lo constitucional-territorial según hemos pretendido justificar con las líneas anteriores.

Señalaremos, por principio de cuentas, un límite de carácter temporal. Hemos de re-ferirnos exclusivamente a las investigaciones que sobre la materia han surgido a partir de la segunda mitad del siglo XX. Ello porque, como se verá a continuación, será lo que eventualmente nos permita comprobar ciertas hipótesis, y también porque la literatura que en torno a Cádiz puede considerarse clásica (la que proviene de la pluma de los protagonistas mismos del momento o de sus comentaristas inmediatos, los del Ochocien-tos) ha sido exhaustivamente escudriñada y profusamente comentada por los hombres del XX.

En lo tocante al “imaginario territorial” desde el siglo XVIII cada grupo de intereses ha sostenido la existencia de una Constitución que se reputa como histórica pero que presenta siempre versiones distintas. Cádiz no fue en forma alguna la excepción, ya que en el seno de las Cortes —e, inclusive, para posibilitar la reunión de las mismas— se dieron cita las variadas expresiones de aquello que cada grupo de españoles consideraba como lo que históricamente le correspondía. Por alguna extrañeza histórica lo mismo ha ocurrido con aquella Asamblea revolucionaria. A pesar de haber dejado como producto

273 Idem. 274 ARTOLA, Los orígenes..., I, p. 24.


142

una importante colección de documentos (no sólo la Constitución de 1812, sino sus decretos y órdenes en los que el devenir de la revolución liberal es más que perceptible y, por supuesto, el diario de sus sesiones) las Cortes de Cádiz han sido objeto de las más variopintas interpretaciones en estrecha relación con la posición guardada por el encargado del examen de los hechos, esto es, con su perspectiva.

Partiremos de la hipótesis de que en la historiografía española del siglo XX posterior a la Guerra Civil es posible distinguir, como principales, tres perspectivas cuyas carac-terísticas son las siguientes:

a) La primera es adversa al liberalismo que triunfa en Cádiz; ve en la Asamblea y en sus pro-ductos una expresión de antiespañolidad y señala que la Constitución del doce no es un fruto genuinamente español, apelando para ello a la denuncia de influencias que se consideran ilegí-timas, como la francesa revolucionaria. En otros términos, desde esta perspectiva se acusa a los gaditanos de haber traicionado a la auténtica Constitución Histórica de la nación, si bien tam-poco se aclara, al menos en lo territorial, cuál pueda ser ésta. La perspectiva ha tenido como representantes destacados, en primer lugar, a Federico Suárez Verdeguer y sus discípulos (en-tre otros, Warren Diem y María Cristina Diz-Lois) quienes han puesto especial énfasis en el estudio de documentos considerados básicos para desentrañar el fondo verdadero de lo discu-tido y aprobado en Cádiz. Es el caso de la colección de las Actas de la Comisión de Constitu-ción (1811-1813) publicada por el Seminario de Historia Moderna de la Universidad de Nava-rra en 1976. Aunque sus análisis los realizan desde ángulos diversos, es también posible ubicar dentro de esta perspectiva, así sea por extensión, a Luis Sánchez Agesta —crítico de la vía re-volucionaria por la que optó la España liberal— y a Diego Sevilla Andrés —que puso sus em-peños en mostrar la raíz nacional y antidemocrática del primer liberalismo hispánico. Los discípulos de este último son localizables tanto en España —Manuel Martínez Sospedra— co-mo en América Latina —José Barragán— si bien en ellos la evolución hacia posiciones de mayor simpatía con el liberalismo es francamente perceptible. b) Una segunda perspectiva se halla marcada por la derrota del liberalismo en la Guerra Civil de los años 1936 al 39. Dentro de ella, Miguel Artola Gallego ha enfatizado el carácter nacio-nalista y español de la revolución liberal y de su obra culminante, la Constitución de Cádiz. De ahí la importancia que concede a hacer notar la existencia de un sentimiento nacional en el proceso que llevará a la reforma de la estructura de la Monarquía y que, sin lugar a dudas, ha de significarse en el imaginario territorial de España. Mucho fundamento encuentra para ello en el análisis de las respuestas que, desde todos los puntos de la hispanidad, se dieron a la Consulta al país llevada a cabo por la Junta Central en las vísperas de la reunión de Cortes y que el propio autor ha seleccionado y publicado en el tomo segundo de Los orígenes de la España contemporánea. c) Un tercer grupo de perspectivas se abre con la transición política que siguió a la muerte del general Franco y cobra especial relevancia una vez que la Constitución española de 1978 esta-bleció el régimen territorial autonómico. Se presume entonces que es posible encontrar res-puestas a los problemas del momento analizando la revolución gaditana la cual, en consecuen-cia, asume un carácter instrumental. Las inquietudes generadas por la creación de la democrá-tica España de las autonomías, vistas a la luz de lo ocurrido en Cádiz, parecen adquirir nuevos


143

carices. Por eso es que se presenta un auténtico alud de estudios que llegan hasta nuestros días y cuya conclusión principal parece ser la de que en un Estado moderno puede manifestarse la pluralidad territorial sin menoscabo de la cohesión nacional. Desvelar si se han inventado o no “realidades” históricas diversas a partir de perspec-

tivas igualmente diferenciadas es objetivo de un trabajo posterior en el que recurriremos al análisis del juego territorio-poder, el cual funciona aquí como algo más que un mero pretexto. Por lo pronto no es ocioso señalar que las diversas tendencias han sido críticas una con otra, cuando no francamente beligerantes. Así, Federico Suárez, al referirse a la obra de Miguel Artola antes citada — “modelo general de interpretación para varias generaciones de historiadores” que dijera Portillo—275 denuncia lo que a su entender constituye un conjunto de inexactitudes derivado tanto de la amplitud del tema como del “esquema artificioso al que se ajusta el trabajo y que está claramente reflejado en el índi-ce”,276 sin que se explique en qué consiste lo “artificioso” del propio esquema que, como agudamente señala el profesor Portillo, no es otra cosa que “la propuesta de una inter-pretación liberal de los orígenes de la España contemporánea, frente a la ignorancia o desprecio por la misma que habían configurado una tradición historiográfica en la Espa-ña decimonónica y que encontró acogida y fomento bajo la dictadura franquista”277 lo que de ninguna forma implica que sea el único correcto o válido.

Mayor margen de maniobra parece reportar el tercer conjunto de tendencias, al fin y al cabo liberado por obra de la Constitución vigente del lastre que representan las batallas históricas. Aun así, las nuevas formas de ver a Cádiz se identifican explicablemente en mucho mayor grado con los planteamientos liberales que con sus antagonistas. Un com-ponente adicional: desde los primeros trabajos que las comenzaron a formar (pienso fundamentalmente en los de Francisco Tomás y Valiente) las tendencias buscaron su

275 PORTILLO, Revolución..., p. 19. 276 SUÁREZ, Federico, El proceso de la convocatoria a Cortes (1808-1810), Pamplona, EUNSA, 1982, pp. 14-15. Veinte años antes ya había señalado, sintomáticamente, que “acaso uno de los más graves defectos del libro de Artola sobre los Orígenes de la España Contemporánea sea el seguir utilizando el término absolutista en el mismo sentido confuso e inexacto de la historiografía liberal decimonónica... englobando bajo la misma etiqueta a todos los contrarios a la Constitución de Cádiz, cuando hay moti-vos fundados (todavía no es posible afirmar que sean irrebatibles y definitivos) para sospechar que entre ellos se encuentran actitudes tan radicalmente distantes como la de los que sólo quieren una vuelta al pasado y los que desean —y piden— una reforma de la vieja Constitución política de la Monarquía. El esfuerzo de Artola sistematizando la compleja y abundante labor de las Cortes, los caminos que abre, la tesis general acerca de la revolución en la estructura total del país provocada por los doceañistas y otras muchas excelencias, quedan empañadas por la falta de sistematización y valoración de las fuentes citadas y la escasa utilización de la bibliografía, lo que obliga muchas veces a comprobar no pocas afirmaciones antes de aceptarlas”. SUÁREZ, Federico, “Sobre las raíces de las reformas de las Cortes de Cádiz”, REP, no. 126, Madrid, 1962, pp. 61-62, nota 29. 277 PORTILLO, Revolución..., Loc. cit.


144

incorporación en el terreno de lo que hoy llamamos “historia constitucional”, esto es, en una importante parte de la Historia del Derecho que “no ha podido todavía fijar de ma-nera ‘clásica’ su objeto, del mismo modo como lo ha logrado la ‘historia del derecho privado moderno’ de un F. Wieacker”.278 Tarea, pues, en inacabado desenvolvimiento y en la que los trabajos acerca de los orígenes del constitucionalismo hispánico se han significado indubitablemente trascendiendo los límites de un estrecho y mal entendido nacionalismo académico tan pernicioso cuanto inútil para resolver los grandes cuestiona-mientos que se presentan a la vista del estudioso de estos temas y de otros de más amplia envergadura.

278 HÄBERLE, Peter, El Estado constitucional, estudio introductorio de Diego Valadés, traducción e índices de Héctor Fix-Fierro, México, IIJ-UNAM, 2001, p. 58.

Visión histórica del Municipio como institución política∗

JACINTO FAYA VIESCA∗∗

EL MUNICIPIO COMO PRODUCTO HISTÓRICO Y SUS RAÍCES SOCIOLÓGICAS

Y POLÍTICAS El punto de partida para todo análisis político, sociológico y constitucional del Munici-pio, tendrá que hacerse desde su vertiente histórica. El Municipio no fue ni ha sido un producto lógico, ni mucho menos el ensayo de especulaciones abstractas en torno a la construcción de principios dogmáticos para la formación de esta institución. Fundamen-talmente, el Municipio es un producto histórico: Nace en Roma y de ahí pasa a las di-versas partes del mundo modificándose según los territorios, gobiernos y momentos históricos. Esta institución ha llegado a adquirir en el mundo entero una extrema impor-tancia tanto en el Derecho Constitucional, como en el Derecho Administrativo y en la sociología política. Esta institución es una persona de Derecho público generadora de un orden de relaciones jurídicas. Su potestad de imperio para actuar dentro de su territorio le viene de la ley como única fuente de su actuar gubernamental. El Municipio no se construyó a partir de elucubraciones teóricas, sino que su existencia se afirmó como un producto de la propia historia. Este fenómeno que ha impactado a la ciencia política del mundo, fue paulatinamente revestido de una serie de principios jurídicos de Derecho público que lo fueron conformando a través del tiempo para refinar su legal acabamiento y enclavarlo dentro de los capitales temas de la ciencia del Estado.

El Municipio, como institución política y jurídica, se encuentra contemplado en las constituciones políticas de las naciones, llegando a formar parte de un poderoso cuerpo normativo que estructura y regula su existencia. Ha sido tan poderosa la construcción jurídica de esta institución que hay una gran corriente doctrinaria que se inclina a favor de un Derecho municipal autónomo, regulador de esta institución política, y como una necesidad para su paulatino perfeccionamiento dentro de las instituciones políticas de un Estado.

∗ Trabajo publicado en Homenaje de maestros de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México a don José Antonio Pérez Porrúa, México, Porrúa, 1997, pp. 291-326. ∗∗ Doctor en derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Tratadista de Derecho Administrativo.



146

RESPUESTA HISTÓRICA DEL MUNICIPIO EN LOS DISTINTOS PAÍSES DEL MUNDO Siendo el Municipio un producto histórico y no el resultado de una fría construcción doctrinaria, ha sido en consecuencia, cambiante y diverso a través de la historia. El Mu-nicipio no ha respondido ni responde a las mismas necesidades de una manera igual y uniforme en las distintas geografías del mundo y en los diversos tiempos históricos. Esta institución es afectada muy sensiblemente según sea la connotación y el valor que un Estado le otorgue a las cuestiones sociológicas, políticas y jurídicas. Prácticamente, son estos valores los que determinan la concepción política del Municipio como una institu-ción histórica. No obstante esto, el concepto (Municipio) se ha conservado a través de la historia para designar a una institución política fundamental nacida en Roma y que ha sido heredada por los diversos países como una fórmula política adecuada para el go-bierno de sus territorios dentro de una división territorial y política. Esta división territo-rial y política se da en agrupaciones de una menor o mayor complejidad social en territo-rios perfectamente delimitados.

LOS DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y EL MUNICIPIO

Desde sus orígenes, la institución del Municipio ha estado indisolublemente unida a los derechos civiles y políticos de los habitantes de los pueblos confederados o sometidos a Roma. Los distintos pueblos de Italia, dentro de su estructura política frente a Roma, como centro del poder político, o bien eran municipios o ciudades confederadas que conservaban su independencia, sin tener los derechos de ciudadanía, propios de los habi-tantes de Roma. A partir de las leyes Julia, se otorgó el Derecho de ciudadanía a todos los pueblos de Italia, adquiriendo en consecuencia a partir de esta ley el Derecho de ciudades romanas para todas las ciudades federadas y municipios adscritos a Roma. A partir de esta histórica fecha, el término Municipio se aplica a todas aquellas ciudades que gozan de autonomía y cuyos habitantes tienen ante Roma y ante las leyes el derecho de ciudadanía romana.

GÉNESIS HISTÓRICA DEL MUNICIPIO EN ROMA

Giraud, distingue cuatro clases de municipios, en la antigua Italia: El que tenía el Dere-cho de ciudadanía completo, optimo jure; el que sólo tenía parte de él; el que conservaba su propia legislación, y por último, el que adoptaba la de Roma, haciéndose de la condi-ción de los fundi facti.

Prestigiados historiadores romanos sostienen que la palabra Municipium, se ha toma-do en dos diferentes sentidos. Uno de carácter genérico: Toda ciudad de constitución romana en Italia o en las provincias que se oponían a Roma; y otro de carácter específi-co: Para expresar la condición de Derecho público, o una categoría especial de los ciu-dadanos italianos o provinciales.

VISIÓN HISTÓRICA DEL MUNICIPIO COMO INSTITUCIÓN POLÍTICA

147

El concepto Municipium adquirió connotaciones diversas en la propia Roma. Esto se deduce de la definición de Festo que comprende la idea que se tenía del Municipio en los siglos IV y II a. C. La Lex Julia Municipalis que se refiere a los municipios después de la guerra social de los años 90.88 a. C.; y Aulio Gelio, las Leyes de Salpensa y de Málaga, y la mayor parte de los documentos epigráficos de la época del Imperio referi-dos a los municipios provinciales.

Para José Guillén uno de los más brillantes tratadistas de la historia de Roma, debe-mos distinguir estos tres momentos sucesivos: a) los municipios antes de la guerra social; b) los municipios después de la guerra social, y c) los municipios provinciales.

Infortunadamente, no se poseen documentos que hablen directamente de los munici-pios antes de la guerra social. Pero no obstante ello, Festo recoge unas extraordinarias definiciones que a juicio de Guillén emanan de Varrón, complementadas con algunas referencias de Tito Livio, Dionisio de Alicarnaso y Velayo Petirculo. Estas definiciones nos permiten situarnos en el momento de la época y entender la fisonomía peculiar de los municipios antes de la guerra social. Sobre este particular, Festo expresa: “Municipio se llama a los hombres que habiendo llegado a Roma sin ser ciudadanos romanos, parti-cipan en todos los cargos con los ciudadanos excepto en la emisión del voto o en el desempeño de magistraturas, de esta condición fueron, los Fundanos, los Formianos, los Cumanos, los Acerranos, los Lanvvianus, los Tusculanos, todos ellos, pasados unos años, fueron hechos ciudadanos romanos. En otro sentido, cuando hablamos de hom-bres cuya vecindad entera pasó a la ciudadanía romana, como los Aricinos, los Cerites, los Anagninos. Y en tercer lugar, cuando se habla de hombres que llegan a la ciudadanía romana, siendo munícipes de sus ciudades o colonias, como los Triburtes, los Prenesti-nos, los Pisanos, los Urbinates (o Arpinates) los Nolanos, los Bononienses, los Placenti-nos, los Nepesinos, los Sutrinos, los Locrenses”.

LAS TRES CATEGORÍAS DEL MUNICIPIO SEGÚN FESTO

En virtud de que Festo toma la palabra Municipium en el abstracto sentido de una con-dición de Derecho público, en consecuencia, en relación a la particular condición en que se encuentra una vecindad en relación al Derecho de la ciudadanía romana, Festo distin-gue tres categorías de municipios.

Primero. Esta primera categoría incluye a las personas que eran originarios de pobla-dos italianos y que cambiaron su domicilio a Roma, sin ser ciudadanos romanos. Estos vecinos no son tratados como extranjeros, ni tampoco están asimilados a los ciudadanos romanos, y sin la facultad de participar ni en forma activa ni pasiva en los comicios elec-torales o legislativos. Por otra parte, estos vecinos residenciados en Roma prestan el ser-vicio militar en las legiones, de la misma manera que los ciudadanos romanos, estando también al igual que éstos al pago de los tributos. Para Festo, la primera de estas obliga-


148

ciones consistía en la necesidad de servir en las legiones, sin que pudieran recibir digni-dades por parte del gobierno de Roma.

Afirma Festo que estas personas que llegaban a Roma para fijar su domicilio, poste-riormente se les otorga la ciudadanía romana. Quedando, en consecuencia, asimilados a las condiciones generales de todo ciudadano romano.

Segundo. José Guillén sostiene que la segunda categoría, a la que Festo aplica la no-ción de Municipium, comprendía a los italianos a cuya ciudad entera le había sido con-cedida la ciudadanía romana. En este caso, la condición de Derecho llamada Municipium se confería no a los individuos, como sucedía en el primer caso, sino a la colectividad, a una ciudad. “De las condiciones puestas por el Senado dependía también el que estos Municipia tuvieran o no autonomía administrativa con sus magistrados municipales. Hay casos en que a algunos municipios por haber faltado a sus deberes, por ejemplo, hacien-do causa común con los enemigos del pueblo romano, fueron privados de la autonomía administrativa que se les había concedido. Este estatuto se impuso a Anagnia y a otros municipios del país de los Hérnicos en el año 306 y más tarde a Capua, condición de la que Tito Livio nos da estos detalles”. Al efecto, Tito Livio expresa: “Por lo demás plugo que Capua fuera únicamente un lugar habitado y poblado, una multitud sin consejo público, ni autoridad, sin derecho de asociación, inhábil para todo convenio, y que des-de Roma enviarían todos los años un prefecto para gobernarla y administrar justicia”.

Estas ciudades adscritas a Roma, con una clara disminución política, se llamaban Praefecturae, en virtud de que eran administrados por prefectos enviados por el pueblo romano o por el pretor. “Los vecinos no perdían su ciudadanía romana, los individuos seguían indemnes; pero su colectividad dejaba de tener una vida propia, quedando sujeta totalmente al pueblo y al Senado romano”.

Tercero. La tercera categoría presentada por Festo, es la de los italianos que habían llegado a la ciudadanía romana, “siendo munícipes de sus ciudades o colonias, como los Triburtes, los Prenestinos, los Pisanos, los Urbinates o (Arpinates), los Nolanos, los Bononienses, los Placentinos, los Nepesinos, los Sutrinos, los Locrenses”. Para Guillén, en esta tercera categoría, como en la primera, se trataba de individuos y no de ciudades enteras.

En este caso la palabra Municipium significaba la condición de los individuos que habían adquirido la ciudadanía romana sin haber roto los lazos que los unían con su ciudad de origen, ya fuera que se tratara de ciudades ajenas a Roma, es decir, colonia latinas, como algunas de las nombradas por Festo, como eran por ejemplo, Bononia, Placentia, Sutrium. En consecuencia, esta tercera categoría es simétrica en relación a la primera; pero extendida a ciudades más alejadas y a colonias latinas. En ambos casos los beneficiados son cives romani, municipes praenestini, o tributini, por ejemplo.

Para Guillén, de estas tres categorías, la primera desaparece muy pronto, en virtud de que las ciudades cuyos vecinos podían recibir a la ciudadanía romana, si se establecían en


149

la urbe, pasarían por una disposición colectiva a ser municipia civium romano rum, es decir, pasarían a formar parte de la segunda categoría. Y las de la tercera por lo menos respecto a Italia pierden su razón de ser, cuando después de la guerra social, se concede a toda Italia el Derecho de ciudadanía. Entonces todos los poblados de Italia son oppida (Municipia civium romanorum).

CONSIDERACIONES HISTÓRICAS DEL MUNICIPIO SEGÚN JOSÉ GUILLÉN

“La concesión del título de municipios —afirma Guillén— fue antes de la guerra social uno de los medios empleados por el Senado y por el pueblo romano para extender, si no el territorio material, sí la influencia y la autoridad política de Roma. Por medio de la concesión de la ciudadanía romana los pueblos sometidos, por ejemplo, en la guerra latina del 338 Lanuvio, Nomentano, Pedano y Aricia, Roma unía a sus destinos a las ciudades más próximas. No es posible hacerles mayor favor, que igualarlas en Derecho a su condición de vida social y política. A otras ciudades se les concedía en agradecimiento por algún favor. Así, por ejemplo, en ese mismo año 338 se le otorgó a Capua la Civitas Sinee Sufragio porque los caballeros campanos no quisieron hacer causa común con los latinos en contra de Roma; a Fundi y a Formia porque dejaron paso libre por su territo-rio al ejército romano, y a los Caerites se les concedió también la Civitas Sine Sufragio porque, cuando la conquista de Roma por los Galos ofrecieron asilo a las vestales y a los sacra de vesta. Es curioso que cuando a un ciudadano de Roma, se le castigaba priván-dolo del ius sufragii, se le inscribía en la Tabulae Caeritum”.

LOS MUNICIPIOS ITÁLICOS DESPUÉS DE LA GUERRA SOCIAL Las guerras sociales se iniciaron en el año 91 y terminaron en el 88. Después de ellas, el Gobierno romano emitió una serie de leyes que vinieron a cambiar radicalmente la con-dición de muchas ciudades italianas. En el año 90, la Lex Julia, concedió el ius civitatis a todos los socci y latini, que no se habían rebelado o que se cometieron enseguida.

Al año siguiente, la Lex Plautia Papiria confirmó el mismo derecho a todos los habi-tantes de las ciiutates foederatae, con tal de que cumplieran los siguientes requisitos: Pri-mero. Que estuvieran domiciliados en Italia en el momento de la votación de la ley, y segundo, que hicieran su declaración delante del pretor dentro del espacio de 60 días después de la promulgación de la ley. Una vez que quedaron sometidos los últimos reductos de las ciudades rebeladas contra Roma, se concedió el Derecho de ciudadanía a todos los italianos sin distinción alguna. “Esta concesión se hizo al mismo tiempo a la Galia Cispadana. La Lex Prompeia del año 89, concede el Derecho latino a la Galia Transpadana”. Una vez hecho esto, el Gobierno romano tomó la precaución de inscribir a todos estos nuevos ciudadanos romanos, en sólo ocho tribus, al paso que los ciudada-nos antiguos estaban repartidos en 27 tribus. Mediante esta estructura de inscripción y


150

adscripción de ciudadanos, Roma tenía siempre asegurada la mayoría de los sufragios en los comicios.

Esta ventaja para efectos electorales fue transitoria, en virtud de que el tribuno S. Sul-picio Rufo, hizo votar en el año 88 un plebiscito por medio del cual ordenaba distribuir a estos nuevos ciudadanos en treinta y cinco tribus, según ha hecho constar Tito Livio.

José Guillén, fundándose en los más brillantes historiadores de la Roma antigua y en fuentes de directa información, resume las características más peculiares de la estructura municipal de los municipios itálicos, después de la guerra social. Por ser de un gran interés, se transcribe un brillante estudio de Guillén, comprendido en el segundo tomo de La vida y costumbres de los romanos.

“Hablando de estos municipios hay que preguntar: a) ¿Cuál era el estatuto personal de los vecinos? b) ¿Qué derecho había en ellos? c) ¿Cuál era la condición de su suelo? d) ¿Qué organización administrativa tenían?

“1. Todos los vecinos de los municipios itálicos son cives roma ni pleni iuris. Si fija-ban su residencia en Roma podía seguir el cursus honorum aspirando a las magistratu-ras. Para ejercer el iuss sufragii debían trasladarse a Roma. En los negocios importantes los cónsules convocaban a comicios a todos los ciudadanos romanos de Italia, que en ocasiones acudían en multitudes incontables, para tomar parte en las decisiones de la vida urbana, como en las guerras civiles y cuando se llamó a Cicerón del destierro. Dice el mismo Cicerón que acudió a Roma una cantidad increíble de gente, casi Italia entera; pero de ordinario, los municipios y colonias más distantes no estaban representadas casi nunca en los comicios. Augusto concedió a los decuriones de las colonias itálicas el dere-cho de votar sin estar presentes en Roma para la elección de los magistrados urbanos; las tablillas donde estaban escritos los votos se enviaban cerradas, y no se abrían hasta el momento de los comicios. Esta ventaja de las colonias sobre los municipios se acabó pronto, porque en el año 14 d. C., Tiberio pasó de los comicios al Senado el derecho de elegir a los magistrados de la ciudad. En ese momento el ius sufragii de todos los ciuda-danos romanos quedó anulado para siempre.

“2. Es casi seguro que algunos Municipia conservaban su antiguo derecho como se deduce del informe de Adriano al Senado hablando de Itálica y de Utia. Otros preferían sustituirlo por el Derecho romano, quedando algunos restos de su antiguo Derecho primitivo en la administración municipal. Estos últimos se llamaban Municipia Fundana. A ambas condiciones alude Gelio: ‘Munícipes son los ciudadanos romanos procedentes de los municipios, que usan sus leyes y sus derechos, participando de los honores con el pueblo romano, no están obligados a otras leyes ni prescripciones romanas, más que a las condiciones en que a su pueblo se ha hecho fundo’. Y Cicerón define así la lex lulia del 90: ‘Por la Ley Julia se concede a los socios y a los latinos la ciudadanía de forma que los que no hubieran sido pueblos fundos no recibieran la ciudadanía romana’.


151

“Pero el Derecho romano fue imponiéndose poco a poco sobre los antiguos dere-chos locales, como un fenómeno histórico de la evolución en la unidad de todos los municipios del Estado convirtiéndose todos en Municipia Fundana.

“3. Todos los habitantes de Italia poseían sobre sus tierras el dominium ex iure quiri-tium, eran por tanto dueños y soberanos de ellas, sobre las que el Estado no tiene ningún derecho. Todo el suelo de Italia está libre de impuestos, ya sean colonias, prefec-turas o municipios, todos son cives romani iuris.

“4. En cuanto a la administración de los Municipia conocemos algunas normas gene-rales, en la Lex lulia Municipalis, como por ejemplo que los poderes públicos de un Municipio itálico se componía: 1º. De comicios, 2º. De un Senadoi de decuriones, 3º. De magistrados. En general los municipios estaban regidos por dos magistrados duouiri o quattuor uiri, que hacían el censo de la vecindad por medio de dos ediles y un cuesor. En ocasiones especiales la administración estaba confinada a un prefecto iure dicundo, y la economía municipal, durante el Imperio, podía estar encomendada a un curator civita-tis. Pero cada Municipio era especial, y a veces en los documentos se revela la existencia de magistrados municipales, como duouiri iure dicundo, aediles, quaestro municipalis, praefecti iure dicundo, etcétera. Las praefecturae eran administradas por prefectos, dele-gados de los poderes públicos en Roma. Tanto la colonia como la prefectura recuerdan el dominio y la subordinación a Roma; el Municipio recuerda la independencia absoluta que se realiza dentro de la condición de elemento integrante del Estado romano.

“Algunos municipios fueron castigados por Sila o por los triunviros, convirtiéndolos en colonias, al destinar sus tierras a los veteranos que querían poseerlas después de las guerras mantenidas por ellos. Este castigo supone una expropiación, una proscripción o expulsión en masa de los propietarios. De esta forma pasan a la condición de colonias en los siglos II y III del Imperio muchos municipios itálicos, como Formia, Canusia, Rici-na, Perusa, Verona, Trento, Milán, etcétera. Sila había convertido en colonias a Preneste, y esta ciudad pide a Tiberio que la constituya en Municipio, gracia que le concede el emperador”.

LOS MUNICIPIOS PROVINCIALES

Los habitantes de los municipios provinciales servían en las legiones romanas, pero no estaban sometidos al arbitrio de los procónsules o administradores de las provincias, ni pagaban, como en el caso de los peregrinos, el impuesto personal, que era un signo distintivo a la sujeción a Roma. En una palabra, no eran extranjeros sometidos a la do-minación romana. “No cabe duda que trasladados a Roma, —afirma Guillén— podían desempeñar las magistraturas, y según Aulo Gelio, fueron los provincianos los que pre-sentaron a Roma sus mejores senadores, magistrados y emperadores, como Trajano, Antonio Pío, Séptimo Severo. Sabemos que al final de la República y al principio del Imperio las familias tradicionales de Roma protestaron contra la política de César y de


152

sus sucesores, que admitían en el Senado y en las magistraturas a los provincianos; pero esas protestas resultaron inútiles. Los cius romani provinciales, estaban pues, totalmente asimilados a los civies de Italia y de la misma Roma”.

Guillén concluye afirmando que los vecinos de los Municipia civium romanorum, eran todos ciudadanos romanos con todos sus derechos, y que los habitantes de los mu-nicipios que poseían el latium maius eran ciudadanos romanos todos decuriones con sus familias, y todos los que hubieren desempeñado una magistratura municipal con sus ascendientes. Sostiene que en los municipios que sólo poseían el latium minus sólo eran cives romani los que hubieran desempeñado alguna magistratura con sus ascendientes y descendientes.

El jurista de aquella época, Gallo, nos narra la diferencia que Adriano estableció en la época imperial entre municipios y colonias. Este gran jurisconsulto romano afirma: “To-dos los pueblos que se rigen por leyes y costumbres, en parte usan de un derecho priva-tivo suyo, y en parte del derecho común a todas las gentes”. En cuanto a la condición del suelo, Guillén sostiene que sobre este particular eran diferentes estos municipios de los italianos. El suelo provinciano estaba sometido al impuesto territorial y no era suscep-tible de propiedad quiritaria, fuera o no posesión de una cius romanus. Los ciudadanos, libres del impuesto personal, pagaban por sus tierras una contribución territorial, no tenían el dominio, sino la simple posesión.

La organización administrativa de los municipios provinciales era más uniforme que en los itálicos. En estos municipios no intervenían los gobernadores de provincias, como tampoco había gobernador alguno para los municipios de Italia. Los municipiaron libe-ra, por tanto, debía someter al gobernador o procónsul las decisiones de sus asambleas, aunque la historia no ha registrado en qué medida y las distintas formas para ello.

La característica primera de mayor vitalidad —afirma M. Reid— de la municipalidad normal, era que poseía o una autonomía local completa, o un amplio selfgoverment.

En la antigua Italia y en la antigua Grecia, la idea de la ciudad que prevaleció había sido modelada en el crisol de la libertad. La monarquía es un fenómeno esporádico en la edad histórica de Grecia y había desaparecido de Italia antes de la conquista romana. Así, un lugar cuyos asuntos locales se hallasen intervenidos desde fuera, no era para los grie-gos y romanos clásicos una ciudad en el verdadero sentido. La primera lección que la historia municipal del Imperio Romano nos da, es ésta: Que la fuerza del poder romano aumentó incalculablemente gracias a la amplitud dejada a la libertad local; que su gran época se apoya en un vasto sistema de autogobierno cívico; que mientras se mantuvo la libertad municipal floreció el Imperio y que cuando el despotismo domina las municipa-lidades, la decadencia de la gran estructura imperial se consume rápida y fatalmente.


153

VISIÓN DEL MUNICIPIO ROMANO SEGÚN ADOLFO POSADA Para Adolfo Posada, los caracteres específicos del Municipio romano, eran los siguientes: Primero, un determinado territorio propio; segundo, un pueblo que se resumía o mani-festaba en su asamblea general, afirmándose como tal pueblo de la comunidad munici-pal; tercero, una organización especializada en un cuerpo deliberante, con sus magistratu-ras, y cuarto, el culto de sus dioses. A partir de la Lex lulia Municipalis, cada Municipio debía tener su consejo, curia, sus comicios y sus magistrados. La población de estos municipios se componía de ciudadanos que se encontraban distribuidos en curias y de habitantes de otras ciudades que estaban sometidos a las cargas tributarias, pero sin dere-chos. El pueblo se reunía en asambleas que elegía a los magistrados, como eran los pre-tores, ediles, etcétera. El Municipio se regía por un órgano de gobierno consistente en un colegio de cuatro funcionarios que eran elegidos anualmente. Dos de ellos tenían la investidura necesaria para ejercer actos propios del Poder Judicial, y los otros dos con poderes de policía edilicia. Algunos de los municipios tenían cuestores y tribunos, institu-ciones éstas muy características de la organización administrativa romana.

El consejo comunal constituía el orden de los decuriones, ordinariamente compuesto por cien miembros vitalicios.

La institución romana del Municipio se fue perfeccionando a través del tiempo, alcan-zando su más alto desarrollo jurídico y político en los primeros siglos del Imperio. Ya entrado el Imperio en su madurez, la institución municipal romana empieza a tener una seria y grave decadencia, para entrar posteriormente en un periodo definitivo de deca-dencia, y “concluir —afirma Azcárate— por convertir la condición decurial, en otro tiempo estimada, en aquella pesada carga que nadie quería tomar sobre sí...”. Para Adol-fo Posada la centralización política que caracterizó al Imperio Romano fue la causa que determinó y consumó la decadencia municipal.

LA INSTITUCIÓN POLÍTICA DEL MUNICIPIO VISTA POR TEODORO MOMMSEN

Teodoro Mommsen define el nuevo Derecho Municipal como “el Derecho de la ciudad dentro del Estado”. La institución política del Municipio en Roma tuvo como principal característica el hecho de la existencia de una determinada población establecida en un territorio propio que se encontraba organizada para atender las necesidades de su comu-nidad, pero con la clara conciencia de que esta población, este territorio y este propio gobierno, estaba contenido en la gran organización política de la dominación romana. Es muy posible que los municipios romanos fueran conscientes de su gran posición de equilibrio dentro del gran poder político de Roma. Por una parte, contaba con su propia organización, pero su sujeción a la dominación romana era muy clara y consciente. Ellos sabían que la sujeción a Roma era total y definitiva, pero estaban conscientes también de la necesidad de contar con un gobierno propio dentro de un determinado territorio para atender a sus necesidades colectivas. Prácticamente, la historia política de Roma pretendía


154

siempre dentro del marco de sus instituciones un permanente equilibrio en los mandos políticos. Las ciudades romanas indiscutiblemente constituyeron un factor importantísimo en la obra del equilibrio político de la dominación romana. El poder centralizado de Roma comprendía que las ciudades pasadas a su imperio gozaban desde hacía mucho tiempo de una tradición, de una historia, de costumbres perfectamente constituidas, y que era necesario respetar este acervo histórico y esta idiosincrasia popular, razón que llevó al poder central romano a perfeccionar la institución del Municipio, consiguiendo con ello la vida más perfecta de estas autonomías locales, con una precisa y clara dependencia hacia el poder central. Por una parte, se respetaban los intereses locales, y por otra, se aseguraba el control de la dependencia política. Por estas razones, el Municipio romano supone desde sus orígenes y en los momentos de su mayor desarrollo como institución política y jurídica, la situación de un pueblo autónomo, y a la vez contenido en un régi-men político más amplio y superior sometido al imperio del poder central romano.

Para el tratadista español Adolfo Posada, el problema del equilibrio político que se re-suelve en el régimen municipal, persistirá por mucho tiempo, reproduciéndose en las épocas posteriores a la disolución del Imperio Romano. En estricto sentido, el problema por conseguir un equilibrio político se suscitará siempre que sea preciso armonizar la vida de ciertas comunidades de vida local, tales como la ciudad, el núcleo de vecinos, con las necesidades de una expansión, de una conquista, de una dominación o de una coope-ración política territorial, por encima o más allá del núcleo vecinal.

OPINIÓN DE FUSTEL COULANGES SOBRE LA CIVITAS ROMANA

“El Estado romano —sostiene Fustel Coulanges—, la civitas romana, no se extendía por la conquista; lo que se extendía era la dominación romana, el Imperium Romanum”. “Se entiende por Estado, ahora, —afirma Fowler— una comarca o territorio con un gobier-no central y una ciudad capital, o un grupo de territorios con sus respectivos gobiernos y sus capitales... griegos y romanos concebían su Estado de otro modo. Atenas, Esparta, Roma, eran por sí mismas ciudades, con un territorio más o menos grande, del cual obtenían sus medios de existencia. Este territorio, aunque esencial, no constituía el co-razón y la vida del Estado que estaba en la ciudad”. Los estudiosos de la historia del Municipio en Roma, han demostrado cómo el proceso histórico de esta institución se fue ajustando a las características políticas contenidas en las distintas formas de gobierno y de ver las cuestiones públicas en los diversos segmentos de la historia. Lo interesante no estriba tanto en tratar de lograr una apretada síntesis sobre este proceso institucional, sino más bien ir decantando las características más singulares desde la vertiente política, jurídi-ca y sociológica, pues en última instancia nuestro interés se centra en la institución muni-cipal de nuestro tiempo, institución que por supuesto ha sido configurada en gran parte al acervo de la experiencia del pretérito.


155

VISIÓN DE AZCÁRATE Y REID SOBRE LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL ROMANA “¿Desapareció —se pregunta el maestro Azcárate— esta organización municipal —romana— con la invasión de los bárbaros o subsistió hasta enlazarse con el movimiento comunal de la Edad Media?”, “aún en el siglo VI, el Rey Godo Teodorico, dice Reid, reconocía la importancia de los municipios y se esforzaba por salvar los restos del go-bierno local. Se ha discutido mucho si la ciudad medieval tenía conexión con las de tiempos más antiguos. No puede formularse ninguna respuesta definitiva. Todo lo que cabe decir es que es posible enlazar la historia con respecto a algunas ciudades del norte de Italia y del sur de Francia”. La historia nos ha demostrado que al menos en algunas ciudades de Italia, Francia y Alemania se dio en la práctica la continuidad del proceso histórico del régimen municipal. Esto significa que estos países heredaron de Roma la institución municipal, y que al menos en algunas de sus ciudades muy importantes con-servaron la fisonomía esencial de esta institución política.

Una de las cuestiones que más habla a favor del régimen municipal, es que a pesar de que el Imperio Romano sufrió su total aniquilamiento político, no obstante ello gran-des territorios dominados por Roma conservaron la institución del Municipio y variadas formas de organización administrativa del Imperio. El genio político y jurídico de Roma fue lo suficientemente poderoso para legar a la historia una serie de organizaciones ad-ministrativas e instituciones de Derecho público que siguieron adoptadas tanto por pue-blos dominados por Roma como por muchos más de otras naciones que escaparon al influjo de su dominación. La historia nos enseña como en pleno florecimiento del Impe-rio Romano y en las grandes políticas de Grecia, las ciudades gozaban de un inmenso prestigio como auténticas comunidades donde se debatían las cuestiones públicas y se amalgamaban los intereses políticos, económicos, financieros, etcétera. El prestigio de la ciudad como comunidad política y sociológica no siempre fue el mismo. Después de la liquidación del Imperio Romano, y años antes de la Edad Media, las ciudades empeza-ron a perder su tradicional prestigio. La pérdida de este prestigio vino a desvalorizar a la institución del Municipio como forma básica de organización política y de división terri-torial. Si bien el régimen municipal nunca murió en definitiva como institución política, lo cierto es que sí sufrió un gran descrédito y una parálisis en su evolución y perfeccio-namiento. En la época en que culmina la Edad Media, el Municipio resurge nuevamente con una poderosa fuerza. Este resurgimiento se debe a gran parte de la reconquista del prestigio perdido por las ciudades como organización comunal básica y puntal político de toda república. En la Edad media se voltea atrás y se estudia con ahínco las formas de organización municipal de Roma, adoptándose en gran parte sus elementos esenciales. Lo definitivo en este resurgimiento municipal se debió a la enorme fe que se tenía en las ciudades como centro de comunidad política y social.


156

EL RESURGIMIENTO DEL MUNICIPIO EN LA EDAD MEDIA Y LA VIGORIZACIÓN DEL NÚCLEO VECINAL URBANO Y RURAL

Una de las características más notables del resurgimiento del Municipio en la Edad Me-dia no sólo fue la fidelidad que esta institución guardó con los singulares perfiles de la institución romana, sino que fundamentalmente el núcleo vecinal, urbano o rural, adqui-rió una extraordinaria consistencia. Las comunidades adquirieron una poderosa autono- mía política, conservando sus propias características de la comunidad local, pero integra-das en una comunidad política más amplia. El fuero municipal, expresaba la solución del problema del equilibrio de poder que todo régimen municipal entraña. La consecución y conservación de un permanente equilibrio del poder entre la autonomía municipal y su dependencia a una organización política más amplia, ha sido una constante histórica dentro del proceso evolutivo de esta institución política. Los fueros municipales contenían una serie de normas que no eran la derivación de una creación arbitraria por parte del legislador, sino el destilado más puro de las inquietudes y necesidades de la región o territorio donde se encontraba asentada la ciudad. En este sentido, el fuero municipal, al igual que nuestras actuales leyes municipales, constituían una auténtica carta donde se consignaban una serie de derechos y normas jurídicas que derivaban con una perfecta lógica jurídica, del Derecho positivo vigente en esa región o territorio. Este fuero trataba de consignar la mejor calidad de normas de Derecho tratando de que correspondieran a las inquietudes y reales necesidades de la ciudad. Es necesario destacar que en la Edad Media el régimen municipal, aún y cuando se veía como una fórmula perfecta de equili-brio político, lo cierto es que esta institución no trataba de resolver un problema de equi-librio político general, sino más bien de carácter concreto, singular para cada comuni-dad. Este hecho nos demuestra que desde sus orígenes, el Municipio siempre ha tratado de resolver problemas muy singulares y particulares. Ahora bien, si lo vemos en conjun-to, por supuesto que sí podemos afirmar que el régimen municipal es una adecuada forma de mantener el equilibrio político entre la poderosa autonomía local y su sujeción a una organización política más amplia, representativa y suficiente.

OPINIÓN DE HINOJOSA EN TORNO A LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL

EN LA EDAD MEDIA “El rasgo característico de la organización municipal en la Edad Media —afirma Hinojo-sa— es la particularidad y la diversidad. Cada ciudad adquiere aisladamente sus privile-gios, recibe su Constitución peculiar y tiene su fisonomía propia”. Este hecho, forzó a que la estructura administrativa de los municipios estuviera muy condicionada por las atribuciones de los funcionarios municipales, atribuciones que variaban frecuentemente según las poblaciones. Esta diversidad es una consecuencia obligada de una serie de factores absolutamente condicionantes y determinantes, tales como la extensión territorial, la capacidad de desplazamiento de los moradores de una ciudad, los factores económicos,


157

geográficos, la fortaleza o debilidad política del poder central, etcétera. Este fenómeno que fue muy característico en la Edad Media ha seguido siendo constante en pleno siglo XX.

NACIMIENTO DEL MUNICIPIO A PARTIR DE LA EXISTENCIA

DE UNA COMUNIDAD LOCAL Una de las graves equivocaciones en que se ha incurrido al estudiar la génesis y desarro-llo del régimen municipal ha sido el pensar que esta institución sea muchas veces deter-minada y regulada por las disposiciones dictadas por la autoridad superior, es decir, la organización política de la cual dependía el Municipio. La realidad nos ha demostrado totalmente lo contrario: La organización municipal siempre se ha producido de abajo hacia arriba, es decir, que su nacimiento, perfeccionamiento y decadencia ha dependido de su propia comunidad local. Por esta razón, el Municipio aparece como una institución de un contenido sociológico muy rico, pero de una variedad extremadamente anárquica. Esta real anarquía de la diversidad tan extrema de un Municipio entre otro, ha sido un fenómeno constante en toda la historia municipal de todos los países del mundo. Por ello, tratar de solucionar el problema del Municipio desde el simple punto de vista de pretender una fórmula igual para todos los municipios, no es solamente una posición ingenua, sino además, revela un desconocimiento de la verdadera realidad del régimen municipal como institución, y del natural crecimiento de las comunidades locales.

RAÍCES HISTÓRICAS DE LOS MUNICIPIOS COMO AUTÉNTICAS

COMUNIDADES DEMOCRÁTICAS Antiguamente, el gobierno de la ciudad radicaba en el consejo abierto, constituido por una asamblea general de vecinos que se congregaba con el fin de tratar de resolver asun-tos de interés general. Esta práctica se suprimió a medida que la población crecía y que los problemas se hacían más difíciles y complejos. Esta complejidad se ha debido fun-damentalmente al gran aumento de la población, a los problemas del empleo, de la ali-mentación, del transporte, de la necesidad de dotar a la comunidad de los servicios mínimos indispensables, y en fin, de una serie de problemas que se han manifestado con mucha gravedad y dramatismo en la mayoría de los países del mundo. La diversidad y gravedad de estos problemas de las comunidades locales han impedido que los munici-pios sigan siendo, como fueron en un principio de la historia, auténticas comunidades en donde se practicaba la democracia directa, y en donde se dirimían los problemas munici-pales, por medio de órganos de auténtica representación vecinal, como eran el Concejo Municipal o Ayuntamiento. Si además de estos factores que hemos mencionado y que determinan la inoperatividad real de una democracia directa, agregamos otro tipo de problemas como es el carácter absorbente del poder central, comprendemos de inmedia-to cómo el régimen municipal está muy lejos de volver a alcanzar a aquellos estadios de


158

democracia directa que fueron característicos de la Edad Media. La propia naturaleza política del Municipio es algo que no se adecua a las formas monárquicas del poder, y mucho menos a los gobiernos centrales arbitrarios y despóticos, y también a aquellas democracias excesivamente centralizadas. Existe una real incompatibilidad entre el Muni-cipio como forma natural de autonomía local y propia representación, coexistiendo con un poder central que se arroga la soberanía para él sólo, y que trata de concentrar el mayor poder político y económico. Como podemos observar, la vida del Municipio ha sido muy azarosa y dramática. Por una parte, no sólo tiene que luchar con sus propias formas de organización comunal y garantizar la real representación y vigencia de una democracia directa, sino que además tiene que adecuarse como fórmula ideal de equili-brio político, y luchar contra el excesivo centralismo de un poder que no está en su natu-raleza respetar y reconocer las formas de autonomía local, propia representación y demo-cracia directa comunal. Esta dramática lucha del Municipio ha engendrado violentos cambios a través de la historia, ganando serias batallas en la conformación de un Estado más democrático, como ha sido, por ejemplo, los nuevos estados democráticos y socia-les de Derecho, que propician un régimen municipal más rico en posibilidades democrá-ticas y en mejores condiciones de vida.

EL RÉGIMEN MUNICIPAL EN LA EDAD MEDIA Y LA OPINIÓN DE REID

Uno de los elementos más esenciales del régimen municipal tanto en la época de Roma como en la Edad Media, fue el carácter de un núcleo de población que se encontraba en un determinado espacio territorial, núcleo que aunque estuviera más o menos disemina-do, sí era lo suficientemente denso para formar una ciudad. Nos señala Reid, que la distinción o división entre los núcleos urbanos densos, como era la ciudad propiamente dicha, y los no urbanos, se consideró en ambas regiones del Imperio como de primera importancia. El núcleo urbano fue siempre el de mayor fuerza y relieve cultural, y la formación municipal típica parece implicar un centro. “No debe, sin embargo, suponerse que las formaciones no urbanas carecieran de propias instituciones locales. Estaban some-tidas a un grado diverso de intervención por parte de los centros urbanos, con los cuales se hallaban, de ordinario, orgánicamente relacionados. Pero frecuentemente imitaban las instituciones de la ciudad, lo mismo en el oriente germanizado que en el occidente latini-zado”. Estos centros urbanos más o menos densos quedaban comprendidos dentro de una estructura política de organización territorial más amplia, pero de alguna manera conservaban la suficientemente autoridad para gestionar sus particulares intereses locales. Adolfo Posada, atinadamente advierte que la idea del Municipio se debilita a medida que se pierde la noción del interés local propio, al cuidado del núcleo vecinal directamente, o mediante una propia representación.


159

LOS MUNICIPIOS Y SU SUJECIÓN A UNA ORGANIZACIÓN POLÍTICA DE MAYOR AMPLITUD

No obstante los diversos caminos que la institución del Municipio ha seguido a través de la historia para conservar su autonomía local, lo cierto es que el Municipio definitiva-mente excluye la condición de independencia política, pues esa independencia lo separar-ía de una organización política más amplia, convirtiéndolo en un Estado supremo, y en consecuencia, dejando de existir como un Municipio. Por esta razón, la Ciudad-Estado, no es estrictamente un Municipio. En Grecia, la Ciudad-Estado, era una cuestión muy distinta de la Ciudad-Municipio, propia de la organización romana. Atenas era una Ciu-dad-Estado o un Estado-Ciudad. En cambio, en Roma y en la Edad Media las ciudades eran municipios, estando siempre sujetos a una organización política de mayor amplitud. En la época moderna los municipios reclaman una autonomía local más poderosa, pero siempre son conscientes de su absoluta y total dependencia a una estructura política supe-rior. La vida nacional de la época contemporánea reclama la existencia de un poder dis-tinto a los poderes municipales, sin que esto signifique la decadencia del régimen muni-cipal. En este sentido, toda ciudad integra un Municipio sean base de una división terri-torial de otra estructura política superior.

De igual forma, el Municipio excluye la sumisión o absorción del núcleo local por parte de un organismo político superior, pues esto convertiría al Municipio en un núme-ro distinto de gobierno administrativo. Cualquiera que sea la evolución municipal, lo cierto es que una ley constante de carácter histórico ha sido asegurar en los núcleos veci-nales, más o menos densamente poblados, la suficiente autonomía política para gestionar sus intereses, pero conservando siempre esta estructura vecinal y municipal una depen-dencia a una organización política de carácter superior, que a la vez fomenta y respeta las autonomías locales. En esto ha consistido la fórmula del equilibrio político y la adecuada distribución del poder político en el territorio de una nación. Cualquier otro tipo de fórmula vecinal sería cualquier cosa menos un Municipio en la forma histórica en que se produjo en la época de Roma y en la Edad Media. Los distritos de gobierno administra-tivo, en consecuencia, no son municipios, sino formas de organización sometidas en forma total al poder central. En relación a estas ideas, podemos afirmar que la vida de los municipios no será una auténtica vida municipal si no se realiza en forma material los ideales más consustanciales del Municipio. Una forma de negarle al Municipio su propia naturaleza es el excesivo control y sumisión que ejercen los estados antes estas formas de organización municipal. Por ello, el fortalecimiento político de las comunidades locales es el camino más confiable y seguro para garantizar una vida política municipal más salu-dable y plena.


160

SÍNTESIS DE LA EVOLUCIÓN MUNICIPAL SEGÚN ADOLFO POSADA Una vez perfilados los elementos esenciales de la evolución municipal, es conveniente delimitar el concepto de esta institución. Por considerar de una gran importancia la sínte-sis que del concepto hace Adolfo Posada, nos permitimos transcribir de este prestigiado autor español lo siguiente; “Bajo el influjo de los grandes movimientos del régimen mu-nicipal, y la merced a la consideración realista de las sociedades políticas compuestas y complejas, se ha elaborado la noción general, sociológica y política del Municipio, en la cual se recogen y enlazan diversas ideas, a saber: a) la de sociedad natural, o sea, deter-minada por exigencias reales de la vida humana, que trascienden de las puras relaciones de parentesco o ascendencia común (real o simbólica): en suma, domésticas y que se producen merced a la convivencia territorial o espacial; b) la de sociedad compleja, com-prensiva de relaciones que traspasan o trascienden el primer núcleo social; c) la de com-penetración y armonía entre los diversos núcleos sociales que se condensan y viven en un mismo territorio o espacio. La noción del Municipio se construye, de un lado, afirmando su carácter natural”. “No son (los municipios) asociaciones, dice Azcárate, que surgen al conjuro de los individuos o de los gobiernos, sino personas sociales, naturales y necesa-rias, cuya existencia tiene que reconocer gobiernos e individuos”. Esta índole natural del Municipio —como formación espontánea— explica que se le considere una de las socie-dades fundamentales.

OPINIÓN DE AHRENS Y GINER EN TORNO AL MUNICIPIO

“El Municipio, dice Ahrens, es el segundo grado de las sociedades fundamentales que abarcan todos los aspectos de la vida humana. No es una mera circunscripción territorial para un fin político; es, por el contrario, una comunidad de familias para la prosecución de todos los fines esenciales de la vida”. “El Municipio, escribe Giner, es una sociedad total que abraza la vida entera sin limitarse a ningún fin particular; y sociedad de segundo grado, compuesta a su vez de otras sociedades que, en concepto de miembros, la consti-tuyen, naciendo su necesidad de la limitación de la familia....”. Pero la noción más clara se perfila por Giner en estas indicaciones; “No es, dice, el Municipio, una delegación del Estado nacional—centralización—, ni la consecuencia de un contrato sinalagmático entre varias familias —Federación—, teniendo una existencia propia y sustantiva del conjunto de sus miembros. El Municipio se forma mediante la atracción que como centro ideal de fuerzas ejerce sobre una cierto número de familias, las cuales se agrupan gradualmente en torno de este centro común, y se constituyen en órganos y representantes suyos”.

Otro de los elementos que Posada señala en la construcción de la noción del Munici-pio, es el de su posición intermedia y de subordinación en más amplias estructuras y organizaciones, En efecto, el Municipio como forma política de organización comunal no se agota en el círculo de las relaciones humanas necesarias. Por encima de los muni-cipios están los imperios, los reinos, las naciones y el Municipio permanece como una


161

adecuada manera de graduar políticamente la vida social. Esta necesidad de graduación política ya la había advertido Azcárate, al señalar la coincidencia de diversas escuelas, “en afirmar la necesidades de que el individuo y el Estado nacional se organicen y reconoz-can círculos interiores, y como uno de los principales el Municipio”. Por su parte, el tratadista español Giner, señala que: “Las oposiciones que hemos encontrado en el Mu-nicipio están destinadas a complementarse en nuevos círculos orgánicos más amplios cada vez, y que constituyen otras tantas personalidades caracterizadas por la unidad de costumbres, de territorio, etcétera. Estas agrupaciones, que reciben, según la extensión y los diversos países, los nombres de partidos, comunidades, provincias, departamentos, regiones, condados y otras muchas..., forman al interior el organismo jerárquico de la nación”.

La idea que Giner tiene del Municipio hace que este pensador destaque el concepto de comunidad natural con vida propia, que es la base real sociológica de la autonomía, con la de jerarquía jurídica, que es el fundamento de la subordinación. Por supuesto que uno de los elementos más característicos del régimen municipal es su carácter autónomo y su subordinación jurídica a un ente político superior. Prácticamente, el régimen muni-cipal pende de estas dos características básicas. Existe común acuerdo en el sentido de que la autonomía municipal es un elemento fundamental de esta institución política. Ahora bien, hay que considerar que la autonomía responde más bien a un contenido de carácter sociológico, a una connotación de comunidad natural con vida propia. El primer dato que tenemos acerca del Municipio es su carácter de comunidades de convivencia humana por parte de un grupo social que habita un determinado territorio. A partir de esta base sociológica es posible construir al Municipio bajo una configuración de carácter netamente jurídico. El otro dato es la jerarquía jurídica por la cual el Municipio queda subordinado a otra entidad política de mayor rango. Comunidad natural con vida propia y subordinación, son elementos configurativos del régimen municipal a través de la histo-ria. Para Ahrens, el Municipio “debe ser considerado, a la vez bajo el aspecto del Dere-cho privado y del Derecho público. Al Derecho privado del Municipio pertenece todo lo que depende de su libertad y de su posición propia, de autonomía, al público todo lo que el Estado puede exigir de él para el fin público o general”. Carrera Jústiz, afirma que la idea de Municipio “implica correlación política-administrativa, o al menos, política, con un poder superior, el del Estado, a quien la municipalidad queda sometida, aun dentro de la autonomía más amplia”. El jurista español Posada, fue uno de los más des-tacados estudiosos del Municipio, y siempre recalcó la tesis de que el problema del régi-men municipal era sumamente difícil y que consistía precisamente en armonizar las ideas de autonomía y de subordinación, haciendo depender la solución de este difícil proble-ma, de las más variadas circunstancias históricas, políticas, étnicas, económicas, etcétera. En base a tratadistas alemanes como Buche, Posada, sostiene que el Municipio es conce-bido como una institución con más intensa vida social, e incluso como un órgano su-


162

bordinado de la economía nacional más grande”. Partía de la idea de que el problema del régimen municipal debería formularse de una manera más general, en el sentido de reconstruir prácticamente el régimen de autonomía municipal, y refiriéndose especial-mente a la América del Norte, Pollock y Morgan, afirmaban que “dada la naturaleza de la posición de la ciudad como parte del Estado y de la nación, no puede tener la absoluta libertad de gobernarse a sí misma. La ciudad moderna no sólo debe desempeñar las funciones propias para su bienestar, sino que tiene que participar en los asuntos del Es-tado... Pero, añade, no hay que exagerar la superioridad del Estado como poder del gobierno”. La tendencia moderna trata de que los municipios tengan cada vez más una vida social y política más intensa, con mayor autonomía, y con una menor subordina-ción hacia los poderes del Estado. Es casi unánime la opinión de los tratadistas en el sentido de que una intervención del Estado sobre los órganos locales, trae paulatinamente el empobrecimiento del Municipio como régimen jurídico y régimen político.

EL MUNICIPIO COMO INSTITUCIÓN POLÍTICA Y JURÍDICA NACIDA A PARTIR

DE UN NÚCLEO DE RELACIÓN SOCIAL FRAGUADA EN UNA COMUNIDAD DE CARÁCTER NATURAL Y LOCAL

Intentando señalar resumidamente las características básicas del Municipio, podemos afirmar que el Municipio como institución jurídica y política se caracteriza básicamente por su núcleo de relación social intensa que se da en una determinada comunidad de carácter natural y local. Esta comunidad natural es el elemento diferenciador del régimen municipal, y es lo que le otorga fuerza y consistencia. El régimen municipal no nace en consecuencia como un producto lógico o como un mero dogma jurídico sin apego a la realidad, sino por el contrario, es el resultado de la vida social. En este sentido, el Muni-cipio se finca en la propia realidad de la vida y lo único que hace es perfeccionar sus mecanismos de supervivencia y de relación para anclarse en el Derecho y en la vida polí-tica de una comunidad local y de un radio de amplitud mayor con otro órgano de carác-ter superior.

Sociológicamente el Municipio es el núcleo social de vida total humana, determinado naturalmente por las necesidades lógicas y naturales de la convivencia y de la vecindad. En este sentido, el Municipio es fundamentalmente y con carácter universal una agrupa-ción de vecinos o sea, de persona que viven en un espacio territorial determinado, per-fectamente delimitado y en el cual se desarrollan costumbres y hábitos de vida determi-nados por una serie de factores históricos, geográficos, étnicos, etcétera. “La esfera, afir-ma Giner, a que se extiende su competencia —la del Municipio—, está determinada por la relación de vecindad, que abraza las coexistencias y solidaridad que se establecen entre las personas enlazadas en este círculo común de vida. Dicha relación total se desenvuelve en relaciones particulares; por ejemplo las originadas por la contigüidad de los predios, en las que sirven los medios de unos a los fines de los otros (servidumbre); la construc-


163

ción y aprovechamiento de las vías interiores de comunicación (calles, etcétera), y de las exteriores (v. gr., caminos vecinales); aguas potables y de riego, y tantas otras”. Por ello, el Municipio se constituye en un sistema más o menos complejo de servicios públicos que requiere la comunidad, cuya realización técnica y adecuada para las ciudades, forma fundamentalmente el objeto de la ciencia y arte de la urbanización y la gestión de los servicios públicos municipales. El Municipio como comunidad natural, requiere de la prestación de una serie de servicios públicos, gestionados con eficiencia y con carácter permanente, regular y continuo que asegure la prestación de estas necesidades fundamen-tales para la vida en comunidad.

Por ello, el Municipio se organiza jurídicamente para gestionar la prestación de estos servicios. Estas necesidades municipales dieron origen a la creación y estructuración de los órganos del Gobierno del Municipio, derivándose de ahí la necesidad de instituciona-lizar al Municipio como órgano político y jurídico avocado a la prestación administrativa y política de servicios necesarios para la comunidad. La orientación de esos servicios está en orden a los principios de autonomía de vida local, derivados de la natural convivencia de un grupo social determinado asentado en un territorio.

DIVERSIDAD DE SISTEMAS JURÍDICOS MUNICIPALES ATENDIENDO A LAS DISTINTAS

CONFORMACIONES HISTÓRICAS Y POLÍTICAS Debemos advertir que la concepción jurídica del Municipio no es igual en todos los países del mundo. Si bien la doctrina ha tratado de fincar una serie de principios jurídi-cos en torno al Municipio, lo cierto es que estos principios no han configurado un sis-tema jurídico municipal igual para los distintos países. Esto es muy lógico dado que el Municipio no responde a una elaboración doctrinaria, sino que es un producto eminen-temente histórico. Una de las características primordiales del Municipio ha sido indiscuti-blemente el de resolver el problema de equilibrio político, problema que ha venido reci-biendo un tratamiento distinto según sea la conformación histórica y política de la nación de que se trate. El Municipio como expresión de valor estrictamente histórico, se ha venido ajustando a las distintas y diversas características constitucionales y políticas de los distintos países. Existe una gran distancia entre los principios doctrinarios del régimen municipal, principios que se han querido universalizar, y las distintas legislaciones muni-cipales. La realidad, que siempre nos enseña más que la mera especulación, nos ha de-mostrado que la legislación municipal es muy variada, diversa, y en muchos casos con-tradictoria, entre las distintas naciones. La diversidad de esta legislación es la derivación lógica de la propia concepción política, constitucional, histórica, de un país determinado. Se emplea el término Municipio, dado su carácter histórico y determinante como una institución política de Gobierno local, como solución a la gestión de los problemas de una determinada comunidad, y como pretensión a la difícil solución del problema del equilibrio político.


164

DECADENCIA Y RENACIMIENTO DEL MUNICIPIO EN INGLATERRA En algunos países, como es concretamente el caso de Inglaterra, el Municipio como institución tradicional ha persistido, a pesar del grave periodo de decadencia que sufrió en ese país. En Inglaterra, a partir de 1835, el Municipio experimenta un poderoso rena-cimiento, con motivo de la “Municipal corporations act”, y en 1882, con motivo de la “Municipal corporations consolidation act”, pero sin que se haya producido en Inglaterra con estos dos movimientos jurídicos, un régimen municipal general aplicable a su grado general y subordinado de la vida local en todo el territorio nacional. Las municipalidades en Inglaterra a pesar de haber gozado de un régimen jurídico reconocido por el Dere-cho, fueron entidades aisladas en las regiones de la vida local más amplia, constituidas por los condados. En cambio, en Francia y en España, el Municipio existe como una entidad política totalmente subordinada a un régimen político más amplio, que era el Estado. En Francia, a partir de la Revolución Francesa, y en España, a partir de la Cons-titución de Cádiz, los municipios, se concebían y se constituían por medio de una ley, ordenamiento jurídico que legalizaba y tipificaba al régimen municipal, otorgándole validez en todo el territorio nacional. Una situación igual se ha dado en el caso de la República Mexicana, donde los municipios como entidades jurídicas y políticas, han operado en todo el territorio nacional.

EL MUNICIPIO EN FRANCIA, INGLATERRA Y ESPAÑA, Y LA OPINIÓN DE MACKENZIE

Y DILYS M. HILL En México, los municipios han quedado también subordinados a un régimen local supe-rior, que han sido los estados de la Federación. El régimen municipal a pesar de que era conocido por todos los países y de que había gozado de un enorme prestigio jurídico, sociológico y político, entra en una franca decadencia en los siglos XVII y XVIII. En todas estas décadas, el Municipio, y más bien el régimen municipal, pierde su fuerza en todos los países de Europa donde se aplicaba. En los últimos años del siglo XVIII, el régimen municipal reconquista su prestigio caído, fortaleciéndose esta institución desde la vertiente constitucional y política. A partir del siglo XIX y durante todos los años de esa centuria, se consolidan dos tipos de regímenes municipales: El de variedad y de particula-rismo, como fueron los pueblos anglosajones, y muy concretamente Gran Bretaña y Estados Unidos; y el de unidad y uniformidad, constituido y representado por los pue-blos latinos, fundamentalmente por Francia y España. Este último régimen municipal, es decir, el de unidad y uniformidad, pasó con sus características más peculiares a los países de América Latina. Dilys M. Hill afirma lo siguiente, al comentar la estructura del régi-men municipal inglés: “Las teorías del régimen local suelen destacar dos aspectos de la vida política. Uno es el concepto de autogobierno local en la comunidad. El otro se refiere al papel que juegan las entidades locales en el seno del Estado, considerado como un todo”. En Inglaterra los entes locales constituidos por la parroquia (Parísh) el conda-


165

do “histórico” o “antiguo” (shire) y el Burgo o Municipio (brough) así como su gober-nación por los consejos (vestries) y magistrados (magistraters), se remontan hasta la época isabelina. Pero tales unidades administrativas no constituían órganos soberanos e independientes sobre los que se basase el Estado a partir de los cuales el Estado hubiese surgido por evolución. Eran entidades subordinadas, sometidas a la soberanía estatal. Los órganos de la administración local tampoco aparecían constituidos demográficamente por todos los habitantes de la circunscripción. Aunque los consejos, en teoría, estaban abier-tos a todos, en la práctica, al igual que ocurría con los consejos de burgo y con los tri-bunales de magistrados (magistrates benches), estaban integrados por personas de una situación económica y social preestablecida, siendo la condición de contribuyente un requisito previo esencial de la ciudadanía desde finales del siglo XVI en adelante.

Por otra parte, hasta las reformas efectuadas en la década de los 30, siglo XIX, la cuestión política más importante estuvo constituida por el tema de la propiedad y su distribución, y no por la necesidad de autogobierno local. Como lo recuerda Mackenzie, hasta después de 1832 nada se había oído de la denominada doctrina antigua de la Cons-titución. “Las transformaciones operadas por la primera revolución industrial, con el aumento de la población y el crecimiento de las ciudades, trajeron consigo nuevas con-cepciones en torno al tema del régimen local. En los primeros años del siglo XIX los utilitaristas comenzaron a considerar la organización del gobierno conforme a dos líneas principales de pensamiento. Por una parte, la preocupación por la distribución del poder entre el centro y las circunscripciones locales. Por otra, la idea de la existencia de poderes superiores (de dirección y control) y poderes subordinados (de recaudación de impuestos y de prestación de servicios)”.

El gran tratadista Kilys M. Hill, destaca el carácter subordinado que guardaba el régimen municipal en su estructura política y administrativa. Este estudioso de las institu-ciones políticas de Inglaterra, ha observado cómo el régimen municipal en ese país esta-ba sometido a la soberanía estatal. Para este autor, el proceso democrático de las distintas circunscripciones municipales, en la representación de los órganos de gobierno del régi-men municipal, no era completo, aunque en teoría los consejos de burgos estaban abier-tos a la libre opción democrática, la realidad es que tanto los tribunales de magistrados como estos consejos tenían una representación en base a una clase social perfectamente marcada como altamente representativa en lo económico y en lo social.

Para Kilys M. Hill, los reformadores de la antigua Inglaterra consideraban el régimen local, como enemigo de la democracia. El advenimiento de la democracia, es decir, el predominio de la mayoría en los órganos representativos del Gobierno, vendría a destruir el régimen local y eficaz, actuando a favor del establecimiento de pautas de alcance na-cional y de un sistema de supervisión por parte del poder central.


166

CUESTIONAMIENTO DEL RÉGIMEN MUNICIPAL INGLÉS A PARTIR DEL SIGLO XIX En Inglaterra, la doctrina sobre estas cuestiones se inclinó hacia el pensamiento pragmá-tico, de Bemiham y Chadwich, consistente en que los criterios de buen gobierno consis- tían en una buena administración y en la abolición de la corrupción, de manera que la ampliación de los derechos políticos se pudiera entrelazar con la necesidad de mejorar la administración. En el siglo XIX, Inglaterra empezó a cuestionar la estructura del régimen municipal, acentuando su argumentación en torno a la eficacia administrativa. A partir de 1850 Inglaterra empezó a legislar en materia de sanidad pública, legislación que indujo a Toulmin Smith a afirmar, que había una doctrina mejor, tradicional, en la forma de gobernar la política. A partir de esa fecha, se afirmaba que la parroquia inglesa, con su tradición histórica que imponía a todos sus habitantes la obligación de prestar y de ejer-cer los correspondientes cargos locales, era la única entidad capaz de autogobierno que podría salvaguardar los intereses generales y promover la responsabilidad de los gober-nantes. Los teóricos y prácticos del gobierno inglés, consideraban que quitar de atribu-ciones a los funcionarios parroquiales seleccionados y a los “justicias de paz” designados, para entregar estas atribuciones a los consejos municipales y de Condado elegidos, su-ponía una innovación política y administrativa sumamente peligrosa.

“Andando el tiempo —afirma Dilys M. Hill—, en el principio del siglo XIX, este romanticismo —se refiere al caso de Inglaterra— cedió el paso a la denuncia de la buro-cracia. Los contribuyentes locales y los políticos nacionales unieron sus esfuerzos para oponerse a los métodos autocráticos de Chadwick y a la corriente centralizadora, y a finales de la década de los años 40 se las arreglaron para abolir (aunque fuese sólo tem-poralmente) su Junta Central de Sanidad. El régimen de autogobierno local fue denun-ciado, acusándosele de impostura, pues en la práctica —se decía— se limita a delegar funciones y atribuciones a un “ejército de funcionarios”, la que lleva a gastos desorbita-dos, intromisión perjudicial del poder central y a una tendencia cada vez más fuerte hacia la centralización. A pesar de la difusión de estas creencias, los conservadores, aunque a regañadientes, terminaron por aceptar los cambios que trajeron una mejora de los servi-cios públicos, aunque mostrando muy escaso entusiasmo por todo lo que significase eliminación de trabas para el autogobierno local. Pero tanto o más les disgustaba el mo-vimiento hacia la democracia. Muchos conservadores, de toda clase y condición, veían el derecho al voto como un beneficio en cierto modo contradictorio, puesto que el gozar del mismo significaba, por su definición, que se era contribuyente. Y el pago de impues-tos resultaba tan antipático entonces como en nuestros días.

“Sin embargo, el ideal de la comunidad parroquial jamás desapareció completamente. Más avanzado el pasado siglo, quienes reclamaban una mayor responsabilidad cívica creían también que el gobierno por elección popular debería ejercitarse en la unidad administrativa más pequeña posible, es decir, en la parroquia. La comunidad local era la base de la democracia, en el sentido de que era la que permitía mejor la participación,


167

discusión y educación política de todos sus habitantes, Gradualmente, no obstante, hasta los más entusiastas fueron admitiendo que la parroquia resultaba demasiado pequeña para poder cumplir satisfactoriamente muchas funciones que eran importantes.

“El “localismo” siguió siendo un tema central que se consideró crucial para cualquier sistema democrático de administración local. Cuando se han planteado o sugerido refor-mas —en la época victoriana como en nuestros tiempos— los cambios de límites se han debatido siempre haciendo referencia a la comunidad natural y al interés colectivo a nivel municipal. Esta adhesión al valor que representa la primacía de “lo local” ha persistido a través de los cambios operados en la vida económica y social, de la revolución del trans-porte y del gran incremento experimentado por las actividades de gobierno. La definición de localismo y la idea de contar con unos grupos de personas de la localidad que se responsabilizan así mismas ante su propia comunidad siguen constituyendo una constante del pensamiento inglés sobre la democracia”.

EL RÉGIMEN MUNICIPAL Y LAS ASPIRACIONES DEMOCRÁTICAS

Dilys M. Hill, buscando en los más escondidos rincones de la vida política de Inglaterra, ha sintetizado magistralmente el pasado y las expectativas del futuro del régimen local y la vida democrática. Pero no solamente Dilys M. Hill en su gran obra Teoría Democrá-tica y Régimen Local, ha hecho estas observaciones, sino que tratadistas de diversos países, como es el caso de Adolfo Posada en España, Bielsa en Argentina, han estudiado la estrecha relación del régimen local con las aspiraciones democráticas. Con toda seguri-dad, podemos afirmar que una constante histórica de la evolución del régimen municipal en los países más avanzados del mundo ha sido precisamente la de fortalecer la unidad municipal como núcleo comunitario eminentemente democrático. Los más prestigiados historiadores, sociólogos y jurisconsultos, se pronuncian en el sentido de que las comu-nidades locales son agrupaciones de carácter natural, cuya cohesión, supervivencia y perfeccionamiento colectivo dependen esencialmente de las características y de la firmeza de su autogobierno local esencialmente participativo en un concurso democrático autén-tico. En el siglo XXI, ya no es posible hablar de régimen municipal, si no se conecta esta entidad política y sociológica con los más sólidos y serios principios de la teoría de-mocrática moderna.

Los servicios públicos municipales no incluidos en el catálogo del artículo 115 constitucional

JORGE FERNÁNDEZ RUIZ∗

A los inobjetables servicios públicos municipales, es decir, aquellos que —al decir de Francisco Javier González Fernández— “como administración más próxima al ciudada-no el Municipio esté obligado a prestarle los servicios vitales más imprescindibles: hacer llegar el agua potable a sus casas, limpiar, pavimentar y alumbrar las calles, proporcio-narle un lugar donde reposar cuando fallece”1 conviene agregar otros que la evolución urbana aconseja encomendar al Municipio —en diferentes latitudes, el derecho positivo ya lo ha hecho; unos de manera exclusiva: estacionamiento de vehículos, autotransporte colectivo urbano y taxis; otros, en coincidencia o en coexistencia con la actividad de las otras instancias de gobierno: educación, bibliotecas y salud.

Los referidos servicios públicos que empiezan a municipalizarse y no figuran en el catálogo de la fracción II del artículo 115 constitucional: estacionamiento de vehículos, el de transporte colectivo urbano de pasajeros, y de taxis; así como los de prestación coin-cidente o coexistente con las otras instancias de gobierno: de bibliotecas, de educación y de salud, viene a ser el objeto de análisis en el presente trabajo. Como hemos dicho,2 estaremos frente a un servicio público coincidente cuando su control se atribuye a dos o a las tres instancias de gobierno —federación, entidades federativas, municipios— mas sólo a una de las dos primeras se confiere la facultad de establecer los criterios para dis-tribuir su prestación y control; en cambio, entendemos por servicios públicos coexisten-tes, los que en parte se asignan a la Federación, y en parte a las entidades federativas y a los municipios.3

∗ Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 1 FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Francisco Javier, La intervención del Municipio en la actividad económica. Los títulos que la legitiman, Madrid, Civitas, 2004. 2 Véase mi trabajo Servicios públicos municipales, México, Instituto Nacional de Administración Públi-ca, Universidad Nacional Autónoma de México, 2002. 3 Véase CARPIZO, Jorge, Estudios constitucionales, 2ª ed., México, LGEM, 1983, p. 101.



170

I. SERVICIO PÚBLICO DE ESTACIONAMIENTO DE VEHÍCULOS La aparición del vehículo automotor y su proliferación y excesiva afluencia a las zonas donde se concentra la actividad cotidiana de los centros urbanos, han generado una nue-va necesidad, característica de las ciudades contemporáneas, que es la de disponer de un lugar para estacionar el vehículo de autotransporte en un punto cercano al de origen o destino, en condiciones seguras. La satisfacción de tal necesidad se atiende mediante estacionamientos privados y públicos.

Entendemos por estacionamientos privados los espacios que los particulares reservan en sus propios domicilios para la guarda de sus vehículos; o los habilitados por las insti-tuciones públicas o las empresas privadas para el estacionamiento de los vehículos de su personal o de sus visitantes, de manera gratuita.

Consideramos estacionamientos públicos los espacios autorizados por el poder públi-co para el estacionamiento de vehículos, que se ofrecen de manera general al público, por cuya utilización se cobra una cantidad predeterminada en la tarifa autorizada por la autoridad competente.

1. Antecedentes históricos Obviamente, la historia de los estacionamientos públicos de vehículos es corta por estar concatenada a la aparición de la industria automotriz, por lo que se inicia con el siglo XX.

Los primeros estacionamientos se ubicaron en la calle urbana; el bloqueo de por lo menos uno de sus carriles violentó su vocación natural, de camino o espacio para transitar; mas, las calles no ofrecen seguridad a los vehículos estacionados, especialmente durante las noches, por lo que surgió la necesidad de contar con lugares donde guardar los vehículos, cuando menos en los horarios nocturnos; así aparecen primero las pensio-nes, terrenos por lo general sin construcciones, donde se guardan los vehículos durante las noches, para evitar su robo o el de sus partes y protegerlos del vandalismo.

Las pensiones de vehículos tenían otro aprovechamiento durante el día—frecuentemente talleres automotrices—, por lo que la guarda vehicular quedaba sujeta al horario nocturno, generalmente de ocho de la noche a ocho de la mañana, por la que se cubría una pensión mensual o semanal; si el vehículo permanecía en el local, fuera del horario señalado, debía de cubrir cuota extra, por horas.

La proliferación vehicular y su concentración en zonas urbanas de intensa actividad cotidiana, dio lugar a la construcción de estacionamientos verticales y subterráneos, así como a la exigencia de que en la construcción de edificios, centros comerciales y de espectáculos, se exigiese la creación de áreas de estacionamiento, proporcionales al mo-vimiento vehicular predecible, que habrían de generar.

LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES NO INCLUIDOS EN EL CATÁLOGO DEL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL

171

2. Definición del servicio público de estacionamiento Puede explicarse al servicio público de estacionamiento, como la actividad técnica, desti-nada a satisfacer la necesidad de carácter general de disponer de un lugar para estacionar el vehículo de autotransporte en un punto cercano al de origen o de destino, en condi-ciones seguras; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado, reglado y controlado por el poder público, con sujeción a un régimen exorbitante del derecho privado. El Código Municipal de Aguascalientes, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes de 1º de noviembre de 1998, define:

Artículo 1257. Se entiende por estacionamiento público, un predio o inmueble de propiedad privada o propiedad del Municipio, destinado a guardar temporalmente vehículos, mediante el pago de cuota diaria, por hora o fracción, según convenga a los usuarios.

3. El de estacionamiento, en la división y en la clasificación del servicio público A. En la división del servicio público. El de estacionamiento de vehículos, es un servicio público que en algunos estados se cataloga como propio, por estar atribuido a la administración pública; y en otras entida-des federativas se considera como impropio o impropiamente dicho, porque su presta-ción no está reservada ni atribuida a la administración pública.

Así, en el Estado de Jalisco, el servicio de estacionamiento público es un servicio público propio y susceptible de concesionarse a particulares, porque la Constitución Política del Estado, en su artículo 79, establece:

Los municipios a través de sus ayuntamientos, con el concurso del gobierno del Estado cuan-do así fuere necesario, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: … (I a IV) … V. Estacionamientos. En cambio, en otras partes, como en el Municipio de Aguascalientes, el de estacio-

namiento público es un servicio público impropio o impropiamente dicho, porque a pesar de estar determinado por una norma de derecho público, para satisfacer una nece-sidad de carácter general, su prestación no está reservada ni atribuida a la administración municipal; por cuya razón su gestión queda a cargo de los particulares, quienes lo pre-stan mediante autorización o licencia de la autoridad competente, sin perjuicio de que lo preste también la administración pública en concurrencia con aquellos.


172

B. Uti singuli El de estacionamiento público es un servicio público uti singuli y oneroso, en razón de que sus usuarios son determinados y están obligados al pago de un precio o tasa que se precisa en la tarifa autorizada por la autoridad competente. C. Voluntario para el usuario En lo concerniente a su aprovechamiento o utilización por parte del usuario, el de esta-cionamiento es un servicio público voluntario, porque aun cuando se prohíba el estacio-namiento de vehículos en la vía pública, no se obliga a sus conductores a estacionarlos en determinados estacionamientos de paga.

D. Indispensable en algunos municipios En lo que atañe a su importancia, el de estacionamiento se puede clasificar lo mismo como un servicio público indispensable, que como un servicio secundario, según la ciu-dad o zona de que se trate; porque en algunas puede tener una extraordinaria importan-cia y en otras no tener significación alguna, bien porque abunden los estacionamientos privados, o porque su parque vehicular sea muy reducido, circunstancias que disminuyen la demanda de estacionamiento público. E. Por lo general, intermitente Se ubica al de estacionamiento en la clasificación de servicio público intermitente porque salvo excepciones, se proporciona dentro de un horario específico y, en ocasiones, no todos los días de la semana. Además, este servicio público se cataloga como oneroso, ya que para su aprovechamiento, el usuario debe pagar una retribución determinada en la tarifa respectiva, la cual podrá ser por hora, por un grupo de horas, por día, por semana o por mes. F. De régimen jurídico exorbitante del derecho privado Por cuanto ve a su régimen jurídico, podemos clasificar al servicio público de estaciona-miento como exorbitante del derecho privado, por que su establecimiento, organización y funcionamiento, están regulados por normas tanto de derecho privado como de dere-cho público.

4. El servicio público de estacionamiento en México En México, el servicio público de estacionamiento se clasifica como coexistente por ser de la competencia, tanto de la Federación —en terminales aéreas, por ejemplo— como de las entidades federativas y, en algunas de éstas, de los municipios; además, se conside-ra como uti singuli; en unos casos secundarios y de gestión directa, y en otros, indispen-sable y de gestión indirecta, mediante particulares concesionarios; catalogados como vo-


173

luntario para el usuario; además, tipificado generalmente como intermitente —de acuerdo con el horario autorizado por la autoridad competente—, oneroso y sujeto a régimen exorbitante del derecho privado, en lo jurídico.

En los términos del título sexto del apartado tercero del Reglamento Orgánico del Municipio de Guadalajara, el Servicio Público de estacionamiento deberá prestarse prefe-rentemente en edificios o locales construidos o acondicionados expresamente para tal efecto y su gestión puede efectuarse mediante organismos públicos o mediante concesio-narios particulares; estos últimos deben pagar las cuotas mensuales o anuales que se fijen en la Ley de Ingresos. Los derechos derivados de la concesión están fuera del comercio, son inembargables, imprescriptibles y no pueden ser objeto de cesión, venta o contrato traslativo de uso de propiedad. De acuerdo con el artículo 760 de dicho Reglamento, son causas de rescisión de la concesión de servicio público de estacionamiento:

I. No iniciar la prestación del servicio dentro del plazo señalado para tal efecto en la propia concesión salvo caso fortuito o de fuerza mayor, reconocido como tal por el Ayuntamiento; II. No constituir las garantías el concesionario, dentro de los plazos señalados en la expedición de la concesión, entendiendo por garantías la póliza de seguros vigente contra daños y responsabilidad civil de acuerdo a la capacidad, el servicio y demás garantías que determine el Ayuntamiento; III. Interrumpir el servicio sin causa justificada o sin la autorización del Ayuntamiento; IV. No aplicar las tarifas vigentes determinadas de acuerdo al artículo 758 del presente Reglamento; V. Transmitir, enajenar, gravar o afectar la concesión, los derechos de ella derivados o los in-muebles destinados a la misma, sin autorización del Ayuntamiento; VI. Cambiar la nacionalidad del concesionario; VII. Modificar el horario establecido de acuerdo a los artículos 756 y 757 del presente Ordenamiento; VIII. No acatar las disposiciones de la Secretaría de Control de Construcción relativas a la re-paración o reposición de equipo e instalaciones, así como cuando éstos dejen de satisfacer las condiciones de eficiencia, higiene, seguridad y comodidad. En lo relativo a su régimen económico, el servicio público de estacionamiento en

México, se presta en un esquema de oligopolio porque, independientemente de que se catalogue como propio o impropio, suelen existir diversos particulares prestadores del mismo; mas, en todo caso, ningún particular puede convertirse en prestador del servicio público de estacionamiento, sin contar con la concesión o permiso respectivo, porque no opera en un régimen de competencia, pues las tarifas son predeterminadas por el poder público.

Desde luego, la determinación de las tarifas del servicio público de estacionamiento quedan diferenciadas de acuerdo a las instalaciones de cada estacionamiento, a cuyo efec-to suelen distinguirse cuando menos cuatro tipos: los edificios especialmente construidos


174

para la prestación de dicho servicio; los techados, dotados de pavimento de concreto o asfalto; los carentes de techo, dotados de pavimento de concreto o asfalto; y los carentes de techo y pavimento.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 758 del Reglamento Orgánico del Muni-cipio de Guadalajara, las tarifas de los servicios públicos de estacionamiento serán deter-minadas por el mismo concesionario de acuerdo a la oferta y la demanda, lo cual, no sólo es una renuncia inexplicable de la potestad tarifaria del poder público, sino, además, choca frontalmente con la esencia misma de la noción del servicio público, que entraña la aspiración solidaria; intrínseca de la administración pública, de poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y bajo condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de la actividad técnica satisfactora de la necesidad de carácter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual. Acerca de la potes-tad tarifaria, Francisco José Villar Rojas, explica:

En sentido estricto, se trata de una potestad unilateral que encuentra su fundamento en la titu-laridad pública de la actividad declarada servicio público. Su función es asegurar la viabilidad económica del servicio, de modo que tiene relación directa con la retribución del gestor (con-cesionario, normalmente) y con la garantía pública del equilibrio económico-financiero del concesionario.4 En extensas zonas urbanas de numerosas ciudades del país, es notoria la insuficiencia

de estacionamientos públicos, lo que provoca el uso de la vía pública como área de estacionamiento y esto a su vez ocasiona severos congestionamientos en el tránsito de vehículos, lo cual incrementa tremendamente la contaminación atmosférica, así como los tiempos de recorrido del transporte urbano.

Por lo anterior, en el Municipio mexicano es frecuente que el Ayuntamiento autorice el uso gratuito u oneroso de la vía pública, como zona de estacionamiento; suele ser gratuito para vehículos de servicio público, de instituciones gubernamentales, de ambu-lancias, de bomberos, de rescate y de personas discapacitadas.

El uso oneroso de la vía pública como área de estacionamiento registra diversas mo-dalidades de cobro, entre las que destacan la del uso de aparatos conocidos como esta-cionómetros, destinados a medir el tiempo que, con la inserción de monedas en su al-cancía, autoriza a usar un espacio específico de la vía pública para estacionar un auto-móvil; otra modalidad es la de identificar al vehículo, durante un periodo determinado —mes, semestre o año— con una calcomanía o contraseña obtenida mediante el pago previsto en la Ley de Ingresos.

4 Villar Rojas, Francisco José, Tarifas, tasas, peajes y precios administrativos, Granada, Comares, 2000, p 20.


175

En los últimos años ha proliferado en la prestación del servicio público de estaciona-miento la modalidad conocida bajo el anglicismo de valet parking, consistente en apostar un grupo de conductores de vehículos a las puertas de establecimientos mercantiles —en especial restaurantes—, identificados con un uniforme y tarjetón con fotografía, que con autorización de la autoridad competente se encargan de recibir los vehículos y llevarlos a un estacionamiento autorizado cercano, y conducirlos de nuevo al lugar donde fueron recogidos cuando lo soliciten los usuarios del servicio.

5. Justificación de la municipalización del servicio de estacionamientos públicos Con excepción de los municipios eminentemente rurales, el servicio público de estacio-namiento de vehículos es catalogado —cada día más— como indispensable, debido al incremento del parque vehicular en operación; y toda vez que su prestación afecta a toda la población urbana municipal, independientemente de que tenga o no vehículo propio, porque de su buen funcionamiento depende, en buena medida, que se reduzcan los tiempos de recorrido del tráfico vehicular urbano y se abatan, asimismo, los índices de contaminación ambiental; y dado que por lo general la mayoría de los usuarios de dicho servicio, son los propios habitantes del Municipio, debiera ser un servicio público muni-cipal propiamente dicho, y figurar, por tanto, en el catálogo de la fracción III del artículo 115 constitucional.

Convendría que los municipios predominantemente urbanos realizaran un estudio in-tegral sobre la demanda de estacionamiento público, que permitiera determinar los pun-tos adecuados para su ubicación y, mediante licitaciones públicas, otorgar las concesiones que permitieran instalar y explotar en los puntos adecuados, y con las características idó-neas, los estacionamientos públicos, cuya reglamentación debiera cuidar los siguientes aspectos, entre otros:

- Condicionar la prestación del servicio, por parte de particulares, al otorgamiento previo de la concesión respectiva. - El otorgamiento de la concesión deberá hacerse intuitu personae, previa acreditación de la solvencia económica y moral y de la capacidad técnica del aspirante a concesionario, y estable-cer que los derechos derivados de la concesión están fuera del comercio y por consiguiente, no podrán cederse, ni de ninguna manera, enajenarse, sin autorización previa del concedente. - Debe exigirse al concesionario la obtención de una póliza de seguros que deberá mantener vigente mientras dure la concesión, para cubrir el robo y los daños de los vehículos que estén bajo su guarda, así como la responsabilidad civil correspondiente. - Prestar el servicio con apego a sus caracteres esenciales de generalidad, uniformidad, regula-ridad y continuidad, con observancia de su tarifa y horario autorizados —los cuales deberán exhibirse mediante letreros a la vista de los usuarios—; expedir boletos foliados a los usuarios, en los que conste la marca, el modelo, el color y el número de las placas, derechos y obliga-ciones del usuario y del concesionario, así como la fecha y hora de entrada y, a la devolución del vehículo, la fecha y hora de salida; contar con sanitarios en condiciones higiénicas; respetar


176

el cupo autorizado por el concedente; y llevar un registro diario con el nombre y domicilio del personal que labore en el estacionamiento. - Las tarifas deberán ser autorizadas por el Ayuntamiento, a propuesta del concesionario, con base en la inversión realizada, en los gastos que implique la prestación del servicio, en la ob-tención de utilidades razonables para el concesionario que arriesga su inversión, así como en el beneficio que recibe el usuario mediante dicho servicio.

II. EL SERVICIO PÚBLICO DE AUTOTRANSPORTE COLECTIVO URBANO La transformación de la sociedad genera para sus miembros nuevas necesidades de carác-ter general; así, por ejemplo, la revolución industrial propicia el crecimiento de la man-cha urbana, y ésta provoca el alargamiento de las distancias entre los centros habitaciona-les y los laborales, educacionales y de esparcimiento, con el consiguiente aumento de la demanda de transporte urbano, tanto público como privado, lo cual da lugar a la multi-plicación de los vehículos de transporte, a grado tal que provoca la disminución de su velocidad promedio a niveles desesperantes en las grandes ciudades; John W. Dickey, reproduce una serie de datos suministrados por la American Transit Association:

…que demuestran que las velocidades en los centros de negocios de las ciudades más grandes de los Estado Unidos son extremadamente bajas, en particular para los transportes públicos. Los 7.8 kilómetros/hora y los 9,0 kilómetros/hora de los transportes públicos en los centros urbanos de Dallas y Filadelfia son casi increíbles y proporcionan una idea muy clara de una si-tuación que exige grandes mejoras.5 El desarrollo tecnológico influye poderosamente en la modernización del transporte,

la cual se inicia, tras milenios de estancamiento, a mediados del siglo XIX como resultado de la revolución industrial; por ello, durante muchos siglos, el transporte se efectuó fun-damentalmente por medio de bestias, de carros de tracción animal y de embarcaciones de vela o de remos. Así, Napoleón, por ejemplo, no dispuso de medios de transporte técni-camente superiores a los utilizados dos milenios antes por Aníbal. El barco de vapor, el ferrocarril, el vehículo automotor y el avión, revolucionan radicalmente la idea y realidad del transporte, en un lapso no mayor de cincuenta años.

1. El transporte y su clasificación Entendido el transporte como un servicio cuya actividad consiste en llevar personas o cosas de un punto a otro, se divide, en atención a sus usuarios, en público y privado; y en razón de su objeto, en transporte de pasajeros y de carga, a los que se agrega el transporte mixto. En relación con los medios utilizados para su realización, se clasifica en marítimo, submarino, fluvial, aéreo, terrestre —ferroviario y carretero—, subterráneo y 5 DICKEY, Jonh W., Manual del transporte urbano, trad. Santiago Téllez Olmo, Madrid, Instituto de Estudios de Administración local, 1977, p. 69.


177

por ducto. En atención a su cobertura se clasifica en urbano, suburbano, foráneo, nacio-nal e internacional. 2. Antecedentes históricos Los primeros antecedentes del servicio de transporte colectivo urbano de pasajeros en México aparecen a mediados del siglo XIX: en 1852, una empresa encabezada por José Gómez de la Cortina, conde de la Cortina y de Castro, solicitó y obtuvo la concesión para un servicio de transporte de pasajeros mediante tranvías en la ciudad de México y poblaciones aledañas, concesión que otorgó el presidente Mariano Arista.

En 1833, el Ayuntamiento de la ciudad de México, otorgó a la Compañía Limitada de Ferrocarriles del Distrito Federal una concesión por noventa y nueve años para la explotación de las líneas existentes de tranvías, cuyos derechos habían sido previamente adquiridos por dicha empresa; para 1890 la longitud de la red de la referida compañía era del orden de ciento setenta y tres kilómetros, en su mayoría operados con tracción animal, pues la tracción de vapor sólo se empleaba en las líneas con destino a Tlalpan y a San Ángel.

En 1898, la citada compañía de transporte colectivo urbano cambio su razón social por la Compañía Limitada de Tranvías Eléctricos, y obtuvo la autorización para cambiar los sistemas de tracción animal y de vapor, por el de tracción eléctrica; el 15 de enero de 1900 se inauguró el servicio de tranvías con tracción eléctrica en la línea de México a Tacubaya; la longitud de la red tranviaria electrificada llegó, en 1902, a 112 kilómetros, que se vio triplicada con exceso en 1925, al sumar 350 kilómetros.6

El autotransporte colectivo urbano apareció en la ciudad de México en 1917, porque con motivo de la huelga de los trabajadores tranviarios, algunos camiones de carga se improvisaron como autobuses de pasajeros, para lo cual se les dotó de bancas de madera y de techos de manta; terminada la huelga, continuaron con el improvisado servicio en calles distantes a las empleadas por los tranvías, y posteriormente sustituyeron los impro-visados autobuses con otros cuya carrocería era especial para el tipo de servicio prestado.

3. Definición del servicio público de transporte colectivo urbano Se puede explicar el servicio público de transporte colectivo urbano como la actividad técnica, realizada con propósito de satisfacer la necesidad de carácter general consistente en el traslado de las personas de un lugar a otro, dentro de una ruta fija y de acuerdo a horarios preestablecidos; cuyo cumplimiento, uniforme y continuo, debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un régimen jurídico exorbi-tante del derecho privado.

6 CERVANTES NOREÑA, Miguel, Pequeña geografía histórica del Distrito Federal, México, 1902, pp. 87 y 88.


178

4. El de transporte colectivo urbano en la división del servicio público Colócase el de transporte colectivo urbano dentro de la clasificación del servicio público propio, por estar expresamente establecido en la ley como tal y, en consecuencia, atribui-do a la administración pública, quien lo puede prestar directamente o de manera indirecta, por medio de particulares. 5. El de transporte colectivo urbano en la clasificación del servicio público El servicio público de transporte colectivo urbano, es considerado como uti singuli; de gestión tanto pública como privada; voluntario para el usuario y obligatorio para el pres-tador del servicio; indispensable, cotidiano, oneroso, de régimen jurídico exorbitante del derecho privado, de régimen económico de oligopolio, y generalmente atribuido al go-bierno de las entidades federativas.

A. Uti singuli Uti singuli, porque el servicio público de transporte colectivo urbano se presta a toda persona determinada que lo requiera, siempre y cuando satisfaga los requisitos previstos en la normativa correspondiente. B. De gestión pública y privada En principio, el servicio público de transporte colectivo urbano puede ser gestionado directamente por el Estado o indirectamente por medio de particulares bajo el régimen de concesión. A este respecto, la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de México, publicada en la Gaceta de Gobierno de 21 de abril de 1971, dispone:

Artículo 17. El transporte de pasajeros y carga en el Estado de México, constituye un servicio público cuya prestación corresponde al gobierno de la entidad. Sin embargo, puede ser autori-zado a particulares o sociedades legalmente constituidas, mediante concesión otorgadas en los términos de la presente Ley.

C. Voluntario para el usuario Obviamente, nadie puede ser obligado a ser usuario de un servicio público de transporte colectivo urbano; mas, todo pasajero de un vehículo cualquiera de transporte colectivo público, queda sometido a una situación reglamentaria específica del servicio público de que se trate, de la que se desprenden obligaciones a su cargo y derechos a su favor. D. Obligatorio para la administración pública Desde luego, la administración pública a quien se atribuye la prestación de un servicio público de transporte colectivo urbano dado, queda obligada a prestarlo a partir de la vigencia de la ley que lo establece, por cuya razón ésta lo debe prestar continua y per-manentemente, cuando es de gestión directa. En el caso del transporte público concesio-


179

nado, es obligatoria para el concesionario la prestación del servicio en los términos de ley y de los específicamente señalados en la concesión o permiso respectivos.

E. Indispensable En buena medida, el transporte colectivo urbano condiciona la realización de muchas actividades de los vecinos de las zonas urbanas, quienes no pueden realizarlas sin la pres-tación del servicio público del transporte colectivo urbano, porque sin él la ciudad se arruina; de ahí su carácter indispensable. La prestación adecuada de los servicios públicos de transporte colectivo urbano propicia el sano funcionamiento de las ciudades, el flore-cimiento de la economía y el auge del comercio. F. Cotidiano El servicio público de transporte colectivo urbano lo clasificamos como cotidiano, por prestarse diariamente conforme a horarios específicos en los que la frecuencia de paso o de salida de los vehículos con los cuales se presta, se intensifica en los días y horas de mayor afluencia de pasajeros.

G. Oneroso Al igual que el transporte en general, el servicio público de transporte se clasifica como oneroso porque, para acceder al mismo, el usuario debe pagar un precio autorizado por la autoridad competente. H. De régimen jurídico exorbitante del derecho privado En cuanto a su régimen jurídico, el servicio público de transporte colectivo urbano se puede clasificar como exorbitante del derecho privado, porque tanto en su establecimien-to, como en su organización y en su funcionamiento, la regulación se hace por normas en gran parte de derecho público. I. De régimen económico de oligopolio El servicio público de transporte colectivo urbano se cataloga como un régimen econó-mico de monopolio o cuando menos de oligopolio, habida cuenta que el prestador del servicio es el Estado, cuando es de gestión directa, o un número relativamente reducido de concesionarios, cuando es de gestión indirecta, sin que en ningún caso el particular pueda por sí y ante sí, asumir la prestación del servicio público referido. 6. Servicio público de transporte colectivo urbano, en México El servicio público de transporte colectivo de pasajeros es un caso típico de servicio coin-cidente, en virtud de que las tres instancias de gobierno, en sus respectivos ámbitos de competencia, pueden coparticipar en su prestación; la Federación, en el transporte cuyo


180

servicio se presta mediante el uso de las vías generales de comunicación, o sea de las carreteras federales; las entidades federativas, en el que utiliza los caminos estatales y la vialidad del Distrito Federal; y los municipios, en el transporte colectivo que tiene como infraestructura las calles y avenidas de las zonas urbanas municipales.

Pese a su indiscutible naturaleza municipal, salvo contadas excepciones, el servicio de transporte colectivo urbano en México, está a cargo de las entidades federativas, por lo que, con excepción del transporte ferroviario urbano que tiene requerimientos alta-mente complejos, debiera promoverse la municipalización de este servicio público tan importante.

A. Forma de gestión El servicio público de transporte colectivo urbano se proporciona en México, mediante organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal, y particulares bajo el régimen de concesión o permiso, ya sea como personas físicas u organizadas en sociedades cooperativas o mercantiles.

Importa hacer notar que no existe un criterio legal basado en motivos políticos, económicos, jurídicos o de otra índole, que predetermine en qué servicios públicos es utilizable cierta forma de gestión y en cuáles son empleables las demás; por consiguiente las decisiones son coyunturales y arbitrarias.

En nuestra opinión, la municipalización del servicio público de transporte colectivo convendría limitarla al autotransporte —lo que excluiría al transporte eléctrico— y no debiera implicar la gestión directa del servicio, dada la gran dificultad que representa el control de sus bienes y de sus gastos, por cuya razón se recomienda su prestación bajo un esquema de microempresa, conforme al principio «Por cada vehículo una concesión y no más de una concesión para cada prestador del servicio», lo cual imprime un gran sentido social al servicio, pues reparte al máximo la prerrogativa de prestación, y posibili-ta que el concesionario pueda ser simultáneamente administrador, supervisor, contralor e, incluso, operador de su propio vehículo, lo que mejora el servicio y reduce la tarifa.

Conforme al esquema propuesto se requiere que los concesionarios queden someti-dos obligatoriamente a la coordinación de un órgano administrativo municipal que, sin propósitos de lucro, programe, despache y verifique, a costa de los concesionarios, y bajo los lineamientos de la autoridad competente, los horarios, salidas y recorridos, de los vehículos del servicio público correspondiente. Esta forma de gestión se puede opti-mizar mediante la organización de los concesionarios en uniones de crédito y cooperati-vas de consumo.

Una modalidad del esquema propuesto de microempresa, podría consistir en atribuir el servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros a un organismo público del Municipio, quien contrataría con particulares la subrogación o concierto del servicio bajo el principio «por cada vehículo un contrato y no más de un contrato por cada


181

prestador del servicio»; en esta versión, el subrogatario quedaría sometido, para la presta-ción del servicio, a la regulación, control y vigilancia del organismo, el cual cobraría por tal concepto una cuota determinada por la autoridad competente, para hacerlo auto-financiable.

Una excepción del esquema propuesto, podría ser el autotransporte colectivo urbano de características especiales, como sería el de las altas condiciones de comodidad, que se estableciera para desalentar el uso de transporte privado, el cual, por requerir de una organización mucho más compleja y de una fuerte inversión, convendría encomendar su gestión, mediante licitación pública a una o varias empresas privadas, con suficientes recursos financieros y organizacionales.

B. Los usuarios del servicio de transporte colectivo urbano Los usuarios, en el servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros, son personas físicas identificadas individualmente como pasajeros en el transporte de perso-nas. En cambio, en el transporte de carga los usuarios pueden ser personas físicas o mo-rales que se clasifican como cargadores o remitentes y como destinatarios. De acuerdo a lo dispuesto por el Reglamento de la Ley del Servicio de Tránsito del Estado de Jalisco:

Artículo 160. Los pasajeros tienen derecho. I. A ocupar hasta el término de su viaje, los asientos que se encuentren desocupados, excepto los autobuses de servicio foráneo, en donde el boleto indique el número del asiento; II. A conservar en su poder los bultos que, por su volumen o naturaleza, no ocasionen moles-tias a los demás pasajeros; III. A llevar en los vehículos de servicio urbano o suburbano, por concepto de equipaje y libre de pago, un máximo de 20 kg., por cada boleto; IV. A exigir que se les entregue un recibo, amparando su equipaje en rutas foráneas; V. A obtener, en caso de pérdida, el pago del valor de su equipaje previa comprobación del mismo; VI. A exigir del conductor del autobús, en servicios foráneos de primera clase, que no admita en el mismo, pasajeros parados o más del 20 � de su capacidad en vehículos de segunda clase.

C. Requisitos para la utilización del servicio Para acceder al servicio público de transporte colectivo urbano, suele exigirse como re-quisito, el pago previo del precio del pasaje, determinado en la tarifa autorizada por la autoridad competente. Otros requisitos que suelen imponerse para la utilización de este servicio público de transporte consisten, por ejemplo, en que el usuario no se encuentre en estado de ebriedad, ni lleve consigo bultos que por su volumen o naturaleza ocasio-nen molestias a los demás pasajeros, y que el vehículo de transporte no se encuentre en marcha cuando el pasajero lo aborde.


182

D. Régimen jurídico El servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros, es exorbitante del dere-cho privado, por estar regulado en buena medida por normas de derecho público, como son, en el Estado de México por ejemplo, entre otras, las contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, la Ley de Tránsito y Transportes del Estado, y su Reglamento; la Ley de Seguridad Pública del Estado; la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado; la Ley de Planeación del Estado, y el Código Fiscal del Estado; además para el transporte público en mano pública, la Ley de Hacienda del Estado; la Ley de Justicia Administrativa del Estado; la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos del Estado; la Ley de Obras Públicas del Estado; la Ley sobre Adquisiciones, Enajenaciones, Arrenda-mientos, Mantenimientos y Almacenes del Estado; la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios; el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal; la Ley de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de México, de sus Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados o sus Equivalentes.

7. Justificación de la municipalización del servicio público de autotransporte colectivo urbano Entendida la municipalización de servicio público como la asignación al Municipio de la prestación de un servicio público dado, se justifica la del servicio público de autotrans-porte colectivo urbano, por las siguientes razones:

- Tiene como infraestructura la vialidad municipal, o sea, las calles, avenidas y bulevares del Municipio, cuya construcción, reparación, conservación y mantenimiento corre a cargo del presupuesto municipal. - Los ingresos fiscales que eventualmente pueda generar la prestación del servicio —como pu-diera ser el pago de derechos por el otorgamiento de concesiones o permisos—, deben quedar en beneficio de la hacienda municipal. - El universo de usuarios del servicio público de autotransporte colectivo urbano está integrado en su inmensa mayoría por vecinos del Municipio. - La administración municipal cuenta con todos los elementos de juicio para la determinación del derrotero que deban tener las rutas del autotransporte colectivo urbano. - La ordenación y control del tránsito vehicular urbano, incluidos los vehículos del autotrans-porte colectivo urbano, está encomendada al Municipio, de acuerdo con el inciso h) de la fracción III del artículo 115 constitucional. - En fin, si la infraestructura vial, el universo de usuarios y el control y ordenación del tránsito vehicular del servicio público de autotransporte colectivo urbano son del Municipio, su muni-cipalización —independientemente de que sería un acto de justicia— propiciaría una mejor prestación del servicio en beneficio de los usuarios, contribuiría al saneamiento de las finanzas municipales y fortalecería la autonomía del Municipio.


183

III. EL SERVICIO PÚBLICO DE TAXIS Operado bajo un sistema de transporte público individual de pasajeros que no está sujeto a un itinerario fijo, el servicio público de taxis o de automóviles de alquiler debe regirse por el mencionado principio «por cada vehículo una concesión —o un permiso— y no más de una concesión —o un permiso— por cada prestador del servicio», principio que, en nuestro país, se contrapone con la práctica desarrollada desde la aparición del servicio a principios del siglo XX, ya que el otorgamiento de concesiones o permisos de taxis ha formado parte del control o clientelismo político.

1. Antecedentes históricos Los vehículos de alquiler para transporte de personas, sin ruta fija, empezaron a funcio-nar en México desde la época de la Colonia; al final del siglo XVIII operaban en la ciu-dad de México 265 vehículos de providencia o de alquiler, conocidos también como coches simón o de sitio, de tracción animal; en 1874 aplicaban una tarifa de cincuenta centavos la hora en servicio diurno y de un peso en servicio nocturno.

Los automóviles de alquiler empezaron a prestar servicio en la ciudad de México en 1903, año en el que se registraron 136. El primer sitio de automóviles de alquiler lo esta-bleció en La Alameda el estadounidense M. C. Hurle, quien aplicaba una tarifa de ocho pesos la hora en días hábiles y de diez pesos en domingos y días festivos. En 1922 se inició la modalidad del vehículo automotor de alquiler sin itinerario fijo, carente de ads-cripción a un «sitio», identificados como «Yellow Taxi Amarillo», los cuales recorrían permanentemente las calles citadas en busca de usuarios.7 2. El concepto de taxi Podemos entender al taxi, como el vehículo automotor de alquiler con conductor, sin itinerario fijo, destinado al transporte de uno o varios pasajeros —por lo general no más de cuatro—, dentro del esquema de servicio público y, en consecuencia, con sujeción a un régimen de derecho público que impone los requisitos que deben cubrir el vehículo y su conductor, sus reglas de operación, así como la tarifa que debe aplicarse. 3. Características especiales del servicio público de taxi Además de reunir los caracteres esenciales de todo servicio público, de generalidad —para uso indiscriminado de toda la población—, uniformidad —trato y tarifa igual para todo usuario—, regularidad —sujeto a un régimen jurídico especial— y continui-dad, de acuerdo a un horario específico para cada unidad, que permite al conductor disponer de un lapso de tiempo para tomar alimentos y hacer el cambio de turno, el

7 Véase LÓPEZ ROSADO, Diego, Los servicios públicos de la ciudad de México, México, Porrúa, 1976, pp. 63, 141, 195 y 253.


184

servicio público de taxi o automóvil de alquiler tiene características especiales que lo distinguen de otros servicios públicos de transporte, entre los que destacan los que co-mentamos a continuación.

A. El binomio taxi-conductor El servicio público de taxi descansa en el binomio taxi-conductor, ya que el alquiler de automóvil sin chofer constituye un servicio distinto al de taxi; el conductor, para serlo, requiere una autorización o licencia especial que exige, entre otros aspectos, tener amplio conocimiento de las colonias, barrios, fraccionamientos y principales puntos de referencia del Municipio en que está registrado el taxi a su cargo. B. Número de pasajeros En cuanto al número de pasajeros en el servicio de taxi, éstos pueden ser uno o varios, mas en este último caso se trata de un grupo de personas que pretenden hacer el viaje juntos, sin que la tarifa varíe en función del número de pasajeros, dicho de otra manera: abordado el taxi por uno o varios pasajeros que pretenden viajar juntos, el conductor no puede admitir más pasajeros, y la tarifa es la misma para uno o varios pasajeros. C. El punto de abordaje El vehículo de alquiler puede abordarse en el domicilio del usuario, previa solicitud for-mulada por la vía telefónica al «sitio» o punto de concentración de tales vehículos, o a través del servicio de radio-taxis; o en cualquier punto de la vía pública en que el usuario solicite el servicio a un taxi desocupado. D. El itinerario Otra característica del servicio de taxi es la carencia de un itinerario fijo, pues éste se determinará de acuerdo al punto de origen y al de destino que señale el usuario, para lo cual se elegirá el más corto o rápido; por lo general, el conductor del taxi puede negar el servicio cuando el punto de destino quede fuera de los límites municipales. 4. El taxi en la división del servicio público En el derecho comparado no existe consenso acerca de si el servicio público de taxi lo es en sentido propio o impropio, porque en algunos lugares está atribuido a la adminis-tración pública y en otros no; empero, en lo que hay coincidencia es que en todos los casos en que está considerado servicio público propio, o bien, mediante permiso, cuando está atribuido a la administración pública y, por ende, viene a ser un servicio público impropio.


185

5. El taxi en la clasificación del servicio público Catalogase al servicio público de taxi como uti singuli, voluntario para el usuario, obliga-torio para la Administración pública, indispensable, constante, oneroso, de régimen jurí-dico exorbitante del derecho privado, y de régimen económico de oligopolio. A. Uti singuli. El de taxi es un servicio público típicamente uti singuli, dado que sus usuarios son per-sonas específicas, determinadas y determinables. B. Voluntario para el usuario En lo que atañe a su utilización por parte del usuario, el de taxi es un servicio público voluntario, pues sin coacción alguna lo aprovecha quien lo necesita cuando lo juzga pertinente. C. Obligatorio para la administración pública Cuando el servicio de taxi está atribuido por la ley a la administración, y por consiguien-te se trata de un servicio público propio, resulta obligatorio para ella establecerlo y orga-nizarlo, pues está previsto en el ordenamiento jurídico; en todo caso, el prestador del servicio —concesionario o permisionario— tiene obligación de prestarlo en tanto esté vigente su concesión o permiso. D. Indispensable En atención a su importancia, el de taxi es un servicio indispensable, como lo testimo-nian los millones de pasajeros que diariamente lo utilizan en el país, la mayoría de los cuales serían gravemente perjudicados con la desaparición o la interrupción del servicio. E. Constante El de taxi se clasifica como un servicio público constante, dado que en las grandes ciuda-des sus vehículos están disponibles durante las veinticuatro horas de todos los días del año, y se pueden abordar a cualquier hora y en cualquier punto de la ciudad o en los lugares donde se ubican los sitios de automóviles de alquiler. En poblaciones pequeñas suele ser rotativo el turno de guardia nocturna de imaginaria, que permite al usuario solicitar el servicio en el domicilio del conductor o propietario del vehículo de turno de dicho servicio, en casos de urgencia. F. Oneroso El uso del servicio público de taxi está condicionado al pago previsto en la tarifa obliga-toria que establece la autoridad competente, por lo general en función del tiempo y la


186

distancia de recorrido, a cuyo efecto se suele emplear un aparato conocido como taxíme-tro que realiza la aplicación automática de la tarifa autorizada. G. De régimen jurídico exorbitante del derecho privado El servicio público de taxi está sujeto a un régimen jurídico exorbitante del derecho pri-vado, dados los diversos ordenamientos legales y reglamentarios de derecho público que, en gran medida regulan su prestación. H. De régimen económico de oligopolio El hecho de que el servicio público de taxis sea prestado por numerosos vehículos —en las grandes ciudades son decenas de miles— no le quita su carácter oligopólico, por ser una actividad restringida para cuya realización se requiere concesión o permiso, y es moneda corriente en los ordenamientos legales que regulan la prestación de este servicio, limitar el otorgamiento de concesiones o permisos a los necesarios, según las exigencias que dicte el interés público. 6. El servicio público de taxi en México En México, el servicio público de taxi no es de la competencia municipal, empero puede considerarse como coexistente, por ser de la competencia tanto de la Federación —taxis cuyo punto de partida es un aeropuerto federal—, de los estados y del Distrito Federal; en algunas de tales entidades federativas se considera como un servicio público propio, que se presta a través de particulares a quienes se les otorga la concesión respectiva; y en otras, opera como un servicio público impropio o virtual, prestado por los particulares que obtienen el permiso correspondiente.

Por lo general, la concesión o el permiso de taxi otorgados por los gobiernos de las entidades federativas, autorizan la operación de dicho servicio en un Municipio determi-nado; sin embargo, eventualmente, los taxis pueden extender sus recorridos a otros mu-nicipios e inclusive a otros estados o países, a condición de iniciarlos en el Municipio a que alude su concesión o permiso, con la obligación de regresar a su lugar de origen sin nuevo pasajero.

En México, el servicio público de taxi puede clasificarse como de uti singuli, de ges-tión por medio de particulares, voluntario para el usuario, obligatorio para el prestador del servicio, indispensable —en las pequeñas poblaciones también es imprescindible, por ser la única forma de trasladarse a otras poblaciones en casos de urgencia—, constante, oneroso, de régimen jurídico exorbitante del derecho privado y de régimen económico de oligopolio.

En cuanto atañe a la forma de gestión y a la tarifa del servicio público de taxi, por ser muy semejante en estos aspectos al servicio público de autotransporte colectivo urbano,


187

damos aquí por reproducidos los comentarios formulados al respecto al analizar el último de ambos servicios públicos.

7. Justificación de la municipalización del servicio de taxi A semejanza del servicio público de autotransporte colectivo urbano, en el de taxi, la infraestructura vial empleada, así como la mayor parte del universo de usuarios y el con-trol y ordenación del tránsito vehicular del servicio público de autotransporte colectivo urbano son del Municipio, por lo que su municipalización no sólo sería un acto de justi-cia, sino que propiciaría una mejor prestación del servicio en beneficio de los usuarios, contribuiría al saneamiento de las finanzas municipales y vendría a robustecer la auto-nomía del ente municipal.

IV. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE BIBLIOTECAS Un gran número de personas registramos la necesidad de leer libros con propósitos de información, estudio, aprendizaje, investigación, cultura general, esparcimiento, u otros, sin que tengamos los recursos requeridos para la compra de todos los que pretendemos leer o consultar; se trata pues de una necesidad de carácter general, en la que cada quien puede identificar su propia necesidad individual, cuya satisfacción requiere del desarrollo de una actividad técnica sujeta a un régimen jurídico especial; hablamos, pues, del servi-cio público de bibliotecas.

El vocablo castellano biblioteca proviene del latín biblioteca, y éste, a su vez, del grie-go biblion= libro y theke= armario; en su primera acepción alude al local donde existe un número importante de libros ordenados para su lectura. 1. Antecedentes históricos La invención de la escritura trae consigo la del libro, cuya proliferación da lugar a la creación de bibliotecas, las cuales han existido desde tiempos remotos como depósitos del saber humano.

La más antigua biblioteca egipcia fue la Tebas, fundada por el Rey Osymandyas a quien algunos historiadores identifican como Ramsés Miamun, del siglo XIV a.C.; empe-ro la más importante fue la de Alejandría, cuya creación se debió a Ptolomeo I Soter (360-283 a.C.) y a su hijo Ptolomeo II Diladelfo (304-247), quienes nunca imaginaron que —siglos después, en el año 640 d.C.— su acervo de doscientos mil volúmenes sir-viera de combustible para calentar los baños públicos de Alejandría., por orden de Omar, segundo de los Califas musulmanes que sucedieron a Mahoma.

Fray Alonso de la Vera Cruz trajo a México el primer acervo bibliotecario cuyos volúmenes se repartieron entre los conventos de Tiripitío y Tacámbaro, y el Colegio de San Pablo. Mas el servicio público de biblioteca inicia su operación en México el 18 de octubre de 1762, al abrir sus puertas al público la Biblioteca de la Universidad, fundada


188

por el doctor Ignacio Manuel Beye de Cisneros y Quijano con los libros que él donó, a los que se sumaron los existentes en las casas de la Compañía de Jesús, en 1767, cuando fueron expulsados los jesuitas, por orden de Carlos III.

La Biblioteca Nacional de México fue creada por el doctor Valentín Gómez Farías, en funciones de presidente de la República, mediante decreto expedido el 24 de octubre de 1833, misma que, a partir de 1929, paso a depender de la Universidad Nacional Autónoma de México.

El general Pedro Ogazón, gobernador del Estado de Jalisco, expidió en Guadalajara, el 24 de julio de 1861, el decreto de creación de la Biblioteca Pública del Estado, en cuyo acervo se concentraron los tesoros bibliográficos de los conventos de San Francisco, Santo Domingo, El Carmen; San Agustín, La Merced, San Felipe y de Zapopan, a sí como los del Seminario y de la desaparecida Universidad. Posteriormente, el 9 de enero de 1875, el gobernador del Estado, Ignacio L. Vallarta decretó el Reglamento para la Biblioteca Pública del Estado, cuyo texto se reproduce a continuación.

Art. 1º Los libros pertenecientes a la biblioteca no podrán salir de ella por ningún motivo, ni aun por orden de autoridad alguna. Art. 2º La biblioteca estará abierta todos los días de las nueve de la mañana a las doce y media y de las tres a las cuatro de la tarde, que serán destinados al aseo y arreglo del establecimiento. Art. 3º Las personas que concurran a la biblioteca con objeto de leer alguna obra, cumplirán con las siguientes prescripciones: A. Inscribir su nombre en una pizarra y el título de las obras que se pida. B. Recibir ésta del bibliotecario, o por su orden del escribiente o conserje. C. Devolverla precisamente al bibliotecario, escribiente o conserje. D. Tratar el libro con cuidado y sin hacer en él anotaciones. E. Dejar por señal en los libros cuya lectura se haga con continuación, el nombre escrito con lápiz o una tarjeta de la persona que lo estuviera leyendo. F. Reponer la obra que se extravíe, que se ensucie o se desencuaderne por culpa del que leye-re, si la obra es de aquellas de las cuales puede encontrarse otra edición. G. Pagar el valor de ella a juicio del gobierno, según el informe del bibliotecario, si la obra es rara y difícil de reponerse, y una multa equivalente al precio de ella. H. Pagar la pasta o encuadernación de la obra si aquella se rompe, o se desprenden las hojas del libro por el trato que se le dé. I. Revisar la obra en presencia del bibliotecario o conserje, para devolverla en las condiciones que ella hubiera tenido. J. Usar los muebles de la biblioteca sin maltratarlos. Art. 4º Proibese que las personas que concurren a la biblioteca abran los estantes para sacar de ellos los libros; que pongan cualquier objeto sobre éstos para tenerlos abiertos cuando se lea o copie algo de ellos; que se dejen abiertos y con las hojas vueltas hacia la mesa, mientras se es-cribe; que doblen las hojas del libro como señal para encontrar una página. Art. 5º No se permitirá copiar o tomar notas, sino colocando el libro en el atril.


189

Art. 6º No se permitirá que lleven libros de su propiedad las personas que concurran a la biblioteca. Art. 7º Se prohibe fumar en los salones. En la sala de descanso podrán los concurrentes fumar. Art. 8º El salón de lectura es el salón A. Los demás están cerrados para el público. Art. 9º Las personas de fuera de esta ciudad que deseen conocer y visitar la biblioteca, en horas extraordinarias de reglamento, dirigirán un aviso al bibliotecario para que las acompañe. Art. 10. El bibliotecario dará cuenta al gobierno de los nombres de las personas que infrinjan este reglamento, para que administrativamente se les impongan las penas siguientes: I. La de no ser admitido en la biblioteca, quien por la segunda vez interrumpa el orden, mo-lestando a los concurrentes, o distrayéndolos de su lectura, o hablando en voz alta, o tratando de provocar discusiones que alteren el orden. II. La expulsión y además la publicación en el periódico oficial, del nombre de la persona que cometiere falta alguna a los concurrentes o a los empleados del establecimiento. III. La pena de pagar la obra extraviada, o maltratada, o destruida por el mal uso. Art. 11. Los empleados de la biblioteca serán: un bibliotecario, un escribiente, un conserje o un portero. Art. 12. El bibliotecario seguirá formando los catálogos y las cartas bibliográficas. - Cuidará especialmente de la conservación de las obras y del aseo del establecimiento. - Guardará en su poder las llaves de los salones. - Dará al gobierno mensualmente un informe sobre el número de personas que concurran a la biblioteca. - Indicará al gobierno las suscripciones que sean útiles para la biblioteca, sobre ciencias, artes, literatura y oficios, y también de los periódicos nacionales y extranjeros; previa la autorización del Gobierno, cuidará de recoger los ejemplares de las suscripciones de la biblioteca y de for-mar con ellos los volúmenes respectivos. Art.13. El escribiente de la biblioteca tiene las siguientes obligaciones: I. Escribir los catálogos y las cartas bibliográficas bajo las instrucciones del bibliotecario. II. Llevar la correspondencia oficial. III. Cuidar de los salones de la biblioteca en las horas en que se abre al público. IV. Formar las colecciones de los periódicos y el archivo particular de la biblioteca. V. Recoger de las personas los libros de propiedad particular que lleven a la biblioteca, y de-volverlos cuando ellos salgan. VI. Recoger las suscripciones de la biblioteca y los libros o manuscritos que se den a la en-cuadernación. VII. Cobrar los sueldos según la nómina. VIII. Colocar todas las tardes en los estantes los libros que reciban para leer los concurrentes a la biblioteca. Art. 14. El conserje tiene las obligaciones siguientes: I. Vivir en las piezas bajas del establecimiento. II. Guardar la llave de la puerta exterior. III. Asear los salones todos los sábados, cuidar de los muebles y sacudirlos. IV. Colocar los libros en el lugar que le designen los catálogos.


190

V. Corresponden también al conserje las obligaciones III, V, VI, y VIII del escribiente. Art. 15. El portero tiene las obligaciones siguientes: I. Vigilar la puerta exterior del establecimiento, durante el tiempo que permanezca abierto. II. Hacer el aseo de la biblioteca bajo la dirección del conserje.

Artículos transitorios I. Este reglamento, una vez impreso, se fijará en las puertas de los salones de la biblioteca. II. El bibliotecario, y con su permiso los empleados de la biblioteca, podrán hacer uso de la puerta interior que conduce al Liceo. Prohibese que otra alguna persona entre o salga por ella, y para dar seguridad al establecimiento, siempre estará cerrada. Por tanto, mando se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. Palacio del Gobierno del Estado. Guadalajara, enero 9 de 1875. Ignacio L. Vallarta. Fermín G. Riestra, secretario.8

2. Definición del servicio público de bibliotecas Es dable explicar al servicio público de bibliotecas, como la actividad técnica destinada a satisfacer indiscriminadamente la necesidad de carácter general de leer y consultar libros, revistas e impresos, cuyo cumplimiento, debe ser asegurado, regulado y controlado por Estado, con sujeción a un régimen jurídico exorbitante del derecho privado.

La actividad técnica a cargo del prestador del servicio público de bibliotecas consiste en el acopio, registro, ordenación, catalogación, acomodo, conservación, colocación y control de libros, revistas e impresos. En tanto que la necesidad de carácter general, en la que muchos de nosotros podemos escindir o reconocer nuestra propia necesidad indivi-dual, puede ser generada por motivos de información, estudio, aprendizaje, investigación, cultura general, esparcimiento, u otros, que redundan en nuestra superación personal.

3. El de biblioteca en la clasificación del servicio público Antes de ubicar al de bibliotecas en los diversos casilleros de clasificación del servicio público, conviene recordar que respecto de las divisiones del mismo, de acuerdo con algunas legislaciones se le coloca dentro del servicio público propio, y de conformidad con otras, dentro del servicio público impropio, o impropiamente dicho, o virtual, por no estar expresamente establecido como servicio público en la ley, así como por no re-servarse su prestación al Estado, pese a satisfacer una necesidad de carácter general. Dentro de la clasificación del servicio público, el de biblioteca puede catalogarse como uti singuli, de gestión directa, voluntario para el usuario, indispensable, intermitente, gratuito y de régimen jurídico exorbitante del derecho privado. 8 Colección de los decretos, circulares y órdenes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Jalisco, Guadalajara, Tip. De S. Banda, 1878, t. 6º, pp. 12 a 18.


191

4. El servicio público de bibliotecas en México En México, el servicio público de bibliotecas se clasifican como coexistente por ser de la competencia, tanto de la Federación —el Congreso de la Unión, el Banco de México, la Universidad Nacional Autónoma de México, la Comisión Nacional de Derechos Huma-nos y diversas secretarías de Estado, prestan este servicio público— como del Distrito Federal y de los estados de la República —prácticamente todos los gobiernos de los estados lo prestan también— y, en algunas de éstos, los municipios —como es el caso del Estado de Guanajuato— participan en su prestación.

El inciso i) de la fracción III del artículo 115 constitucional prevé la posibilidad de ampliar el catálogo de los servicios públicos municipales, con los demás que las legis-laturas locales determinen, según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera, circunstancia que aprovecha la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, de 25 de julio de 1997, para incluir dentro de dicho catálogo de servicios públicos municipales, al de bi-bliotecas públicas (artículo 141, fracción XII), en lo que se refiere al ámbito del Estado de Guanajuato.

Por su parte, la fracción VI del artículo 14 de la Ley General de Educación, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 13 de julio de 1993, establece que adicionalmente a las atribuciones exclusivas conferidas a las autoridades educativas federal y locales en los artículos 12 y 13, se le asignan, de manera concurrente, entre otras facultades, la de prestar servicios bibliotecarios a través de bibliotecas públicas, a efecto de apoyar el sis-tema educativo nacional, a la innovación educativa y a la investigación científica, tecnoló-gica y humanística; servicios bibliotecarios que, el párrafo inicial del artículo 15 de dicho ordenamiento legal, faculta al Municipio a prestarlo, en concurrencia con las autoridades federales y estatales.

La ley orgánica del Municipio libre del Estado Libre del Estado de Guerrero, de 28 de noviembre de 1989, implícitamente reconoce como servicio público impropio o vir-tual, al de bibliotecas, puesto que sin sujetar su prestación expresamente a régimen de servicio público, dispone:

Artículo 64. Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de educación, cul-tura, recreación, espectáculos y juventud, los siguientes: (…..) II. Organizar, con la colaboración ciudadana, bibliotecas municipales, casas de cultura, museos y galerías artísticas; (…)

V. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE EDUCACIÓN El derecho a recibir educación, reconocido y consagrado por el artículo tercero constitu-cional es identificado en la doctrina como uno de los derechos humanos pertenecientes a


192

la llamada segunda generación, que engloba a los derechos sociales, económicos y cultu-rales, promovidos en la Constitución mexicana de 1917, luego en la Constitución Alema-na de Weimar de 1919, y reconocidos tanto en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, como en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, que comprenden, entre otros, el derecho a la educación; el primero de dichos instrumentos internacionales, establece:

Art.26.1.Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estu-dios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. 2. La educación tendrá por objetivo el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortale-cimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnico y re-ligiosos; y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el manteni-miento de la paz.9 Se puede afirmar, que los derechos económicos, sociales y culturales constituyen una

categoría diferente de derechos humanos, no sólo por haber sido reconocidos después de los civiles y políticos que integran la primera generación, sino porque su goce efectivo está supeditado a la actividad del Estado, que de esta manera viene a ser el promotor y garante de la cultura y el bienestar económico y social, en los términos del artículo 2º 1, del referido Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que a la letra dice:

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresi-vamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas le-gislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.10

1. La definición del servicio público de educación En este contexto, tanto el derecho positivo interno, como el internacional, reconocen el derecho de toda persona a la educación,11 cuyo goce se hace efectivo mediante la presta-

9 Tomado de la compilación, Derechos humanos: Documentos y testimonios de cinco siglos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, p. 70. 10 Ibidem, p.105 11 El texto del artículo 3º constitucional da comienzo con la frase: «Todo individuo tiene derecho a recibir educación». Por su parte, el Pacto Internacional de referencia, en su artículo 13.1, establece: «Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación».


193

ción del servicio público de educación; dicho de otra manera: el goce del derecho subje-tivo de todo ser humano a la educación, se hace efectivo a través del servicio público de educación, mismo que puede explicarse como la actividad técnica encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de lograr el pleno desarrollo de la personalidad humana, cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, con sujeción a un régimen exorbitante del derecho privado, en beneficio indiscriminado de todo individuo.

2. Ubicación en la división y clasificación del servicio público El servicio público de educación se sitúa dentro de la división del propio o propiamente dicho, dado que su creación está dispuesta por la ley —en algunos casos por la propia ley fundamental— que atribuye su prestación al Estado; y se puede clasificar como por ejemplo, en materia educativa el Municipio tiene a su cargo los servicios de educación primaria y secundaria.12

El servicio público en comentario se cataloga como uti singuli, por estar determina-dos sus usuarios; de gestión directa e indirecta, según sea prestado por la administración pública, o por particulares; obligatorio para el Estado en los términos del artículo 3º de la Ley General de Educación: «El Estado está obligado a prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria y la secun-daria»; obligatorio para el usuario potencial, porque de acuerdo con el artículo 4º de dicho ordenamiento legal: «Todos los habitantes del país deben cursar la educación pri-maria y secundaria. Es obligatorio de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos meno-res de edad cursen la educación primaria y la secundaria». De igual manera, el servicio público de educación se considera indispensable, habida cuenta que sin su prestación se obstruye el desarrollo de la personalidad de la dignidad del individuo y de su propia superación personal; se clasifica como intermitente, dado que su prestación se da de acuerdo con horarios previstos en ciertos días de la semanas de meses específicos del año; dicho servicio es gratuito cuando lo presta el Estado y oneroso cuando su gestión está a cargo de particulares; en todo caso, el servicio público de educación está sujeto a un régimen jurídico, cuando menos, exorbitante del derecho privado.

3. El servicio público de educación en México El servicio de educación está expresamente previsto como tal por la fracción VIII del artículo 3º constitucional, circunstancia que permite ubicarlo como propio de la adminis-tración pública, a cuya prestación concurren la Federación, los estados y los municipios en la forma prevista por el Congreso de la Unión a través de la legislación que expide

12 Véase PÉREZ GUERRERO, Pedro Luis, Gobierno Local y Desarrollo en Suecia, Barcelona, Fundación Carles Pi y Sunyer, 2000, p.9.


194

para distribuir la competencia en dicha materia, de acuerdo con el referido precepto constitucional, y con el contenido en el artículo 73 de la propia Constitución, al disponer:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…..) XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñan-za técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliote-cas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los estados y los municipios, el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordi-nar la educación en toda la República; los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.

4. Servicios públicos de educación a cargo del Municipio La participación del Municipio en la prestación de los servicios públicos de educación, prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la explicita la Ley General de Educación, en su artículo 15, al facultar al Ayuntamiento de cada Municipio a promover y prestar servicio educativos de cualquier tipo o modalidad, sin perjuicio de la concurrencia de las autoridades educativas federal y locales; así como a editar libros y producir materiales didácticos; en el entendido de que el gobierno estatal promoverá la participación directa del Ayuntamiento para mantenimiento y proveer de equipo a las escuelas públicas estatales y municipales; a cuyo efecto, el Ayuntamiento podrá celebrar convenios con el gobierno estatal para coordinar o unificar sus actividades educativas y optimizar el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo en materia educativa.

Las anteriores atribuciones del Municipio en materia de servicio públicos de educa-ción suelen ser reiteradas y detalladas en la legislación particular de los estados de la Re-pública; por ejemplo, la Ley de Educación del Estado de México de 24 de octubre de 1997, previene:

Artículo 21. Los municipios participarán en la promoción y prestación de los servicios educati-vos y en la vigilancia de la aplicación de esta ley. Artículo 22. Son facultades de los ayuntamientos en materia educativa las siguientes: I. Sin perjuicio de la concurrencia de la autoridad educativa federal y de la Secretaría, podrá promover y prestar servicios educativos de cualquier tipo, nivel y modalidad; II. Editar libros y producir otros materiales didácticos; distintos de los señalados en la fracción III del artículo 32 de la Ley General; III. Promover permanentemente la investigación que sirva como base a la innovación educativa;


195

IV. Impulsar el desarrollo de la enseñanza y de la investigación científica, tecnológica y humanística; V. Fomentar y difundir las actividades artísticas, culturales y físico-deportivas en todas sus ma-nifestaciones, y VI. celebrar convenios con el Ejecutivo para coordinar, unificar y realizar actividades educativas. Artículo 23. Son obligaciones de los ayuntamientos en materia educativa: I. Concurrir con el Ejecutivo en la planeación de los servicios educativos II. Participar en el mantenimiento y equipamiento de las escuelas públicas ubicadas en el terri-torio municipal, de acuerdo con los programas y recursos disponibles; III. Coadyuvar en la vigilancia y seguridad de los planteles escolares; IV. Establecer y promover los espacios necesarios para el desarrollo deportivo, artístico y cul-tural de sus habitantes; V. Promover la gestión de recursos para contribuir en la atención de las necesidades educati-vas, sin prejuicio de la participación directa de otras instancias, y VII. Vigilar en el ámbito de su competencia la aplicación de esta ley. En los términos de los preceptos antes transcritos, compete al Municipio coparticipar

con las otras instancias de gobierno —federal y estatal—, en la promoción y prestación de los servicios públicos de educación; empero, en nuestra opinión, se debieran circuns-cribir los servicios municipales de educación al área preescolar, a la alfabetización y a la capacitación de jóvenes y adultos para el trabajo, con las particularidades adecuadas a cada Municipio.

En este sentido, la Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Guerrero, de 28 de noviembre de 1989, previene:

Artículo 64. Son facultades y obligaciones de los ayuntamientos en materia de educación, cul-tural, recreación, espectáculos y juventud, los siguientes: (…) VII. Promover los programas de alfabetización y educación para los adultos en coordinación con las autoridades educativas correspondientes; (…) En consonancia con los anteriores preceptos, el Bando de Policía y Buen Gobierno

del Municipio de Acapulco de Juárez, Estado de Guerrero, publicado en la Gaceta Mu-nicipal de 11 de noviembre de 1991, actualizado con las reformas publicadas en la Gaceta Municipal de 15 de abril de 1995, dispone en el capítulo único de su título vigésimo:

Artículo 148. El Ayuntamiento fomentará la educación en el ámbito del Municipio que go-bierna, con un alto sentido de responsabilidad, concentrando todos sus esfuerzos en promover el desarrollo intelectual de sus gobernados. Asimismo, vigilará que todas las instituciones edu-cativas que se encuentren en su territorio, den la debida atención y cumplimiento al artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como a las demás leyes y re-glamentos que de ella emanen en materia de educación.


196

Artículo 149. El Ayuntamiento auxiliará a las autoridades de la Secretaría de Educación Públi-ca, para los efectos de que los analfabetas obtengan un grado de instrucción que les permita desenvolverse de mejor manera en el medio social. En México, el régimen jurídico del servicio público municipal de educación es exor-

bitante del derecho privado, por estar contenido, en gran parte, en normas de derecho público, las cuales son las establecidas en la Constitución General de la República, en las constituciones particulares de los estados, en la Ley General de Educación, en las leyes locales de educación, en las leyes orgánicas municipales, y en los bandos y reglamentos municipales.

VI. EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL DE SALUD

Otro de los derechos humanos pertenecientes a la llamada segunda generación, que en-globa a los derechos sociales, económicos y culturales, es el derecho a la protección de la salud, reconocido tanto en el ámbito internacional como en el interno de cada país.

La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, reconoce sin ambages el derecho a la salud, al establecer:

Artículo 25.1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así co-mo a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus me-dios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.13 Mas concreto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

de 1966, ratificado por México en 1981, previene: Artículo 12.1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesidades para: a) La reducción de la mortinatalidad y la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.14

13 Tomado de: CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de derecho usual, 6ª ed. Buenos Aires, Bibliogra- fía Omeba, 1968, p. 592. 14 Tomado de la compilación, Derechos humanos: Documentos y Testimonios de cinco siglos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, p.107.


197

En el ámbito interno, la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, en el párrafo cuarto de su artículo 4º, dispone:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las enti-dades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. Mas el reconocimiento de los derechos humanos en los instrumentos y tratados inter-

nacionales y su inserción en los textos constitucionales no conlleva el disfrute automático de los mismos, especialmente cuando se trata de derechos humanos sociales o de la se-gunda generación, en cuyo caso no pasan de ser un enunciado carente de sentido si no se tienen los mecanismos que aseguren la vigencia efectiva de tales derechos.

En el caso concreto del derecho a la salud, éste no puede alcanzar vigencia efectiva sin la prestación de los correlativos servicios públicos de salud.

1. Antecedentes históricos En el México colonial los servicios de salud figuraron entre las actividades eclesiásticas que devinieron servicios públicos con las secularizaciones dispuestas por Carlos III y Carlos IV, a fines del siglo XVIII, de los servicios eclesiásticos —entre ellos los de salud y educación— desempeñados por diversas órdenes monásticas.

La Constitución gaditana de 1812, municipalizó los servicios públicos de salud, al disponer:

Artículo 321. Estará a cargo de los ayuntamientos: Primero. La policía de salubridad y comodidad. (…) Sexto. Cuidar de los hospitales, hospicios, casa de expósitos y demás establecimientos de bene-ficencia, bajo las reglas que se prescriban.

2. Definición del servicio público de salud Se puede considerar al servicio público de salud como la actividad técnica dirigida para satisfacer la necesidad de carácter general de proteger indiscriminadamente la salud física y mental de todo individuo, cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y contro-lado por los gobernantes, con sujeción a un régimen exorbitante del derecho privado. La actividad técnica de referencia se refiere a la prevención y tratamiento de las enfermeda-des, así como de los daños corporales y psíquicos sufridos a consecuencia de accidentes o delitos. Para los efectos de la Ley General de Salud, en los términos de su artículo 23, se entiende por servicios de salud el conjunto de acciones realizadas en beneficio del individuo y de la sociedad en general, destinadas a la protección, promoción y restaura-ción de la salud de la persona y de la colectividad.


198

3. Clasificación de los servicios públicos de salud De conformidad con el artículo 34 de la Ley General de Salud, en atención a sus presta-dores, los de salud, se clasifican en servicios públicos a la población en general; servicios a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social; servicios sociales y pri-vados, sea cual fuere la forma en que se contraten, y otros que se presten de conformi-dad con lo que establezca la autoridad sanitaria. Para la Ley General de Salud:

Artículo 35. Son servicios públicos (de salud) a la población en general los que se presten en establecimientos públicos de salud a los habitantes del país que así lo requieran, regidos por criterios de universalidad y de gratuidad fundada en las condiciones socioeconómicas de los usuarios. Artículo36. Las cuotas de recuperación que en su caso se recauden por la prestación de servicios de salud, se ajustarán a lo que disponga la legislación fiscal y a los convenios de coor- dinación que celebren en la materia, el Ejecutivo federal y los gobiernos de las entidades federativas. Para la determinación de las cuotas de recuperación se tomará en cuenta el costo de

los servicios y las condiciones socioeconómicas del usuario. Las cuotas de recuperación se fundarán en principios de solidaridad social y guar-

darán relación con los ingresos de los usuarios, debiéndose de eximir del cobro cuando el usuario carezca de recursos para cubrirlas, o en las zonas de menor desarrollo econó-mico y social conforme a las disposiciones de la Secretaria de Salud.

A los extranjeros que ingresen al país con el propósito predominante de hacer uso de los servicios de salud, se cobrará íntegramente el costo de los mismos, excepto en los casos de urgencias.

En atención a la actividad técnica que desarrollan, los servicios públicos de salud se clasifican en servicios de atención médica, de salud pública y de asistencia social. Las actividades de atención médica pueden ser preventivas: de protección general y de pro-tección específica; curativas: cuyo propósito es efectuar un diagnóstico temprano y pro-porcionar tratamiento oportuno, y de rehabilitación: encaminadas a corregir invalideces físicas y mentales.

En razón de su importancia los servicios públicos de salud se clasifican en básicos y complementarios; de conformidad con el artículo 27 de la Ley General de Salud, se con-sideran servicios básicos de salud:

I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente; II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes; III. La atención médica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitación, incluyendo la atención de urgencias;


199

IV. La atención materno-infantil; V. La planificación familiar; VI. La salud mental; VII. La prevención y el control de las enfermedades buco-dentales; VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud; IX. La promoción del mejoramiento de la nutrición, y X. La asistencia social a los grupos más vulnerables.

4. Servicios público de salud a cargo del Municipio En su título segundo, la Ley General de Salud prevé la existencia de un sistema nacional de salud en el que participan tanto la administración pública federal como la local, entre cuyos propósitos figura el de proporcionar servicios de salud a toda la población; su coordinación queda a cargo de la Secretaría de Salud. A los gobiernos de las entidades federativas corresponde coadyuvar, en el ámbito de sus respectivas competencias y de conformidad con los acuerdos de coordinación que celebren con dicha Secretaría, al funcionamiento del citado sistema.

En el marco de la referida coordinación del sistema nacional de salud, la participación del Municipio en la prestación de los servicios públicos de salud está implícitamente prevista en el artículo 9º in fine del citado ordenamiento legal, que previene el apoyo de la Secretaría de Salud a los estados para que éstos descentralicen a los municipios servi-cios públicos de salud de su competencia, que de acuerdo con el artículo 13 de la Ley General de Salud, pueden ser los de:

- la atención médica, preferentemente en beneficio de grupos marginados; - la atención materno-infantil; - la planificación familiar; - la salud mental; - la organización, coordinación y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales, técni-cas y auxiliares para la salud; - la promoción de la formación de recursos humanos para la salud. - la coordinación de la investigación para la salud y el control de ésta en los seres humanos; la información relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el país; - la educación para la salud; la orientación y vigilancia en materia de nutrición; - la prevención y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre - la salud ocupacional y el saneamiento básico; - la prevención y el control de las enfermedades transmisibles; - la prevención y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes; - la prevención de la invalidez y la rehabilitación de los inválidos; - la asistencia social; - el programa contra el alcoholismo, y - el programa contra el tabaquismo.


200

Acerca del ejercicio coordinado de las atribuciones asignadas a la Federación y a las entidades federativas, en materia de servicios de salud, la Ley General de Salud, dispone:

Artículo 18. Las bases y modalidades de ejercicio coordinado de las atribuciones de la Federa-ción y de las entidades federativas en la prestación de servicios de salubridad general, se esta-blecerán en los acuerdos de coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del convenio único de desarrollo. (…) Artículo 21. Los acuerdos de coordinación que se celebren se sujetarán a las siguientes bases. I. Establecerán el tipo y características operativas de los servicios de salubridad general que constituyen el objeto de la coordinación; (...) VI. Definirán, en su caso, las directrices de la coordinación de los gobiernos de los estados a los municipios. La Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Guerrero, en materia de salud

previene: Artículo 67. Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento en materia de salud pública y asistencia social: I. Celebrar y participar con el Gobierno del Estado en los acuerdos de coordinación para alcanzar la plena cobertura en los municipios de los servicios de salud del primer nivel de atención; II. Participar en el reforzamiento de los programas de planificación familiar, campañas de va-cunación y prevención de enfermedades transmisibles por vector; III. Colaborar con las autoridades federales y estatales en la construcción, rehabilitación, man-tenimiento de establecimientos hospitalarios y unidades de atención. IV. Promover estrategias de participación de la comunidad dentro de esquemas de fomento a la salud, higiene escolar y autocuidado; V. Coadyuvar en la realización de campañas quirúrgicas de interés social en beneficio de gru-pos prioritarios; VI. Coadyuvar con las autoridades sanitarias en los programas de regulación y control sanita-rio, ejerciendo las facultades que le competan conforme a las leyes y acuerdos de coordinación que al efecto celebre; VII. Combatir la desnutrición y deshidratación infantiles; VIII. Prevenir y combatir, con auxilio de las autoridades competentes, el alcoholismo, la dro-gadicción, la prostitución, la vagancia y todas aquellas actividades que atentan contra la salud; IX. Vigilar que la inhumación de los cadáveres se verifique en los panteones, dentro de las veinticuatro horas siguientes en que ocurrió la muerte, salvo el caso de que se trate de epide-mias o enfermedades contagiosas respecto de las cuales deberá procederse conforme a la re-glamentación sanitaria aplicable; X. Atender el servicio de panteones conforme a la reglamentación correspondiente; XI. Promover el mantenimiento preventivo y correctivo de instalaciones y equipo médico; XII. Promover en coordinación con las autoridades estatales de la materia, programas de asis-tencia social a grupos desprotegidos y para la integración familiar;


201

XIII. Informar al gobierno del Estado de los bienes inmuebles cuyos propietarios no hayan cubierto el impuesto predial correspondiente en los tres últimos años, a efecto de determinar la posibilidad de que ingresen al patrimonio de la beneficencia pública, y XIV. Todas aquellas que faciliten y aseguren el mejor desempeño de sus tareas. En nuestra opinión, las actividades municipales en materia de servicios públicos de sa-

lud convendrían concentrarlas preferentemente en las de atención médica de urgencia; planificación familiar; educación para la salud; orientación para la salud; orientación en materia de nutrición; prevención y control de los efectos nocivos de los factores ambien-tales en la salud del hombre, salud ocupacional y saneamiento básico; vacunación; pre-vención y control de las enfermedades transmisibles; prevención y control de enfermeda-des no transmisibles y accidentes; prevención de la invalidez y rehabilitación de los in-válidos, y los programas contra el alcoholismo, el tabaquismo y la drogadicción.

El régimen jurídico del servicio público municipal de educación rebasa, en México, la orbita del derecho privado, por estar inserto, en gran parte, en normas de derecho públi-co, las cuales son establecidas en la Constitución General de la República, en las consti-tuciones particulares de los Estado, en la Ley General de Salud, en las leyes locales de salud, en las leyes orgánicas municipales, y en los bandos y reglamentos municipales.

La controversia constitucional y el Municipio

CARLOS FERRER SILVA*

INTRODUCCIÓN La prosperidad del Municipio es fundamental en el desarrollo de nuestra República y elemento básico de la vida democrática de nuestra nación, por tanto, el progreso de este nivel de gobierno y el respeto a sus derechos constitucionalmente otorgados se torna en una condición sine qua non para lograr la justicia social entre los mexicanos.

A pesar de la trascendencia del Municipio en la vida de nuestro país, hasta antes de la reforma al artículo 105 de nuestra Carta Magna en diciembre de 1994, éste se encontra-ba, inexplicablemente, en un lamentable estado de indefinición e indefensión jurídica en contra de los constantes atropellos y reiteradas transgresiones por parte de los estados y la Federación, por no contar con un medio de defensa idóneo para reclamar ante una ins-tancia jurisdiccional la conculcación de los derechos que expresamente establece la Cons-titución federal a su favor.

La reforma del 31 de diciembre de 1994 al artículo 105 constitucional, legitimó al Municipio para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación a reclamar la vio-lación a sus derechos, a través del proceso jurisdiccional de la controversia constitucional.

Es plausible el hecho de que nuestra Constitución federal contemple un medio de de-fensa para el Municipio, las necesidades municipales, los avances y participación política del país, hacían de la defensa jurisdiccional del Municipio una reforma constitucional impostergable.

En el presente ensayo se pretende realizar un estudio de la controversia constitucional, para luego analizar el estado de indefensión jurídica en que se encontraba el Municipio hasta antes de la reforma precisada, para concluir, precisamente, con la defensa de los derechos del Municipio a través a través de dicho proceso jurisdiccional.

La intención del escrito no es otra sino poner de manifiesto la importancia de prote-ger y garantizar los derechos municipales, en aras de rescatar al Municipio mexicano del incuestionable retraso en el que se encuentra.

* Licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana. Secretario Auxiliar de Acuerdos en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.



204

CONCEPTO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Si bien el artículo 105 constitucional refiere los supuestos de procedencia de la controver-sia constitucional y las partes legitimadas para ello, es nula en cuanto a proporcionar una definición de dicho procedimiento. Al respecto el maestro Juventino V. Castro apunta:

“Las controversias constitucionales son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los estados, el Distrito Federal o cuerpos de carácter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien reclamándose la resolución de diferencias contenciosas sobre límites de los estados; con el objeto de que se de-crete la legal vigencia o la invalidez de las normas o actos impugnados, o el arreglo de límites entre estados que disienten; todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitu-ción Política”.1 A su vez el Doctor Cárdenas Gracia establece lo siguiente: “Las controversias constitucionales son procesos de resolución de conflictos entre órganos y poderes, y para algunos, su objeto no es necesariamente la asignación de competencias contro-vertidas, aunque es indudable que la mayoría de esos procesos persigue tal propósito”.2 De las definiciones anteriores concluimos que la controversia constitucional es un jui-

cio promovido por las entidades legitimadas en la fracción I del artículo 105 constitucio-nal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el objeto de impugnar actos lato sensu, ya sean positivos, negativos u omisiones de otras entidades que transgredan el orden constitucional en su perjuicio.

No debemos dejar de señalar que los actos que legitiman a un órgano, poder o enti-dad, pueden ser positivos, negativos u omisiones. Al respecto, la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación sostuvo el siguiente criterio:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITU-CIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES. De la lec-tura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos, 10 y 21 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la suprema Corte de Justicia de la Nación de las con-troversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se preci-

1 CASTRO, Juventino, V., El Artículo 105 Constitucional, 3ª ed., México, Porrúa, 2000, p. 61. 2 CÁRDENAS GRACIA, Jaime F., “El Municipio en las Controversias Constitucionales”, revista PEMEX LEX Revista Jurídica de Petróleos Mexicanos, Nos. 101-102, noviembre-diciembre, México, 1996 p. 34.

LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Y EL MUNICIPIO

205

san en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su Ley Reglamentaria, sobre la constitucionalidad y de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al refe-rirse a dichos dispositivos en forma genérica a “actos”, de entenderse que éstos pueden ser po-sitivos, negativos y omisiones. Controversia constitucional 3/97. Ayuntamiento Constitucional de Berrriozábal, Estado de Chiapas. 18 de mayo de 1999. Unanimidad de nueve votos.

PARTES EN EL JUICIO El propio artículo 105, fracción I, de manera limitativa establece quiénes son las entida-des facultadas para iniciar un juicio de controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Destacamos los incisos b), f), g), i) y j), de dicho artículo por ser los que disponen la participación del Municipio, y que a continuación se transcriben:

a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un Municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un Municipio; g) Dos municipios de diversos estados; h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposicio-nes generales, y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Por otra parte, la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitu-

cional, en su artículo 10 establece: Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la nor-ma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse. y


206

IV. El procurador general de la República. De conformidad con lo señalado en el artículo 10, el Municipio podrá ser parte en el

juicio de controversia constitucional, ya sea como actor, demandado o tercero interesado. Al respecto, conviene tener en cuenta el siguiente criterio jurisprudencial de la Su-

prema Corte de Justicia de la Nación: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PA-SIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tute-la jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución federal); el Poder Ejecutivo federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (poderes federales); los poderes de una misma en-tidad federada (poderes locales), y por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la inva-lidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del me-dio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Esta-do, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de su-premacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. P.LXXIII/98 Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96.Gabriel Hinojosa Rivero y Marcial Benigno Felipe Campos y Diez, en su carácter de presidente municipal y síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998.Unanimidad de diez votos (impedimento legal Mariano Azuela Güitrón). Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Roberto Lara Hernández. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de noviembre en curso, aprobó, con el número LXXIII/1998, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idó-nea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Época: Novena Época. Tomo VIII, diciembre de 1998. Tesis: P.LXXIII/98 Página: 790. Tesis Aislada.


207

INTERÉS JURÍDICO Y REPRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO EN LA CONTROVERSIA MUNICIPAL Sabedores de que el concepto de interés jurídico tiene distintas acepciones e interpreta-ciones dentro del medio jurídico, en nuestro caso nos limitamos a definir el interés jurí-dico del Municipio en el juicio de controversia constitucional, como el derecho subjetivo tutelado en la Constitución que faculta al Municipio para ejercer la acción jurisdiccional para defensa de sus derechos.

Ahora bien, para que un Municipio pueda excitar al órgano jurisdiccional, es necesa-rio que se den los siguientes supuestos básicos:

1. Que exista una transgresión o quebranto constitucional en perjuicio directo del Municipio. 2. Que la violación constitucional se le atribuya a cualquier entidad de las enlistadas en la frac-ción I del artículo 105 constitucional. En este orden de ideas, afirmamos que quien tiene interés jurídico tiene legitimación

para comparecer en juicio; legitimación que deberá ser estudiada en la sentencia definiti-va, a lo anterior sirve la siguiente tesis jurisprudencial:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA SIMPLE MANIFESTACIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DEL ACTOR NO JUSTIFICA EL DESECHAMIENTO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. La legitimación en la causa se identifica con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que se hace valer ante los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho se estima violado o desconocido; por tanto, este tipo de legitimación inci-de generalmente en la cuestión de fondo planteada y, por ende, no debe deducirse tal aspecto en el auto de inicio para determinar el interés jurídico del promovente. En consecuencia, si en la demanda de controversia se aduce invasión de competencias entre dos o más niveles de go-bierno, estableciendo con ello la litis constitucional propuesta, y cuyo análisis implicaría dedu-cir anticipadamente el derecho que le asiste a cada una de las partes, se concluye entonces que dicha cuestión debe ser materia de estudio de la sentencia definitiva y no del auto de inicio del Ministro instructor, por lo que la falta de legitimación en la causa por esta razón no puede constituir motivo de improcedencia manifiesto e indudable para justificar el desechamiento de la demanda en términos del artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 1ª III/98 Recurso de reclamación 103/97, relativo a la controversia constitucional 25/97. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla. 3 de diciembre de 1997. Cinco votos. Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Época: No-vena Época. Tomo VII, febrero de 1998. Tesis: 1ª III/98 Página: 336. Tesis Aislada. Es fundamental no confundir y establecer con claridad que es el Municipio como en-

tidad u órgano de gobierno y no sus integrantes el legitimado para comparecer en juicio,


208

concepto distinto a la representación en juicio que se estudiará en seguida, para mayor claridad cito la siguiente ejecutoria:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA LEGITIMACIÓN PASIVA CUANDO SE RECLAMA UN REGLAMENTO EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO EN SU CONJUN-TO, CORRESPONDE A LOS SÍNDICOS Y NO AL PRESIDENTE Y AL SECRETARIO MU-NICIPALES (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA). El artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en re-lación con el artículo 10 de su Ley Reglamentaria, establecen una enumeración de los entes, poderes u órganos legitimados en la causa para fungir como actores, demandados o terceros interesados en las controversias constitucionales, de tal suerte que si se reclama un reglamento municipal expedido por el Ayuntamiento en su conjunto, el presidente y el secretario munici-pales carecen de legitimación pasiva en la causa para fungir como entes demandados, en fun-ción de que las fracciones del precepto constitucional señalado se refieren al Municipio, como órgano representado políticamente por el Ayuntamiento, y no a sus integrantes en lo particular. En los términos de los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca y de la tesis P/J. 22/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, página 134, la legitimación procesal recae en los síndicos. P./J. 78/98 Controversia constitucional 2/98. Roberto Pedro Martínez Ortiz, en su carácter de procurador general de justicia y representante legal del Gobierno del Estado de Oaxaca, contra el Ayunta-miento del Municipio de Oaxaca de Juárez, el presidente y el secretario municipal de dicho Ayuntamiento. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Me-za. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Ariel Alberto Rojas Caballero. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dieciséis de noviembre en curso, aprobó, con el número 78/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho. Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 2/98 aparece publicada en el Sema-nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, noviembre de 1998, página 316. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Época: Novena Época. Tomo VIII, diciembre de 1998. Tesis: P./J. 78/98 Página: 823. Tesis de Jurisprudencia. En tratándose de la representación del Municipio en la controversia constitucional,

reproducimos a continuación lo que se dispone en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria del artículo 105 constitucional:

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén fa-cultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


209

En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delega-dos para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formu-len alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio Presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan. El artículo 11 nos obliga a estudiar las leyes orgánicas municipales de cada una de las

entidades federativas, que en ejercicio de las facultades de los artículos 115 y 116 constitu-cionales promulgan. Es común, en la mayoría de los municipios, que sea el síndico el representante, aunque puede ser también el propio presidente municipal.

DE LOS INCIDENTES Y DE LA SUSPENSIÓN

Durante la sustanciación del juicio, la Ley Reglamentaria en el artículo 12 permite la interposición de incidentes, haciendo la distinción en lo que respecta a la tramitación de aquellos de especial pronunciamiento y aquellos que no lo son, dentro de los primeros se encuentran el de nulidad de notificaciones, el de reposición de autos y el de falsedad de documentos que serán resueltos en audiencia, dictándose la resolución que corresponda, a diferencia de los segundos que serán resueltos en sentencia definitiva, lo anterior por razones de economía procesal para evitar detener el procedimiento por cuestiones irrele-vantes al fondo del negocio jurídico.

Ahora bien, la propia ley en su artículos 14, 15, 16, 17 y 18 establece la suspensión, figura que bajo nuestro muy particular punto de vista es muy similar a la “suspensión provisional” en el juicio de amparo, siendo conveniente destacar características propias importantes:

a) Se concede de oficio o a petición de parte; b) Dictada por el Ministro Instructor en cualquier momento antes de la Sentencia definitiva; c) No podrá otorgarse cuando la controversia verse sobre normas generales; d) Será tramitada por vía incidental; e) No podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gra-vemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante; f) La Sentencia interlocutoria que conceda la suspensión deberá estar debidamente fundada y motivada, especificando con claridad los alcances y efectos de la misma.


210

DE LA IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO Bajo el capítulo III de la Ley Reglamentaria se enuncian las causales de Improceden-

cia y Sobreseimiento, por la claridad e importancia de los preceptos en mención los transcribimos a continuación:

Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; II. Contra normas generales o actos en materia electoral; III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resol-ver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos; V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio. Como se puede leer del artículo 19, las causales de improcedencia son similares a las

del juicio de amparo, y se resumirían en las siguientes: a) En contra de resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; b) Materia Electoral, que como se vera más adelante con mayor detenimiento nos oponemos a excluir dicha materia de la controversia constitucional; c) Litispendencia; d) Sentencia firme; e) Cuando no se haya agotado el principio de definitividad.

INSTRUCCIÓN Veremos de manera somera las partes más importantes de la Instrucción, el estudio de-tenido y sistemático corresponde a los estudiosos de la disciplina de “Derecho Procesal Constitucional” objeto distinto a los fines de este trabajo.

i) Presentación de la demanda. Presentada la demanda en términos de los artículos 21 y 22, y en su caso la contestación o contra demanda, el presidente de la Suprema Corte turnará la misma a un ministro que será designado como Ministro Instructor, pudiendo en su caso admitir o desechar, así como prevenir a las partes, puede además llamar a


211

juicio al procurador. Al igual que en el juicio de amparo se llevará a cabo una audiencia única en donde las partes deberán ofrecer y desahogar pruebas y formular alegatos.

La falta de contestación presume como ciertos los hechos expuestos por la parte promovente.

ii) Pruebas. El artículo 31 menciona que serán admitidas todas las pruebas, excepto la de posiciones y aquellas que sean contrarias a derecho.

SUPLENCIA DE LA QUEJA

A pesar de que los preceptos que establecen la suplencia de la queja se encuentran bajo el capítulo VI, relativo a las sentencias, consideramos oportuno hacer el estudio por separado.

Los artículos 39 y 40 de la multicitada Ley Reglamentaria a la letra dicen: Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los erro-res que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razona-mientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada. Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la de-ficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios. Aprobamos la teleología de la suplencia de la queja, en virtud de que los asuntos ven-

tilados en las controversias constitucionales son en la mayoría de los casos complejos, de gran importancia y con consecuencias trascendentes para el Municipio. La Suprema Cor-te de Justicia de la Nación como garante del orden constitucional está obligada a velar por la correcta aplicación de la ley buscando siempre la justicia. Pensar en juicios de controversia constitucional en que por errores de los redactores, abogados o representan-tes de las partes se transgredan derechos constitucionales con consecuencias perjudiciales ya sean económicas, políticas, o sociales para —en nuestro caso— el Municipio sería olvidar los principios básicos de derecho y sobre todo de justicia social.3

Estamos conscientes de las variadas y opuestas opiniones que existen al respecto, sin embargo creemos que por tratarse de juicios de especial delicadeza por la naturaleza del mismo, se justifica la intervención del órgano jurisdiccional.

DE LAS SENTENCIAS

Hernández Chong-Cuy menciona que la sentencia puede ser de tres categorías distintas: a) Las que decreten el sobreseimiento; b) Las que declaren la invalidez de la norma o acto impugnado, y en su caso;

3 Vid. La interesante exposición al respecto de CASTRO, Juventino V., Ibidem, pp. 87-116.


212

c) Las que absuelvan o condenen a las partes.4 Según lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley Reglamentaria las sentencias deberán

contener: Artículo 41. Las sentencias deberán contener: I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; II. Los preceptos que la fundamenten; III. Las consideraciones que sustenten su sentido, así como los preceptos que en su caso se es-timaren violados; IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obli-gados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada; V. Los puntos resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las normas generales o actos impugnados, y en su caso la absolución o condena respectivas, fi-jando el término para el cumplimiento de las actuaciones que se señalen; VI. En su caso, el término en el que la parte condenada deba realizar una actuación. Merece especial atención la fracción IV por dos razones: La primera consiste en que, siendo juicios de toral importancia para las partes involucradas, la sentencia debe ser sumamente precisa para fijar los alcances y efectos de la misma, así como los órganos obligados a cumplirlas, y la segunda razón que cuando la sentencia declare la inva-lidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya vali-dez dependa de la propia norma invalidada. El efecto erga omnes que puede llegar a tener la sentencia está contemplado en el

artículo 42, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucio-nal, que dice lo siguiente:

Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los estados o de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas por los es-tados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha reso-lución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo me-nos ocho votos.

4. HERNÁNDEZ CHONG-CUY, María Amparo, “La defensa Jurisdiccional del Municipio y las Controver-sias Constitucionales”, Universidad Panamericana, sede Guadalajara, México, Escuela de Derecho, 1998.


213

En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación men-cionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente. En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia. El multicitado doctor Juventino V. Castro opina: “…En caso de que se dicte sentencia definitiva, en una controversia, y de que seis o siete mi-nistros establecieran “razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias” que se hubieren dictado por mayoría —pero no la suficiente para resolver el fondo de la cuestión—, no serán obligatorios esos criterios mayoritarios contenidos en las sentencias, para las Salas de la propia Corte, tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de dis-trito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos federales o locales; pero ni siquiera podrá considerársele como una sentencia: Su desestimación más bien se parecería a un sobreseimien-to, o sea a la conclusión de una instancia sin resolverse a favor o en contra el fondo del asun-to…”.5 Así, las declaraciones de invalidez aprobadas por lo menos por ocho ministros de la

Corte, tendrán efectos generales en los casos previstos en el artículo 42 de la Ley Regla-mentaria, como lo son en aquellas controversias que se susciten debido a disposiciones generales de los estados y municipios impugnadas por la Federación o en aquellos casos establecidos en los incisos c), h) y k) del artículo 105 constitucional.

Lo anterior es una innovación en el sistema jurídico mexicano, pues al poder invali-darse con efectos generales una norma, se abre paso a una nueva modalidad en la que la Suprema Corte fija criterios con efectos erga omnes.

De lo anterior se puede establecer que: a) En las controversias, se pueden impugnar actos, normas de carácter general, emitidas o promulgadas por una entidad, poder u órgano de gobierno público, además puede conocerse también de conflictos contenciosos respecto de cuestiones limítrofes entre los estados; b) Las declaratorias de desestimación se dan cuando no se alcance el mínimo de ocho votos, pero alcanzándose la declaratoria de la Corte respecto de la invalidez de una norma general, tendrá efectos generales y será obligatorio para las Salas de la propia Corte, tribunales unita-rios y colegiados de circuito, juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común, de los estados y del Distrito Federal, así como administrativos y del trabajo; c) En cuanto al cumplimiento de las resoluciones en las controversias constitucionales, el pro-pio artículo 105 establece que en caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán en lo conducente, los procedimientos estable-

5 CASTRO, Juventino V., op. cit. pp. 117-118.


214

cidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución; di-cho artículo es el referente a la repetición del acto reclamado en el juicio de amparo y al res-pecto dice que si la autoridad insiste en la repetición del acto reclamado o trata de eludir la sentencia y la Corte estima que dicha conducta es inexcusable, la autoridad deberá ser removi-da de su cargo y consignado al juez de distrito correspondiente, si dicha conducta, es excusa-ble, la Corte requerirá a la autoridad responsable, previa declaratoria de incumplimiento, y le otorgará un plazo específico para ejecutar la sentencia; si después de esto, la autoridad no eje-cuta la sentencia, se procederá en los términos anteriormente señalados. Por su parte el artículo 46 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artí-

culo 105 Constitucional, constriñe a las partes a informar en cierto plazo al Presidente de la Corte el cumplimiento de la sentencia quien resolverá si aquella ha quedado debida-mente cumplida, y en el artículo 50 del mismo cuerpo de leyes establece que no podrá archivarse ningún expediente sin que quede cumplida la sentencia o se hubiere extingui-do la materia de la ejecución.

NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

No es una casualidad el hecho de tratar este tema al final del presente capítulo, conside-ramos que para definir y entender correctamente la naturaleza jurídica de la controversia constitucional, antes había que recorrer varios puntos conceptuales y de tipo normativo. En virtud de lo anterior afirmamos que:

a) La controversia constitucional, tanto por su objeto, alcance y substanciación, se trata de un procedimiento o juicio jurisdiccional, pues contiene todos los elementos del mismo: actor, de-mandado, autoridad jurisdiccional, pruebas, incidentes, alegatos sentencia definitiva, y recursos; b) La Suprema Corte de Justicia como garante del orden constitucional es competente para conocer y resolver en única instancia de la controversia constitucional. Se trata de un verdadero juicio cuyo fin es la solución a los derechos controvertidos

por las entidades facultadas para tal efecto por el artículo 105 constitucional fracción I y en defensa de los derechos que la misma les otorga, cuya única autoridad competente es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tratándose exclusivamente de derechos conte-nidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o derivados de ésta, sin incluir derechos controvertidos contenidos o derivados en normas locales.

De forma atinada Hernández Chong-Cuy señala: “…Así observamos las dos perspectivas de las controversias constitucionales: (i) por un lado, podemos ubicar dicha acción entre los mecanismos de protección y efectividad del federalismo; como una respuesta de la normatividad a los conflictos que da lugar la organización política del Estado, y (ii) por otro lado, como instrumentos de justicia constitucional, pues tiene por objeto hacer efectivo el texto de la carta fundamental y restablecer el orden que señala la misma


215

invalidando la disposición o acto de autoridad que la vulnera o pretende hacerlo, a favor, in-mediatamente de la entidad que es perjudicada con él, y mediatamente de todos los elementos que conforman el Estado”.6

INDEFENSIÓN DEL MUNICIPIO HASTA ANTES DE LAS REFORMAS DE DICIEMBRE DE 1994 AL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL

Paradójicamente, la célula básica y el nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía se encontraba jurídicamente desprotegido ante las constantes violaciones a su autonomía por parte de las autoridades estatales y federales. Veamos la redacción del artículo 105 consti-tucional hasta antes de las reformas del 31 de diciembre de 1994.

Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las contro-versias que se susciten entre dos o más estados; entre uno o más estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más estados, así como aquellos en la que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley.

Sin encontrar una lógica explicación, el Municipio no estaba legitimado como parte en la controversia constitucional, dejándolo en un claro estado de indefensión en contra de actos del Estado o la Federación.

Se intentó definir, en repetidas ocasiones, la naturaleza jurídica del Municipio; algu-nos, en su afán por otorgar al Municipio un medio de defensa jurídica, intentaron definir al Municipio como un “poder”, para efectos de tener derecho al juicio de controversia constitucional, empero, en repetidas ocasiones, mediante diversas tesis jurisprudenciales, se le negó al Municipio dicha atribución. Sirve de ejemplo la siguiente tesis de jurispru-dencia en la que se determinó que el Municipio no era un “poder” para efectos de la controversia constitucional:

MUNICIPIOS, PERSONALIDAD DE LOS. Aun cuando la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados, es el Municipio libre, conforme al artí-culo 115 de la Constitución política del país, y aun cuando los mismos forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y tienen, por consiguiente, persona-lidad jurídica para todos los efectos legales, ello no obstante, tales condiciones no contribuyen a los municipios el carácter de poder político a que se contrae al artículo 105 constitucional, para los efectos de dar competencia a la Suprema Corte, con motivo de las controversias que se susciten entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo Estado, por carecer los ayunta-mientos de jurisdicción sobre todo el territorio del Estado, toda vez que aquella está limitada a una fracción del mismo, y la extensión de jurisdicción es la que da indiscutiblemente a la Su-prema Corte, competencia para intervenir en las aludidas controversias.

6 HERNÁNDEZ CHONG-CUY, María Amparo, La defensa jurisdiccional del Municipio y las controversias constitucionales, op. cit., p. 56.


216

Quinta Época: Tomo XLV, p. 3577. Controversia constitucional 2/19358 entre el Ayuntamien-to de la ciudad de Motul, Yucatán, y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Propio Estado. Promovido por Carrillo Javier Arnaldo, en funciones de presidente municipal. Unanimidad de 17 Votos. Tesis relacionada con Jurisprudencia 117/85 Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: Quinta Época. Tomo XLV. Tesis, p. 3577. Tesis Aislada. Como se lee, se le niega al Municipio la calidad de poder político, limitándolo en la

legítima protección y defensa de sus derechos. Una vez determinado en distintas tesis que el Municipio no tenía el carácter de “po-

der” para efectos del juicio de controversia constitucional, se buscó defender al Municipio a través del juicio de amparo, supuesto que se estudia en el apartado que sigue.

LA DEFENSA DEL MUNICIPIO Y EL JUICIO DE AMPARO

La Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, en su artí-culo 9º establece:

Artículo 9º. Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por con-ducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecten los intereses patrimoniales de aquéllas. Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las garantías que en esta ley se exige a las partes. Con base en lo dispuesto en el artículo transcrito, se buscó la defensa del Municipio a

través de nuestro valioso juicio de amparo, sin embargo, debemos dejar claro que los efectos protectores del juicio de amparo no abarcan la defensa jurisdiccional de los dere-chos constitucionales del Municipio.

En efecto, el artículo 9º de la Ley de Amparo se refiere a los intereses “patrimoniales” exclusivamente. En adición a lo anterior, debemos tener presente que el amparo, como menciona el Doctor Burgoa Orihuela, persigue dos finalidades diferentes, que, a su vez importan dos casos específicos distintos de su procedencia, a saber: a) cuando por ley o actos de cualquier autoridad se viole alguna garantía individual (fracción I), y b) cuando por leyes o actos autoritarios se altere el régimen competencial establecido por la Consti-tución entre las autoridades federales y las de los estados.7

El juicio de amparo protege a particulares en contra de actos lato sensu de la autori-dad que lesiona sus garantías constitucionales, y como caso único a las personal morales oficiales cuando se violen en su perjuicio derechos privados.

7 BURGOA O., Ignacio, El juicio de Amparo, 35ª ed., México, Porrúa, 1999, p. 143.


217

Ambos supuestos no son suficientes ni jurídicamente aplicables para la defensa de los derechos que nuestra Carta Magna otorga al Municipio.

En efecto, el juicio de amparo no es el medio de defensa idóneo para la protección de los derechos constitucionales del Municipio, y la diferencia entre este medio de defen-sa y la controversia constitucional radica en la naturaleza de los demandantes; mientras que en el primero los legitimados son particulares y excepcionalmente personas morales oficiales, en la controversia constitucional, los promoventes son siempre las entidades que el artículo 105 fracción I de la Constitución enumera.

Sirven a lo anterior las siguientes jurisprudencias: AYUNTAMIENTOS, CUANDO PUEDEN SOLICITAR AMPARO. El artículo 9º de la Ley de Amparo autoriza a las personas morales oficiales para promover el juicio de garantías en de-fensa de sus derechos privados, frente a los abusos del poder público, pero no capacita a las oficinas públicas o departamentos de estado para entablarlo con objeto de protegerse contra otros departamentos también de estado. Ahora bien, si un Ayuntamiento no promueve el jui-cio de garantías con el carácter de entidad jurídica y en defensa de derechos privados, sino como entidad pública, y para protegerse de un acto que lesiona derechos públicos, como es la orden para que sean incautados los arbitrios del Municipio debe sobreseerse en dicho amparo. Quinta Época: Tomo LXXII, p. 6144, el Ayuntamiento de Tuxpan, Ver. Tesis relacionada con Jurisprudencia 148/85, Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judi-cial de la Federación. Época: Quinta Época. Tomo LXXII. Tesis, p. 6144. Tesis Aislada. AYUNTAMIENTOS, NO PUEDEN PEDIR AMPARO CUANDO TRATAN DE PROTEGER DERECHOS POLÍTICOS (DEMARCACIÓN DE LÍMITES). El artículo 9º de la Ley de Am-paro, autoriza a las personas morales oficiales para promover el juicio de garantías en defensa de sus derechos privados lesionados por el poder público, pero no capacita a las entidades públicas para entablarlo con objeto de proteger derechos políticos. Ahora bien, si un Ayunta-miento, promueve juicio de amparo contra un decreto que marca los límites entre un Munici-pio y otro, esto es, si se trata de la resolución de un conflicto de carácter político suscitado en-tre ambos municipios, es indiscutible que obra como entidad pública y para protegerse de un acto que lesiona derechos públicos, pues por ningún concepto pueden considerarse como de-rechos privados los que se relacionan con la demarcación territorial de los municipios, por lo que, dicho juicio constitucional, debe sobreseerse. Amparo administrativo en revisión 3328/42. Ayuntamiento de San Nicolás. 22 de julio de 1942. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Octavio Mendoza González. Relator Gabino Fraga. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: Quinta Época. Tomo LXXIII. Tesis: Página: 1863. Tesis Aislada.


218

EL “AMPARO MEXICALI” Visto que el Municipio no era considerado como “poder”, para efectos de acreditar su legitimación en la controversia constitucional, y que el juicio de amparo era “insuficiente” para que el Municipio reclamara jurisdiccionalmente sus derechos, por tanto, el presente apartado está destinado el estudio del amparo promovido por el Ayuntamiento de Mexi-cali en contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del gobierno de Baja California en el año de 1991 por la importancia y trascendencia del mismo. La fuente de nuestro breve estudio es el interesante estudio hecho por la estudiosa del tema María Amparo Hernán-dez Chong-Cuy en su magnífica obra “La defensa jurisdiccional del Municipio”.8

Como antecedente tenemos un conflicto suscitado entre el Ayuntamiento de Mexicali y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Baja California, a causa de la publi-cación de un decreto en donde se reducía el porcentaje de participaciones derivadas al Ayuntamiento. Inconforme con este acto el Municipio de Mexicali determinó inconfor-marse acudiendo al juicio de amparo ante un juez de distrito, mismo que sobreseyó el asunto argumentando que el Ayuntamiento acudía a la protección de la justicia federal en su carácter de persona moral oficial en funciones de derecho público, como “entidad soberana”, y el artículo noveno de la Ley de Amparo sólo permitía la procedencia de este tipo de juicios cuando acudieran con motivo de sus relaciones de derecho privado.

Inconforme con la resolución anterior, el Municipio decidió interponer el recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación aduciendo como principales agravios los que se mencionan:

a) Que el Municipio no era poder, no tiene las características de entidad soberana y, por tanto, debía proceder el juicio de garantías a su favor; b) La no aplicación de la teoría “ficticia” de la doble personalidad; c) Estado de Indefensión del Municipio al ser improcedente el juicio de controversia constitucional; d) Afectación del “Patrimonio” del Municipio; e) Ausencia de fundamentación legal para gozar del carácter de poder. Resultan interesantes los agravios argumentados por el Municipio promovente, sin

embargo, lo destacado de la revisión del amparo presentado por el Municipio de Mexica-li, fue el voto particular formulado por el ministro Mariano Azuela Güitrón en la senten-cia definitiva, que a pesar de confirmar el sobreseimiento decretado por el juzgado de distrito, realiza un estudio que marca un parteaguas en la defensa jurisdiccional del Mu-nicipio en México, concluyendo en oposición a los propios criterios anteriores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el Municipio sí era “poder”, y por ende la

8 HERNÁNDEZ CHONG-CUY, María Amparo, op. cit., pp. 49-54.


219

vía legal para su defensa era lo previsto por el artículo 105 constitucional y, por tanto, tiene legitimación para acudir ante la Corte en vía de controversia constitucional.

La sentencia anterior cobra especial importancia, pues no sólo contradice los propios criterios de la Corte en el sentido de que el Municipio no es poder, sino que también confirma el hecho de que el juicio de amparo no es procedente en la defensa de los de-rechos municipales, y que la vía jurídica idónea para la defensa de los derechos munici-pales es la controversia constitucional.

EL MUNICIPIO Y SU LEGITIMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

Finalmente, con la reforma de 1994 al artículo 105 constitucional, se legitimó al Mu- nicipio para que reclamara mediante la controversia constitucional la violación a sus derechos.

Con base en lo anterior, en el artículo 105 se estableció los supuestos en los que el Municipio podría ser parte de la controversia constitucional, y que son:

Controversias entre la Federación y un Municipio El inciso b) de la fracción I del artículo 105 constitucional establece como una de las hipótesis normativas en donde el Municipio toma parte aquellas en las que se ven invo-lucradas la Federación y un Municipio.

En este supuesto el Municipio puede ser parte actora cuando por virtud de un acto de la Federación se violen en su perjuicio derechos consagrados en nuestra Carta Magna, o puede ser parte demandada cuando el Municipio invada la esfera competencial de la Federación quebrantando el orden jurídico constitucional.

Controversias entre el Distrito Federal y un Municipio Este supuesto establece los posibles conflictos constitucionales que se pudieren dar entre el Distrito Federal y un Municipio, cabe destacar aquí la importancia de este supuesto, ya que el Distrito Federal tiene en colindancia o cercanía a distintos municipios de otros estados, y por las múltiples y complejas relaciones y necesidades, principalmente de servi-cios públicos, se llevan a cabo convenios y acuerdos en donde con facilidad se podrían violar en perjuicio del Distrito Federal o del Municipio derechos constitucionales. Controversias entre dos municipios de diversos estados Éste es el único supuesto establecido en nuestra Carta Magna en el que dos municipios participan en la controversia constitucional.

Ambos municipios comparecen ante nuestro más alto tribunal a defender sus dere-chos sin injerencia alguna de las entidades federativas a las que pertenecen, limitando el problema a un conflicto jurídico, aunque de facto sabemos de las posibles negociaciones


220

políticas que pudieran existir, y que no criticamos cuando son por el bien de ambos municipios sin presiones políticas de ninguna de las partes. Controversias entre un Estado y uno de sus municipios Este supuesto redactado bajo el inciso i) del artículo 105, contempla la posibilidad de una controversia entre un Estado y un Municipio, supuesto de especial importancia, habida cuenta de que gran parte de los abusos en detrimento del Municipio se llevan a cabo por el Estado al que pertenecen, la presente hipótesis es una opción de defensa real para que el Municipio defienda en juicio sus intereses y derechos, por lo que bajo nuestra perspec-tiva representa si no el más, uno de los más importantes incisos de la reforma de 1994 por las razones antes expuestas. Controversias entre un Estado y un Municipio de otro Estado Bajo este supuesto se prevé la posibilidad de una controversia constitucional entre un Estado y un Municipio de otro Estado, supuesto en el que ambos comparecen ante nuestra máxima Corte a dirimir sus conflictos, no sobra decir que el Municipio no re-quiere de la autorización del Estado al que pertenece, pues su comparecencia se da en su carácter de entidad autónoma y con la legitimación que la propia Constitución le otorga.

CONCLUSIONES

Como resultado de una inminente necesidad de dar legitimación expresa y plasmada en la Constitución al Municipio, para que por medio del juicio de controversia constitucio-nal defendiera sus derechos, se llevaron a cabo reformas a la Constitución, específicamen-te al arábigo 105 constitucional, dotando al Municipio de personalidad para ser sujeto activo, pasivo o tercero interesado en la controversia constitucional.

Para nadie es extraño los abusos cometidos en contra del Municipio durante mucho tiempo, la necesidad de dotar al Municipio de un medio de defensa idóneo consagrado clara y expresamente en la Constitución era hasta antes de diciembre de 1994 una necesi-dad que no podía esperar más tiempo, nos es difícil entender cómo nuestros legisladores dejaron pasar tantos años antes de llevar a cabo una reforma de tan especial importancia. Las razones políticas y económicas que detuvieron a nuestros legisladores y a los minis-tros de la Suprema Corte de Justicia a desestimar el carácter del Municipio para defender sus derechos en juicio, no son materia del presente trabajo, sin embargo sí condenamos el hecho de que el Municipio se encontraba en estado de indefensión soportando las brutales embestidas de la Federación y de los estados de la República.

La reforma tiene un gran valor dentro de la vida política y jurídica del Municipio en México, lo dota de personalidad y lo faculta para que acuda en juicio ante nuestro más alto Tribunal que es garante del orden constitucional en México, fortaleciendo el sistema federal base de nuestra república.

El sistema de coordinación fiscal en México Una perspectiva municipal

JUAN ANTONIO GARCÍA MARTÍNEZ*

INTRODUCCIÓN En nuestro país, el federalismo desde un punto de vista formal, se ha desarrollado bajo un modelo liberal-democrático, como resultado de la tradición liberal nacional, así como de los planteamientos de los distintos actores políticos y sociales que produjeron el mo-vimiento revolucionario de 1910, los cuales, fueron recogidos en la Carta Magna de 1917, que considera al Estado mexicano como “una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”1.

Ésta redacción en el ámbito constitucional no ha sido modificada, más como señala Alicia Hernández,2 en la praxis el modelo no ha sido diseñado de una vez y para siem-pre, sino que ha sido construido de acuerdo a los diversos requerimientos de una socie-dad en constante tránsito, adecuándolo para su operatividad a los contextos históricos planteados en nuestro país.

De esta manera, el pacto federal ha subsistido transformándose y adaptándose a las nuevas realidades bajo diversas formas en el marco institucional, transitando de un fede-ralismo-liberal, al federalismo corporativo-centralista y de éste al nuevo federalismo plan-teado desde 1983,3 lo que trajo como consecuencia la consolidación de importantes prin-cipio constitucionales como la no reelección, el voto directo, la división de poderes, los derechos sociales y las garantías individuales, así como la consideración del Municipio como base de la división territorial de las entidades federativas y la libertad administrativa otorgada a los ayuntamientos.

* Licenciado en Derecho, con estudios en Maestría en Ciencias Sociales, por el Centro de Investigación y Posgrado en Estudios Socioterritoriales (CIPES), de la Universidad Autónoma de Guerrero. 1 Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cd-Rom Compila V. Su-prema Corte de Justicia de la Nación 2 HERNÁNDEZ CHÁVEZ, Alicia, Federalismo y gobernabilidad en México, p. 263. 3 Ídem.



222

Sin embargo, aquello que debía traducirse en la práctica de acuerdo a los principios carrancistas como “un mutuo respeto de las competencias de la Federación y de los esta-dos, garantizando así una colaboración entre ambas entidades”,4 “como una conjugación de relaciones donde lo óptimo es no el equilibrio puro o abstracto del poder, sino una configuración calculada, balanceada y correlacionada de poderes que garanticen la diver-sidad política y cultural a favor de la unidad del Estado”,5 no llegó a consolidarse, en virtud a la necesidad de fortalecer al gobierno federal como instrumento central para la consolidación del Estado constitucional surgido del movimiento revolucionario, dando paso a una república presidencialista-corporativista dirigida a construir una estructura social y económica sobre la cual apoyar un Estado que iba a ser el eje y el motor del desarrollo nacional.

En este contexto, la libertad de los estados y municipios y su participación en la vida política y económica del país quedó supeditada a los dictados del gobierno central, en virtud a que era y sigue siendo quien establece los lineamientos de la política económica, así como las consideraciones que deben seguirse para el desenvolvimiento político.

Por otra parte, si bien es cierto, que se consideró una conquista la consignación del Municipio en la Constitución de 1917, como dispositivo que daría nueva vida a la tradición municipalista existente en nuestro país desde la época prehispánica, esto sólo quedó en el papel, pues los dictados de la Federación tuvieron amplias repercusiones en el desarrollo de nuestros municipios, convirtiéndolos en unidades administrativas del orden estatal, prestadores de servicios públicos y operadores de los recursos económi-cos de la Federación y los estados, omitiendo su verdadera razón de existir, es decir, el fungir como ente político y económico articulador de la relación entre población y gobierno, dejando de lado su autonomía, que debía garantizarse con la existencia del Ayuntamiento.

De esta manera, las entidades federativas y los municipios, han estado permanente-mente sujetos a los lineamientos dictados desde el centro, sumergidos en el modelo pre-sidencialista y el Estado corporativista, en que el mantenimiento del orden institucional se condiciona sobre las necesidades económicas para la subsistencia de éstos, cuyo reclamo es mucho más fuerte que el de soberanía estatal y autonomía municipal.

EL SISTEMA DE COORDINACIÓN FISCAL Y LOS FONDOS DE PARTICIPACIONES

A partir de la década de los 80’s, atendiendo a los requerimientos planteados por la cre-ciente participación ciudadana en los ámbitos estatales y municipales, el gobierno federal, puso en marcha una serie de reformas al marco jurídico vigente, a efecto de consolidar el planteamiento del nuevo federalismo mexicano, a través del cual se podría fortalecer a los estados y municipios en materia institucional, política y económica. 4 Ibidem. p. 268. 5 SOTO GÓMEZ, Martín, Federalismo y gobernabilidad en México, p. 61

EL SISTEMA DE COORDINACIÓN FISCAL EN MÉXICO

223

De esta manera, se creó la Ley de Coordinación Fiscal federal, como un instrumento dirigido a regular la repartición de responsabilidades en materia fiscal entre los diferentes niveles de gobierno, a través de la introducción del principio de equidad resarcitoria, así como de elementos redistributivos hacia las entidades federativas más pobres. Bajo esos criterios, a la Ley de Coordinación Fiscal se han incorporado, una serie de elementos complementarios para aumentar la participación de estados y municipios en el erario público.

En ese contexto, desde la creación de la Ley de Coordinación Fiscal, el gobierno fe-deral inició un proceso de fortalecimiento de la autonomía fiscal de estados y municipios, mediante la devolución de responsabilidades en materia de imposición y gasto, el aumen-to de las transferencias y la mejora de la cooperación administrativa entre los tres niveles, lo que implicó un proceso continuo de modificación y mejoramiento mediante el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Mediante el funcionamiento de este Sistema, a la fecha los gobiernos estatales y mu-nicipales sólo recaudan una pequeña proporción de los ingresos ordinarios nacionales, representando aproximadamente el 5%�en los últimos años, dado que la Federación recauda directamente todos los impuestos federales a los contribuyentes. Desde luego, en relación al gasto, el papel de los estados y municipios es mayor, al aplicar aproximada-mente el 20%�del gasto total ejercido por los tres ámbitos de gobierno, 16% ejercido por los estados y el resto por los municipios, es decir, de cada peso recaudado a nivel federal los estados y municipios ejercen para gasto sólo 20 centavos.

En este proceso, el Fondo General de Participaciones, juega un papel de suma im-portancia al constituirse con el 20% de la recaudación federal participable, —la cual, es la que obtiene la Federación por todos sus impuestos en un ejercicio—, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.

Las participaciones en impuestos federales correspondientes a cada entidad federativa está determinada por tres elementos: el primero es el 45.17% del Fondo en proporción directa al número de habitantes; el segundo un porcentaje igual al anterior considerando su capacidad de recaudación fiscal de los impuestos asignables a este respecto; el tercer elemento, que representa menos del 10% de los ingresos totales participables, se distribu-ye en proporción inversa a las participaciones por habitante que obtenga cada entidad, como resultado de la suma de los elementos anteriores.6 Este mecanismo es utilizado como forma de redistribución, mediante el cual los estados más pobres reciben más recursos en este concepto.

Las participaciones federales que deben recibir los municipios del total del Fondo General de Participaciones, no serán inferiores al 20% de las cantidades que correspon-

6 Ley Federal de Coordinación Fiscal. Compila VIII. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2003.


224

dan al Estado, el cual habrá de cubrírselas; las legislaturas locales establecen su distribu-ción mediante disposiciones de carácter general. Asimismo, está establecido el Fondo de Fomento Municipal que se integra por el 1% de la recaudación federal participable, el cual se distribuye por la Federación mediante la aplicación de un coeficiente de participa-ción que genera un estímulo importante a la recaudación local por concepto de derechos de agua y de impuesto predial.7

En 1998 se creó el ramo 33 de Aportaciones Federales a Estados y Municipios, insti-tucionalizando recursos dispersos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), que son transferidos para su ejercicio directo a las entidades federativas y a los munici-pios del país.

Inicialmente la creación del ramo 33 se planteó con tres fondos de aportaciones: para la Educación Básica y Normal, para los Servicios de Salud y el destinado a la Infraestruc-tura Social en dos líneas una en el ámbito estatal y la otra en el municipal. Estos fondos realmente no representan ingresos adicionales para las entidades, pues ya los percibían por conducto de otros ramos del PEF y sólo faltaba que fueran institucionalizados por ley, incorporando los mecanismos de distribución que venían operando con base en los convenios celebrados entre la Federación y las entidades, correspondientes a los ramos involucrados.

En el proceso legislativo, la Cámara de Diputados adicionó al ramo 33 el Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, así como el de Aportaciones Múltiples. A diferencia de los fondos originales, el primero de estos dos nuevos sí representó recursos netos adicionales para las haciendas públicas estatales, municipales y del Distrito Federal; en tanto el segundo de ellos, cana-lizó recursos antes asignados al DIF y al CAPFCE.

En el Presupuesto de Egresos de la Federación para 1999, se crearon dos nuevos fondos, a fin de incorporar responsabilidades desconcentradas, como es el caso de la educación tecnológica y para adultos y los recursos federales destinados a seguridad. Se precisa además en la Ley de Coordinación Fiscal que las aportaciones federales son re-cursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, de los munici-pios, y en su caso al Distrito Federal, condicionando su gasto a la consecución y cum-plimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la propia Ley de Coordinación Fiscal.

Es un hecho reconocido la existencia de grandes disparidades y desequilibrios económicos y sociales entre las diversas regiones del país y los estados que lo constitu-yen, las cuales se han tratado de corregir con el impulso al federalismo.

A título ilustrativo, en algunos importantes aspectos del financiamiento, se puede ob-servar que la intermediación financiera se realiza en aproximadamente 60% en el Distrito

7 Ley Federal de Coordinación Fiscal. Compila VIII. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2003.


225

Federal y sólo el 40% en el resto del país. Los esfuerzos por la descentralización se refle-jan en los aspectos siguientes: del gasto público en educación más del 20% se concentra en la capital del país y el 80% se realiza en las entidades federativas; inferior a su peso económico-social específico, el 15% de las participaciones en impuestos federales corres-ponde al D.F. y el 85% a los estados.8

En el ámbito fiscal, la disparidad es muy marcada, el 98% de los impuestos son fede-rales y sólo 2% son locales y estatales, existe una extrema centralización política que se refleja en la recaudación fiscal.9

Con las reformas fiscales adoptadas a finales de 1998 por el gobierno federal, se buscó fortalecer los ingresos federales, así como reforzar las haciendas públicas estata-les y municipales. Además de lo anterior, y aparte de los efectos favorables en el ámbito de las acciones y el gasto local que puedan tener los otros fondos antecitados, debe resal-tarse que los destinados a los municipios han recibido recursos netos adicionales y cre-cientes en los últimos años, especialmente por conducto del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Por otra parte, aunado a lo anterior, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, canaliza recursos anteriormente asignados al ramo 26, hacia los municipios, in-crementando de manera sustancial el ingreso de éstos.

Con todo ello, los incrementos en los ingresos municipales son ciertamente significa-tivos, y no es remoto aseverar que algunos municipios podrían aumentar o incluso du-plicar su ingreso proveniente del gobierno federal atendiendo a la capacidad recaudatoria que muestren los tres ámbitos de gobierno para años venideros.

Como podemos observar, para las entidades federativas y los municipios, los fondos creados a partir de la puesta en marcha del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, representan en gran medida su fuente de financiamiento, si no es que la única para mu-chos de ellos, de ahí, la importancia de realizar un somero análisis a efecto de señalar aquellos aspectos sobre los cuales es necesaria una readecuación para promover una mejor asignación, ejercicio y control, no obstante, la aparente poca importancia relativa que tienen los fondos destinados a los municipios, dentro del total de aportaciones.

LA CONSOLIDACIÓN DEL FEDERALISMO FISCAL

Como se anotó anteriormente, los estados, sobre todo de la región sur-sureste del país, dependen en una muy alta proporción de las participaciones en impuestos federales; su estructura fiscal propia mantiene proporciones similares en la captación por impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que están facultados para recaudar.

8 Página de Internet: www.shcp.gob.mx. Líneas de Comunicación: Impuestos. 14 de marzo de 2001. 9 Página de Internet: www.shcp.gob.mx. Líneas de Comunicación: Impuestos. 14 de marzo de 2001.


226

En el caso de los municipios, tienen también una dependencia menor, pero al mismo tiempo muy alta de las participaciones federales, esto puede significar la insuficiencia de éstas para apoyar su desarrollo, atendiendo a que sus ingresos propios descansan también en una alta proporción en los impuestos, sobre todo en el impuesto predial que están facultados a recaudar, así como en los derechos, especialmente por el servicio de agua potable.

Fortalecer a los municipios, estados y a la propia Federación no quiere decir que el fortalecimiento de alguno de los niveles de gobierno deba hacerse necesariamente a costa del debilitamiento de los otros. Más bien, que la redistribución de atribuciones y faculta-des, de derechos y de obligaciones en materia de recaudación fiscal y de gasto público, busque el objetivo de lograr el mayor beneficio social y económico para todos y cada uno de ellos y, como consecuencia, para el país en su conjunto.

En ese sentido, a partir de la definición de la normatividad actual, más que el traslado de facultades recaudatorias de un nivel a otro, parece necesario emprender acciones que permitan un más amplio y eficaz ejercicio de las atribuciones que a la fecha establecen las leyes federales y estatales, aplicándolas con rigor en sus respectivos ámbitos y, en la for-ma que corresponde, en el ámbito municipal.

Es necesario buscar y obtener una verdadera corresponsabilidad en estos aspectos, la mayor equidad y justicia en la redistribución mediante participaciones y aportaciones, y desde luego en un adecuado y eficiente ejercicio del gasto. Es recomendable hacer una nueva revisión a fondo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y en particular de las participaciones, considerando especialmente la existencia del ramo 33, el cual desde momento de su creación, ha sido objeto de un profundo debate respecto a sus caracterís-ticas y equidad.

Sin duda, se reconoce que representa un avance significativo en el proceso de descen-tralización de recursos y de actividades de gobierno desde la Federación hacia los gobier-nos estatales y municipales, para una mejor atención de las necesidades sociales especial-mente en las comunidades de mayor rezago social.

Sin embargo, en los círculos académicos existe un consenso respecto a la necesidad y conveniencia de que la descentralización y perfeccionamiento del actual federalismo se considere el punto de vista de los gobiernos estatales y, aún más, que a partir de la dis-tribución de los recursos hacia las entidades federativas, sean sus propios órganos de gobierno estatales los que definan las formas y montos de la distribución entre los muni-cipios, atendiendo desde luego, a las normas generales establecidas en la legislación y el gobierno en el ámbito federal. Todo ello, a partir de una definición precisa de cada uno de los fondos de aportaciones, concepto que en la mayoría de las legislaciones estatales no existe y de la especificación respecto al carácter federal o estatal de los fondos.

En este sentido, uno de los aspectos que llama enormemente la atención, es el relativo a la falta de experiencia respecto del funcionamiento de tales fondos de aportaciones,


227

especialmente en aquellos municipios más atrasados —hacia los cuales se canalizan ma-yores recursos de los fondos—, los cuales en muchas ocasiones carecen de capacidad administrativa y técnica para lograr la aplicación adecuada en función de las disposiciones condicionantes de los mismos.

En atención a lo anterior, la revisión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, específicamente de la Ley de Coordinación Fiscal, puede tender a la formación de un gran fondo de participaciones y aportaciones, que sean proporcionadas a los estados y a los municipios con criterios generales para su distribución, a partir de los cuales sean los propios gobiernos locales quienes determinen la forma de distribución en el ámbito de sus competencias. Ello resulta conveniente si se considera que existen proyectos de desa-rrollo estatal y regional que abarcan varios municipios y que la capacidad de éstos no permite que asuman el carácter de proyectos intermunicipales, lo cual puede representar una complicación adicional.

En ese gran fondo, con los mismos criterios, debe participar el Distrito Federal; no parece justo que su status jurídico, que no concede el carácter de municipios a sus de-marcaciones territoriales, ahora delegaciones, impida que la parte de su población en condiciones de pobreza extrema, sea marginada también de la posibilidad de tener acceso a los fondos y acciones financiados con el erario federal que la entidad contribuye a crear en forma muy importante.

CONCLUSIONES

El problema esencial en torno al rediseño del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y sus instrumentos, consiste en resolver cómo asegurar la eficiencia y la responsabilidad en materia de gasto, considerando que los gobiernos estatales y municipales sólo asumen una pequeña parte de la carga del financiamiento, por lo cual, pueden surgir problemas éticos y jurídicos por manejos inadecuados o irresponsables.

Si bien, la descentralización es potencialmente benéfica en cuanto a la eficiencia en la asignación del gasto público, al acercar las decisiones a los ciudadanos, una mayor des-centralización también puede implicar pérdidas de control presupuestario e incluso de carácter macroeconómico para el gobierno federal. Puede existir insuficiente capacidad administrativa en el nivel local, generarse mayores costos administrativos y concesiones a los grupos locales de presión política.

Una cuestión importante en los próximos años, será entonces establecer mecanismos mediante los cuales pueda alcanzarse una mayor descentralización al mismo tiempo que se limita la magnitud de los mencionados problemas.

Por otra parte, una menor condicionalidad exige la precisión de la normatividad ge-neral y, sobre todo, el establecer una legislación clara respecto a las responsabilidades de los diferentes órdenes de gobierno en la programación, ejecución, vigilancia y fiscaliza-ción de los recursos, así como el establecimiento de convenios entre las diversas instan-


228

cias encargadas de estos últimos aspectos, tanto en los poderes ejecutivos —contralorías de la Federación y los estados— como en las legislaturas —contadurías mayores de hacienda o de glosa—, en los correspondientes ámbitos del poder público.

El artículo 115 y las resoluciones del Poder Judicial federal∗

VERÓNICA Y. GARCÍA MORALES∗∗

I. INTRODUCCIÓN Esta relación temática entre el artículo 115 de la Constitución federal (CF) y algunas de las más representativas resoluciones del Poder Judicial federal sobre asuntos estrictamente municipales, se desarrolla con la finalidad de ofrecer una herramienta de consulta que aporte al lector una perspectiva más completa sobre el sistema municipal en México.

Antes de entrar al asunto vertebral de esta participación queremos desarrollar un brevísimo recuento acerca de la evolución municipal en México. Para empezar resulta preceptivo mencionar que, nuestro país se estructura en un federalismo como forma de Estado y un presidencialismo como forma de gobierno, por lo tanto, como Federación se encuentra organizada o integrada por entidades federativas, las cuales a su vez tienen una forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre.

Para tener una visión más clara de las competencias y potestades del Municipio es in-dispensable entender y definir los orígenes de esta institución, así como entender el al-cance de la autonomía como atributo municipal, por lo tanto considero importante hacer una reseña histórica del Municipio en México y su reglamentación según el artículo 115 constitucional.

La palabra Municipio es de origen romano, del latín municipium, con raíces de mu-ni, carga, y civitas, ciudad: el trabajo de la ciudad.

El Municipio es la entidad político-jurídica integrada por una población, asentada en un espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de gobierno y se rige por normas jurídicas de acuerdo con sus propios fines.

∗ Este trabajo se desarrolla en el marco del proyecto de investigación “El sistema de planeamiento terri-torial en el Estado de Chiapas. Problemas y soluciones jurídico-públicas”, CHIS-2005-C03-005, del programa FOMIX 2005-03, CONACYT-Gobierno del Estado de Chiapas, en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas. ∗∗ Alumna de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas y Becaria de investiga-ción del proyecto CHIS-2005-C03-005.



230

Los cabildos constituyeron el gobierno de las ciudades bajo el régimen de la Colonia y en los primeros años de la independencia.

Durante la conquista, cuando los lugartenientes fundaban una ciudad, nombraban a los miembros del Cabildo, en la actualidad sólo se conserva la expresión “sala de cabil-dos” o “reunión de cabildo” para referirse al lugar en que normalmente sesiona el Ayun-tamiento o Concejo Municipal, ocasionalmente se designa con dicha expresión a las juntas de los munícipes, pero su sentido original se ha perdido por completo.

Los antecedentes del Municipio en la cultura mexica los encontramos en los calpullis, cuyo gobierno estaba formado por el consejo de ancianos. El calpulli era una organiza-ción social y territorial autosuficiente, las familias integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia.

Organización del calpulli: a) El tecuhtli, responsable de la milicia, adiestraba a los jóvenes y dirigía las tropas en caso de guerra. b) Los tequitlatos, dirigían los trabajos comunales. c) Los calpizques, recaudaban los tributos. d) Los tlacuilos, eran los cronistas de la época. e) Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado del calpulli.1 Según Carlos Quintana Roldán, el Calpulli de ninguna manera puede catalogarse

como Municipio, por tanto no es antecedente del mismo, ya que su división no obedeció a ninguna concepción política de autonomía, y ni sus funciones y competencias eran de orden municipal, puesto que se basaban más en conceptos derivados del parentesco y la religión.2

No obstante, no deja de reconocer que el calpulli como organización ha tenido una gran influencia en múltiples instituciones mexicanas, como el ejido, y en gran parte el propio Municipio, sobre todo el rural.

El régimen municipal en México es el resultado de la combinación de culturas ya que desde 1519 (fundación del primer Ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Vera-cruz) se adoptaron elementos característicos del Municipio romano, influenciado por el sistema municipal castellano como forma natural de organización de los conquistadores.

El Municipio en México confirmó su existencia y prolongó su desarrollo debido a las primeras ordenanzas de población dictadas por Felipe II, lo cual trajo como consecuen-cia se instaurará de manera definitiva el Municipio en la Nueva España con las caracterís-ticas del modelo español.

1 Ver, RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 3ª ed., México, Porrúa, 2005, pp. 90 y 91. 2 Ver, QUINTANA ROLDÁN, Carlos F., Derecho municipal, 3ª ed., México, Porrúa, 1999, p. 47.

EL ARTÍCULO 115 Y LAS RESOLUCIONES DEL PODER JUDICIAL FEDERAL

231

Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones como: A. Recaudar y entregar los tributos a los españoles. B. Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrícolas. C. Cooperar en el proceso de evangelización. Además tenían facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y consig-

narlos). Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: Ejecución de justicia; los al-

caldes ordinarios abocados a la administración; los regidores a las obras públicas. El Ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de los traba-jadores artesanales.

Durante la independencia a inicio del S. XIX, los ayuntamientos impulsaron fuerte-mente a las colonias del nuevo mundo para lograr su independencia, por lo tanto se reconoce la institución municipal quedando plasmada en documentos nacionales de la siguiente manera:

Constitución de Cádiz: El Ayuntamiento se integraba por: alcalde o alcaldes, regidores, un pro-curador síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el repre-sentante del gobierno central en el departamento o partido. Atribuciones del Ayuntamiento: administrar en áreas de salubridad, orden público, instrucción primaria, beneficencia, obras públicas, cárceles municipales. Esta Constitución, aunque no tuvo aplicación en la Nueva Es-paña, es un referente importante para analizar la situación municipal de la época. Plan de Iguala de 1821: se reconoce a la institución municipal. En esta época el Ayuntamiento se vio afectado por las finanzas públicas, se redujeron y suprimieron algunas de las contribu-ciones, por ende se dio una disminución de las fuentes de ingresos. Constitución de 1824: No reconoce al Municipio, pero deja en libertad a las legislaturas locales, para que en uso de sus facultades legislen sobre la materia. Subsiste la figura del Ayuntamien-to, debido a que se conserva el modelo de la Constitución de Cádiz de 1812 (Constitución es-pañola, sistema municipal castellano). Constitución centralista de 1836 (Las 7 leyes): A través de estas leyes se dividió el territorio de la república en departamentos, éstos en distritos, a la vez organizados en partidos. En este régi-men centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de México, esta Constitución hace alusión a la institución municipal. Constitución de 1857: Reestructura al sistema municipal, dejando nuevamente al Estado la facul-tad de estructurarlo. En este régimen municipal no se le concede libertad al Municipio para gobernarse con autonomía. Es a principios del movimiento revolucionario que se busca otorgarle mayor demo-

cracia y autonomía al Municipio, es importante por lo tanto mencionar que en el pro-grama del partido político PLM (Partido Liberal Mexicano) se propone la supresión de


232

estos jefes políticos o prefectos, que impedían otorgar esa libertad al Municipio y que afectaba a éste en gran medida.

No es, sino hasta la Constitución de 1917, como resultado de diversas luchas del mo-vimiento revolucionario que se reconoce a la libertad municipal como fundamento de las instituciones sociales, además de grandes logros que originaron se plasmaran en este ordenamiento las garantías sociales en nuestra Constitución, siendo la primera en el mundo y sirviendo de modelo para otros países principalmente en Europa, por lo tanto esta Constitución ya no sigue una corriente ius-naturalista como en la Constitución de 1857, en donde basada en la teoría liberal-individual se consideraba al individuo como base y fundamento de las instituciones sociales.

Una vez establecido en nuestra Carta Magna el régimen de Municipio libre, surgen una serie de interrogantes para el constituyente de 1917, tales como determinar si la facul-tad recaudatoria es exclusiva del gobierno estatal o municipal, o si bien es una facultad concurrente, en donde ambos puedan participar en dicha actividad, se trata entonces de determinar la autonomía económica con que deberían contar los municipios.

Se hicieron varias reformas al respecto como lo es la de 1983, en la cual en la fracción IV del art. 115 CF se establece la integración de la hacienda municipal, asignándoles contribuciones que se derivan de propiedad inmobiliaria, participaciones federales por prestación de servicios, entre otras contribuciones que así establezca la Legislatura del Estado, por tanto, podemos observar que prevalece el principio de dependencia en el cual al facultar a las legislaturas locales para aprobar su ley de ingresos, no se puede hablar de una verdadera autonomía económica del Municipio.

II. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CF

En 1928; para disminuir el número de diputados en las legislaturas locales. En 1933; se agrega un segundo párrafo a la fracción I en la que se fijan las normas para la elección de presidentes municipales, síndicos y regidores de los ayuntamientos 1943; se amplía el periodo de gestión de los gobernadores a seis años 1947; se otorga a las muje-res el derecho de votar y ser votadas en las elecciones municipales 1953; se suprime la adición a la fracción I, ya que se reforma el artículo 34 que expresamente otorgó a las mujeres la calidad de ciudadanas 1976; se establecen normas para la planificación y orde-nación de los centros urbanos 1977; se adicionó el último párrafo a la fracción III para el efecto de introducir el sistema de diputados de minoría en las elecciones de las legislatu-ras locales y estableciendo el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios que tuvieren una población de trescientos mil o más habitantes.3

3 Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus constituciones, México, LII Legislatura del Congreso de la Unión, t. XI, 1985.


233

En las reformas de 1983 al artículo 115 constitucional, los aspectos que se abordaron fueron los siguientes:

a) Facultad a los congresos de los estados para resolver sobre la desaparición de los ayunta-mientos o de algunos de sus miembros, previa garantía de audiencia; b) Existencia de regidores de representación proporcional; c) Entrega de participación sin condiciones por los gobiernos de los estados; d) Cobro del impuesto predial por los ayuntamientos; e) Facultades a los ayuntamientos para zonificación y determinación de reservas ecológicas; f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los ayuntamientos; g) Normar la relación entre los ayuntamientos y sus empleados; h) Elaboración de presupuesto de egresos para los ayuntamientos; i) Determinación de los servicios públicos. Desde el ámbito administrativo federal en 1989 se creó el Centro Nacional de Desa-

rrollo Municipal con el objeto de apoyar a los gobiernos municipales en sus tareas de la administración pública y gestión de los servicios públicos, transformando el Centro Na-cional de Estudios Municipales de 1983, que tenía como función principal el estudio y la aplicación de lo referente al artículo 115 constitucional.

Han existido diversos comentarios sobre la independencia económica del Municipio, en el sentido de que sin ésta no se podría hablar de una autonomía política del mismo, a través de las diversas reformas (1999) que ha tenido el art. 115 CF., se han otorgado mayores prerrogativas y facultades al Municipio, sobre todo en materia de desarrollo urbano, planificación territorial y ecología, sin embargo no se ha logrado completamente esa independencia económica por los motivos explicados con anterioridad.

El Municipio mexicano aún no consigue la autosuficiencia de recursos para hacer frente a sus necesidades, por lo que sigue supeditado a las aportaciones que en forma de participaciones y apoyos especiales recibe de la Federación y entidades federativas, por lo tanto una nueva reforma constitucional a este precepto debe propiciar un sistema federal más justo y equitativo, a fin de lograr una adecuada distribución de la riqueza.

Por tanto en el régimen municipal mexicano, aún no se ha llegado a una verdadera autonomía municipal debido a que el Municipio aún depende del Congreso local para determinadas actividades como lo son los reglamentos que pueda expedir a expensas de las leyes que hayan sido aprobadas por el Congreso local, en cuanto a su autonomía económica de igual forma como ejemplo la Ley de Ingresos que debe ser aprobada por el Congreso local.

Se trata por lo tanto de dos niveles de gobierno, dentro de los cuales no existen jerar-quías de uno respecto del otro, cada uno de ellos goza de autonomía, con sus respectivas facultades y obligaciones.


234

Lo mismo sucede respecto a los tres niveles de gobierno, federal, estatal y municipal, ninguno de ellos tres se encuentra subordinado a otro, están correlacionados entre sí, puesto que debido a las facultades conferidas por la CF como Norma suprema de nues-tro país, hay actividades o facultades exclusivas ya sean de la Federación, de las entidades federativas (artículo 124 CF) o los municipios, o bien actividades y facultades que pue-den ser desempeñadas por los 3 niveles en el ámbito de su competencia, o bien se puede requerir de la intervención de uno de los niveles de gobierno para que en ejercicio de la facultad concurrente puedan ejercer de mejor forma sus actividades y atribuciones.

Como conclusión de lo anteriormente mencionado, podemos deducir que el Munici-pio es base importante de la democracia en nuestro país, por lo tanto es urgente llevar a cabo un proceso democratizador a través de los siguientes lineamientos:

1. Fortalecimiento del federalismo. 2. Dentro de un marco de respeto a la autonomía. 3. Suficiencia económica del Municipio.

III. EL ARTÍCULO 115 CF Y SU INTERPRETACIÓN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL

Artículo 115: Los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

A. Distribución de competencias Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VIII, diciem-bre, 1998, tesis: P./J. 81/98, p. 788.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.

El sistema de distribución de competencias que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo que atañe a las hipótesis examinadas por las facultades conferidas expresamente a la Federación, las potestades asignadas en el artículo 115 de la misma a los municipios y, por las restantes que, de acuer-do con su artículo 124, corresponden a las entidades federativas. Así, el ámbito compe-tencial de los estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferi-das a la Federación o a los municipios.

1) Relación entidad federativa-Municipio Novena época, Pleno, Apéndice 2000, t. I, tesis: 44, p. 42.


235

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COM-PRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS.

Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio libre, estructura de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los poderes locales que impide considerar a los municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de municipios y ayuntamientos, revocación del man-dato de alguno de sus miembros por la Legislatura estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso local, aprobación del gobierno estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los municipios a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un mis-mo orden normativo.

2) Facultades concurrentes Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XV, enero, 2002, tesis: P./J. 142/2001, p. 1042.

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.

Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”., también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denomi-nado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los muni-cipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artícu-los 3º, fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4º, párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.


236

Artículo 115, fracción I: Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

B. Orden jurídico del Municipio Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII, octu-bre, 2005, tesis: P./J. 134/2005, p. 2070.

MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO.

A partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los muni-cipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facul-tades, como la de emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los estados. Asimismo, como consecuencia de la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la frase “cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa”, por la de “cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa”, lo que no es otra cosa sino el reconocimiento expreso de una evolución del Municipio, desde la primera y la segunda reformas enunciada, y que permite concluir la existencia de un orden jurídico municipal.

C. Autoridad Intermedia

1) Características Generales Novena época, Pleno, Apéndice 2000, t. I, tesis: 28, p. 29.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.

El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de "autoridad intermedia" a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los gobiernos estatales, personas conocidas como "jefes


237

políticos" que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus res-pectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el gobierno esta-tal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades.

2) Prohibición de la autoridad intermedia en la CF Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 10/2000, p. 509.

AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

El artículo 115, fracción I, de la Constitución federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del gobierno estatal y del municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediati-zando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayunta-miento, y c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comuni-cación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

3) Autoridades intermedias en la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla. Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 12/2000, p. 512.

AUTORIDADES INTERMEDIAS. TIENEN ESE CARÁCTER LOS COMITÉS DE PLANEACIÓN PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE PUEBLA (LEY PARA EL FEDERALISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA).


238

Los artículos 13, 14, 44, 57 y 82, fracción II, de la Ley para el Federalismo Hacenda-rio del Estado de Puebla, son violatorios de la fracción I del artículo 115 de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos que prohibe las autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los ayuntamientos de los municipios. Lo anterior en vir-tud de lo siguiente: a) Los citados preceptos de la ley prevén los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal como autoridades que no pertenecen orgánicamente al Estado ni a los municipios, aunque se integran con autoridades de ambos; b) De con-formidad con los artículos 115, fracción I, de la Constitución federal, y 13 y 40 de la Ley Orgánica Municipal de aquella entidad, entre otros, la máxima autoridad administrativa de los municipios lo es el Ayuntamiento, al que corresponde emitir todas aquellas dispo-siciones relativas a su organización, funcionamiento, servicios públicos y otros de su competencia, así como promover y autorizar la realización de obras públicas y lo in-herente a su desarrollo urbano, lo cual se relaciona directamente con las atribuciones que se le otorgan a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, en tanto que éstos constituyen instancias encargadas de planear, discutir, analizar y seleccionar las obras y acciones a realizar para atender las demandas de la población, facultades que invaden la esfera de competencia de los ayuntamientos que, por tal razón, son los que deberían realizarlas; c) Dichos comités no sólo son órganos de planeación y coordina-ción sino que se les dota de facultades tales que implican el sometimiento del Ayunta-miento y de sus juntas auxiliares, de forma que, para que éstos puedan desarrollar sus funciones y percibir los recursos que les corresponden para tal efecto conforme a la ley citada, deben contar con los planes, programas y jerarquización de obras y acciones au-torizadas por los referidos comités, y d) Además, interrumpen la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno del Estado y los municipios, ya que con la interven-ción de dichos comités, los municipios estarán obstaculizados para coordinarse directa-mente con el Gobierno del Estado para llevar a cabo sus atribuciones sobre aquellas materias que en común tienen ambos niveles.

4) Gobierno del Estado como autoridad intermedia Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 11/2000, p. 510.

AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA VOZ "GOBIERNO DEL ESTADO", UTILIZADA EN LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTI-TUCIÓN FEDERAL.

El artículo 115, fracción I, de la Constitución federal establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El término "Gobierno del Estado", no está limitado al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues dadas las competencias actuales de los diferentes poderes de los estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto


239

(antecedente de la autoridad intermedia ahora prohibida), y como la terminología utiliza-da por la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusiva-mente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que dicha expresión comprende tanto al Po-der Ejecutivo como a los otros poderes estatales, frente a los cuales, eventualmente, tam-bién podría darse una autoridad intermedia con relación a los ayuntamientos.

5) Organizaciones que no constituyen autoridades intermedias Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 14/2000, p. 511.

AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE CARÁCTER LAS JUNTAS AUXILIARES DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE PUEBLA.

De conformidad con los artículos 16, 67 y 72 de la Ley Orgánica Municipal del Es-tado de Puebla, los municipios se dividen, para su administración interior, entre otras formas de organización social, en pueblos, y para el gobierno de éstos se integran las juntas auxiliares, cuyas facultades se sujetan a las determinaciones de los ayuntamientos como órganos superiores de administración de los municipios; por lo tanto, las juntas auxiliares al formar parte de la organización de los municipios, y atento a sus facultades, no afectan la esfera de competencia de los ayuntamientos ni obstaculizan en forma alguna la comunicación directa que debe haber entre el Gobierno del Estado y sus municipios.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero,

2000, tesis: P./J. 13/2000, p. 511. AUTORIDADES INTERMEDIAS. NO TIENEN ESE CARÁCTER LOS GRUPOS

ORGANIZADOS QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 15 DE LA LEY PARA EL FEDERA-LISMO HACENDARIO DEL ESTADO DE PUEBLA.

De conformidad con el artículo 15 de la Ley para el Federalismo Hacendario del Es-tado de Puebla, en la coordinación de acciones de planeación del desarrollo, el Estado tomará en cuenta la participación de los órganos de planeación y otros grupos organiza-dos, entendiéndose como tales principalmente a las organizaciones representativas de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones académicas y de investigación, or-ganismos empresariales y otras agrupaciones sociales, considerados órganos de consulta. De esta disposición se desprende que los referidos grupos organizados constituyen tan sólo órganos de consulta permanente, pero sin reconocerles ninguna facultad de decisión, por lo que no son autoridades intermedias, prohibidas por el artículo 115, fracción I, de la Constitución federal.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, junio,

1997, tesis: P./J. 48/97, p. 395.


240

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE ME-JORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º de la Ley que crea las Jun-tas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello, las juntas de mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre Gobierno y Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facul-tades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia.

6) Declaración patrimonial de los integrantes del Ayuntamiento ante la Contraloría Estatal no constituye autoridad intermedia Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril, 2000, tesis: P./J. 28/2000, p. 820.

MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. SON CONSTITUCIONALMEN-TE VÁLIDOS LOS REQUERIMIENTOS DEL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES DE ELECCIÓN POPULAR, COMO SON EL PRESIDENTE, LOS SÍNDICOS Y LOS REGIDORES, PRESENTEN SU DE-CLARACIÓN PATRIMONIAL Y AVISOS DE ALTAS Y BAJAS A LA CONTRALORÍA ESTATAL.

Los requerimientos de la Contraloría estatal formulados a los municipios del Estado de Nuevo León, para que los servidores públicos municipales nombrados por elección popular, como son el presidente municipal, síndicos y regidores, presenten su declaración patrimonial y los correspondientes avisos de altas y bajas ante dicha Contraloría, no aten-tan contra el desarrollo municipal autónomo, ni con ello se conculca el artículo 115, frac-ción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ser inexacto que la referida Contraloría requeriente se convierta en autoridad intermedia entre el Go-bierno del Estado y el Municipio; ello, porque tales requerimientos se fundan original-mente en los artículos 105, fracción I, 108, 109 y 113 de la Constitución federal, de los que se deduce la obligación de todos los servidores públicos de ajustar sus funciones a los lineamientos de transparencia que rigen, sometiéndolos a las responsabilidades de carácter político, penal o administrativa que procedieran; deduciéndose también la impo-


241

sición de la obligación a los Constituyentes y legislaturas locales de expedir las normas relativas. En cumplimiento de ese mandato constitucional federal, los artículos 105, 107, 110, 112 y 115, de la Constitución Política del Estado; 2º y 24, fracciones VII y XIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y 2º y 3º de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ambas de dicho Estado, fundan los requerimientos de que se trata, pues del análisis sistemático de las invocadas disposiciones constitucionales federales y locales, y legales, se llega a la conclusión de que los requerimientos de la Contraloría General del Estado en cuestión, que exigen que el presidente municipal, los regidores, los síndicos y los alcaldes del Municipio de San Pedro Garza García, presenten su decla-ración patrimonial ante la indicada Contraloría y los correspondientes avisos de altas y bajas relativos a los servidores públicos que se precisan, no invaden la esfera de compe-tencia del Municipio, ni con ello se convierte la citada Contraloría en una autoridad in-termedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio.

Artículo 115, fracción I, párrafo segundo: Los presidentes municipales, regidores y

síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nom-bramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de su-plentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

Artículo 115, fracción I, párrafo tercero: Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por al-guna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

D. Desaparición del Ayuntamiento y suspensión de sus miembros Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, mayo, 2000, tesis: 2ª. XXXI/2000, p. 298.

AYUNTAMIENTO. LAS CAUSAS GRAVES QUE SUSTENTAN LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE DETERMINAN LA REMOCIÓN DE ALGUNO DE SUS MIEM-BROS DEBEN ENCONTRARSE PLENAMENTE ACREDITADAS, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL.

Del análisis de la evolución del referido precepto constitucional, específicamente de su reforma promulgada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, a través de la


242

cual se estableció la potestad de las legislaturas locales para que, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, puedan suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por al-guna de las causas graves que la ley local prevea, es válido concluir que dicha facultad se insertó dentro de un marco normativo que tiende a fortalecer el principio de autonomía municipal, entre cuyas características destaca la elección libre de los gobernantes de ese nivel de gobierno, prerrogativa cuyo ejercicio corresponde en primera instancia al Muni-cipio y que sólo, excepcionalmente, en razón de la actualización de hechos o conductas que sean calificados como causas graves por la respectiva ley local, podrá ser afectada por la Legislatura local mediante la declaración de desaparición de su órgano de gobier-no, el Ayuntamiento, o con la revocación o suspensión de alguno de los miembros que lo integran. En esa medida, por el carácter excepcional de la intervención de las entidades federativas en el régimen de elección y permanencia de los integrantes del órgano de gobierno municipal, se impone concluir que las causas graves que sustenten los decretos legislativos de revocación de mandato de algún miembro de un Ayuntamiento deben generar una afectación severa a la estructura del Municipio y encontrarse plenamente acreditadas con los elementos de prueba conducentes y al tenor de las reglas generales que rigen su valoración, pues de lo contrario los decretos en comento no se apegarán a lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos.

1) Desaparición de los ayuntamientos Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII, di-ciembre, 2003, tesis: P./J. 17/2003, p. 597.

AYUNTAMIENTOS. PARA QUE LA LEGISLATURA LOCAL PUEDA DECLARAR SU DESAPARICIÓN, DEBE CONCEDERLES, OBLIGADAMENTE, DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

El precepto constitucional citado establece que las legislaturas locales podrán declarar, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, la desaparición de ayuntamien-tos por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para ofrecer pruebas y rendir los alegatos que a su interés convenga. A partir de esta consideración se advierte que la Constitución federal prevé la instauración obligada de un procedimiento previo con derecho de defen-sa para los miembros de un Ayuntamiento cuando pueda llegarse a declarar su desapari-ción, para lo cual deberán señalarse con toda precisión, en las constituciones y leyes locales relativas, las causas graves que ameriten el desconocimiento de los ayuntamientos, así como la adecuada instrumentación de los procedimientos y requisitos necesarios para ello. En este sentido, si de autos no se aprecia constancia mediante la cual la Legislatura


243

local haya notificado al Ayuntamiento sobre el inicio del procedimiento mencionado, es indudable que se le priva de la posibilidad de defensa oportuna y adecuada y, por ende, se transgrede el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que previamente a cualquier acto de privación debe otorgarse al afectado el derecho de conocer el trámite que se sigue, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas, así como la de alegar en su favor, garantizando de esta forma una defensa adecuada, sin que obste a lo anterior el hecho de que el Congreso local argumente, verbigracia, que tuvo que actuar en forma inmediata para desaparecer al Ayuntamiento, en atención a determinados actos que, en su concepto, constituían una causa grave que ponía en peligro la paz pública y el interés social, al no existir condicio-nes de seguridad para que el Ayuntamiento continuara en funciones, pues tales circuns-tancias no le autorizan a emitir declaración alguna sobre su desaparición, sin antes otor-gar la garantía de audiencia prevista en el referido precepto constitucional.

2) Suspensión de los miembros del Ayuntamiento Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIX, marzo, 2004, tesis: P./J. 7/2004, p. 1163.

CONGRESOS ESTATALES. SON LOS ÚNICOS FACULTADOS POR LA CONSTI-TUCIÓN FEDERAL PARA SEPARAR O SUSPENDER DE SU ENCARGO A LOS MIEMBROS DE UN AYUNTAMIENTO.

El artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos dispone que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección po-pular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; asimismo, establece que las legislaturas de los estados están faculta-das para suspender ayuntamientos, declarar su desaparición y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, siempre y cuando la decisión se tome por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes y se actualice alguna de las causas graves que la ley local prevenga; además, que los miembros de los ayuntamientos deben tener opor-tunidad suficiente para rendir pruebas y alegar. De lo expuesto se colige que si bien el Órgano Reformador de la Constitución pretendió fortalecer el ámbito competencial del Municipio, consignando facultades propias de éste y la elección libre, popular y directa de sus gobernantes, también prescribió que sólo a través de la existencia de causas graves que las leyes estatales hayan previsto, las legislaturas locales podrán ejercer las referidas facultades. En consecuencia, cualquier otro mecanismo contenido en una disposición local tendente a separar o suspender de sus funciones a un miembro de un Ayuntamien-to, invade las atribuciones que constitucionalmente corresponden a los congresos estatales y, por ende, resulta contrario al citado precepto constitucional.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIII, abril, 2001, tesis: P. /J. 56/2001, p. 922.


244

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONGRESO DEL ESTADO DE ZA-CATECAS INVADE LA ESFERA DE COMPETENCIA MUNICIPAL, EN VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AL REVOCAR UN ACUER-DO DE CABILDO EN EL QUE SE DESTITUYÓ A UN CONTRALOR MUNICIPAL, Y ORDENAR SU REINSTALACIÓN CON LA RESTITUCIÓN RETROACTIVA DE SUS DERECHOS LABORALES DESDE LA FECHA DE SU DESTITUCIÓN, CON EL APERCIBIMIENTO DE QUE DE NO HACERSE, SE APLICARÁN LAS SANCIONES PREVISTAS EN LA LEY DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLI-COS DEL ESTADO Y MUNICIPIOS DE LA PROPIA ENTIDAD FEDERATIVA.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I, tercer párrafo y VIII, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legislaturas locales tienen facultades de revocación o suspensión del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento por haber incurrido en alguna de las causas graves que la ley local prevenga, pero tal facultad se refiere exclusivamente a los miembros de los ayuntamientos que se integrarán por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine, quedando las relaciones de trabajo entre el Municipio y los demás servidores públicos municipales que no integran el Ayuntamiento, y que se re-girán por las leyes estatales expedidas con base en lo previsto en el artículo 123 de la Constitución federal y sus disposiciones reglamentarias, a la competencia de los munici-pios y su órgano de gobierno que es el Ayuntamiento, sin injerencia alguna de las legis-laturas estatales. En tales términos, los artículos 122 de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, así como 64 y 70 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públi-cos del Estado y municipios de la propia entidad federativa consignan que los ayunta-mientos y la Legislatura, en el ámbito de sus competencias, conocerán y sancionarán los actos que realicen los servidores públicos municipales que den lugar a responsabilidad administrativa en el ámbito de sus competencias, correspondiendo a la Legislatura del Estado identificar, investigar y determinar las responsabilidades en mención, así como aplicar las sanciones respectivas, tratándose de presidentes municipales, regidores y síndi-cos, y a los ayuntamientos por lo que se refiere a los demás servidores públicos munici-pales. Ahora bien, de acuerdo con lo señalado en los artículos 101 y 117 de la Ley Orgá-nica del Municipio libre del Estado de Zacatecas, la Contraloría Municipal será una de las dependencias con que contarán los ayuntamientos y su titular será designado por el Cabildo de una terna propuesta por el partido político que haya obtenido la primera minoría como resultado de la elección por el Ayuntamiento municipal, siempre y cuando haya alcanzado el veinticinco por ciento de la votación total efectiva, quedando el Cabil-do encargado de evaluar de manera acuciosa y permanente el desempeño de sus funcio-nes y teniendo, en caso contrario, la facultad de removerlo y designar a otro contralor municipal, previa aprobación de la mayoría simple de los regidores, sin sujetarse a lo establecido para la primera designación del contralor. Ahora bien, deriva de lo anterior


245

que si el Congreso del Estado, con motivo de la denuncia presentada por regidores y ciudadanos del Ayuntamiento, revisa el acuerdo de Cabildo en que, en uso de las atribu-ciones que le otorga el artículo 117 de la citada ley orgánica, determina destituir al con-tralor municipal, y emite resolución ordenando la revocación de tal acuerdo y la reinsta-lación en su cargo de contralor con la restitución de todos sus derechos laborales desde la fecha de su separación, apercibiendo, inclusive, a los miembros del Ayuntamiento de que de no hacerlo se aplicarán en su contra las sanciones previstas en la ley de responsabili-dades en cita, con tal acto invade la esfera de competencia del Municipio en violación al artículo 115 de la Constitución federal, al revocar un acuerdo de Cabildo que correspon-de a su esfera de autonomía gubernativa y en la que no tiene injerencia alguna la Legisla-tura local, ni del que puede, por tanto, derivar responsabilidad alguna para los miembros del Ayuntamiento al no ser un acto prohibido por la ley, sino realizado en uso de las atribuciones que ésta le otorga y respecto del cual el Congreso Estatal no tiene facultades de revisión y modificación o revocación por no afectar aspectos que constitucionalmente se encuentren sujetos a supervisión, vigilancia o fiscalización por parte de la Legislatura estatal, sino a la competencia exclusiva de los ayuntamientos, como lo es la relación labo-ral que el Municipio entable con sus trabajadores por conducto de su órgano de gobier-no, que es el Ayuntamiento.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIII, ju-

nio, 2001, tesis: P./J. 79/2001, p. 521. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA CIRCUNSTANCIA DE QUE EL CON-

GRESO DEL ESTADO DE ZACATECAS REVOQUE LA DETERMINACIÓN TOMA-DA EN CONTRAVENCIÓN A LA LEY POR EL AYUNTAMIENTO DE UNO DE SUS MUNICIPIOS RESPECTO DE LA DESIGNACIÓN DE SU PERSONAL ADMINIS-TRATIVO, NO CONSTITUYE UNA INVASIÓN A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

Si bien es cierto que conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el gobierno municipal se ejerce exclusivamente a través del Ayuntamiento, que cuenta con autonomía para manejar su patrimonio y organizar la administración pública municipal, y que para el correcto y adecuado ejercicio de esta última atribución podría considerarse que es menester que sea el propio Ayuntamiento el que libremente nombre a sus servidores públicos, también lo es que dicho precepto constitucional establece que la actuación de aquél debe ajustarse a lo previsto en la ley. En estas condiciones, si los nombramientos de diversos servidores públicos se hicieron en contravención a lo dispuesto en la fracción V del artículo 50 de la Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Zacatecas y este mismo ordenamiento legal junto con la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad federativa otorgan facultades al Congreso local para investigar ese tipo de irregularidades y resolver lo con-ducente, ha de concluirse que la actuación de la Legislatura en el sentido de revocar la


246

determinación tomada por el Ayuntamiento de uno de los municipios del referido Estado en la designación de su personal, no tiene como consecuencia que se invada la autonom-ía municipal, ya que ésta no llega al extremo de considerar a los municipios como un orden independiente del Estado, sino que guarda nexos jurídicos indisolubles con los poderes locales, como es, entre otros, la sujeción de la normatividad y actuación munici-pal a las bases legales que establezca el Congreso local. Ello es así, porque al hacerse cargo dicho órgano legislativo de la investigación de las mencionadas actuaciones hechas en contravención a la ley, sólo ejercen las facultades que le otorgan la Constitución local y las leyes, sin que con ello se inmiscuya en la decisión del Ayuntamiento para la desig-nación de su personal administrativo, ya que se deja a salvo dicha facultad, con la única limitación de que el nombramiento relativo recaiga en personas que no se coloquen en el supuesto prohibitivo que establece el citado artículo 50, fracción V, o en algún otro caso de impedimento legal.

Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, t. XXIII, p. 411. Amparo administrativo. Revisión del incidente de suspensión. Guevara Moisés V. y

coags. 21 de junio de 1928. Unanimidad de ocho votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Ayuntamientos Por regla general, la sociedad y el Estado tienen interés en que los ayuntamientos no

sean suspendidos, a fin de que no se altere la organización político-social; los servicios públicos se proporcionen por quienes fueron electos y se observen los preceptos consti-tucionales que dan vida al Municipio libre, sin que, entre los ayuntamientos de elección popular directa y el pueblo, existan autoridades intermedias, y además, porque la suspen-sión de los ayuntamientos privaría a las personas electas de los honores y emolumentos respectivos, ocasionándoles perjuicios difíciles de reparar, puesto que su cargo es por tiempo limitado, y no es obstáculo para conceder la suspensión contra la orden adminis-trativa que mande suspender a los ayuntamientos, que las constituciones locales autoricen el acto, cuando haya causa justificada, si, al otorgarse la suspensión, no se puede estimar la justificación de esa causa.

3) Vulneración de la integración del Municipio Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, junio, 1997, tesis: P./J. 50/97, p. 343.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIÓN.

De la teleología de la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, contenida en la exposición de motivos de la reforma promul-


247

gada el dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente, se desprende que el Poder Reformador de la Constitu-ción federal estableció como prerrogativa principal de los ayuntamientos la salvaguarda de su integración, debido a que ésta tiene lugar con motivo de un proceso de elección popular directa por el que la comunidad municipal otorga un mandato político a deter-minado plazo, el cual por disposición fundamental debe ser respetado, excepto en casos extraordinarios previstos en la legislación local. Asimismo, se estableció que la integra-ción de los ayuntamientos tiene como fin preservar a las instituciones municipales frente a injerencias o intervenciones ajenas, en aras de un principio de seguridad jurídica que permita hacer efectiva su autonomía política. Con lo anterior, queda de manifiesto que si por disposición fundamental la integración de los ayuntamientos constituye una prerroga-tiva para el buen funcionamiento de los municipios, es claro que las resoluciones dictadas por autoridades estatales que determinen la separación del presidente municipal de su cargo con motivo de conductas relativas a su función pública, afectan su integración y como consecuencia su orden administrativo y político, con lo cual se actualiza el interés legítimo del Ayuntamiento para acudir en vía de controversia constitucional a deducir los derechos derivados de su integración.

Quinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, t. XII, p. 521. Amparo administrativo. Revisión del incidente de suspensión. Regidores del Ayunta-

miento de Tacubaya. 3 de marzo de 1923. Mayoría de siete votos. Los ministros Alberto M. González y Enrique Moreno no intervinieron en este asunto, por las razones que constan en el acta del día. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Ayuntamientos La sociedad tiene interés en que no se altere su organización política o social, y en

que sus intereses sean administrados por las personas en quienes haya depositado su confianza, al celebrarse su elección, mientras no se pruebe que tal elección no ha sido realmente legítima. Asimismo, el Estado, que tiene como base de organización el Muni-cipio, tiene interés que éste sea administrado por ayuntamientos de elección popular directa, y sin que existan autoridades intermediarias entre ellos y el gobierno, y en que se observen escrupulosamente los preceptos constitucionales relativos, mientras no se declare que la Constitución ha sido violada al elegir a esos ayuntamientos.

Artículo 115, fracción I, párrafo cuarto: Si alguno de los miembros dejare de desempe-

ñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. Artículo 115, fracción I, párrafo quinto: En caso de declararse desaparecido un Ayun-

tamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas eleccio-


248

nes, las legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos a los concejos munici-pales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

Artículo 115, fracción II: Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y

manejarán su patrimonio conforme a la ley. Artículo 115, fracción II, párrafo segundo: los ayuntamientos tendrán facultades para

aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislatu-ras de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y dispo-siciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la Administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

E. Potestad normativa municipal 1) Facultad reglamentaria Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XV, enero, 2002, tesis: P./J. 132/2001, p. 1041.

FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párra-

fo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y dis-posiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas de los estados, y 3) Deben versar sobre materias o servicios que le corres-pondan legal o constitucionalmente a los municipios.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII, oc-

tubre, 2005, tesis: P./J. 132/2005, p. 2069. MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLA-

MENTARIA.


249

A raíz de la reforma constitucional de 1999 se amplió la esfera competencial de los municipios en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el se-gundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el reglamento tradicional de detalle de las normas, que funcio-na similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de los expedidos por los gobernadores de los estados, en los cuales la extensión norma-tiva y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación jerár-quica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida, y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los municipios, respetando las bases generales esta-blecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencial, lo cual les permite adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusiva, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas, bio- geográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras, pues los municipios deben ser iguales en lo que es consustancial a todos —lo cual se logra con la emisión de las bases generales que emite la Legislatura del Estado—, pero tienen el derecho, deriva-do de la Constitución federal de ser distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada fracción II.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. X, diciem-

bre, 1999, tesis: P. XCVIII/99, p. 23. REGLAMENTOS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, DE LA

CONSTITUCIÓN, NO EXIGE QUE SEAN APROBADOS POR LAS LEGISLATURAS LOCALES.

El artículo 115, fracción II, de la Constitución, faculta a los ayuntamientos para expe-dir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones adminis-trativas de observancia general, ajustándose a las bases normativas que establezcan los congresos de los estados. Estas bases normativas son las que las legislaturas estatales de-ben fijar en leyes y a través de las cuales determinen no sólo los procedimientos de for-mación de los reglamentos para que nazcan a la vida jurídica, sino también todas aque-llas disposiciones generales que fijen los objetivos, directrices y normas específicas sobre la materia que pueda ser objeto de regulación a través de reglamentos municipales y a las que tengan que ajustarse los ayuntamientos. Por tanto, no es necesario que los reglamen-


250

tos municipales tengan que ser aprobados por los congresos locales a fin de respetar el precepto constitucional, pues éste no lo exige así.

Sexta época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, primera parte, CIII, p. 51. Municipios, carecen de facultades legislativas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, los municipios

son la base de la división territorial de los estados, es decir, son organismos que corres-ponden a la descentralización territorial o por región, cuyas funciones se limitan a la gestión de los asuntos administrativos de carácter local, mediante la realización de actos creadores de situaciones jurídicas concretas e individuales y no generales ni abstractas como son los actos legislativos, puesto que ningún precepto constitucional les confiere facultades legislativas. Y si bien, la fracción III del citado artículo 115 concede a los mu-nicipios personalidad jurídica para todos los efectos legales, no puede derivarse de tal personalidad la facultad legislativa, porque si la persona física goza del derecho de liber-tad y puede hacer todo lo que no esté prohibido por la ley, la autoridad, sólo puede obrar dentro de las facultades que le confiere la ley, aunque tenga personalidad jurídica como los municipios.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en mate-ria municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia gene-ral dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública mu-nicipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su compe-tencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

2) Decretos municipales Octava época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, t. XIV, julio, 1994, p. 529.

DECRETOS. LOS AYUNTAMIENTOS TIENEN FACULTAD PARA EXPEDIRLOS. Aun cuando es cierto que en la fracción V del artículo 115 constitucional, no se con-

templa textualmente la palabra "decreto"; sin embargo, ello no significa que un Ayunta-miento carezca de facultades para expedirlos toda vez que el último párrafo de la repetida fracción, expresamente establece lo siguiente:.. "expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios"; esto es, que si la palabra decreto en un sentido amplio significa "resolver o decidir la persona que tiene autoridad para ello", al establecer tal precepto que los municipios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, pueden expedir las disposiciones administrativas que fueren necesarias, es evidente que de acuerdo con tal disposición sí tienen facultades para expedir decretos. Asimismo del texto de los artículos 71 y 92 constitucionales no se desprende que el Presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de


251

la Unión, son las únicas autoridades facultadas para expedir leyes y decretos; puesto que, los mismos, solamente señalan los requisitos que deben reunir los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes emitidas por el titular del Poder Ejecutivo federal.

3) Leyes estatales y reglamentos municipales Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII, octu-bre, 2005, tesis: P./J. 127/2005, p. 2064.

LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA.

El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las legislaturas estatales dos atribuciones en materia munici-pal; la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homo-geneidad básica al gobierno municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales, y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplica-bles solamente en los municipios que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios re-glamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inapli-cables. De ahí que si el legislador estatal emitió una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, resulta evidente que la autonomía jurídica del Munici-pio queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por lo tanto, corresponde al Congreso Estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a cabalidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexicano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las legislaturas de los estados las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencio-nado. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción sustituirse en el papel de la Legislatura estatal y clasificar cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la Legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitu-ción federal, son propias y exclusivas de la Legislatura estatal.


tubre, 2005, tesis: P./J. 128/2005, p. 2064.


252

LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. EFECTOS DE LA DECLARATO-RIA DE INVALIDEZ RELATIVA CUANDO DERIVA DE LA OMISIÓN DE LAS LE-GISLATURAS DE PRECISAR QUÉ NORMAS SON IMPERATIVAS A LOS MUNICI-PIOS Y CUÁLES PUEDEN APLICAR SUPLETORIAMENTE.

Cuando el legislador estatal emite una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales de administración, tendentes a establecer un marco norma-tivo homogéneo a los municipios del Estado de conformidad con el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y cuáles son normas de aplicación supletoria por ausencia del reglamento municipal, en términos de su inciso e), la autonomía jurídica del Municipio actor queda afectada y, en consecuen-cia, debe declararse la invalidez relativa de los preceptos reclamados, sólo para el efecto de que se considere que no le son imperativos al Municipio actor y que, por ello, puede dictar sus propios reglamentos, aun en contra de lo que dichas disposiciones establezcan, pues ante la falta de precisión de la naturaleza de las normas impugnadas referidas, aquél está en plena libertad de aplicarlas supletoriamente, o bien, de emitir sus propias normas para regir su desarrollo municipal, sin que con lo anterior se prejuzgue sobre la constitu-cionalidad de la normatividad que pudiera emitir el propio Municipio, ya que, en todo caso, ello sería objeto de un diverso análisis, ya sea en vía de amparo o de controversia constitucional. Lo anterior no afecta en modo alguno la facultad de la Legislatura estatal para que, en cumplimiento al artículo segundo transitorio del decreto por el que se de-claró reformado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, emita una nueva ley en la que distinga la calidad de las normas a que se refiere el indicado artículo 115, fracción II, constitucional.


tubre, 2005, tesis: P./J. 131/2005, p. 2065. LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE

LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Uni-

dos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de “bases normativas” utiliza-do en el texto anterior, por el de “leyes en materia municipal”, modificación terminológi-ca competencial de los municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los ayuntamientos. En conse-cuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución federal, esto es. “las bases generales de la administración pública municipal” sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la


253

Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos en la medida en que no interfieran con las cuestiones específi-cas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionario regular del Muni-cipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno, y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en normas que regulen la población de los municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los prin-cipios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funcio-nes y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los municipios tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último.


tubre, 2005, tesis: P./J. 133/2005, p. 2068. LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA

DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constituciona-les de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora de-nominadas “leyes estatales en materia municipal” debe orientarse a las cuestiones genera-les sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se


254

traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspec-tos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán ex-pedir las legislaturas de los estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdic-ciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, proce-dimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tienen facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucio-nalmente le corresponde; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.

Artículo 115, fracción II, inciso A): El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administra-tivo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

F. Solución de conflictos entre particulares y la administración pública municipal Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VI, diciem-bre, 1997, tesis: P./J. 100/97, p. 540.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LAS CONSTITUCIONES Y LEYES LOCALES QUE LOS FA-CULTAN PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS ENTRE LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COM-PETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.

De la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las comisiones del Congreso de la Unión que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el Poder Revisor de la Constitución a los estados para instituir Tribunales de lo Contencio-so Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal, por lo que


255

las constituciones y leyes locales que facultan a los Tribunales de lo Contencioso Admi-nistrativo para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la adminis-tración municipal no invaden la esfera competencial de los municipios. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permitiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera competencial propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo estable-cido en la legislación local de la entidad federativa en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades.

Artículo 115, fracción II, inciso B): Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos

terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprome-tan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

G. Patrimonio municipal Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII, agos-to, 2003, tesis: P./J. 36/2003, p. 1251.

BIENES INMUEBLES DEL MUNICIPIO. CUALQUIER NORMA QUE SUJETE A LA APROBACIÓN DE LA LEGISLATURA LOCAL SU DISPOSICIÓN, DEBE DE-CLARARSE INCONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999).

El desarrollo legislativo e histórico del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, revela que el Municipio libre es la base sobre la que se cons-truye la sociedad nacional, como lo demuestran los diversos documentos que integran los procesos legislativos de sus reformas, tales como la municipal de 1983, la judicial de 1994 y la municipal de 1999, siendo esta última donde destaca la voluntad del Órgano Refor-mador en pro de la consolidación de su autonomía, pues lo libera de algunas injerencias de los gobiernos estatales y lo configura expresamente como un tercer nivel de gobierno, más que como una entidad de índole administrativa, con un ámbito de gobierno y com-petencias propias y exclusivas, todo lo cual conlleva a determinar que la interpretación del texto actual del artículo 115 debe hacer palpable y posible el fortalecimiento munici-pal, para así dar eficacia material y formal al Municipio libre, sin que esto signifique que se ignoren aquellas injerencias legítimas y expresamente constitucionales que conserven los ejecutivos o las legislaturas estatales. Atento lo anterior, el texto adicionado del inciso b) de la fracción II del artículo 115 constitucional debe interpretarse desde una óptica


256

restrictiva en el sentido de que sólo sean esas las injerencias admisibles de la Legislatura local en la actividad municipal, pues así se permite materializar el principio de autonomía y no tornar nugatorio el ejercicio legislativo realizado por el Constituyente Permanente, sino más bien consolidarlo, lo que significa que el inciso citado sólo autoriza a las legis-laturas locales a que señalen cuáles serán los supuestos en que los actos relativos al pa-trimonio inmobiliario municipal requerirán de un acuerdo de mayo- ría calificada de los propios integrantes del Ayuntamiento, mas no las autoriza para erigirse en una instancia más exigible e indispensable para la realización o validez jurídica de dichos actos de disposición o administración, lo cual atenta contra el espíritu de la reforma cons-titucional y los fines perseguidos por ésta; de ahí que cualquier norma que sujete a la aprobación de la Legislatura local la disposición de los bienes inmuebles de los munici-pios, al no encontrarse prevista esa facultad en la fracción citada, debe declararse inconsti-tucional.

Quinta Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. XLIV, p. 1143. Amparo administrativo en revisión 2839/34. Ayuntamiento Constitucional de Toluca.

17 de abril de 1935. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Alonso Aznar Mendoza. Relator: José María Truchuelo.

AYUNTAMIENTOS, CAPACIDAD CONSTITUCIONAL DE LOS, PARA ADQUI-RIR BIENES.

El artículo 27 constitucional, después de hacer una declaración de que la propiedad de las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde ori-ginariamente a la nación, establece en la fracción I, que sólo los mexicanos podrán ad-quirir el dominio de las aguas y obtener concesiones para su explotación. Al referirse a los mexicanos, no señala limitativamente a las personas físicas sino que, al contrario hace expresa alusión a personas morales como son las sociedades. El Código Civil, al tratar de las personas para estudiar después su capacidad para adquirir derechos y obligaciones, habla no sólo de las personas físicas si no de las personas morales, entre las cuales que-dan comprendidas los municipios; y es evidente que si el artículo 27 constitucional, en su fracción I, concede a los mexicanos, sin limitación alguna, el derecho de obtener conce-siones de aguas, los municipios, personas morales mexicanas y, todavía más, represen-tantes genuinos de los mexicanos en su organización política, no pueden quedar exclui-dos de esta enumeración.

Artículo 115, fracción II, inciso C): Las normas de aplicación general para celebrar los

convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segun-do párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución.


257

Artículo 115, fracción II, inciso D): El procedimiento y condiciones para que el gobier-no estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio co-rrespondiente, la Legislatura estatal considere que el Municipio de que se trate esté impo-sibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y

Artículo 115, fracción II, inciso E): Las disposiciones aplicables en aquellos municipios

que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Artículo 115, fracción II, inciso E), párrafo segundo: Las legislaturas estatales emitirán

las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los con-flictos que se presenten entre los municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

Artículo 115, fracción III: Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios

públicos siguientes: Artículo 115, fracción III, inciso A): Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

disposición de sus aguas residuales. H. Servicios públicos municipales

1) Agua potable Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VII, febrero, 1998, tesis: 2ª. XVI/98, p. 383.

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FACULTAD DEL MUNICIPIO PARA PRESTAR EL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO CON EL CONCURSO DEL ESTADO, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN III, CONSTITUCIONAL. DEBEN RECABARSE PRUEBAS QUE DEMUESTREN LA CA-PACIDAD DE LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO PARA SU PRESTACIÓN.

El artículo 115, fracción III, de la Constitución federal establece al efecto que los mu-nicipios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo, entre otros, el servicio de agua potable y alcantarillado; por tanto, esta disposición revela la posibilidad de una actuación individualizada por parte del Municipio o conjunta entre éste y el Estado, lo que deberá analizarse en la sentencia definitiva y de lo que eventualmente se advierte la posibilidad de tener que determinar si el Municipio puede o no prestar el servicio en forma individual o tenga que hacerlo de


258

manera conjunta, para lo cual deben recabarse las pruebas respecto de la situación real que guarda la prestación del servicio.

Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t.

VII, febrero, 1998, tesis: 2ª. XIV/98, p. 381. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE

UN ESTADO Y UN MUNICIPIO RESPECTO DE LA COMPETENCIA PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO, OBLIGA A RECABAR PRUEBAS NO SÓLO DE LA CUESTIÓN CONSTITUCIONAL PLANTEADA, SINO TAMBIÉN RESPECTO DE LA PRESTACIÓN MATERIAL DEL SERVICIO.

Sin prejuzgar respecto del fondo del asunto, si la controversia la promueve un Muni-cipio en contra de una entidad federativa, por la posible trasgresión a la esfera de faculta-des del primero, por cuanto hace a la prestación del servicio de agua potable y alcantari-llado, es manifiesto que durante el procedimiento y para efectos de la resolución final del asunto, debe considerarse necesario, no sólo recabar las probanzas tendientes a demostrar los extremos de la disposición constitucional en relación con la postura de las partes con-tendientes, sino también aquellas pruebas que, si bien en principio no guardan relación directa con los presupuestos normativos de la norma fundamental, sí pueden ser aptas para demostrar cuál de los entes está en capacidad real de cumplir con los fines y objeti-vos que persigue la propia norma, que finalmente es lo importante, atendiendo a los recursos económicos, materiales y de cualquier índole que se requieren para tal efecto, atento la propia complejidad del servicio de que se trate.

Artículo 115, fracción III, inciso B): Alumbrado público.

2) Alumbrado público Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIX, marzo, 2004, tesis: 2ª./J. 25/2004, p. 317.

ALUMBRADO PÚBLICO. LAS DIVERSAS LEYES DE INGRESOS DE LOS MU-NICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2003, QUE PREVÉN LA TASA APLICABLE A ESA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL, INVA-DEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de juris-prudencia 2ª./J. 158/2002, estableció que si no se impugnó oportunamente la Ley de Hacienda para los Municipios de esa entidad federativa, que prevé los sujetos, objeto, base y época de pago de la "contribución especial por servicio de alumbrado público", debe tenerse por consentida, y que al emitirse anualmente las Leyes de Ingresos para cada Municipio de ese Estado, surge la posibilidad de impugnar en amparo sólo respecto


259

de la tasa ahí prevista; ahora bien, en virtud de que los porcentajes de dicha tasa se hacen depender de las tarifas que para la venta del servicio público de energía eléctrica establece la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica y su Reglamento, cuya emisión compete al ámbito federal, así como las contribuciones correspondientes según lo establece el artículo 73, fracciones X y XXIX, inciso 5º, subinciso a) de la Constitución federal, cuan-do se impugnen las citadas leyes de ingresos, en cuanto a este elemento, también es apli-cable, en términos del artículo 76 bis, fracción I, de la Ley de Amparo, la tesis jurispru-dencial temática P./J. 6/88 de rubro: "ALUMBRADO PÚBLICO, DERECHOS POR SERVICIO DE. LAS LEYES O CÓDIGOS LOCALES QUE ESTABLECEN COMO RE-FERENCIA PARA SU COBRO LA CANTIDAD QUE SE PAGA POR EL CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON INCONSTITUCIONALES PORQUE INVADEN LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LA FEDERACIÓN”.

Artículo 115, fracción III, inciso C): Limpia, recolección, traslado, tratamiento y dispo-

sición final de residuos.

3) Limpia Novena época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. IX, enero, 1999, tesis: XV.2º.9A, p. 874.

MULTA POR NO BARRER LA CALLE FUNDADA EN REGLAMENTO MUNICI-PAL DE LIMPIEZA. CONTRAVIENE AL ARTÍCULO QUINTO CONSTITUCIONAL.

Si bien es cierto que el Municipio está facultado para elaborar reglamentos, ello no le permite contravenir al artículo 5º constitucional, que establece en su párrafo tercero, que: "Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena...". Al imponer al particular la obligación de barrer las banquetas y parte de la calle, en horario que corresponda, frente a su domicilio, tal proceder no constituye una coadyuvancia con la autoridad mu-nicipal, conforme lo establece el artículo 18 del Reglamento de Limpia del Municipio de Tijuana, Baja California, sino una delegación total en los particulares, de la prestación del servicio público encomendada a la autoridad municipal, por tratarse de la vía pública, como lo dispone claramente el artículo 115, constitucional, en su fracción III, inciso c), que dice en la parte que interesa: "Los municipios, con el concurso de los estados cuan-do así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servi-cios públicos: ... c) Limpia ... Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre los ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse para la más eficaz presta-ción de los servicios públicos que les corresponda, para lo cual deberán aplicar las con-tribuciones aportadas al efecto".

Artículo 115, fracción III, inciso D): Mercados y centrales de abasto.


260

Artículo 115, fracción III, inciso E): Panteones. Artículo 115, fracción III, inciso F): Rastro. Artículo 115, fracción III, inciso G): Calles, parques y jardines y su equipamiento. Artículo 115, fracción III, inciso H): Seguridad pública, en los términos del artículo 21

de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito.

4) Seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril, 2000, tesis: P./J. 56/2000, p. 822.

TRÁNSITO. ES UN SERVICIO PÚBLICO QUE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONS-TITUCIÓN RESERVA A LOS MUNICIPIOS, POR LO QUE SI ALGUNO LLEGA A CELEBRAR UN CONVENIO CON EL GOBIERNO DEL ESTADO PARA QUE ÉSTE LO PRESTE EN EL LUGAR EN EL QUE RESIDE, EL MUNICIPIO, EN TODO MO-MENTO, PUEDE REIVINDICAR SUS FACULTADES, PUES UN CONVENIO NO PUEDE PREVALECER INDEFINIDAMENTE FRENTE A LA CONSTITUCIÓN.

El artículo 115 de la Constitución reserva a los municipios, entre diversas atribuciones, la de prestar el servicio público de tránsito. Por lo tanto, si un Municipio celebra un convenio con el Gobierno del Estado para que éste lo preste en el lugar en el que reside, el mismo no puede prevalecer indefinidamente frente a la disposición constitucional, por lo que el Municipio, en cualquier momento, puede reivindicar las facultades que se le reconocen en la Constitución y solicitar al Gobierno del Estado que le reintegre las fun-ciones necesarias para la prestación de ese servicio, lo que deberá hacerse conforme a un programa de transferencia dentro de un plazo determinado y cuidándose, por una parte, que mientras no se realice de manera integral la transferencia, el servicio público seguirá prestándose en los términos y condiciones vigentes y, por otra, que en todo el proceso se tenga especial cuidado de no afectar a la población, así como que el plazo en el que se ejecute el programa deberá atender a la complejidad del mismo y a la razonabilidad y buena fe que debe caracterizar la actuación de los órganos de gobierno.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril,

2000, tesis: P./J. 53/2000, p. 822. TRÁNSITO. LA PRESTACIÓN DE ESTE SERVICIO CORRESPONDE AL MUNI-

CIPIO, NO AL GOBERNADOR DEL ESTADO AUN CUANDO RESIDA EN EL MIS-MO Y TENGA BAJO SU MANDO LA FUERZA PÚBLICA.

De la interpretación armónica de lo dispuesto por las fracciones III, inciso h) y VII del artículo 115 de la Constitución federal, deriva que la prestación del servicio público de


261

tránsito en los municipios corresponde a éstos, aun en aquellos en donde residiere habi-tual o transitoriamente el gobernador. Ello porque la primera fracción citada otorga al Municipio la competencia para prestar el aludido servicio, pudiendo hacerlo con el con-curso del Estado sólo cuando ello resulte necesario y lo determinen las leyes, sin que constituya excepción el Municipio en donde resida habitual o transitoriamente el gober-nador, pues este hecho da lugar a que dicho funcionario tenga bajo su mando a la fuerza pública pero no es obstáculo para que el Municipio preste el servicio público de tránsito, en la medida en que este servicio y el de seguridad pública son diferentes, en virtud de que constitucionalmente y conforme a su naturaleza el primero no requiere necesaria-mente ser prestado por cuerpos de seguridad o policiacos, que integren la fuerza pública.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XV, enero,

2002, tesis: P./J. 137/2001, p. 1044. TRÁNSITO EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA. LA EXPEDICIÓN DE LA LEY

RELATIVA POR LA LEGISLATURA ESTATAL NO QUEBRANTA EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES II Y III, INCISO H), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NI INVADE LA ESFERA COMPETENCIAL DEL MUNICIPIO DE JUÁREZ.

Si bien el artículo 115, fracción III, inciso h), constitucional reserva al tránsito como una de las funciones y servicios públicos a cargo de los municipios, ello no significa que las legislaturas de los estados estén impedidas para legislar en esa materia, porque tienen facultades para legislar en materia de vías de comunicación, lo que comprende al tránsito y, conforme al sistema de distribución de competencias establecido en nuestra Constitu-ción federal, tal servicio debe ser regulado en los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La interpretación congruente y relacionada del artículo 115, fracciones II, segundo párrafo, y III, penúltimo párrafo, que establecen las facultades de los ayunta-mientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expe-dir las legislaturas, los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposicio-nes administrativas dentro de sus respectivas jurisdicciones y la sujeción de los municipios en el desempeño de las funciones y la prestación de los servicios públicos a su cargo conforme a lo dispuesto por las leyes federales y estatales, junto con la voluntad del Órgano Reformador de la Constitución federal manifestada en los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora del proyecto de reformas del año de 1999 a dicho dispo-sitivo, permiten concluir que corresponderá a las legislaturas estatales emitir las normas que regulen la prestación del servicio de tránsito para darle uniformidad en todo el Esta-do mediante el establecimiento de un marco normativo homogéneo (lo que implica el registro y control de vehículos, la autorización de su circulación, la emisión de las placas correspondientes, la emisión de las calcomanías y hologramas de identificación vehicular, la expedición de licencias de conducir, así como la normativa general a que deben suje-


262

tarse los conductores y peatones, las conductas que constituirán infracciones, las sancio-nes aplicables, etcétera), y a los municipios, en sus respectivos ámbitos de jurisdicción, la emisión de las normas relativas a la administración, organización, planeación y operación del servicio a fin de que éste se preste de manera continua, uniforme, permanente y re-gular (como lo son las normas relativas al sentido de circulación en las avenidas y calles, a las señales y dispositivos para el control de tránsito, a la seguridad vial, al horario para la prestación de los servicios administrativos y a la distribución de facultades entre las diversas autoridades de tránsito municipales, entre otras). Atento a lo anterior, la Ley de Tránsito del Estado de Chihuahua no quebranta el artículo 115, fracciones II y III, inciso h), de la Constitución federal, ni invade la esfera competencial del Municipio de Juárez, pues fue expedida por el Congreso del Estado en uso de sus facultades legislativas en la materia y en las disposiciones que comprende no se consignan normas cuya emisión corresponde a los municipios, sino que claramente se precisa en su artículo 5º que la prestación del servicio público de tránsito estará a cargo de los municipios; en su nume-ral 7º que la aplicación de la ley corresponderá a las autoridades estatales y municipales en sus respectivas áreas de competencia y en el artículo cuarto transitorio que los muni-cipios deberán expedir sus respectivos reglamentos en materia de tránsito.

5) Policía municipal Novena época, Segundo Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario Judicial de la Fede-ración y su Gaceta, t. XXII, octubre, 2005, tesis: XX.2º.49 P, p. 2435.

ORDEN DE APREHENSIÓN. LA POLICÍA MUNICIPAL Y SECTORIAL CARE-CEN DE FACULTADES PARA EJECUTARLA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE CHIAPAS).

De conformidad con el artículo 69 de la Ley Orgánica Municipal, así como 15 y 16 de la diversa de Policías Preventivas, ambas del Estado de Chiapas, ni a la policía municipal ni a la sectorial les compete la ejecución de una orden de aprehensión, en virtud de que no se encuentran autorizadas expresamente para ello, ya que si bien es cierto, que dentro de las facultades enumeradas en los preceptos citados, se encuentra la de auxiliar a las autoridades judiciales para el cumplimiento de sus funciones; también lo es que la propia disposición condiciona esta facultad a que dicho apoyo sea solicitado por parte del Ministerio Público o, en su caso, por la propia autoridad judicial y si no se acredita esto último, entonces no opera la presunción de certeza del acto reclamado, aunque la ordenadora lo admita. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉ-SIMO CIRCUITO.

Artículo 115, fracción III, inciso I): Los demás que las legislaturas locales determinen

según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.


263

Artículo 115, fracción III, inciso I), párrafo segundo: Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Artículo 115, fracción III, inciso I), párrafo tercero: Los municipios, previo acuerdo en-tre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio.

Artículo 115, fracción III, inciso I), párrafo cuarto: Las comunidades indígenas, dentro

del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

Artículo 115, fracción IV: Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual

se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contri-buciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

I. Hacienda municipal Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 6/2000, p. 514.

HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE AD-MINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTI-TUCIÓN FEDERAL).

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución federal, establece que la hacienda mu-nicipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados, y c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de


264

la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero,

2000, tesis: P./J. 5/2000, p. 515. HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DI-

FERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por

los ingresos, activos y pasivos de los municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los mu-nicipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recur-sos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVI, agos-

to, 2002, tesis: P./J. 36/2002, p. 905. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA AL CON-

GRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA AUTORIZAR A LOS MUNICI-PIOS A ENAJENAR, GRAVAR Y TRANSMITIR LA POSESIÓN O DOMINIO DE BIENES INMUEBLES, PARTICIPACIONES, IMPUESTOS, DERECHOS, APROVE-CHAMIENTOS, CONTRIBUCIONES O CUALQUIER TIPO DE INGRESOS FISCA-LES QUE INTEGREN LA HACIENDA MUNICIPAL, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 33, FRACCIÓN XVI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE AQUELLA ENTIDAD FEDERATIVA, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA MUNICIPAL.

El artículo 33, fracción XVI, de la Constitución del Estado de Veracruz-Llave que prevé la facultad del Congreso de esa entidad para autorizar los actos de los ayuntamien-tos que tienen por efecto enajenar, gravar y transmitir la posesión o dominio de bienes inmuebles, participaciones, impuestos, derechos, aprovechamientos, contribuciones o cualquier tipo de ingresos fiscales que integren la hacienda municipal, no transgrede el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no constituye una limitación a la libre administración de aquélla, sino que tiene como objetivo preservar el patrimonio y la hacienda municipales, sometiendo a la apro-bación del Congreso local cualquier acto que desincorpore de aquéllos los bienes o re-


265

cursos que el Municipio debe emplear en la satisfacción de las necesidades públicas. Ello es así, porque la libre administración de la hacienda municipal supone que es el Ayun-tamiento el que determina el destino de los recursos obtenidos de los rendimientos de sus bienes y de las contribuciones percibidas y, en este tenor, el Congreso local no tiene atribuciones para modificar el manejo y aplicación de los recursos municipales, pero cuando los actos del Municipio tienen por objeto que un determinado bien salga de su hacienda o patrimonio, es conveniente que tal acción sea autorizada por la Legislatura local a fin de evitar desvíos en la disposición de los bienes que afectarían la viabilidad económica del Municipio.


to, 2002, tesis: P./J. 35/2002, p. 902. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD DE LA DIPUTACIÓN

PERMANENTE DEL CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CO-NOCER DE LOS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA HACIENDA MUNICIPAL, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 41, FRACCIÓN IX, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTI-CA DE AQUELLA ENTIDAD FEDERATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

De lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave se desprende que la Diputación Permanente es un organismo de carácter transito-rio que realiza funciones que deben desahogarse de manera pronta y continua, sin tener que esperar a la sesión ordinaria del Congreso local y que, por tanto, está facultado para conocer y decidir respecto de diversos asuntos, que de otra manera se verían retrasados y obstaculizarían el desempeño eficiente del órgano legislativo, pues éste se reúne en dos periodos de sesiones ordinarias al año, con una duración de tres meses cada uno, por lo que es dicha Diputación Permanente la encargada de desahogar y realizar prácticamente todas las tareas que corresponden al Congreso local los restantes seis meses, con excep-ción de la de legislar. Acorde con lo anterior, se concluye que la facultad otorgada a la Diputación Permanente para conocer de los asuntos relacionados con la hacienda de los municipios, prevista en el artículo 41, fracción IX, de la referida Constitución local, no contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la Diputación Permanente es un órgano del propio Congreso Estatal, integrado con el cuarenta por ciento de sus miembros y que funciona durante los recesos de éste, lo que prácticamente lo convierte en el órgano del Poder Legislativo que está en activo durante un periodo equivalente a aquel en el cual el Congreso está en funciones. Además, el hecho de que la mencionada Diputación Permanente tenga facul-tades para conocer de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, per-mite que la administración pública estatal se desarrolle de una manera eficiente y eficaz, al desahogarse rápida y de manera continua los asuntos que son competencia del Poder


266

Legislativo, y que aquellas cuestiones hacendarias y de fiscalización necesarias para el ejercicio del gasto público municipal, no se obstaculicen por razones de tiempo.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVII, ene-

ro, 2003, tesis: P./J. 53/2003, p. 1393. HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS

LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bie-nes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislatu-ras establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencio-nada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los estados sobre la pro-piedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los municipios de for-ma exclusiva y no al Gobierno del Estado; por lo tanto, si en la Ley de Ingresos Estatal se establece que el Gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del "impuesto predial ejidal", ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los municipios el destino de esos re-cursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público.

1) Impuestos Séptima época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación, t. 39 Sexta parte, p. 41.

IMPUESTOS MUNICIPALES. NO LOS PUEDEN ESTABLECER LOS MUNICI-PIOS DEL ESTADO DE MÉXICO, SINO LA LEGISLATURA LOCAL.

Es cierto que el artículo 115, de la Constitución General de la República concede au-tonomía a los municipios para administrar libremente su hacienda y que la misma se formará con las contribuciones que señalen las legislaturas locales; pero esta libertad no significa que los municipios puedan, a su arbitrio, establecer contribuciones, pues esto,


267

según tal precepto constitucional, corresponde a dichas legislaturas y lo que se confiere a los municipios es la administración de su hacienda, en los términos que fijen las leyes ordinarias, que es un aspecto diferente al de establecer las contribuciones, aun cuando se recauden por su conducto, como lo dispone, además, el artículo 147 de la Constitución Política del Estado de México; ni la Ley de Hacienda Municipal faculta a los ayuntamien-tos para fijar por sí mismos determinado impuesto, sino que corresponde a la Legislatura del Estado, conforme a lo dispuesto por el artículo 70, fracción XX, de la citada Consti-tución local, discutir y aprobar los presupuestos de ingresos municipales que formulan los ayuntamientos, así como decretar los ingresos que deben constituir la hacienda muni-cipal, según la fracción VI del repetido artículo 70, por lo que corresponde al Congreso local establecer los impuestos que son suficientes para cubrir el presupuesto del Estado y fijar las leyes correspondientes a los impuestos para los efectos ya mencionados.

Novena época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federa-

ción y su Gaceta, t. XVIII, noviembre, 2003, tesis: XIX.5º. 10 A, p. 973. IMPUESTO PREDIAL. LOS VALORES UNITARIOS QUE CONTIENE EL ANEXO

DEL DECRETO 131 POR EL QUE SE APRUEBAN LAS TARIFAS PARA EL EJERCI-CIO FISCAL DEL AÑO 2003 EN EL ESTADO DE TAMAULIPAS, AL DEJAR AL AR-BITRIO DE LA AUTORIDAD RECAUDADORA LA DETERMINACIÓN DEL VALOR CATASTRAL CONTRAVIENE LA GARANTÍA DE LEGALIDAD TRIBUTARIA.

Los valores unitarios de terrenos y construcciones y los coeficientes de incremento y demérito que sirven de base para la determinación del valor catastral de predios urbanos, suburbanos, centros de población de origen ejidal, congregaciones y demás localidades, así como de los predios rústicos de 39 municipios del Estado de Tamaulipas, para el ejercicio fiscal del año 2003, contenidos en el anexo del decreto 131, que se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno de dicha entidad federativa, de 17 de diciembre de 2002, dejan a cargo de la autoridad,�transgrede la facultad de establecer de manera cierta la base para la determinación del valor catastral, tomándose en cuenta para ello las carac-terísticas de los inmuebles y la importancia e influencia de los siguientes elementos: a) Características de los servicios públicos, infraestructura y equipamiento urbano; b) Tipo de desarrollo urbano y su estado físico, en el cual deberá considerar el uso actual y po-tencial del suelo, y la uniformidad de los inmuebles edificados, sean habitacionales, co-merciales o industriales, así como de aquellos de uso diferente; c) Condiciones socio-económicas de los habitantes; d) Las políticas de ordenamiento y regulación territorial y desarrollo urbano del Municipio; e) Las características geológicas y topográficas, así como los factores de incremento o demérito que afecten su valor de mercado; sin em-bargo, el mencionado decreto no precisa de manera clara qué parámetros se deben con-siderar para fijar las tarifas dentro del rango mínimo y máximo que van desde $200.00 hasta $7,000.00 por metro cuadrado, por lo que deja al arbitrio de la autoridad recauda-


268

dora la determinación de uno de los elementos del tributo, como lo es el valor por metro cuadrado, lo que permite o da margen para la arbitrariedad en el cobro del impuesto de mérito; consecuentemente, esta circunstancia contraviene la garantía de legalidad tributaria prevista en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República e inclu-sive, produce incertidumbre en los gobernados al no definir de manera cierta la base para la determinación del valor catastral. CFH.


ción y su Gaceta, t. XXII, octubre, 2005, tesis: IV.1º.A.21 A, p. 2441. Predial. El artículo 21 bis-8 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de

Nuevo León, al establecer como base para el cálculo del impuesto relativo una tasa adicional a los predios baldíos, viola el principio de equidad tributaria.

El artículo 21 bis-8 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, al establecer como base del impuesto predial una tasa adicional de dos al millar a los predios baldíos, sobre la tasa anual que corresponde al tributo viola el principio de equidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque los contribuyentes cuyos terrenos tengan cons-trucción pagarán un impuesto menor, no obstante que todos los causantes tienen las mismas características objetivas —ser propietarios de inmuebles— y realizan el mismo hecho generador del gravamen, por tanto, forman parte del mismo grupo de contri-buyentes, no obstante, se les trata de manera desigual por el hecho de que el predio se encuentre baldío, provocando con ello la iniquidad entre los diversos causantes del tributo.

Artículo 115, fracción IV, inciso A): Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adi-

cionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fracciona-miento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Artículo 115, fracción IV, inciso A), párrafo segundo: Los municipios podrán celebrar

convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacio-nadas con la administración de esas contribuciones.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIV, sep-

tiembre, 2001, tesis: P./J. 100/2001, p. 824. Asociaciones religiosas. La exención en el pago de los impuestos predial y sobre trasla-

ción de dominio de inmuebles en su favor, prevista en el artículo cuarto transitorio del Códi-go Municipal para el Estado de Chihuahua, transgrede el artículo 115, fracción IV, inciso a)


269

y segundo párrafo, de la Constitución federal (Periódico Oficial del Estado de tres de febrero de dos mil uno).

Al establecer el citado artículo cuarto transitorio que las asociaciones religiosas estarán exentas de pagar el impuesto predial causado por los bienes inmuebles que se encuentren dentro de su patrimonio y que se destinen a sus fines, así como el impuesto de traslación de dominio de bienes inmuebles que se genere por los bienes inmuebles de las mismas características, que adquieran en el periodo comprendido entre el veinte de enero de dos mil uno y el treinta y uno de diciembre del mismo año, transgrede el artículo 115, frac-ción IV, inciso a), y segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, porque al referirse la mencionada exención a fuentes pri-marias de ingresos propias e intocables de la hacienda municipal, no solamente afecta el derecho de los municipios del Estado de Chihuahua a percibir los ingresos provenientes de las mencionadas contribuciones, sino también el régimen de libre administración hacendaria, en virtud de que al no tener libre disposición y aplicación de esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, les resta autonomía y autosuficiencia económica. Además, dicha exención tam-bién vulnera la prohibición constitucional de que “las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna”, respecto de las contribu-ciones previstas a favor de los municipios, entre ellas, las relativas a la propiedad inmobi-liaria, a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora.

Artículo 115, fracción IV, inciso B): Las participaciones federales, que serán cubiertas

por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anual-mente se determinen por las legislaturas de los estados.

2) Administración hacendaria de participaciones y aportaciones federales Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 9/2000, p. 514.

HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDE-RALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.

Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución federal; por su parte, las aportaciones fede-rales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.


270

2.1) Participaciones federales 2.1.1) Características Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 7/2000, p. 630.

Participaciones federales. Características. La característica particular de estos ingresos consiste en que tanto la Federación como

los estados pueden gravar la misma fuente, pero convienen para que no se dé una doble tributación; los montos que se obtengan se entregan a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de ellos. Por lo mismo, como el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados pueden establecer contribuciones sobre las mismas fuentes por tener facultades concurrentes, el legislador estableció la celebración de convenios de coordinación fiscal por virtud de los cuales los estados, a cambio de abstenerse de impo-ner gravámenes sobre las materias que también prevén las leyes federales, podrán benefi-ciarse de un porcentaje del Fondo General de Participaciones formado con la recauda-ción de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan con la Federa-ción, en términos de lo dispuesto por la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación. A las legislaturas locales corresponde establecer su distribu-ción entre los municipios mediante disposiciones de carácter general.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIII, junio,

2001, tesis: P./J. 82/2001, p. 579. PARTICIPACIONES FEDERALES. EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN EL

ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, LOS MUNICIPIOS TIENEN DERECHO AL CONOCIMIENTO CIERTO DE LA FORMA EN QUE AQUÉLLAS SE LES ESTÁN CUBRIENDO Y, POR TANTO, A EXI-GIR ANTE LA AUTORIDAD ESTADUAL LA INFORMACIÓN NECESARIA RESPEC-TO DE SU DISTRIBUCIÓN.

El artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos establece que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, de las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislatu-ras de los estados. Consecuentemente, ese derecho de los municipios de recibir, entre otros recursos, participaciones federales, conforme a las leyes estatales bajo un determina-do porcentaje, implica también que tengan conocimiento cierto de la forma en que se les están cubriendo tales participaciones, para lo cual el propio precepto constitucional im-pone una condición a las legislaturas de los estados para legislar al respecto y una obliga-


271

ción a los gobiernos estaduales para que además de remitir esos fondos a los municipios, les expliquen pormenorizadamente cuál es el monto global de las participaciones federa-les recibidas, la forma en que éstas se distribuyen entre todos los municipios y la manera en que se conforman las sumas que se están enviando, es decir, tienen el deber de dar a conocer a cada Municipio la forma en que se establece tal distribución, a través de un informe detallado que contenga datos contables, demográficos y de ingresos, con una explicación suficiente que transparente el manejo de las referidas cantidades. En estas condiciones, cabe concluir que los municipios tienen el derecho constitucional de recibir participaciones de los fondos federales y de exigir a la autoridad estadual la información necesaria respecto de su distribución.

2.1.2) Porcentaje de las participaciones federales Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVII, enero, 2003, tesis: P./J. 54/2002, p. 1447.

PARTICIPACIONES FEDERALES. LAS CANTIDADES RECIBIDAS POR LOS ES-TADOS Y MUNICIPIOS NO SON FIJAS SINO VARIABLES Y ATIENDEN AL POR-CENTAJE DE LA RECAUDACIÓN QUE EFECTIVAMENTE CAPTE LA FEDERA-CIÓN EN EL PERIODO RELATIVO; Y, POR ELLO, TANTO LA FEDERACIÓN CO-MO LOS ESTADOS CUENTAN CON LA FACULTAD DE ORDENAR LAS COMPEN-SACIONES CORRESPONDIENTES.

Los artículos 2º 7º y 9º de la Ley de Coordinación Fiscal, establecen que el Fondo General de Participación Federal se constituye con el veinte por ciento de la recaudación obtenida por la Federación en un ejercicio fiscal; dicho fondo se determina por ejercicio fiscal, haciendo un cálculo mensual considerando la recaudación federal obtenida en el mes inmediato anterior y las entidades reciben cada mes, como anticipo a cuenta de par-ticipaciones las cantidades correspondientes; cada cuatro meses la Federación debe reali-zar un ajuste de las participaciones, atendiendo a la recaudación obtenida en dicho lapso y en caso de existir diferencias las liquidará dentro de los dos meses siguientes; y, excep-ción hecha de las compensaciones que se requieran efectuar en las entidades, como con-secuencia de ajuste de participaciones federales que correspondan, estas últimas son in-embargables y no pueden afectarse, ni están sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o municipios, con autorización de las legislatu-ras locales e inscritas ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por lo tanto, los recursos que reciben los estados y municipios, con motivo de participaciones federales, no son cantidades fijas sino variables y atienden al porcentaje de la recaudación que efec-tivamente capte la Federación en el periodo correspondiente, por lo que las cantidades mensuales que se entregan a los estados, sólo son provisionales ya que atienden a un cálculo de lo que se presume será materia de recaudación; por ese motivo, la Federación, cada cuatro meses, debe realizar ajustes respecto de las participaciones pagadas provisio-


272

nalmente llevando a cabo las compensaciones correspondientes; ahora bien, dado que las cantidades entregadas a los municipios con motivo de participaciones federales son canti-dades variables, las leyes de coordinación fiscal estatales, también cuentan con una dispo-sición similar para llevar a cabo las compensaciones correspondientes, como es el caso del artículo 8º de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Oaxaca, que autoriza al Ejecutivo local, a través de su Secretaría de Finanzas, a efectuar el cálculo de las diferen-cias recibidas participables a municipios y las participaciones pagadas provisionalmente, teniendo la facultad, además, de determinar los ajustes de participaciones que procedan, por lo que es incuestionable que estos ajustes se realicen de manera positiva o negativa, es decir, si la recaudación calculada es mayor de la esperada, se hará el ajuste correspon-diente a fin de que los municipios reciban las cantidades adicionales que se hubieran recaudado, por el contrario, cuando la recaudación sea menor que la estimada se hará el ajuste correspondiente a fin de descontar las cantidades entregadas de más.

2.2) Aportaciones federales Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, febrero, 2000, tesis: P./J. 8/2000, p. 509.

Aportaciones federales. Características. Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federa-

ción destina para coadyuvar al fortalecimiento de los estados y municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el Presupuesto de Egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independien-tes de los que se destinan a los estados y municipios por concepto de participaciones federales.

2.3) Productos municipales Novena época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVII, enero, 2003, tesis: VI. 1º.A. 131 A, p. 1832.

PRODUCTOS MUNICIPALES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE CONTRIBUCIO-NES Y POR CONSIGUIENTE NO LES SON APLICABLES LAS GARANTÍAS DE LE-GALIDAD Y PROPORCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA.

En materia federal, las contribuciones se dividen en impuestos, aportaciones de segu-ridad social, contribuciones de mejoras y derechos; así, a pesar de que los productos y aprovechamientos no tienen el carácter de contribuciones, lo cierto es que los créditos determinados por este último concepto sí se consideran créditos fiscales. Por otro lado, conforme a las disposiciones legales locales, en el Estado de Tlaxcala los ingresos ordina-rios se clasifican en impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y participaciones federales. En este punto es importante resaltar que la definición legal correspondiente a los productos y aprovechamientos varía en relación con el ámbito federal, toda vez que


273

en éste se considera a los primeros como aquellas contraprestaciones por los servicios prestados por el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, apro-vechamiento o enajenación de bienes del dominio privado, y a los segundos como los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de las contri-buciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los orga-nismos descentralizados y las empresas de participación estatal; en tanto que a nivel local se consideran productos a los ingresos captados por el Estado, por actividades que no correspondan al desarrollo de sus funciones propias de derecho público, o bien, por la explotación de sus bienes patrimoniales, y aprovechamientos a los recargos, multas y demás ingresos de derecho público, no clasificables como impuestos, derechos o produc-tos. Sin embargo, en el ámbito municipal tienen el carácter de productos aquellos ingre-sos obtenidos por la explotación de los bienes de dominio público y privado de los mu-nicipios. Entre esos bienes de dominio público se encuentran los de uso común, esto es, los parques, jardines, calles, avenidas, banquetas, por citar sólo algunos. Por ello, de lo señalado en el artículo 29, fracción III, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaxcala para el ejercicio fiscal del dos mil dos, en relación con lo previsto en el artículo 73, frac-ción II, de la Ley de Hacienda para los municipios del Estado de Tlaxcala, se advierte que en la primera de esas disposiciones se fija una cuota a cargo de los particulares por el uso o aprovechamiento de la vía pública mediante la instalación de casetas telefónicas, es decir, no se establece una contribución (impuesto o derecho), sino la percepción de un producto; así, el Municipio obtiene productos como consecuencia del arrendamiento y explotación de bienes propios, ocupación de la vía pública, etcétera, de donde resulta inconcuso que el marco jurídico regulatorio de las contribuciones en general, no es apli-cable a los productos municipales, pues unas y otros son de naturaleza esencialmente distinta, lo cual significa que las disposiciones concernientes a este último tipo de ingre-sos no pueden ser analizadas como si se tratara de contribuciones que deban establecer el sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, y época de pago, cumpliendo con las garantías de lega-lidad y proporcionalidad en materia tributaria, en la medida en que dichos ingresos (productos municipales y contribuciones, en general) presentan características sustancial-mente diversas debido a las cuales no pueden aplicarse a unos los principios rectores de las otras, ni efectuar el análisis correspondiente a la luz de los preceptos constitucionales referentes a la legalidad y proporcionalidad tributarias.

Artículo 115, fracción IV, inciso C): Los ingresos derivados de la prestación de servicios

públicos a su cargo. Artículo 115, fracción IV, inciso C), párrafo segundo: Las leyes federales no limitarán la

facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no estable-


274

cerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los estados o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraesta-tales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

2.4) Exenciones Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, mayo, 1997, tesis: 2ª. /J. 22/97, p. 247.

DERECHOS POR EL SERVICIO DE AGUA POTABLE PRESTADO POR LOS MUNICIPIOS PARA BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO. QUEDAN COMPRENDI-DOS EN LA EXENCIÓN DEL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.

El penúltimo párrafo de la base IV del artículo 115 constitucional, al cual remite el texto vigente del artículo 122, base primera, fracción V, inciso b), del mismo Ordena-miento Fundamental, se debe interpretar en el sentido de que dentro de la exención auto-rizada para bienes del dominio público de la Federación y los estados, quedan compren-didos los organismos descentralizados como titulares de los inmuebles descritos en el artículo 34, fracción VI, de la Ley General de Bienes Nacionales, por los servicios que preste el Municipio en materia de agua potable, toda vez que el autor del precepto cons-titucional, al autorizar la exención, claramente la hace extensiva no sólo a los tributos sobre la propiedad inmobiliaria, sino también a los ingresos que obtenga el Municipio por los servicios públicos a su cargo, lo cual significa que se refirió a las contribuciones causadas por aquellos servicios que se presten en relación con los bienes de dominio público en favor de la Federación, estados u organismos descentralizados, en razón de la importancia que atribuyó a la función desarrollada a través de la afectación y destino de tales bienes sometidos al régimen de protección de que se trata.


ción y su Gaceta, t. III, abril, 1996, tesis: I.3º. 19 A, p. 352. BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO. EXENCION DEL PAGO DE CONTRIBUCIO-

NES A LOS ORGANISMOS QUE LOS DETENTAN. (ARTÍCULO 115 CONSTITU-CIONAL, FRACCIÓN IV, INCISO C).

El artículo 115 constitucional, fracción IV, inciso c), dispone que sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los estados o de los municipios estarán exentos del pago de las contribuciones establecidas en ordenamientos fiscales, entendiéndose por contribución un concepto genérico que comprende impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos. Por su parte, la Ley de Bienes Nacionales señala en su artículo 2º fracción V, que son bienes del dominio público los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para


275

dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la ley. El artículo 34, fracción VI de la Ley en cita, establece que están destinados al servicio público los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados de carácter federal, siempre que se destinen o utilicen para las actividades específicas que tengan encomendadas conforme a sus respectivos objetos. En este orden de ideas, si el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado acreditó ser un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios en los términos del artículo 4º de su ley, así como el hecho de que en el inmueble que dio origen al crédito por concepto de uso, suministro y aprovechamiento de agua se halla instalada una clínica, es indudable que dicho bien forma parte del dominio público y por ende, su detentador está exento del pago del derecho respectivo. Ello es así, en primer lugar porque las relaciones jurídicas u obligaciones tributarias se establecen entre el Estado, en tanto sujeto activo o acreedor, y las personas físicas o morales como sujetos pasivos obligados al pago de las contribucio-nes y, por ende, únicos entes que podrán ser eximidos del mismo; no así los bienes que no corresponden sino a uno de los elementos que configuran el hecho imponible (base). Y en segundo lugar, porque en sentido lato, los bienes del dominio público son propie-dad de la nación y resultaría ocioso que ella se cobre y se pague a sí misma aquellas contribuciones que el uso o goce de dichos bienes generen.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII,

agosto, 2003, tesis: P./J. 44/2003, p. 1375. MUNICIPIOS. LAS EXENCIONES O CUALQUIERA OTRA FORMA LIBERATO-

RIA DE PAGO QUE ESTABLEZCAN LAS LEYES FEDERALES O LOCALES RES-PECTO DE LAS CONTRIBUCIONES QUE CORRESPONDEN A LA LIBRE ADMI-NISTRACIÓN TRIBUTARIA DE AQUÉLLOS, CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

De conformidad con lo dispuesto en el mencionado precepto constitucional, los mu-nicipios administrarán libremente su hacienda, la cual se conformará con los rendimien-tos de los bienes que les pertenezcan, incluyendo las tasas adicionales sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así co-mo las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, las participaciones federales que les sean cubiertas por la Federación, los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo, las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; además, el citado artículo constitucional prevé la prohibición ex-presa para que las leyes federales y locales establezcan exenciones a favor de persona o institución alguna, respecto de las contribuciones señaladas. En consecuencia, si en dichas leyes se establece una exención o cualquiera otra forma liberatoria de pago, con indepen-dencia de la denominación que se le dé, y se limita o prohibe la facultad otorgada a los municipios de recaudar las mencionadas contribuciones, es innegable que ello resulta


276

contrario al referido artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que afecta el régimen de libre administración hacendaria, en virtud de que al no poder disponer y aplicar esos recursos para satisfacer las necesidades fijadas en las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, les resta autonomía y autosufi-ciencia económica.


to, 2002, tesis: P./J. 34/2002, p. 900. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 10, ÚLTIMO PÁRRAFO,

DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE VERA-CRUZ-LLAVE, QUE ESTABLECE UN RÉGIMEN FISCAL DE NO SUJECIÓN TRI-BUTARIA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA, CONTRAVIENE LO DISPUESTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

De lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos, se desprende que las leyes de los estados no pueden establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de las contribu-ciones que corresponde recaudar a los municipios sobre la propiedad inmobiliaria, o bien, respecto de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a cargo de aquéllos, y que sólo estarán exentos del pago de dichas contribuciones los bienes del dominio público de la Federación, de los estados o de los municipios, siempre que no sean utilizados por entidades paraestatales o particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, es decir, que lo que prohibe el indicado precepto de la Constitución federal es la situación de excepción en que pudiera colocarse a determinados individuos, a través de la concesión de un beneficio tributario que permi-ta que no contribuyan al gasto público, en evidente detrimento de la hacienda municipal. En congruencia con lo anterior, se concluye que la exención general a favor de la Uni-versidad Autónoma del Estado de Veracruz-Llave, que prevé el artículo 10, último párra-fo, de la Constitución Política de aquella entidad federativa, reformado por decreto publi-cado en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz-Llave, el tres de febrero de dos mil, contraviene el referido precepto de la Constitución General de la República, ya que permite que dicha institución omita el pago de las contribuciones municipales, en menoscabo de la hacienda municipal.

Artículo 115, fracción IV, inciso C), párrafo tercero: Los ayuntamientos, en el ámbito de

su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propie-dad inmobiliaria.


277

Artículo 115, fracción IV, inciso C), párrafo cuarto: Las legislaturas de los estados apro-barán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públi-cas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

2.5) Tesorería municipal Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII, sep-tiembre, 2003, tesis: P./J. 54/2003, p. 1058.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERVENCIÓN A LA TESORERÍA MUNICIPAL. ES INCONSTITUCIONAL LA QUE REALIZA LA LEGISLATURA DE UN ESTADO CUANDO LA LEY NO SEÑALA CUÁLES SERÁN SUS ALCANCES Y LÍMITES.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legislaturas estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115. Ahora bien, para el cabal ejercicio de esa atribución, las mencio-nadas legislaturas pueden incluir como normas de desarrollo, tanto disposiciones tenden-tes a sancionar conductas, positivas o negativas, por las que se evada su cumplimiento o se contravengan expresamente, lo que impediría la ejecución de los actos necesarios para la realización de esa tarea fiscalizadora, como aquellas que tiendan a asegurar su cumpli-miento, como sería la posibilidad de decretar medidas precautorias; sin embargo, dichas normas de desarrollo, ya sea que su naturaleza o fines sean precautorios o punitivos, no pueden llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda, esto es, la esfera de atribuciones que aquél tiene, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la Legislatura. En consecuencia, si determinada legislación faculta a la Legislatura estatal para intervenir la tesorería muni-cipal y no determina cuál es su objetivo, alcance y límites materiales y temporales, sino que se circunscribe a establecer la facultad para realizar tal intervención, no hay elemen-tos que permitan determinar si es sólo de vigilancia o en grado de administración, además de que tampoco puede definirse cuál será su duración, ni cómo se llevará a cabo, de manera que ante la incertidumbre jurídica de tal situación, se torna vulnerable la libre administración de la hacienda pública municipal, y debe estimarse inconstitucional tal disposición.

3) Catastro Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXII, octubre, 2005, tesis: 2ª./J. 128/2005, p. 2441.


278

CATASTRO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE NUE-VO LEÓN, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DE-CRETO QUE REFORMA Y ADICIONA EL NUMERAL 115 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999.

El citado precepto legal establece que el valor catastral que resulte del procedimiento previsto en el artículo 17 de dicha Ley, es el equiparable al valor de mercado para todos los efectos legales. Ahora bien, del análisis armónico de dichas disposiciones se advierte que prevén un mecanismo que permite que el valor catastral de los inmuebles no quede estancado, pues se calcula con base en las tablas de los valores unitarios aprobados por el Congreso local, tal como lo establece el artículo quinto transitorio del decreto que refor-ma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos. Por tanto, el artículo 18 del ordenamiento indicado no transgrede el citado precepto transitorio, ya que para el cálculo del valor catastral se atiende a los valores de mercado o comerciales.

Artículo 115, fracción IV, inciso C), párrafo QUINTO: Los recursos que integran la

hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.


agosto, 2003, tesis: P./J. 37/2003, p. 1373. MUNÍCIPES. LA LEGISLATURA ESTATAL CARECE DE FACULTADES PARA

APROBAR SUS REMUNERACIONES (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999).

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de juris-prudencia P./J. 27/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gace-ta, Novena época, Tomo XI, abril de 2000, página 818, determinó que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en cuanto impide a los ayunta-mientos de los municipios de esa entidad federativa acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso local, no infringe el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, el criterio anterior debe interrumpirse en virtud de la adición a esa fracción, aprobada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de di-ciembre de 1999, en el sentido de que los recursos que integran la hacienda pública municipal se ejercerán de manera directa por los ayuntamientos, o por quien ellos auto-ricen, por lo que la programación, presupuestación y aprobación del presupuesto de egresos del Municipio son facultades exclusivas de éste, para lo cual debe tomar en cuen-


279

ta sus recursos disponibles, pues sostener que carecen de esa exclusividad en el ejercicio de sus recursos tornaría nugatorio el principio de autonomía municipal previsto en la Constitución federal, de donde se concluye que la Legislatura estatal no se encuentra facultada para aprobar las remuneraciones de los integrantes de los municipios, por no encontrarse previsto en la referida fracción IV.

Nota: Esta tesis interrumpe el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 27/2000 ci-tada, que aparece publicada con el rubro: "MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUÉLLOS ACORDAR RE-MUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACIÓN DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”.

4) Municipio y el artículo 31 fracción IV, CF Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XXI, enero, 2005, tesis: 2ª. X/2005, p. 611.

TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL HECHO DE QUE LOS INGRESOS RE-CAUDADOS CON MOTIVO DEL PAGO DEL IMPUESTO RELATIVO, QUE ES FE-DERAL, SE DESTINEN A CUBRIR EL GASTO PÚBLICO DE LOS ESTADOS O MU-NICIPIOS, NO CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE DESTINO AL GASTO PÚBLICO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada 2ª. CLXX/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, Tomo XII, diciembre de 2000, página 434, con el rubro: "COORDINACIÓN FISCAL ENTRE LA FEDERACIÓN Y LOS ESTADOS. EVOLUCIÓN DE SU REGULACIÓN AL TENOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ES-TADOS UNIDOS MEXICANOS DE 5 DE FEBRERO DE 1917 Y SUS REFOR-MAS”., estableció que a partir de la reforma constitucional de 24 de octubre de 1942, se modificó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal entre la Federación y las entidades federativas, fragmentándose la regulación constitucional de la facultad legislativa del Con-greso de la Unión al normarse su distribución entre dichos niveles de gobierno, de ma-nera general en la fracción X del artículo 73 de la Constitución federal, y de forma es-pecífica en su fracción XXIX, marco que sirve de sustento al sistema que a la fecha, en sede constitucional, rige la coordinación fiscal entre la Federación y las entidades federati-vas. En ese contexto, el hecho de que los ingresos recaudados por el pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos se destine a cubrir el gasto público de los estados o municipios, a pesar de ser un impuesto federal, no contraviene el principio de destino al gasto público consagrado en el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues la misma


280

Norma Suprema permite que los ingresos de la Federación obtenidos por vía de contri-buciones se distribuyan a través del mencionado Sistema; además, conforme al último precepto constitucional citado, el destino al gasto público significa sufragar necesidades colectivas que el Estado tiene obligación de cubrir, independientemente de que se trate de la Federación, entidades federativas o municipios.


XVI, diciembre, 2002, tesis: 2ª. CLV/2002, p. 276. FEDERACIÓN, DISTRITO FEDERAL, ESTADOS Y MUNICIPIOS. SON PERSO-

NAS MORALES QUE SE ENCUENTRAN OBLIGADAS A CONTRIBUIR PARA LOS GASTOS PÚBLICOS DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR EL ARTÍCU-LO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

De conformidad con lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos de la Federación, así como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Ahora bien, la frase "... son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gas-tos públicos ...”., no se refiere únicamente a las personas a que hace alusión el artículo 30 de la propia Ley Fundamental, esto es, a los mexicanos por nacimiento o por naturaliza-ción, sino también a las personas morales, a quienes se les reconoce personalidad jurídica propia y que como sujetos del impuesto se encuentran obligados a cubrir su importe una vez que se ubiquen en alguna de las hipótesis normativas que prevén las leyes fiscales, en términos de lo dispuesto por el artículo 1º del Código Fiscal de la Federación; por tanto, si la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios son personas morales de conformidad con lo que establece la fracción I del artículo 25 del Código Civil federal, aplicado supletoriamente a la materia tributaria en términos del segundo párrafo del nu-meral 5º de aquel código, éstas se encuentran obligadas a contribuir al gasto público, en los términos que establezcan las leyes tributarias.

Artículo 115, fracción V: Los municipios, en los términos de las leyes federales y estata-

les relativas, estarán facultados para: Artículo 115, fracción V, inciso A): Formular, aprobar y administrar la zonificación y

planes de desarrollo urbano municipal.

J. Desarrollo urbano municipal Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. IV, octubre, 1996, tesis: P. CXIX/96, p. 179.


281

MUNICIPIOS. ESTAN FACULTADOS PARA EXPEDIR REGLAMENTOS Y DIS-POSICIONES ADMINISTRATIVAS RELATIVOS A SU DESARROLLO URBANO, PERO DE ACUERDO CON LAS BASES NORMATIVAS QUE DEBERAN ESTABLE-CER LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS.

Si bien de lo dispuesto por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formu-lar, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; parti-cipar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, de conformidad con los fines del artículo 27 constitucional, de acuerdo con la fracción II del mismo precepto fundamental, esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los ayunta-mientos, sino que la tienen derivada, esto es, que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas, apoyadas en las mencionadas fracciones del artículo 115 de la Constitución Política.

Novena época, Segundo Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, t. XXII, octubre, 2005, tesis: IV.3º.A.46 A, p. 2316. CONSTRUCCIONES PARA NUEVAS EDIFICACIONES EN TERRENOS NO

COMPRENDIDOS EN FRACCIONAMIENTO AUTORIZADO. EL ARTÍCULO 149 DE LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LOS ASENTAMIENTOS HUMA-NOS Y DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN QUE ESTA-BLECE LA CESIÓN DE UNA SUPERFICIE A FAVOR DE LOS MUNICIPIOS EN LA APROBACIÓN DE AQUÉLLAS, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIO-NALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIA.

El artículo 149 de la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Huma-nos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, establece que en la autorización de construcciones para nuevas edificaciones, respecto de terrenos no comprendidos en fraccionamientos autorizados, deberá cederse una superficie conforme a dos supuestos: a) Tratándose de predios habitacionales se cederá el 17� del área que resulte de restar al área total del predio, las áreas de afectación y vialidades, o bien, 22 metros cuadrados por unidad de vivienda, según el que resulte mayor; b) Por lo que hace a los predios no habitacionales, deberán ceder o pagar el 7% después de restar las citadas áreas de afecta-ción y vialidad; estableciendo en la parte final, que la cesión o el pago se destinarán para la formación de áreas verdes, equipamientos públicos y reservas territoriales. Ahora bien, el servicio público del Estado, consistente en la autorización de construcciones para nue-vas edificaciones no guarda una justa proporción entre el costo del servicio, y el monto de la contribución a cubrir, ya que por una parte, impone en predios habitacionales una


282

cesión del 17% del área total del predio, o 22 metros cuadrados por unidad de vivienda, según la que sea mayor; o bien, la cesión o el pago del 7% de la misma área, una vez restadas las afectaciones y vialidades en los no habitacionales. Sin embargo, la expedición de la autorización no tiene un valor determinado, de ahí que no haya una reciprocidad con el pago en efectivo o en especie a cargo del contribuyente, consecuentemente, la contribución que prevé dicho precepto bajo la especie de derecho, viola el principio de proporcionalidad tributaria; máxime que para el pago se toman en cuenta elementos ajenos que lo hacen variar, como son la extensión del predio y el fin, esto es, si se desti-na o no a casa habitación, por lo que esto produce un monto extra a la prestación del Estado. Por otro lado, la transgresión al principio de equidad tributaria, se actualiza, precisamente, por las diferentes cuotas impuestas a los contribuyentes, pues éstas son más elevadas si sus predios son de mayor extensión, siendo que el Estado eroga lo mismo en uno u otro caso; o bien, destinados o no a casa habitación. Así, bajo la serie de argu-mentativas reseñadas, se concluye que el precepto en cita transgrede los principios de proporcionalidad y equidad tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. TERCER TRIBUNAL COLE-GIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

Artículo 115, fracción V, inciso B): Participar en la creación y administración de sus re-

servas territoriales.

1) Reservas territoriales Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XI, abril, 2000, tesis: P. LVI/2000, p. 78.

MUNICIPIOS. LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN QUE ESTABLECE LAS BASES PARA EL CONTROL Y VIGILANCIA DEL USO DEL SUELO EN EL TERRITORIO DE AQUÉLLOS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN V, CONSTITUCIONAL.

De conformidad con el artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución federal, los municipios están facultados para expedir los bandos de policía y buen gobierno, así co-mo los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, obligación que ha sido recogida en la Constitu-ción y en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, que disponen las bases generales a las que deberán sujetarse los ayuntamientos para la formulación de sus reglamentos, entre ellas las relativas al control y vigilancia del uso del suelo dentro de los municipios. Ahora bien, la circunstancia de que en los artículos 22, apartado B, fracción XX, inciso i), y 195 de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León, se atri-buya al secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas de ese Estado, la potestad para


283

autorizar, modificar o rechazar los usos o cambios de uso o destino del suelo y de diver-sas edificaciones y se faculte a la Secretaría de Desarrollo Urbano para aplicar las medi-das de seguridad que correspondan, no resulta violatoria del referido artículo 115, frac-ción V, constitucional. Ello es así, porque al conferir dichos preceptos esa potestad al citado secretario, que sólo se ejerce tratándose de la "modalidad general" de administra-ción de municipios a que se refiere la fracción I del artículo 15 bis 1 de la ley impugnada y apoyado en el Sistema Estatal de Coordinación Urbana previsto en los artículos 15 y 15 bis de la misma ley, se actualiza la norma constitucional referida, es decir, se establecen las bases conforme a las cuales se debe controlar y vigilar la utilización y uso del suelo dentro de los municipios correspondientes.

2) División territorial Quinta época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. XXXI, p. 2325.

Amparo administrativo en revisión 4308/27. Ayuntamiento de Indé. 22 de abril de 1931. Unanimidad de cinco votos. Relator: Jesús Guzmán Vaca.

DIVISIÓN TERRITORIAL. Las leyes sobre división territorial tienen efectos esencialmente políticos y, por lo

mismo, no pueden conculcar garantías individuales. Es verdad que los ayuntamientos, como personas morales capaces de tener bienes patrimoniales, gozan de entidad jurídica para reclamar, en la vía judicial, cualquier atentado que se pretenda cometer contra esos bienes; pero cuando se aplica una ley de división territorial, no se está en el caso, porque los ayuntamientos no son poseedores del territorio en que su jurisdicción ejercita, ya que los terrenos que esa jurisdicción comprende, son el patrimonio particular de sus habitan-tes; cierto es que puede haber en ese territorio, porciones susceptibles de construir bienes municipales, como los jardines, los caminos, las plazas, etcétera, pero estos bienes son de uso común, y están fuera del comercio y no son susceptibles de apropiación particular, y la privación de ellos, aun ilegal, no puede dar origen a un atentado contra las garantías individuales; por otra parte, aun alegando que se priva a un Ayuntamiento de la percep-ción de impuestos, por virtud del cambio en la división territorial, como el derecho de cobrar y percibir impuestos en determinado territorio, constituye un acto de soberanía, y la privación de este derecho tampoco puede considerarse como un atentado a las garan- tías individuales, el amparo, por este capítulo, también es improcedente.

Artículo 115, fracción V, inciso C): Participar en la formulación de planes de desarrollo

regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios.


284

Artículo 115, fracción V, inciso D): Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales.

Artículo 115, fracción V, inciso E): Intervenir en la regularización de la tenencia de la

tierra urbana. Artículo 115, fracción V, inciso F): Otorgar licencias y permisos para construcciones. Artículo 115, fracción V, inciso G): Participar en la creación y administración de zonas

de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia.

Artículo 115, fracción V, inciso H): Intervenir en la formulación y aplicación de pro-

gramas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial. Artículo 115, fracción V, inciso I): Celebrar convenios para la administración y custodia

de las zonas federales. Artículo 115, fracción V, inciso I), párrafo segundo: En lo conducente y de conformidad

a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

Artículo 115, fracción VI: Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios

municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continui-dad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

Artículo 115, fracción VII: La policía preventiva municipal estará al mando del presi-

dente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

Artículo 115, fracción VII, párrafo segundo: El Ejecutivo federal tendrá el mando de la

fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

K. Fuerza pública Novena época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XIII, mayo, 2001, tesis: X. 1º. 17 A, p. 1093.


285

AUXILIO DE LA FUERZA PÚBLICA. COMPETE AL GOBERNADOR CONSTI-TUCIONAL DEL ESTADO OTORGARLO, A SOLICITUD DEL ÓRGANO JURISDIC-CIONAL, PARA VERIFICAR LA DILIGENCIA DE LANZAMIENTO Y ENTREGA DE UN INMUEBLE, SI EL DEMANDADO Y CONDENADO ES UN AYUNTAMIENTO MUNICIPAL, SIN QUE ELLO IMPLIQUE VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 115, FRAC-CIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.

Si en un juicio civil ordinario de acción reivindicatoria se condena al demandado, Ayuntamiento constitucional, a la entrega y desocupación del inmueble en el que se en-cuentra ubicado, a virtud de esta sentencia ejecutoria, para poder efectuar la diligencia de lanzamiento, el gobernador está obligado a proporcionar el auxilio de la fuerza pública al órgano jurisdiccional, previa solicitud de éste, pues sería ilógico que el propio condenado ordenara a elementos de seguridad pública a cargo del presidente municipal que encabe-za ese Ayuntamiento a practicar su ejecución, por lo que no existe violación al artículo 115, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que este precepto no establece que la fuerza pública bajo el mando del gobernador del Esta-do, únicamente la pueda ejercer en el Municipio en que reside, sino que esa autoridad tendrá el control y el mando de la institución policiaca en toda la extensión territorial del Estado, lo que se reitera en el diverso numeral 25 de la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco. Además, la Constitución Política del Estado, en su artículo 51, fracción VI, dispone como obligación del gobernador del Estado, facilitar al Poder Judi-cial los auxiliares necesarios para hacer expedito el ejercicio de sus funciones, sin que de ello se advierta que solamente pueda hacerlo en el Municipio en que reside, toda vez que conforme a los artículos 2º y 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Tabasco, el mismo se integra, entre otros, con los juzgados en los distritos judiciales, que se ubican en los municipios del Estado de Tabasco.

Artículo 115, fracción VIII: Las leyes de los estados introducirán el principio de la re-

presentación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo: Las relaciones de trabajo entre los munici-

pios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

L. Relaciones laborales Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII, noviembre, 2003, tesis: 2ª. CXLI/2003, p. 268.


286

PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS. TIENEN FACULTADES PARA LEGISLAR SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS CON LOS TRABAJADORES A SU SERVICIO.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta expresamente a los poderes legislativos de los estados para legislar sobre las relaciones entre los estados y los municipios con los trabajadores a su servicio, sujetándose a las bases que al respecto establece el apartado B de su artículo 123, que sólo consagra los principios a los que debe atenderse en beneficio y protección de los trabajadores, como cuestiones esenciales que deben ser respetadas, las cuales servirán de fundamento para la creación de las leyes reglamentarias respectivas. Ahora bien, al no existir prohibición de que puedan preverse otros derechos en beneficio de aquéllos, ni estar establecido que dichas leyes deben ajus-tarse de manera exacta a la propia Ley Fundamental, resulta inaplicable para regular las mencionadas relaciones, la tesis de jurisprudencia de la entonces Cuarta Sala de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, de rubro "TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA. NO ESTÁN PROTEGIDOS POR EL APAR-TADO ‘B’ DEL ARTÍCULO 123 EN CUANTO A LA ESTABILIDAD EN EL EM-PLEO”., pues del criterio que sustenta se advierte que únicamente se ocupó de determi-nar el legal proceder del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en asuntos relacio-nados con trabajadores al servicio del gobierno federal, pero no respecto de trabajadores al servicio de los estados y municipios.

Novena época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. III,

marzo, 1996, tesis: 2ª. XVII/96, p. 607. COMPETENCIA LABORAL. CONTROVERSIAS ENTRE LOS MUNICIPIOS Y SUS

TRABAJADORES. SE DETERMINA APLICANDO PREFERENTEMENTE EL ARTÍ-CULO 115, FRACCIÓN VIII, SEGUNDO PÁRRAFO DE LA CONSTITUCIÓN.

El precepto indicado dispone que "las relaciones laborales entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamenta-rias", en tal virtud, esta norma resulta de aplicación preferente sobre las prevenciones generales que establece el artículo 123, en cuanto a la competencia para conocer de asun-tos laborales, en razón de que constituye la ley específica para el caso y porque es princi-pio de hermenéutica jurídica el de que los preceptos constitucionales se deben interpretar de tal manera que se complementen y no que se contradigan, ni se excluyan. De acuerdo con lo anterior, es claro que la jurisdicción federal no tiene injerencia en este tipo de asuntos, puesto que las legislaturas locales sólo pueden expedir ordenamientos para su ámbito interno y, en todo caso, para determinar si la resolución del conflicto compete a las Juntas de Conciliación y Arbitraje locales o a los tribunales de arbitraje estatales o municipales, habrá que atender a las disposiciones de la correspondiente ley local, inde-


287

pendientemente de que la actividad desarrollada por el Municipio, pudiera estar com-prendida en la fracción XXXI, del apartado A, del artículo 123 constitucional, pues lo que determina la competencia en este caso de excepción, es la intervención del Municipio como sujeto de la relación laboral.

Octava época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. XIII, mayo, 1994,

tesis: 4ª. XII/94, p. 191. COMPETENCIA. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE CONCILIACIÓN Y ARBI-

TRAJE DE LA ENTIDAD FEDERATIVA CONOCER DE LOS CONFLICTOS LABO-RALES PROMOVIDOS EN CONTRA DE UN MUNICIPIO, SI LA LEGISLATURA LOCAL AÚN NO HA CREADO EL TRIBUNAL MUNICIPAL CORRESPONDIENTE.

El Tribunal de Conciliación y Arbitraje del Estado y no la Junta local de Conciliación y Arbitraje de la propia entidad federativa, es el competente para conocer de la contro-versia laboral surgida entre los trabajadores de un Municipio y el propio Ayuntamiento municipal, si el Poder Legislativo local aún no ha creado el Tribunal Municipal corres-pondiente, conforme al artículo 115, fracción VIII, de la Constitución Política federal, reformado el diecisiete de marzo de 1987, y el artículo segundo transitorio del decreto que contiene dicha reforma. Tal competencia se surte en favor del citado Tribunal de Conciliación y Arbitraje, no obstante que el mismo no esté expresamente facultado por la Ley aplicable para conocer de las controversias surgidas entre los municipios y sus traba-jadores, porque ningún conflicto en el que los particulares estén solicitando la imparti-ción de justicia por parte del Estado, puede dejar de resolverse, dejando en manos del individuo buscar su propia justicia, atento a lo establecido en el artículo 17 constitucional; además, el conocimiento y resolución de los conflictos laborales entre particulares (pa-trones y trabajadores) corresponde a autoridades distintas de las que deben conocer y resolver las controversias surgidas entre el Estado, llámese Federación, entidades federati-vas o municipios, y sus trabajadores, pues conforme a los artículos 115, fracción VIII, 116, fracción V y 123 constitucionales, para resolver aquéllos se han creado las Juntas federal y locales de Conciliación y Arbitraje, mientras que para decidir las últimas existen los tribunales federal, locales y municipales de Conciliación y Arbitraje.


ción y su Gaceta, t. XIII, abril, 2001, tesis: III. 20. T. 4 K, p. 1109. PRESIDENTES MUNICIPALES. TAMBIÉN PUEDEN COMPARECER AL JUICIO

LABORAL A DEFENDER LOS INTERESES DEL AYUNTAMIENTO DEMANDADO (LEGISLACIÓN BUROCRÁTICA DEL ESTADO DE JALISCO).

Es inexacto que la defensa del Ayuntamiento en ese juicio corresponda únicamente al síndico del mismo, conforme al artículo 53 de la Ley Orgánica Municipal, dado que si bien dicha norma establece que corresponde a ese servidor la defensa de los intereses


288

municipales, al igual que representar al Ayuntamiento en todas las controversias o litigios en que fuera parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Cabildo para designar apode-rados o procuradores especiales, resulta que conforme al precepto 121 del mismo orde-namiento, las relaciones laborales entre el Municipio y sus servidores públicos se regirán por la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios y por los reglamentos interiores de trabajo que expidan los ayuntamientos, de tal forma que si esta última legislación, en su precepto 9º fracción IV, establece que para los efectos de dicha ley se entenderán como titulares, entre otros, en los municipios, los ayuntamientos repre-sentados por el presidente municipal o el presidente del concejo, en su caso, es correcto establecer que el presidente municipal sí cuenta con facultades para acudir al juicio labo-ral a hacer valer los derechos que estime pertinentes, de tal forma que no puede aceptarse el hecho de que las mismas se limiten a sancionar a los servidores públicos, toda vez que si se acepta esto último, resultaría ilógico que quien impone una sanción, no pueda de-fender su acto cuando se demanda su nulidad o ilegalidad en el juicio laboral.

Sexta época, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. Quinta parte

CXVIII, p. 24. TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. AYUNTAMIENTOS. La Ley Federal del Trabajo no es aplicable tratándose de conflictos entre un Ayunta-

miento y los empleados a su servicio, porque el artículo 2º del ordenamiento señalado establece que las relaciones entre el Estado y sus servidores se rigen por las leyes del servicio civil que se expidan, dado que la palabra Estado está expresada en dicho precep-to en el concepto de forma de vida social determinada, de autoridad, de comunidad polí-tica jurídicamente organizada, dotada de un poder de mando, que comprende a los mu-nicipios como elementos integrantes de él, como lo precisan los artículos 43 y 115, pri-mer párrafo de la Constitución General de la República.


XVIII, noviembre, 2003, tesis: 2ª. CXLI/2003, p. 268. PODERES LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS. TIENEN FACULTADES PARA

LEGISLAR SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LOS ESTADOS Y LOS MUNICIPIOS CON LOS TRABAJADORES A SU SERVICIO.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta expresamente a los poderes legislativos de los estados para legislar sobre las relaciones entre los estados y los municipios con los trabajadores a su servicio, sujetándose a las bases que al respecto establece el apartado B de su artículo 123, que sólo consagra los principios a los que debe atenderse en beneficio y protección de los trabajadores, como cuestiones esenciales que deben ser respetadas, las cuales servirán de fundamento para la creación de las leyes reglamentarias respectivas. Ahora bien, al no existir prohibición de que puedan preverse


289

otros derechos en beneficio de aquéllos, ni estar establecido que dichas leyes deben ajus-tarse de manera exacta a la propia Ley Fundamental, resulta inaplicable para regular las mencionadas relaciones, la tesis de jurisprudencia de la entonces Cuarta Sala de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, de rubro "TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA. NO ESTÁN PROTEGIDOS POR EL APAR-TADO ‘B’ DEL ARTÍCULO 123 EN CUANTO A LA ESTABILIDAD EN EL EM-PLEO”., pues del criterio que sustenta se advierte que únicamente se ocupó de determi-nar el legal proceder del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en asuntos relacio-nados con trabajadores al servicio del gobierno federal, pero no respecto de trabajadores al servicio de los estados y municipios.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. IV, sep-tiembre, 1996, tesis: P.CIX/96, p. 358.

REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPALES. CO-RRESPONDE ESTABLECERLAS AL PODER LEGISLATIVO AL APROBAR LAS LE-YES MUNICIPALES RELATIVAS, CON VISTA AL PRESUPUESTO DE EGRESOS APROBADO POR EL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).

De la interpretación sistemática de los artículos 13, 73, fracción VII, 74, fracción IV, 75, 100, 115, 116, 122, 126 y 127 de la Constitución General de la República, y en espe-cial, de los antecedentes del proceso de reforma del artículo 115 citado, en el año de 1983, se desprende que un principio fundamental de nuestro régimen constitucional es que sólo a los órganos legislativos, en su carácter de representantes populares, compete establecer las remuneraciones de los servidores públicos de la Federación, siendo contra-rio a la Ley Fundamental cualquier ingreso que con motivo de la prestación de un servi-cio, reciba un funcionario público y que no esté aprobado por el Poder Legislativo, de lo que se infiere lógicamente que la disposición contenida en el párrafo final de la frac-ción IV del artículo 115 constitucional, en el sentido de que "los Presupuestos de Egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles", no puede interpretarse en el sentido de que ello faculta a éstos a fijar las remuneraciones de sus miembros, sin ningún límite establecido por los órganos legislativos, sino, por el contra-rio, debe concluirse que debe sujetarse, en primer lugar, al sistema que se deriva del marco establecido, en el aspecto examinado, por la Constitución federal, y coherentemen-te, al que la Constitución y las leyes locales prevengan, de acuerdo con aquél, sin que ello implique la afectación a la autonomía municipal, pues ésta, constitucionalmente, se debe entender condicionada a lo que establezcan al respecto dichos ordenamientos.


tubre, 2005, tesis: P./J. 124/2005, p.1873.


290

ACCESO A EMPLEO O COMISIÓN PÚBLICA EN CONDICIONES DE IGUAL-DAD. LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 271 DEL CÓDIGO HACENDARIO PARA EL MUNICIPIO DE VERACRUZ CONTRAVIENE ESE DERECHO.

El citado precepto, que establece que los servidores públicos que recauden, manejen, custodien o administren fondos o valores de la propiedad municipal o al cuidado del Ayuntamiento, están obligados a pagar de su peculio las primas relativas de las fianzas suficientes para garantizar el pago de la responsabilidad en que pudieran incurrir en el desempeño de su cargo, contraviene el derecho de acceso a empleos o comisiones públi-cas en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos, contenido en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que incluye un requisito no exigido por ésta, la que esencialmente se limita a requerir el gobernado tenga las calidades necesarias para desempeñar en forma eficiente el encargo público concedido; además, la fracción IV del artículo 271 del Código Hacendario para el Municipio de Veracruz no puede considerarse acorde con los principios de eficiencia, mérito y capacidad para el acceso a la función pública, que derivan de los artículos 113 y 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución federal, puesto que la condición económica y la posibilidad de cubrir una fianza no son reveladoras de aquéllos. Esto es, el mencionado precepto legal implica una situación discriminatoria al establecer una norma que presupone la capacidad patrimonial para poder ocupar los cargos respecto de los cuales establece esa obligación; aunado a que puede perjudicar la función pública, pues prohibe al Municipio de Veracruz disponer de ciudadanos que aun cuando posean las capacidades éticas y profesionales suficientes para el cargo, no puedan cubrir la fianza por sí mismos.

Artículo 115, fracción IX: Derogada. Artículo 115, fracción X: Derogada. M. Protección jurisdiccional de la autonomía municipal

1) Amparo Quinta época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, t. XLV, p. 3577. Controversia 2/35. Suscitada entre el Ayuntamiento de la ciudad de Motul, Yucatán, y los poderes Legislativo y Ejecutivo del propio Estado. 26 de agosto de 1935. Unanimi-dad de diecisiete votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

MUNICIPIOS. PERSONALIDAD DE LOS. Aun cuando la base de la división territorial y de la organización política y adminis-

trativa de los estados, es el Municipio libre, conforme al artículo 115 de la Constitución


291

Política del país, y aun cuando los mismos forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y tienen, consiguientemente, personalidad jurí-dica para todos los efectos legales, ello no obstante, tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de "poder político" a que se contrae al artículo 105 constitucio-nal, para los efectos de dar competencia a la Suprema Corte, con motivo de las contro-versias que se susciten entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo Estado, por carecer los ayuntamientos de jurisdicción sobre todo el territorio del Estado, toda vez que aquélla está limitada a una fracción del mismo, y la extensión de jurisdicción es la que da indiscutiblemente a la Suprema Corte, competencia para intervenir en las aludidas controversias.

Quinta época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación, t. LXI, p. 5201. MUNICIPIOS, PERSONALIDAD DE LOS. EN EL AMPARO. La circunstancia de que haya sido interpuesto el amparo por todos los regidores de

un Ayuntamiento y no sólo por el síndico del cuerpo municipal, como representante de éste, no es un motivo para sobreseer en el juicio de garantías, para cuya procedencia sólo se requiere que haya persona a quien perjudique el acto de la autoridad que se reclama, y en el supuesto anterior, la concurrencia de los regidores tiene como propósito la defen-sa de sus intereses jurídicos comunes. Además, el artículo 115, en su fracción III, de la Constitución General, inviste de personalidad jurídica a los municipios, para todos los efectos legales.

Séptima época, Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, Semanario Judicial de la Federación, t. 181-186 Sexta Parte, p. 126.

Queja 7/84. Secretario de Finanzas del Estado de San Luis Potosí. 3 de mayo de 1984. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Baltazar Alvear. Secretario: Enrique Alberto Durán Martínez.

Nota: En el Informe de 1984, la tesis aparece bajo el rubro "MUNICIPIO, CUÁN-DO ES PROCEDENTE EL AMPARO PROMOVIDO POR EL".

MUNICIPIO, CUÁNDO ES IMPROCEDENTE EL AMPARO PROMOVIDO POR EL.

La reclamación que hace un Municipio en contra del Gobierno del Estado, consisten-te en un presunto desacato del artículo 115 constitucional, vigente, que se traduce en la cesión del derecho a administrar servicios públicos cuya prestación correspondía al Go-bierno del Estado, así como la inclusión en la hacienda del Municipio de las contribucio-nes y otros ingresos que la Legislatura establezca a su favor, aparte de los que dicho precepto constitucional le concede expresamente, en relación a bienes que tiene el prime-ro para su administración, en su carácter de entidad soberana y en ejercicio de una facul-tad de imperio que le confieren las nuevas disposiciones del artículo 115 constitucional; en realidad, implica una contienda de poderes soberanos que, evidentemente, no puede


292

ser materia del juicio de amparo, por ser éste una defensa exclusiva de los particulares en contra del abuso de poder de una autoridad.

Séptima época, Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Fede-

ración, t. 169-174 Sexta Parte, p. 42. Amparo en revisión 307/83. Gerardo Lumbreras y coagraviados. 21 de abril de 1983.

Unanimidad de votos. Ponente: Mario Gómez Mercado. Secretario: Mario Manuel Díaz López.

AYUNTAMIENTO, IMPROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA EL CONGRESO DEL ESTADO POR NO DECLARAR LA INEXISTENCIA DEL.

Es improcedente el juicio de amparo cuando se ejercitan derechos de contenido polí-tico, entendiéndose por éstos los que se refieren a la integración de la primera autoridad política de un Municipio; esto es, que por medio de la petición formulada al Congreso del Estado de Tlaxcala, se pretenda obtener la declaración de inexistencia de un Ayunta-miento, por no haberse integrado el mismo, y en su lugar, sea designado un Concejo Municipal; lo que además se confirma dado lo dispuesto por el artículo 115 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, tienen facultades para suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga; además de que, para el efecto de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes, ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos.

Séptima época, Tercera Sala, Apéndice 2000, t. Tomo I, Const., P.R. SCJN, agosto,

2003, tesis: 1813, p. 1248. LEYES MUNICIPALES, REVISIÓN EN AMPARO CONTRA. LEGITIMACIÓN DE.

LAS AUTORIDADES MUNICIPALES PARA INTERPONERLO. Si bien es cierto que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurispru-

dencialmente que, tratándose de amparo contra leyes, sólo se encuentran legitimadas para hacer valer la revisión en contra de la sentencia del juez de distrito que otorgó el amparo por considerar inconstitucionales los preceptos, las autoridades que intervinieron en la formación de la ley y no las encargadas de su ejecución, debe inferirse que tratándose de leyes municipales emanadas de la Legislatura local, las autoridades municipales pueden formular el recurso de revisión para defender su constitucionalidad pues además de que lógicamente tuvieron una intervención informal en la formulación de la ley, de no acep-tarlo se vulneraría el principio de autonomía municipal que se consagra en el artículo 115


293

de la Constitución y que fue ampliamente defendido en el seno del Congreso Constitu-yente, reafirmado por el Constituyente Permanente en las reformas de 1982 al precepto citado y justificado por la doctrina.


ción y su Gaceta, t. XII, octubre, 2000, tesis: VI.A. 81 A, p. 1286. DEMANDA DE AMPARO IMPROCEDENTE. LO ES AQUÉLLA INTERPUESTA

POR EL PRESIDENTE MUNICIPAL, CUANDO ACUDE COMO AUTORIDAD SIN DEFENDER DERECHOS DE CARÁCTER PATRIMONIAL DEL AYUNTAMIENTO RESPECTIVO.

De la interpretación armónica de los artículos 103 de la Constitución Política federal, 1º 4º y 9º de la Ley de Amparo, las personas morales públicas u oficiales sólo pueden acudir en demanda de amparo como sujetos de derecho privado, a través de los funcio-narios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o ley que se reclame afecte de modo directo sus derechos patrimoniales; por lo que si en la especie el presidente municipal acude en demanda de amparo con el carácter de autoridad, señalando como actos reclamados del procurador general de justicia de la entidad, entre otras, el que no se haya realizado el nombramiento de agentes del Ministerio Público subalternos en favor de personas propuestas por dicha autoridad, es obvio que resulta improcedente el juicio de garantías intentado y en consecuencia debe sobreseerse en el mismo, en tanto que no se defienden derechos patrimoniales del Ayuntamiento respectivo, sino otros de tipo competencial entre autoridades que pueden ser reclamados por diverso medio.

2) CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. VI, diciembre, 1997, tesis: P./J. 101/97, p. 539.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO AD-MINISTRATIVO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. LOS ARTÍCULOS 63, FRAC-CIÓN XLV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PROPIO ESTADO Y 15 DE LA LEY ORGÁNICA DE DICHO TRIBUNAL, NO VULNERAN LA ESFERA DE COM-PETENCIA DE LOS MUNICIPIOS.

Conforme a los citados preceptos corresponde al Congreso local instituir el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de autonomía plena en el pronunciamiento de sus fallos y con facultades para resolver los conflictos y controversias que se susciten entre el Estado, los municipios, los órganos descentralizados y empresas de participación esta-tales o municipales, y los particulares, situación que no implica una invasión a la esfera competencial de los municipios, ya que de la interpretación sistemática y armónica de lo dispuesto en los artículos 115 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Esta-dos Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos y de los dictámenes de las


294

comisiones del Congreso de la Unión, que intervinieron en el procedimiento de reforma del último precepto citado, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 17 de marzo de 1987, se colige que al facultar el poder revisor de la Constitución a los estados para instituir tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, con el fin de dirimir las controversias entre la administración públi-ca estatal y los particulares, comprendió dentro de ésta, inclusive, a la administración pública municipal. Lo anterior es así, en razón de que la teleología de la aludida reforma constitucional fue la de instaurar un sistema integral de justicia administrativa que permi-tiera fortalecer el Estado de derecho, aunado a que si bien el Municipio es un nivel de gobierno con una esfera de competencia propia, ella se encuentra constitucionalmente limitada, en diversas materias, a lo establecido en la legislación local de la entidad federa-tiva en que se ubican, salvo el caso en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga expresamente el ejercicio absoluto de determinadas facultades.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XII, octu-

bre, 2000, tesis: P./J. 115/2000, p. 969. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE

PLANTEA UNA CONTIENDA ENTRE UN MUNICIPIO Y UNO DE SUS ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADOS.

Si bien es cierto que de conformidad con el criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis P. LXXII/98 y P. LXXIII/98, publicadas en el Sema-nario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, Tomo VIII, diciembre de 1998, páginas 789 y 790, cuyos rubros son, respectivamente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PRO-TECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO"., y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA”., los órganos derivados podrán tener legitimación pasiva para intervenir en un procedi-miento de controversia constitucional, toda vez que dichos entes se encuentran sujetos al orden establecido en la Constitución federal, también lo es que esta legitimación se refie-re solamente a los conflictos precisados en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna y no respecto de aquellos en los que la Norma Fundamental no establece que deban ser resueltos en vía de controversia constitucional. En estas condiciones, y tomando en con-sideración que el referido precepto constitucional sólo contempla dentro de sus hipótesis, la procedencia de esa vía tratándose de municipios contra órganos de poder del Estado, contra el Distrito Federal, contra municipios de diversos estados y contra la Federación, debe concluirse que si se plantea una contienda entre un Municipio y uno de sus órga-nos de administración descentralizados, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo


295

105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la fracción I del artículo 105 de la Carta Magna.


agosto, 2003, tesis: P./J. 33/2003, p. 1252. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA ACTOS QUE DECLARAN

DESAPARECIDO UN AYUNTAMIENTO. EL SÍNDICO O FUNCIONARIO QUE LO REPRESENTABA, TIENE PERSONALIDAD PARA PROMOVERLA.

Conforme al artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la parte actora debe comparecer al juicio de controversia constitucional por conducto del funcionario legal-mente facultado para representarlo, de donde se sigue que cuando se impugnan actos que declaran desaparecido un Ayuntamiento, el síndico o funcionario que lo representa-ban antes de ese acontecimiento conservan su personalidad jurídica para promover en su contra la controversia constitucional, sin que pueda alegarse en contrario que ya no tenían esa representación con motivo de dicha desaparición, porque es precisamente el análisis constitucional de tal declaratoria, lo que constituye la materia del fondo de la litis.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. X, sep-

tiembre, 1999, tesis: P./J. 96/99, p. 705. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ORDEN JURÍDICO ESTATAL COM-

PRENDE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES LOCALES Y SUS MUNICIPIOS. Dentro del orden jurídico estatal se consagra la figura del Municipio libre, estructura

de gobierno que si bien tiene como norma fundamental la autonomía funcional para la prestación de los servicios públicos a su cargo y el ejercicio del gobierno dentro de los límites territoriales que le corresponde, a través de los ayuntamientos, conforme a lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución federal, también guarda nexos jurídicos indisolubles con los poderes locales que impide considerar a los municipios como un orden independiente del local, entre los cuales se pueden citar los siguientes: creación, suspensión o desaparición de municipios y ayuntamientos, revocación del man-dato de alguno de sus miembros por la Legislatura estatal, sujeción de la normatividad y actuación municipal a las bases legales que establezca el Congreso local, aprobación del gobierno estatal de los ingresos y revisión de los egresos municipales, entre otras. De lo anterior se deduce que la pertenencia de los municipios a un Estado autónomo sujeta a los primeros a someter sus diferencias con otros municipios, en principio, a la decisión de las autoridades de gobierno locales, por estar comprendidos todos dentro de un mis-mo orden normativo.


296

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XVIII, sep-tiembre, 2003, tesis: P./J. 53/2003, p. 1090.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CONFORME A LA LEGISLACIÓN LO-CAL APLICABLE EL SÍNDICO MUNICIPAL OSTENTA LA REPRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO, PERO DE AUTOS SE ADVIERTE QUE LOS ACTOS IMPUGNADOS TUVIERON SU ORIGEN EN UN CONFLICTO ENTRE ÉSTE Y UN FUNCIONARIO DEL AYUNTAMIENTO, EXCEPCIONALMENTE PROCEDE RECONOCER LA LEGI-TIMACIÓN PROCESAL ACTIVA DEL PRESIDENTE MUNICIPAL.

En el supuesto de que la legislación local atribuya al síndico municipal la facultad de representar al Ayuntamiento, pero de autos se advierte que el conflicto que dio origen a los actos cuya validez constitucional se cuestiona en el juicio de controversia constitu-cional, es un conflicto entre el síndico y algún funcionario del Ayuntamiento y que el propio órgano colegiado acordó encomendar al presidente municipal la defensa del Mu-nicipio, de lo que deriva que no actúa en interés propio sino del Ayuntamiento, es pro-cedente reconocer la legitimación procesal de tal funcionario para promover la controver-sia constitucional; sin que sea óbice a lo anterior el hecho de que la propia legislación local prevea supuestos específicos en los que el presidente municipal pueda asumir la representación del Municipio, si el que dio lugar al conflicto no está previsto en dichos supuestos.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. IX, junio, 1999, tesis: P./J. 46/99, p. 659.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONGRESO DEL ESTADO NO IN-VADE LA ESFERA DE COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS NI VIOLA EL ARTÍ-CULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SI EN APLICACIÓN DE LA NOR-MATIVIDAD RESPECTIVA ORDENA DAR DE BAJA A PERSONAL INDEBIDA-MENTE CONTRATADO POR EL AYUNTAMIENTO Y QUE SE RESTITUYAN LOS SUELDOS QUE LE FUERON PAGADOS (SAN LUIS POTOSÍ).

De conformidad con el artículo 57 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí, es atribución del Congreso local, a través de la Contaduría Mayor de Hacienda, revisar, examinar y, en su caso, aprobar la cuenta pública, así como determinar lo que debe o no tomarse en consideración para su contabilización, y aprobar los actos relativos a la aplicación de fondos públicos del Estado, de los municipios y sus entidades; por tanto, tiene la responsabilidad de fiscalizar, controlar y evaluar las actividades administra-tivas y financieras de los ayuntamientos, lo que implica que debe velar por la correcta y legal canalización de los recursos económicos destinados al Municipio. En consecuencia, si como resultado de la revisión de la cuenta pública el Congreso local, con estricto ape-go a la prohibición de que el Ayuntamiento contrate a personal que guarde parentesco con funcionarios públicos municipales, establecida en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, ordena dar de baja al personal que se contrató en contra-


297

vención a esa prohibición y que se reintegren a la Tesorería Municipal los sueldos que se le hubiesen pagado, no viola el artículo 115 de la Constitución federal, ni invade la auto-nomía municipal.


2000, tesis: P./J. 30/2000, p. 812. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS

MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITU-CIONALES DEL ORDEN FEDERAL.

Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas contro-versias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales im-pugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitu-cionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente local o a las legislaturas de los estados.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, abril,

1997, tesis: P./J. 24/97, p. 131. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO QUE CREA EL INSTITU-

TO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL, EMITIDO POR LA LEGISLATURA DEL ESTADO DE OAXACA, NO TRANSGREDE EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTI-TUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

De los objetivos y atribuciones del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, señala-dos en los artículos 3º y 4º del decreto que lo creó, se advierte que no se invaden las facultades propias de los municipios, instituidas en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el instituto en cita no interfiere en las políticas administrativas, económicas o de gobierno municipales, sino que sólo tiene como objetivo la realización de una serie de programas tendientes al fortalecimiento del Municipio y, como fin último, que el Ayuntamiento tenga la capacidad suficiente para prestar un mejor servicio a su comunidad a través de mecanismos de apoyo, fomento y coordinación, además de que actúa a instancia de los propios municipios y no de manera unilateral, de modo que su actuación se traduzca en sumisión de éstos o que anule o diluya sus derechos o atribuciones, pues con su apoyo o sin él, el Municipio podrá se-


298

guir llevando a cabo sus fines a través de su ámbito competencial y en uso de las atribu-ciones tuteladas por el precepto fundamental citado, que de ninguna manera quedan afectadas por el decreto impugnado.

Novena época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. V, abril,

1997, tesis: P./J. 25/97, p. 132. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL GOBERNADOR Y LA LEGISLATURA

DEL ESTADO DE OAXACA TIENEN FACULTADES, RESPECTIVAMENTE, PARA FORMULAR LA INICIATIVA Y EXPEDIR EL DECRETO POR EL QUE SE CREA EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL.

Del análisis integral de los artículos 115, fracción III, último párrafo, de la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos; 50, fracción II, 59, fracciones I, II y XI; 79, fracción I, 80, fracciones I, II, IX y X; 94, quinto párrafo y 95 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, y 1º, 5º, 143, 144, 145, 146, 150, 151 y 152 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, se desprende lo siguiente: a) Que el gober-nador tiene la facultad y el deber de iniciar leyes y de cuidar y expedir las órdenes nece-sarias para el debido cumplimiento de la Constitución federal, la local y las leyes que emita la Legislatura estatal, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observan-cia; b) Que la Legislatura estatal tiene facultades para expedir leyes, específicamente para la administración interna del Gobierno del Estado y la orgánica municipal, y c) Que los municipios tienen facultades conforme a la Constitución federal y la local para asociarse y coordinarse entre sí, con sujeción a la ley, para una eficaz prestación de sus servicios, lo que se reglamenta en la Ley Orgánica Municipal. De todo lo anterior y con base en el análisis integral y armónico de los preceptos en cita, se concluye que en materia munici-pal y para el objetivo específico de fortalecer y dar apoyo a los municipios, respetando su autonomía, el gobernador sí puede iniciar leyes y la Legislatura emitir la normatividad respectiva, sin que esto constituya invasión de la esfera municipal, ya que la propia Cons-titución federal y la local permiten que los municipios se asocien y coordinen con arreglo a las leyes para tal efecto y, por su lado, la Ley Orgánica Municipal, a través de sus dis-posiciones, busca que los municipios realicen tales objetivos. En estas condiciones, el Ejecutivo estatal y la Legislatura, en sus respectivos ámbitos de competencia, proveen y legislan para el debido cumplimiento de los principios tutelados por la Carta Fundamen-tal y la Constitución local, así como de las demás leyes de la materia. Por lo tanto, la iniciativa del Ejecutivo estatal y el decreto de referencia aprobado por la Legislatura esta-tal, son actos emitidos en el ámbito de sus atribuciones.


2000, tesis: P./J. 52/2000, p. 720.


299

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SÍNDICO ÚNICO DE LOS AYUNTA-MIENTOS DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE VERACRUZ, TIENE LEGITI-MACIÓN PROCESAL PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN, SIN RE-QUERIR FORMALIDAD O ACUERDO ESPECIAL PREVIO.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Veracruz, el "síndico único" es el encargado de la procuración, defen-sa y promoción de los intereses municipales y de la representación jurídica de los ayun-tamientos en los litigios en que éstos fueren parte, sin que exista ninguna disposición que ordene formalidad o acuerdo previo del Ayuntamiento para llevar a cabo estas funciones, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio. Por tanto, el "síndico único", en uso de las atribuciones que la ley le otorga, puede promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello.

La forja de una institución Ayuntamientos, Cabildos y municipios:

Una mirada desde la historia del Derecho

OMAR GONZÁLEZ GARCÍA*

A Edelmira Gudiño Coronel, por su brillante tesis de licenciatura

INTRODUCCIÓN Cuando hace casi cuarenta años se publicó el hoy ya clásico La democracia en México1, el estudio de la vida municipal en el país era apenas un referente menor para el análisis sociopolítico de la época. Treinta y seis años después de aquella publicación pionera, la vida municipal en México ha cobrado tal importancia que un texto clave para entender, al menos en parte, la inconclusa transición a la democracia experimentada por México, considera dentro de sus hipótesis de trabajo que, a diferencia de otras transiciones, la mexicana habría partido, entre otros datos, de la serie de transformaciones que expresa-das en alternancia política se habían gestado desde los municipios en una especie de ascenso de la base a la cima,2 lo cual no es extraño si se parte del dato, cierto por lo demás, que son las elecciones locales —pese a eventuales índices de abstención—las que mayormente interesan al ciudadano, justo en la medida que su decisión terminará, de una u otra forma, por afectar su entorno inmediato en tanto que se trata de comicios que, por cercanos, le son más propios.3

Empero, a pesar de su importancia, lo que acaso conceptualmente podría denominar-se municipalismo mexicano, suele atender más a cuestiones propias de la politología y la administración pública que a una revisión desde la Historia del Derecho que de alguna manera responda a preguntas de diversa naturaleza expresables en cuestionamientos del

* Candidato a Maestro en Derecho Constitucional y Amparo. Visitador Adjunto de la CEDH-Veracruz. 1 GONZÁLEZ CASANOVA, Pablo, La democracia en México, México, Era, 16ª, ed., 1985, p. 333. (La primera edición de la obra data de 1965. En 1967 se publicó una segunda edición puesta al día. Las ediciones subsecuentes no registran modificaciones). 2 LUJAMBIO, Alonso, El poder compartido (un ensayo sobre la democratización mexicana), México, Océano, 2001, p. 191. 3 COTTERET, Jean-Marie, EMERI, Claude, Los sistemas electorales, Barcelona, Oikos-Tau, 1973, p. 166.



302

siguiente orden: ¿cómo se forjó la institución?, ¿tiene un origen democrático?, ¿es posi-ble hacer una lectura histórico-jurídica del momento de su fundación?, y particularmente, ¿cumple hoy la institución municipal con aquello que originalmente le animó?

Desde la óptica de la Historia del Derecho, este trabajo busca responder a estas pre-guntas partiendo de un dato que sirve para dejar en claro la utilidad de dicha disciplina por si acaso falta hiciera. Si la Historia del Derecho no contribuye a colaborar en el me-jor entendimiento de las instituciones jurídicas en el marco del Estado de Derecho, ésta se vuelve un saber inútil en tanto que sólo sirve como mera compilación de fechas, da-tos, nombres; antes bien, si por esta vía puede ser contextualizado el estado que guardan las instituciones en un tiempo-espacio dados, el uso que se haga de ella adquiere sentido y utilidad. Eso es lo que en las páginas siguientes pretende realizarse.

DE ROMA A LAS INDIAS

Como muchas de las instituciones jurídicas contemporáneas, el Municipio tuvo sus orí-genes en Roma aun cuando en su desarrollo posterior haya adquirido diferentes matices que no en todo quizás coincidan con su pasado remoto pero que sin duda constituyen un antecedente que no fácilmente puede ser marginado por más que, recientemente, alguna opinión haya sido vertida en desacuerdo por cuanto a lo que comúnmente se tiene como génesis del Municipio.4

En Roma, al Municipio se le concibió como una ‘comunidad natural’ que “(…) sur-ge (…) en virtud del creciente número de comunidades sometidas al régimen de ciudad y con relación específica con el Estado. Administrativamente el Municipio resolvía mu-chas de las necesidades colectivas y, políticamente atendía las relaciones de su comunidad con la entidad estatal”.5 Azcárate considera al Municipio romano “(…) una concesión graciosa y un privilegio” que Roma concedía a las ciudades por ella conquistadas. Empe-ro, no perdía el Municipio romano su carácter de “(…) organización popular. Era el pueblo congregado en asamblea, quien designaba a sus representantes y gestores. La «Lex Iulia munipalis» (45 a. de J.C) reguló la organización municipal romana”.6

La forma municipal que con el correr de los siglos habría de conocer lo que serían las Indias y luego Nueva España, entronca entonces con antecedentes romanos y españo-les. Se trasladarían también al nuevo continente, a partir de la declaración hecha por

4 Me refiero al ensayo “El Municipio Libre en Coahuila” de Sergio Torres Eyras, mismo que forma parte de un trabajo colectivo. Ver, DE ANDREA SÁNCHEZ, Francisco J., Derecho Constitucional Estatal (Estudios históricos, legislativos y teórico-prácticos de los estados de la República mexicana), México, IIJ-UNAM, 2001, p. 548. 5 CÁRDENAS GRACIA, Jaime y Gilberto Farah Gevara, “Comentarios al artículo 115 constitucional”, en: CARBONELL, Miguel, (coord.), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, IIJ-UNAM, 16ª, ed.,t. III, 2002, p. 228. 6 Lex, Diccionario Jurídico Espasa, Madrid, Espasa-Calpe, 1999, p. 661.

LA FORJA DE UNA INSTITUCIÓN. AYUNTAMIENTOS, CABILDOS Y MUNICIPIOS: UNA MIRADA DESDE LA HISTORIA DEL DERECHO

303

Hernán Cortés en Veracruz en 1519, “(…) las influencias germánicas y mozárabe. La primera fue fundamentalmente visigótica y se manifestó en lo que respecta a las nuevas formas en su funcionamiento. La segunda, introdujo algunos vocablos aplicables a la institución municipal, como por ejemplo la palabra alcalde, pero su ascendiente en el sentido histórico es más importante, pues los monarcas españoles al ir recobrando el territorio de la península que estaba en manos de los moros, van concediendo a las ciu-dades con el objeto de que sirvan de dique a los ataques de los árabes, abundantes fran-quicias y privilegios contenidos en los denominados fueros municipales”.7

Obviamente lo anterior no excluye el hecho de que la conformación de los munici-pios en las “(…) Indias Occidentales y Orientales tienen un claro precedente castellano-leonés. Son instituciones de gobierno local, o ciudadano”.8 La institución municipal, a la cual suele denominársele también Ayuntamiento o Cabildo,9 así como también conce-jos o regimientos, aparecen en España durante la etapa alto medieval en función de “Las necesidades de los vecinos por tener injerencia en asuntos de interés común” [lo que] “los movió a reunirse, generalmente a la salida de la misa mayor de los domin-gos, para tratar tales asuntos”,10 de ahí que en algunas regiones de España se les llamase anteiglesias.

Los asuntos tratados en esas reuniones eran diversos, su rasgo distintivo era que se abordaban aquellas cuestiones que afectaban la vida en común en espacios concretos bajo un “régimen de democracia directa” que, pronto se descubre, no está exento de dificulta-des, procediendo entonces a nombrar “(…) unos delegados del común que constituían un cabildo”, siendo aquellos capitulares quienes “(…) estaban a la cabeza de la comuni-dad, la que debía acatar sus decisiones”.11

Estas uniones de los habitantes de los pueblos, las que de algún modo son altamente independientes, van a tornarse objeto de interés por parte de los Monarcas desde el siglo XIII, buscando intervenir en la vida de estos órganos de clara estirpe popular vía la de-signación de regidores que buscarán contrarrestar la influencia de los concejales cuyo origen era popular; en el que devendrá sordo enfrentamiento, lo que destaca de fondo es la lucha por el poder popular, que habiendo sido reservado en el pacto de sumisión al monarca por el pueblo, le fuera respetado por aquél. Con el tiempo habrá una especie de transacción tácita, clarificada cada vez más conforme el Rey vaya recuperando las

7 VALENCIA CARMONA, Salvador, Manual de Derecho Constitucional general y comparado, col. Estu-dios Jurídicos y Políticos, Xalapa, Universidad Veracruzana, 1991, p. 67. 8 MURO OREJÓN, Antonio, Lecciones de Historia del Derecho Hispano-Indiano, México, Miguel Ángel Porrúa Librero Editor-Escuela Libre de Derecho, 1989, p. 223. 9 Del latín caput, que significa cabeza. 10 DOUGNAC RODRÍGUEZ, Antonio, Manual de Historia del Derecho Indiano, México, IIJ-UNAM, 1994, p. 165. 11 Ibidem, p. 166.


304

facultades que en un momento el pueblo le habría disputado, tales como el otorgamiento de mercedes, la materia eclesiástica o el nombramiento de gobernadores, aun cuando finalmente los concejales terminarán más cercanos a la aristocracia que al pueblo en sí.

LA FUNDACIÓN DE LA VILLA RICA DE LA VERACRUZ

La confirmación definitiva de la existencia de vastas tierras más allá del territorio de lo que era la isla de Cuba, constituye el factor que desencadena una serie de acontecimien-tos que concluirán con la fundación de la Villa Rica de la Veracruz el 21 abril de 1519, a lo que es necesario legitimar jurídicamente vía el cumplimiento de una serie de formali-dades jurídicas, “ritualismo que en todos los tiempos se ha considerado la salvaguardia del derecho”12 y que por diversas razones el capitán extremeño no desdeña. Antes bien, aunque hábilmente manejadas por él, estimula y provee su cumplimiento en aras de un beneficio de indudable naturaleza personal pero, al mismo tiempo, viendo también lo que de nodal tendría aquel acto para la corona castellana que vería así acrecentados sus dominios.

El Cabildo que Cortés traslada a las Indias y que establece concretamente en Vera-cruz, conserva “mucho de su prístino sentido alto medieval”,13 proveniente tal sentimien-to de las “villas, lugares o poblados” en las que habían nacido los expedicionarios que acompañan al soldado extremeño.14

Se trata, en su origen, del Municipio “tradicional, regido por dos alcaldes ordinarios que ejercen el gobierno —y también la justicia— de la población en unión de un mayor o menor número de regidores y jurados”. Es a esa estructura tradicional a que se atienen Cortés y los soldados que con él convienen en vía de orden “hacer y fundar y poblar una villa que se nombró Villa Rica de la Veracruz, porque llegamos jueves de la cena y desembarcamos en viernes santo de la Cruz”.15

La estructura comprende la existencia de dos alcaldes “(…) y fueron los primeros (…) Alonso Hernández Puertocarrero y Francisco Montejo” poniendo después, en es-tricto apego a las tradiciones “(…) una picota en la plaza y fuera de la villa una horca”,16 indudable exteriorización “(…) de la autoridad suprema del monarca”,17 o como conclu-ye un respetado historiador mexicano “(…) toda la organización correspondiente a una villa castellana”,18 tal y como comunicaron al monarca Hernández Puertocarrero y Mon- 12 ESQUIVEL OBREGÓN, Toribio, Apuntes para la Historia del Derecho en México, México, Porrúa, 1984, p. 326. 13 DOUGNAC RODRÍGUEZ, op. cit., p. 166. 14 MURO OREJÓN, op. cit., p. 224. 15 DÍAZ DEL CASTILLO, Bernal, Historia verdadera de la conquista de la Nueva España, 17ª. ed., Méxi-co, Porrúa, 1998, p. 72. 16 Ídem. 17 MURO OREJÓN, ob.cit., p. 227. 18 ESQUIVEL OBREGÓN, op. cit., p. 224.


305

tejo, los procuradores que elegidos por el Cabildo de la Villa Rica de la Veracruz, entre-garon a aquél la primera Carta Relación enviada por el ya para entonces Justicia Mayor y Capitán General, según los poderes que en forma se habrían extendido ante el escribano real Diego de Godoy.19

Las razones por las cuales Cortés procede a la fundación del primer Ayuntamiento de América Continental son múltiples y quizás conviniera señalarlas de modo general y en buena medida arbitrario, pero sin perder de vista que no pueden ser entendidas, sola-mente, como el “(…) puente que le permitiera eludir su dependencia de Diego Velás-quez, gobernador de Cuba [para así] depender directamente del Rey (…)”.20

Es evidente que, para Cortés, la empresa no podía reducirse a sólo el ejercicio de un esfuerzo militar tendiente a ensanchar los dominios castellanos por la simple vía de la conquista. Aunque inevitablemente audaz, la obra requería de un sólido basamento jurí-dico, esto es, suponía, en primerísimo término un necesario y elemental principio de “(…) orden y composición legal”. Éste provenía, indudablemente, de la experiencia pre-via a la derrota de los comuneros en la batalla de Villalar y aun en el marco de opiniones encontradas a que alude Esquivel Obregón y reseña Bernal Díaz del Castillo, es induda-ble que, aunque manejados por Cortés, “(…)aquel pequeño grupo de españoles”, ante la carencia de poderes para poblar fuera de concesión por Diego Velásquez y la lejanía del Rey de quien originalmente emanaban “(…) poseía, en su aislamiento, todos los elemen-tos de la soberanía de un pueblo”,21 razonamiento que es evidente no podía estar fuera del cálculo político y jurídico de Cortés.

Lo anterior no permite, ni por asomo, plantear la existencia de vicios de origen en aquel acto fundacional; antes bien, tal como insiste Esquivel Obregón, si algo preocupa-ba a Cortés era darle sustento a su actuar pues esa es también una de las lecturas que de la primera Carta Relación puede hacerse. Finalmente, si del cuerpo de dicho documento algo se desprende de manera diáfana, es la necesidad de poner en conocimiento del Rey lo sucedido a sabiendas de que éste podía deslegitimar la actuación del expedicionario y replantear el curso que entonces empezaba a tomar la historia que en su origen, Cortés, por si mismo, moldeó, en parte por la lectura que hizo de la situación que quizás im-pensadamente se presentaba ante él, y en parte porque no podía sustraerse a la impronta medieval que inevitablemente guiaba sus acciones.

Lo resume uno de los clásicos por excelencia de la historia del derecho en México: “Cortés, capitán general de las milicias de Veracruz, en aquellos tiempos en que aún tenían las villas y ciudades pendón, milicia y alférez que les permitían empresas guerre-ras, iba a conquistar el imperio de Moctezuma, a organizar ejércitos y celebrar alianzas; y

19 Ídem. 20 TORRES EYRAS, Sergio, “El Municipio Libre en Coahuila”, en DE ANDREA SÁNCHEZ, Francisco José, ob. cit., p. 55. 21 ESQUIVEL OBREGÓN, ob. cit., p. 326.


306

el mismo Cortés, como justicia mayor de aquella villa, iba a extender su jurisdicción a todo el país, a dar ordenanzas y fundar poblaciones y administrar justicia a españoles e indios. Todo según costumbres jurídicas castellanas, modificadas como el buen sentido y la naturaleza de las cosas lo dictaran”.22

a) Las Ordenanzas de 1524 y 1525 Otro dato que permite comprobar la perspectiva que de juridificar sus acciones tenía Cortés, se desprende las ordenanzas pronunciadas entre 1524 y 1525.

Un primer grupo de cinco ordenanzas pronunciadas en 1524 se refiere a la obligato-riedad del servicio militar para todo vecino español así como hacer alarde cada cuatrimes-tre ante los alcaldes y regidores de la villa.

De la sexta a la octava de las ordenanzas de ese mismo año se alude a la siembra obligatoria de la vid, en hasta cinco mil sarmientos por cada cien indios de repartimiento que como vecinos tuviesen, empezando con mil sarmientos por año hasta completar cinco mil.

De la novena a la decimotercera establecen la obligación de educar a los naturales en la fe católica, en concordancia con las Bulas Alejandrinas dictadas en el siglo anterior por Alejandro Sexto; la decimocuarta prohibe exigir en oro el pago de los tributarios a sus señores, mientras que de la ordenanza quince a la dieciocho se busca asegurar, de diver-sas maneras, la permanencia de los españoles en las nuevas tierras, ordenándoles mandar por sus esposas a España, si fueran casados, y subvencionando a los carentes de fondos para tal mandamiento. Los solteros contaban con año y medio a partir de la publicación de tales disposiciones para celebrar matrimonio “debiendo fabricar y tener casa poblada en el lugar de su vecindad”.

Por su parte, la decimonovena ordenanza establecía el mandamiento de retribuir “la justa compensación y premio de servicios a los conquistadores que hasta entonces no lo hubieren recibido”.

En las ordenanzas de 1525, se planteaba la organización administrativa de las villas en términos del número de alcaldes ordinarios, siempre dos elegidos el primer día no festivo del año —a decir de Muro Orejón—, regidores, procurador y escribano, a quienes even-tualmente designaba Cortés, su lugarteniente o la persona señalada a tal efecto por el Rey. Los nombramientos se hacían el día primero de enero de cada año —según Esqui-vel Obregón—, de ahí la expresión de alcaldes cadañeros, o simplemente cadañeros, quienes debían protestar fielmente el cargo para mayor gloria de Dios y el Rey y en pro del beneficio común.

22 Ídem.


307

Por vía del fiel, fiel ejecutor o almotacén —que también podía ser un regidor—,23 de algún regidor o de ambos funcionarios en su caso, se supervisaba lo relativo a pesas y medidas y el precio de diversos productos, así como señalar donde debía tirarse la basu-ra, cuestión que se considera era propia del fiel. Establecían también estas ordenanzas cuestiones relativas a la ganadería, la cría de cerdos o el tipo de productos que se podían vender en la plaza mayor; la obligatoriedad de la misa en domingo y fiesta mayor así como la obligación de mantener cerrados los negocios al momento de la celebración eucarística; registrar el fierro de errar ante el escribano de la villa o bien, la prohibición de celebrar Cabildo si Cortés o su lugarteniente estaban ausentes.

La amplia gama de atribuciones que en ese momento gozaban los ayuntamientos, muchas de las cuales se conservan a la fecha con las particularidades propias de estos tiempos, se desempeñaban por una serie de funcionarios, siguiendo en mucho el modelo municipal sevillano, pues se trata “(…) de organismos colegiados o corporativos que gobiernan las poblaciones tanto de españoles como de indios y que se rigen por sus correspondientes ordenanzas —como las viejas cartas-puebla y fueros municipales caste-llanos— dadas por ellos mismos aunque aprobadas por el Rey o por sus delegados, las autoridades superiores de gobierno”.24 La primera gran transformación, al menos en términos de fundación y población de villas, sobrevino a partir de junio de 1573, cuando Felipe II proveyó las Ordenanzas sobre descubrimientos, población y pacificación de las Indias. Disposiciones de fecha anterior a las Ordenanzas de Felipe II habrían procedido a ordenar la vida de las nuevas poblaciones y a establecer particularidades en el caso de llamados oficios vendibles y renunciables como podía ser el de regidor o el de escribano.

En todo caso, los ayuntamientos llegaron a desempeñar una serie de funciones de va-riopinta naturaleza encargadas básicamente a los regidores,25 aunque a la fecha tales fun-ciones se han perdido o replanteado en una uniformidad heterónoma.26

b) El papel del Ayuntamiento de la ciudad de México en 1808 El año de 1808 resultó crucial en muchos sentidos para la Nueva España. La invasión napoleónica a la península, la sumisión de la antigua monarquía al ejército de ocupación y la concreción de lo que hasta entonces era un problema teórico: ¿en quién recae la soberanía?, van a motivar que el Ayuntamiento de la ciudad de México recapitule sobre su importancia, funciones y atribuciones, constituyéndose de modo ulterior su actuación en incentivo para la lucha de independencia.

A consecuencia de la invasión napoleónica a España “(…) se presentaron tres posi-ciones encontradas: la del Real Acuerdo que proponía que todo quedara igual, sin llenar

23 Muro Orejón, op. cit., p. 230. 24 Ibidem, p. 228 y ss. 25 ESQUIVEL OBREGÓN, op. cit., p. 344. 26 ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional, vol. 2, México, Oxford, 1999, p. 758.


308

así la laguna política, la del Cabildo que sugería conectar la autoridad del virrey y los organismos superiores con la soberanía y la del alcalde del crimen Villaurrutia quien proponía las Cortes o junta, posición que encontró eco fuera de la capital”.27

La posición del Ayuntamiento de la ciudad de México era compartida por el virrey Iturrigaray, aunque a fin de cuentas, la situación prevaleciente, en que todas las juntas se declaraban supremas, terminó por complicar las cosas. En septiembre de 1808, Iturriga-ray es hecho preso por el golpista Gabriel de Yermo y la Real Audiencia nombró como virrey a Pedro Garibay. Se reconoce la legitimidad de la Junta Central de Sevilla y termi-nan por excluirse los proyectos de reforma planteados en buena medida por los miem-bros del Cabildo de la capital y encarcelándose a sus integrantes. Esta suma de hechos terminarían por radicalizar la lucha hasta dar pie al movimiento independentista de 1810 que, guiado en principio por una porción de la inteligencia criolla devendría en revolu-ción popular hasta que planteado en los hechos un juego de suma cero, Agustín de Itur-bide y Vicente Guerrero pactan el fin de la lucha en 1821.

EL CONSTITUCIONALISMO HISTÓRICO28

Al periodo constitucional que cubre de 1812, año de la promulgación de la Constitución de Cádiz y hasta 1921, año en que se reforma por vez primera la Constitución Política promulgada en 1917, le hemos denominado constitucionalismo histórico.

Comprende poco más de un siglo, años convulsos en que en la nación se habrán de promulgar diversos ordenamientos, algunos con pretensión de fundacionales, cuyo análi-sis jurídico e histórico es apreciable en diversas obras, destacadamente la elaborada por el maestro Felipe Tena Ramírez,29 así como las en fecha reciente compiladas por Patricia Galeana,30 por una parte y Miguel Carbonell, Óscar Cruz Barney y Karla Pérez Portilla, por otra.31

a) Constitución Política de la Monarquía Española En virtud de la afirmación con que se abre el parágrafo IV de este trabajo, es menester considerar a partir de la Constitución Política de la Monarquía Española de dieciocho de

27 CRUZ BARNEY, Óscar, “El constitucionalismo mexicano en el siglo XIX”, en: CARBONELL, Miguel, CRUZ BARNEY, Óscar, PÉREZ PORTILLA, Karla, (comps.), Constituciones históricas de México, México, Porrúa, 2002, p. 74. 28 Todas las referencias a los textos legales citados en lo sucesivo, salvo indicación en contrario, deberán entender referidos a la obra citada en la nota 27. 29 TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México, 1808-1999, 22ª ed., México, Porrúa, 1999, p. 1180. 30 GALEANA, Patricia, (comp.), México y sus Constituciones, México, FCE-AGN, 1999, p. 414. 31 Cfr. CARBONELL, Miguel, CRUZ BARNEY, Óscar, PÉREZ PORTILLA Karla, op. cit., p. 74.


309

marzo de 1812, mayormente conocida como Constitución de Cádiz, pues en el capítulo I de su título VI alude al tema objeto de este estudio.

A lo largo de quince artículos —del 309 al 323—, la carta gaditana se ocupa de los ayuntamientos. Destaca, por su minuciosidad, el artículo 321, que establece qué funcio-nes estarán a cargo de estos cuerpos colegiados. Sin embargo es posible agrupar de ma-nera temática los quince numerales ya señalados.

Un primer grupo preceptúa lo relativo a su integración o la necesidad de su creación. Lo conforman los artículos 309 y 310, referidos, éste en particular, a la necesidad de establecerlos en: los pueblos que no le tengan, y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí ó con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente (a. 310), reconociéndoles como la forma de organiza-ción política más propicia para el: gobierno interior de los pueblos (a. 309).

En términos del artículo 309, los ayuntamientos se compondrían del alcalde o alcal-des, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el gefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde ó el primer nombrado entre éstos si hubiere dos. Esta conformación, al menos por cuanto hace a la existencia de dos alcaldes, recupera la vieja tradición castellana ejercida por Cortés al fundar la Villa Rica de la Veracruz en 1519.32

Un segundo grupo de artículos, el más extenso, y que comprende del 311 al 320, es-tablece las reglas para la elección de los integrantes del Ayuntamiento.

Conviene precisar aquí que se trata de un mecanismo de elección democrático, que se corresponde cabalmente con la idea fundacional de los ayuntamientos, estable-ciéndose el número de elegibles a los cargos, la duración de los mismos, la prohibición de reelección inmediata; la imposibilidad de acceder al cargo si se es empleado público de nombramiento del Rey (a. 318) a excepción de quienes sirvan en las milicias naciona-les; prohibición de escusarse sin causa legal al cargo pues los empleos municipales referi-dos, —alcalde, regidor o procurador síndico (a. 317)— serán carga concejil (a. 319).

Se establecen igualmente reglas de edad, vecindad y residencia para efectos de ser ele-gible mientras que otras calidades, serían determinadas por leyes ordinarias.

Un tercer grupo está conformado por el artículo 321 —únicamente—, y establece las obligaciones a cargo de los ayuntamientos, tales como brindar auxilio al alcalde en todo lo relativo a los bienes y seguridad de las personas y vecinos así como la conservación del orden público. La recaudación y el control de impuestos, así como la administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios; cuidar de las escuelas de primeras letras y demás establecimientos de educación que reciban subvención de los fondos del común; cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban.

32 Ver, infra, apartado III de este mismo trabajo.


310

Le corresponde también velar por la realización de la obra pública en términos de necesidad, utilidad y ornato, así como promover la agricultura, la industria y el comercio.

El cuarto grupo, los artículos 322 y 323, se refirieron a la materia fiscal y la rendición de cuentas. Aunque en apariencia pudiera entenderse a los ayuntamientos como entes de facultades ilimitadas, cuando se trataba de imponer arbitrios se constata lo contrario, pues éstos debían ser aprobados por las cortes por interpósita vía de la diputación pro-vincial. Si la cuestión revestía urgencia, los ayuntamientos podían usar, con las reservas del caso, de tales arbitrios, siempre y cuando contaran con el consentimiento de la dipu-tación provincial (a. 322), en términos de lo previsto por el artículo 335 del ordenamien-to gaditano.

Igualmente, correspondía a la diputación provincial (a. 323), hacer las veces de con-tralor de lo recaudado e invertido por los ayuntamientos, debiendo éstos rendir cuenta justificada cada año.

b) El impasse municipal Llama la atención que diversos ordenamientos legales posteriores a la Constitución de 1812, hayan omitido una regulación cuando menos similar a la desarrollada en aquel documento por cuanto hace al Municipio. Valga decir que las urgencias de la hora eran otras tales como afianzar la independencia —como pretendía la llamada Constitución de Apatzingán— o fijar en definitiva la forma de gobierno como lo hizo la Constitución de 1824 a modo de concluir con los amagos secesionistas.

Bajo esta perspectiva, ni el decreto para la libertad de la América mexicana, sanciona-do en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, ni el Reglamento Provisional Político del Imperio de 18 de diciembre de 1822 aludieron de manera específica a la institución municipal.

Tampoco se ocuparon de ella el Acta Constitutiva de la Federación de 3 de febrero de 1824, ni la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, como tampoco sucedería con las Bases Constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente el 15 de diciembre de 1835.

c) El Municipio en las Siete Leyes Constitucionales La juridificación de la institución municipal regresó al derecho patrio en la Sexta de las Siete Leyes Constitucionales que rigieron durante la etapa centralista. No carece de im-portancia el hecho de que un periodo de la historia de México tan anatematizado por la historiografía oficial, permita descubrir por vía de las fuentes históricas cuestiones de alguna forma relevantes para la comprensión de un periodo o, en su caso, de la concep-ción que se tiene de una institución que de primera mano suele entenderse como propia del régimen federal.


311

Es en los artículos 22 a 26 de la Sexta Ley que se regula lo relativo a los ayuntamien-tos. Deberían existir en las capitales de los departamentos, en los lugares en que los había en 1808, como podía ser el caso de la ciudad de México o Veracruz, “en los puertos cuya población llegue á cuatro mil almas, y en los pueblos que tengan ocho mil”. A falta de estas condiciones, particularmente las tocantes al mínimo de habitantes, habría jueces de paz (a. 22).

La elección de estos cuerpos colegiados debía ser popular en los términos que una ley ordinaria regulase. El número de alcaldes, regidores y síndicos, sería fijado por las juntas departamentales de acuerdo con el gobernador, lo cual indudablemente menguaba la autonomía que en su génesis pudo tener la institución.

Los requisitos de elegibilidad al Ayuntamiento estaban señalados por el artículo 24 de la invocada Ley Sexta y se refieren a: a) Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos. b) Vecino del mismo pueblo. c) Mayor de veinticinco años. d)Tener un capital físico o moral que le produzca por lo menos quinientos pesos anuales.

En conjunto, los requisitos no tendrían en apariencia nada de extraordinario: ciuda-danía, edad, vecindad, pero al igual que para otros cargos, se exigía cierta solvencia económica, cuestión que puede considerarse una constante de la época y evidente meca-nismo de exclusión para el acceso a los cargos de representación popular, máxime si se advierte que para ser considerado “ciudadano, habría de contarse con, al menos, una renta anual de cien pesos, mismos que deberían de proceder de capital fijo o inmobilia-rio, o de industria o trabajo personal honesto y útil a la sociedad”.33

A cargo de los ayuntamientos estaba, entre otras cosas, el cuidado de las cárceles; de los hospitales y casas de beneficencia que no estuviesen bajo control de particulares. Las escuelas de primera enseñanza pagadas con los fondos del común, la obra pública, la recaudación e inversión de los propios y arbitrios; la promoción de la agricultura, la industria y el comercio, así como auxiliar a los alcaldes “en la conservación de la tranqui-lidad y el orden público en su vecindario, todo con absoluta sujeción á las leyes y regla-mentos” (a. 25).

Por su parte, a cargo de los alcaldes se encontraba parte de la jurisdicción propia de, por ejemplo, los jueces de primera instancia, tales como el dictado de providencias urgentísimas o las primeras diligencias de las causas criminales o aquellas que les confia-sen los tribunales o jueces respectivos. Sin embargo, ni la institución municipal ni las funciones de los alcaldes podían ser entendidos como el último eslabón de un orden de gobierno. Por debajo de ellos se encontraban los jueces de paz y hacia arriba de los ayuntamientos podían estar la subprefectura, la prefectura, el gobernador o la junta departamental.

33 GONZÁLEZ GARCÍA, Omar, “Votar en el XIX: un acercamiento al entramado electoral del periodo 1823-1857”, Revista de la Universidad Cristóbal Colón, núm. 12, mayo-agosto, 2001, Veracruz, pp. 129-142.


312

Es evidente que en el trato que la institución recibe en ese periodo, es claramente perceptible la impronta de la Constitución Política de la Monarquía española de 1812.

Con los altibajos propios de aquella época convulsa, esta estructura prevaleció al me-nos en términos de vigencia del documento legaliforme hasta la promulgación de las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 12 de junio de 1843 que nuevamente fue una legislación omisa por cuanto a una regulación a fondo de la institución municipal o al menos, de reconocer en los ayuntamientos cierta autonomía, aun cuando “Las Bases Orgánicas de 43 señalan como facultades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y funcionarios municipales; expedir sus ordenanzas respectivas y reglamen-tar la policía municipal, así como aprobar los planes de arbitrios municipales y los pre-supuestos anuales de los gastos de las municipalidades (art. 134, fracs. X y XIII),34 sin embargo, aun cuando se trataba de facultades expresas consignadas a favor de las asam-bleas departamentales, su ejercicio representaba un franco retroceso, al menos si se le piensa en términos de lo preceptuado en la Sexta de las Siete Leyes o de legislaciones posteriores. Por cuanto hace al Acta Constitutiva y de Reformas de 21 de mayo de 1847 así como las Bases para la Administración de la República de 22 de abril de 1853, debie-ron atender otras urgencias.

d) La Constitución de 1857 Por razones quizás poco claras, aun cuando ya existía un tratamiento previo de la institu-ción municipal, ésta es la gran ausente de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 5 de febrero de 1857.

Lo menos que puede decirse de esta ausencia es que resulta curiosa al menos por dos razones: los liberales, que son mayoría en el Congreso, fueron constituyentes de sólida formación cultural, por regla general. Prácticamente habían derrotado, que no vencido, al menos en ese momento, al estamento conservador que junto con ellos había disputado, la preeminencia como clase política en el siglo XIX.

Por otra parte, es indudable que el tema de los ayuntamientos no era una cuestión que les pudiera ser ajena. Veinte años atrás la Sexta Ley constitucional había retomado en lo esencial los planteamientos de la Constitución de Cádiz de la misma manera que ésta se había nutrido de la tradición castellana.

Empero, el Municipio no fue una institución regulada por la Constitución de 1857, que sólo de modo marginal y ambiguo se refirió a éste. O al menos, eso es lo que de una primera lectura puede deducirse de la revisión del artículo 72 en su fracción sexta, contenida en el título III, sección I, párrafo III, referido a las facultades del Congreso.

En efecto, en la ya invocada fracción se establece que el Congreso tiene facultades “para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base —del arre-

34 TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional mexicano, 31ª ed., México, Porrúa, 1997, p. 149.


313

glo— el que los ciudadanos elijan popularmente a las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones locales”, sin que en lo sucesivo vuelva a hacer mención de la institución municipal en, por ejemplo, la parte de los esta-dos de la Federación, regulada en los artículos 109 al 116 del ordenamiento que se men-ciona en este apartado.

e) Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 Un documento que con frecuencia se olvida, es el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano decretado por el Emperador Maximiliano en unión de sus consejos de minis-tros y de estado el 10 de abril de 1865, el que a decir de Tena mejora los “dos preceden-tes centralistas”,35 esto es, la Sexta Ley constitucional de 1836 (arts. 22 al 26), y las Bases Orgánicas de 1843, estableciéndose en el Estatuto “normas para la organización munici-pal no superadas hasta nuestros días”.36

Las razones por las cuales el Estatuto Imperial pudo haberse ocupado de los munici-pios de manera tan particular como lo hizo, quizás tenga que ver con la experiencia medieval francesa expresada en las comunas alrededor del siglo X37 y de manera diversa en los siglos posteriores, o al pensamiento progresista, por no decir liberal que en diver-sos momentos y de distintas formas, sobre todo en medidas de corte legal, expresó Maximiliano durante su experiencia mexicana.

Sea como haya sido, la legislación imperial aportó en este punto algunas novedades a la estructura municipal, sin que ello significare un regreso sin más al mecanismo castellano.

Lo relativo a las municipalidades, se encuentra detallado en el título IX del Estatuto, particularmente en los artículos 36 a 44. Pueden ser considerados como la extensión territorial y administrativa mínima del Imperio ya que por encima de ellos existen otros niveles administrativos y de gobierno que desempeñan funciones de intermediación.

Bajo las disposiciones del Estatuto, correspondería a cada población tener una admi-nistración municipal propia y proporcionada al número de sus habitantes (a. 36). Ésta, se encomendaría a los alcaldes, ayuntamientos y comisarios municipales (a. 37).

35 Ídem. 36 No es ocioso destacar que la primera edición del libro de Tena Ramírez data de 1944 y que sólo hasta la vigésima edición en 1984 y la vigésimo primera, editada al siguiente año, que se alude a las reformas hechas hasta ese momento al artículo 115 constitucional, insistiéndose en ambas en la “afecta-ción” que de la autonomía municipal se hizo. En todo caso, desde la edición primera de 1944, el libro ha seguido en lo substancial, por cuanto hace al capítulo del Municipio, las afirmaciones que al iniciar el siglo XX hiciera don Miguel Macedo. 37 Cfr,. LESCIEUR TALAVERA, Jorge Mario, El Derecho de la política, 3ª ed., México, Porrúa, 2000, p. 126.


314

Dentro de las atribuciones de los alcaldes se encontraban las de: 1º. Presidir los ayun-tamientos. 2º. Publicar, comunicar y ejecutar las leyes, reglamentos ó disposiciones supe-riores de cualquiera clase. 3º. Ejercer en la municipalidad las atribuciones que le enco-mienda la ley. 4º. Representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad, contratan-do por ella y defendiendo sus intereses en los términos que prevenga la ley (a. 39).

Carecía sin embargo la municipalidad de atribuciones de orden fiscal pues corres-pondía al emperador decretar las contribuciones municipales aun cuando a tal decreto le antecedía una vista de los proyectos que formen los ayuntamientos respectivos, proyecto que se elevaba al gobierno por conducto y con informe del prefecto del Departamento á que la municipalidad corresponda (a. 40), lo cual significaba una evidente limitación para el propio Municipio, sumamente coartado para la determinación de sus propias necesi-dades y de los fondos afectos a satisfacerlas, toda vez que tanto fondos como necesidades, podían ser filtradas por el prefecto del Departamento.

El conjunto de medidas antes señaladas, fue objeto de elogio por Macedo quien en su obra llegó a considerar que de haber sido otro el régimen que desarrollara tales medidas, mucho de su valor hubiera sido mejor apreciado, tal como el hecho de hacer a un lado el carácter corporativo de las municipalidades,38 afirmación que no deja hoy de ser, por lo menos, provocadora de una reflexión.

EL MUNICIPIO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917

La reincorporación definitiva de la institución municipal se dio al promulgarse la Consti-tución de 1917, vigente a la fecha, quedando establecido lo relativo al Municipio en el artículo 115, bases I, II y III.

Artículo 115. Los estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republica-no, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre*, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado; II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribu-ciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades; III. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. Originalmente, el tratamiento que recibe la institución es magro, aunque habría que

reconocer que rectifica lo que Tena llama “la posición por los menos agnóstica** en

38 Cfr. TENA RAMÍREZ, op. cit., p. 150. * Las negritas son nuestras. ** El énfasis es nuestro.


315

materia municipal de las constituciones liberales”,39 sin embargo, no deja de resultar extraño que por cuanto hacía al Municipio —que durante el porfiriato habría visto redu-cida su estructura y funciones—, el proyecto de Venustiano Carranza fuera tan lacónico y estuviera ausente, en esa medida, cualquier asomo de autonomía financiera. Tal cuestión quedaría dilucida de manera parcial durante las discusiones que en torno al artículo 115 se dieron en el Constituyente de 1916, mismas que aunque fuera tibiamente modificaron el proyecto del Primer Jefe del Ejército Constitucionalista pese a los sólidos argumentos que sobre “la libertad económica” de los municipios habría planteado en su momento el General Heriberto Jara, quién consideraba a ésta como inseparable de la libertad política, pues era menester otorgar a los municipios ambas libertades,40 lo cual finalmente no era tan difícil de plantear si se recuerda que en el proyecto de Carranza, se señalaba explíci-tamente que entre el Municipio y el Estado no habría autoridades intermedias, cuestión que en otros momentos si existió, menguando la autonomía municipal.

Finalmente, el texto original del artículo 115 constitucional quedó redactado en sus tres primeras fracciones, tal y como líneas arriba se señaló,41 lo cual no puede dejar de considerarse un avance si se le compara con el Proyecto presentado por Carranza que si bien es cierto reconocía al Municipio como base de la división territorial del Estado, no hacía alusión alguna a cuestiones financieras42 pese a que en el mensaje que dirige al Constituyente, considera al “(...) Municipio Independiente (...) como (...) la base del Gobierno Libre, conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, puesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insa-ciable que de ordinario han demostrado los gobernadores(...)”.43

Sin embargo, el proyecto legislativo presentado contravenía en los hechos al discurso, lo cual, finalmente, no dejaba de otorgar un margen de acción para el Constituyente como tal, puesto que su actuación entonces no debería ser la de una asamblea conse-cuente con el Primer Jefe —cosa por lo demás difícil de plantear pues no había una mayoría carrancista pura—, antes bien, fragorosas batallas conceptuales consignadas en el diario de los debates, dan cumplida cuenta de las modificaciones que el proyecto final-mente consignaría.

39 TENA RAMÍREZ, op. cit., p. 151. 40 BÓRQUEZ, Djed, (Juan de Dios Bojórquez Serrano), Crónica del Constituyente, México, Comisión Nacional Editorial del C.E.N del PRI, 1985, pp. 338 y ss. 41 Ver, supra. 42 TENA RAMÍREZ, Felipe, op. cit., p. 797. 43 Ibidem, p. 757.


316

EPÍLOGO A la fecha, el artículo 115 ha sido reformado en once ocasiones.44 La suma de estas re-formas podría calificarse en conjunto de afortunadas, sin embargo, un Municipio mejor requeriría considerar una serie de propuestas de muy diversa naturaleza que le dotaran de atribuciones y características que quizás sólo sean viables pensando en la posibilidad de discutir una nueva Constitución.45

Sin embargo, matices que al Municipio le han caracterizado desde su instauración en 1519 en México deberán conservarse a efecto de que la institución no pierda lo que en su origen fue una de sus notas características: la unión de los habitantes de los pueblos para juntos, decidir sobre aquello que les es propio bajo reglas democráticas por todos cono-cidas, compartidas y aceptadas.

Mucho de ello se podrá lograr en tanto los ayuntamientos entiendan que representan una instancia inmediata para el ciudadano que busca solución a los problemas de su entorno; eficiencia en los servicios que prestan, capacidad de respuesta pronta, compro-metida, real y eficaz ante las demandas ciudadanas y una revisión exhaustiva de su marco normativo para proceder a las reformas que haya lugar.

No es indispensable discutir una nueva Constitución —aunque llegará el día que esto será inevitable— para juridificar ahí nuevas atribuciones municipales que serán letra muerta si no se les dota de mecanismos económicos que permitan la operatividad de éstas.

Varias cuestiones pueden ser abordadas con el marco normativo existente. Lo que se requiere es sensibilidad para entender esto e imaginación para desarrollar alternativas jurídicas viables en función de lo que jurídicamente está vigente. La historia, esa gran maestra de la vida como quería Cicerón, mostrará prístinamente su utilidad una y otra vez conjugando tradición y modernidad jurídicas en aras de dar sentido a la forja de la institución municipal, sentido que no puede ser otro más que el de consolidarse como la institución en que da inicio el aprendizaje para la convivencia, esto es, para la democra-cia, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, del que los ayuntamientos de-berán ser sólido baluarte y centinela eficaz.

44 Cfr. MÁRQUEZ RÁBAGO, Sergio R, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sus re-formas y adiciones, México, Porrúa, 2003, pp. 213 y ss. 45 CÁRDENAS GRACIA, Jaime y FARRA GEVARA, Mauricio, “Comentarios...”, CARBONELL, Miguel, (coord.), op. cit., pp. 243 y ss.

Los municipios y el libre comercio El caso Metalclad

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA∗

A diez años de la puesta en vigor del Tratado de Libre Comercio, el éxito del Tratado ha sido experimentado más por los Estados Unidos que por México. A pesar de las quejas de nuestros vecinos sobre el aumento en la tasa de desempleo sostenidas por las organi-zaciones más corruptas que tienen como la Unión de Camioneros (Teamsters Union), ello se debe más a la implantación de maquiladoras en el oriente que al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En definitiva, las exportaciones de ese país se han du-plicado respecto a las exportaciones de México.

Pero además de este resultado en números reales, el Tratado de Libre Comercio ha sido igualmente favorecedor de los intereses comerciales de los Estados Unidos en el terreno de la solución de controversias, particularmente si se siguen los casos resueltos de acuerdo al procedimiento marcado en el Capítulo Once del Tratado, que han favorecido hasta la exageración las reclamaciones del inversionista extranjero en territorio mexicano, dando un paso atrás a la famosa Cláusula Calvo contenida en el artículo 27 constitucio-nal y a una consideración privilegiada del extranjero que el constitucionalismo mexicano luchó durante el siglo XIX para erradicarlo.

En 1758, Emmerich de Vattel escribió la justificación de la protección diplomática en los siguientes términos:

Cualquiera que maltrate a un ciudadano ofende directamente a su Gobierno. El soberano de ese Estado puede vengar el daño y, si puede, forzar al agresor a satisfacer plenamente la repa-ración o a castigarlo; ya que de otra manera, el ciudadano no lograría el principal objetivo de la asociación, que es la seguridad.1 Aunque este principio doctrinal fue malinterpretado y forzado en su aplicación contra

las naciones débiles, durante el siglo XIX, tal como lo expresó el distinguido diplomático

∗ Magistrado del Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 1 Le droit des gens ou les principes de la loi naturelle apliques a la conduite et aux affaire des Nations et Souverains. Volumen I. Libro II. Párrafo 71., p. 309. Londres. 1758.



318

mexicano Luis Padilla Nervo en su opinión en el caso de España contra Bélgica, decidi-do el 5 de febrero de 1970 (Barcelona Traction, Light & Power Co.) por la Corte Inter-nacional de Justicia, ha cobrado un nuevo giro dado por la justicia internacional, que invierte el principio en sus consecuencias y puede ahora ser fundamento en la defensa de las naciones débiles contra las potencias que con prepotencia menosprecian y abusan de los extranjeros procedentes de países en vías de desarrollo.

Por lo menos en tres notables casos de la Corte Internacional de Justicia: Mavromma-tis Palestine Concessions, Panevezys-Saldutiskis Railway y Nottebohm, se ha sentado el principio del Derecho Internacional que un Estado está legitimado a proteger a sus na-cionales, cuando éstos son afectados en sus derechos por actos cometidos por otro Esta-do, contrarios al Derecho Internacional, después de agotados los recursos ordinarios.

Pero la protección de un Estado ha abandonado su aspecto meramente físico, a través de la intervención armada, para transformarse en una defensa legal ante tribunales inter-nacionales que con imparcialidad juzguen sobre la interpretación del Derecho Interna-cional y aplique en consecuencia las normas supranacionales.

Ha habido en consecuencia, una transformación de la protección diplomática, por un sistema de Estado de Derecho Internacional, donde los tribunales internacionales resuel-ven disputas de afectación de los extranjeros por otros estados, en violación de las nor-mas internacionales aplicables.

Complemento de estas ideas lo constituye la Doctrina de Carlos Calvo que en su obra sobre Derecho Internacional, Teórico y Práctico publicada por vez primera en 1868 y traducida al poco tiempo al francés, interpuso la primera limitación de la protección di-plomática, ejercida como mera fuerza interventora de una nación poderosa en los asun-tos de las naciones débiles, con el pretexto de proteger los intereses de sus nacionales. La salvaguarda o limitación que fomentó la doctrina Calvo fue que el debido proceso legal prevaleciera sobre la intervención armada al hacer de los tribunales nacionales y del tra-tamiento igualitario de los nacionales con los extranjeros, la regla para dirimir las recla-maciones de extranjeros frente a las posibles afectaciones de parte de un Estado.

La idea de soberanía nacional estuvo plasmada desde un principio en la concepción de esta doctrina, ya que evitaba que un Estado impusiera sobre otro sus políticas e intereses en detrimento de la igualdad ante la ley y de las políticas sostenidas por el Esta-do débil.

La Cláusula Calvo ha sido entusiastamente promovida por los países latinoamericanos desde la Primera Conferencia Internacional de los Estados Americanos, celebrada en Washington en 1889-1890 y ha sido puesta a consideración de tribunales nacionales e internacionales en múltiples ocasiones. Quizás la primera vez que se tomó en cuenta fue en el caso North American Dredging Company of Texas v. The United Mexican States, resuelto por la Comisión de Comercio Interestatal de los Estados Unidos en 1926. En

LOS MUNICIPIOS Y EL LIBRE COMERCIO EL CASO METALCLAD

319

este caso se condenó a México a pagar cinco mil dólares por los daños ocasionados a esta empresa.

Aunque la Comisión de Comercio Interestatal no es un tribunal, sino que es un or-ganismo descentralizado del Gobierno Federal, con facultades jurisdiccionales en los Estados Unidos, esta agencia se tomó la libertad de analizar la Cláusula Calvo derivada del contrato celebrado entre México y la compañía en cuestión el 12 de noviembre de 1912 y giró su análisis alrededor de la cláusula 18 del contrato,2 sin hacer ninguna refe-rencia al artículo 27 de la Constitución Mexicana que ya desde 1917 consagraba al más alto nivel, la doctrina Calvo. En el caso Metalclad que se explica con posterioridad donde se basa en el tratado de Libre Comercio, la jurisdicción internacional que se crea ex pro-feso para resolver las disputas comerciales fue considerada como una excepción al princi-pio constitucional mexicano de la Cláusula Calvo.3

A pesar de que en esa ocasión México desconoció la jurisdicción de un cuasi-tribunal estadounidense, resolviendo un asunto de interés para una compañía de la misma nacio-nalidad, la Comisión desechó el argumento basado en otro precedente que ella misma había fijado, unilateralmente por supuesto, en el caso Illinois Central Railroad Co.4 No obstante, la resolución tiene conceptos interesantes que después ha desmentido la juris-prudencia norteamericana, como el de que los tratados internacionales se aplican no sólo a las naciones sino también a los individuos.

De la misma manera, la decisión de Dredging Company of Texas puntualizó que si bien el Derecho Internacional no desaprobaba los compromisos de los extranjeros hechos para respetar el Derecho Mexicano, ello no significaba la renuncia que el extran-jero hiciera para que su Gobierno intentara los recursos internacionales contra violaciones al Derecho Internacional en su perjuicio;5 como por ejemplo, la pertinencia de los actos de un Gobierno frente a los estándares del Derecho Internacional, si su administración de justicia violentara algún principio reconocido por la comunidad internacional.6

2 En la parte final de la cláusula 18 del contrato referido, que antecede la adecuada redacción del artículo 27 constitucional, se leía: “(La Compañía) está despojada de cualquier derecho como extranjera y bajo ninguna circunstancia se permitirá la intervención de agentes diplomáticos en cualquier asunto relacio-nado con el presente contrato”. Aunque esta redacción es aparentemente muy ofensiva, la intención de la cláusula era asimilar en igualdad de derechos a los extranjeros, más que en despojarles de cualquier derecho subjetivo, así como de evitar como método de solución de conflictos la intervención de la protección diplomática, que en esos tiempos se traducía siempre en fuerza militar. 3 Ralph H. Folsom. NAFTA and the Free Trade in the Americas. Thomson-West. 2a Edición. 2004., pp. 161-162. 4 Resuelto el mismo 1926, el 31 de marzo, bajo el número de expediente 432. 5 North American Dredging Company of Texas v. The United Mexican States (1926) 4 RIAA 26, Párrafo 11. 6 Esta conclusión fue sostenida particularmente en el caso decidido por la misma Comisión de Comer-cio Interestatal denominado LFH Neer & Pauline E. Neer, Expediente 136.


320

El capítulo once del Tratado de Libre Comercio establece el procedimiento ante un panel internacional para dirimir las disputas de inversionistas extranjeros en cualquiera de los estados partes. El 2 de mayo de 2001, la Suprema Corte de Columbia Británica, Canadá, resolvió en definitiva, dentro del procedimiento del Tratado de Libre Comercio, el caso México v. Metalclad Corp., el cual ya había sido fallado el 30 de agosto de 2000 a través del panel previsto en el Tratado y por el cual México había sido condenado a pagar a la empresa citada la cantidad de US$ 16,685,000.00 por concepto de daños.7

Metalclad es una empresa norteamericana, establecida en Newport Beach, California, que se especializa en la construcción y mantenimiento de confinamientos para desechos industriales. Esta empresa adquirió en 1993 de la compañía mexicana Confinamiento Técnico de Residuos Industriales SA de CV (COTERIN) la construcción de un confi-namiento ubicado en el paraje de La Pedrera, dentro del Municipio de Guadalcázar, San Luis Potosí, donde habitan por lo menos 800 personas en un radio de 10 kilómetros.

Debido a la falta de cuidado e infracción a las disposiciones reglamentarias en el ma-nejo de 20,000 toneladas de desperdicio, este confinamiento de COTERIN fue clausura-do por las autoridades federales el 26 de septiembre de 1991 y no fue autorizado a re-abrir sino hasta febrero de 1996. Este negligente manejo de los desperdicios provocó serios problemas sanitarios en las localidades circunvecinas.

El Municipio de Guadalcázar se había opuesto a la construcción de este estableci-miento desde 1991 y renovado su negativa en 1992, por lo que COTERIN buscó en las autoridades federales y estatales algún tipo de permiso para la construcción del confina-miento, lo cual sucedió en 1993, obteniendo la empresa tres permisos, dos federales y uno estatal, seguramente con el objetivo de sanear su manejo de deshechos para transferir el control completo a Metalclad, lo cual ocurrió en abril del último año mencionado.

Sin embargo, la compraventa de COTERIN por Metalclad fue condicionada a que se obtuvieran los permisos municipales de construcción que requería el confinamiento o, en su defecto, la resolución judicial que concluyera cualquier disputa al respecto. Sin los permisos municipales para la construcción del relleno, COTERIN comenzó la construc-ción y hasta enero de 1995 consiguió un permiso de construcción federal. Previamente, la autoridad municipal había clausurado el 26 de octubre de 1994 la construcción y CO-TERIN inició procedimientos para levantar la clausura, por lo que el Municipio decidió definitivamente continuar con la clausura el 5 de diciembre de 1995.

Pero en marzo de 1995, la construcción en cuestión había sido completada pasándose por alto las decisiones del Municipio. La apertura del establecimiento, programada el 10 de marzo de 1995, fue boicoteada por manifestantes y nunca pudo entrar en operaciones, por el grave desacato a las resoluciones municipales.

7 Las pretensiones de la empresa eran de conseguir 90 millones de dólares en todo el proceso.


321

La compleja situación demuestra que si bien los requisitos para construir se habían satisfecho aparentemente, el interés del Municipio era evitar que el manejo de los dese-chos se hiciera inadecuadamente y no se repitiera el fenómeno de 1991. De la misma manera, en el gabinete de las autoridades federales, los estudios de impacto ambiental de este confinamiento seguramente eran positivos para su operación, pero nuevamente, el interés de las autoridades municipales era garantizar que ya no sucedería el negligente manejo que la empresa había hecho. El quid del problema radicaba quizá en la deficien-te supervisión federal para evitar el mal manejo de los deshechos, por un lado, aunado a que la comunidad del Municipio no quería tomar nuevamente el riesgo de que la su-cedánea empresa Metalclad, volviera a incurrir en negligencia.

La empresa consideró que llegando a un convenio con las autoridades federales, se resolvería el asunto de Metalclad. Aunque se suscribió dicho convenio el 25 de noviem-bre de 1995 con dos dependencias de la SEMARNAP, limitando la duración de su per-miso para operar el confinamiento por tres años, pero aumentando la capacidad del re-lleno de deshechos diez veces, de 36,000 toneladas a 360,000 toneladas. Este convenio fue suscrito en febrero de 1996. No obstante, el Municipio persistió en la negativa de autorizar la construcción, no sólo incluyendo violaciones reglamentarias en materia de construcción, como que se había construido antes de haber obtenido el permiso, sino además argumentando razones de salud municipal y de la oposición de la comunidad al establecimiento de un confinamiento de esa naturaleza.

Pero la convicción del Municipio estaba sometida a prueba y, después de protestar formalmente ante SEMARNAP, solicitó el amparo de la justicia federal en enero de 1996, obteniendo una suspensión respecto al convenio que se firmaría. No obstante, la tesis de jurisprudencia de que los municipios no pueden acceder vía amparo a la justicia federal pues no gozan de garantías individuales, se aplicó para desechar finalmente el juicio de amparo en mayo de 1999, sin haber entrado al fondo del asunto.8

La sentencia que desecha el amparo por improcedente sugiere que la vía adecuada hubiera sido la controversia constitucional. Aunque efectivamente este razonamiento es correcto, pues se hubiera tratado de un conflicto entre la Federación y un Municipio, de acuerdo al artículo 105, fracción I, inciso b) de la Constitución. De cualquier manera, la Ley de Amparo es reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, habiendo las 8 Esta situación de indefensión del Municipio es notoria y hasta la fecha no se ha tratado de remediar. Si bien formalmente, la tesis es correcta pues la institución municipal no goza de garantías individuales, poniendo fuera de discusión los derechos que las autoridades individuales puedan tener en su capacidad de personas físicas, el artículo 103 constitucional en sus fracciones omite incluir al Municipio como parte afectada por leyes o actos de las autoridades federales y estatales. Si bien existe la controversia constitucional, la naturaleza de esta controversia es en el ámbito de sus atribuciones, mas no en la afec-tación por actos estatales, como el permiso de construcción, no de leyes, que infringen las facultades propias del Municipio, por lo que debiera reformarse las fracciones II y III de la disposición constitu-cional mencionada, para incluir a los municipios.


322

hipótesis en las fracciones II y III del artículo 103 por las cuales los tribunales federales deben resolver las controversias planteadas contra leyes o actos que afecten la soberanía, autonomía o competencia de las esferas de gobierno, a través del juicio de amparo hasta que no se especifique en la ley otra vía más apropiada. Esta confusión constitucional y la restringida interpretación judicial hacen que el Municipio se encuentre aún en estado de indefensión, pues muchas controversias no caen en la competencia de una controversia constitucional por no tener la dimensión de conflicto de competencias.

Al principio, poco después de abril de 1996, Metalclad presentó un amparo contra la autoridad municipal el cual fue desechado y estando en revisión ante la Suprema Corte, la empresa se desistió para negociar con el Municipio en cuestión. Las negociaciones no prosperaron, a pesar de tanta manipulación del sistema judicial mexicano y, en octubre de 1996, la empresa decidió proseguir el litigio en el foro brindado por el Tratado de Libre Comercio, de acuerdo al artículo 1119 de dicho Tratado.

Al sustraer Metalclad el asunto de la jurisdicción nacional, tuvo la facilidad de escoger las reglas de arbitraje que le confieren el artículo 1120 del TLC. Mientras se susbtan-ciaba este procedimiento, el gobernador de San Luis Potosí, a escasos tres meses de concluir con su administración, decretó el 20 de septiembre de 1997 como reserva ecológica cerca de 190,000 hectáreas dentro del Municipio de Guadalcázar, para la pro-tección de cactáceas.

El arbitraje se rindió mediante un panel o tribunal de tres personas localizadas en Vancouver, Canadá. El laudo se rindió el 30 de agosto de 2000 como ha quedado men-cionado y se sometió a revisión ante la Suprema Corte de la Columbia Británica, siendo el Magistrado Tysoe el ponente de la resolución.

La empresa que demandó a México manifestó que se habían violado los artículos 1105 y 1110 del TLC. El primer artículo establece que cada país parte otorgará a las in-versiones de personas de los otros países parte un tratamiento basado en el Dere- cho Internacional,9 dándoles un tratamiento justo y equitativo así como una completa protección y seguridad.

Por su parte, el artículo 1110 del TLC, determina que ningún país parte podrá nacio-nalizar o expropiar una inversión de un inversionista de otro país parte, o aplicar medi-das equivalentes a la nacionalización o expropiación, excepto por interés público, bajo una base no discriminatoria, observando el debido proceso legal y mediante pago de compensación.

El término de “medidas” que se ha puesto en cursivas de dicha disposición del TLC, se define en el artículo 201 del propio Tratado como cualquier ley, regulación, procedi-miento, requisito o práctica que obstaculice los objetivos del Tratado que se reducen

9 Nótese la exclusión del Derecho nacional y de la Cláusula Calvo en consecuencia.


323

sustancialmente al incremento de las oportunidades de inversión en los territorios partes del tratado.

Por supuesto, con esta aventajada interpretación que se dio en la resolución de la Su-prema Corte de la Columbia Británica y que se desprende de las propias palabras del Tratado, los inversionistas extranjeros en nuestro país gozan de mayores garantías que el inversionista nacional; pero además existe una prevalencia de los tribunales internaciona-les sobre los tribunales domésticos, lo cual en principio no afectaría, si los tratados inter-nacionales estuvieran bien definidos en su contenido y competencia, pero su aplicación automática y radical vulnera el principio constitucional de que los litigios relativos a ex-tranjeros deben resolverse en los tribunales mexicanos como cualquier nacional de nues-tro país, lo cual es la esencia de la Cláusula Calvo.

Quizá éste sea el porvenir del Derecho Internacional, pero mientras opera, se requie-re de un ajuste constitucional que evite la abierta contradicción entre el artículo 27 y el artículo 1105 del TLC. Por el momento, considero que hay serias dudas sobre la consti-tucionalidad de esta disposición contractual a nivel internacional.

Antes de seguir en loa hacia el Derecho Internacional, hay que introducir un elemen-to de suma importancia en la discusión: la ausencia de participación de las localidades en la formación de la vida internacional dentro del sistema constitucional mexicano. Esta cuestión es reflejo de la misma condición de los estados y condados de los Estados Unidos.

Nuestra Constitución divide las competencias del Estado Federal entre dos entidades: la Federación y los estados, según el artículo 124. Así, desde un principio, los municipios son actores pasivos del federalismo mexicano a pesar de la reforma del 23 de diciembre de 1999 al artículo 115, que introdujo al Ayuntamiento como un órgano de gobierno de los municipios y no un mero órgano de administración.

De cualquier manera, dentro de esa distribución de competencias, ni los estados ni los municipios en consecuencia, pueden ser partícipes de la formación de convenios o tratados con otras naciones, según el artículo 117, fracción I, de la propia Constitución. Sin embargo, el artículo 133 constitucional no es claro respecto al ámbito de competencia de los tratados internacionales y sus efectos sobre la legislación estatal y la regulación municipal, aunque por la tesis aislada de jurisprudencia LXXVII/99 aprobada en no-viembre de 1999 de la Suprema Corte de Justicia de México, se infiera que los tratados son superiores al Derecho doméstico, o sea a las leyes federales y estatales. Lo anterior debe interpretarse restrictivamente, pues esta tesis es válida tratándose de tratados conte-niendo derechos humanos que no son constitucionalmente facultades en el sentido a que se refiere el artículo 124, sino garantías individuales que limita la actividad de todas las autoridades del Estado federal.

Con estas indefiniciones y deficiencias, la vía internacional debe cultivarse con cautela y siempre respetando ante todo las disposiciones constitucionales para evitar que ahora el


324

TLC esté por encima de la Constitución. No debe conculcarse la distribución de compe-tencias ni el sistema federal, por lo que un permiso municipal de construcción vale tanto como el reporte sobre impacto ambiental de la autoridad federal, porque son actos de dos ámbitos de competencia distintos que las leyes y su interpretación no someten a jerarquías ni preeminencias.

Así como es importante la apreciación del impacto ambiental por la autoridad federal, el equilibrio ecológico no es una materia exclusivamente federal, sino concurrente, donde la Federación por un lado y los estados y municipios son libres para apreciar el impacto de una industria, inversión o actividad.10 En consecuencia, la ecología está en la agenda de las relaciones intergubernamentales y no al criterio de una de las autoridades involucradas.

Los tribunales internacionales fallando un asunto del TLC aplican los criterios que son comunes en Canadá y los Estados Unidos, pero que México ha rechazado sistemáti-camente: que las leyes y el orden federal prevalecen sobre lo local. Efectivamente, desde 1819 en el caso McCulloch v. Maryland, la Suprema Corte de los Estados Unidos inter-pretó que ante un conflicto entre una ley federal y una ley local la primera prevalece. La jurisprudencia mexicana no llega a esta conclusión, pues nuestra distribución de compe-tencias hace que las leyes tengan distintas reglas de solución ante sus conflictos.

Pero aunque la materia ecológica sea concurrente y, en consecuencia, pareciera que las disposiciones federales prevalecerían sobre las regulaciones locales; el caso Metalclad involucra no sólo la ecología, sino otras materias distintas: el uso del suelo y la construc-ción de edificaciones así como la disposición final de residuos que corresponden consti-tucionalmente a los municipios (artículo 115, fracción III, inciso c) y la Federación al actuar, debe ser respetuosa.

Finalmente, el caso tuvo que concentrarse en lo que llamó la “expropiación regulato-ria”, derivada de un concepto del derecho judicial anglosajón. En el caso Pennsylvania Coal Corporation v. Mahon 260 US 393 (1922), el Ministro Oliver Wendell Holmes aseveró que si bien la propiedad privada estaba sujeta a regulaciones, si éstas iban más allá se convertiría en un acto expropiatorio. Este concepto se engarzó con la interpreta-ción del artículo 1110 del TLC que define a medidas equivalentes a la expropiación como prohibidas por el “libre comercio”. Por lo que este concepto se extrapoló a la facultad de los municipios mexicanos para emitir permisos de construcción y aceptar o no la cons-trucción de confinamientos que pueden ser dañinos o no a la salud y al medio ambiente.

Por supuesto, estas “expropiaciones” están lejos de la legislación mexicana. Pero lo paradójico al respecto, es que despierta un asunto fenecido y arreglado desde la expro-piación petrolera de 1938, al descubrir nuevos medios expropiatorios.

10 MENDOZA BERRUETO Eliseo, coordinador. Federalismo, Ecología y Administración Municipal. El Colegio de la Frontera Norte. 1996., p. 123


325

Los asuntos ventilados entre el Municipio de Guadalcázar, el gobierno federal y la empresa de marras, muestran las carentes relaciones intergubernamentales de nuestro federalismo, la ausencia de efectiva aplicación de las leyes ecológicas que no supervisan a las fuentes contaminantes y los recursos de legítima defensa de los municipios que con sus pedazos de autonomía tratan de derrotar al Goliat de la ineficiencia federal. La claudi-cación a la jurisdicción nacional que México hizo con el Tratado de Libre Comercio es lamentable y ocasionará más perjuicio que beneficio. El espectro de los privilegios de inversionistas extranjeros abolirá de facto el principio de la Cláusula Calvo que por una centuria las instituciones latinoamericanos se esforzaron en crear.

La seguridad pública en la perspectiva local: participación ciudadana y prevención del delito en el Distrito Federal

LUIS GONZÁLEZ PLACENCIA∗ RICARDO RODRÍGUEZ LUNA∗∗

I. INTRODUCCIÓN La inquietud generada por la inseguridad relacionada con los delitos ha posicionado el problema, en los últimos quince años, como uno de los temas de primer orden en la agenda pública en prácticamente todas las ciudades de occidente. En Europa, los Estados Unidos y en América Latina, la cuestión ha sido planteada como una de las prioridades de alcaldes y síndicos, y forma parte de las políticas de sus programas de gobierno, inclu-so desde el momento en el que son todavía parte de sus plataformas electorales. De hecho, los programas gubernamentales que más difusión han logrado en el combate y la prevención del delito son de origen local: salvando la diferencia de enfoques, tal es el caso del proyecto neoyorquino Cero tolerancia del alcalde Rudolph Guilliani, del paler-mitano Cultura de legalidad impulsado por el síndico Leoluca Orlando, y Bogotá para vivir del alcalde Antanas Mockus.

En México, paradójicamente, desde que en 1995 la seguridad pública fue introducida como una prioridad gubernamental, se prefirió asumir una perspectiva federal que, entre otros múltiples problemas de fondo (González, 1997), no ha permitido el desarrollo amplio de proyectos de atención local en la prevención de los delitos y en la reducción de la inseguridad.

Sin embargo, la asimilación de las experiencias internacionales, así como el resultado de proyectos de investigación realizados en México en torno a la percepción de la inse-guridad (González 1999; 2000), dan cuenta de la existencia de un componente territorial que debiera ser determinante en el diseño de las políticas públicas en la materia. Aunada a la certeza de la dimensión local del problema, dos enseñanzas más se imponen: la pri-mera, relativa al importante número de eventos criminalizables que tienen lugar y que, dados los bajos niveles de denuncia, configuran una elevadísima cifra oscura, práctica-mente inatendible desde una perspectiva institucional; la segunda, que da cuenta del papel ∗ Investigador del Instituto para la Seguridad y la Democracia A.C. ∗∗ Becario del Banco de México en el programa de doctorado en Sistemas Penales y Problemas Sociales de la Universidad de Barcelona.



328

que la ciudadanía tiene que estar jugando en la gestión cotidiana del fenómeno del delito, tanto en términos del modo en el que se viven las consecuencias de haber sido victimiza-do —a veces varias veces victimizado— como en lo referido a las estrategias que en lo particular o colectivamente se ponen en marcha para prevenirlo.

De ahí que el estudio de la participación ciudadana juegue un papel tan importante en la comprensión del fenómeno de la inseguridad, desde una perspectiva local. Como se sabe, no hay una modalidad única de participación y, en este sentido, son relevantes los esfuerzos que desde diferentes perspectivas se han ocupado de impulsarla, algunas veces desde el propio gobierno, dentro del marco de los procesos de modernización del Estado mexicano; otras, sin embargo, han surgido en el seno de la cotidianeidad misma de los ciudadanos.

En este documento nos interesa perfilar especialmente estas últimas; de modo tal que se trata de una primera aproximación a la relación actual entre la participación ciudadana autónoma, definida como “...aquella en la que la ciudadanía participa a través de algún tipo de asociación no gubernamental que, aunque participe (sic) en instancias de gobier-no, no depende ni es controlada por éste” (Ziccardi, 1998: 36) y la prevención del delito en el Distrito Federal. Con esta finalidad se realizó un trabajo de campo de tipo cualitati-vo basado en entrevistas a diversas organizaciones civiles del Distrito Federal. La hipóte-sis de estudio que guió la investigación fue la siguiente:

Dado el incremento en la cifra oscura del delito y frente al escaso éxito de las políticas públicas en materia de prevención delictiva, son los propios ciudadanos, a través de formas de organi-zación de la participación, quienes establecen mecanismos de gestión para prevenir y enfrentar el delito.

II. PREMISAS TEÓRICAS Según ha sido demostrado con experiencias recientes en diversos contextos urbanos, el involucramiento de la ciudadanía en las tareas de seguridad puede resultar sumamente provechoso. Sin embargo, es necesario distinguir al menos, entre dos formas de partici-pación. Por un lado, está aquélla que es impulsada desde la ley y que se materializa en la constitución de comités de seguridad basados en la capacidad de representación territo-rial. Aun cuando estas agrupaciones cuentan con el reconocimiento inmediato de la ley y de los organismos de gobierno, lo cierto es que, dado el origen o las vinculaciones parti-distas que suelen tener, carecen de la base social necesaria para legitimarse (Concha, 2000). Por sus mecanismos de constitución y de funcionamiento, esta forma de partici-pación tiene los siguientes inconvenientes:

- fomenta la atomización de la sociedad civil en la medida en la que, al privilegiar un trato ver-tical «personalizado», no permite una acción horizontal entre los representantes de los ciudada-nos y, de facto, entorpece naturalmente una atención igualitaria,

LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA PERSPECTIVA LOCAL: PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PREVENCIÓN DEL DELITO EN EL DISTRITO FEDERAL

329

- al hacer abstracción de los individuos, no considera que una franja importante de personas no puede o no quiere participar debido a que la mayor parte del día la destina a otras activida-des productivas o bien, a disfrutar su escaso tiempo libre en actividades familiares, sociales o personales, lo que con frecuencia alimenta un sentimiento de frustración entre quienes sí parti-cipan, así como, en casos extremos, el condicionamiento de la respuesta institucional por una relativa ausencia de representatividad - dado que se centra en la participación de los ciudadanos como individuos, obvia la posibili-dad de que otros actores sociales actúen como colectivos capaces de aportar ideas y hasta fi-nanciamiento. Tal es el caso de empresas, instituciones académicas y organizaciones civiles de distinta índole (clubes sociales y deportivos, por ejemplo). Por el otro lado está la participación más o menos espontánea de individuos en el

seno de organismos no gubernamentales y otras agrupaciones de la llamada sociedad civil. Contrario sensu, dado que la espontaneidad es una característica de estas agrupacio-nes, la posibilidad de que el criterio de convergencia lo constituya, en efecto, la necesidad de poner en el debate público problemas por ellos detectados, garantiza el interés en la participación. Por su naturaleza y por su cercanía con la cotidianeidad, estas agrupaciones se benefician de la experiencia de viejos y jóvenes de ambos sexos que aún no ingresan o ya han sido excluidos del mercado laboral. En tanto que actores relevantes en su comu-nidad, la confianza y la colaboración de la mayoría no participante con ellos se facilita notoriamente. Dada la tendencia a la comunicación horizontal entre grupos de la socie-dad civil, se facilita también la construcción de redes cuya representatividad y fuerza de negociación política les permiten una interlocución más eficiente con la autoridad.

El diagnóstico en torno a la participación ciudadana debe, entonces, discriminar entre estas dos formas de participación, para estar en posibilidad de comprender mejor sus interacciones. En el análisis centrado en las agrupaciones civiles distintas a los comités institucionales debe ponerse atención a la evaluación de su capacidad de gestión, su po-tencial para integrarse a redes de comunicación, y su representatividad territorial. En lo que se refiere a los comités de origen institucional, resulta conveniente explorar además su funcionamiento efectivo, los mecanismos de negociación y sus resultados, incluyendo desde luego la reacción de sus representados. Desde luego, también es conveniente ex-plorar las posibilidades de colaboración de empresas y organismos locales, sobre la base de la convergencia de intereses, de manera tal que, pensando en la seguridad de sus tra-bajadores y socios, de sus bienes y servicios, participen directamente en la detección de riesgos, el diseño de programas preventivos y la puesta en práctica de experiencias piloto que beneficien a toda la comunidad.

Estas acciones contribuyen de manera decisiva al empowerment de la sociedad que, en la medida en la que se desarrolla y madura, se hace capaz también de corresponsabili-zarse en las tareas de protección. En este sentido, la devolución de potestades a la socie-dad civil se convierte en un mecanismo eficaz para garantizar sus derechos, sobre todo


330

los de segunda generación, pues el gobierno local se convierte así en un interlocutor válido con el empresariado y en un importante propulsor de las llamadas instituciones del tercer sector, y de los organismos sociales de segundo nivel, en los que la participa-ción organizada de los habitantes de un Municipio se vuelve un motor fundamental en la planeación, puesta en marcha y evaluación de las políticas públicas municipales (Chal-mers, 2000).

En todo caso, es imprescindible evitar cualquier tentación para promover o permitir el involucramiento de la sociedad civil en tareas que son de responsabilidad indubitable de los gobiernos (concretamente la persecución de delitos, la administración de justicia y la ejecución de penas). Particularmente importante es desalentar intentos destinados a convertir al ciudadano en policía o a avalar agrupaciones sociales que se tomen la justicia por propia mano, o que impulsen o sugieran a otros conciudadanos la necesidad de tomar medidas violentas contra los delincuentes. La ruptura del Estado de Derecho y la diseminación de la venganza privada pueden ser las consecuencias más relevantes de una política errónea de encumbramiento social.

Para efectos del presente análisis, por participación ciudadana entendemos la de aque-llos individuos que intervienen en la búsqueda de soluciones a los problemas que les aquejan, en lo individual o de modo colectivo, y que en ese sentido se organizan para proponer e interactuar independientemente de las instituciones estatales, en el sentido de Ziccardi (cit.). Dicha intervención, en tanto que las personas comparten ciertos intereses o demandas sociales, se da en asuntos públicos (cfr. Cunill, 1991; Sánchez, 1993; Fernández, 1997; Albreich, 1999; Arteaga, et. al, 2000). El nivel de la participación, queda referido al grado de intervención del individuo en la toma de decisiones públicas. Diversos autores coinciden en señalar que la participación se da, en un primer nivel, a través de la información; un segundo nivel es el de la consulta, en donde los actores sociales tienen la posibilidad de expresarse respecto de las decisiones públicas; posterior-mente, en un grado mayor de participación, la opinión del gobernado forma parte de la decisión que se tome, y finalmente el ciudadano participa en la ejecución de la actividad o prestación del servicio, ya sea, a través de la gestión o de la cogestión de dicha tarea.

Por prevención delictiva, entendemos, por su parte, cualquier medida que a través de la intervención en situaciones contingentes, a través de programas sociales o de organiza-ción comunitaria (Sozzo, 2000) tienen como finalidad auxiliar a la víctima de un delito o evitar ser victimizado.

Con base en los elementos teóricos esbozados interesa precisar que la presente inves-tigación se centró en grupos de personas que comparten las siguientes características:

- expresamente declaran que están tomando medidas para prevenir el delito, a nivel de colo-nias, en el Distrito Federal, - se han organizado por iniciativa propia con otros vecinos de su ámbito cotidiano de vida, - determinan las medidas que van a tomar ante el problema,


331

- proponen medidas ante dicho problema, y - no tienen un fin lucrativo.

III. MÉTODO El punto de vista desde el cual se abordó esta experiencia se corresponde con el que caracteriza a los análisis cualitativos, es decir, aquél basado en la significación de un evento para las personas, que a diferencia de la perspectiva adoptada por los métodos cuantitativos, no se basa en los registros y datos estadísticos.

En principio, dos fueron las formas que se siguieron para entrar en contacto con las organizaciones de la sociedad civil en el Distrito Federal. La primera, consistió en que, a partir de una organización conocida, a ésta se le solicitaron los datos de aquellas otras agrupaciones con las que había tenido o mantenía contacto en el desarrollo de sus activi-dades de prevención delictiva. A partir de aquí, se contactó con el mayor número de organizaciones de la sociedad civil posibles para llevar a cabo la entrevista respectiva.

La segunda forma de contactar con los grupos de interés para la presente investiga-ción fue a partir de la revisión de diversos directorios de organizaciones de la sociedad civil, los cuales se actualizan en forma constante y consideran a la mayoría de los grupos de ciudadanos organizados que existen en el Distrito Federal.1 De la clasificación que realizan los directorios, se eligieron aquellos grupos que están organizados en torno a la seguridad pública, por ser éste el rubro más general de clasificación con que se identifica a aquellos grupos que trabajan en la prevención del delito.

Una vez ubicadas las organizaciones se procedió a recabar la información sobre las medidas que han adoptado para prevenir el delito, a través de una entrevista de carácter semi-estructurado, conformada por indicadores destinados a encausar el relato del entre-vistado. Tales indicadores son:

- Nombre de la agrupación, - Año de inicio de actividades, - Número de miembros o integrantes de la agrupación, - Historia de la organización,

1 Al efecto se revisaron los siguientes directorios de organizaciones de la sociedad civil mexicana: Direc-torio de Organizaciones Civiles de la Secretaría de Gobernación; Directorio de Organismos de Dere-chos Humanos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; Directorio de Instituciones Filantrópi-cas del Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) A.C; Sistema de Información de Organismos de la Sociedad Civil (SIOS); Directorio de Redes y de Convergencia de Organismos Afines. Conver-gencia de Organismos Civiles por la Democracia; Centro de Documentación e Información sobre Organizaciones Civiles (CEDICOM); Directorio de la Comisión de Participación Ciudadana de la Cámara de Diputados; Political Database of the Americas; Foro Apoyo Mutuo. Promotora de Redes y Organismos Sociales A.C; Consejo Nacional de Organismos No Gubernamentales de la República Mexicana A.C.


332

- Origen o motivación para organizarse con los vecinos, - Vínculos con otros grupos y con la autoridad, y - Medidas tomadas para prevenir el delito. A partir de estos indicadores se intentó obtener un panorama respecto de la tradición

organizativa de cada grupo, así como conocer los canales de comunicación que estas organizaciones han establecido con las autoridades y con otros grupos similares. Cada entrevista tuvo una duración aproximada de una hora. Las sesiones se realizaron en la sede de cada organización y fueron grabadas en cintas de audio. Se registraron las entre-vistas, así como las asambleas, reuniones o juntas informativas en las que uno de los investigadores pudo estar presente. Las sesiones tuvieron lugar entre el 1º de febrero y el 31 de mayo del 2001.

La muestra de trabajo se integró en principio con doce agrupaciones, aquéllas a las que fue posible localizar a través de las dos formas de acercamiento ya comentadas; sin embargo, al final, dada la imposibilidad de continuar el contacto con tres de ellas, quedó constituida por nueve. Como se ha comentado, el único criterio de inclusión establecido fue que en forma expresa estuvieran trabajando frente a la inseguridad pública y/o en la prevención del delito.

IV. RESULTADOS

Una de las primeras situaciones que llamó fuertemente la atención fue el hecho de en-contrar un número reducido de agrupaciones civiles que en forma expresa, participan organizadamente en cuestiones relativas a la inseguridad o a la prevención. Las organiza-ciones que fue posible contactar son las siguientes:

- Romanos del Sur, - Alianza Nacional de Ciudadanos y Trabajadores al Servicio de la Seguridad Pública (ANC-TRASSEP A. C), - Movimiento Pro Vecino A.C., - Comité Nacional de Consulta y Participación de la Comunidad en Seguridad Pública (CONSEGU), - Red Azteca. Movimiento Ciudadano Joven A.C. (Vertebra D.F.), - Vecinos de Tlatelolco, - Asociación de Residentes de Jardines del Pedregal. A.C., - Vecinos y Amigos de Iztapalapa de Cuitláhuac A.C., - Red de Prevención del Delito A.C., - Vecinos Unidos de la Malinche en Magdalena Contreras A.C., - México Unido contra la Delincuencia A.C., - Comunidad Ajusco Huayamilpas A.C.


333

De estas doce organizaciones, tres quedaron excluidas del estudio, como se ha dicho, dado que no fue posible concertar una cita para la entrevista.

Para llevar a cabo el análisis de la información obtenida en la fase del levantamiento de datos, se tuvieron en cuenta diversos elementos, de acuerdo con los indicadores utili-zados en la guía de entrevista. Presentamos los resultados de acuerdo con las principales líneas de análisis que se siguieron:

a) Origen o motivación para organizarse Conforme a la información recabada, se pudo determinar que el origen o motivación para la organización tiene un punto de partida común, radicado en la certeza de que las autoridades correspondientes no satisficieron diversas necesidades de los ciudadanos en su demarcación, lo cual los llevo a agruparse para atender por sí mismos la escasez de cier-tos bienes o para satisfacer la necesidad de algún o algunos servicios que no eran presta-dos por las autoridades, o bien que eran prestados en forma deficiente. En la mayoría de los casos, la satisfacción de las necesidades que llevó a unirse a los habitantes de un área determinada sentó los antecedentes organizativos de los grupos estudiados de modo tal que, posteriormente, cada una de las agrupaciones dirigió su capacidad de intervención a diversos ámbitos de la vida social, según sus intereses, experiencias, nuevas necesidades, etc. Para este tipo de organizaciones, no obstante que sus miembros y otros habitantes del vecindario en el que se encuentran ubicadas han padecido experiencias delictivas, éste no fue el factor determinante para pretender intervenir en la toma decisiones de los asun-tos públicos referentes a la inseguridad; más bien, su interés radica en que considera a la prevención del delito como uno de las prioridades en la sociedad mexicana. Sin embar-go, un segundo grupo de organizaciones civiles dedicadas a la prevención surge a partir de la necesidad de articular las demandas y los esfuerzos de quienes sí han sido víctimas de delitos; de modo que su identidad y sus objetivos son notoriamente más concretos en lo que a la inseguridad se refiere. Por otro lado, dadas ciertas circunstancias no tematiza-das en este documento, pero asociadas con las características de una notoria actitud de paranoia que domina la cultura contemporánea, el alcance que han logrado estas asocia-ciones las ha dimensionado mucho más en el nivel nacional, que en local.

Hay que agregar que otra de las motivaciones para ambos tipos de organización la constituye el descrédito de las instituciones encargadas de prestar diversos servicios, la crisis de representatividad y de eficacia de las instancias gubernamentales. Para el tema de las instituciones que intervienen en las tareas de seguridad pública, tal desconfianza ciu-dadana es incuestionable, lo que se corrobora según diversos estudios y encuestas reali-zados en el Distrito Federal.2 2 Respecto del descrédito de las instituciones gubernamentales, existen estudios que muestran la in-fluencia de diversas variables en esta temática, las cuales, van desde las macro económicas hasta aquellas medidas concretas tomadas en ámbitos locales, sea Municipio, delegación o colonia. En lo respecta al


334

b) Los vínculos con otras organizaciones Respecto a este punto, resaltó el hecho de que el establecimiento de vínculos entre los organismos de la sociedad civil que se han organizado en el DF en el ámbito de la pre-vención del delito se encontró en un estado incipiente; aun cuando comparten intereses, no resultaron muy estrechos los lazos de unión para el desarrollo de sus actividades, para el intercambio de información, para presionar a la autoridad o para intervenir en una decisión pública de su demarcación. Incluso los casos en los que organizaciones de víctimas han salido a las calles para hacerse escuchar, no se tienen datos claros acerca de la articulación de esfuerzos con otras organizaciones civiles de carácter más local. Dados los resultados de la búsqueda realizada, se presume también, que en igual situación se encuentra la creación de redes sociales3 en la temática de nuestro interés. c) Los comités vecinales y las organizaciones autónomas Conforme a los resultados obtenidos, se puede decir que la forma en la que los ciudada-nos se relacionan con las autoridades de sus respectivas demarcaciones en el ámbito que se estudia, depende en buena medida y en primer orden, de que se encuentren agrupa-dos bajo figuras institucionalizadas de fomento a la participación, como es el caso de los «comités vecinales», y sólo en segundo término, depende de que se encuentren organiza-dos bajo formas autónomas de participación, como es el caso de las asociaciones entre-vistadas. De esta forma, se puede decir que la atención que recibe el ciudadano depende del grado y tipo de organización a la que pertenezca, lo cual dificulta seriamente la situa-ción para aquellas personas que no pueden o no quieren participar de modo organizado y que se presentan a título individual con alguna petición ante las autoridades.

Otro aspecto que resulta importante analizar en la relación de las organizaciones con las autoridades, es el referido a la calidad y atención en el servicio que desempeñan aque-llas personas que laboran en las instituciones que intervienen en el ámbito de justicia. Lo

desempeño de las instituciones en ámbitos locales, ver, Regalado, 1998; S. Bolos, 1999; Leal, Añez y Morin, 1999; Tenorio, 2000. Respecto de los trabajos empíricos que se han desarrollado y que dan indicios de los niveles de no denuncia de los ciudadanos y de cómo perciben éstos el delito y a las instituciones que con el se involucran, cfr. encuestas del periódico Reforma: 1998, 1999, 2000, 2001; Frühling, 1997; Rojas y Rivera, 1998; González, 1999 y 2000; Fundación Arturo Rosenbleuth, 2000. 3 Silvia Bolos (op. cit., p. 249) señala que “Las redes sociales en un espacio determinado ⎯como la colonia, el barrio por ejemplo⎯ son la mediación entre lo familiar y lo social global; constituyen las vinculaciones afectivas que cada individuo tiene con sus vecinos, familiares, amigos ya sea personalmen-te o como miembros de una familia. Al mismo tiempo una red social ⎯para que sea tal⎯ implica conexiones entre las personas que forman parte de ella. En este sentido una red no implica una relación radial (de unos hacia los otros) sino interacciones de distinto grado e intensidad entre sus componentes. No todos se relacionan entre sí y la densidad de las relaciones entre los miembros de la red caracterizará a ésta: hay redes muy intensas en las que sus componentes tienen una relación muy estrecha entre sí y otras poco unidas...”.


335

delicado de esta situación, según pudo observarse, es que las formas autoritarias y bu-rocráticas que a menudo se presentan en las instancias de gobierno y con las que fre-cuentemente han tenido que lidiar las asociaciones civiles; contribuyen por un lado, más a la “burocratización” que al fomento de la participación ciudadana, sea o no institucio-nalizada. Por otro lado, contribuyen también a excluir, o mejor dicho, a subordinar la participación ciudadana autónoma a la institucionalizada.4

d) Medidas que para prevenir el delito han tomado las asociaciones Respecto este punto, se encontró que las medidas que las personas han adoptado pueden agruparse bajo tres rubros, clasificación que se realizó sólo con la intención de poder manejar más adecuadamente la información obtenida a través de las entrevistas aplicadas. Se distinguieron entonces, las siguientes medidas para prevenir el delito:

Las que son adoptadas en forma circunstancial. Ante una eventualidad, que no necesariamente tiene que ser un delito, los integrantes de la organización toman una decisión y actúan contin-gentemente, con lo cual consideran el problema resuelto, de modo que nadie queda a cargo de vigilar el desarrollo del funcionamiento de la solución adoptada. El tipo de solución depende del problema y puede consistir en diversas formas de ayuda, en la que los miembros de la or-ganización median entre el o los afectados y la institución que les brindará atención en forma definitiva; o bien, acompañando al o los afectados hasta el momento en el que la contingencia queda resuelta. Medidas situacionales. Estas medidas, se refieren a aquellas que tienen que ver con diversos as-pectos de su persona y sus bienes, tales como procurarse autoprotección —no salir solo, no ser ostentoso, cambiar de rutas, llevar o recoger a un familiar. Estas medidas influyen en la propuesta de horarios de circulación para las personas —sugerencias para que regresen más temprano a casa o para que no salgan de noche, por ejemplo. Estas medidas son recomenda-das al resto de los ciudadanos, a la vez que aplican a sus miembros en lo particular. Eventual-mente forman parte de programas preventivos que suelen ser difundidos mediante volantes y cuadernillos impresos que son distribuidos entre los vecinos. Medidas contempladas a mediano y largo plazo. Son diversas este tipo de medidas; de ellas es posible desprender una concepción de la prevención del delito que va mucho más allá de su dimensión estrictamente legal, es más, consideran aspectos que difícilmente son tenidos en cuenta en las políticas públicas que en la materia ha implementado el gobierno del DF. Entre estas medidas, destacan las siguientes:

4 En este sentido, Ziccardi, cuando habla de los cambios legislativos en materia de participación ciuda-dana, señala: “Todo indica que esta nueva legalidad no se tradujo en una forma de gobernar con una participación ciudadana diferente a la del pasado, más bien se reglamentaba la representación, subor-dinándola a la propia estructura de gobierno, lo cual permite suponer que, más que una forma de participación, se institucionalizaba una forma innovadora de control institucional sobre la acción ciuda-dana”., op. cit., p. 127.


336

- Fomento a la cultura del buen vecino. Programas destinados a que los vecinos se conozcan y convivan entre sí para poder crear lazos fuertes de solidaridad y apoyo en el vecindario. - Cursos o talleres, tanto para quienes forman parte de la organización, como para cualquier persona interesada. Estos cursos hacen hincapié en temas como la importancia del trabajo en grupo, la participación ciudadana, la seguridad pública, la prevención del delito, etc. Para llevar a cabo este tipo de eventos, en diversas ocasiones, las asociaciones han participado con las au-toridades en manera conjunta, aunque no siempre es así. - Creación de un periódico comunitario, el cual constituye una forma de expresarse, un medio de apoyo entre vecinos y un foro de denuncia del actuar de quienes se desempeñan en la ad-ministración pública en una colonia determinada. - En el caso de agrupaciones en las que el número de sus miembros, y los recursos con los que cuentan permiten un radio de acción más amplio —por ejemplo, porque reciben finan-ciamiento por parte de importantes grupos empresariales— hay programas de seguimiento es-tadístico de ciertos fenómenos delictivos, tales como secuestros o robos, así como el levanta-miento periódico de encuestas de victimización. Con frecuencia, estas agrupaciones suelen con-tar con asesoría especializada, lo que les permite proponer y difundir propuestas de prevención dirigidas a concienciar a ciertos públicos sobre su vulnerabilidad respecto de determinados ac-tos delictivos. Frente a ciertos eventos —una elevada frecuencia en los secuestros o casos de homicidio que tienen una importante repercusión social, por citar algunos— han logrado sis-tematizar programas muy completos de prevención y represión de la delincuencia, destinados a sugerir a las autoridades el modo en que el fenómeno debe ser atendido. Cabe decir que este tipo de medidas es característico de los grupos conformados por víctimas.

V. DISCUSIÓN Los resultados de esta primera aproximación al modo en el que se da la participación ciudadana, ofrecen evidencias que tienen que ser rastreadas con estudios posteriores; sin embargo, según pudo apreciarse, la participación ciudadana se da, de modo predominan-te, en tres niveles: el primero está señalado por la capacidad que las organizaciones tie-nen para actuar contingentemente, de modo que la asistencia que brindan depende de factores tales como el arraigo que tienen en la comunidad, el que las personas identifi-quen más o menos claramente sus servicios y objetivos; en un segundo nivel, más siste-matizado, se aprecia la participación directa de los miembros de las organizaciones en el acopio, procesamiento y difusión de la información considerada relevante para la preven-ción del delito; en este sentido, el predominio de las propuestas de prevención situacional es notorio, aunque, no obstante su utilidad manifiesta, en las entrevistas constatamos que no es éste un nivel de acción que satisfaga a las organizaciones contactadas. Un tercer nivel está referido a la intervención de estas asociaciones en la política pública de su colonia. Encontramos casos en que los miembros de la asociación se turnan para hacer rondas de vigilancia destinadas a localizar delitos o faltas flagrantes que son de inmediato denunciadas ante la policía del sector. También funcionan mecanismos discretos de de-nuncia de actividades consideradas “sospechosas”, destinadas a auxiliar a la policía en la


337

detección de domicilios en los que se vende droga, se ejerce la prostitución o se presen-tan conductas consideradas anti o parasociales por parte de los vecinos organizados.

En la medida que las asociaciones entrevistadas despliegan su capacidad organizativa en el ámbito local, al referirse al delito, reflejan preocupaciones respecto de la delincuen-cia común, en los que sobresale el robo, el asalto, la violación y en los últimos años, de modo relevante, el secuestro. Figuró también en el imaginario de las asociaciones, la delincuencia asociada a la corrupción de las instituciones gubernamentales, lo cual consti-tuyó uno de los motivos por los que surge como una medida preventiva del delito, la creación del periódico comunitario de una de las asociaciones estudiada.

Finalmente, se encontró que las autoridades, cuando convocan a la participación ciu-dadana en las decisiones de gobierno local, tienen preferencia por las formas instituciona-les de participación, lo que deriva en la desincentivación y atomización de la participa-ción espontánea y autónoma (Fernández, 1995; Arteaga, 1998). No obstante que fue muy claro el interés de las personas por participar en la solución de los problemas de su cotidianeidad, el interés de las autoridades parece más centrado en aumentar la eficacia en los servicios que presta que en fomentar la intervención de los gobernados en las deci-siones públicas, prefiriendo que la participación se dé en los niveles de consulta y opi-nión. Así, la intervención de los ciudadanos se constituye más bien en un instrumento de gestión en la prestación de servicios (Arellano y Rivera, 1998).

Mención aparte merece el caso de las organizaciones de víctimas cuyo activismo ha sido notorio. Los recursos con los que cuentan les permiten un nivel de penetración mucho mayor en la medida en la que tienen acceso a los medios masivos de comunica-ción, a la realización de grandes congresos de víctimas y a la movilización de personas para manifestarse en marchas, actividades en las cuales suelen presentar, como se ha dicho, completos programas de prevención y represión del delito. Notoria también es la capacidad de estos grupos, conformados por personas de clases medias, medias altas y altas, para ejercer presión a los gobiernos para que sean atendidas sus demandas.

En contraste, resultó de interés que son aquellas medidas que tienen que ver con un sentido de pertenencia en la comunidad, con el fomento a los lazos de vecindad y solida-ridad, las que las organizaciones locales consideran como verdaderamente importantes. Esto es comprensible si se tiene en cuenta el hecho de que estas organizaciones han implementado medidas concretas en el ámbito en el que desarrollan sus actividades coti-dianas y conforme a los problemas que padecen día con día. En este sentido, tales medi-das concuerdan con lo planteado en algunos estudios que muestran la relevancia de aten-der la cuestión de la seguridad pública en el ámbito local (Lea, et.al, 1993; Uit Beijerse, et.al, 1993; Bergalli, 1993).

Cabe señalar, sin embargo, que el conocimiento del fenómeno en estas organizacio-nes es apenas el necesario para reaccionar en los niveles de difusión e intervención en lo que se refiere a las tácticas preventivas de tipo contingente y situacional, pero no es sufi-


338

ciente para validar otros modos de intervención que tienen efectos en la política pública de seguridad. Sin exagerar, y de modo particular en las organizaciones constituidas por víctimas, parece que es esa condición la que hace suponer a estas organizaciones el do-minio de un know how que les autoriza a promover su visión acerca de lo que la políti-ca criminal debe ser, aun cuando ello ha significado, como es posible constatarlo en los medios de comunicación masiva, ahondar la brecha entre la aparente oposición entre derechos humanos y seguridad pública.

En este sentido, parece aconsejable que la participación ciudadana en materia de pre-vención del delito sea encausada, por ejemplo, desde el potencial de conocimiento que sobre el tema de la seguridad pública pueden tener las instituciones académicas locales o nacionales, de modo tal que se optimice sus labor, dentro de los límites y las potenciali-dades que significa su labor social y frente a las instituciones gubernamentales.

REFERENCIAS

ARELLANO GAULT, D. y RIVERA, Liliana. (1998) Tendencias innovadoras en la gestión de la participación social. Documento de trabajo Nº 67. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), México.

ARTEAGA, N. (1998) Sociedad y policía: un desencuentro. Ciudades, 40, México, octu-bre diciembre.

ARTEAGA, N. y LÓPEZ, S. (1999) Viaje al interior de la policía. México: Grijalbo. BARATTA, A. (1993) I nuovi orizzonti della prevenzione. Sicurezza e territorio, No. 2,

marzo-abril. BARATTA, A. (1997) Entre la política de seguridad y la política social en países con

grandes conflictos sociales y políticos, en Carranza, E., coord. La situación del delito y de la seguridad de los habitantes en América Latina, México, Siglo XXI.

BARATTA, A. (2001) El concepto actual de seguridad en Europa. Revista Catalana de Seguritat Pública. Núm. 8, junio, Barcelona, pp. 17-30.

BEIJERSE, J. y VAN SWAANINGEN, R. (1993) “El control social como política estatal: moralismo pragmático con un déficit estructural (la falacia de la prevención del delito en los Países Bajos), en BERGALLI, R., et.al. Sistema penal e intervenciones sociales. Algunas experiencias en Europa, Barcelona, Hacer.

BERGALLI, R. (1993) La forma estado social y el sistema penal, en BERGALLI, R. et.al. Sistema penal e intervenciones sociales. Algunas experiencias en Europa, Barcelona, Hacer.

BOLOS, S. (1999) La constitución de actores sociales y la política. México: Universidad Iberoamericana/Plaza y Valdés.

CHALMERS, D. (2000) Vínculos de la sociedad civil con la política. Las instituciones de segundo nivel. Nueva Sociedad, 171, enero-febrero, pp. 60-87.


339

CONCHA, H. (2000) América Latina: entre el impulso democratizante y la creación de un Estado de Derecho. Isonomía, Núm. 14, abril, México, pp. 65-78.

FOURNIER (1998). El problema de la inseguridad en la ciudad de México, soluciones y propuestas por los ciudadanos, México, UAM-X, Grupo de encuestas por muestreo.

FRÜHLING: 1997; Fundación Arturo Rosenblueth (2000). Inseguridad y violencia en las ciudades mexica-

nas. Reporte de investigación, México, FAR. GARZÓN VALDÉS, E. (2001) Derecho y democracia en América Latina. Isonomía, num.

14, abril, México, pp. 33-63. GONZÁLEZ PLACENCIA, L. (1997) Cultura y desviación en el fin de milenio: el pathos

melancólico finisecular. Alter, Año 1, Núm. 3. pp. 23-55. GONZÁLEZ PLACENCIA, L. (1999) La inseguridad subjetiva en la ciudad de México:

estudio exploratorio acerca de las actitudes del los capitalinos frente a la seguridad pública en el Distrito Federal. Serie Documentos de trabajo, No. 21, México, Funda-ción Rafael Preciado Hernández

GONZÁLEZ PLACENCIA, L. (2000) La concepción sistémica de la seguridad en México (o la secreta adscripción del discurso preventivo a la razón de estado) Nueva Socie-dad, 167, mayo-junio, pp. 87-98.

GONZÁLEZ PLACENCIA, L. (2000b) El modelo de la seguridad: contra el sistema de justicia penal. Diálogo y Debate, Año 3, Núm. 12, abril-junio, pp. 53-75.

GONZÁLEZ PLACENCIA, L. (2001) Percepción ciudadana de la inseguridad, México, FCE.

GONZÁLEZ PLACENCIA, L. y RODRÍGUEZ LUNA, R. (2000) Inseguridad subjetiva y experiencia con el delito. Revista Catalana de Seguridad Pública. No. 7, Barcelona, octubre.

LEA, J. MATHEWS, R. y YOUNG, J. (1993) El Estado y el control del delito (enfoques relativos a la actividad diversificada de sus agentes), en BERGALLI, et.al. Sistema penal e intervenciones sociales. Algunas experiencias en Europa, Barcelona, Hacer.

LEAL, AÑEZ Y MORIN (1999). LOMNITZ, C. (2000) La construcción de la ciudadanía en México. Metapolítica. 4, 15,

julio-septiembre, pp. 128-149. Manifiesto de las ciudades. Forum Europeén pour la Sécurité Urbaine. Nápoles, 7, 8 y 9

de diciembre O’DONELL, G. (1998) Accountability horizontal. La Política. Revista de Estudios sobre

el Estado y la sociedad, octubre, pp. 161-188. O’DONELL, G. (2001) Accountability Horizontal. La institucionalización de la descon-

fianza. Isonomía, núm. 14, abril. pp. 7-31. PAVARINI, M. (1998) Necesidades en materia de seguridad y cuestión criminal. Alter,

Año II, números 4/5, enero-agosto, pp. 51-77.


340

PEGORARO, J. (1998) Las relaciones sociedad-estado y el paradigma de la inseguridad. Alter, Año II, números 4/5, enero-agosto, pp. 79-92.

PEGORARO, J. (2000) Violencia delictiva, inseguridad urbana. La construcción social de la inseguridad ciudadana. Nueva Sociedad, 167, mayo-junio, pp. 114-131.

PITCH (1999) Seguridad pública y género. Seminario del Master Internacional en Siste-mas Comparados y Problemas Sociales, México: UAM-A, diciembre.

REGALADO, Jorge (1998) ROJAS Y RIVERA: 1998; SCHEERER, S. (1996) “El delincuente como una categoría marchita de conocimiento”,

en Rivera & Dobón, Secuestros institucionales y derechos humanos, Barcelona, Bosch.

SOZZO, M. (2000) ¿Hacia la superación de la táctica de la sospecha? Notas sobre pre-vención del delito e institución policial. Manuscrito inédito.

TENORIO, F. (1998) Crimen, inseguridad ciudadana y políticas de prevención. Alter, Año II, números 4/5, enero-agosto, pp. 93-110.

WIMMER, A. (2000) La cultura como concertación. Revista Mexicana de Sociología, LXII, 4, octubre-diciembre, pp. 127-157.

ZICCARDI, Alicia (1998). Gobernabilidad Democrática y participación ciudadana en la ciudad capital. México: Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM.

Municipio y Urbanismo Asentamientos Humanos

MANUEL JIMÉNEZ DORANTES*

PLANTEAMIENTO GENERAL En términos generales, el crecimiento urbano en México se ha caracterizado por la velo-cidad y el desorden en la configuración de un modelo territorial específico. Si bien es cierto, la mayor parte de los problemas de ordenación territorial y urbana se evidencian en los grandes centros urbanos de México (por ejemplo la ciudad de México y su zona metropolitana),1 de esta misma problemática no están exentos aquellos centros urbanos con un número de población menor respecto de las “grandes” ciudades mexicanas.

Ante esta realidad, es necesario analizar, desde el estricto punto de vista jurídico, el régimen de la ordenación de los centros de población y, siguiendo el tema central de esta participación, el sistema de distribución de competencias en materia de Urbanismo que nos permita identificar la entidad territorial competente en cada momento de la ordena-ción de dichos centros de población. Cabe adelantar que, en el sistema mexicano de distribución de competencias, la materia de Urbanismo (Asentamientos Humanos) se caracteriza por su complejidad y su escaso desarrollo jurídico.

En esta materia se ven involucrados el tema de la distribución de competencias, la participación ciudadana, la actividad conformadora de las administraciones públicas, la función social de la propiedad, etcétera. Aunado a ello se encuentran conceptos técnico-urbanísticos un tanto desconocidos por el mundo del Derecho, estos factores influyen en la falta de suficientes estudios jurídicos al respecto, lo que provoca que el régimen jurídi-co del urbanismo mexicano esté necesitado de estudio e investigación.

* Profesor titular y líder del Cuerpo Académico de Derecho administrativo y Derecho municipal. Facul-tad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chiapas (México). Este trabajo forma parte del proyec-to de investigación «Cooperación al desarrollo local en México», CEAL-UAM/BSCH, Madrid, 2004 y 2005. 1 «El proceso de urbanización se centró en la zona centro del país, particularmente en el D. F. y en el Estado de México; este hecho marcó el patrón de distribución de la población en la República Mexica-na. En la actualidad el 50� de la población total se localiza en sólo 7 entidades federativas: las dos men-cionadas anteriormente más Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacán». Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, México, SEDESOL, 2001, p. 37.



342

Esta participación se centra en el concreto estudio de una parte importante (funda-mental) del Urbanismo en México: el papel del Municipio.

LA MATERIA DE URBANISMO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Antes de entrar al tema concreto, es preceptivo realizar una breve pero necesaria depura-ción de los conceptos. En primer lugar, hay que advertir que en el texto constitucional federal (desde ahora CF) no se hace ninguna mención sobre la materia de Urbanismo. No obstante, eso no implica que la ordenación de los centros de población haya queda-do olvidada por el constituyente.

Existe otro título competencial que se identifica claramente con el Urbanismo y que el constituyente ha decidido introducir como Asentamientos Humanos. Éste es el caso de la fracción III del artículo 27 CF, que establece, dentro de la función social de la propie-dad, se encuentra el «ordenar los asentamientos humanos». Ésta es la primera mención constitucional a los Asentamientos Humanos, consecuentemente, el texto fundamental, distribuye las competencias en esta materia tanto en su aspecto horizontal como en el vertical —que es el que aquí interesa.

Como Asentamiento Humano se entiende el «establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sistemas de convivencia, en un área físicamente locali-zada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que le integren» (artículo 6º, fracción II LDUCh).2

En este sentido se advierte, claramente, que el contenido de esta materia son todas las actividades que involucran a la ordenación de los centros de población y la ordenación del uso del suelo (diseño de ciudades, calificación y clasificación del suelo, porcentajes de edificabilidad, tipos de viviendas, infraestructura y equipamiento urbanos, etcétera), lo que se identifica directamente con la materia de Urbanismo.

Ahora bien, no sucede lo mismo en el caso de la legislación estatal que ha empezado a dejar el concepto de “asentamientos humanos” para acercarse al concepto de Urbanis-mo, tal es el caso de la legislación que sirve en este trabajo de referencia.

Cabe advertir, que todas las legislaciones estatales a partir de 1993, se modificaron pa-ra adecuarlas a la normativa básica de la Ley federal en la materia. En el caso veracruza-no se ha reformado la legislación para derogar la Ley No. 188 de Asentamientos Huma-nos de 1977 y aprobar —con bastante retraso— la Ley No. 26 de Desarrollo Regional y Urbano de Veracruz de 19993 (desde ahora LDRUV). En el caso del Estado de Chia-pas, su legislación ha optado directamente por el concepto de Desarrollo Urbano. Ambas regulaciones de desarrollo de la ley general se han apartado del concepto “Asentamientos Humanos” para acercarse al concepto técnico de Urbanismo.

2 Ley de Desarrollo Urbano de Chiapas, Periódico Oficial del Estado de 3 de diciembre de 1997. 3 Gaceta Oficial del Estado, de 17 de abril de 1999.

MUNICIPIO Y URBANISMO ASENTAMIENTOS HUMANOS

343

EL FIN ESENCIAL DEL URBANISMO El Urbanismo como función pública se ve justificada por la consecución de algunos fines jurídicamente relevantes. Por ello, los sujetos jurídico-públicos de carácter territorial tie-nen la obligación de aplicar todas sus herramientas para el cumplimiento de los fines que se les encomiendan.

Por tanto, es necesario que tomen en consideración los aspectos de ordenación de los centros de población mexicanos para alcanzar su objetivo final: «lograr […] el mejora-miento de las condiciones de vida de la población rural y urbana», como lo impone el artículo 27, fracción III CF.

Durante el desarrollo de la actividad de ordenación urbana, se ha demostrado que el mejor instrumento para colaborar al logro de su objetivo esencial (mejorar las condicio-nes de la calidad de vida de la población) es el planeamiento territorial operando dentro de un sistema coherente. La ley, por su generalidad, no puede prever todos los supuestos que impone la realidad de cada uno de los centros de población en México, es por ello que la misma legislación remite su desarrollo y precisión al planeamiento urbanístico.

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES APLICABLES

Aunque el Urbanismo se encuentra revestido por algunos principios constitucionales, es necesario resaltar aquéllos que inciden directamente en esta materia.

Es posible afirmar que el Urbanismo está directamente conectado con el principio de Estado social y democrático de Derecho que sirve de base a la actuación de los poderes públicos, ya que, el Estado (lato sensu) adquiere nuevas responsabilidades que no puede dejar que atender para conformar el orden social (igualdad, libertad, propiedad, desarro-llo, bienestar social, distribución equitativa de la riqueza etcétera), lo que se traduce en términos jurídicos en una «imposición a todos los poderes públicos de un deber de ac-tuar positivamente sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva […] y de mejora de sus condiciones de vida».4

Se pueden mencionar algunos principios constitucionales más (vivienda digna y deco-rosa, medio ambiente adecuado, sano esparcimiento…),5 pero todos ellos traen conse-cuencia de uno mayor que les informa: la calidad de vida. Este bien constitucional es punto de referencia de las más importantes actuaciones públicas, especialmente en el aspecto de ordenación del suelo.

4 SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo, vol. I., 3ª ed., Madrid, CERA, 2000, p. 108. 5 Reconocidos en el artículo 4º CF.


344

EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE URBANISMO

A. Las facultades concurrentes En el modelo federal mexicano, la materia de Urbanismo no está expresada como tal, sino que el constituyente ha decidido optar por el término de Asentamientos Humanos (como ya precise al inicio de este trabajo), e impone a los poderes públicos dictar «las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos».6 En consecuencia, habrá que identificar a la materia de Asentamientos Humanos con la de Urbanismo, por los argumentos antes expuestos.

La CF atribuye al Congreso de la Unión la facultad para expedir leyes que establez-can la concurrencia entre los tres ámbitos territoriales del sistema mexicano en materia de Urbanismo. De entrada hay que expresar que la redacción de la misma fracción carece de técnica legislativa y utiliza términos imprecisos, lo que deriva en la confusión de con-ceptos. Por tanto, resulta preceptivo, delimitar en qué consiste el régimen de las denomi-nadas competencias concurrentes. Para ello, es necesario identificar las características del sistema de competencias concurrentes.

Cabe advertir desde este momento, que el estudio concreto del sistema de distribución de competencias en el modelo federal mexicano, rebasa por mucho las pretensiones y el sentido de esta participación. Por tanto, el tema de las competencias se abordará de for-ma esencial para servir a la exposición central de este trabajo.

Según la doctrina especializada, se ha dicho, que la calidad de las competencias7 pue-de ejercerse de manera distinta dependiendo del reparto competencial que haga la CF (específicamente el artículo 124).

En este sentido, las competencias de la Federación son expresas y limitadas por la propia CF (especialmente por su artículo 124) quedando las que no estén expresamente concedidas por la Constitución a la Federación, «reservadas» a las entidades federativas.

Bajo esta disposición constitucional vertebradora del pacto federal, es necesario apun-tar que existen varias formas de asumir competencias. Desde el punto de vista de su contenido y según el reparto competencial que hace la CF, tanto la Federación como las entidades federativas y los municipios pueden actuar únicamente a través de las potesta-des públicas que, dependiendo del sujeto territorial de que se trate, pueden ser «legislati-va», «reglamentaria» y «de ejecución». Por tanto, éste es el punto de partida más claro para diferenciar los tipos de competencias entre las personas jurídico-públicas de carácter territorial.

Consecuentemente, cuando sólo una de las organizaciones jurídico-públicas de carác-ter territorial en México (Federación, entidades federativas y municipios) tiene participa-

6 Artículo 27, fracción III CF. 7 En este caso no me referiré al origen de las competencias, ya que, desde este punto de vista, sólo pueden ser: propias o delegadas.


345

ción completa —todas las potestades públicas— en determinada materia, es competente exclusivamente, ya que no comparte con ninguno de los otros entes territoriales ninguna de las potestades públicas, por ejemplo el caso de la materia sobre nacionalidad o condi-ción jurídica de los extranjeros (extranjería) que señala la fracción XVI artículo 73 CF a favor de la Federación. En estas materias, ni las entidades federativas ni los municipios tienen atribuida constitucionalmente su intervención, sino que la legislación, reglamenta-ción y ejecución de estas materias quedan atribuidas, en bloque, únicamente entre los órganos federales.8

En este orden de ideas, la CF ha establecido que, en materia de Urbanismo, existan facultades concurrentes9 entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, por lo que, el propio texto constitucional permite la participación de la Federación en el desarrollo de los subsistemas normativos, condicionando o delimitando las competencias de las entidades federativas. Esta posibilidad tiene como fin lograr una regulación homogénea y cumplir en todo el territorio nacional con los fines esenciales de la ordena-ción del suelo.

A pesar de la falta de precisión técnica de la fracción XXIX-C, artículo 73 CF, la ma-teria de Urbanismo en México es, por disposición constitucional, una materia en la que participan (concurren) las potestades públicas de las tres entidades territoriales del Estado federal. Esto es así porque la articulación de dicha materia —con competencias concu-rrentes—10 se desarrolla con la participación de todos los sujetos jurídico-públicos territo-riales, básicamente, mediante ley en la que «el Congreso de la Unión determina las for-mas y los términos»11 de dicha participación. Es decir, la ley que aprueba el Congreso federal establece la regulación básica o estructural del Urbanismo (eficacia delimitativa) y, necesariamente, posibilita a las entidades federativas desarrollar sus propias potestades públicas.

Ahora bien, las potestades públicas que en este caso (facultades concurrentes en mate-ria de Urbanismo) desarrollan los estados, desde el punto de vista cuantitativo, no tienen limitación alguna —en el ámbito de sus respectivas competencias—,12 por lo que, man-tienen la totalidad de sus potestades (normativa-ejecución).

8 Sobre las competencias exclusivas ver, Jiménez Dorantes, Manuel, Coordinación interadministrativa en la ordenación territorial, Madrid, Marcial Pons, 2003, pp. 37 a 40. 9 Se trata en definitiva de una concurrencia material, en la que las entidades territoriales concurren en la normación y ejecución de una concreta materia (Urbanismo). Sobre este tema en concreto remito al lector a Ídem. 10 A este tipo de competencias Carpizo las denomina: facultades coincidentes. CARPIZO, Jorge, “Artículo 124 comentado”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, T. II, 14ª ed., México, IIJ-Porrúa, 1999, pp. 1306 y 1307. 11 Novena Época, Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XV, enero de 2002, Tesis: P./J. 142/2001, p. 1042. 12 Fracción XXIX-C artículo 73 CF.


346

Aunque las tres organizaciones territoriales del sistema mexicano mantienen el ejerci-cio de la totalidad sus potestades públicas, también es necesario afirmar que dichas potes-tades se encuentran delimitadas por la propia «ley general», que funciona como ley bási-ca dentro del sistema normativo.

Por tanto, adquiere relevancia el contenido de dicha ley general, ya que por sus carac-terísticas, necesariamente, debe dejar un margen de libre apreciación a las entidades fede-rativas para que, atendiendo a sus circunstancias específicas (geográficas, demográficas, sociales, culturales, ambientales, etcétera), puedan aplicar sus propias políticas urbanas y, establecer las normas y actuaciones urbanísticas necesarias para cumplir con los fines esenciales de dicha materia.

Consecuentemente, la característica de esta ley general consiste en establecer cierta uniformidad en la regulación de la materia en todos los estados.13 Su propio carácter esencial permitirá al resto de entes territoriales desarrollar sus propias potestades públicas dentro de las normas estructurales de la ley general federal. Por tanto, las determinaciones que contenga la Ley General de Asentamientos Humanos (desde ahora LGAH)14 no pueden realizar una regulación detallada o exhaustiva de la materia sino que, por el con-trario, esta ley general debe dejar, en todo momento, a las entidades federativas el espacio suficiente para desarrollar sus propias potestades (normativas15 y ejecutivas16). Es decir, permitir varias opciones normativas y ejecutivas, un ámbito de actuación que, no obstan-te el carácter concurrente de la materia de Urbanismo, permita un desarrollo normativo estatal propio.

Este margen de libre apreciación que deja la ley general en la materia no debe ser traspasado por la normativa estatal en ejercicio de sus potestades legislativas, por lo que, la legislación de las entidades federativas en materia de Urbanismo debe seguir las deter-minaciones esenciales de la regulación básica (LGAH).

El sistema de distribución competencial en materia de Urbanismo se completa con las potestades públicas estatales y, posteriormente, municipales. En este sentido, es necesario

13 Uno de los fines esenciales de legislación estatal consiste en establecer las normas de concurrencia entre el Estado y los municipios (artículos 2º LDUCh y 3º LDRUV). 14 DOF. de 21 de julio de 1993. 15 Por ejemplo, en este orden de ideas, cobran sentido las atribuciones constitucionales del Congreso del Estado de Chiapas para legislar en las materias […] en que existan facultades concurrentes, conforme a las leyes federales (fracción I, artículo 29 CCh) y del Congreso del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave que tiene facultades para legislar en materia de […] desarrollo regional y urbano (fracción IV, artículo 33 CV). 16 En este caso se trata de la potestad de ejecución de las leyes que expida el Congreso por parte del Gobernador del Estado (artículo 42 fracción I CCh), o, en el modelo veracruzano (fracción X, artículo 49 CV), el Gobernador debe planear y conducir el desarrollo integral del Estado en la esfera de sus competencias (reglamentarias y ejecutivas).


347

que las entidades federativas ejerzan su potestad normativa de desarrollo siempre dentro del marco que establece la ley general federal.

Ahora bien, es oportuno resaltar que la LGAH establece los aspectos esenciales de la regulación en materia de Urbanismo para el país,17 se trata de una ley general que dispo-ne, por ejemplo, que en la ordenación urbana debe existir participación ciudadana (artí-culos 48 y ss. LGAH), dejando a las entidades federativas regular los plazos, términos, condiciones en que dicha participación se realice o, por otro lado, exige que en los pro-cedimientos de formulación de los instrumentos de ordenación urbana tengan participa-ción los municipios (artículos 6º a 11 LGAH).

Mientras que la ley estatal en la materia (LDRUV y LDUCh), establece los tipos de planes y programas de ordenación urbanística, el órgano encargado de la aprobación de los instrumentos de ordenación del suelo, los mecanismos de participación ciudadana, etcétera; lo que permite, que las entidades federativas tengan la posibilidad de diseñar sus propias políticas urbanísticas de acuerdo a sus rasgos específicos. Consecuentemente, las entidades federativas tienen la posibilidad de ejercer sus potestades públicas. En definitiva, partiendo de las bases de la LGAH, la ley estatal concreta la regulación urbanística.

Hasta ahora se ha centrado el tema de la distribución de competencias entre la Fede-ración y las entidades federativas, lo que no implica que el sistema competencial en esta compleja materia quede cerrado.

Los municipios deben tener una relevante participación en la ordenación de los cen-tros de población y en la adopción de determinaciones en materia de ordenación del suelo, infraestructura y equipamiento urbano, etcétera; ya que, el ámbito municipal es el nivel en el que directamente influye la regulación urbanística. En el momento en que el Urbanismo se centra en la ordenación territorial de los centros de población, está claro que se trata de una materia con una repercusión municipal (local) directa.

Por esta evidente razón, el constituyente ha previsto la participación municipal en ma-teria de Urbanismo. De este modo, la determinación constitucional influye directamente a la legislación federal y, consecuentemente, estatal. Una regulación urbanística que deje fuera la participación del Municipio es una regulación carente de toda lógica y contraria al mandato constitucional.

Además de la fracción XXIX-C, artículo 73 CF también ejerce su influencia la frac-ción III, artículo 115 CF, que establece —desde su reforma de 1999— la exclusividad de algunos servicios públicos municipales con directa repercusión urbana (calles, parques y jardines y su equipamiento, panteones, mercados y centrales de abasto, rastro, etcétera), que inciden directamente en el desarrollo de la calidad de vida de los habitantes de dicho centro de población.

17 De ahí que adquieran sentido las fracciones del artículo 2º LGAH. Esta ley tiene como objetivo: I. Establecer la concurrencia (la misma indicación en su artículo 6º) y II. Fijar las normas básicas (cursiva propia).


348

Un análisis detenido merece la fracción V, artículo 115 CF que se refiere, esencial-mente, a la ordenación, gestión y disciplina urbanística de los centros de población. En esta fracción se encuentran las más diversas facultades en materia urbanística, desde las más complejas y relevantes desde el punto de vista urbanístico —a) aprobar planes de desarrollo urbano municipal— hasta las más simples —f) otorgar licencias y permisos de construcciones.18

Sin embargo, el mismo texto expresa que la facultad del Municipio está condicionada a la regulación federal y estatal en la materia (LGAH, LDRUV y LDUCh). Este matiz ha sido interpretado de manera restrictiva para los municipios ya que, por una parte, la ley general (básica) en la materia sólo menciona que los municipios deben participar en la ordenación y planeamiento urbanísticos (marco general), y deja a las leyes de las enti-dades federativas completar esa regulación —derivado del carácter concurrente de la materia.

Bajo esta disposición constitucional de la fracción V, artículo 115 CF y la fracción XII, artículo 71 CV, se ha decidido reconocer una participación de mínimos a los muni-cipios (básicamente, participar en la formulación del plan urbanístico que es aprobado por el gobernador del Estado o alguno de sus secretarios). Este es el caso de la legisla-ción del Estado de Veracruz (LDRUV), en la que, hasta ahora, los municipios veracru-zanos sólo participan en la formulación de su programa municipal de desarrollo regional y urbano (instrumento de ordenación del suelo de mayor relevancia en el ámbito muni-cipal veracruzano),19 y de facto carecen de capacidad de decisión para aprobar un plan de ordenación que determina el modelo territorial municipal a seguir,20 lo que repercute directamente en su autonomía.

18 Sin dudar de la relevancia del otorgamiento de licencias y permisos de construcciones, es evidente que el formular y aprobar un plan de ordenación urbana de cualquier centro de población exige a la admi-nistración pública una capacidad creativa, conformadora de la realidad territorial, mientras que las licen-cias y permisos sólo se refiere a la aplicación de la norma urbanística (por ejemplo, el mismo plan de ordenación urbana). 19 Como ya expresé en otro momento, «la calificación de “regional” es desafortunada, ya que el conte-nido del Programa municipal —según el art. 16 de la propia LDRU— se refiere a las determinaciones en materia de suelo, equipamiento, infraestructura, vivienda, etcétera, dentro del término municipal, no se trata, por tanto, de un aspecto de carácter regional propiamente dicho, sino de un instrumento que regula únicamente aspectos de claro interés local…». JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, “El sistema de planeamiento territorial en el Estado de Veracruz”, Lex, No. 85, julio, México, 2002, p. 40. 20 La LDRUV establece que por norma reglamentaria se establezca los procedimientos de aprobación de programas urbanísticos. Sin embargo, desde 1999 año en que se ha expedido la LDRUV, aún está pendiente de aprobación dicho instrumento. En consecuencia, siguiendo el modelo reglamentario ante-rior, se ha establecido la probación de estos programas municipales por el Poder Ejecutivo. Además, en la legislación urbanística veracruzana, los municipios no tienen facultades para emitir licencias y permi-sos de fraccionamiento, fusión, lotificación, relotificación, etcétera. Esta potestad queda atribuida al


349

Mientras que el modelo chiapaneco, establece claramente que los municipios deberán elaborar, aprobar, actualizar, ejecutar, controlar y revisar el Programa Municipal de Cen-tro de Población (artículo 15, fracción II LDUCh). Evidentemente, esta decisión del legislador chiapaneco implica una lectura de “máximos” para las decisiones municipales, por tanto, es más respetuosa con los principios constitucionales a favor de los municipios que el modelo veracruzano.

Como se ha comprobado, en este caso, una interpretación de mínimos en este tema es el que afecta directamente a la autonomía municipal también constitucionalmente ga-rantizada.

En resumen, la materia de Urbanismo en México es una materia en la que la Federa-ción, las entidades federativas y los municipios son competentes para participar en la normación y ejecución de la materia (concurrencia material).

B. El régimen competencial municipal El Urbanismo en el concreto ámbito municipal se desarrolla a través de las potestades reglamentaria y de ejecución, con ciertos límites, como ha expresado la SCJN, los muni-cipios «en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas de los esta-dos, y 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitu-cionalmente a los municipios».21

En este sentido, los municipios, respetando los límites impuestos (respeto a la Consti-tución, a las leyes federales y estatales, lo que implica el respeto del principio de compe-tencia), pueden dictar las normas y llevar a cabo una actuación de ordenación urbana dentro de su territorio.

Como ya se ha mencionado, el campo de acción municipal está sujeto no sólo a la ley general (que establece la estructura esencial) sino, especialmente, a la regulación esta-tal en la materia.22 Una vez reconocidas constitucional y legalmente (LGAH) las faculta-des normativas y ejecutivas municipales, es la ley estatal la encargada de desarrollar el alcance de la participación municipal en Urbanismo.

gobernador del Estado o, en su caso, al Secretario de Desarrollo Regional y Urbano (fracción V, artícu-lo 4 LDRUV). 21 Novena Época, Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. XV, enero de 2002, Tesis: P./J. 132/2001, p. 1041. 22 Tanto la LDUCh como la LDRUV establecen claramente que los municipios podrán formular, aprobar, administrar, vigilar… los programas de desarrollo urbano municipal (artículos 15, fracción II LDUCh y 7º, fracción I LDRUV).


350

En este momento, adquiere relevancia la regulación estatal en la materia, ya que será la que regule la amplitud de la participación municipal en la ordenación del suelo. Si bien es cierto, las entidades federativas tienen la potestad de legislar (de desarrollo) y ejecutar, no deben perder de vista que la misma CF y la LGAH23 (ley de bases) asegu-ran la participación del Municipio, esta intervención municipal debe entenderse bajo la influencia de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada y, por ende, garan-tizar una capacidad de decisión en los asuntos locales al Municipio, capacidad, que va implícita en el mismo concepto de autonomía.

LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA

La elección de un modelo territorial específico requiere de las administraciones públicas una capacidad creativa, conformadora de la realidad territorial. Aunque existe una regula-ción federal, estatal y municipal no son por si solas instrumentos eficaces para conseguir los fines que el Urbanismo persigue. Para ello, es necesario acudir a otras técnicas que vengan a coadyuvar a la normativa urbanística y hacer realidad la ordenación del centro de población.

Los instrumentos a los que remite la ley en la materia son los planes o “programas” de ordenación urbana en los que, por disposición de la propia ley, desarrollan las leyes urbanísticas.24

Estos instrumentos de planeamiento contienen el modelo territorial que la Adminis-tración competente eligió para un territorio determinado (en este caso municipal), en ellos se encuentran las más diversas disposiciones sobre, hacia dónde va a crecer la ciu-dad, en qué porcentaje, el tipo de construcciones, etcétera. Por ello, el Urbanismo no es concebible sin un sistema de planeamiento coherente, eficaz y coordinado.

La relevancia del contenido de los instrumentos de ordenación urbana hace necesario que la misma ley en la materia establezca que dichos instrumentos tienen eficacia norma-tiva y, por ende, vinculan a los particulares y a las administraciones públicas, por ejemplo el artículo 27, párrafo II LDRUV.

Como consecuencia del margen de desarrollo en el que opera la legislación estatal, cada Estado tiene la posibilidad de diseñar su propio sistema de planeamiento urbanísti-co. Por tanto, la conformación de un sistema de programas urbanísticos dependerá de las características propias de cada entidad para que responda a sus particularidades (geográ-ficas, climatológicas, demográficas, culturales, etcétera).

No obstante, siguiendo los dos modelos comparados que se han utilizado, podemos comprobar que sus sistemas se conforman mediante tres ámbitos principales de planea-

23 Tal es el caso de la fracción I, artículo 9º LGAH que establece que los municipios formularán, apro-barán… sus planes municipales. 24 La utilización del concepto “plan” o “programa” depende de cada ley estatal. No obstante, ambos conceptos hacen referencia a una misma realidad, prever el futuro modelo territorial.


351

miento: el nivel estatal, el nivel regional y el nivel municipal. Dentro de estos tres niveles pueden existir algunos modelos intermedios que respondan a circunstancias especiales, por ejemplo, la ordenación de zonas conurbadas, de protección, de cultural e histórica, entre otros.

Los instrumentos de ordenación urbana se encuentran conformados por diversas par-tes que componen en su conjunto el plan correspondiente. A grandes rasgos —ya que las exigencias difieren en cada entidad federativa— las partes en las que se divide un plan son:

- Memoria o Introducción; - Diagnóstico de la situación urbana actual; - Objetivos y Estrategias; - Acciones y Metas; - Anexo gráfico. Finalmente, hay que mencionar que ambas legislaciones urbanísticas (chiapaneca y

veracruzana) establecen que, una vez aprobados los instrumentos de ordenación urbanís-tica, éstos deban ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad y publicados en el diario oficial.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANO

La participación de los habitantes del Municipio tiene gran relevancia en la conformación del modelo territorial a elegir; especialmente a ellos afectaran directamente las determina-ciones contenidas en el planeamiento urbanístico municipal, ellos se verán influenciados y condicionados por el futuro desarrollo de su centro de población y, por ende, en su calidad de vida.

Ante esta realidad, la normativa urbanística ha optado por establecer cauces de parti-cipación ciudadana en este ámbito. Tanto la LGAH como las distintas leyes estatales en la materia deben prever (por ser una disposición básica de la ley general) y, en algunos casos, de la misma ley estatal, la participación de la ciudadanía en asuntos locales, en este caso en asuntos de ordenación urbana.25

La participación ciudadana permite que, además de los propietarios de terrenos o construcciones (interés directo), también el resto de los habitantes de un centro de pobla-ción sujeto a planeamiento urbanístico puedan participar (individual u organizadamente) en la conformación del modelo territorial municipal (intereses difusos), ya que el orden urbano excede por mucho el derecho de propiedad y, por tanto, a ellos también les afec-ta, en el desenvolvimiento de su vida, el modelo territorial que la Administración compe-tente decida aplicar en el futuro.

25 Por ejemplo, los artículos 15, fracción IX y 42 LDUCh.


352

En el caso del modelo veracruzano, establece claramente que la participación en la ordenación urbana se concibe como un mecanismo coadyuvante con la administración pública, que debe llevarse a cabo mediante consultas, propuestas, elaboración de pro-gramas, etcétera. En definitiva, el ciudadano-participante se mantiene fuera del aparato administrativo (participación funcional). Es decir, este modo de colaboración ciudadana la lleva a cabo el habitante desde fuera de la organización estatal o municipal, por lo que, no pasa a formar parte de ningún órgano de las administraciones públicas.

Esta forma de participación mantiene la protección de los intereses individuales pero a la vez, permite que el uti cives proteja los intereses que, como parte de la comunidad (municipal), se pueden ver afectados.

Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, esta participación ciudadana no implica que los órganos municipales tengan la obligación de adoptar las determinaciones de los “habitantes-participantes” y, de la misma manera, no es una obligación jurídica de los habitantes participar o interesarse en los asuntos comunitarios.26

No obstante, el tema de la participación ciudadana en el ámbito municipal ya se trata con mayor profundidad en otro apartado de esta misma obra. Por lo que, en este caso, sólo quiero dejar constancia de la relevancia de la participación ciudadana en materia de Urbanismo.

26 En este caso, la obligación se ubicaría en un ámbito metajurídico, que responde a “debe-res” de la ética-pública o la política.

El parlamento municipal mexicano

RICARDO CISNEROS HERNÁNDEZ*

INTRODUCCIÓN Uno de los temas más destacados de la reforma del Estado es, sin duda, el relativo al sistema de gobierno. En el debate nacional sobre el régimen conveniente para México descuellan las opiniones de quienes consideran agotado el régimen presidencialista actual y sostienen que el remedio para los males políticos endémicos es el gobierno parlamenta-rio; y las que sostienen que el parlamento es una especie rara a la práctica política mexi-cana. En esta materia no es correcto reducir los planeamientos a blanco y negro; deben, por el contrario, considerarse todos los posibles escenarios y experiencias; en ese contexto ha de tomarse en cuenta que México no tuvo un sistema presidencialista democrático, sino un régimen de partido único, corporativo y autoritario y es hasta ahora cuando está intentando transitar hacia la presidencia democrática y acotada por los poderes Legislati-vo y Judicial; situación que por su novedad no se puede juzgar agotada. También hace poco tiempo que se ha dado al Municipio la importancia real que anteriormente sólo tenía en el imaginario colectivo; por esa razón no nos hemos percatado que los munici-pios mexicanos están gobernados por parlamentos y por lo tanto esa experiencia ha de incluirse en el debate nacional como referente teórico y empírico; y dejar de considerar al parlamento como régimen extraño.

Por ello para deliberar sobre cual es la forma de gobierno que más conviene al Méxi-co actual, es necesario considerar la historia y nuestra experiencia política. Históricamente las formas puras de gobierno se han definido por el método de elección y el número de personas que ejercen el poder; en síntesis son: el gobierno unipersonal que se ejerce por el Rey o monarca que invoca un derecho divino o de sangre para ocupar el trono; el conquistador, el tirano que se apropian del poder por la fuerza y el presidente electo por el voto de un sector de la población; y las formas colegiadas en las cuales un grupo de nobles, o paniaguados, o un consejo electo ejerce el poder público. Las características especiales de cada clase de gobierno, las motivaciones y objetivos trazan los perfiles que los distinguen con monarquía, tiranía, oligarquía, democracia, demagogia; o regímenes absolutistas, autoritarios, presidencialistas, o parlamentarios.

* Maestría en Derecho por la Universidad Iberoamericana, Plantel Santa Fe. Certificado por la Asocia-ción Nacional del Notariado Mexicano, A. C.



354

México desde la independencia se ha distinguido por ser constitucionalmente una Re-pública federal, democrática y presidencialista. Para descentralizar el poder público, insti-tuyó el federalismo creando en el seno del país a los estados; así creó dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal; y entre ellos distribuyó las funciones y materias, dotando a cada una de las partes de jurisdicción; entendida como imperio, diferente. Al mismo tiempo los estados creados celebraron un pacto de unión entre ellos; esa alianza es la federación, en la cual coexisten el gobierno general o federal y los gobiernos de los esta-dos asociados. Naturalmente ambos órdenes son presidencialistas. A nivel federal el titular del Ejecutivo es el presidente y en los estados los gobernadores.

Los estados miembros, o entidades federativas, están divididos en municipios. Los municipios en virtud de la reforma de 1999 al artículo 115 de la Constitución federal, están gobernados por ayuntamientos y de esa manera son un tercer orden de gobierno. Así, pues, la República es una pirámide con tres estructuras: federal, estatal y municipal; es evidente que, por congruencia política, debiese imperar el orden presidencial, en el cual el Poder Ejecutivo se encomienda a una sola persona electa por el voto popular y directo; sin embargo eso solamente sucede en la federación y los estados, en tanto los municipios rompen con ese molde y son gobernados por un parlamento denominado Ayuntamiento.

Efectivamente, conforme a la legislación, los municipios deben de ser gobernados por una junta denominada Ayuntamiento y no por un presidente municipal. El Ayuntamiento es el responsable de hacer los reglamentos; manejar la hacienda; crear dependencias y nombrar a los funcionarios; planear y supervisar las obras y servicios; tiene además la facultad de impartir justicia municipal. Sin embargo sobre el texto de las leyes se enseño-rea la tradición presidencialista y tanto en el ánimo popular como en la operación real de los municipios, siempre se les considera gobernados por el presidente municipal y ellos se comportan desde el proceso electoral como órganos unipersonales de gobierno. De tal manera la realidad municipal es una paradoja, y como tal tiene múltiples efectos contra-dictorios y negativos.

Por lo expuesto, el propósito de este trabajo es demostrar que el Ayuntamiento es por definición, conformación y funciones, un parlamento. Para el desarrollo se sigue el método de la Escuela de la Exégesis que se distingue por el culto al texto de la ley, pero con las adecuaciones que surgen de la observación de la realidad socio-política. En el caso concreto, la exposición, la argumentación y las conclusiones se basan en la Consti-tución general de la República; la Constitución Política y el Código Municipal del Estado de Coahuila.

II. FORMAS DE GOBIERNO

El Estado es un sistema jurídico, político, económico y social; el carácter conjunto de esos rasgos tipifica como estados monárquicos, absolutistas, socialistas o democráticos;

EL PARLAMENTO MUNICIPAL MEXICANO

355

sin embargo las mismas formas de gobierno sirven para estados de distinta naturaleza. Sirve lo anterior para precisar que este trabajo trata solamente de las formas de gobierno parlamentarias y presidenciales con la intención de mostrar sinópticamente su desarrollo histórico, hacer un cuadro comparativo de sus fortalezas y debilidades y sobre todo, destacar que en México conviven ambos regímenes, el primero en los gobiernos munici-pales y el segundo en la federación y los estados.

La clasificación Aristotélica de las formas de gobierno subsiste; existen monarcas y ti-ranos; sistemas oligárquicos; parlamentos y presidentes con matices y métodos distintos. El parlamentarismo puede decaer en el asambleísmo, donde todo se decide por el cuerpo colegiado tras largas discusiones y el consecuente retraso en la ejecución de políticas, obras y servicios; el remedio para paliar esos efectos negativos, es aumentar las facultades ejecutivas del primer ministro. El presidencialismo en su forma pura concede un poder excesivo al titular del Poder Ejecutivo, para disminuirlo se incluyen formas sui géneris de parlamentarismo, como la intervención del Congreso en asuntos de carácter ejecutivo; la responsabilidad política de los secretarios de estado, o separando las funciones del jefe de estado y del representante.

En ese escenario debe juzgarse la naturaleza parlamentaria del Ayuntamiento, para es-tudiar y evaluar objetivamente su funcionamiento y resultados. En el Municipio, pasando sobre el texto legal, el presidente municipal se comporta como órgano unipersonal de gobierno, o bien como primer ministro con facultades extraordinarias; pero siempre relegando al Ayuntamiento, sin importar los costos. Por su parte el Ayuntamiento, por lo general, antepone a su papel de órgano gobernante la fidelidad de militante político y se convierte en caja de resonancia del presidente, o en oposición ciega del mismo; así las decisiones surgen del mayoriteo partidista y no de la deliberación razonada.

III. GOBIERNO PARLAMENTARIO

Etimológicamente la palabra parlamento deriva del latín parabolare y del francés parla-ment que significan hablar. A diferencia del vocablo asamblea, con el que se le llega a confundir, que se deriva del latín atsibulare y del francés assembles que quieren decir, reunir simultáneamente.

Rafael de Pina en su Diccionario de Derecho, define parlamento como asamblea u órgano del Poder Legislativo, constituido mediante sufragio, cuya función esencial es la creación de leyes; sin perjuicio de ejercer el control permanente sobre la obra de los gobernantes. El parlamento es un órgano colegiado representativo del cuerpo de ciuda-danos. Para el mismo autor, parlamentar significa negociar, tratar.

La esencia del parlamentarismo es que el gobierno se ejerza por un grupo colegiado de funcionarios elegidos popularmente; a quienes se denomina parlamentarios que cum-plen sus funciones de legislar y administrar mediante la discusión y negociación de sus


356

ideologías e intereses. Estas características han perdurado desde el origen hasta nuestros días.

1. Orígenes históricos El parlamento surge en la Edad Media bajo la denominación de asamblea estamental, que se integraba por la nobleza militar, el clero y los miembros de las ciudades, tuvo como facultades autorizar gastos de guerra al monarca, a cambio de privilegios y conce-siones. Sirven de ejemplo: el Parlamento inglés, las Cortes españolas, los Estados Genera-les franceses y las Dietas alemanas. La figura del parlamento toma un gran relieve en Inglaterra en el siglo XVII, al imponerse como cuerpo deliberante sobre los intereses del monarca. Al respecto, existe como ejemplo histórico de la importancia del parlamento Oliverio Cromwell, quien encabezó una sublevación militar contra el Rey Carlos 1; des-pués de triunfar en la guerra civil iniciada ordenó el enjuiciamiento del Rey, quien fue condenado a muerte por el parlamento y ejecutado en 1649.

De acuerdo a la experiencia histórica corresponde a los miembros del parlamento re-unidos en asamblea deducir de los hechos que ellos conocen y de las impresiones que reciben de sus mandantes, las soluciones útiles para el bien común. El parlamento es la institución política donde se debate y delibera sobre la vida nacional; es el centro en que concurren las distintas corrientes ideológicas de una nación y de él emanan las disposi-ciones jurídicas que regulan la vida de la colectividad.

2. Parlamentos actuales Hoy existen diversas clases de parlamentos: el régimen monárquico con parlamento electo democráticamente; parlamento concentrador del poder, o con primer ministro preeminente; y parlamentos que degeneran en regímenes de asamblea. También existen sistemas presidenciales, acotados por prácticas parlamentarias. Las democracias actuales buscan formas en las cuales el poder sea un ejercicio de coparticipación y colaboración entre los poderes en que se divida el gobierno.

Así, según Duverger, no todo régimen donde haya un parlamento es un régimen parlamentario en un sentido técnico del mismo, ya que según él, se llama régimen par-lamentario a un sistema político basado sobre la colaboración de poderes, donde el Eje-cutivo está dividido en dos elementos: un jefe de estado y un gabinete ministerial que es responsable ante el parlamento.

Ignacio Burgoa opina que la colaboración de poderes no es atributo del sistema par-lamentario clásico como el que funciona en Inglaterra, porque tal fenómeno no existe en el citado sistema, sino el de concentración funcional localizada en el parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota de su seno, y cuyos miembros los ministros, están sometidos a él.


357

Giovanni Sartori, en su libro Ingeniería Constitucional Comparada, expone que los sistemas parlamentarios deben su nombre a su principio fundador, o sea, que el parla-mento es soberano. Por tanto, los sistemas parlamentarios no permiten una separación del poder entre el gobierno y el parlamento: su característica primordial es que poderes Ejecutivo y Legislativo se comparten, esto equivale según lo comenta el citado autor a que todos los sistemas que llamamos parlamentarios requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y según sea el caso, destituidos, merced al voto del parlamento.

Conforme lo dicho el parlamento es un órgano colegiado integrado por ministros con funciones legislativas y de carácter administrativo o ejecutivo; cuyas decisiones se toman por mayoría de votos y se ejecutan por el primer ministro, o por el ministro competente según el asunto de que se trate. El género próximo es el congreso de repre-sentantes populares, integrado por diputados y senadores; la diferencia específica radica en que el Congreso esencialmente legisla y los diputados y senadores no pueden ser secretarios de estado; en tanto que la esencia del parlamento es legislar y ejecutar la ad-ministración pública; de tal manera que los ministros pueden ser, a la vez, legisladores y titulares de una de las carteras de gobierno.

3. Composición y funcionamiento del parlamento El parlamento es el cuerpo colegiado de gobierno que se integra con miembros de los distintos partidos o fuerzas políticas; el propósito es que todas las clases sociales, con sus distintos intereses económicos, sociales y culturales, estén representadas en el parlamento y tengan voz y voto propios en las deliberaciones nacionales. El número de ministros que deba integrar el parlamento se distribuye proporcionalmente entre los partidos políti-cos contendientes; naturalmente el partido con mayor votación obtiene más escaños o ministerios. El parlamento encarna la voluntad popular; hace las leyes; designa dentro de sus propios miembros al gabinete encargado de la administración de las decisiones par-lamentarias y supervisa sus labores; presidido por el primer ministro, propuesto por el partido triunfador, quien es al mismo tiempo miembro del cuerpo parlamentario, jefe de la mayoría de representantes populares y jefe de gobierno. 4. Crisis parlamentaria Como todas las formas de gobierno democráticas instituidas para el bien común, el par-lamento aspira a ser un sistema funcional y eficiente; para alcanzar ese ideal enfrenta diferentes problemas que corresponden al tipo o clase de parlamento de que se trate; en este apartado solamente se diferencian los regímenes parlamentarios atendiendo al tipo de primer ministro que tengan y éste se clasifica por la relación que guarde con los otros ministros; así tenemos regímenes donde el primer ministro prevalece sobre los otros ministros y regímenes en los que el primer ministro es igual a los otros. Estas fórmulas


358

son importantes para diagnosticar el funcionamiento del Ayuntamiento y las relaciones existentes entre el presidente municipal, los regidores y síndicos.

En los parlamentos donde son desiguales los ministros, el primer ministro prevalece sobre los otros porque él dirige al gobierno; es jefe del Ejecutivo con facultades para designar y destituir a los miembros del gabinete; por lo que difícilmente puede ser desti-tuido por el voto del parlamento y permanece en el cargo aunque los miembros de su gabinete cambien. Esto concentra el poder en una persona y un partido político en de-mérito de la representación y participación de todas las clases, o fuerzas políticas.

Por el contrario en los parlamentos en los cuales los ministros son iguales, el primer ministro es uno más entre todos; no designa a los integrantes del gabinete, quienes son impuestos por el voto de la mayoría; este sistema puede fácilmente degenerar en un gobierno por asamblea, en el cual todos los asuntos se politizan; la actividad legislativa se entorpece y la administración es lenta e ineficiente.

Una parte de la doctrina considera a los regímenes en los cuales una asamblea ejerce el gobierno, como formas desviadas o decadentes del parlamentarismo; otros piensan que no es así y sostienen que el principio básico del parlamento es precisamente la asamblea; por lo tanto ésta representa la forma original de ése régimen gubernamental. En opinión de Giovanni Sartori, la mayoría de las democracias latinoamericanas si abandonaran sus formas presidenciales, caerían directamente en el asambleísmo.

Las características del asambleísmo son que el poder no está unificado, sino disperso y atomizado; la responsabilidad casi desaparece del todo; hay poca o ninguna disciplina partidista; los primeros ministros y su gabinete no pueden actuar rápida y decisivamente; las coaliciones muy pocas veces solucionan sus desacuerdos y nunca tendrán seguridad de contar con el apoyo legislativo; los gobiernos nunca pueden actuar y hablar con una voz única y clara.

En síntesis para que el parlamentarismo supere las crisis anotadas requiere de un gobierno estable y efectivo. El parlamento funciona mejor cuando se aparta del prototipo y adquiere una forma semiparlamentaria en la cual se acota el poder del primer ministro y no opera de manera absoluta la soberanía parlamentaria para no desembocar en el asambleísmo.

IV. PRESIDENCIALISMO MEXICANO

En el sistema presidencial el gobierno del Estado se divide para su ejercicio en diversos poderes; comúnmente en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El Poder Ejecutivo se enco-mienda a una sola persona que es el titular de la administración pública, la representación interna y externa del país y además tiene facultades legislativas y jurisdiccionales, por lo tanto predomina sobre los otros poderes. En síntesis el presidente es el órgano de go-bierno ejecutivo y unipersonal.


359

1. Gobierno federal En México el sistema de gobierno es presidencial. La República mexicana está organiza-da en un sistema federal constituido por entidades autónomas denominadas estados o entidades federativas; cada uno está conformado interiormente por municipios que gozan de un nivel de autonomía menor a la de los estados. El gobierno general, válido para todas las partes integrantes de la República es el federal y por lo tanto el titular del Poder Ejecutivo es el presidente del país. Así está precisado en la Constitución federal que al efecto establece que el ejercicio del supremo Poder Ejecutivo de la Unión, se deposita en un solo individuo que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos; a quien le otorga facultades para expedir reglamentos, nombrar al gabinete, procurador general de justicia, diplomáticos y mandos militares; presentar ante el Senado la terna para elegir a los ministros de la Suprema Corte; mandar a las fuerzas armadas y dirigir la política exterior. 2. Gobierno de las entidades federativas La Constitución general de la República no dispone de manera expresa que el Poder Ejecutivo de los estados se ejerza por un órgano unipersonal y en cambio sí les otorga libertad en todo lo concerniente a su régimen interior. Efectivamente la Constitución federal solamente impone que el poder público se divida para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial; que no se reúnan dos o más poderes en una sola persona y no se deposite el Legislativo en un solo individuo y obliga a respetar y acatar las estipulaciones del pacto federal, las garantías individuales y los principios de la democracia representativa.

No obstante lo anterior, el sistema presidencialista se reproduce en las constituciones de cada una de las entidades federativas; así, en el caso de Coahuila está contemplado en el artículo 75 conforme al cual el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en una sola persona que se denominará Gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza; y en los artículos 82, 83, 84 y 86 se otorgan las facultades que, guardadas las proporciones debi-das, son semejantes a las del presidente de la República.

V. COMPARACIÓN DE LOS SISTEMAS Y CUADRO SINÓPTICO

En el sistema presidencial predomina el Poder Ejecutivo sobre los otros poderes; el titu-lar del Ejecutivo proviene de la voluntad mayoritaria de la ciudadanía a través de la elec-ción popular y aunque pudiere darse el caso de que sea designado por la asamblea legis-lativa, ésta carece de la facultad para deponerlo mediante el retiro de su confianza; por lo cual algunos sostienen que manifiesta con más autenticidad la democracia que el parla-mentario; además en el sistema presidencial no existe supeditación del Poder Ejecutivo al Poder Legislativo; el Ejecutivo concentra la mayoría de las facultades y las ejerce directa y


360

personalmente, o por conducto de secretarios subordinados que él designa y destituye libremente.

Según las características del presidencialismo sus fortalezas son los poderes legales y las posibilidades reales de actuar con rapidez, oportunidad y eficacia en la atención de los asuntos públicos. Las debilidades son la concentración excesiva de poder que mina la vida democrática y hace que los gobernantes tiendan al autoritarismo y la corrupción.

El parlamento es esencialmente una asamblea de representantes populares, que con-centra las funciones legislativas y las ejecutivas mediante la designación de los miembros del gabinete que deben ejecutar las decisiones parlamentarias. Las ventajas o aspectos positivos del sistema parlamentario, son la elección popular de los parlamentarios, la configuración del parlamento con personas de distintos partidos políticos e ideologías, garantiza la participación plural de la sociedad, el poder de control, supervisión y sanción que tiene sobre el órgano ejecutivo conformado por el consejo de ministros o gabinete.

Los elementos negativos son la falta de participación directa de los ciudadanos en la elección del órgano ejecutivo y el exceso de los problemas y proyectos que se someten a la asamblea parlamentaría para su discusión y decisión, con la consiguiente politización de todos los asuntos, las largas deliberaciones y la tendencia al asambleísmo.

Cuadro sinóptico

Presidencialismo: existe la separación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Poder Ejecu-tivo lo ejerce un órgano unipersonal, que es a la vez el jefe y representante del Estado; se elige en un proceso independiente a la elección del Poder Legislativo; la duración establecida en la Constitución no puede ser alterada por el Legislativo. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Le-gislativo estén delimitadas por el principio de independencia de cada uno de ellos; aunque con un sistema de coordinación y de frenos y contrapesos y existe incompatibilidad constitucional para desempeñar simultáneamente cargos del Poder Ejecutivo y del Legislativo. Parlamentarismo: el Poder Ejecutivo surge del seno del parlamento; los ministros titulares de carteras administrativas suelen seleccionarse de entre los integrantes del parlamento. El Poder Ejecutivo depende de la confianza parlamentaria, Las relaciones entre el parlamento y el Ejecu-tivo son de interdependencia con predominio del parlamento.

VI. GOBIERNO MUNICIPAL; ANTECEDENTES Un sistema político es el conjunto de leyes que constituyen y regulan la forma del Esta-do, régimen de gobierno, elección de los gobernantes, derechos de los gobernados y funcionamiento de las instituciones; evidentemente las leyes deben de estar correlaciona-das y ser coherentes entre ellas para que integren un organismo en el cual funcionen como los engranes de una maquinaria. De acuerdo a esta exposición es claro que si la federación y los estados miembros son gobernados por un régimen presidencialista, di-cho sistema debiera ser también la forma de gobierno de los municipios en tanto que


361

ellos son las divisiones políticas de los estados. Empero tal cosa no ocurre y los munici-pios de la Republica mexicana son gobernados por ayuntamientos que son legalmente parlamentos. Así pues, el gobierno municipal es una excepción en el sistema presidencial mexicano.

El Ayuntamiento es semejante al parlamento, mas nunca se la ha prestado atención desde ese singular punto de vista y por lo tanto no se han estudiado sus elementos carac-terísticos y los efectos positivos y negativos que ese régimen genera. Me parece que los municipios y las organizaciones equivalentes siempre han sido, al menos formalmente, gobernados por asambleas; así el carácter parlamentario del Ayuntamiento es consustan-cial al Municipio; esta característica histórica en el caso mexicano ha perdurado desde la época precolombina hasta nuestros días; pero la mayor parte del tiempo lo ha hecho soterrada por la tradición presidencialista. Sirven para ilustra ese elemento fundamental de la organización municipal las siguientes referencias.

Escoger una época, un hecho, o un personaje histórico para explicar a partir de él un fenómeno social será siempre arbitrario; pero didácticamente útil e ilustrativo; también tienen esa limitación los orígenes y los nombres de los fenómenos sociales; una cosa es que la denominación dada por un pueblo a una forma de organización se imponga para definir en lo sucesivo con dicho nombre a las organizaciones análogas y otra que el mismo fenómeno no haya existido con distinto origen y nombre en otros lugares; eso ocurre con el Municipio sobre el cual existen diversas teorías para explicar su origen y naturaleza; además parece que en lo general dichas teorías mezclan aspectos sociológicos con elementos jurídicos, cuando lo correcto es diferenciarlos de acuerdo al objetivo del caso específico en estudio. Así desde la perspectiva jurídica el elemento a destacar en el análisis del Municipio debe ser la organización jurídica-política de un grupo humano determinado.

En el contexto anotado para conocer el origen, naturaleza y formas de gobierno de la organización jurídica-política de los grupos humanos con las características que corres-ponden al Municipio, deben distinguirse tres modelos fundamentales: el primero corres-ponde a la forma natural y primaria de organización en la evolución social de un grupo independiente que crea y aplica sus propias leyes; este modelo sirve lo mismo para expli-car el origen del Municipio que del Estado; el segundo tiene su origen en las guerras de conquista y es el privilegio concedido por los conquistadores, u otros poderes a determi-nados asentamientos humanos para que se gobiernen con sus propias leyes y costumbres dentro de los límites del orden general; y el tercero postula al Municipio como la des-concentración administrativa, o la descentralización política del poder público mediante las cuales a un grupo asentado en un territorio delimitado dentro del territorio nacional las leyes le otorgan la potestad de la administración pública, o una autonomía relativa para que se gobierne. En cuanto a las formas de ejercicio de gobierno municipal ha predominado el órgano colectivo; llámense consejo, asamblea; junta, Cabildo, Ayunta-


362

miento o parlamento. Desde esta perspectiva debe observarse la historia del Municipio en cada país para determinar su naturaleza.

1. Roma En Roma el gobierno concedía a los pueblos conquistados que merecían su confianza el privilegio de ser municipios romanos; incorporaba legalmente a su territorio los pueblos conquistados y por lo tanto les imponía sus leyes, religión, lenguaje y gobierno, pero sin otorgar a los vencidos la calidad de ciudadanos. Mas si el pueblo derrotado demostraba lealtad a Roma, le concedía el carácter de Municipio; esto permitía que dicho pueblo continuara con sus leyes, gobernantes, religión, lenguaje y costumbres a cambio de acep-tar la supremacía romana, pagar impuestos y respetar al ejército. Todo dentro de los límites fijados por las leyes romanas. Cicerón dice que en Roma el Municipio era una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de vecindad romana. Bajo el gobierno de Julio César, en el año 45 antes de Cristo, se expidió la lex municipalis que uniformó las bases según las cuales debían administrarse y estructurarse políticamente las ciudades a las que se había concedido el carácter de Municipio por el Estado romano. 2. España En España es interesante observar como este concepto de la organización municipal entendida como privilegio concedido por el poder, tiene dos vertientes; la primera ocurre cuando España era territorio romano y Roma concedió a varios pueblos la prerrogativa de organizarse como municipios, entre ellos destaca la ciudad de Cádiz por haber sido la primera y por su permanencia. La otra vertiente tiene lugar durante la dominación mu-sulmana, en ella las comunas españolas recibieron gran impulso por parte de los monar-cas cristianos, quienes mediante estatutos, fueros u ordenanzas les permitieron gobernarse con sus propias leyes a cambio de la lealtad y colaboración a favor del Rey en la lucha por la llamada reconquista de España. Los municipios así organizados tuvieron entre sus derechos o fueros, el de asociarse en hermandades para defender sus derechos frente al Rey y de tener representación en las cortes o asambleas legislativas de los reinos.

El Municipio fue un elemento político de primera importancia en España, del conci-lium nació el consejo municipal; el judex fue elegido por la asamblea de vecinos en vez de ser nombrado por el Rey, también eligieron alcaldes que por un año ejercían las fun-ciones judiciales. Los consejos municipales eran autónomos en lo político y administrati-vo; los magistrados municipales tenían la autoridad judicial y era un hecho el sufragio popular. En los siglos XI y XII los monarcas tuvieron la idea del establecimiento y orga-nización de las comunas o consejos de los pueblos, depositando en ellos la jurisdicción civil y criminal.


363

3. Tenochtitlan A propósito de los aztecas, se afirma que no hay ninguna base para buscar más allá de la tribu como forma primaria de organización social. La sociedad tribal está basada en las relaciones por el parentesco y no en una sociedad política. En función de ello muchos estudiosos de las culturas prehispánicas dicen que no se hallan en los pueblos prehispá-nicos auténticos estados con clases sociales diferenciadas, sino grupos tribales que en varios casos formaron confederaciones siempre de índole tribal. Alfonso Caso en su tesis titulada: La Organización Política y Social de los Aztecas, sostiene la existencia de autén-ticas clases sociales y una genuina organización estatal entre los aztecas. En ese escenario hay fuerte evidencia de que el calpulli era tanto una entidad basada en el parentesco y la unión de diversas familias como en la unidad residencial.

De ahí algunos afirman que una veta del origen de la organización jurídica-política prehispánica es el calpulli, al que atribuyen propiedades que lo asemejan a las organiza-ciones gentilicias romanas y también de organización estatal con división de clases, nor-mas propias y gobernado por un consejo integrado por los jefes de las familias. Los calpulli fueron reconocidos por España, que los elevó, en algunos casos, al rango de municipios, repitiéndose así lo dicho respecto a esta organización como prerrogativa.

4. La Nueva España El primer Municipio lo constituyó Hernán Cortés en la población que fundó y deno-minó la Villa Rica de la Vera Cruz. La organización del Municipio en la Nueva España tuvo las naturales variaciones políticas, administrativas y económicas de la época; sin embargo existió un tipo de Municipio hispano que sirvió de modelo durante la colonia con las siguientes atribuciones: el órgano gubernativo del Ayuntamiento o Cabildo era un cuerpo colegiado también llamado Consejo Municipal, integrado por varios funciona-rios con diversas funciones que el monarca como supremo legislador ampliaba, restringía o quitaba según las circunstancias. Dichos funcionarios eran el corregidor o alcalde ma-yor que presidía dicho cuerpo, los alcaldes ordinarios, los regidores, el procurador gene-ral, el alguacil mayor y el síndico.

Es interesante resaltar que en esa época el Rey concentraba los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; sin embargo esa ausencia de separación de poderes no impidió que los municipios de la Nueva España, y los españoles mismos, gozaran, al menos formal-mente, de un limitada autonomía gubernamental y de cierta base democrática para la designación de los integrantes del Cabildo.

5. La evolución del Municipio en México Durante la colonia, el Ayuntamiento actuó como forma decadente y pervertida de go-bierno; los puestos de concejales se vendían al mejor postor y consecuentemente quienes los compraban u obtenían como prebenda los manejaban como parte de sus bienes pa-


364

trimoniales. La Constitución de Cádiz de 1812, tendió a reestructurar el régimen munici-pal dentro del sistema con que organizó al Estado monárquico español. Los miembros componentes de los ayuntamientos deberían elegirse indirectamente por los pueblos, sin que los cargos respectivos fuesen ni vitalicios ni vendibles y sin que los electos pudiesen ser nuevamente nombrados, a no ser que transcurrieran por lo menos dos años si así lo permitía el vecindario. Las facultades de los ayuntamientos consistían en la administración interior de los pueblos respectivos, habiéndose sujetado su actuación a la vigilancia y supervisión de las diputaciones provinciales correspondientes y del jefe político que era una especie de autoridad intermediaria entre éstas y los cuerpos municipales.

Desde la independencia hasta la Constitución de 1917, el Municipio existió solamente de manera potencial en los textos legales y las ciudades estuvieron siempre sometidas a los delegados políticos; sin potestades reales para dictar sus normas internas y elegir sus gobernantes; por esto era lógico que uno de los principales objetivos políticos de los movimientos precursores de la Revolución mexicana de 1910, fuera la institución del régimen municipal, como célula de la organización jurídico-política y como expresión de la democracia.

La Constitución de 1917 concibió al Municipio como una forma de descentralización política de la administración publica de los estados; conforme al texto del artículo 115, los municipios eran administrados, no gobernados, por ayuntamientos de elección popular y directa. Los ayuntamientos tenían facultades administrativas para la prestación de servicios y la ejecución de obras determinados por las leyes y gobiernos estatales, quienes les asig-naban también los recursos económicos. En la reforma constitucional de 1983 se conce-dieron al Municipio facultades para emitir reglamentos; fuentes de recursos propias y se le asignó la prestación de servicios y obras exclusivos; pero continuó con el carácter de administración. En la reforma de 1999 se cambio sustancialmente el carácter del Ayun-tamiento, elevándolo a la categoría de gobierno municipal con las funciones básicas de reglamentar, impartir justicia municipal y administrar; y además se les otorgaron potesta-des para decidir sobre el uso y destino de su territorio y para celebrar convenios con los municipios del mismo, o de otros estados. Curiosamente este gran adelanto corresponde al modelo del Municipio español señalado en los antecedentes.

VII. EL AYUNTAMIENTO, PARLAMENTO MUNICIPAL:

ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO MUNICIPAL Recapitulando el parlamento es un órgano colegiado de gobierno integrado por minis-tros propuestos por distintos partidos políticos; cuya competencia es mixta, porque tiene funciones legislativas y de carácter administrativo o ejecutivo. Los ministros pueden ser a la vez legisladores y titulares de una de las carteras de gobierno que conforman el gabi-nete administrativo. Los asuntos se deliberan por los ministros y las decisiones se toman


365

por mayoría de votos; las leyes y las determinaciones administrativas se ejecutan por el primer ministro, o por el ministro competente según el asunto de que se trate.

Los ayuntamientos mexicanos encuadran justamente en el concepto de parlamento; tanto que el significado de Ayuntamiento y Cabildo corresponden a la idea cabal del parlamento. En efecto Ayuntamiento deriva del verbo ayuntar que significa juntar, unir unas cosas con otras, de tal manera que el Ayuntamiento es la acción y efecto de juntar, o la junta o reunión de personas. Cabildo, del latín capitulum, significa cuerpo o comu-nidad de eclesiásticos capitulares de una iglesia catedral o colegial. Ambos vocablos por extensión también significan corporación compuesta de un alcalde y varios concejales para el gobierno y administración de un Municipio.

Para demostrar que el Ayuntamiento es un parlamento a continuación se exponen los elementos que lo distinguen: 1. Órgano colegiado de gobierno. 2. Integración y elección. 3. Funciones. 4. Discusión, deliberación y decisiones. 5. Ejecución de los reglamentos y acuerdos.

1. Órgano colegiado de gobierno Conforme a la Constitución general de la República el Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita para su ejercicio en un solo individuo denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos; y de manera análoga la Constitución de Coahuila dispone que el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en una sola persona denominada goberna-dor del Estado de Coahuila de Zaragoza; por lo que no existe duda que el Estado mexi-cano es presidencialista por el carácter unipersonal de los titulares de los poderes ejecuti-vos federal y estatal.

Así pues, en razón que los estados miembros de la federación tienen la obligación constitucional de adaptar para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular teniendo como base de su división política y administrativa el Municipio libre; la estructura lógica indica que los municipios deberían seguir el modelo presidencialista de la federación y los estados y adaptar para su gobierno interior ese mismo régimen. Sin embargo el artículo 115 de la Constitución federal fractura esa con-secución lógica y crea para los municipios una forma de gobierno totalmente distinta: el Ayuntamiento que no es otra cosa que un parlamento municipal. En efecto el 115 dispo-ne que los municipios sean gobernados por ayuntamientos de elección popular directa, integrados por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine.

La Constitución Política del Estado de Coahuila, reproduce la disposición de la Cons-titución federal y, naturalmente, el Código Municipal del Estado desarrolla en varios artículos los postulados de las constituciones federal y local definiendo al Municipio como la entidad político-jurídica local, integrada por una población asentada en un espa-cio geográfico determinado en la cual se constituye el orden de gobierno más próximo a


366

la comunidad. Señala que los elementos fundamentales son población, territorio, organi-zación y funcionamiento de sus órganos de gobierno y su hacienda. Respecto a la organización y funcionamiento dispone que el Ayuntamiento constituya la autoridad máxima que es independiente y no habrá autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.

El Código Municipal otorga al Ayuntamiento el carácter de cuerpo colegiado con fa-cultades para deliberar, decidir y representar al Municipio. Calidad que confirma y robus-tece en otros apartados en los cuales insiste y precisa que los regidores son los miembros del Ayuntamiento encargados de gobernar y administrar, como cuerpo colegiado al Mu-nicipio. Los regidores en forma individual no tienen facultades decisorias pues éstas co-rresponden al Ayuntamiento sesionando colegiadamente como Cabildo. Para reforzar la naturaleza de gobierno colegiado y que el presidente municipal es solamente un miem-bro más establece que tanto el presidente como a los regidores y síndicos se les puede denominar munícipes, ediles o miembros del Ayuntamiento.

Siguiendo el orden de la exposición es evidente que los textos de las constituciones federal y local y del Código Municipal han instituido mediante el Ayuntamiento la forma parlamentaria para gobernar a los municipios; apartándose así del gobierno de una sola persona que es lo característico de los regímenes presidenciales.

2. Integración y elección En su oportunidad se expuso que el parlamento es el régimen en el cual el gobierno se ejerce por un órgano colegiado integrado por ministros y que dichos ministros pertene-cen a distintos partidos políticos. Esa integración política plural de los parlamentos es una de sus características más destacadas y corresponde plenamente a los principios funda-mentales de las sociedades libres: que son la democracia y representación. Se hace honor a la democracia mediante la elección popular y a la representación, porque tienen un lugar los partidos políticos y la población que votó por ellos a través de los ministros que les correspondan.

Pues bien, la composición de los ayuntamientos es análoga a la práctica parlamenta-ria: primero los ayuntamientos se conforman por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que determinen los ordenamientos legales; y ellos serán electos conforme al sistema de mayoría relativa y de representación proporcional; al respecto la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, esta-blece que los miembros de los ayuntamientos serán electos según el principio de mayoría relativa el presidente, un número determinado de regidores y un síndico. En atención al número de electores de cada Municipio los ayuntamientos podrán tener regidores de representación proporcional y un segundo síndico de primera minoría; los regidores de representación proporcional y el segundo síndico se asignan a los partidos políticos que


367

hayan obtenido, cuando menos, el porcentaje mínimo legal de votos y satisfagan los demás requisitos relativos a los porcentajes de votos que deban de obtenerse.

Así pues, los partidos políticos postulan candidatos a ocupar los puestos del gobierno municipal en una sola lista o planilla y los electores no votan por alguno de los miem-bros sino por todos ellos en conjunto; no se elige presidente municipal, se elige al Ayun-tamiento; que por lo tanto es semejante a la práctica parlamentaria referente a la elección democrática de un cuerpo de gobierno y la integración política plural. En el Ayunta-miento se reúnen para gobernar como presidente, regidores y síndicos personas que fueron postuladas por distintos partidos políticos y configuran un colegio de gobierno donde todos tienen los mismos derechos de voz y voto para deliberar y decidir.

3. Funciones Otro de los elementos característicos del parlamento es la competencia mixta de que goza, en virtud de la cual concentra la titularidad y ejercicio de los poderes Legislativo y Ejecutivo. El parlamento hace las leyes y es también el responsable de la administración pública, que a grandes rasgos consiste en planear, programar, ejecutar y supervisar las actividades del Estado necesarias para la formación y fomento de la hacienda pública y la aplicación de los recursos económicos en la prestación de obras y servicios.

El artículo 115 constitucional, reconoce como gobiernos a los ayuntamientos y conse-cuentemente les otorga las facultades legislativas, jurisdiccionales y administrativas. Acla-rando que la función legislativa en el caso del Ayuntamiento está limitada a la creación de reglamentos; por lo que en lo sucesivo se hará referencia a ella como facultad regla-mentaria. Los ayuntamientos tienen, pues, facultades reglamentarias para aprobar, de acuerdo a las leyes estatales, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general; facultades jurisdiccionales para la impartición de justicia municipal a través de un procedimiento administrativo que debe incluir los medios de impugnación y los órganos adecuados; la competencia material de la justicia municipal la constituye las controversias que se susciten entre el gobierno mu-nicipal y los particulares con motivo de la aplicación, o infracción de los reglamentos; y facultades administrativas para manejar su propia hacienda y destinar los recursos económicos a la prestación de servicios y construcción de obras.

4. Discusión, deliberación y decisiones El funcionamiento del Ayuntamiento es análogo al parlamento; todos los asuntos de su competencia deben de someterse a consideración del Ayuntamiento en pleno, quien delibera y decide. El Código Municipal de Coahuila establece que los asuntos competen-cia de los municipios se ejercerán a través del Ayuntamiento como órgano colegiado que debe deliberar y resolver los asuntos de su competencia en las sesiones de Cabildo, las


368

cuales pueden ser ordinarias, extraordinarias, normales, solemnes, públicas o secretas y los acuerdos se toman por mayoría de votos simple o calificada.

Existen dos disposiciones en el Código Municipal de Coahuila que confirman el carácter parlamentario del Ayuntamiento: una es la que dispone que las comisiones son órganos compuestos por miembros del Ayuntamiento y tienen por objeto el estudio, análisis y dictamen sobre asuntos que se les encomienden, o sobre un ramo administrati-vo especializado; con esta regla las comisiones de regidores intervienen directamente en la administración municipal como los ministros en los parlamentos. La otra establece que el Ayuntamiento dispone de un órgano ejecutivo que es el presidente municipal; de esa manera el presidente municipal no es el jefe o titular de la administración municipal sino únicamente el ejecutor de las decisiones tomadas y ordenadas por el Ayuntamiento.

5. Ejecución de los reglamentos y acuerdos El presidente municipal como un miembro más del Ayuntamiento solamente tiene un voto, y el de calidad en caso de empate, por lo que participa en las deliberaciones y reso-luciones de acuerdos pero no decide; quien decide es el Ayuntamiento por la voluntad de la mayoría de sus componentes. Así lo establecen la Constitución Política y el Código Municipal de Coahuila en las disposiciones que instituyen que la Presidencia Municipal es el órgano ejecutivo unipersonal que ejecuta las disposiciones y acuerdos del Ayunta-miento y tiene su representación legal y administrativa.

VIII. CONCLUSIONES El Ayuntamiento es un órgano colegiado de gobierno similar al parlamento. Correspon-de a la clase de parlamentos en los que el primer ministro es uno entre iguales; porque en el Ayuntamiento el presidente municipal solamente tiene un voto y es el ejecutor de las decisiones del Cabildo. La composición política plural provoca que las deliberaciones tiendan en algunas ocasiones al mayoriteo ejercido por los munícipes miembros del par-tido político dominante; o al asambleísmo rampante.

La concentración indiferenciada de las facultades reglamentarias, administrativas y de impartición de justicia vulnera los principios constitucionales de división de poderes y de imparcialidad.

La administración, que por naturaleza ha de ser expedita y oportuna, en el Municipio es complicada y lenta porque formalmente todos los asuntos deben deliberarse y apro-barse por el Ayuntamiento; una vez aprobados son ejecutados por el presidente y los directores bajo la vigilancia y supervisión de las comisiones de regidores y síndicos; y en algunos casos por consejos ciudadanos. Además de estos obstáculos se genera un estado de incertidumbre sobre la validez legal de los actos que se ejecuten por el presidente, o los directores sin haber sido previamente autorizados por el Ayuntamiento.


369

Por último es menester destacar la gran paradoja municipal que existe respecto del presidente municipal; conforme a los textos legales el presidente es solamente el órgano unipersonal responsable de ejecutar las decisiones del Ayuntamiento, pero en la realidad se comporta como si fuera titular del Ejecutivo en un régimen presidencialista, claro que para hacerlo debe obtener la voluntad de regidores y síndicos por lealtad política, u otor-gamiento de prebendas en detrimento del sistema parlamentario.

El Ayuntamiento por su naturaleza parlamentaria puede llegar a ser un factor de equi-librio y un antídoto contra los excesos del poder público que concentran de manera uni-personal los presidentes de la República y los gobernadores de los estados; y el lugar de reunión de los representantes de las distintas clases sociales donde bajo la razón y el de-recho se armonicen sus intereses en pro del bien común, fortaleciendo la democracia y la participación creativa de los ciudadanos en el gobierno,

Quizás fuera conveniente crear un órgano descentralizado del Ayuntamiento para im-partir justicia municipal; acentuar la función reglamentaria del Ayuntamiento y fortalecer las facultades administrativas del presidente; todo sin menoscabo del régimen parlamenta-rio que debe robustecerse, actualizarse y adecuarse al tamaño y recursos de los munici-pios para que sea un sistema de gobierno ágil, eficiente y económico que satisfaga las necesidades de seguridad, servicios públicos y justicia municipal de manera expedita y oportuna.

La participación ciudadana en el Municipio

MIGUEL ALEJANDRO LÓPEZ OLVERA*

INTRODUCCIÓN El siglo XXI se caracterizará por la apertura de los gobiernos a la participación ciudada-na. Las tendencias de la actualidad se distinguen por la apertura que debe tener el go-bierno en invitar a la población a que sea partícipe directa y protagónicamente de los grandes proyectos que el propio gobierno realiza, por lo cual, las viejas ideas de que la población participaba en la toma de decisiones mediante la emisión de su voto, en la actualidad, han dejado de ser plausibles.

Los viejos y tradicionales sistemas de participación ciudadana han dejado de ser efica-ces e insuficientes, y se han abierto paso otros, más nuevos y mejores, donde la pobla-ción puede opinar, acceder a la información pública e incluso controlar a la administra-ción pública.

El referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular han pasado a ser mecanismos de participación poco eficaces, que en lugar de alentar a la población a tomar parte en los grandes problemas nacionales, en la mayoría de los casos han desalentado a los partici-pantes a tomar parte en dichas experiencias participativas.

Es muy importante, en estos tiempos, la participación de los administrados en la toma de decisiones, en la elaboración de normas de carácter general y en el control de la ad-ministración pública.

Poco a poco hemos dejado atrás el autoritarismo que por muchos años marcó el ca-mino del actuar de los órganos estatales. La renovación del derecho debe ser uno de los propósitos de estos tiempos, pues, no podemos seguir con viejas ideas que sirvieron para justificar el actuar discrecional del Estado, argumentando siempre el bien común.

La participación e interacción de la población con el Estado es una de las nuevas ten-dencias en el mundo. El acercamiento de los administrados con la administración pública va acotando aún más el actuar arbitrario y discrecional de esta última por medio de me-canismos que permiten la participación de todos los grupos sociales en el debate de los temas que nos afectan.

* Académico del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Doctorando en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.



372

El régimen democrático que rige el sistema de gobierno en nuestro país, se debería caracterizar por la participación de los ciudadanos.

Precisamente, este trabajo está inspirado en una de esas garantías que prevé la Consti-tución: la garantía de audiencia. Pensamos que es necesario que dicha garantía tenga una materialización por medio de instrumentos que le den vigencia y eficacia. Por ello, nues-tro trabajo está encaminado a proponer algunos mecanismos de participación ciudadana dentro del ámbito del Municipio mexicano.

LA GARANTÍA DE AUDIENCIA

1. Origen y evolución La garantía de oír al interesado antes de dictar una decisión que pueda afectar sus dere-chos o intereses, es un principio clásico del derecho constitucional y administrativo.

Si bien dicha garantía tiene antecedentes remotos, encuentra su expresión moderna en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, promulgada por la Asam-blea Nacional francesa el 26 de agosto de 1789, y en la enmienda V (aprobada en di-ciembre de 1791) de la Constitución norteamericana de 1787.

En nuestro país, el primer texto constitucional que recogió la garantía de audiencia fue el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814, pero el antecedente directo del artículo 14 de nues-tra Constitución vigente proviene de la Constitución del 5 de febrero de 1857.

Por ello, “Las nuevas teorías sustentadas por la Suprema Corte de Justicia han venido a establecer que la garantía que consigna el artículo 14 constitucional debe interpretarse en el sentido de que cualquier acto de la autoridad que implique afectación de los dere-chos individuales, debe anteceder un procedimiento”1 por el cual se dé oportunidad al afectado en sus derechos, para que exponga lo que considere conveniente en defensa de sus intereses.

2. La garantía de audiencia en la Constitución federal El párrafo segundo del artículo 14 constitucional otorga a los ciudadanos la garantía de audiencia, por lo cual, las autoridades tienen la obligación de dar oportunidad al adminis-trado para que manifieste lo que estime conveniente en defensa de sus intereses, aun y cuando la ley que rija el acto no contenga tal garantía.

En este sentido, ha dicho la Suprema Corte de Justicia de la Nación que “La garantía de audiencia que consagra el artículo 14 de la Constitución federal debe interpretarse en el sentido de que las autoridades administrativas, previamente a la emisión de cualquier

1 Semanario Judicial de la Federación, Quinta época, t. XXXV, segunda parte, pp. 1956-1957.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL MUNICIPIO

373

acto [...], tienen la obligación de dar oportunidad a los agraviados para que expongan lo que consideren conveniente en defensa de sus intereses”.2

Por eso, resulta necesario que dicha garantía tenga una materialización por medio de instrumentos que le den vigencia y eficacia.

3. Garantía de audiencia y participación ciudadana La garantía de audiencia, consagrada en el segundo párrafo del artículo 14 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “impone la ineludible obligación a cargo de las autoridades para que, de manera previa al dictado de un acto [...], cumplan con una serie de formalidades esenciales, necesarias para oír en defensa a los afectados”.3 Dichas formalidades y su observancia, ha sostenido nuestro máximo tribunal, “a las que se unen, además, las relativas a la garantía de legalidad contenida en el texto del primer párrafo del artículo 16 constitucional, se constituyen como elementos fundamentales útiles para demostrar a los afectados por un acto de autoridad, que la resolución que los agra-via no se dicta de un modo arbitrario y anárquico sino, por el contrario, en estricta ob-servancia del marco jurídico que la rige”.

La publicidad de los actos que emitirá la administración pública, es una de las bases del sistema democrático y característica esencial del sistema republicano de gobierno. Ello ha sido reconocido por los sistemas jurídicos más avanzados.

Por lo tanto, la publicidad de la actuación administrativa, y consecuentemente, la efec-tividad del derecho al libre acceso a la información pública, aquélla es base fundamental y requisito previo para la implementación eficaz del principio participativo en las estruc-turas administrativas.

Si bien el derecho a la participación ciudadana estaba encapsulado dentro de la trama de los derechos y garantías no enumerados, hoy se encuentra expresamente citado en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el que se afirma que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país directamente o por medio de representantes libremente escogidos”.

A su vez, el artículo 23, inciso 1, apartado a), de la Convención Americana sobre De-rechos Humanos, establece que todos los ciudadanos deben gozar “de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”. Similares disposiciones se encuentran en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo 20 de la Declaración Americana de De-rechos y Deberes del Hombre.

2 Semanario Judicial de la Federación, Séptima época, vols. 151-156, tercera parte, p. 108. 3 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época, tesis I.7º.A.41 K, t. XV, enero de 2002, p. 1254. Ver también FIX ZAMUDIO, Héctor, “Artículo 14”, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, 15ª ed., México, UNAM-Porrúa, 2000, pp. 163-168.


374

Pero aún más, sostiene Agustín Gordillo, se va advirtiendo que la administración no puede ni debe administrar sola: los ciudadanos deben participar en la decisión administra-tiva. El control social permanente, su organización y difusión a nuevos ámbitos podrán asegurar una mayor democratización y una más efectiva satisfacción de las aspiraciones sociales. Si la administración pública es un instrumento para tales objetivos, debe consti-tuir una de las primeras áreas de acción donde la participación se institucionalice.4

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

1. Origen del derecho al acceso a la información pública El reconocimiento a los ciudadanos de un derecho de acceso a los documentos adminis-trativos aparece por primera vez en los países de fuerte tradición liberal, como una pro-longación directa de la libertad de prensa. Así, en Suecia, el artículo 1º de la Real Orde-nanza sobre Libertad de Prensa que data de 1766 y que tiene carácter constitucional establecía que “en interés de un libre intercambio de opiniones y de una información clara sobre los diferentes aspectos de la realidad, todo ciudadano sueco tendrá libre acce-so a los documentos oficiales”.5

En Suecia, este derecho tiene en la actualidad un amplio alcance; se aplica a todos los organismos públicos y a todos los documentos en poder de una autoridad pública, lo que representa una masa considerable de informaciones. En ese país, el derecho de acceso a la información está abierto a cualquier ciudadano, incluso extranjero, sin que sea necesario invocar las razones que mueven a la consulta de los documentos. Incluso, para facilitar el ejercicio de este derecho se han puesto, a disposición del público, locales especiales. 2. Países que permiten el acceso a la información pública Estados Unidos, imitando a Suecia, también estableció el derecho de acceso a los docu-mentos públicos como una prolongación a la libertad de prensa. En este sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo norteamericana de 1946, estableció que los organismos federales únicamente debían comunicar la información solicitada a las personas “legítima y directamente afectadas”. No obstante, sobre esta base legal se consagró un amplio po-der discrecional a la Administración, la cual encontró en esta disposición un refugio fácil para sus secretos, pues las agencias podían denegar la comunicación de un documento arbitrariamente y sin justificación.

4 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, T. 1, Parte general, 8ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003, pp. II-15. 5 MARTÍNEZ BARGUEÑO, Manuel, Teoría y práctica de la información administrativa al ciudadano, Madrid, INAP, 1987, p. 58.


375

Con objeto de corregir esta situación de secreto discrecional, y tras un largo procedi-miento legislativo que precisó once años de negociación entre el Congreso y el Ejecuti-vo, el Presidente Johnson promulgó el 4 de julio de 1966, la Ley sobre la libertad de información —Freedom of information Act.6

La concepción americana del derecho a la información es particularmente extensa en cuanto permite a los ciudadanos no solamente obtener comunicación de los documentos en poder de la administración, sino también acceder a las reuniones de los comités y agencias de la administración federal.

Francia, fuertemente influenciado por las experiencias de Suecia y de los Estados Unidos, sancionó la ley de 17 de julio de 1978 que presenta algunos rasgos originales, tales como la institución de una comisión consultiva, denominada Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos.

En ese país, el derecho de acceso está abierto a toda persona física o jurídica, sin res-tricción a extranjeros, y se aplica al Estado, a las colectividades locales e incluso a los establecimientos públicos y organismos privados encargados de un servicio público. El derecho general de acceso se prolonga como extensión a los derechos de defensa indivi-dual. Así, toda persona tiene el derecho de conocer aquellas informaciones contenidas en un documento administrativo cuyas conclusiones le son presentadas y dispone, en rela-ción con esas informaciones, de un derecho de respuesta.7

Recientemente algunos países latinoamericanos han sancionado leyes sobre acceso a la información pública, lo que permite observar una apertura de los gobiernos a la partici-pación activa de la ciudadanía.8

Y es que en la actualidad en muchos países “se va abriendo camino la idea de que es necesario aproximar las relaciones de la Administración con los ciudadanos, como factor indispensable de cambio en la sociedad y junto a la introducción de nuevos métodos de organización y gestión, como una de las formas de modernización de la administración pública”.9

6 Ver, FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano, El derecho de acceso a los documentos administrativos, Madrid, Marcial Pons, 1997, p. 30. 7 MARTÍNEZ BARGUEÑO, Manuel, op. cit., p. 61. 8 Los países latinoamericanos que hasta el momento han consagrado constitucionalmente el derecho de acceso a la información pública son México, Guatemala, Costa Rica, Haití, Perú, Colombia, Venezuela, Ecuador, Paraguay y Brasil. En otras latitudes del mundo también se han preocupado por este tema. Podemos mencionar que Alba-nia, Bélgica, Bielorrusia, Chechenia, Eritrea, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Filipinas, Finlan-dia, Francia, Kazakhstán, Lituania, Malawi, Mongolia, República Checa, Rumania, Rusia, Sudáfrica, Suecia, Tailandia, Turkmenistán, Uganda y Uzbekistán han establecido en sus respectivas constituciones el derecho de acceso a la información pública. Para ampliar, ver VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica, México, UNAM-IIJ, 2003. 9 MARTÍNEZ BARGUEÑO, Manuel, op. cit., p. 9.


376

3. Contenido del derecho de acceso a la información pública El derecho de acceso a la información es una “prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridad, con las excep-ciones taxativas que establece la ley en una sociedad democrática”.10

Por ello, el derecho de acceso a la información pública “no es sólo un referente para combatir la corrupción, lograr la rendición de cuentas, la transparencia de los sujetos obligados y reducir los rumores en la prensa, sino mucho más que eso: una herramienta para mejorar la calidad de vida de las personas”.11

Así, la información administrativa está reconocida actualmente como una de las cues-tiones claves para el avance de la democracia administrativa.

Hacer pública la información en manos del Estado, asegura Roberto Saba, no es en-tonces, una concesión graciosa de aquellos que se encuentran ocasionalmente ejerciendo el poder, sino una obligación exigida por toda Constitución que establezca un sistema republicano. Negar el acceso a la información implica una clara desobediencia al manda-to del constituyente.12

4. Importancia del derecho de acceso a la información pública Entre aquellos pilares básicos sobre los cuales sólo la participación puede llegar a ser, se encuentra el derecho al libre acceso a toda la información pública.

A este derecho le corresponde un papel esencial como complemento imprescindible del principio de participación, dado que sin información ningún tipo de participación es posible.

De esa forma, el acceso a la información pública resulta fundamental para organizar la propia vida privada, posibilitar el ejercicio y la protección de otros derechos, como el derecho a la salud, a un medio ambiente sano, a la educación, a la vez que es indispen-sable para asegurar la participación ciudadana en procesos políticos y civiles.

La información pública puede considerarse teóricamente como un pre-requisito o una consecuencia de la participación o como el ejercicio autónomo de un derecho. En el primer caso, quien participa en los asuntos públicos debe lógicamente estar previamente informado sobre los mismos, si quiere participar con conocimiento y responsabilidad; de otro lado, la consecuencia que se advierte más importante de la participación pública es precisamente la difusión de las informaciones obtenidas en el campo social.

En las democracias occidentales se va abriendo paso la necesidad de convertir al ciudadano, de colaborador de la Administración a partícipe de las decisiones administra-

10 VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p. XXIV. 11 Ibidem, p. XV. 12 “El derecho de la persona a acceder a la información en poder del gobierno”, Revista Derecho Com-parado de la Información, México, UNAM-IIJ, núm. 3, enero-junio, 2004, p. 159.


377

tivas, precisamente para despertar su confianza y adhesión a los distintos programas y opciones.13

Por eso, y con gran acierto se suele expresar que el acceso a la información pública permite fortalecer el sistema democrático republicano y abre caminos de participación efectiva en el mismo. Sin este derecho, “la sociedad no tiene un conocimiento profundo de la cosa pública y, por lo tanto, no puede llevarse acabo un debate serio sobre el ma-nejo del Estado, restándose de esta forma elementos esenciales para formarse un adecua-do juicio crítico al respecto”.14 La información además debe ser cierta, porque inexacta o falsa repercute negativa y básicamente en la calidad de la participación pública y en la credibilidad en el Estado y sus instituciones.

Ya que en ocasiones bajo el nombre y la bandera del acceso a la información pública y de la transparencia “se promueven normas que pueden paradójicamente hacer del acce-so una excepción y de la secrecía —bajo el argumento de que es información reservada, confidencial o similar— una regla general”.15 Por ello, la lucha por garantizar en la nor-ma jurídica este derecho habrá de transitar un largo camino para darle validez y un tre-cho similar para imprimirle la eficacia que hace que el derecho tenga un sentido para la sociedad entera.

Coincidimos con Severiano Fernández Ramos, cuando afirma que “La transparencia de la rex pública aparece hoy en día como un ineludible corolario de la democracia, y ello independientemente de la forma política de gobierno —ya sea presidencialista, semi-presidencialista o parlamentaria— y de la estructuración territorial del poder público —ya sea federal o más o menos descentralizada—, pues la idea de la transparencia administra-tiva, caracterizada por una evidente carga axiológica, contribuye innegablemente a ofrecer a la administración una legitimidad que es hoy en día abiertamente cuestionada, dado que la transparencia coadyuva a la consecución del rigor y de la eficacia en la acción administrativa”.16

En esa dirección apunta nuestro régimen jurídico al establecer el legislador que la fi-nalidad de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-mental, es “proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la informa-ción en posesión de los Poderes de la Unión”.

13 MARTÍNEZ BARGUEÑO, Manuel, op. cit., p. 51. 14 RODRÍGUEZ VILLAFAÑE, Miguel Julio, “El acceso a la información pública en Argentina”, Revista Derecho Comparado de la Información, México, UNAM-IIJ, Núm. 2, julio-diciembre, 2003, p. 131. 15 VILLANUEVA, Ernesto, op. cit., p. XIV. 16 Ibidem, p. 19.


378

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

1. En general Afirma Alberto Ricardo Dalla Vía, que “La idea de participación política, incorporada en las nuevas constituciones, por oposición al anterior concepto de representación política, entiende que la conquista del gobierno por medio del voto no debe agotar la participa-ción de la sociedad, sino que, al contrario, debe permitir el inicio de otro proceso, gene-rando dos focos de poder democrático: uno, originario del voto; otro, originario de las instituciones directas de participación”.17

Para que la participación pueda cumplir con ambos objetivos es necesario que sea efectiva y real, con acceso a toda la información y a los equipos técnicos intervinientes; de lo contrario nos encontraríamos frente a una mera apariencia que sólo contribuiría a disimular los vicios de la administración.18

Por ello, e interpretando el derecho administrativo, pareciera que la administración, en algunos casos, podría admitir la participación de los particulares en forma directa en la toma de decisiones, por ejemplo, en el procedimiento de formación de normas generales de carácter administrativo o bien, como veremos más adelante, directamente en el presu-puesto del gobierno.

Lo que sí resulta incuestionable es que el sentido de colaboración que supone la par-ticipación del particular con la administración se refuerza cuando su intervención se pro-duce antes del dictado de cualquier acto o de cualquier toma de decisión. Es especial-mente en esta etapa donde la participación del particular puede ser de verdadera colabo-ración y no sólo para pedir su opinión o después de aprobada la norma o proyecto de que se trate.

Es muy importante la participación de los administrados en la toma de decisiones y en la elaboración de normas por parte de la administración pública, pues en última ins-tancia es al ciudadano común al que se le aplicarán esas normas.

La participación social en las estructuras públicas, afirma Alejandro Nieto, puede propiciar el salto cualitativo de regenerar estructuras y funcionalizar órganos que la circu-lación periférica de la burocracia nunca podría vitalizar.19

Por ello, consideramos que la participación ciudadana, es el medio que se presenta hoy como el elemento insustituible de trasformación, mediante el cual se cubriría el vacío de legitimidad que se patentiza en la actividad administrativa, por medio de la in-troducción de una fuente legitimadora democrática en el interior del propio aparato de la administración, que garantice que en la adopción de las decisiones a su cargo tomen

17 DALLA VÍA, Alberto Ricardo, Estudios sobre Constitución y economía, México, UNAM, 2003, p. 112. 18 GORDILLO, Agustín, op. cit., pp. II-15. 19 NIETO, Alejandro, La organización del desgobierno, Barcelona, Ariel, 1984, p. 79.


379

parte todos los sujetos interesados o, al menos, sea valorado el conjunto de los intereses implicados.

La participación es una alternativa institucional al desarrollo creciente del sistema bu-rocrático de la administración pública. Lo que pretendemos con la idea de la participa-ción ciudadana en las funciones administrativas es ofrecer un cauce de expresión de las demandas sociales y que sea también útil para controlar las decisiones que las autoridades administrativas adoptan en el marco de sus poderes discrecionales.

No pretendemos suplantar la mecánica de la representación política y de la primacía de la ley como expresión de la voluntad general soberana, sino que el ciudadano que, en definitiva, es depositario del derecho originario de la soberanía ya no está dispuesto a dejar en las exclusivas manos de la administración la definición del interés general, sobre todo cuando las decisiones se resuelven únicamente en criterios de oportunidad.

La participación administrativa, “tal como la hemos esbozado, puede describirse co-mo una prolongación de la representación ciudadana al ámbito burocrático-administrativo del Estado”,20 que desempeña una función institucional en tanto instru-mento vigorizador de las decaídas formas de legitimación externa del accionar de la ad-ministración pública.

2. En el Municipio Aunque ya se notan muchos avances en materia de participación ciudadana, en especial, en el Municipio; aún no podemos decir que se ha logrado una total apertura del gobier-no a la ciudadanía. Los mecanismos de participación hasta ahora existentes en el Munici-pio, no son suficientes para que la población acceda de manera directa a la toma de deci-siones por parte del gobierno municipal.

Se tiene, todavía, una concepción autoritaria del derecho, la cual, no logra dejar que el derecho alcance su grado de madurez de estos tiempos. Los mecanismos hasta ahora existentes, en esta materia, en la mayoría de las legislaciones estatales, únicamente permi-ten que la población participe opinando por sí o por no; participación que se puede equipar más a una encuesta21 que a una toma de decisión por parte de la población en

20 USLENGHI, Alejandro J., “Audiencias públicas”, Procedimiento administrativo. Jornadas organizadas por la Universidad Austral. Facultad de Derecho, Buenos Aires, Ciencias de la Administración, 1998, p. 296. 21 Por ejemplo, Ley de participación ciudadana de Zacatecas, establece: Artículo 3º. En ningún caso, los resultados del referéndum, del plebiscito o del derecho de iniciativa, producirán efectos vinculativos u obligatorios para las autoridades. Formalizar los resultados de referéndum y plebiscito, significa únicamente registrarlos en documento oficial que deberá publicarse a través de los medios de comunicación social. Los resultados del referéndum y del plebiscito, se tomarán como aportaciones de la ciudadanía, para que las autoridades correspondientes, valoren la conveniencia de revisar el marco jurídico y los actos de gobierno, adoptando en su caso, las medidas correctivas pertinentes.


380

un problema determinado. No en todas las legislaciones, pero creemos que los casos que se encuentran en esta hipótesis, deberían de cambiar y acercarse más a la ciudadanía.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, manda a los ayuntamien-tos, en su artículo 115, fracción II, “a asegurar la participación ciudadana y vecinal”.22 Pero la participación ciudadana y vecinal no se lleva a cabo mediante encuestas. Se re-quiere que la población participe activamente, opinando, discutiendo, proponiendo, que su voz se haga escuchar, que sus reclamos sean tomados en cuenta por el gobierno.

La naturaleza de nuestro sistema es esencialmente participativa, de manera que la par-ticipación de los particulares en las decisiones de las autoridades municipales no puede descartarse en un régimen democrático como el que, mal o bien, nos rige.

Las características de los gobiernos municipales, atendiendo a su competencia y a sus destinatarios, parecieran facilitar esa participación.

Se observa en algunas legislaciones una gran regulación por mecanismos que en un principio eran novedosos sistemas de participación ciudadana, pero que en la actualidad, han dejado de ser eficaces, pues la realidad de esta época ha evolucionado a pasos agi-gantados y no se puede excluir a los mismos habitantes de la toma de decisiones.

El referéndum y el plebiscito fueron en su momento, modelos muy novedosos de participación, que, sin desacreditar la importancia que han tenido los mismos en la toma de decisiones importantes, en la actualidad han dejado de ser plausibles, pues la pobla-ción únicamente puede participar dando su aprobación o desaprobación en un modelo de encuesta que no permite a la población expresar sus argumentos, sus razones, sus problemas, en definitiva su opinión sobre el problema en concreto.

La iniciativa popular también es un instrumento importante, pero en la práctica ve-mos que resulta poco eficaz y poco amigable para la población, pues si muchas veces un legislador experimentado no sabe como elaborar una iniciativa de ley, mucho menos un ciudadano, que lo único que quiere es proponer una idea para mejorar la calidad de vida del lugar en el que vive.

Los requisitos que se establecen para que un ciudadano común proponga una inicia-tiva de norma jurídica son más estrictos que los que se establecen para los diputados y senadores. Se pueden crear e imaginar nuevas formas para que sean los representantes los que se acerquen a la población y no a la inversa.

Por ello, coincidimos con el planteo de Agustín Gordillo, cuando afirma que “los paí-ses de América Latina mejorarían su grado y calidad de participación y, por lo tanto, de vida democrática si establecieran la norma de la necesaria información, consulta y debate

22 “Los ayuntamientos tendrán facultades para probar, de acuerdo con las leyes de la materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal”, (subrayado mío).


381

público previo a la emisión de normas administrativas generales o a la adopción de grandes proyectos públicos”.23

NUEVOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Aclaramos que los mecanismos que a continuación vamos a explicar, ya son practicados en otros países con resultados muy positivos. Los hemos denominado nuevos, por el escaso conocimiento que hay de ellos en nuestro sistema jurídico, y que bien podrían aplicarse y así renovar las relaciones entre la ciudadanía y el gobierno. 1. Audiencias públicas Las audiencias públicas son mecanismos que alientan la participación social dentro del proceso de toma de decisiones —tanto administrativas como legislativas— y que han ido ganando espacio en otros países, dentro del tejido institucional de los últimos años. En ellas se habilita un espacio para que expresen su opinión todos aquellos que pueden tener algún interés en el tema que las convoca.24

Es un mecanismo de participación que, con sus limitaciones, permite sin embargo mayores niveles de transparencia en la gestión pública, puesto que, como primera medi-da, los funcionarios se ven obligados a justificar las acciones de gobierno que empren-den. A su vez, estas instancias limitan las posibles influencias de los grupos de poder, ya que actúan como freno a sus intereses particulares. Y son muchas veces estos grupos los que, aprovechándose de la democracia, utilizan tecnicismos o se escudan tras la figura de inocentes vecinos con ansias de participar para conseguir sus oscuros propósitos.

Este tipo de audiencias tiene larga tradición en la experiencia anglosajona. Por ejem-plo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo de Estados Unidos prescribe que la audiencia pública está abierta a cualquier interesado, cuya celebración debe tener una adecuada publicidad. La autoridad administrativa debe dar oportunidad de participar a los interesados, mediante el aporte de argumentos por escrito y una presentación oral y pública.

En ese país, la audiencia pública se prevé especialmente para el procedimiento deno-minado rule making, que tiene por objeto la elaboración de reglamentos administrativos y disposiciones de carácter general.

El objetivo de esta instancia consiste en que la autoridad responsable de tomar una decisión acceda a las distintas opiniones en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados y que, luego de finalizada la audiencia, dicha autoridad indique si efectivamente ha tomado en cuenta los puntos de vista de la ciudadanía o, en el caso de que los haya desestimado, fundamente sus razones.

23 GORDILLO, Agustín, La administración paralela, Madrid, Civitas, 2001, p. 136. 24 Ver, VALDÉS, Eduardo, “El valor de la palabra de todos”, Clarín, 15 de febrero de 2003, p. 24-opinión.


382

La audiencia pública viene así a adquirir un doble significado: político y jurídico. El primero respecto a la calidad de abierto al conocimiento público de los actos estatales; el segundo, a la participación del público como parte en el procedimiento, no como espec-tador, sino como actor principal.25

Por otra parte, y tal como se ha afirmado, el carácter público de las audiencias se pre-senta en un doble sentido. En primer lugar, por la publicidad y transparencia que conlle-va todo el procedimiento, y en segundo término, por la posibilidad de acceso y partici-pación a través de la oralidad que caracteriza al mismo, del público en general y de todos los sectores interesados que sean reconocidos como parte.

Pues, como sabemos, todo acto de gobierno debe ser público. Esto significa que sus diferentes pasos deben estar abiertos al conocimiento directo e inmediato de la población en general, permitiendo que sus miembros ejerzan el control debido. Estos puntos men-cionados —participación ciudadana en las decisiones cuyas consecuencias afectan direc-tamente a toda la ciudadanía y control sobre las políticas gubernamentales que materiali-zan esas decisiones— definen a la democracia. Y son instituciones como las audiencias públicas las que hacen que la democracia sea no sólo un discurso, sino el fundamento permanente que dirija la elaboración de políticas públicas.

Ello nos lleva a pensar que el objetivo de la audiencia se cumple en la medida en que el ciudadano tiene oportunidad de escuchar las distintas posturas y de exponer las suyas antes de que se tome una decisión sobre materias de su interés.

Por ello, lo que fundamentalmente se debe otorgar a la ciudadanía es un ámbito dentro del cual tenga oportunidad de ser escuchado y de encontrar respuesta a sus razones.

En los hechos debe asegurársele la mayor participación posible, el conocimiento pre-vio de la cuestión y que sus planteamientos se realicen ante las autoridades correspon-dientes y en confrontación con la parte o agente correspondiente. Esto es lo imprescindi-ble, lo más importante.

Además de significar un saludable ejercicio democrático, las audiencias públicas, sos-tiene Daniel M. Nallar,26 tienen un sentido mucho más profundo, en el cual encontra-mos su fundamento más importante: en el debate, en la discusión orientada, en la discre-pancia, la ciudadanía y el gobierno se encuentran, se conocen, pierden ese grado de incertidumbre y de temor que muchas veces significan unos para otros.

Por ello, la realización de audiencias públicas para debatir y escuchar a todas las par-tes interesadas en la elaboración normas generales de carácter administrativo o en la rea-lización de grandes proyectos públicos sería la forma más trasparente de la elaboración

25 GORDILLO, Agustín, Después de la reforma del Estado, Buenos Aires, Fundación de Derecho Admi-nistrativo, 1996, cap. I, p. 30. 26 NALLAR, Daniel M., El Estado regulador y el nuevo mercado del servicio público. Análisis jurídico sobre la privatización, la regulación y los entes regulatorios, Buenos Aires, Depalma, 1999, p. 174.


383

de este tipo de actos dictados por la administración pública, y la forma de dar cumpli-miento a los principios constitucionales de audiencia y de defensa.

Por lo cual, la celebración de una audiencia pública no sólo importaría el cumpli-miento de la garantía de razonabilidad para el ciudadano y un instrumento idóneo para la defensa de sus derechos, un mecanismo de formación de consenso de la opinión pública, una garantía de transparencia de los procedimientos y un elemento de democra-tización del poder, sino que resultaría una vía con la que podrían contar los ciudadanos para ejercer su derecho de participación,27 y hacer valer la garantía de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional.

2. Presupuesto participativo El mecanismo de participación ciudadana denominado “presupuesto participativo”, es una nueva manera de elaborar el presupuesto en el ámbito municipal, a través de la participación directa de la población en la definición de prioridades y la distribución de los recursos existentes.

Este novedoso e importante mecanismo de participación ciudadana comenzó a deli-nearse en la ciudad de Porto Alegre, capital del Estado brasileño de Rio Grande do Sul, a partir de 1989 por iniciativa de su gobierno municipal.28

Por medio de este mecanismo, el gobierno transfiere una importante parte de su po-der al pueblo que participa en forma voluntaria en un proceso abierto de debate y deci-sión, y canaliza sus demandas y propuestas por ese conducto.29

Su elaboración respeta ciertas etapas que se dan a lo largo del año en cada uno de los distritos definidos para la descentralización municipal. La discusión se inicia de manera

27 FERNÁNDEZ LAMELA, Pablo M., “Audiencias públicas: ¿es el artículo 42 de la Constitución nacional una norma jurídica?”, Suplemento de jurisprudencia de derecho administrativo, Buenos Aires, La Ley, 7 de diciembre de 2001, p. 26. 28 Porto Alegre es la capital del Estado de Rio Grande do Sul. Tiene 1.290.000 habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana de 3 millones de habitantes. Hasta los primeros años de la década de los ochenta, Porto Alegre experimentó un acelerado proceso de crecimiento de su población, que junto con una fuerte concentración de los ingresos, generó una gran inestabilidad y que dejó a una tercera parte de la población en zonas periféricas de la ciudad sin infraestructuras urbanas. Esta población ha sido históricamente olvidada por todos los gobiernos municipales anteriores. En 1989 había una enorme cantidad de personas que vivían en barrios ilegales de la ciudad, sin alcantarillado ni calles pavimentadas, y cuyas chabolas carecían de agua potable. Eso suponía una enorme deuda de los poderes públicos con una parte muy importante de la población. Cuando se inició el sistema de Presu-puesto Participativo se pudo comprobar que algunas personas habían estado luchando por conseguir un sistema de alcantarillado o el pavimentado de las calles durante más de 30 o 40 años. “La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)”, en http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu/bp049.html 29 SCHEIBLER, Guillermo M., “El presupuesto participativo y la emergencia en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, en AHE, Dafne Soledad (coord.), El derecho administrativo de la emergencia II, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2002, p. 270.


384

muy amplia y con el planteo de muchas problemáticas barriales, para llegar al final del proceso con la definición de las prioridades de cada distrito. Estas prioridades deberán ser jerarquizadas por el Municipio en la realización de obras y la prestación de servicios del próximo año.

Para lograr una participación masiva, en cada distrito se realizan varias asambleas ba-rriales. Así, en distintos puntos de la ciudad al mismo tiempo, los vecinos discuten sus problemas, elevan propuestas y eligen a sus delegados para mejorar cada día su calidad de vida.30

El presupuesto está constituido por una cantidad de erogaciones que responden a la estructura de funcionamiento de la administración, desde salarios hasta gastos por los servicios que se prestan a la comunidad. Así, un porcentaje se conoce como gasto rígido y otro representa la porción flexible. Los ciudadanos que participan del presupuesto par-ticipativo, deciden generalmente sobre el gasto flexible.31

De esta forma, la población establece, de manera autónoma y por medio de un pro-ceso de democracia directa, la forma de funcionamiento del presupuesto participativo —dicta su reglamento—, determina sus prioridades temáticas, de obras y servicios y elige un Consejo del Presupuesto Participativo. Así, la sociedad instituye simultáneamente tanto un proceso de cogestión de la ciudad, como un mecanismo de control social sobre el Estado.32

De esta manera, se podría mejorar el diálogo entre el Municipio y la ciudadanía, se fortalecerían los lazos comunitarios, se haría más eficiente el manejo de los recursos, y además, la población podría controlar mejor qué se hace con el dinero público.

Por ello, coincidimos con la opinión de Dalla Vía, cuando sostiene que “En un sis-tema de gobierno representativo y libre no se concibe que el Poder Ejecutivo pueda gastar las rentas nacionales o invertirlas a su capricho sin autorización alguna de los re-presentantes directos del pueblo, que provee las fuentes de donde dimanan aquéllas”.33

3. La participación ciudadana en la elaboración de normas generales de carácter administrativo A. En el ámbito federal En cuanto a la participación ciudadana en la elaboración de normas administrativas de carácter general, hace tiempo que Agustín Gordillo en su obra La administración paralela explicaba que en el derecho inglés, norteamericano y francés, se encuentran de antaño reguladas las audiencias públicas, como medio de participación y discusión antes de la emisión de cualquier norma administrativa de carácter general, “pero en América Latina

30 “La experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre (Brasil)”, op. cit. 31 SCHEIBLER, Guillermo M., op. cit., p. 270. 32 Idem. 33 DALLA VÍA, Alberto Ricardo, op. cit., p. 101.


385

ha habido hasta ahora un aparente desinterés por incorporar estas experiencias compara-das a la realidad local”.34

Actualmente en nuestro país, el artículo 69-H de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que todos los actos administrativos de alcance general deberán ser sometidos a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, cuando éstos generen costos para los particulares, junto con una manifestación de impacto regulatorio para que dicha Comisión emita un dictamen con una valoración sobre la justificación de las acciones propuestas en el acto a emitir. A su vez, dicho dictamen debe contener “las opiniones que en su caso reciba la Comisión de los sectores interesados”.

En primer lugar, debemos mencionar que la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo, creó dicha Comisión en el ámbito de la Secretaría de Comercio y Fomento In-dustrial como órgano desconcentrado, cuyo principal objetivo es promover la transparen-cia en la elaboración y aplicación de lo que la propia ley llama “regulaciones”.

La Comisión, de acuerdo con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tiene la obligación de revisar y dictaminar los anteproyectos de disposiciones jurídicas de carácter general elaborados por la administración pública federal que impliquen costos de cumplimiento para los particulares.

Que el particular pueda acceder a ese tipo de documentación es un adelanto muy grande; además, la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, establece que dicha ley tiene “como finalidad proveer lo necesa-rio para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión”, incluyendo los proyectos de actos administrativos de alcance general que menciona el artículo 4º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

De esta forma, los particulares tienen la ventaja de consultar directamente los textos de los anteproyectos que la Comisión revisa y dictamina. Es un buen avance, es un tramo de la carrera, pero no está concluida.

Consideramos que atendiendo lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución fede-ral, que contiene implícita la garantía de audiencia a favor de los administrados, las au-diencias públicas resultan como el medio mejor y más idóneo para cumplir con la obli-gación que establece el artículo 69-J de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de escuchar “las opiniones que en su caso reciba la Comisión [Federal de Mejora Regu-latoria] de los sectores interesados”. B. En el ámbito municipal Existen legislaciones en materia municipal que aceptan la participación de la ciudadanía en la elaboración de normas generales de carácter administrativo. Creemos que es lo

34 GORDILLO, Agustín, op. cit., p. 136.


386

correcto. Y que además debería de ser la tendencia a seguir por los restantes estados de la República.

Sería muy importante incorporar a las legislaciones estatales, normas que desarrollen procedimientos de participación ciudadana para la elaboración de normas generales de carácter administrativo.

Es necesario expedir nuevas disposiciones que prevean las modalidades de participa-ción tanto de personas particulares como de grupos interesados, teniendo en cuenta los requisitos que deberá cumplir la administración pública municipal antes de recibir los comentarios o propuestas, los plazos para recibir esos planteos o informes, la forma en como producir las pruebas correspondientes, etcétera.

Esa participación pública, efectivamente aplicada, tendrá una relevante importancia práctica, pues permitirá que las normas generales de carácter administrativo que se dic-ten, sean adoptadas con base en una realidad que puede ser informada, en algunas cir-cunstancias, con mayor precisión y rigor técnico y científico por los grupos de interés, ciudadanos, etcétera, que por la propia administración pública municipal.

Consideramos, para concluir, que ello contribuirá a un “menor grado de abstracción, a mayor operatividad, a mayor razonabilidad y mayor grado de factibilidad técnica de cumplimiento, adecuada a las posibilidades reales [...] al alcance de las personas o de los grupos que se hallen abarcados eventualmente por la regulación”.35

35 ALIANAK, Raquel Cynthia, “Propuesta para una futura reforma del decreto 1759/72: participación pública en la elaboración de reglamentos administrativos”, Revista de Derecho Administrativo, Año 1, Nos. 1 y 2, Buenos Aires, Depalma, 1989, p. 520.

Las aporías de la libertad municipal en el sistema constitucional mexicano

MA. SOLANGE MAQUEO RAMÍREZ

I. INTRODUCCIÓN El Municipio en México, como diría Elisur Arteaga (1994), está inmerso en una serie de mitos que poco o nada tienen que ver con la realidad. Su aparición tiene un origen cla-ramente vinculado a la época revolucionaria y al ideario sustentado por los llamados gobiernos de la Revolución. Uno de esos mitos es precisamente el Municipio “libre”, que se traduce en la no intermediación entre el gobierno municipal y el estatal, en la autonomía hacendaria, en la escuela de la democracia, y en la concepción del Municipio como un nivel de gobierno más en nuestro sistema federalista.

El problema es que si bien estos tópicos no coinciden con la realidad o sólo coinci-den limitadamente, como veremos en el desarrollo de la presente monografía, éstos se encuentran configurados dentro de nuestra Carta Magna, concretamente en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En otras palabras, el Municipio libre, y lo que el mismo conlleva, se ha transformado en un imperativo constitucional.

Ante esta situación conviene plantearse hasta dónde el precepto constitucional en cita se constituye en parte de lo que Lasalle (1994) denomina “pseudoconstitucionalismo”, esto es, en proclamar lo que no es, en hacer pasar por constitucional lo que es un enga-ño o una mentira o, lo que es más, en tratar de defender lo indefendible dada la preten-dida adopción de un esquema “federalista”. Es incontrastable que dotar de libertad al Municipio y, con ello, dotarlo de facultades propias y ajenas al Estado federado implica necesariamente la minimización del poder estadual. Así pues, ¿podemos hablar de Muni-cipio libre tanto en el plano teórico como en el plano práctico?

Para estar en posibilidad de dilucidar el planteamiento anterior es necesario, eviden-temente, verificar hasta dónde el Municipio puede efectivamente considerarse “libre”, tomando en cuenta para ello que la libertad, dentro de ciertos márgenes lógicos de ac-tuación dada la existencia de otros niveles de gobierno como el federal y el estatal, se condiciona no sólo por la existencia de una autonomía económica o hacendaria, sino también por una autonomía política y social, todo ello aunado a la capacidad para auto-rregularse tanto en su propio esquema organizativo y funcional como en el ejercicio de



388

las facultades que le han sido conferidas por los distintos órdenes jurídicos superiores al suyo propio.

Efectivamente, la libertad del Municipio está condicionada por su capacidad de actua-ción en diversos ámbitos (económicos, políticos, sociales y jurídicos), que necesariamen-te se interrelacionan entre sí de tal forma que la falta o carencia de uno repercute en los otros. De ahí que para afirmar la existencia o inexistencia de la libertad municipal sea necesario tomar en consideración cada uno de esos ámbitos, pero si como hemos dicho la falta de uno necesariamente afecta a los otros, bastará, para confirmar los mitos que circundan a esta institución, con referirnos a los aspectos económicos y jurídicos del mismo.

II. EL MUNICIPIO LIBRE EN NUESTRA HISTORIA CONSTITUCIONAL

La idea del Municipio “libre” no proviene de nuestros antecedentes constitucionales in-mediatos. Acaso esta afirmación explique en cierta medida las diferencias entre la realidad municipal y su régimen jurídico constitucional.

La creación del principio de libertad municipal en nuestro sistema jurídico constitu-cional es propia de los caudillos revolucionarios, en una clara intención por retomar, con ciertos matices, el modelo de Municipio medieval o Municipio novohispano pregaditano. Esto, evidentemente, significó un quebrantamiento en el esquema municipal que venía operando desde la Constitución de Cádiz de 1812, ya que si bien es cierto que esta Norma Fundamental gozó de escasa vigencia en la Nueva España, también lo es que ésta se constituyó en la principal fuente de la organización municipal mexicana. Su in-fluencia fue directa en el Código Fundamental de 1824, y en las diversas constituciones de las entidades federativas. Los constituyentes de 1824 dieron por hecho el gobierno interior de las ciudades y poblaciones, que era el que había derivado de la Constitución gaditana. Éste es el caso del Acta de Reformas de 1846 y de la Constitución de 1857, que salvo escasas referencias al Municipio, omitieron regular a esta institución. El criterio dominante de la época era que la regulación de los municipios, con vista al sistema fede-ral, era una función de los estados y que éstos, tomando en consideración sus propias particularidades, lo harían observando sus propios usos y costumbres.

Así, la historia constitucional del Municipio en México pueda diferenciarse claramente en dos etapas: una, que inicia en los debates de los constituyentes de Cádiz y, otra, a partir de la promulgación del Plan de Guadalupe de 1913, al que se le adiciona la Ley del Municipio libre de 25 de diciembre de 1914, que pasaría íntegramente al texto constitu-cional de 1917. Pero, mientras que la Constitución de Cádiz tenía como principal objeti-vo recuperar potestades para la nación, la Constitución de 1917 parte de la idea contraria: dotar de amplias potestades al Municipio.

LAS APORÍAS DE LA LIBERTAD MUNICIPAL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL MEXICANO

389

1. Primera etapa: la Constitución de Cádiz de 1812 La reforma municipal liberal gaditana en tanto que recuperación de potestades nacionales fue más allá de la mera abolición de los señoríos jurisdiccionales y de los privilegios. De acuerdo con Merino, retomado y detallado por Rafael Estrada (2004), los debates en las Cortes de Cádiz, en gran medida provenientes de las posiciones de ultramar, giraron en torno a tres ejes vertebradores:

El primero de ellos tenía por objeto la expansión o generalización de los municipios. La intención era dotar de Municipio o Cabildo a las poblaciones de acuerdo a un deter-minado número de munícipes (más de 1000 almas). Al respecto destaca la propuesta de Ramos Arizpe en el sentido de dotar con municipalidad o Cabildo a las poblaciones de las “Provincias Internas de Oriente de la América Septentrional”. Es claro que la pro-puesta, adoptada por la Constitución de Cádiz, se hacía cargo de una importante realidad ultramarina, poniendo ayuntamientos en los pueblos que no lo tuvieran y en los que convendría que los hubiese, entendiéndose por esto último ahí donde su proliferación no resultase perniciosa al proceso nacional. Esta cláusula de conveniencia permitía eludir el riesgo de una excesiva fragmentación municipal de los tradicionales reinos y de las pro-yectadas provincias, pero a su vez incluía la exigencia de instalar ayuntamientos en donde hubiese pueblos de más de mil almas, esto es, en donde más se requiere tenerlos, ya por las distancias, ya por el sistema político con el que hasta entonces se habían gobernado.

De esta forma, la expansión del Municipio al mayor número posible de pueblos dejaba a un lado su implantación ligada a criterios de cercanía política e influencia de grupos locales sobre la casa real, para comenzar a ser un simple problema técnico de población.

El segundo eje consistía en la elección popular de los oficios municipales. Se abando-na, así, el carácter perpetuo de dichos oficios para dar paso a su elección popular y a su temporalidad. Evidentemente esta reforma en la vida municipal no estuvo exenta de que-jas por parte de la clase criolla. Prosperó sin embargo como una medida para garantizar la representación política de los ciudadanos y para desplazar, a un tiempo, a aquellas oligarquías locales que se habían apoderado de los cargos públicos municipales. Como afirma Rafael Estrada (2004) “la abolición de los oficios perpetuos se planteó más como un proceso de recuperación de potestades por parte de la nación que como un procedi-miento expropiatorio o de limitación a la propiedad privada”. Se hizo, además, en bene-ficio de los pueblos que se consideraban trascendentes en el proceso de constitucionaliza-ción de la nación española.

Finalmente, el tercer eje versaba sobre la composición del Municipio. Era necesaria, a efecto de evadir cualquier semejanza con el sistema federal, la implantación de órganos superiores de control y vigilancia. Si para el gobierno interior de los pueblos habría ayuntamientos, compuestos de alcaldes, regidores y síndicos procuradores, la Constitu-ción gaditana fue cuidadosa en especificar que éstos estarían presididos por el jefe políti-


390

co, donde lo hubiere, y en su defecto, por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos. Cabe decir que precisamente la presencia de los jefes políticos pretendía ser el factor de unión entre el poder central y la administración municipal.

Este último aspecto introducido por la Constitución de Cádiz es quizá el más impor-tante para los efectos del presente estudio, toda vez que la presencia de los jefes políticos dejaba en claro la propia naturaleza municipal. El Municipio era concebido como una “agencia administrativa”, lo que en palabras de la teoría administrativa se considera como un “organismo descentralizado por región”. Así el Municipio en aquél entonces no era independiente ni autónomo del poder central; era, simplemente, una forma de orga-nización administrativa destinada a mantener y favorecer los intereses colectivos presentes en una comunidad avecindada en una determinada circunscripción territorial, más que concebirse el Municipio como un nivel de gobierno, era la forma natural y lógica de cumplir con las aspiraciones democráticas del pueblo y de gestionar de manera más eficaz los servicios públicos dada la cercanía de las autoridades con las necesidades de cada localidad.

Ahora bien, el régimen interior de las ciudades y poblaciones derivado de la Consti-tución gaditana es adoptado por los constituyentes de 1824. Se confiaba a las autoridades electas popularmente, renovables anualmente, con facultades para emitir bandos de polic-ía y buen gobierno y con cierta autonomía financiera. De ahí que la adopción del mode-lo federativo anglosajón en la primera Constitución de nuestra vida independiente se limitara a precisar la distribución de competencias entre el gobierno federal y el estatal, haciendo caso omiso de la organización municipal. Se entendía que técnicamente no era necesario regular lo que ya se encontraba regulado.

Por el contrario, la Constitución de las Siete Leyes de 1836, de corte centralista y cla-ramente conservador, reguló minuciosamente al Municipio en la Sexta Ley (arts. 22 a 26). De acuerdo con Elisur Arteaga (1994), las reformas introducidas por esta Norma Fundamental no estuvieron motivadas por el interés nacional o por el ánimo democrati-zador, sino por la preocupación de erradicar cualquier signo de “federación”, sin dejar de salvaguardar los privilegios e intereses de las clases económicamente favorecidas. Así, de acuerdo con esta Constitución, la formación de los ayuntamientos sólo podría efectuarse entre aquellas personas que tuvieran un capital físico o moral que produjera por lo me-nos quinientos pesos anuales. Además, las prefecturas y subprefecturas, con funciones de control y vigilancia, adquirían un carácter irrestricto y se constituían en una clara autori-dad intermedia entre los gobernadores de los departamentos y los municipios. Sin em-bargo, la organización municipal a nivel constitucional no implicó un resquebrajamiento del sistema que venía operando desde la Constitución gaditana, dado que como cabe recordar, ésta tenía la intención de centralizar el poder y el temor fundado a todo lo que oliera a federalismo. En esta etapa el Municipio todavía presenta cierta autonomía y con-serva sus facultades para emitir ordenanzas. Y si bien es cierto que en 1836 se introduce


391

por primera vez la figura de la declaración de desaparición de los ayuntamientos, reto-mada por la vigente Constitución política, también lo es que esta institución se contem-plaba en algunas de las extinguidas entidades federativas.

Por su parte, la Constitución de 1857, misma que retoma el sistema federalista con la novedad de un Congreso unicameral, retomó el esquema planteado por la Constitución de 1824, para que la organización municipal quedara en manos de las entidades federati-vas en atención a sus propias características y particularidades. Así, salvo escasas referen-cias al tema, por ejemplo en la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto públi-co de la Federación, los estados y los municipios o la elección popular de las autoridades municipales, omitió en su texto las bases para la organización municipal. Esto, evidente-mente, permitió la pervivencia del modelo municipal adoptado en las Cortes de Cádiz y con ello el de las prefecturas a efecto de evitar la pulverización, en este caso, del sistema federal.

Sin embargo, no es sino con el régimen del porfiriato cuando los jefes políticos se transforman en una institución aborrecible. Como destaca Reynaldo Robles (2002), los jefes políticos se convirtieron en la cara misma de la dictadura y el absolutismo. Esto es comprensible no porque en sí mismos tuvieran esta encomienda, sino que el régimen porfirista buscaba un control absoluto de todo lo relacionado al ejercicio del poder gubernamental. Pero la imagen que durante este periodo adquirieron los jefes políticos fue determinante para que los caudillos revolucionarios buscaran a toda costa su extin-ción y convirtieran a la libertad municipal en uno de los postulados fundamentales de la Revolución.

Así, en 1906, en San Luis Missouri, los hermanos Flores Magón junto con los prin-cipales dirigentes de la oposición al régimen de Porfirio Díaz, lanzaron el “Programa Manifiesto del Partido Liberal Mexicano”, en el cual, entre otras aspiraciones de índole política y social, señalaban la necesidad de suprimir a los jefes políticos, “que tan funestos han sido para la República, como útiles al sistema de opresión reinante”. Además, el citado Programa indicaba la necesidad de “multiplicar y robustecer” el poder municipal. Asimismo, el “Pacto de la Empacadora” de Pascual Orozco (principal opositor de Madero en la región norte del país), señalaba, además de la supresión de los jefes políti-cos, que la revolución haría efectiva la independencia y autonomía de los ayuntamientos para legislar y administrar sus arbitrios y fondos. Por su parte, la Ley del Municipio libre del 25 de diciembre de 1914, establecía que “Los estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política el Municipio libre, administrado por ayuntamientos de elección popular directa, y sin que haya autoridad intermedia entre éstos y el gobierno del Estado. El Ejecutivo federal y los gobernadores de los esta-dos, tendrán el mando de la fuerza pública de los municipios donde residen habitual o transitoriamente”.


392

De esta forma, la libertad municipal y con ella la supresión de los jefes políticos se convirtió, junto con la reforma agraria y laboral, en uno de los bastiones del movimiento revolucionario que pasaría a ocupar un lugar central en los debates constituyentes de 1917.

2. Segunda etapa: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 Los debates en torno al Municipio del Constituyente de Querétaro fueron de los más apasionantes y prolongados. El debate se originó a raíz de la propuesta de la Comisión que adicionaba las propuestas presentadas por Carranza, a efecto de reconocerle expre-samente personalidad jurídica a los municipios y, principalmente, dotarlos de libertad hacendaria. Era sabido por todos que la libertad del Municipio sólo sería una realidad si éste contaba con libertad económica. De ahí que el proyecto sometido a debate incluyera en la fracción II del artículo 115 constitucional lo siguiente:

Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y con-tribuirán a los gastos públicos del Estado en la porción y términos que señale la Legislatura local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corres-ponda al Estado y para vigilar la contabilidad de su Municipio. Los conflictos hacendarios en-tre el Municipio y los poderes del Estado, los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la Na-ción en los términos que establezca la ley. Evidentemente esta adición al proyecto original daba origen a serios desacuerdos en-

tre los constituyentes. Era un hecho que la libertad política y administrativa no se conse-guía sin una verdadera libertad económica, pero sujetar la libertad económica a la vigi-lancia del poder estatal implicaba una intervención directa e inmediata del Estado sobre el Municipio, implicaba una subordinación que precisamente pretendía evitarse con la su-presión de los jefes políticos. Asimismo, el hecho de que la Suprema Corte conociera de los conflictos hacendarios daba cierta injerencia a los poderes centrales, de ahí que se llegara a sugerir que quien conociera de dichos conflictos fuera la Legislatura local o, en su caso, el Tribunal Superior de Justicia. Otra cuestión arduamente debatida consistía en determinar si lo mejor era que la recaudación se efectuara por los municipios o, en su caso, no sería mejor que se establecieran con exactitud cuáles ingresos le correspondían al Municipio y recaudara únicamente éstos a efecto de que el Estado se allegara también de manera directa de ingresos propios. Respecto a esta última cuestión una de las inter-venciones más brillantes, al decir de Reynaldo Robles, fue la del diputado José Álvarez, quien había sido presidente municipal de Zamora, Michoacán. Destacaba que si bien el Municipio de Zamora había venido actuando de esta manera, es decir, que recaudaba los ingresos públicos correspondientes y posteriormente participaba de ellos al Estado, el implantar un sistema de tributación a dos niveles de autoridad (Municipio y Estado) confundiría enormemente a los contribuyentes ya que no sabrían a quién pagar qué.


393

Además, el citado diputado destacaba que la intervención de la Suprema Corte para la resolución de los conflictos hacendarios era la mejor opción, ya que de otra forma si lo hacía alguno de los poderes del Estado (sea la Legislatura o el Tribunal Superior de Justicia) daría lugar a una posible contradicción de intereses, toda vez que el presupuesto de dichos poderes estatales provendría de la recaudación que efectuara el Municipio.

Posteriormente, los diputados Machorro Narváez y Arturo Méndez ofrecieron una solución que para muchos estudiosos del Derecho Constitucional, entre ellos Tena Ramí-rez, fue la más sensata. Esta propuesta clasificaba concretamente los ingresos que debían corresponder a los municipios y sólo éstos serían recaudados directamente por aquéllos; en caso de conflicto, si aparecía entre el Ejecutivo local y el Municipio decidiría la Legis-latura, y si surgía entre ésta y el Municipio, resolvería el tribunal superior. Al respecto, los diputados Medina y Jara formularon un voto particular que proponía que la hacienda de los municipios “se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y del tanto que le asigne el Estado a cada Municipio; las controversias entre los poderes del Estado y los municipios serían resueltas por el tribunal superior”.

Sin embargo, las propuestas antes dichas no tuvieron una aceptación unánime. Los argumentos ya habían sido elaborados y cada diputado había sentado claramente su opi-nión al respecto. Así, el debate en torno a la libertad hacendaria del Municipio se pro-longaba y era imposible llegar a un acuerdo.

En la sesión permanente que pondría fin al debate, celebrada los días 29, 30 y 31 de enero de 1917, se trató por última vez el tema. Cabe decir que el agotamiento físico entre los constituyentes se había hecho presente, de ahí que la solución adoptada, y la única posible para poner fin a la discusión, consistía en retomar el proyecto del Primer Jefe del Ejército Constitucional, según la fórmula presentada por el diputado Ugarte, y con ella dejar a un lado cualquier consideración de fondo respecto de la libertad hacendaria y de la relación entre los poderes del Estado y sus municipios. Así, el texto original del artícu-lo 115 constitucional quedó como sigue:

Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representa-tivo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y ad-ministrativa, el Municipio libre conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado; II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribu-ciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso serán las suficientes para atender a las necesidades municipales, y III. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados, tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual y transitoriamente. Los gobernadores constitucio-nales no podrán ser reelectos ni durar en su encargo más de cuatro años. [...]”.


394

Como puede observarse, el texto original de nuestra Constitución vigente omitió cualquier consideración en torno a los puntos más controversiales en los debates del Constituyente de Querétaro y su redacción tuvo un alcance limitado, especialmente en comparación a lo que se tenía inicialmente proyectado. Sin embargo, la introducción del artículo constitucional en cita produjo un profundo quebrantamiento del sistema que venía operando desde la Constitución de Cádiz, aun cuando no daba las herramientas necesarias para ello, ya que hacía alusión a un “Municipio libre”, a una relativa libertad hacendaria y prohibía el establecimiento de los jefes políticos o prefectos. Con ello, el espíritu que guiaría, al menos en apariencia, el espíritu de nuestra Constitución sería el opuesto al de la Constitución gaditana y sus predecesoras: dotar de mayores potestades al Municipio.

Aunque debe hacerse notar que si bien la Constitución de 1917 pretendía dar mayor fuerza y libertad al Municipio, su texto no fue el más afortunado, un claro ejemplo de ello puede observarse si tomamos en consideración que nuestra Carta Magna en su texto original limita la función hacendaria a la “administración”, quitando con ello cualquier posibilidad de que los municipios (como fue el caso de Zamora, Michoacán) fungieran como recaudadores. Entonces, podríamos llegar a cuestionar si no la elevación del régi-men jurídico municipal a la Constitución, al menos en ciertos casos, tiene efectos contra-dictorios: restringir la libertad municipal y unificar criterios que rompen con la libertad de autodeterminación a efecto de atender las propias particularidades de cada región.

Así, el texto original del artículo 115 constitucional no lograba el objetivo inicial de la época posrevolucionaria, pues sin libertad económica y sin libertad de autodetermina-ción, el Municipio difícilmente podría alcanzar una libertad política y social. De ahí que desde sus orígenes en nuestro derecho constitucional vigente, la libertad municipal se convertía en un principio o aspiración cuyas aporías lo seguían sujetando a la voluntad de los estados o, más grave aún, al poder central.

Ahora bien, es necesario enfatizar que del original artículo 115 de la CPEUM, queda relativamente poco. Es uno de los preceptos constitucionales que mayores reformas ha sufrido a lo largo de la vida de nuestra Constitución. En total se ha reformado 11 veces. Veamos a continuación los aspectos más relevantes de dichas reformas que sea directa o indirectamente han alterado la libertad municipal.

III. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA MUNICIPAL

Si bien es cierto que la primera reforma al artículo 115 de la Constitución es del año de 1928 (en la que se establece el número de diputados de las legislaturas locales en aten-ción al principio de proporcionalidad en relación con el número de habitantes), también lo es que en materia propiamente municipal la primera reforma data del 29 de abril de 1933, fecha en la que se publica en el Diario Oficial de la Federación (en adelante DOF). En esta reforma se adiciona a la fracción I del citado artículo que “los presidentes muni-


395

cipales, regidores, síndicos del Ayuntamiento, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato [...]”.

Como puede observarse esta adición a la Constitución no es más que una clara re-afirmación del principio “republicano” como la forma de gobierno adoptada por nuestro país. Este principio no sólo se conforma como uno de los pilares de la forma de gobier-no a nivel federal y estatal, sino que se traslada al ámbito municipal.

La segunda reforma en materia municipal es del año de 1947, (publicada en el DOF el 12 de febrero del mismo año). En ésta se prevé la inclusión de las mujeres en el dere-cho de sufragio activo y pasivo para la constitución de los ayuntamientos. Esta reforma más que afectar la libertad municipal hace extensivo el derecho fundamental de sufragio a las mujeres en las elecciones municipales. Entonces, es precisamente en el ámbito muni-cipal en donde surge por primera vez el derecho de voto para el sexo femenino, esto es, de manera previa al reconocimiento de la plena ciudadanía de la mujer a nivel nacional en el año de 1953. La trascendencia de esta adición en la materia que nos ocupa es clara, en el sentido de que acentúa el carácter del Municipio concebido como la “escuela de la democracia”, tal como lo llamara inicialmente Felipe Tena.

Una adición importante a la Constitución que tiene consecuencias importantes para la libertad municipal es la que se lleva a cabo el 29 de junio de 1971 (publicada en el DOF el 6 de julio de ese año). Con esta reforma se modificó la fracción I del artículo 74 cons-titucional, a efecto de conceder a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la facultad de calificar las elecciones de los ayuntamientos en los “territorios federales”, pu-diendo suspender y destituir, en su caso, a los miembros de dichos ayuntamientos y designar sustitutos o juntas municipales en los términos de las leyes respectivas. De ahí que, como afirma Tena Ramírez (1995), ya no pudiera afirmarse la inconstitucionalidad de tales prácticas, previstas en algunos estados de la República, especialmente si tomamos en consideración que el artículo 73 constitucional preveía que los territorios federales tendrían un Municipio libre, al igual que el artículo 115 lo reconoce para los estados.

Como destaca el citado autor, la facultad que con esta modificación se concedió a la Cámara de Diputados para suspender, destituir y designar a los miembros de los ayun-tamientos de los territorios federales, denunciaba con ello, que la Constitución General admitía que el gobierno municipal pudiera tener un origen diverso a la elección popular. Así, lo preocupante de esta situación no era tanto la facultad para esta Cámara baja res-pecto de dichos territorios, como las consecuencias indirectas hacia los estados.

Como sabemos en octubre de 1974 quedan abolidos los territorios federales y con ello todas las enmiendas que hicieran referencia a los mismos. Pero sustancialmente la reforma de 1971 reaparece en 1983, como veremos en su oportunidad, pero esta vez haciéndose extensiva esta facultad a todos los estados de la República.

Una nueva adición al artículo 115 se presentó en 1976, publicada en el DOF de 6 de febrero de ese año, a efecto de que los estados y los municipios en el ámbito de sus


396

correspondientes competencias, podrían expedir las leyes, los reglamentos y demás dis-posiciones administrativas necesarias para cumplir con los fines a que se refiere el artículo 27 constitucional en lo concerniente a los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. Asimismo se previó que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios muni-cipales de dos o más entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularizarán de manera conjunta y coordinada el desarro-llo de centros urbanos con apego a la ley de la materia. En este sentido, con la reforma de 1976 se amplía la participación de los municipios en materias, como la de asentamien-tos humanos y desarrollo urbano, de competencia concurrente entre la Federación y los estados.

La siguiente modificación, publicada en el DOF de 6 de diciembre de 1976, se pro-duce como resultado de la reforma política que pretendió impulsar el movimiento demo-cratizador en el país. En ésta se adiciona un párrafo a la fracción III del artículo 115 constitucional a efecto de introducir el sistema de diputados por minoría de las legislatu-ras locales y el principio de representación proporcional en la elección de los ayunta-mientos que tuviesen una población de 300,000 habitantes o más. Los mínimos pobla-cionales consignados para introducir este sistema a nivel municipal fueron eliminados con la reforma de 1983, con la cual la representación proporcional, misma que exige la parti-cipación de los partidos políticos minoritarios en las estructuras del poder, se hacía exten-siva a cualquier Municipio. Aquí nuevamente podemos observar una reafirmación de la concepción del Municipio como escuela de la democracia.

Una de las más importantes reformas que se han dado en materia municipal, es la que se presentó en el año de 1983. En principio podemos decir que la misma daba cum-plimiento a una promesa de campaña de Miguel de la Madrid Hurtado y que tenía por objeto abordar todas las cuestiones que quedaron pendientes en los debates de los consti-tuyentes de Querétaro (en concreto el voto particular de Heriberto Jara e Hilario Medi-na). Sus objetivos eran, por una parte, promover la democratización integral y, por la otra, la descentralización de la vida nacional, a través del reforzamiento de los municipios en México, en otras palabras, hacer del Municipio libre una realidad política a efecto de garantizar la independencia de los ayuntamientos y el ejercicio de su autonomía política.

Sin embargo, cabe decir que las enmiendas de 1983 sólo lograron concretar tímida-mente sus objetivos en algunos casos y en otros, incluso, resultaron contrarias, especial-mente, como ya hemos mencionado, es precisamente en este año en el que se introducen de manera general las facultades para la suspensión o declaración de la desaparición de los ayuntamientos y para la suspensión o revocación de los miembros del Ayuntamiento. Estas facultades se le conceden a las legislaturas locales, mediante un voto calificado de las dos terceras partes de sus miembros, por alguna de las causas graves que las leyes locales prevengan, y siempre que los miembros del Ayuntamiento hayan tenido oportu-nidad eficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En


397

caso de que se haya declarado desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los estados designarán entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los perio-dos respectivos. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo será substi-tuido por su suplente o se procederá según lo disponga la ley.

Al respecto no podemos negar que la introducción de esta adición pretende dotar de seguridad jurídica al Municipio y principalmente a los ayuntamientos, especialmente si tomamos en consideración que sólo por ley se pueden establecer las causas que den origen al ejercicio de esta facultad, además de establecer enfáticamente la garantía de audiencia para los miembros del Ayuntamiento afectados con esta facultad. Asimismo se hace patente la intención de unificar criterios en torno a la suspensión y desaparición de los ayuntamientos, así como respecto de la suspensión y revocación de los miembros de éstos, especialmente si tomamos en consideración que como señala Reynaldo Robles (2002:247), “la intromisión del titular del ejecutivo en el gobierno municipal era práctica reiterada y con gran facilidad suspendían ayuntamientos, los declaraban desaparecidos, el gobernador tenía facultades discrecionales para desconocer y desaparecer ayuntamientos, [...]”.

Sin embargo, como ya hemos mencionado, si bien antes la inconstitucionalidad de esta práctica por parte de los estados era comentada por la doctrina constitucional, con esta reforma el argumento se vacía de contenido. La propia Constitución convalida el hecho de que los ayuntamientos tengan un origen diverso al de la elección popular. Así, como afirma Tena Ramírez (1995:160), el origen popular del Municipio, y por ende su autonomía, características esenciales de esta institución, se sustituyen de este modo por la sola voluntad de la Legislatura, fenómeno que puede ser llamado de cualquier modo, menos con el nombre de Municipio libre”. Efectivamente, la voluntad de la Legislatura del Estado, órgano político que pone en duda su actuación como órgano juzgador im-parcial, no sólo se remite a ejercer las facultades de suspensión o desaparición de los ayuntamientos, o a la suspensión y revocación de sus miembros, sino que además podrá tener la facultad para designar a dichos miembros, entre los vecinos del lugar, a efecto de conformar los llamados concejos municipales. Así, una vez más la libertad municipal se ve mermada jurídicamente, pues estas facultades concedidas a uno de los poderes estata-les le conceden una fuerza política superior, incluso, a la voluntad de los ciudadanos.

Una adición más al artículo 115 constitucional provocada por las enmiendas de 1983 la constituye la relativa a las facultades normativas del Municipio. En esta adición se es-pecifica que los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo a las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observan-cia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Al respecto cabe decir que la novedad


398

no radica en el contenido, pues los municipios ya ejercían esta facultad por disposición de las constituciones locales y las leyes orgánicas respectivas, sin embargo, su inclusión en la Constitución general adquiere relevancia por lo que hace a la propia naturaleza del Municipio y a la efectividad de su autonomía. Al incluir una de las funciones públicas esenciales de todo gobierno, como lo es la facultad normativa, se refuerza su capacidad de autodeterminación y se le reconoce fácticamente su carácter de nivel de gobierno más que de órgano descentralizado de la administración pública por funciones.

Asimismo, la fracción III del artículo 115 constitucional, relativa a los servicios públi-cos municipales, adquiere una nueva dimensión. Esta fracción establece que los munici-pios, con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a) agua potable y alcantarillado, b) alumbrado público, c) limpia, d) mercados y centrales de abasto, e) panteones, f) rastro, g) calles, parques y jardines, h) seguridad pública y tránsito, i) los demás que las legisla-turas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sobre este particular cabe decir que tampoco se introduce ninguna novedad fáctica, toda vez que por lo general los servicios públicos ahí enumerados prácticamente corresponden a los municipios por la propia cercanía que los mismos representan para los miembros de una comunidad de-terminada, sin embargo, el hecho de que se le otorguen de manera explícita a los muni-cipios implica un cierto campo de restricción a la injerencia de los estados. Sin que exista acuerdo previo en contrario, la prestación de estos servicios corresponderá exclusivamen-te a los municipios.

Sin embargo, como destaca González Schmal (2003:166), “en nuestra realidad na-cional, [...], la inmensa mayoría de los municipios están en tal situación de precariedad económica que difícilmente están en condiciones de acatar prácticamente la obligación constitucional en esta materia de servicios públicos. A pesar de los esfuerzos que se han realizado en los últimos lustros por mejorar las finanzas municipales, en buena parte de los municipios todavía sigue imperando, lo que durante muchas décadas fue común a casi todos, y que Efraín González Luna describía sintéticamente como ‘caciquismo y mugre’”. De ahí que la propia Constitución prevea, en el penúltimo párrafo de la frac-ción III, que los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamien-tos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

Una modificación más introducida en el año de 1983 corresponde precisamente a la libertad económica, fundamental para dotar al Municipio de una verdadera libertad polí-tica. Con la reforma, la fracción IV del artículo 115 constitucional queda como sigue: “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendi-mientos de los bienes que les pertenezcan y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales,


399

que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria de su fraccionamiento, divi-sión, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federa-ción a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se deter-minen por las legislaturas de los estados; c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo”. “Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación a las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o sub-sidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federa-ción, de los estados o de los municipios estarán exentos de dichas contribuciones”. “Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revi-sarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayun-tamientos con base en sus ingresos disponibles”.

Si bien la autonomía hacendaria no es absoluta, toda vez que el poder tributario del Municipio lo tiene la entidad federativa por medio de su Legislatura, la cual está faculta-da para aprobar las leyes de ingresos de los municipios, así como revisar y fiscalizar sus cuentas públicas, con la reforma de esta fracción se cumple parte de las aspiraciones que se venían manifestando desde los constituyentes de Querétaro. En todo caso, esta en-mienda pretendió implantar la fórmula que garantizara al Municipio los medios econó-micos necesarios para cumplir con sus funciones, posibilitar su desarrollo y, sobre todo, que asegurara el ejercicio real de su libertad. Sin embargo, como ya hemos mencionado esta autonomía económica es relativa y todavía refleja cierta desconfianza en el manejo de la hacienda municipal que hace necesario sujetarlo al control de la Legislatura local.

De lo anterior podemos destacar tres aspectos relevantes: 1) sólo establece mínimos, pues las legislaturas locales están en posibilidad de establecer otros ingresos a favor de los municipios, 2) se establecen ciertas prohibiciones tanto para la Federación como para los estados que podrían hacer nugatoria la intención de crear ingresos propios para los mu-nicipios, consistentes en que no podrán imponer exenciones o subsidios de los ingresos que el propio artículo establece, y 3) por lo que se refiere a las participaciones federales se constituye una fórmula indefinida que se sujeta a la legislación ordinaria e impide a los municipios establecer las medidas tendientes a lograr que los criterios redistributivos sean proporcionales a sus necesidades particulares.

Una cuestión más introducida por las reformas de 1983, es la relativa a la materia de desarrollo urbano y planificación que dotan al Municipio, conjuntamente con los estados y la Federación, de facultades para prevenir, regular y, en su caso, corregir el crecimiento urbano desorganizado. Los municipios pueden determinar el uso y destino del suelo y


400

planear el desarrollo urbano municipal. Cabe decir que esta facultad se le otorgó desde el año de 1976, pero se afina con las modificaciones a la fracción V del multicitado artículo 115 constitucional.

Una adición más proveniente de las reformas en materia municipal del año de 1983 es la que se refiere a las relaciones laborales entre los estados y los municipios y sus tra-bajadores. Con esta adición se establece, en la fracción IX del artículo 115 constitucional, que “las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias. Los municipios observarán estas mis-mas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere”. Así, se subsana la omisión en la que incurría el artículo 123 constitucional por lo que hace al régimen laboral de los trabajado-res al servicio de las entidades federativas y los municipios. Las legislaturas de los estados podrán emitir leyes reglamentarias del artículo 123 constitucional por lo que hace a sus trabajadores. Sin embargo, los municipios se sujetarán a dichas leyes, lo cual significa que con esta reforma no se amplía el ámbito de competencias de los municipios, sim-plemente se clarifica la facultad de las entidades federativas en esta materia.

Para concluir con las reformas introducidas en el año de 1983 en materia municipal cabe destacar que en este año, se elimina el límite poblacional para que opere el principio de representación proporcional, a efecto de que tengan representación en los ayuntamientos tanto el partido político mayoritario como los partidos minoritarios de oposición.

En el año de 1987 se produce la novena reforma al artículo 115 constitucional, publi-cada en el DOF de 17 de marzo del mismo año. Aquí más que incluir cuestiones de fondo respecto del Municipio, procedió a depurar el contenido del artículo 115 constitu-cional, trasladando de esta forma, todas las cuestiones relativas a la organización de los estados al artículo 116 constitucional.

Así pues, llegamos a las reformas del año de 1999, publicadas en el DOF de 23 de diciembre de ese año, que junto con las reformas de 1983, conforman el marco jurídico más destacado para la concepción actual del Municipio. Su intención fue nuevamente fortalecer el Municipio en México, pero al igual que en el caso anterior, dicho fortaleci-miento fue tímido y de bajo alcance, aun cuando especifica su naturaleza del Municipio concebido como un órgano político, al introducir algunos cambios terminológicos.

Efectivamente, la fracción I del artículo 115 constitucional se modifica para señalar que “cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejer-cerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva [...]”. Mientras que antes se señalaba que cada Municipio será “administrado”, se substituye por la palabra “gobernado”, además de que con la reforma se especifica que el único y exclusivo órgano de gobierno del


401

Municipio es el Ayuntamiento (órgano colegiado integrado por un presidente municipal y por los regidores y síndicos que determine la ley).

Por lo que se refiere a las facultades de las legislaturas locales para declarar desapare-cidos o suspender los ayuntamientos, así como para la suspensión o revocación de algu-nos de sus miembros se modifica el orden del texto aun cuando sustancialmente perma-nece intacto su contenido. Las únicas adiciones en esta materia se producen en el sentido de establecer que “si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será subs-tituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley”, y se especifica en la parte final del párrafo de esta fracción I que en el supuesto de que la Legislatura del Estado procediere a conformar los Concejos municipales, éstos “estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores”.

De esta forma, los comentarios que hemos vertido anteriormente respecto de estas fa-cultades de las legislaturas locales y sus implicaciones en la libertad municipal continúan siendo totalmente aplicables.

Ahora bien, respecto de la facultad normativa de los ayuntamientos se establecen im-portantes restricciones para los estados. Por una parte, se especifica que la facultad nor-mativa de los municipios (ejercida a través de los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y demás disposiciones administrativas) tendrá por objeto organi-zar la administración pública municipal, regular las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y, asegurar la participación ciudadana y vecinal. Y por la otra, establece claros límites a la facultad legislativa de las entidades federativas, pues si bien es cierto que la facultad normativa de los municipios debe encontrar su basamento en las leyes emitidas por la Legislatura local, también lo es que estas leyes no podrán restringir ni invadir las competencias exclusivas de los municipios.

Para salvaguardar entonces los intereses de los municipios, la reforma que comenta-mos especifica el objeto de las leyes locales, el cual consistirá en establecer: a) las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publici-dad, audiencia y legalidad, b) los casos en que se requiera acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar las resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, c) las normas de aplica-ción general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV del artículo 115 constitucional, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de la misma Constitución, esto es, los convenios que se celebren con el Estado para coordinarse o para que éstos ejerzan de manera temporal los servicios públicos municipa-les, así como los convenios para que los estados se hagan cargo de algunas de las fun-


402

ciones relacionadas con la administración de las contribuciones, d) el procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura estatal considere que el Munici-pio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso será nece-saria la solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y e) las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Así pues, como puede observarse de lo anterior, aún permanece el sentimiento de desconfianza imperante en el funcionamiento de los municipios. Un claro ejemplo de ello lo presenta el inciso b) de la fracción II del artículo 115, pues de no existir tal sentimiento no sería necesario establecer que sean las legislaturas locales y no los propios municipios, a través de sus ayuntamientos, quienes determinen en qué casos se requiere una mayoría calificada por considerar que está de por medio la conservación del patrimonio munici-pal. A esta circunstancia se añade el problema fáctico que se ha producido a nivel nacio-nal, en el sentido de que los estados han sido renuentes hasta la fecha a dar cumplimien-to, a través de las reformas necesarias de sus constituciones y demás legislación ordinaria, de lo preceptuado por la Constitución general.

Ahora bien, respecto de los servicios públicos a cargo de los municipios, se reforma la fracción III del citado artículo a efecto de precisar que dichos servicios públicos serán “competencia exclusiva” de los mismos, aun cuando por propia decisión del Cabildo podrán ejercerse de manera temporal por los estados correspondientes o, en su caso, coadyuvar a su prestación. Asimismo, se adicionan algunos servicios públicos a los hasta entonces numerados, tales como el drenaje, traslado, tratamiento y disposición final de residuos y, el equipamiento de calles, parques y jardines. Sin embargo, esta reforma se ve seriamente limitada al establecerse que la prestación de los servicios públicos municipales se hará observando lo dispuesto por las leyes federales y estatales. No obstante esta pre-vención es claro que para estar conforme con el texto constitucional, el alcance de dichas leyes no puede nulificar las facultades municipales en esta materia.

En lo relativo a la hacienda municipal, cuestión fundamental para promover la efecti-va libertad municipal como lo vislumbraban los constituyentes de 1917, también se intro-ducen ciertas reformas. Por una parte, se modifica la fracción IV del artículo 115 para precisar que sólo estarán exentos de contribuciones (agua y predial) los bienes de domi-nio público de la Federación, de los estados y municipios, “salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público”. Asimismo, se estable-cen precisiones terminológicas al sustituir que “las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas” por “las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas”.


403

Una adición más a esta fracción corresponde al inciso c) mismo que establece que todo Municipio propondrá a las legislaturas de los estados sus cuotas o tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y asimismo las tablas de valores de suelo, de construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre pro-piedad inmobiliaria. Esta adición, como puede observarse, pretende dar mayor participa-ción a los municipios en el sentido de que puedan determinar el monto de sus propias contribuciones, sin embargo, la Constitución no hace más que garantizar una facultad de propuesta sin que ello implique que la Legislatura local se vea forzada a aprobarla.

Un aspecto destacable de las reformas en materia hacendaria consiste en el fortaleci-miento de la libertad de los ayuntamientos para disponer del ejercicio directo de la totali-dad de los recursos que integran su hacienda. En otras palabras, esta disposición garanti-za que sean los propios municipios, a través de sus ayuntamientos, quienes determinen los destinos o concepto de gastos del presupuesto municipal. Pero evidentemente, limita-da por la facultad de revisión y fiscalización de las legislaturas locales.

Finalmente, por lo que hace a la reforma de 1999 al multicitado artículo 115 constitu-cional, se modifica lo relativo a la materia de desarrollo urbano a efecto de mejorar la redacción y la sistemática jurídica, así como lo relativo al mando de la policía preventiva municipal, mismo que corresponde originalmente al presidente municipal, salvo casos de fuerza mayor o de alteración grave del orden público, en los cuales podrá mandar el gobernador del Estado correspondiente.

De esta forma llegamos a la última reforma que ha sufrido el artículo 115 constitucio-nal, publicada en el DOF de 14 de agosto de 2001, mediante la cual se agregó un párra-fo a la parte final de la fracción III para indicar que “las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley”. Evidentemente la adición a la que nos referimos poco o nada tiene que ver con la libertad municipal, más bien hace referencia al llamado “derecho y cultura indígenas” promovido a raíz de los acuerdos de San Andrés Larráinzar, de 16 de febrero de 1996, cuyo objetivo consiste en garantizar la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas en el marco del reconocimiento del carácter pluricultural de nuestra nación.

Para concluir con nuestro análisis respecto de la evolución constitucional del Munici-pio en México, es necesario mencionar aunque sea de manera breve, la importancia que ha venido desempeñando el Poder Judicial en la promoción de la libertad municipal. Al respecto baste considerar las controversias constitucionales a las que ha dado solución recientemente la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a instancia de varios munici-pios de toda la República, a efecto de declarar que varias legislaturas de los estados ha-bían excedido sus facultades invadiendo el ámbito de competencias municipales por el hecho de desarrollar tan exhaustivamente las respectivas leyes orgánicas. Esta situación sirve de ejemplo para verificar que si bien las últimas reformas constitucionales, concre-


404

tamente la del año de 1999, no han tenido los alcances deseados por aquellos que pro-mueven la idea de un Municipio libre, con autonomía política, económica y social, el proceso continúa en constante evolución para alcanzar un mismo objetivo.

IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

De acuerdo con lo que hemos visto hasta el momento podemos observar que la libertad municipal se constituye en uno de los principales bastiones de la democracia, cuya obser-vancia corresponde respetar tanto a la Federación como a las entidades federativas. Sin embargo, es claro que la libertad municipal no puede entenderse como independencia, sino, como afirma González Schmal (2003:162), como “autonomía interior en el orden político, administrativo y hacendario de que los municipios disfrutan jurídicamente dentro del ámbito de la entidad federativa a que pertenezcan”. En este sentido la libertad municipal tiene que ver con el carácter democrático de las autoridades locales y con la garantía de la autonomía de éstas dentro del marco competencial federal y local que les corresponda.

Sin embargo, el carácter democrático de las autoridades municipales se pone en duda a través de las facultades de las legislaturas locales para suspender o declarar desapareci-dos los ayuntamientos o, en su caso, para suspender o revocar a algunos de sus miem-bros, toda vez que, aunada a esta facultad, se le confiere a las legislaturas locales la posi-bilidad de nombrar un Concejo Municipal que concluya el mandato correspondiente. En otras palabras, la Constitución prevé la posibilidad de que sea un órgano político de carácter estatal quien conforme, en ciertas circunstancias, a los ayuntamientos, en sustitu-ción de la voluntad del electorado.

Asimismo, por lo que se refiere a las garantías de la autonomía municipal frente a la Federación y las entidades federativas aún se observan ciertas restricciones que si no la hacen totalmente nugatoria sí la restringen en gran medida, especialmente por lo que se refiere al patrimonio y la hacienda municipal. Recordemos que una verdadera autonomía política sólo puede darse en el marco de una verdadera autonomía económica, como claramente puso de manifiesto en su momento la Asamblea Constituyente de 1917.

Sobre este particular, cabe destacar las siguientes consideraciones. La primera de ellas atiende a la facultad que tienen las legislaturas de los estados para determinar anualmente las bases, los montos y los plazos para el otorgamiento de las participaciones federales. Como señala Jaime Cárdenas (2000:140), “dicha determinación se ha convertido en una forma de control político que va en contra del espíritu de la Constitución, y sobre todo, atenta en contra de la autonomía y suficiencia económica referida en el texto constitucio-nal”. El hecho de que sean las legislaturas locales (y la Federación) y no los propios municipios quienes determinen estas participaciones federales se constituye en un claro obstáculo para garantizar la proporcionalidad de los recursos municipales en función de sus necesidades particulares.


405

Esta misma situación se prevé para el caso de la ley de ingresos del Municipio, que si bien es cierto que actualmente, tras la reforma del año de 1999, los municipios serán los que propongan a las legislaturas de los estados sus cuotas o tarifas aplicables a los im-puestos, derechos, contribuciones de mejoras, así como las tablas de valores de suelo, de construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad in-mobiliaria, también lo es que la facultad de aprobar dichas propuestas queda finalmente en manos de la Legislatura local.

Una consideración más, consiste en destacar la aún reinante desconfianza en el mane-jo de los recursos municipales, misma que se hace patente no sólo por la facultad de las legislaturas locales para la revisión y fiscalización de la cuenta pública, sino además por las facultades que le otorga la propia Constitución para legislar aquellos casos en los que considere que se requiere una mayoría calificada de los ayuntamientos (de las dos terce-ras partes de sus miembros) sea porque presentan una afectación al patrimonio inmobi-liario municipal o sea porque comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento.

Así las cosas, y sin la intención de enumerar exhaustivamente las deficiencias que aún persisten en materia municipal, que podrían incrementarse considerablemente a través del análisis de cada una de las constituciones locales y de las respectivas leyes orgánicas mu-nicipales, podemos colegir que el principio de libertad municipal es más una fórmula teórica que designa las aspiraciones del movimiento revolucionario constitucional, enca-bezado por Carranza, que una realidad constante en la organización estatal.

Las razones que podrían argüirse para explicar la situación actual del Municipio son muchas y de muy diversa naturaleza, sin embargo, creemos que una de ellas radica preci-samente en la adopción del federalismo como la forma de gobierno por antonomasia en nuestra nación. El fortalecimiento de los municipios necesariamente implica el debilita-miento de los estados. Simplemente baste considerar que las facultades que se sumen a la competencia municipal serán, en todo caso, restadas de la esfera de competencia de las entidades federativas. Con ello no pretendemos decir que participamos de la idea de mantener el status quo del Municipio, sino simplemente que es necesario determinar qué forma de nación queremos y una vez que hayamos decidido lo anterior entonces sí traba-jar en su efectiva implementación. Entonces, si en principio la libertad municipal es acep-tada casi de manera unánime, la forma de sustentarla se resquebraja cuando entramos a sus aporías.


406

V. FUENTES DE CONSULTA ARTEAGA NAVA, Elisur, Derecho Constitucional. Instituciones federales, estatales y mu-

nicipales, t. II, México: UNAM, 1994. CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “Comentario al artículo 115”, Derechos del pueblo mexica-

no. México a través de sus constituciones, t. XI, México: Cámara de Diputados, LVII Legislatura, 2000.

ESTRADA MICHEL, Rafael, Monarquía y Nación entre Cádiz y Nueva España. El pro-blema de la articulación política de las Españas ante la revolución liberal y la emanci-pación americana, tesis doctoral inédita, Universidad de Salamanca, 2004.

GONZÁLEZ SCHMAL, Raúl, Programa de Derecho Constitucional, México: UIA, Norie-ga Editores, 2003.

LASSALLE, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución?, traducción de W. Roces, México: Ediciones Coyoacán, 1994.

MERINO HUERTA, Mauricio, El Municipio en la formación del Estado Nacional Mexi-cano (primera versión mecanuscrita), tesis doctoral, Universidad Complutense de Madrid, 1996.

ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo, El Municipio, México: Porrúa, 2002. TENA RAMÍREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, 29ª ed., México: Porrúa,

1995. TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México, 1808-1994, 18ª ed., México:

Porrúa, 1994.

La naturaleza jurídica del Municipio en el sistema federal mexicano y su función en el contexto global

Con una referencia especial al marco constitucional de Coahuila

XAVIER DÍEZ DE URDANIVIA∗

INTRODUCCIÓN

Paradójicamente, mientras el mundo irrumpe hacia el interior de los sistemas sociopolíti-cos parcelados en los estados territoriales a lo largo de más de tres siglos y en tanto que ellos a la par se vuelcan hacia las esferas globales sin parar mientes en las fronteras y límites, los temas municipales recobran vigor y se hacen hoy presentes, con más fuerza quizás que nunca.

Ese fenómeno es generalizado y no es ajeno a la crisis paradigmática que ha produ-cido la revolución tecnológica del siglo XX respecto de las instituciones políticas, jurídicas y sociales modernas y contemporáneas. En México, hace ya algunos lustros que la aten-ción se ha enfocado hacia la institución de manera enfática, especialmente desde la en-mienda al artículo 115 de la Constitución general que impulsara, en 1983, el Presidente de la Madrid.

Por infortunio, a pesar de esa renovada presencia en el debate, las aportaciones pre-dominantes no han producido, a mi juicio, sino mayor confusión que la imperante antes del mismo. Eso es así, según me parece, porque los afanes reduccionistas, las presiones estandarizantes provenientes del exterior y los aparentes empeños —simplistas, de corto horizonte y lamentablemente fallidos— por incrementar la eficiencia de la gestión pública a costa de la realidad jurídica misma, han conseguido que se pierda la visión de conjunto y la función integral de los sistemas político y jurídico, así como —lo que se siente ma-yormente ausente— la de cada uno de sus componentes elementales.

Por eso estimo imprescindible recuperar la esencia primigenia de la entidad munici-pal, para poder retomar un rumbo estratégico viable, especialmente ahora que los empe-ños de buena parte del ambiente político parecen estar enfilados a una reforma del estado

∗ Doctor en Derecho; Maestro en Administración Pública; profesor de Derecho Constitucional, de Teoría Política y de Teoría del Estado en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila y en la Universidad Autónoma del Noreste.



408

mexicano; de otra suerte, a mi juicio se verá perdido el esfuerzo en la confusión de los procesos internos y globales.

Retomar el sentido sustancial del pacto federal mexicano y el papel que en él se asig-na —más claramente en el texto original de lo que a partir de la mencionada reforma se suele hacer desde las esferas oficiales y en buena parte de las académicas— al Municipio, es entonces un imperativo metodológico sustancial. Un análisis apenas somero, pero sistemáticamente integrado, de la Constitución vigente, puede dar buena luz en ese propósito.

Conviene, además y a manera de ilustración muy gráfica, efectuar un análisis de las reformas que sobre el tema fueron introducidas en la Constitución de Coahuila apenas en marzo del año 2001.

Por último, en aras del escenario mundial globalizado, sería imperdonable soslayar una realidad palmaria: la globalidad impone una revisión de la integración sistémica inte-gral de las comunidades básicas e intermedias en el todo suprasistémico. Por eso no basta afirmar —como es común que se aborde metafóricamente el problema— que el Municipio es la célula básica del organismo estatal. En realidad lo es de una comunidad mucho más compleja y amplia, pero la cuestión no es reconocerlo, sino dilucidar el papel que juega, diferenciadamente, en la composición de los tejidos, órganos y orga-nismos que integran la basta comunidad mundial.

Es así que el ensayo presente se propone demostrar la tesis de que el texto constitu-cional mexicano, bien leído y reflexivamente analizado, conduce a una conclusión muy diversa, diametralmente opuesta casi, a la que ha cobrado mayor generalidad, sobre todo a partir de los tiempos en que se puso en boga, desde los Estados Unidos, esa corriente que quiso llamarse nuevo federalismo y hoy se conoce más bien —ya sin el recato de algún pudor respetuoso de los orígenes federales de ese país— como relaciones inter-gubernamentales.

También, concomitantemente, pretende mostrar cómo es que una doctrina asimilada de manera precipitadamente irreflexiva, puede conducir a los absurdos normativos de que dan muestra las enmiendas coahuilenses citadas.

Por último, esboza la necesidad de integrar los extremos global y local de la nueva realidad mundial, así como algunas ideas que se han estimado idóneas para lograr esa compatibilización.

BREVE SEMBLANZA DE LA ESENCIA FEDERATIVA Y DE SUS INTERPRETACIONES

MÁS RELEVANTES RESPECTO DEL TEMA MUNICIPAL Conviene recordar que el modelo contemporáneo de integración federal responde a la búsqueda pragmática, por las trece colonias británicas norteamericanas, de un diseño constitucional que les permitiera unirse para fortalecerse, sin perder la identidad y los espacios que para cada una de ellas habían alcanzado con su independencia. No fue en

LA NATURALEZA JURÍDICA DEL MUNICIPIO EN EL SISTEMA FEDERAL MEXICANO Y SU FUNCIÓN EN EL CONTEXTO GLOBAL

409

modelos teóricos preconcebidos que se basaron para, finalmente, dar en la aplicación de la que Daniel Elazar denomina idea federativa.

Las diferentes doctrinas sobre la materia surgieron después y han evolucionado con-forme se ha presentado la necesidad de buscar explicaciones de tan complejo sistema. Por eso no debe extrañar a nadie que sus contornos teóricos hayan tenido su origen en la doctrina jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia estadounidense, que tanto le debe a John Marshall, que la presidió por más de treinta y cuatro años, precisamente cuando ese país estaba en el trance de consolidar su estructura independiente.

Desde principios del siglo XIX, los teóricos se mostraron contestes en identificar como “dual” al modelo, habida cuenta de que reconocían en él dos componentes ele-mentales: de una parte, el correspondiente a cada uno de los estados independientes y soberanos en que se convirtieron las trece colonias, y de otra, el ámbito “federal” corres-pondiente al gobierno que crearon para ocuparse de los asuntos que quisieron hacer comunes. Sólo después de transcurrida una centuria fue, y sobre todo por razones políti-cas, que surgió la doctrina del “federalismo cooperativo”, y con ella hizo su aparición en la escena ese que hoy se insiste en ver como un tercer interlocutor en la fórmula: el Municipio.

John Kincaid ha explicado claramente y con precisión el fenómeno, y para hacerlo parte de la identificación de tres etapas en la evolución del federalismo estadounidense, a las que denomina federalismo constitucional —que corresponde al clásico o dual, referi-do en el párrafo precedente— el federalismo cooperativo y, finalmente, el que él llama federalismo coactivo, que como se verá no es otra cosa que la realidad que se oculta tras la fachada de un generalizadamente mal entendido federalismo cooperativo.1

Para mejor entender las raíces del proceso, Kincaid se remonta a los inicios del siglo XX, tiempo en el que, en el seno de la praxis política estadounidense, emergieron recla-mos reformistas cuya insistencia se concentró en la necesidad de que el gobierno general fuera en verdad un gobierno nacional, que asumiera sin cortapisas la responsabilidad de resolver los problemas públicos, concebidos como un todo indisoluble.

Una parte importante de las nuevas demandas estaba cifrada, según el análisis que Kincaid hace de la época, en el hecho de que el poder que las grandes corporaciones industriales y los grupos formados por ellas habían acumulado, sometía al poder público a presiones que ponían en entredicho su capacidad de enfrentar con buen éxito los re-querimientos populares y amenazaban ya entonces a las instituciones democráticas, pues-to que los poderes públicos de los estados federados parecían incapaces de confrontar las consecuencias del crecimiento de los grandes negocios interestatales, o carecían de volun-tad para hacerlo, con lo que los derechos de la clase trabajadora frente al embate de los barones salteadores corporativos —así los llama Kincaid—, que aprovechaban en su 1 KINCAID, John. “From Constitutional to Coercive Federalism in American Intergovernmental Rela-tions”. Ponencia presentada en el Coloquio sobre Federalismo; Oaxaca, México; 1996.


410

favor los vacíos que dejaba en el marco jurídico la tradicional apreciación de los alcances atribuidos al sistema distributivo de competencias, según la interpretación clásica del federalismo.

Esa primera reacción de los autonombrados progresistas condujo a tres cambios bási-cos en la Constitución estadounidense entre los años de 1913 y 1920:

a) El otorgamiento expreso a la Unión de competencia para establecer, recaudar y administrar impuestos al ingreso, mediante la adopción de la decimosexta enmienda constitucional, en 1913; b) La adopción del principio de elección popular directa de los senadores —que hasta enton-ces eran designados por los estados— mediante la decimoséptima enmienda, en el mismo año que la anterior, y c) La incorporación del sufragio femenino, que tuvo lugar en 1920 a través de la vigésima enmienda constitucional. Sobre esa plataforma y después de la gran depresión de 1929, Franklin D. Roosevelt

pudo instaurar el New Deal, que tendía al fortalecimiento del poder federal, basado en la estrategia de debilitar las fuerzas y cacicazgos locales y regionales valiéndose, entre otras medidas, del fortalecimiento de las administraciones locales —o municipales— y procurando su apoyo y alianza. Por eso el esmero en agregar esa instancia, como un tercer socio, en el esquema federativo. Los apoyos financieros federales a los programas locales fueron una poderosa arma que empleó el gobierno de Roosevelt para alcanzar ese fin, práctica que también suele emplearse por otros gobiernos más cercanos a nuestro entorno.

La imprescindible preeminencia del poder federal sobre los locales en ese esquema, sin embargo, no tenía cabida en el marco constitucional, que debió ser reinterpretado, como finalmente ocurrió en la resolución del caso Testa v. Katt, en la que se llevan las cosas al extremo de considerar, con base en el principio de la supremacía nacional (que en realidad es supremacía de la Constitución general), que ella dejaba entender una nece-sariamente mayor jerarquía político-jurídica del Gobierno de la Unión, bajo cuya égida es que debía darse la cooperación que habría de sustituir a la competencia hasta entonces imperante. Fue entonces que se introdujo, por primera vez, la idea de niveles de gobier-no, colocándose en el primer plano el federal —por supuesto— y en el segundo cada uno de los estatales, seguidos en el tercero por los nuevos socios locales, cuya alianza política se hacía imprescindible.

Lo que en realidad produjo esa doctrina fue una centralización exacerbada de atribu-ciones, forzadamente interpretadas como constitucionales, neutralizando con ello la sus-tancial caracterización del ideal federativo, llegándose al extremo, inadmisible del todo, de considerar jurídicamente válido el sometimiento de los funcionarios de los estados a las órdenes del gobierno de la Unión, so pena, incluso, de la destitución en caso de desaca-


411

to. De esa manera, el atractivo y aparentemente digno de encomio federalismo cooperati-vo transitó hacia esa nueva concepción que Kincaid identifica como federalismo coactivo, que no es otra cosa que aquél mismo, mostrando su verdadera cara.

EL MUNICIPIO EN EL MARCO FEDERAL MEXICANO

El modelo adoptado por quienes diseñaron las enmiendas de 1983 a la Constitución mexicana —y desde luego, por quien las impulsó— fue precisamente ese que ha queda-do descrito. Con ello dio pie más tarde a un grado mayor todavía en el avance hacia una mayor centralización del poder en el gobierno central bajo la denominación de nuevo federalismo.

A diferencia de lo ocurrido en los Estados Unidos, la hegemonía política mexicana permitió pasar de soslayo frente a todos los riesgos y desgastes que implica una interpre-tación jurisdiccional como la que ocurrió allá. En México simplemente se enmendaba la Constitución. Así ocurrió en 1983 y volvió a ocurrir en 1999; así ocurriría más tarde.

Hoy, el artículo 115 de esa ley suprema se reconoce como el “artículo del Munici-pio”, a pesar de que el título en que se encuentra inserto —el Quinto— se denomina “De los Estados de la Federación y del Distrito Federal” y originalmente sólo “De los Estados de la Federación”. Es así, incluso, a pesar de que el encabezado del artículo se dedica precisamente a la forma de gobierno que ellos deberán adoptar, a partir de lo cuál el reformador constitucional, casi en un acto de taumaturgia, desvió el cauce original para llevarlo a donde ahora llega.

Por eso, iniciar esta reflexión a partir del texto constitucional primigenio parece ser un imperativo inexcusable. En lo conducente, ese texto decía:

“Art. 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: “1. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. “Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad, desempeñan las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes; pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos que hayan estado en ejercicio. “2. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribu-ciones que señalen las legislaturas de los estados, y que, en todo caso, serán las suficientes para atender a las necesidades municipales. “3. Los municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.


412

“El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. “Los gobernadores de los estados no podrán durar en su cargo más de seis años. “La elección de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales será directa y en los términos que dispongan las leyes electorales respectivas. “Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordi-naria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho. “Nunca podrán ser electos para el periodo inmediato: “a) El gobernador sustituto constitucional o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tengan distinta denominación. “b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo en los últimos años del periodo. “Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por naci-miento y nativo de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente ante-riores al día de la elección. “El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitan-tes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los estados cu-ya población no llegue a cuatrocientos mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a ochocientos mil habitantes, y de once, en los estados cu-yas poblaciones sean superiores a esta última cifra. “Los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. “Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de pro-pietarios, siempre que no hubieren estado en ejercicio; pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes”. Se ha optado por la transcripción completa para destacar cómo era que el original

artículo era claramente un dispositivo límite para los estados en el marco del pacto fede-ral, sin imposiciones para su régimen interior de más taxativas que las indispensables para preservar los principios republicanos y democráticos presentes en las bases fundan-tes del estado mexicano desde su nacimiento mismo. Nunca se pretendió, como es pal-mario, instituir al Municipio como un tercer orden de gobierno, y menos aún como un tercer nivel.

Es evidente que en el tema fue pasado por alto el entorno sistémico constitucional, error en el que no debe incurrir el intérprete, como lo hizo el reformador, por lo que no deben perderse de vista las disposiciones fundamentales del poder público —la soberan-ía— y su organización a partir de una distribución de potestades entre el gobierno de la Unión y los estados, que respecto de su régimen interior conservan las atribuciones co-rrespondientes a la soberanía de sus pueblos, que con los de todos, conjugan el de Méxi-co, uno y diferenciado, unidos todos, pero no unificados.


413

Pareciera que en el proceso hubo prevalecido el gran peso de la tradición románica, reforzada además por la francesa —de corte simétrico, uniforme y centralizador, tan cara a los precursores de nuestro derecho administrativo del siglo XX— lo que ha dado en configurar, a partir del texto constitucional, una entidad reconocida por el derecho como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los esta-dos aglutinados en la federación mexicana, lo que ha inducido a pensar erróneamente que también lo es de dicha federación.

Contiene hoy el artículo 115 de la Constitución de la República una serie de disposi-ciones según las cuales el Municipio aparece como una comunidad organizada jurídica-mente y dotada de autonomía funcional y política, para actuar libremente en el ámbito territorial que demarca su espacio de competencia.

No es, ni con mucho, una autonomía plena, pues a pesar de que le es conferida por la propia Constitución, está acotada por límites normativos que restringen su ámbito de operación: nótese como es que carece de potestades legislativas y jurisdiccionales, en sentido estricto, que le sean propias, razón suficiente para percibir el acotamiento del rango de poder público que ha sido puesto a su cargo.

Además, en sentido estricto y tras una interpretación a contrarii, la Constitución gene-ral lo inserta, en este nivel de agregación sí, como un nivel sometido al gobierno de cada entidad federativa (en la más correcta acepción del término, es decir, comprendiendo el complejo de potestades legislativas, ejecutivas y judiciales que son atributo de la soberan-ía), pues no sólo sujeta su acción a las leyes internas de los estados, sino también a la autoridad superior del gobierno estatal —no del Poder Ejecutivo, sino en conjunto— pues cuando dispone que cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elec-ción popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre ésta y el gobierno del estado, parece supeditarlo, sin intermediaciones, al gobierno de la entidad.

Este sentido interpretativo se ve reforzado, por ejemplo, cuando se constata que la fa-cultad de que gozan los ayuntamientos para expedir bandos y reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general en sus “jurisdicciones”, está supeditada a las bases normativas que al efecto establezcan las legislaturas de los estados; también por el hecho de que su autonomía hacendaria se ciñe a la administración libre de su hacienda, la que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan —lo que es congruente con su calidad de personas morales titulares per se de derechos patrimoniales— así como de las contribuciones y otros ingresos que establezcan a su favor —otra vez, como no podía ser de otro modo— las legislaturas locales, a quienes les corresponde, además, aprobar las correspondientes leyes de ingresos y la revisión de sus cuentas públicas.

En el marco de la reflexión en curso, creo que puede afirmarse que el Municipio es una colectividad territorial relativamente autónoma, descentralizada administrativa, finan-


414

ciera y políticamente, pero circunscrita en la estructura jurídico-administrativa de cada estado y sometida por tanto al régimen jurídico unitario.

Dicho de otra manera, los estados federados en nuestro país tienen la forma de re-públicas unitarias o centrales, cuya división territorial y su organización política y admi-nistrativa está basada en demarcaciones municipales sujetas al régimen interior que es propio de cada uno de ellos, en tanto que, para efectos externos, esos estados unitarios se aglutinan en una configuración federal caracterizada por ser, como toda federación, un régimen en el que coexisten dos básicas autonomías complementarias entre las que se ha repartido el ejercicio de potestades derivadas de la soberanía: la unión federal y cada uno de los estados federados. Por eso se afirma que el Municipio no es propiamente base de nuestro régimen federal, ni es parte en el pacto que le dio origen.

En cambio, es una parte fundamental en la estructura interna de las entidades federa-das y por ello se yergue como un factor primordial para el desarrollo de ellas.

En consecuencia, iniciar el análisis desde el principio no estorba y mucho puede ayu-dar. En ese orden de ideas, recuérdese que es la base social del Estado, la que llamamos “pueblo”, quien reconoce y adopta una estructura federal, en la que el ejercicio del poder soberano es conferido a las instituciones que, de manera compleja, están previstas en la Constitución, cuyos artículos 40 y 41, en su primer párrafo, disponen lo siguiente:

“Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. “Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los ca-sos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes inte-riores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal”. Es de inferirse, vistos con el cuidado debido los textos transcritos, que el poder su-

premo se conserva en titularidad por el pueblo, quien sólo para su ejercicio lo descom-pone en funciones que distribuye, según lo establece en la propia Constitución, entre dos esferas básicas: la que le asigna de manera expresa al gobierno de la Unión y la que reserva para los estatales respecto de sus regímenes interiores, en los que sin duda cabe la entidad municipal.

Sin perder de vista la incuestionable supremacía de la Constitución general —más aún, con apoyo en ella— es necesario considerar que los límites impuestos a los estados en la materia, contenidos primordialmente en el artículo 115, no incluyen la conculcación del derecho a regir sus estructuras y funciones internas.


415

Por eso, independientemente de la amplitud del catálogo de atribuciones mínimas con que es dotada la autoridad municipal en ese artículo, es de destacarse cómo dispone que los estados, al ejercer la soberanía popular en el interior de ellos, siempre lo harán “te-niendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre”. Es decir, el Municipio será una entidad básica de los estados, no de la “federación”.

Aunque parezca sutil esa diferencia, no es irrelevante y aún puede ser de gran tras-cendencia, puesto que, al momento de establecer mecanismos de coordinación y control entre los órdenes del pacto federal, las partes serán, nada más, los estados y la impro-piamente llamada “Federación”2, no los municipios, si se quiere ser congruente con lo pactado.

Contribuye también a la confusión la inadecuada —en mi concepto— denominación “gobierno”, que de manera generalizada suele emplearse para hacer referencia al Poder Ejecutivo y su aparato auxiliar, cuando debiera incluirse en ella también a los poderes Legislativo y Judicial, por lo que emplearla en referencia a los ayuntamientos —como lo hace la Constitución desde las reformas de 1999— es impropio a mi juicio y configura, aunque en una medida menos relevante, una adicional aportación de equivocidad al tema.

EL MUNICIPIO EN EL MARCO CONSTITUCIONAL DE COAHUILA

El 20 de marzo de 2001 se publicó en el periódico oficial del Estado un extensísimo “título sexto” al texto constitucional, que se intitula “El Municipio libre”. Lo conforman sólo dos capítulos, pero el segundo se subdivide en varias secciones y dos “apartados”, en los que se desarrolla una tan prolija como meticulosa regulación, cuyo nivel de detalle se antoja inadecuado para un cuerpo constitucional y es más propio de un cuerpo re-glamentario. No lo es siquiera de un nivel de ley reglamentaria.

A decir verdad, ese título ofrece materia para un extensísimo análisis crítico, que los límites del presente ensayo no admiten, aunque no pueda pasarse por alto, cuando me-nos, la disección del primero de sus capítulos, que contiene lo que se quiso establecer como “Bases Fundamentales”.

Para la más pronta referencia, se transcribe su articulado: “Artículo 158-A. El Municipio libre es la base fundamental para la organización territorial, política y administrativa del Estado. “Los elementos que conforman el Municipio libre son: su población, su territorio, la orga- nización y el funcionamiento de sus órganos de gobierno y su hacienda. La ley establecerá las normas fundamentales para que cada Ayuntamiento reglamente los elementos de su Muni-

2 En estricto sentido, el término “Federación” corresponde a la unión de los estados, no a la instancia constituida por ellos para ocuparse de los asuntos comunes, es decir, el “Gobierno de la Unión”.


416

cipio, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución. “Artículo 158-B. El Municipio libre es un orden constitucional de gobierno natural y autóno-mo, con personalidad jurídica plena y patrimonio propio. “Artículo 158-C. La autonomía del Municipio libre se expresa en la facultad de gobernar y administrar por sí los asuntos propios de su comunidad, en el ámbito de su competencia mu-nicipal y sin interferencia de otros poderes. “Artículo 158-D. El Municipalismo Cooperativo e Interdependiente se instituye en el régimen interior del Estado como la fórmula política, orgánica y funcional, para que los gobiernos esta-tal y municipal actúen, bajo el principio de fidelidad municipal, de manera constructiva, co-rresponsable y armónicamente en el desempeño de sus funciones exclusivas, concurrentes o coincidentes. “Artículo 158-E. Los principios de fidelidad estatal y municipal tienen por objeto consolidar una relación permanente de colaboración constructiva, corresponsable y de ayuda mutua entre los gobiernos del estado y de los municipios y de entre éstos con los organismos públicos autónomos, a favor del desarrollo democrático del estado, basado en el constante mejoramien-to político, económico, social y cultural de la comunidad. “Los gobiernos estatal y municipal y los organismos públicos autónomos, en la esfera de sus competencias, deberán actuar bajo los lineamientos señalados, a fin de mantener con la federa-ción y con las entidades federativas una relación cooperativa e interdependiente, bajo el princi-pio de fidelidad federal. “Estos principios están vinculados directamente con los valores, principios y bases previstas en esta Constitución y demás leyes aplicables, bajo el Estado humanista, social y democrático de Derecho”. En general, el cuerpo todo de las enmiendas introducidas denota un afán de innova-

ción que no toma en cuenta la imprescindible nota de claridad en los textos normativos —especialmente si del constitucional se trata— y se ve imbuida de una serie inconexa de perspectivas teóricas, lamentablemente mal comprendidas e internamente incongruentes.

Así lo demuestra una lectura apenas superficial del artículo 158-D. Aparentemente in-suflado por la engañosa filosofía de la doctrina federal “cooperativista”, en el que se plasma un verdadero galimatías imposible de ser comprendido, que abre la puerta a interpretaciones de la más diversa índole, en detrimento de la función básica de las nor-mas orgánicas, que no es otra que la de reducir la basta complejidad social para hacerla manejable con eficiencia, especialmente cuando introduce conceptos tan vagos, impreci-sos y subjetivamente etéreos como es el de “fidelidad municipal” ¿Qué se quiere enten-der por ello? Sin definir el concepto, le es asignado un concepto cuyas bondades teóricas difícilmente pueden discutirse, pero que no pasan de ser una declaración difusa de bue-nas intenciones, porque no contienen directivas de acción concretas en función del ejerci-cio de las atribuciones —y los límites para su ejercicio— de los órdenes previstos.

¿Quién velará por la observancia de ese precepto? ¿Las instancias estatales, las muni-cipales? ¿Es previsible que, entre estas últimas, puedan ser vistas sin autoindulgencia las


417

infracciones? Y, en el contexto general ¿cómo subsanar la falta de solidaridad que parece implicar ese principio de “fidelidad”? El texto plantea interrogantes de difícil respuesta, aun cuando se prevea que la legislación reglamentaria lo desarrolle, porque en tal caso se haría nugatoria la exacerbada autonomía municipal que en otra parte se consagra, al establecer una “interdependencia” operativa que no deja de ser ilusoria.

Otra muestra de lo que se afirma está en la caracterización que hace de la entidad municipal en el artículo 158-B como orden constitucional de gobierno natural y autóno-mo, pues pierde de vista que órdenes de gobierno naturales no existen, pues todos son artificios creados por las sociedades, conforme a su propia cultura y rasgos característicos. Si, en cambio, fuera cierto lo que ese artículo enuncia ¿cómo será posible crear, fusionar y suprimir municipios, según atribuye el 158-J a la legislatura local?

Más grave es todavía lo que asienta el artículo 158-N, pues al asentar que “el Munici-pio libre tiene un ámbito de competencia exclusiva y distinta a los gobiernos federal o estatal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y demás leyes aplicables”, lo ubica plenamente en un plano de privile-gio que no es compaginable con la Constitución general, aun con los excesos en que las reformas de 1983 incurren. Corta quedó por lo visto aquella definición que el artículo 158-C, cuyo texto lo equipara a los otros poderes del Estado.

Va más lejos todavía la incongruencia de las adiciones con la propia Constitución re-formada y con la de la República, pues el mismo artículo, en su tercer párrafo, dispone que: “Los gobiernos municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, so-cial y cultural del país. Los municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables, las facultades coincidentes o concurrentes con la Federa-ción o el Estado”.

Es decir, más allá de cualquier previsión sensata, no sólo implanta de lleno al Muni-cipio, per se y a plenitud, en el pacto federal, sino que le confiere facultades “coinciden-tes o concurrentes” con el estado y con la “Federación”, lo que conduce a la cuestión de si los términos que se emplean —coincidentes o concurrentes— se usan como sinónimos —lo que sería un grave yerro de dogmática constitucional— o con significados diferen-tes, que en todo caso debieron ser explícitamente previstos.

Una breve digresión se impone en este punto, porque el empleo de esos términos evoca inevitablemente el uso que de ellos hacen algunas constituciones, principalmente europeas, para distinguir entre tres —no dos— tipos de atribuciones en los regímenes federales: las exclusivas de cada orden —estatal y federal— que suelen enunciarse bajo la fórmula de facultades expresas y residuales; las coincidentes, que corresponden a las que en nuestra tradición se conocen como concurrentes, implicando que ambos órdenes —el federal y cada uno de las estatales— pueden ejercerlas sin exclusividad ni exclusión algu-


418

nas y, finalmente, las que en esos regímenes son llamadas concurrentes y que nada tienen que ver con las homófonas de nosotros, sino que consisten en facultades que conforme a la respectiva Constitución corresponde ejercer a alguno de los dos órdenes, pero permite que el otro la ejerza en tanto el titular primario no haga uso de ella. El último tipo de atribuciones, cuya idea no deja de ser sugerente, no están sin embargo previstas por la Constitución general y es por lo tanto inconducente que la estatal lo haga.

Por otra parte, prevén las reformas la posibilidad de “delegar” en los municipios fun-ciones estatales (y federales) olvidando que se delega a un órgano jerárquicamente some-tido, no a uno autónomo y menos aún si se trata de una rama distinta del poder público.

En fin, que los detalles abundan, pero lo destacable, grosso modo, es que la regula-ción establecida adolece de graves defectos técnicos, pero ninguno tan grave y trascen-dente como el que radica en la impropia conceptualización del Municipio y su papel en el sistema constitucional, en sus grados local y general.

Ya se verá en el apartado siguiente, que quiere bosquejar una perspectiva de grandes rasgos respecto de la dimensión “glocal”, que se refiere a la necesaria integración, gradual y poliárquica, de los sistemas mundiales —político, económico, jurídico— en cuyos extremos están, a veces con apariencia de oposición, los extremos global y local, de cuya síntesis deriva el término que cada vez más generalizadamente se utiliza para referirse al fenómeno.

LA INTEGRACIÓN SISTÉMICA DE LAS COMUNIDADES BÁSICAS

EN EL CONTEXTO GLOBAL La perspectiva del Municipio como entidad básica de la organización político-administrativa de todas las sociedades del mundo, es riquísima y muy prometedora.

El valor político, sociológico, económico y cultural de su desarrollo es incalculable, en todo el mundo —igual en países federales que unitarios o regionalizados— especial-mente en esta época que, paradójicamente, se distingue por la globalización económica, pero también por el resurgimiento de los nacionalismos y los valores locales.

Con un enfoque basado en esa teoría integral de los sistemas sociales puede entender-se mejor la importancia del concurso que en el orden mundial tienen las que pueden ser denominadas comunidades básicas (o sistemas sociales básicos, más propiamente, entre ellas el Municipio) identificadas con aquellas en que la comunicación tiene lugar de ma-nera más directa e inmediata, tanto como el que les corresponde a las que permiten la comunicación entre ellas, hasta llegar al ámbito total de la globalidad. De ninguna puede prescindirse, especialmente si se pretende abarcar un concepto apto para adecuar la con-cepción del mundo a su configuración real en esta era poscontemporánea.

En consonancia con esa manera de ver las cosas, Manuel Castells y Jordi Borja, sos-tienen que “las transformaciones históricas en curso no se limitan a los ámbitos tecnoló-gico y económico: afectan también a la cultura, a la comunicación y a las instituciones


419

políticas, en un sistema interdependiente de relaciones sociales. Por ser ésta la trama en la que operan las ciudades y sus gobiernos es necesario apuntar las tendencias más impor-tantes en dichas esferas de la sociedad”.3

Desde su perspectiva de especialistas en comunicación digital hipertextual, estos últi-mos autores reconocen que la personalización e interactividad que permiten la nueva tecnología de la información abre camino a “medios de comunicación individualizados, segmentados, focalizados [sic] a audiencias específicas, aunque su producción y control tecnológico y financiero siga teniendo características globales. No vivimos en una aldea global, sino en chalecitos individuales más o menos adosados, globalmente producidos y distribuidos […] Junto a ello, el extraordinario desarrollo de Internet está multiplicando las fuentes de información e intercambio horizontal, aunque todavía restringido a una élite mundial de unos treinta millones de personas. Lo más relevante, por el momento, es que la amplitud y flexibilidad del nuevo sistema de comunicación ha aumentado su capacidad de absorción de todo tipo de expresiones culturales, sociales y políticas, en un universo digital electrónicamente comunicado y difundido”.4

Sostienen además que, dado que la cultura es básicamente un sistema de comunica-ción y que la sociedad cada vez más está organizada en torno a la producción, distribu-ción y manejo de símbolos, la política también se ha visto afectada por ese hecho y, por ende, sobre todo en las sociedades que responden al modelo occidental de democracia liberal, el simbolismo en la política ha cobrado gran relevancia. Eso significa que todo mensaje político debe generar símbolos capaces de recibir apoyo. Dicen que “la política de la sociedad de la información es comunicación simbólica expresada conflictualmente en el espacio mediático”,5 de donde infieren que el mundo ha entrado en un nuevo tipo de sociedad “en la que la base material está hecha de flujos, en la que el poder y la ri-queza están organizados en redes globales por [las] que circulan flujos de información” asimétricos, que expresan relaciones de poder, aunque sostienen que “aún más importan-te que los flujos de poder es el poder de los flujos: los flujos financieros, los flujos de tecnología, los flujos de creación de imagen, los flujos de información”. Esos flujos, además, como ya se ha constatado, están fuera del control, para todo efecto relevante, de gobiernos, gobernantes y dirigentes económicos y políticos en general.6

Reconocen, no obstante, que no todo está constituido por esos flujos en las socieda-des actuales, sino que existen reacciones contradictorias de ellos que tienden a la afirma-ción de identidades, históricas o reconstruidas, de carácter nacional, territorial, regional,

3 BORJA, Jordi, y CASTELLS, Manuel. Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la infor-mación; Taurus; Madrid; 1997., p. 28. 4 Id., p. 29. 5 Ibid. 6 Id., p. 30.


420

étnico, religioso, de género y, en última instancia, individuales (el yo, como identidad irreductible).

Es cierto: en estos procesos contradictorios entre la globalización tecno-económica y la especificidad creciente de las identidades estriba, en buena medida la crisis sistémica de los estados. Por esa razón sostengo que no puede prescindirse de este nivel básico de agregación sistémica para efectuar el análisis previo indispensable para la definición de los nuevos paradigmas, como imprescindible resultará incorporarlo en la definición mis-ma de ellos, pues es claro que no sólo las identidades nacionales, sino también las territo-riales y culturales, abrigan aspiraciones legítimas a la integración de sus propios intereses en el marco más amplio del Estado y son, en todo caso, componentes regionales y loca-les básicos de la nación, en el más propio sentido del término.

Es cierto también que las comunidades locales y regionales se manifiestan cada vez más como entidades flexibles y más aptas para participar con un mayor grado de adapta-ción que los estados mismos en la geometría variable de los flujos globales de poder, mientras que los estados, en tanto más centralizados se encuentren respecto del ejercicio del poder, mayor dificultad encontrarán para establecer los puentes de articulación que la globalidad demanda y, lo que es más grave, menos dotados para representar y garantizar los intereses genuinamente nacionales, con el consiguiente menoscabo de su legitimidad.

Es necesario insistir en el encuadramiento sistémico de la afirmación precedente, por-que si se pierde de vista ese enfoque se incurrirá en el riesgo de derivar en un localismo desintegrador y pulverizante, que más propendería al incremento del desorden que a su sustitución por un orden global debidamente integrado. También porque esa pulveriza-ción sería proclive a los fundamentalismos y, en todo caso, estaría condenada al fracaso, en vista de la escasez de recursos y la insuficiencia de las estructuras locales para una gestión autónoma.

Frente a esas realidades, Borja y Castells concluyen, en concordancia sustancial con lo expuesto anteriormente, que: “La reconstrucción de un estado flexible y dinámico, articu-lado entre sus diferentes niveles, parece la única posibilidad histórica de superar las ten-dencias disolventes de la sociedad de la información inscritas en la dicotomía entre los flujos de poder y el particularismo de la experiencia, al introducir una nueva perspectiva en la gestión de las ciudades”,7 a las que habría que agregar a las regiones y otras de-marcaciones territoriales en que se asienten comunidades con identidad propia suficiente para aspirar a una integración como esa, con la consiguiente representatividad.

7 Op. cit., p. 31.


421

CONCLUSIÓN No es en balde que Carl Friedrich8 asigna a la comunidad el destacado papel de prota-gonista principal en el proceso de integración. Lo tiene y hay que destacarlo y justipre-ciarlo, pero frente a la postura adoptada por los impulsores de las reformas a la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos en 1983 y 1999 —más todavía la que se tuvo en Coahuila— no puede menos que disentirse, porque se trata de distorsiones que afectan la naturaleza del sistema mismo y, por lo tanto, propenden a su disfuncionalidad; lejos de ser benéficas para nadie, perjudican a todos.

En muy apretada síntesis y sin mucho profundizar, se han expuesto algunas reflexio-nes que se han estimado torales para el tema del Municipio como entidad básica del sistema social organizado política e, inevitablemente, jurídica. No obstante cual sea la amplitud del sistema, en su base la comunidad más inmediata constituye el factor ele-mental imprescindible, pero hay que definirlo bien e integrarlo adecuadamente con los otros elementos del sistema.

Por todas las razones que se invocaron, y por muchas otras que no tuvieron cupo, el enriquecimiento de la función y el fortalecimiento dinámico de las estructuras municipa-les para impulsar su desarrollo e innovar su integración sistémica, son propósitos no sólo encomiables, sino imprescindibles e inaplazables, pero cuando se acomete esa empresa perdiendo de vista la composición del todo y sobreestimando el papel parcial de sus elementos, se dan pasos firmes hacia un fracaso rotundo.

No es en la parcialización de yuxtaposiciones, sino en una efectiva integración fun-cional, que se encontrará la viabilidad de todo y cualquier paradigma sustitutivo del ya caduco. En nada contribuye a ese fin la desnaturalización que ha sufrido en las últimas décadas la composición interna de nuestro sistema constitucional y, aunque parezca una exageración, en buena medida es posible atribuirle el fracaso en la tarea de impulsar el desarrollo integral, compartido y equitativo de los mexicanos, cuya ausencia cada vez más es sensible. No es la panacea, pero ese nuevo orden que debe buscarse es una vía más idónea que la seguida hasta hoy para alcanzar ese fin.

8 Cf. LA PÉRGOLA, Antonio. Los Nuevos Senderos del Federalismo. Centro de Estudios Constituciona-les, Madrid 1994.

La ubicación constitucional del Municipio mexicano

CARLOS F. QUINTANA ROLDÁN∗

ORIGEN DEL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL El Municipio, como institución milenaria que ha servido de base esencial a la organiza-ción de las colectividades en sus aspectos más inmediatos de convivencia, remontan su surgimiento a la antigüedad clásica del mundo romano. Fue el Derecho Público de Ro-ma el creador de esta institución, que habría de llegar a nuestro Continente, muchos siglos después, por la influencia de la conquista española.

La institución se matizó con algunas características de origen germánico, particular-mente visigodas, como el coventus publicus vicinorum, que diera origen a los cabildos abiertos del antiguo derecho español. Igualmente se debe destacar la notable influencia que las formas de organización de los árabes impregnaron a la vida municipal, durante su larga dominación de la Península Ibérica, con figuras como el alcalde, el alférez, los alamines, los alguaciles, el almotacén o los zalmedinas, cuyas funciones, en gran medida, han trascendido hasta nuestros días.

La reconquista española en su compleja integración de fuerzas monárquicas y locales produjo toda una cultura sobre los fueros municipales y las cartas pueblas, que se consi-deran importantes precedentes de nuestras actuales garantías individuales.

Y qué decir del notable papel institucional que jugó en nuestro país el Municipio desde la fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz, el 22 de abril de 1519 por Hernán Cortés; pasando por los reclamos libertarios de Primo de Verdad, síndico del Cabildo de la ciudad de México, quien en 1808, ante la usurpación napoleónica, proclamó el desco-nocimiento del poder español, sosteniendo que en representación del pueblo mexicano y su soberanía, el propio Cabildo tomaría las riendas del poder.

En septiembre de 1810, al inicio de la lucha de independencia, el cura Don Miguel Hidalgo dio muestra del indudable conocimiento y respeto que guardaba por las institu-ciones municipales. En efecto, el 17 de septiembre de aquel año, en la ciudad de San Miguel el Grande, ahora de Allende, el caudillo convocó a los vecinos notables de la localidad con el fin de nombrar autoridades y acordar las medidas necesarias para el

∗ Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; Profesor de Carrera de Tiempo Completo en la Facultad de Derecho; Tratadista de Derecho Municipal. Presidente de El Colegio Mexiquense, A. C.



424

aseguramiento del orden y la tranquilidad públicas, integrando una junta directiva, que puede ser considerada, justamente como un verdadero Ayuntamiento, presidida por el abogado Don Ignacio Aldama, quien era hermano del dirigente Juan Aldama; a esta junta se integraron también los señores Don Felipe González, el presbítero Don Juan Castiblanque, Don miguel Vallejo, Don Domingo de Uzcanga, Don Vicente Umarán y Don Benito Torres.

Como un merecido homenaje a ese primer Cabildo independiente del país, se lee ac-tualmente en la fachada principal del palacio municipal de San Miguel una placa de bronce con la siguiente leyenda: “El 17 de septiembre de 1810 Hidalgo y Allende nom-bran e instalan el primer Ayuntamiento del México independiente en este lugar, presidido por el Lic. Ignacio Aldama”.1

Muchas otras han sido las gestas protagonizadas en nuestra historia por la institución municipal, sin embargo, al Derecho Municipal Moderno le inquieta ahora una pregunta fundamental en torno al proceso de institucionalización constitucional del Municipio. La cuestión no resulta fácil, si la comparamos, por ejemplo con el planteamiento de un análisis similar de otras instituciones constitucionales modernas que han definido los perfiles legales de la autonomía municipal.

Estimo, al respecto, que dos son los antecedentes más sobresalientes en la materia, uno ubicado en el Derecho Francés y otro en el Derecho Español. En el primer caso, me refiero al Decreto Supremo de la Asamblea Constituyente Revolucionaria francesa dictado el 14 de diciembre de 1789; en cuanto a España hago alusión al texto que en materia municipal contiene la Constitución de Cádiz.2

Antecedentes en Francia

Las instituciones municipales, llevadas por los romanos a la Provincia de las Galias, fueron mucho menos numerosas y determinantes que en la provincias hispánicas, tanto la ulterior como la citerior. Sin embargo, se cuenta con remotos precedentes de munici-pios de tipo latino en los territorios que ahora ocupa Francia. Por los siglos X y XI de nuestra era, en plena época feudal, surgieron ciertas formas de organización que repre-sentan los antecedentes de las actuales municipalidades francesas, como la concessión de commune, de propietarios rurales para la defensa militar de sus predios. Igualmente por aquellas épocas se dieron las primera villes de prévoté y las villas de syndicat que se con-figuraban en localidades más o menos pobladas e importantes en torno a las iglesias y a los conventos.

1 Cfr. QUINTANA ROLDÁN, Carlos, Derecho Municipal, México, Porrúa, 1995, pp. 61 y ss. 2 Cfr. GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier, El Origen del Municipio Constitucional, Madrid, Instituto de Estu-dios de Administración local, 1983, pp. 26 y ss.

LA UBICACIÓN CONSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO MEXICANO

425

El nombre que posteriormente se generalizó para estas poblaciones fue el de com-mune, haciendo alusión a los intereses de la comunidad, de donde surge la denomina-ción actual de los municipios franceses como las comunas.

En los primeros siglos de la baja edad Media, de manera muy similar a lo acontecido en España, las comunas francesas vivieron una época de amplias libertades y marcada autonomía, paralelamente adquirían importancia ciudades como París, Lyon o Lille. En siglos subsecuentes, caracterizados por gobiernos de monarquías absolutas, declinaron las libertades municipales, en tanto que delegados y agentes reales asumían progresivamente todo tipo de controles de la vida rural y urbana, a través de ordenanzas reales que se imponían frecuentemente por la mera fuerza de las armas.

Con la ilustración, se centralizan todavía más las facultades de gobierno, quitando a los municipios multiplicidad de tareas, sobre todo de orden económico. No obstante, con el surgimiento y ascenso de la nueva clase burguesa, las comunas representarían para aquellos nuevos ricos un enclave de poder a su alcance, como sustituto de otros cargos y honores nobiliarios que les estaban vedados. Sin duda, el apoderamiento cada día mayor del poder comunal en manos de la burguesía, fue uno de los factores que coadyuvaron a la explosión social del 14 de julio de 1789, que prendió la mecha de la Revolución en la Bastilla.

Los primeros tiempos del poder revolucionario fortalecieron todavía más el dominio burgués en las comunas. En estas circunstancias y en estas muy particulares condiciones críticas de la sociedad francesa, sumida en la vorágine, se enmarca el decreto del 14 de diciembre de 1789, dictado por la Asamblea Constituyente con el fin de reorganizar la estructura municipal de ese país.

Como lo señala el prestigiado autor español y distinguido municipalista Don Javier García Fernández, fue este decreto de diciembre, y especialmente su artículo 49, el punto nodal de la nueva concepción municipalista al hablar del pouvoir municipal.

El referido artículo 49 señala textualmente lo siguiente: “Las corporaciones municipales contarán con dos tipos de funciones a cumplir, unas propias del poder municipal, (pouvoir municipal) otras propias de la administración general del Estado y delegadas por él a las municipalidades”. Al comentar este interesante aspecto de la evolución constitucional del Municipio,

Don Eduardo García de Enterría, afirma sobre el pouvoir municipal de la Asamblea Constituyente francesa “...que se trata de un poder originario y exclusivo del Municipio, del que éste es titular propio en cuanto tal, sin necesidad de legitimarse en sus atribución por el Estado”.3

3 Citado por GARCÍA FERNÁNDEZ, Javier, op. cit., p. 41, correspondientes al título VI, capítulo I deno-minado “De los ayuntamientos”.


426

Los principios jurídicos sentados en el decreto en comentario, confluirían a la Consti-tución francesa de 1791, documento en el que con amplitud se regula al Municipio, sus facultades, la elección de sus autoridades y otras cuestiones trascendentes, como se puede observar en los artículos 8°, 9°, 10 y 57 de la Carta constitucional en cita.

Antecedentes en España A nivel constitucional el Municipio español quedaría regulado, por primera ocasión, en la Constitución de la Monarquía Española, promulgada el 19 de marzo de 1812, y mejor conocida como la Constitución de Cádiz.

En materia municipal, la Constitución Gaditana reguló con amplitud el tema, según aparece en sus artículos del 309 al 323.

Para un mejor conocimiento transcribimos algunos de estos preceptos: Artículo 309. Para el gobierno interior de los pueblos habrá ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe político, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos. Artículo 310. Se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que no tengan y en que convenga que lo haya, no pudiendo dejare de haberlo en los que por sí o con su comarca lleguen a mil al-mas, y también se les señalara término correspondiente. Artículo 315. Los alcaldes se mudarán todos los años, los regidores por mitad cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos; si hubiere sólo uno, se mudará todos los años. Artículo 316. El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos, no podrá volver a ser elegido para ninguno de ellos sin que pasen por lo menos dos años, donde el vecindario lo permita. Artículo 321. Estará a cargo de los ayuntamientos: Primero. La policía de salubridad y comodidad. Segundo. Auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos y la conservación del orden público. Tercero. La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de los que se nombran. Cuarto. Hacer el repartimiento y recaudación de las contribuciones, remitirlas a la Tesorería respectiva. Artículo 323. Los ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la inspección de la diputación provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año de los caudales públicos que hayan recaudado e invertido. Artículo 324. El gobierno político de las provincias residirá en el jefe superior, nombrado por el Rey en cada una de ellas. Refiriéndose a la Constitución de Cádiz, el Maestro Ochoa Campos, afirma:


427

“Tres meses tan sólo permaneció en vigor en México, pero le bastaron para hacer resurgir a la institución municipal, dando nuevamente entrada en ella al pueblo”.4 En síntesis, la Constitución de Cádiz instauró: a) El sistema de elección popular directa; b) Su revocación de los funcionarios municipales; c) Su revocación cada año. Introdujo innovaciones fundamentales: a) La de la integración del Ayuntamiento por un número de regidores en proporción al núme-ro de habitantes, “abandonándose, por tanto, la antigua relación entre el número de éstos y la categoría del poblado”; b) La de declarar el desempeño de los cargos concejiles, como obligación ciudadana. Pero a la vez, la Constitución de Cádiz sentó precedentes negativos, que se recrude-

cieron en nuestro medio al transcurso de los años: a) La de la integración del Ayuntamiento por un número de regidores en proporción al núme-ro de habitantes, “abandonándose, por tanto, la antigua relación entre el número de éstos y la categoría del poblado”; b) La de declarar el desempeño de los cargos concejiles, como obligación ciudadana. Pero a la vez, la Constitución de Cádiz sentó precedentes negativos, que se recrude-

cieron en nuestro medio al transcurso de los años: a) Con el régimen de centralización al que quedaron sometidos los ayuntamientos al través de los jefes políticos; b) Con la pérdida de la autonomía municipal en materia fundamental: “la de su hacienda.” Con la Constitución de Cádiz se inicia toda una importante corriente doctrinaria que

repercutirá enormemente en nuestras leyes posteriores, sobre todo, en cuestiones relativas a los asuntos municipales, a más de otras materias.

Dentro de las discusiones que dieron nacimiento a esta Constitución, es importante destacar algunas consideraciones en relación al tema municipal. Se discutió la concernien-te al Municipio en la sesión del 27 de septiembre de 1811. Fue notable la tendencia más liberal y flexible de los diputados americanos, contrastando con la postura más conserva-dora de los europeos. Los americanos pugnaban por amplias libertades municipales, los

4 OCHOA CAMPOS, Moisés, La Reforma Municipal, México, Porrúa, 1981, p. 226.


428

europeos preferían la centralización del poder, de esa discusión surgió la figura de los jefes políticos, que en otra etapa de nuestra historia habrían de jugar un papel nefasto para la libertad municipal.

La Constitución de Cádiz, no obstante la corta vigencia que la caracterizó, sigue re-presentando, hasta la fecha, la piedra de toque de la transformación de España y de las que entonces eran sus colonias. Con ese documento constitucional se transitó, de hecho, a la modernidad de una monarquía de tipo constitucional.5

El Municipio en nuestras constituciones

La Constitución de Apatzingán El 22 de octubre de 1814 el Congreso de Anáhuac, convocado por Don José María Morelos y Pavón, promulgó el “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana”, más conocido como Constitución de Apatzingán.

Dicho ordenamiento no contempló expresamente al Municipio, como tampoco lo hicieron antes otros documentos de Morelos, como “Los Sentimientos de la Nación”, ni el “Acta Solemne de la Declaración de la Independencia de América Septentrional”.

En forma indirecta el artículo 208 del ordenamiento constitucional toca aspectos mu-nicipales, al señalar que:

Artículo 208. En los pueblos, villas y ciudades continuarán respectivamente los gobernantes y repúblicas, los ayuntamientos y demás empleos, mientras no se adopte otro sistema; a reserva de las variaciones que oportunamente introduzca el Congreso, consultando al mayor bien y fe-licidad de los ciudadanos”.

El Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 1822 y el Municipio. Este documento que pretendió dar sustento legal al imperio de Agustín de Itur- bide (Agustín I), se suscribió en la ciudad de México de 18 de diciembre de 1822. Algu-nos artículos de dicho ordenamiento se refieren a cuestiones municipales, como los siguientes:

Artículo 24. Las elecciones de Ayuntamiento para el año de 1823, se harán con arreglo al de-creto de la Junta Nacional Instituyente de 13 del próximo pasado noviembre, y éstas y las de diputados y demás que deben hacerse en lo sucesivo, se sujetarán a la ley de elecciones que se está formando por la misma Junta, y circulará el gobierno oportunamente. Artículo 52. (Parte Conducente). En los puertos de mar que no sean capitales de provincia, o en las cabeceras de partidos muy dilatados o poblados podrá haber un jefe político subalter-nos, el alcalde primer nombrado será el jefe político.

5 Para ampliar el tema, confrontar a BARRAGÁN BARRAGÁN, José, Temas de Liberalismo Gaditano, México, UNAM, 1978.


429

Artículo 91. Subsistirán también con sus actuales atribuciones, y serán elegidos como se dijo en el artículo 24, los ayuntamientos de las capitales de provincia, los de cabezas de partidos y los de aquellas poblaciones considerables en que a juicio de las diputaciones provinciales y je-fes políticos superiores haya competente número de sujetos idóneos para alternar en los oficios de Ayuntamiento, y llenar debidamente los objetos de su institución. Artículo 92. En las poblaciones que carezcan de la idoneidad requerida habrá, sin embargo, a discreción de las mismas diputaciones y jefes políticos, uno o dos alcaldes; uno o dos regido-res, y un síndico, elegidos a pluralidad de su vecindario. Artículo 94. Las elecciones en los pueblos que hayan de tener dos alcaldes, dos regidores y un síndico, se harán con asistencia del cura o su vicario, presididas por el jefe político subalterno, o por el regidor del Ayuntamiento más inmediato que vaya en lugar de dicho jefe. Y las de los pueblos en que sólo ha de haber un alcalde, un regidor y un síndico, serán presididas del pro-pio modo, con asistencia del cura o su vicario, que certificarán la moralidad y aptitud de los que pueden ser elegidos”.

La Constitución federal de 1824 y el Municipio La primera Constitución federal de país, promulgada por el Congreso General Constitu-yente el 4 de octubre de 1824, no se refirió de manera directa al Municipio, disponiendo en su artículo 161 fracción I, que:

“Artículo 161. Cada uno de los estados tiene obligación: I. De Organizar su gobierno y admi-nistración interior, sin oponerse a esta Constitución ni al Acta Constitutiva”. Con base en dichas facultades, a partir de 1824 aparecieron las primeras constitucio-

nes de los nacientes estados, así como las primeras leyes orgánicas municipales. El Mo-delo que siguieron los estados para organizar a las municipalidades fue, en buena medi-da, el de la Constitución de Cádiz. Por ello nos explicamos la persistencia de las jefaturas políticas aún en esta nueva estructura federal.

El Municipio en el periodo de los regímenes unitarios: Las leyes constitucionales de 1836 y las bases orgánicas de 1843 Como consecuencia de los vaivenes políticos de aquellos primeros años de la indepen-dencia del país, las fuerzas conservadoras o liberales se imponían, y de acuerdo con sus tendencias en intereses ideológicos se implantaban el federalismo o el centralismo.

Así al llegar al poder los conservadores dejaron sin efecto el Estado federal y la Cons-titución de 1824, creando a su vez, las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836. La sexta de esas leyes, del 29 de diciembre de aquel año, se destinó a regular la “División del territorio de la República y el Gobierno Interior de los Pueblos”.

Los estados se transformaron en departamentos, los que se subdividían en distritos y éstos en partidos y municipalidades.


430

Los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, al 11, 16, 18, 19, 21, al 23 y 25 de esta Sexta Ley, regula-ron cuestiones relacionadas al Municipio. Citamos algunos:

“Artículo 22. Habrá ayuntamientos en las capitales de departamentos, en los lugares en que los había el año de 1808, en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas, y en los pue-blos que tengan ocho mil. En los que no haya esa población, habrá jueces de paz, encargados también de la policía, en número que designen las juntas departamentales, de acuerdo con los gobernadores respectivos. Artículo 23. Los ayuntamientos se elegirán popularmente en los términos que arreglará una ley. El número de alcaldes, regidores y síndicos, se fijará por las juntas departamentales respec-tivas, de acuerdo con el gobernador, sin que puedan exceder: los primeros, de seis; los segun-dos de doce, y los últimos de dos. Artículo 24. Para ser individuo del Ayuntamiento se necesita: I Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos; II. Vecino del mismo pueblo; III. Mayor de veinticinco años; IV. Tener un capital físico o moral que le produzca por lo menos quinientos pesos anuales. Artículo 25. Estará a cargo de los ayuntamientos: La policía de salubridad y comodidad, cuidará de las cárceles, de los hospitales y casas de be-neficencia que no sean de fundación particular, de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del común, de la construcción y reparación de puentes, calzadas y cami-nos, y de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquili-dad y el orden público en su vecindario, todo con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos”. A decir de Ochoa Campos, fue esta Sexta Ley constitucional la que consagró como

constitucionales a los ayuntamientos, otorgándoles competencias amplias en materias muy diversas y trascendentes para la vida de la sociedad.6

Por otra parte, es importante hacer notar que en el artículo 7º, fracción VIII, de esta Sexta Ley, tenemos un antecedente de la suspensión de ayuntamientos, facultad que se atribuyó en dicho ordenamiento a los gobernadores departamentales.

Las Bases de Organización Política de la República Mexicana, fueron sancionadas por Santa Anna el 12 de junio de 1843 y se publicaron el día 14 de aquel mes.

Estas nuevas bases centralistas reglamentaron en forma más deficiente al Municipio, y no de manera extensa como las de 1836. Varios preceptos constitucionales abordaron el asunto municipal, como los siguientes:

“Artículo 4°. El territorio de la República se dividirá en departamentos y éstos en distritos, par-tidos y municipalidades... Artículo 20. Son obligaciones del ciudadano:

6 Ibidem, p. 99.


431

I. Adscribirse en el padrón de su municipalidad; II. Artículo 134. Son facultades de las Asambleas departamentales: X. Hacer la división política del territorio del Departamento, establecer corporaciones y fun-cionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la policía municipal, urbana y rural. XIII. Aprobar los planes de tributos municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las municipalidades”.

La Constitución de 1857 y el Municipio Restaurado el federalismo y ante la urgente necesidad de expedir una nueva carta consti-tucional acorde con las circunstancias que vivía el país, Don Juan Álvarez expidió convo-catoria el 16 de octubre de 1855, para integrar un Congreso Constituyente, teniendo como base ideológica los postulados del Plan de Ayutla.

Señala Don Felipe Tena Ramírez, que: El 5 de febrero de 1857 fue jurada la Constitución, primero por el Congreso integrado en ese momento por más de 90 representantes, después por el presidente Comonfort. El 17 del mis-mo mes la Asamblea Constituyente clausuró sus sesiones y el 11 de marzo se promulgó la Constitución”.7 En varios de sus preceptos alude la Constitución a los aspectos municipales, aunque

no reglamentó la estructura e integración de las municipalidades y ayuntamientos, reser-vando esas facultades a los asuntos internos de los estados.

Citamos algunos artículos de ese ordenamiento: “Artículo 31. Es obligación de todo mexicano: III. Contribuir a los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.8 Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la República: I. Inscribirse en el padrón de la municipalidad, manifestando la propiedad que tiene, o la in-dustria, profesión o trabajo de que subsiste. Artículo 72. El Congreso tiene facultad: VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciu-dadanos elijan popularmente las autoridades políticas, municipales y judiciales, designándoles rentas para cubrir sus atenciones locales”. Como puede apreciarse, la Constitución de 1857, tan notable en múltiples materias,

en la cuestión municipal no estipuló sino las generalidades ya transcritas.

7 TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes Fundamentales de México, México, Porrúa, p. 604. 8 Esta fracción II, quedó íntegramente como III por las adiciones y reformas del 10 de junio de 1898.


432

El artículo 117 de aquel ordenamiento precisaba que las facultades no concedidas ex-presamente a los funcionarios federales, se entenderían reservadas a los estados y por esta virtud los asuntos municipales se regularon como cuestión netamente local de las entida-des federativas.

También el artículo 109 de esa Constitución resulta antecedente del actual 115 en ma-teria municipal, mediante las reformas que al texto de 1857 hiciera don Venustiano Ca-rranza, en Veracruz, el 25 de diciembre de 1914.

El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano de 1865 Este ordenamiento emitido por el Emperador Maximiliano de Hasburgo en el Castillo de Chapultepec el 10 de abril de 1865, tuvo una vigencia, a más de efímera, muy parcial, en las áreas dominadas por el Imperio. La tenaz lucha de Don Benito Juárez habría de impedir su mayor vigencia, sin embargo es importante citar algunos de sus preceptos que se refieren al Municipio:

“Artículo 36. Cada población tendrá una administración municipal propia y proporcionada al número de sus habitantes. Artículo 37. La administración municipal estará a cargo de los alcaldes, ayuntamientos y comi-sarios municipales. Artículo 38. Los alcaldes ejercerán solamente facultades municipales. El de la capital será nombrado y removido por el Emperador; los demás por los prefectos en cada departamento, salvo la rectificación soberana. Los alcaldes podrán renunciar a su cargo después de un año de servicio. Artículo 39. Son atribuciones de los alcaldes: I. Presidir los ayuntamientos; III. Ejercer en la municipalidad las atribuciones que les recomienda la ley; IV. Representar judicial u extrajudicialmente la municipalidad, contratando por ella y defen-diendo sus intereses en los términos que prevengan la ley. Artículo 40. El emperador decretará las contribuciones con vista de los proyectos que formen los ayuntamientos respectivos. Estos proyectos se llevarán al gobierno por conducto y con in-forme del prefecto del departamento a que la municipalidad corresponda. Artículo 41. En las poblaciones que excedan de veinticinco mil habitantes, los alcaldes serán auxiliados en sus labores y sustituidos en sus faltas temporales por uno o más tenientes. El número de éstos se determinará conforme a la ley. Artículo 42. En las poblaciones en que el Gobierno lo estime conveniente; se nombrará un le-trado que sirva de asesor a los alcaldes y ejerza las funciones de síndico procurador en los liti-gios que deba sostener la municipalidad. Artículo 43. Los ayuntamientos formarán el consejo del Municipio, serán elegidos popular-mente en elección directa y se renovarán por mitad cada año. Artículo 44. Una ley designará las atribuciones de los funcionarios municipales, y reglamen-tará su elección”.


433

El Imperio —a decir de Ochoa Campos— trató de instaurar un régimen policiaco de control absoluta, mediante el engranaje y subordinación jerárquica de prefectos, subpre-fectos y alcaldes, dejando a los ayuntamientos solamente las funciones deliberativas de la esfera local.

Al respecto señala: “Se estableció una Ley de Policía General del Imperio que en las municipalidades encargaban la función a los alcaldes que no eran sino agentes del Imperio, otorgándoles competencias en: tránsito, limpieza y alumbrado público, seguridad, vigilancia de pesas y medidas, servicio contra incendios, ornato y conservación de edificios públicos, urbanismo, represión de la men-dicidad y la vagancia y conservación de la moral pública”.9

El Municipio en el Porfiriato. Los primeros años del siglo XX La dictadura del General Porfirio Díaz que durante treinta y cuatro años sometió férrea-mente al país, propició una cerrada jerarquización de autoridades que obedecían sola-mente a sus dictados. Las jefaturas políticas, originadas en la Constitución de Cádiz, fueron los instrumentos que aprovechó Díaz para imponerse a los municipios.

Estas jefaturas dependían del gobernador del Estado, el que, a su vez, no era sino en-viado del dictador. Los jefes políticos actuaban como agentes regionales con enorme poder, frecuentemente además eran los caciques de aquellas tierras. Todo esto propició un franco debilitamiento de los ayuntamientos.

Aun pensadores de marcado signo porfiriano, como el brillante jurista Don Miguel S. Macedo, se percataban de la grave situación de las municipalidades y de su precaria eco-nomía. Afirma Macedo, que:

“Así pues, a las restricciones que los ayuntamientos tenían, de someter a la aprobación de los jefes políticos todos sus actos y decisiones de ¡observancia general! O que se referían a dis-tribución de los fondos, se agregaban la enorme restricción de tener que desempeñar sus fun-ciones, precisamente con los procedimientos y el personal de antemano fijados por la autoridad superior. Lo cual nos obliga a decir que la mezquindad de los poderes confiados a los ayun-tamientos, no pudo ser más patente y que, como la haremos notar en las observaciones finales del presente estudio, jamás el Municipio fue entre nosotros ni un verdadero poder, ni siquiera una institución distinta y separada de la que en general tuvo a su cargo la administración pública”.10 Existe coincidencia entre los investigadores de temas municipales en afirmar que el

Municipio mexicano de fines del siglo XIX y principios del XX, estuvo gravemente so-metido. Su autonomía era letra muerta en las leyes. No existía otra voluntad que la del

9 Cfr. OCHOA CAMPOS, Moisés, El Municipio. Su evolución instituciones, México, Porrúa, p. 265 10 MACEDO, Miguel S., El Municipio, 1902, p. 47.


434

dictador, cumpliéndose por conducto de gobernadores, prefectos, subprefectos y jefes políticos.

Este estado de cosas daría como resultado uno de los postulados revolucionarios más profundamente sentido por el pueblo mexicano, me refiero al reclamo por un Municipio libre.

Los planes de casi todos los caudillos revolucionarios, de las más encontradas tenden-cias, son unánimes en abogar por la emancipación municipal que, finalmente, se vería plasmada en el artículo 115 de la Constitución de 1917.

LA CARTA MAGNA DE 1917 Y EL MUNICIPIO

La situación del país en los años finales del siglo XIX presentaba evidentes y acentuadas contradicciones. Por una parte había rasgos que hacían apreciar un alto grado de desa-rrollo y progreso, el comercio vivía época de bonanza, la industria, si bien incipiente, era de rasgos modernos, las finanzas se veían reflejadas en amplia actividad bancaria, existía en varias ciudades, sobre todo en la capital del país, una amplia clase urbana preparada, culta y cosmopolita. Contrariamente, grandes regiones de la República, sobre todo las de orden rural, padecía la más lacerante miseria y explotación.

Las haciendas, eje de la producción agraria de la época, concentraba la mano de obra campesina, acasillando a los peones, obligándolos a hacer sus compras en las tiendas de raya y responsabilizando de deudas a hijos y familiares.

La larga acumulación de estas presiones políticas y sociales propició el estallido revo-lucionario de 1910. Aunado al justo enojo de amplios sectores de la población, surgieron destacados ideólogos y caudillos revolucionarios que proponían diversos postulados y consignas de justicia social, pugnando por una nueva organización social de la nación.

En ese orden de ideas, puede afirmarse que una de las causas determinantes de la Re-volución fue el descontento de los pueblos y sus ayuntamientos en contra de las jefaturas políticas, como señala Alberto Morales Jiménez: “Ellas desplazaron en la dictadura a los municipios libres”.11

El enfrentamiento se hizo inevitable, aquellos se convirtieron en instrumentos del con-trol de Porfirio Díaz; éstos eran símbolo de la soberanía popular y de la democracia, por lo que, sigue diciendo el citado autor “Allí donde había logrado mayor arraigo el Muni-cipio, la insurrección adquirió caracteres más visibles. Esto explica que el estallido popu-lar haya venido del norte en aquel año. En esa región del país prevaleció un mayor res-peto hacia esa noble institución”.12

La necesidad de libertad municipal fue una de las aspiraciones populares más genui-nas recogida por los actores revolucionarios bajo el lema del “Municipio libre”.

11 MORALES JIMÉNEZ, Alberto, Historia de la Revolución Mexicana, citado por Moisés Ochoa Campos en La Reforma Municipal, p. 309. 12 Idem.


435

Sin tratar de hacer un examen exhaustivo, comentamos algunos de los documentos políticos que fueron antecedentes inmediatos de la Constitución y de su artículo 115, en materia municipal.

Programa del Partido Liberal Mexicano En 1906 los hermanos Ricardo y Enrique Flores Magón, organizaron los primeros mo-vimientos de insurrección popular en Acayucan, levantamientos que se dieron casi al unísono en otros rumbos de la geografía del país (Jiménez, Biseca, Las Vacas, Velarde-ña...). De inmediato la dictadura desató una amplia persecución militar en contra de los revolucionarios, quienes debieron abandonar el país.

El primero de julio de 1906, desde la ciudad de San Luis Missouri, la Junta Organi-zadora proclamó el Programa Liberal Mexicano, que, contenía, entre otras, las siguientes disposiciones:

“La supresión de los jefes políticos que tan funestos has sido para la República, como útiles al sistema de operación, es una medida democrática, como lo es también la multiplicación de los municipios y su robustecimiento”. Y en consonancia en sus puntos de programa, establecía: “45. Supresión de los jefes políticos 46. Reorganización de los municipios que han sido suprimidos y robustecimiento del poder municipal”. Bajo el lema: “Reforma, libertad y Justicia”, firmaban el Programa Ricardo Flores

Magón, Juan Sarabia, Antonio I. Villareal, Enrique Magón, Librado Rivera, Manuel Sarabia y Rosalío Bustamante.

El Partido Democrático. La entrevista de Porfirio Díaz con Creelman (1908), trajo una fuerte efervescencia políti-ca, inusitada en el país, la cual se vio transformada en la organización de partidos políti-cos como el Democrático, cuyas cabezas más visibles eran Jesús Urueta, Abraham Cas-tellanos, Benito Juárez Maza, Diódoro Batalle y Rafael Zumbarán. Este partido celebró su primera asamblea general el 22 de enero de 1909, haciendo un llamamiento a toda la ciudadanía a ejercitar sus deberes y derechos cívicos. Su manifiesto a la nación, aludía a los fueron de la libertad municipal, considerando al Municipio libre como la celdilla básica de la República, “...que resume en su vida, la vida entera del organismo quitando a los ayuntamientos la oprobiosa tutela de los jefes políticos”.


436

El Plan de San Luis Potosí. Este Plan fue la bandera de Francisco I. Madero y se expidió el 5 de octubre de 1910, en la capital del Estado de San Luis Potosí.

En su texto criticaba que: “La división de poderes, la soberanía de los estados, la li-bertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano sólo existen escritos en nuestra Carta Magna”; agregando que: “Las Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del dictador; los gobernadores de los estados son designados por él y ellos a su vez de-signan e imponen de igual manera las autoridades municipales”.

El Plan de la Soledad. Fue lanzado por Bernardo Reyes en La soledad, Tamaulipas, el 16 de noviembre de 1911, en el mismo se encuentran modificaciones sustanciales al Plan de Madero. Se le adicionaba una parte relativa al restablecimiento de la zona libre en la frontera del país, e insistiendo en la efectividad del sufragio.

Su artículo 5°, declara: “Ley Suprema de la República el principio de No Reelección del Presidente de la misma, gobernadores de los estados y presidentes municipales”.

El Plan de la Empacadora. Este Plan de los orozquistas, proclamado el 25 de marzo de 1912, en la ciudad de Chihuahua, en su articulado toca dos aspectos concretos en relación al Municipio al señalar que: “La revolución hará efectiva la independencia y autonomía de los ayunta-mientos para legislar y administrar sus arbitrios y fondos”, “Se suprimirán en toda la República los cargos de jefes políticos, cuyas funciones serán desempeñadas por los pre-sidentes municipales”. El Plan de Guadalupe El 26 de marzo de 1913, en la hacienda de Guadalupe, Coahuila, Don Venustiano Ca-rranza, entonces gobernador de la entidad, encabezó el alzamiento en contra de Victoria-no Huerta, después del asesinato de Don Francisco I. Madero. Al respecto en el Plan de Guadalupe se estableció el desconocimiento de los poderes federales, así como de cual-quiera otra autoridad que siguiera leal a Huerta. De igual forma en este Plan se dieron las bases de organización del Ejército Constitucionalista y se designó a Carranza como Primer Jefe de la Revolución.

Los asuntos municipales se tocaron de manera indirecta, sin embargo ha trascendido este Plan en la historia del municipalismo mexicano, más bien por las adiciones que se le hicieron en diciembre de 1914, incluyéndoles las demandas sociales de la Revolución para contar con la institución del “Municipio libre”. Estas adiciones fueron la base del proyecto constitucional de Carranza en materia municipal. El proyecto del artículo 115 constitucional presentado al Congreso Constituyente de Querétaro era en prácticamente


437

todo su texto, el referente a las adiciones fueron la base del proyecto constitucional de Carranza en materia municipal.

Diversos ordenamientos municipalistas de Zapata El movimiento armado que encabezó Emiliano Zapata en los estados sureños, funda-mentalmente en su natal Morelos, fue, sin duda, uno de los pilares de la Revolución. En materia municipal el Zapatismo aportó interesantes ordenamientos, si bien poco conoci-dos, pues las cuestiones agrarias fueron mucho más insistentes en sus postulados, sobre todo en el Plan de Ayala.

Ya desde el Plan de Santa Rosa del 2 de febrero de 1912, los Zapatistas aluden a los asuntos electorales municipales. En su apartado cuatro, que dice:

“4°. La Ley Electoral penará con prisión y multa a los ayuntamientos que no repartan con la debida oportunidad las boletas para las elecciones o que de algún modo defrauden el sufragio; y con prisión a los ciudadanos que, con artimañas, burlen el voto”. Mención especial merece la Ley General sobre Libertades Municipales, del 15 de sep-

tiembre de 1916, que promulgó el Caudillo del Sur. Dada la importancia histórica que dicho ordenamiento tiene, transcribimos la exposición de motivos del ordenamiento:

Ley General sobre Libertades Municipales

“El C. General Emiliano Zapata, Jefe Supremo de la Revolución de la República, a sus habi-tantes hago saber: Considerando que la libertad municipal es la primera y más importante de las instituciones democráticas, toda vez que nada hay más natural y respetable que el derecho que tienen los vecinos de un centro cualquiera de población, para arreglar por sí mismos los asuntos de la vida común y para resolver lo que mejor convenga a los intereses y necesidades de la localidad. Considerando que los pasados dictadores ahogaran la independencia de los municipios, some-tiéndolos a la férrea dictadura de los gobernadores y jefes políticos, que sólo atendían a enri-quecerse a costa de los pueblos y sin dejar a los municipios ni la libertad de acción, ni los re-cursos pecuniarios que les permitieran llevar una vida propia y atender eficazmente a las nece-sidades y progresos del vecindario. Considerando que entre las principales promesas de la Revolución figuran las de la supresión de las jefaturas políticas y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales. Considerando que la libertad municipal resulta inútil, si no se concede a los vecinos la debida participación en la solución y arreglo de los principales asuntos de la localidad, pues de no ser así y de no estar vigilados y controlados los ayuntamientos, se logrará únicamente el estable-cimiento de un nuevo despotismo, el de los munícipes y regidores identificados o manejados por los caciques de los pueblos, que vendrían a reemplazar a los antiguos jefes políticos; y por


438

eso conviene, para evitar abusos y negocios escandalosos o tráficos inmorales, someter a la aprobación de todos los vecinos los negocios más importantes de la existencia comunal, tales como enajenación de fincas, aprobación de sueldos, celebración de contratos sobre alumbra-dos, pavimentación, captación o conducción de aguas y demás servicios públicos”. De igual manera, Zapata expidió otras diversas leyes en materia municipal, como la

Ley Orgánica de Ayuntamientos del Estado de Morelos y otras de orden fiscal. Tanto la Ley de Libertades Municipales, como la Orgánica de Ayuntamientos, dejan traslucir la profunda preocupación de Zapata en torno a los asuntos municipales. Seguramente sus consejeros y asesores en materia social y política, principalmente el ilustre abogado An-tonio Díaz Soto y Gama y el profesor Otilio Montaño, tuvieron fuerte influencia en el ánimo del General para regular la organización municipal.

De igual manera es importante resaltar que estos ordenamientos los expide Zapara en calidad de “Jefe Supremo de la Revolución”, según aparece en el proemio de los mis-mos. Indudablemente que los mismos reflejan el profundo sentido de justicia y la visión social del Caudillo del Sur, que se anticipó a los dictados que posteriormente establecer-ían la Constitución en torno al Municipio.

El artículo 115 constitucional. Su génesis en el Congreso Constituyente En el mensaje que el primer jede de la Revolución dirigió al Congreso de Querétaro el 1° de diciembre de 1916, en torno al Proyecto de Constitución, manifestó en su párrafo sexagésimo segundo:

“El Municipio independiente que es sin duda una de las grandes conquista de la Revolución, como que es la base del gobierno libre; conquista que no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, sino que tendrá fondos y re-cursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndose así a la voracidad insa-ciable que de ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que ten-ga a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda ten-tativa para violarlo, establecerá el poder electoral sobre las bases racionales que le permitirán cumplir con su cometido de una manera bastante aceptable” (Diario de los debates No.12). En la quincuagésima segunda sesión ordinaria del Congreso, celebrada en el teatro Iturbide la tarde del sábado 20 de enero de 1917, se iniciaron los debates del artículo 115 constitucional, de acuerdo al proyecto de reformas presentado por Carranza. Dicho texto estaba redactado en los términos siguientes: Los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representa-tivo, popular, teniendo como base de su división territorial y de organización política, el Mu-nicipio libre, administrado cada uno por ayuntamientos de elección directa y sin que haya au-toridades intermedias entre éste y el gobierno del Estado.


439

El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no podrán se reelegidos ni durar en su encargo más de cuatro años. Son aplicables a los gobernadores substitutos o internos las prohibiciones del artículo 83. El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de los habi-tantes de cada una, pero en todo caso, el número de representantes de una Legislatura local no podrá ser menor de siete diputados propietarios. En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente. Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento”. En la susodicha sesión se encargó la lectura y estudio de los artículos que conforma-

ban el título V del Proyecto Carrancista a la Segunda Comisión de Puntos Constituciona-les, la cual era presidida por destacados diputados dos de ellos muy notables, nos referi-mos a Hilario Medina y Heriberto Jara.

Unos días más tarde, el 24 de enero de 1917, se llevó a cabo la quincuagésima nove-na sesión ordinaria, sometiendo a la Comisión el dictamen del proyecto, para la aproba-ción de la asamblea, bajo el siguiente texto:

“Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republi-cano, representativo, popular, teniendo como base su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las tres bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado; II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los impuestos y contribuirán a los gastos públicos del Estado en la porción y términos que señale la Legislatu-ra local. Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que co-rresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada Municipio. Los conflictos hacenda-rios entre el Municipio y los poderes de un Estado, los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, y III. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. El Ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos y no durar en su encargo más de cuatro años. Son aplicables a los gobernadores substitutos o interinos las prohibiciones del artículo 83. El número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional al de habitan-tes de cada uno; pero, en todo caso, el número de representantes de una Legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios. En los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y uno suplente. Sólo podrá ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento”.


440

La fracción primera no encontró controversia alguna, notándose la inmediata acepta-ción de la asamblea. No así la fracción segunda que proponía la Comisión, la que ense-guida generó enconados debates.

Se centraron las discusiones sustancialmente en dos puntos de esta propuesta: a) el mecanismo de recaudación de los impuestos, al proponer el dictamen que fuera el Muni-cipio quien recaudara todos los tributos, y b) sobre la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver los conflictos hacendarios entre los poderes de un Estado y el Municipio.

A pregunta expresa del diputado Josafat Márquez, la Comisión Dictaminadora aclaró que al aludirse al término “todos los impuestos”, implicaban que el Municipio sería quien recaudare el total de los tributos, incluyendo los que venían cobrando lo estados.

Prosiguió así el prolongado debate de más de cien representantes que hicieron uso de la palabra. De acuerdo al Diario Constituyente, en ocasiones la polémica rayaba en fran-co desorden producto de tema tan trascendente.

Es de destacar la intervención netamente liberal del diputado Heriberto Jara, miembro de la Comisión Redactora del proyecto de dictamen. Su exposición propugnó por rom-per lo moldes tradicionales en que se basó el código político de 1857, subrayando el ideal del nuevo “Municipio libre”. Siguiendo las ideas revolucionarias, expuso que sólo se lograba esa libertad en el Municipio, cuando se gozaba de libertad económica, con ella se aseguraban todas las libertades, A su parecer, los propios municipios eran los que deberían efectuar las recaudaciones económicas en su jurisdicción, porque cada uno de ellos resultaba el más idóneo para conocer los problemas que se le presentaban.

Siguieron por varias ocasiones los debates, en este tono encontrado, hasta que final-mente el diputado Gerzay Ugarte propuso para la fracción II, sobre la hacienda munici-pal, que era el motivo central del polémico enfrentamiento, una nueva redacción argu-mentando lo siguiente:

“Señores diputados: Una de las aberraciones que padecemos con frecuencia, es que, creándose en nuestro cerebro, para no perderla, a vueltas que le damos acabamos por no encontrar la sa-lida; ahora la dificultad en la Comisión y en los autores del voto particular, está en encontrar tal fracción II. Es muy loable el propósito de crear la independencia del Municipio; pero ha dicho el diputado Calderón, con mucha justicia, que no podemos crear la absoluta autonomía de los ayuntamientos, porque eso sería, en términos claros, tanto como concederles el derecho de legislar para sí en materia administrativa, hacendaría y en los demás ramos encomendados a su cuidado. Para satisfacer ese deseo, esa justa aspiración de los señores diputados autores del voto particular, voy a decir al señor general Jara —y esto es hacer un elogio de él—, pues es quien más se ha preocupado de las cuestiones que afectan a los pueblos y a los individuos de nuestra clase humilde, que él ha sido diputado al Congreso local. Yo sí he sido, más no cuan-do había municipios. Yo sí he sido diputado a una Legislatura local; y ésta es la práctica, no cuando había Municipio libre, sino cuando tenía todavía encima el odioso cargo de jefe políti-co; tenía algo, la facultad de proponer sus presupuestos a la Legislatura del Estado, incluyendo


441

los recursos de que disponía, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que deb-ía atender. Ahora que se creó el Municipio libre no vamos a quitar ese régimen, esa armonía de ponderación que debe seguir existiendo entre el Municipio y el Estado; obrar de otra mane-ra sería desviar la organización política de los estados; los municipios tienen que acatar el Po-der Ejecutivo porque es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial. En consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera satisfacer el deseo de la Comisión, para no dejar el hueco de las fracciones I a III, en que consta la innovación que con muy loable quede, como lo propone la Comisión, ni como lo propone el voto particular, ambos dictámenes, ya desechados, sino en los siguientes términos: “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribucio-nes que señalen las legislaturas de los estados, y que en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades”. Ante las presiones de la propia asamblea y seguramente también de la hora (eran las

3:30 de la mañana del 30 de enero de 1917), se sometió esta nueva propuesta a votación, ante la airada protesta de buena parte del Congreso.

Finalmente, la votación resultó con 88 votos a favor y 62 en contra. Votaron en contra de esta redacción de la fracción segunda que fue la que en definitiva quedó en la Constitución hasta 1983, los diputados Aguirre, Escobar, Alonso, Romero, Andrade, Arteaga, Avilés, Uriel, Bojorquez, Casados, Castañón, Cedano, Cervantes Antonio, Co-lunga, Dávalos, Órnelas, Días Barriga, Dinorín, Dyer, Ezpeleta, Sequero, Gómez, González Torres, Guerrero, Gutiérrez, Hidalgo, Ibarra, Jara, Lizardi, López Guerra, López Lira, Macías, Martínez de Escobar, Mayorga Medina, Méndez, Mercado, Monzón, Moreno Bruno, Navarro Luis, Palma, Pastrana Jaimes, Peralta, Pereira, Ramí-rez Llaca, Rodríguez Matías, Rivera Cabrera, Roel, Rojano, Rojas, Román, romero, Flores Rosales, Ross, Ruiz José, Ruiz Leopoldo, Silvia, Télpal, Valtierra, Vega Sánchez y Victoria.

En resumen de acuerdo a los datos del diario de los Debates del Constituyente de Querétaro, el proceso legislativo del artículo 115 fue:


442

Artículo 115 Fecha No. de diario

Lectura 20 de enero, 1917 65 A discusión, de reserva para votarse la fracción Y.

24 de enero, 1917 72

Continúa la discusión. Se reserva para votarse la fracción II y los cuatro primeros y el 6° párrafos De la fracción III, siendo retirado el dic-tamen.

24 de enero, 1917 73

Continúa la discusión. Se reserva para votarse el último párrafo de la fracción III, reformado.

25 de enero, 1917 74

Se aprueba el artículo 75. Excepto la frac-ción II.

25 de enero, 1917 75

A votación la fracción II 29 de enero, 1917 79 Lectura a la fracción II. Reformada. Se aprueba

30 de enero, 80

Reformas al artículo 115. El artículo 115 ha sido reformado once veces en su texto original. Si bien no todas ellas en materia municipal, pues hasta 1987 el precepto contemplaba asuntos de los estados, al igual que de las municipalidades.

La primera reforma (Diario Oficial del 20 de agosto de 1928) tuvo por objeto modi-ficar el número de representantes en las legislaturas locales.

La segunda reforma (Diario Oficial del 29 de abril de 1933) se llevó a cabo para es-tablecer con precisión el principio de no reelección absoluta para gobernadores, y de no reelección relativa para diputados locales e integrantes de los ayuntamientos.

La tercera reforma (Diario Oficial del 8 de enero de 1943) modificó la parte corres-pondiente de la fracción tercera del texto original, que indican que los gobernadores de los estados no podían durar en su cargo más de cuatro años, estableciendo que la dura-ción del cargo de estos funcionarios no podrá ser mayor a seis años, como a la fecha se encuentra estipulado.

La cuarta reforma de nuestro artículo en comentario (Diario Oficial del 12 de febrero de 1947) fue de importancia básica en la historia del país. Por virtud de ella la mujer participa en elecciones municipales, tanto para votar como para ser votada. El texto de la reforma, en lo conducente, textualmente indica que: “En las elecciones municipales parti-ciparán las mujeres, en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas”. Por primera ocasión en el texto constitucional se otorgaba este derecho fundamental de participación ciudadana a la mujer mexicana.


443

La quinta reforma del artículo 115 (Diario Oficial del 17 de octubre de 1953) está íntimamente ligada a la anterior; por virtud de la misma se suprimió el párrafo que tex-tualmente se transcribió en referencia a la cuarta reforma, para hacer congruente el artícu-lo 115 con otras reformas de esa misma fecha en relación al artículo 34 de la Constitu-ción, que otorgó la plena ciudadanía a la mujer para participar en forma cabal en todos los procesos políticos nacionales.

La sexta reforma (Diario Oficial del 6 de diciembre de 1977) tuvo por objeto adicio-nar el artículo 115 a efecto de introducir el sistema de diputados de minoría en la elección de legisladores locales y el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios cuya población fuese de 300 mil o más habitantes.

La octava reforma al artículo 115 (Diario Oficial del 3 de febrero de 1983) cambió sustancialmente el contenido del artículo que se comenta, dividiéndolo en diez fracciones, de las que siete corresponden específicamente a las estructuras municipales, dos son co-munes a los estados y municipios y una más reglamenta cuestiones de los estados.

La novena reforma (Diario Oficial del 17 de marzo de 1987), tuvo como objeto cambiar en el artículo 116 constitucional algunas cuestiones que regulan asuntos propios de los estados, y de esta manera dejar el artículo 115 exclusivamente para cuestiones de materia municipal. Por virtud de esta reforma del precepto citado, se integra actualmente éste en ocho fracciones, como texto vigente.

La décima reforma (Diario Oficial del 23 de diciembre de 1999) Dispone que el Municipio será gobernado por un Ayuntamiento que se integrará por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine y que la competencia otorgada constitucionalmente al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será susti-tuido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento las legislaturas estatales designarán de entre los vecinos a los concejos municipales y dispone que estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán de cumplir los requisitos de elegibi-lidad establecidos para los regidores. Señala la atribución de los ayuntamientos para aprobar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que orga-nicen la administración pública municipal, así como que aseguren la participación ciuda-dana y vecinal, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas locales; la reforma precisa el objeto de dichas leyes. Se señala que las legisla-turas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del Esta-do, o entre aquellos. Agrega entre los servicios que tendrán los municipios, al drenaje, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; equipamiento para calles, parques y jardines; policía preventiva municipal. En el desempeño de las funciones o la prestación


444

de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales. En caso de coordinación de los ayuntamientos para la más eficaz prestación de los servicios públicos, tratándose de la asociación de municipios de dos o más esta-dos, deberá contarse con la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos. La exención de bienes de dominio público de la Federación, de los estados o de los munici-pios, no se dará cuando tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objetivo público. Los ayuntamientos propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, dere-chos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construccio-nes que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los estados fiscalizarán las cuentas públicas municipales. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamien-tos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley. Asimismo, se faculta a los mu-nicipios para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, en concordan-cia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; autorizar la utilización del suelo; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros; y celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente muni-cipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

Finalmente, la undécima y última reforma (Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto de 2001) decretó que las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrían coordinarse y asesorarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

Otros preceptos constitucionales que regulan al Municipio. El Constituyente no solamente estableció el estatuto constitucional del Municipio en el artículo 115 de la Carta Magna, sino que, además de ese precepto central en el tema, otros múltiples numerales del ordenamiento regulan la actividad de los municipios.

En forma sucinta son los siguientes: “Artículo 3°. Párrafo inicial, así como la fracción novena de ese precepto, que involucran al Municipio en la actividad educativa del Estado mexicano. El artículo 5°, párrafo cuarto, que señala como obligatorio el desempeño de los cargos concejiles. El artículo 27, párrafo tercero, que establece las facultades del Estado para regular lo correspondiente a asentamientos huma-nos, zonificaciones y desarrollo urbano. También la fracción sexta de este precepto, que de-termina para los municipios plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces ne-cesarios para los servicios públicos. El artículo 31, fracciones segunda y cuarta, que indican como obligaciones de los mexicanos, entre otras, asistir en los días y horas asignados por el


445

Ayuntamiento del lugar en que residan para recibir instrucción cívica y militar, y de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado y del Municipio en que residan. El artí-culo 36, fracción primera, que determina como obligaciones del ciudadano de la República, entre otras, inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista. El artículo 105, que otorga capacidad jurídica a los municipios para entablar y ser parte de las controversias constitucionales, cuya resolución está en manos de la Suprema Corte de Justicia del país. El artículo 108, en su párrafo final, que establece que en las constituciones de los estados de la República, precisarán el carácter de servidores públicos de quienes desempeñan empleos, cargos o comisiones en los estados y en los municipios, para los efectos de sus responsabilidades. El artículo 117, en su fracción octava, que determina que los estados y en los municipios, no pueden contraer obligaciones o emprés-titos, sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas. Finalmente, el artículo 130, que indica que en cuestiones relativas a la relación con las

asociaciones religiosas y el culto público los estados y los municipios tendrán las faculta-des que la ley les señale.

PROPUESTA DE ADICIÓN AL ARTÍCULO 41 DE LA CONSTITUCIÓN

GENERAL DE LA REPÚBLICA De acuerdo a lo expuesto en puntos anteriores, resulta evidente la posición constitucional del Municipio como un verdadero poder público integrante de la estructura del Estado Mexicano. Se trata de un nivel o instancia de gobierno que goza de autonomía reconoci-da ampliamente en el ordenamiento.

Esta calidad de poder público ha quedado reconocida de forma por demás patente en el texto actual del artículo 105 de la Ley Suprema, según reformas publicadas en el Dia-rio Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, que posibilita al Municipio para defender por la vía de la controversia constitucional su calidad de instancia autónoma de gobierno frente a otros poderes públicos, como son la Federación el Distrito Federal, un Municipio de otro Estado, o contra el propio Estado al que pertenece. Dicha controver-sia, en los términos del precepto constitucional citado, deberá ser resuelta uninstancial-mente por la suprema Corte de Justicia de la Nación.

Independientemente de que el nuevo texto del artículo 105 constitucional reconoce la naturaleza de poder público constitucional al Municipio, aun con el texto anterior de este propio artículo que preveía el conflicto constitucional de poderes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes como, entre otros, la controversia constitu-cional 1/93 planteada por el Ayuntamiento de Delicias, Chihuahua en contra del gober-nador y el Secretario General de ese Estado, así como el amparo en revisión número 4521/90 promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California contra actos de la Legislatura del Estado y otras autoridades, en los que la suprema Corte de Justicia reco-


446

noció calidad de poder público al Municipio y por ende dio procedencia a la substancia-ción de la controversia y recursos planteados.

Especialmente significativos son algunos de los argumentos vertidos en la ejecutoria que resolvió la citada controversia 1/93, que afirman lo siguiente:

“...Lo anteriormente expuesto permite, concluir que el Municipio constituye un poder, pues ejerce las funciones ejecutivas, legislativas y judicial, propias de un verdadero poder político. Si de manera analítica se llama poder político a uno de los órganos que ejerce una de las funcio-nes de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al Municipio tal carácter, de manera sintética, al ser un órgano que ejerce las funciones de gobierno”. “El Municipio, como forma de poder público de la sociedad debe cumplir debidamente las funciones administrativas, legislativa, judicial, social y hacendaría, por lo que su autonomía de-be expresarse en el ejercicio de sus derechos de autoadministración, autodesarrollo, autogo-bierno, autoimposición y autoseguridad, todo ello por decisión y a nombre de los integrantes que conforman la municipalidad”. “El artículo 115 constitucional reconoce al Municipio personalidad jurídica plena, estableciendo como órgano de gobierno al Ayuntamiento, con lo que solidifica la existencia del poder muni-cipal, poder que se manifiesta en su autonomía y en el ejercicio de la funciones ejecutivas, le-gislativa y judicial, propias de un poder”. “De esta manera, y partiendo del concepto de Gobierno Constitucional así como de la noción unitaria de poder público, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano, existen tres entes morales distintos: Federación, entidades federativas y municipios, cada uno investido con personalidad jurídica plena y propia; asimismo, se puede hablar de tres ámbitos territoriales distintos sobre los cuales cada uno de ellos ejerce jurisdicción; igualmente se puede advertir la existencia de tres esferas de competencia disímbolas, con facultades atribuidas a la Federación, estados y municipios parte integrante del Estado Mexicano, y estar en posibilidad de establecer relaciones de coordinación mediante los convenios respectivos”. “Una interpretación de los artículos 105, 115 y 116 constitucionales en forma relacionada para desentrañar un verdadero sentido y alcance permiten concluir que al ser el Municipio en la ac-tualidad un poder, está facultado para promover una controversia constitucional a fin de de-fender las prerrogativas que la reforma le confirió, cuando sus intereses se vean lesionados por otro de los poderes del Estado, al prevenir el primero de los artículos citados que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias que se susciten entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos”. El artículo 116 constitucional establece: “El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. “De lo anteriormente expuesto se deriva que el análisis histórico de la nueva evolución política y jurídica, por una parte, y la interpretación relacionada de los artículos 105, 115 y 116 consti-tucionales, por la otra, permiten concluir que a partir de la reforma al primero de los numera-les citados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecien-tos ochenta y tres, se puede aseverar que en el sistema federal mexicano existen tres diferentes niveles de gobierno en los que se manifiesta el ejercicio del poder público; federal, Estatal


447

y municipal. En efecto, tal reforma, que otorgó autonomía financiera a los municipios a fin de lograr un desarrollo integral y un avance democrático más significativo como respuesta a dicha evolución, da lugar a interpretar que aunque las reformas que se han hecho a los artícu-los 105 y 116 de la Carta Magna nunca han sido para considerar expresamente al Municipio como uno de los niveles en los cuales se divide el ejercicio del poder y al existir una estrecha vinculación entre el Municipio y el poder público de las entidades federativas, según se deriva de lo consignado en el artículo 115, debe desprenderse como consecuencia lógica que constitu-ye uno de los poderes de los estados, y por otra, que resultaba innecesario hablar del poder municipal en el artículo 116 pues en él se regula el poder estatal como segundo nivel de go-bierno y ya en el artículo 115 se encuentra regulado lo relativo al poder municipal como tercer nivel de gobierno”. “Lo considerado permite concluir que la interpretación del artículo 105 constitucional dentro de nuestra evolución y sin apartarse del propio contexto constitucional, sino apegándose a la interpretación sistemática del mismo, lleva a determinar que al establecer que la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten, entre otros casos, en-tre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, permite el acceso del Municipio a la controversia constitucional porque éste en la actualidad y a partir de las re-formas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres debe ser considerado como un poder, aunque desde luego diferentes a los pode-res Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que con sus propias características se dan en los tres nive-les de gobierno. Es decir, interpretando al artículo 115 y 116 de la ley fundamental para poder establecer de manera integral y con claridad y precisión su verdadero alcance, se llega a la con-clusión de que dentro de la segunda hipótesis de este numeral se comprenden las controversias que pudieran suscitarse entre los poderes de la entidad federativa y también los conflictos entre dichos poderes con el poder municipal”. “Conviene recalcar e interpretar en forma aislada el artículo 105 constitucional o exclusivamen-te con el numeral 116 pero no así relacionándolo con el 115, llevaría a hacer prácticamente nu-gatorio el espíritu de la reforma constitucional a este último dispositivo, especialmente en los casos en que con mayor claridad se vería la necesidad de la reforma de que se ha tratado, a sa-ber cuando los poderes de un Estado pretenden vulnerar las prerrogativas que como ente público se le otorgan a los municipios. En efecto, al desprender el Municipio de la Legislatura local ésta podría apartarse de todas las prerrogativas que dicho numeral establece a favor de la entidad municipal y al obtener acceso jurisdiccional el Municipio para defender sus prerrogati-vas cuando sus intereses se vean lesionados, pues no podría promover el juicio de amparo ni tampoco la controversia constitucional previsto en el artículo 105, resultaría ineficaz la reforma. Cualquier ordenamiento jurídico y, con mayor razón, la Carta Fundamental, debe interpretarse en su conjunto, de manera integral y no solamente parcial, ya que esta última postura originar-ía una óptica segmentada, es decir, una visión parcial que conduciría a una interpretación tam-bién parcial, que impediría alcanzar los objetivos perseguidos por la norma constitucional”. “Por todo lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el artículo 105 constitucional al pre-venir que la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias suscitadas entre los pode-res de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, debe interpretarse conjunta-mente con los artículos 115 y 116 de la Carta Magna federal y de ello concluir que el Munici-


448

pio constituye con sus propias peculiaridades federativas al cual debe permitírsele el acceso a la controversia constitucional, en aras de hacer efectivo los derechos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce: interpretación que se ajusta, además, al espíritu de la reforma municipal y que se adecua a las condiciones y circunstancias que rodean el en-torno municipal en el actualidad y no con un criterio que pudo ser válido en mil novecientos diecisiete, pues estimar que las posibilidades controversias entre los poderes de un mismo Es-tado, sobre la constitucionalidad de sus actos, sólo puede verificarse entre los poderes Legisla-tivo, Ejecutivo y Judicial, sin considerar que dentro de cada entidad federativa existe otro nivel de poder que es municipal y que nace, vive y se desarrolla dentro del propio Estado y cuya condición hoy en día es muy distinta a la de mil novecientos diecisiete, resulta obsoleto y ori-gina limitantes a la actuación municipal dentro del contexto constitucional actual”. “La única forma de garantizar la efectividad de los objetivos perseguidos con la reforma al artí-culo 115 constitucional, concretamente el de la autonomía municipal, es la de abrir la vía de la controversia constitucional al Municipio cuando se vean vulnerados o restringidos los derechos públicos que le fueron reconocidos. Lo contrario, es decir, el impedir el acceso al Municipio de la controversia constitucional, llevaría a sostener que no obstante el propósito de la reforma aludida fue el garantizar la autonomía municipal, no se dieron elementos para que ésta fuera una realidad al no preverse un medio de defensa para que los municipios pudieran atacar los actos que vulneren sus prerrogativas”. “Efectivamente, en primer término debe precisarse que si bien es cierto que el Municipio cons-tituye con sus propias particularidades, como ha quedado asentado con antelación en la pre-sente resolución, uno de los poderes que existen en las entidades federativas, en virtud de que cuentan con autonomía política, financiera y administrativa; también lo es que dicha autonomía y la esfera de competencia tanto de los ayuntamientos como de los otros poderes que existen en nuestra Federación, se encuentra limitada por lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a nivel federal y por las constituciones de las diversas entidades federativas a nivel local”. “Ciertamente, conforme a los artículos 40, 43, 73, 115 y 116 de la Constitución General de la República, el Estado Mexicano está constituido por una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación, integrada por un Distrito Federal y treinta y un entidades fe-derativas, las que a su vez tienen como base de su división territorial a los municipios contan-do cada uno de dichos entes con su esfera de competencia, de los que se desprende que cons-titucionalmente existen tres niveles de atribuciones o facultades, de la Federación, de los estados y de los municipios”. “A su vez el artículo 124 constitucional establece la distribución de competencia al señalar que las facultades que no se encuentren expresamente otorgadas por la Constitución federal a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”. “...De los elementos anteriores se concluye que el Municipio libre es la base de la división te-rritorial y de la organización política y administrativa de los estados y que es administrado por medio de un Ayuntamiento de elección popular”.


449

Sin duda estos precedentes de la Suprema Corte de Justicia son sumamente claros en sus argumentaciones para ubicar la calidad de poder público del Municipio.

Por otra parte, las constituciones de diversas entidades federativas, así como algunas leyes orgánicas municipales, dan tratamiento de poder público al Municipio; en particular cabe citar la Constitución del Estado de México, misma que en 1994-1995 tuvo modifi-caciones sustanciales a su texto, propiciada por el entonces gobernador de la entidad Lic. Emilio Chuayffet Chemor. El Nuevo texto de aquella Constitución denomina a su título quinto “Del Poder Municipal”, desglosándolo en cuatro capítulos. De acuerdo a ello el artículo 4° del texto constitucional citado, señala:

“La soberanía estatal reside esencial y originalmente en el pueblo del Estado de México, quien la ejerce en su territorio por medio de los poderes del Estado y de los ayuntamientos, en los términos de la Constitución federal y con arreglo a esta Constitución”. En este propio orden de ideas, a nivel de Derecho Comparado, se puede citar el texto

del artículo primero de la Constitución Política del Brasil (5 de octubre de 1988) que señala:

Artículo 1°. La República Federativa del Brasil, formada por la unión indisoluble de los esta-dos, los municipios y del Distrito Federal, se constituye como un Estado Democrático de De-recho y tiene como fundamentos: I: La soberanía; II. La ciudadanía; III. La dignidad de la persona humana; IV: Los valores sociales del trabajo de la libre iniciativa, y V. El pluralismo político. Todo poder dimana del pueblo que la ejerce por medio de representantes electos de

forma directa en los términos de esta Constitución. A su vez el artículo 18 de la citada Constitución brasileña, reitera estos principios al

establecer que la organización política y administrativa de ese país, comprende a la Unión, a los estados y a los municipios, todos ellos autónomos de acuerdo al texto de esa ley.

Por todo lo anterior, quedando bien clara la definición legal del Municipio y su apreciación jurisdiccional como poder público que forma parte integral del Estado Mexi-cano y su organización política, considero que es necesaria una adición al texto del artí-culo 41 de la Constitución General del país para precisar que el Municipio es una institu-ción que, de manera integral con la Federación y los estados, representan una instancia de la soberanía popular, pues el pueblo —de estos tres niveles de gobierno— es por


450

esencia el titular originario de la soberanía, como lo precisa el artículo 39 de la propia Ley Suprema.

Además, si bien no tiene que ver directamente con el tema municipal que se aborda en este artículo, creo importante señalar también que la modificación que proponemos al texto del artículo 41, debe incluir igualmente la referencia a los organismos constituciona-les autónomos como serían la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral y el banco de México, que si bien están previstos en algún precepto del texto de la ley fundamental, hace necesario concordarlos en el artículo en cita, puesto que esos organismos no dependen de alguno de los tres poderes sustantivos de la Unión, esto es, ni del Ejecutivo, Legislativo o Judicial, aunque evidentemente están coordinados y vinculados con ellos.

Estimo, desde luego, que el tema de los organismos constitucionales autónomos debe exponerse con mayor amplitud, así como las consideraciones sobre su ubicación y bases constitucionales, que ahora son ajenos al presente trabajo.

El texto que proponemos para la modificación al párrafo primero del artículo 41 constitucional, agregando un segundo párrafo nuevo y recorriendo el texto restante del precepto, es el siguiente:

Texto Actual Texto Propuesto Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados en lo que toca en sus regíme-nes interiores, en los términos respectiva-mente establecidos por la presente Consti-tución federal y las particulares de los estados, los que en ningún caso podrán contravenir la estipulaciones del pacto federal.

El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados y autoridades municipales, en lo que toca sus regímenes interiores, en los términos respec-tivamente establecidos por la presente Consti-tución y las particulares de los estados, los que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.

En la Propia Constitución se especificarán aquellos organismos de carácter autó-

nomo, que en coordinación con los Poderes de la Unión tendrán a su cargo determina-das funciones públicas o sociales. La Constitución y la ley determinarán su estructura y facultades.

En mi convicción que de esta forma se hace plena justicia a la institución municipal, vigorizando su ubicación constitucional, para que sea claramente considerada como po-der público del Estado Mexicano. Por cuanto a lo relativo a los organismos constitucio-nales autónomos, me parece que con el texto propuesto se subsana una laguna legal que los tiene, si bien previstos en la Constitución, de plena autonomía.

Los archivos municipales mexicanos

JAIME SALAZAR ADAME*

Es bien sabido que el proceso de formación de la administración pública se produce en el siglo XIX, y concretamente a partir del proceso de independencia de la joven nación mexicana.

También suele afirmarse que en el seno de la primitiva función pública del Virreinato se heredaron algunas prácticas constantes que contribuyeron a forjar por un lado, el sistema político mexicano, y por el otro, una administración pública burocrática, inefi-ciente y centralizada que se caracterizaron por un feroz centralismo político, económico y cultural.

De ese modo podemos explicar la formación de la administración pública mexicana a partir del siglo XIX, no como una ruptura con aquellos patrones seculares, sino como una continuación con medios e instrumentos más modernos, que se fueron incorporan-do fundamentalmente a partir de la consumación de la independencia nacional.

De esa forma el centralismo político confirma una tendencia iniciada tiempo atrás en la que se da el predominio del centro urbano sobre la periferia rural en la construcción del Estado mexicano.

Anclados en la raíz hispana la administración pública está siendo duramente criticada por su incapacidad de responder a las demandas de una sociedad más moderna, partici-pativa, informada y plural, que exige respuestas rápidas, eficaces y eficientes.

Tales déficits en la función pública se observan de mayor forma en los archivos y de-ntro de éstos en los municipales que son los que cubren la geografía nacional, puesto que los documentos que guardan no han sido cabalmente protegidos por la ley en su carácter de objetos cotidianos portadores potenciales de información histórica indispensa-ble para el reconocimiento, valoración y conservación del patrimonio artístico y cultural que no es otra cosa más significativa que nuestra identidad colectiva porque se orienta a cuatro funciones esenciales: la recolección de documentos, la conservación del patrimonio documental, el servicio a la investigación y la valoración de esa parte del patrimonio.

Una de las definiciones más breves entre las muchas posibles acerca de lo complejo que guarda el concepto de archivo a la que podemos acercarnos es la que los defi-

* Historiador y Doctor en Ciencias políticas. Catedrático del postgrado en Derecho y de la Unidad Académica Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Autónoma de Guerrero.



452

ne como el conjunto de documentos ordenados que produce una persona física o moral, individual o agrupada o institución en el curso de su actividad, que son preserva-dos para la realización de sus propósitos culturales, legales o políticos por tal persona o institución.1

Al afirmar que un archivo es un conjunto de documentos, lo hacemos con la finali-dad de establecer la diferencia que existe con su símil, el que igualmente recibe la deno-minación de archivo para referirse al lugar donde se guardan los documentos, el valor de éstos radica en su naturaleza y no en la calidad del soporte que lo sustenta. Una fotograf-ía, un papiro, una tarjeta postal, una tabla de cera o un papel, un manuscrito, una pelícu-la, una banda magnética, un disco compacto, o un casete pueden considerarse documen-tos de archivo.

En nuestro caso nos referimos al contenido de dicho acervo para indicar el conjunto de documentos primarios y secundarios que guardan una relación temática. Otro de los elementos fundamentales de la definición citada es el concepto de producción, de origen, de relación con el generador de documentos que marcará un aspecto tan importante como es la procedencia, que es uno de los principios básicos para el archivo, incluso para la organización interna de la documentación, puesto que tal principio es el más adecuado para enfrentarse organizadamente al ordenamiento de archivos históricos. Este principio establece que los documentos de un repositorio deberán ordenarse según la entidad orgánica que los produjo y en atención a la actividad que originó su producción.

Cuando se alude a una persona o institución se está señalando a los organismos ge-neradores de documentos. El término actividad es asimismo fundamental para el archivo porque el documento cobra su dimensión al ser una prueba de la actividad realizada.2 Habremos de agregar también que los avances tecnológicos producen una excesiva pro-fesionalización en cuanto a las definiciones se refiere, en ese tenor vale la pena destacar que tal especialización admite cualquier soporte para la información, destacándose el valor informativo de la documentación.

Así también resulta determinante la relación organismo productor con documentación producida, en este caso es necesario destacar el papel que desempeña el Estado, al tratar-se del mayor productor de documentos, y al mencionarlo nos referimos igualmente a sus tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, que en consecuencia generan archi-vos de carácter nacional, estatal y municipal, siendo éstos los que conservan la documen-tación administrativa de la colectividad nacional en atención a esos niveles de gobierno; esto ha clasificado a los acervos en archivos públicos y archivos privados.

Los archivos públicos son los que surgen al amparo de los diferentes órdenes de go-bierno que por ley tienen que guardar los documentos que:

1 RUIZ RODRÍGUEZ, Antonio Ángel, “El archivo, la archivística y el documento”, en José López Yepez (coordinador) Manual de ciencias de la documentación, Madrid, Pirámide, 2002, pp. 137-139 passim. 2 Ibidem. p. 138.

LOS ARCHIVOS MUNICIPALES MEXICANOS

453

“Ellos han producido o recibido y que no tienen más utilidad corriente. Es necesario que cada administración organice en breve tiempo su documentación, a fin de que las secciones admi-nistrativas que los originaron puedan recurrir a esa información siempre que la necesiten y los historiadores puedan tener acceso a ella después de que haya expirado el tiempo reglamentario. Para resolver los problemas que surgen de la «inflación» documental que provocan las admi-nistraciones contemporáneas, produciendo una enorme cantidad de documentos durante cada gestión, es necesario crear organismos de prearchivización, donde los documentos se manten-gan algunos años en espera del proceso de selección y eliminación finales”.3 Dentro de los archivos privados podemos enumerar a los empresariales, los cuales

constituyen una verdadera fuente de la riqueza documental, porque son testimonios de la historia económica y social del pueblo mexicano.

“El Archivo General de la Nación está consciente de la importancia que tiene para la historia de México el rescate de estos archivos. Un número de propietarios de archivos han confiado a la nación la totalidad o parte de sus fondos documentales. Cuando el Archivo General de la Nación recibe documentación en depósito, reconoce en el propietario el derecho de autorizar o negar la consulta de los documentos. Esta práctica pone a salvo documentos cuya pérdida ha sido irreparable para la historia política y social del país. Los archivos notariales son también una mina de información sobre la vida económica y social de los siglos pasados. También deben estar abiertos a la consulta de los investigadores, ya que los asuntos que contienen permiten estudios tan diversos como los genealógicos o la historia de los precios y salarios. Una explotación sistemática de las minutas notariales aclararía muchos aspectos de nuestra historia que todavía permanecen oscuros”.4 Con esta visión general del archivo y sus características más destacadas, vale señalar

que después de la Revolución Francesa se han ido imponiendo a los distintos países las condiciones para crear su propio archivo nacional o el sistema nacional de archivos que conlleva la generación de unan administración de archivos y una legislación que los pro-teja, impulse y potencie, en el caso mexicano la primer condición existe a partir de la creación del Archivo General de la Nación y la formación sucesiva de archivos estatales y municipales, los parroquiales datan de la época del dominio español, sin embargo, inex-plicablemente carecemos de algo tan importante como es la legislación archivística, de tal suerte que en ese sentido pudo la Suprema Corte de Justicia de la Nación retirar del AGN los documentos generados por ella y que datan del año de 1824, desmembrándose el repositorio nacional.

3 Archivo General de la Nación. Coordinación de Archivos Históricos. “Los archivos”, en SG-AGNM-1978, número 8., p. 2. 4 Archivo General de la Nación. Coordinación de Archivos Históricos. “Los archivos”, op. cit., pp. 3-4.


454

De forma parcial la Ley de Sitios y Monumentos Históricos del Instituto Nacional de Antropología e Historia protege a los documentos archivísticos al considerarlos como bienes culturales, puesto que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental omite reglamentar la función de los archivos del país.

En las entidades federativas según relatan los propios encargados de los acervos esta-tales en la Reunión Nacional de Archivos celebrada en el año 2003, en Aguascalientes, Aguascalientes, en lo general se refirieron a la Ley de la Transparencia como la oportu-nidad de vigilar la gestión de los gobernantes a través de este nuevo derecho y confirman lo antes expuesto en el sentido de que no obstante existir la necesidad de leyes que prote-jan y regulen el funcionamiento de los archivos del país, éstas todavía se hallan ausentes en la legislación federal.

Asimismo, en la citada Reunión Nacional de Archivos, el Comité Técnico de Archi-vos Municipales acordó elaborar un mapa del país para definir la coordinación por re-giones. Además, determinaron que son prioridades de los miembros de dicho Comité, el promover que cada archivo municipal del país cuente con su reglamento y con un pre-supuesto adecuado a sus necesidades.5

Como las instituciones generan documentación según sus objetivos y las normas que las regulan, o sea, según su cometido tales registros hablan del funcionamiento de la institución y del de la sociedad de la cual forma parte, ya que entre la sociedad y sus instituciones hay una relación de mutua influencia, porque por una parte, se crean las instituciones siguiendo el interés de las necesidades sociales y, por la otra, la sociedad se rige por los dictados de sus instituciones.

Por ello, el investigador debe conocer los objetivos y la operación de tales institucio-nes,6 no obstante, los caminos para construir una fuente pueden ser tantos como la ima-ginación y la creatividad del investigador capaz, los cuales están determinados por la concepción teórico-metodológica y el conocimiento previo del periodo histórico por estudiar.

Por lo anterior vale la pena aclarar que no podemos perder de vista que los archivos son instrumentos inherentes a la sociedad de la información e imprescindibles para el acceso de los ciudadanos a la información contenida en los documentos públicos, y no sólo lugares para investigadores y estudiosos de nuestra historia más remota o más reciente.

5 Relatoría de la Reunión Nacional de Archivos 2003, Aguascalientes, Aguascalientes, septiembre 24-26 de 2003. 6 CAMARENA OCAMPO, Mario y Lourdes VILLAFUERTE GARCÍA. “Los archivos y la lectura en el oficio de historiador”, en CAMARENA OCAMPO, Mario et. al. (coordinadores) Los andamios del historiador. Construcción y tratamientos de fuentes, México, Archivo General de la Nación e Instituto Nacional de Antropología e Historia, 2001, pp. 193-195.


455

Todas estas consideraciones ponen el acento en la necesidad de una ley de archivos públicos que sea el instrumento legal acorde con la época actual y que debiera ser un texto en donde se reconozca el campo de actuación de los archivos y su finalidad. Asi-mismo, esa norma deberá estructurar a los archivos municipales en concordancia con las necesidades tanto de las administraciones públicas como de los ciudadanos siendo éstos los que conocen la realidad de sus propios municipios.

El caso de México no es aislado, foros internacionales se manifiestan por fomentar y promover estrategias, políticas, programas y presupuestos que incidan en la profesionali-zación y actualización permanente de los servidores públicos responsables de organizar y promover los repositorios documentales a través del compromiso de los gobiernos respectivos.

Asimismo, a escala continental otra de las preocupaciones colectivas es el incentivar la transparencia y dinámica de la Gestión Pública a partir del acceso libre y responsable a los archivos públicos hispanoamericanos como garantía para la participación democráti-ca.

El promover los compromisos institucionales en Hispanoamérica que permitan darle continuidad a los programas de desarrollo archivístico y gestión documental articulando la multidisciplinariedad de los actores involucrados en el proceso de la gestión archivística es otro de los pronunciamientos generales.

Igualmente en el ámbito mundial se hace hincapié en la necesidad de promover la Asociación Latinoamericana de Archivos (ALA), así como en la integración de una co-misión de trabajo encargada de reflexionar y difundir el conocimiento sobre la gestión política, económica, social y cultural de los archivos municipales y organismos autóno-mos de Hispanoamérica que se encuentran relacionados.7

Resulta pues necesario insistir en fortalecer la estrategia a través de la legislación de emprender acciones tendentes a rescatar, organizar, conservar y difundir la memoria tanto documental como gráfica de los mexicanos, porque los archivos conservan el valor testi-monial de los documentos públicos, en ese sentido son fuente de saber, experiencia regis-trada, historia, instrumentos de quehacer político administrativo, son sustento y resultado de las acciones de gobierno, porque en ellos se documenta la toma de decisiones del momento y de esa forma se escribe la historia nacional.

En ese tenor cualquier acervo sea municipal, parroquial, temático, judicial, etcétera, es generador de la historia local, regional o nacional, porque encierra en sí mismo el interés de la comunidad por reforzar su identidad y cultura propia,8 a pesar de que en algunas

7 Seminario Internacional de Gestión de Documentos y Archivos celebrado en Barcelona del 14 al 25 de mayo de 2001, en http://agn.gob.mx/actividad/mayo_00.html 8 LÓPEZ MADRID, Ivette, ponencia: “Panorama del rescate y consolidación del archivo municipal de El Fortín, Veracruz,” en la Reunión Regional por los Archivos del Sur, Cancún, Quintana Roo, noviem-bre 12-14 de 2003.


456

entidades federativas como Guerrero los archivos municipales no existen para las autori-dades, “son bodegas o cuando mucho cajas de archivo muerto”,9 porque el concepto de archivo inclusive se asocia a la oscuridad y a los papeles viejos que no sirven para nada.

La ley debiera comprender la ordenación de la acción administrativa de las corpora-ciones locales, que ubican al archivo local en un plano de vital importancia para el desa-rrollo de las funciones administrativas de los ayuntamientos y para garantizar los dere-chos de los ciudadanos en cuanto al acceso a la documentación se refiere, ambas cuestio-nes deben estar incluidas en la misma reglamentación de la Ley de Transparencia.

En este sentido la conservación y apoyo documental de los ayuntamientos debe de alejarse de la identificación abusiva acerca de que la labor de archivo es un mero auxiliar del trabajo del historiador y fortalecer la misión de acercar y poner al archivo al servicio de la ciudadanía en general porque se trata de un medio de transformación social.10

Instituciones como el Archivo General de la Nación, la Universidad Nacional Autó-noma de México, la Universidad Iberoamericana, la Universidad de Colima, entre otras, realizan actividades de difusión, tanto en la publicación de catálogos, series documentales en libros, discos compactos, disquetes, asimismo, en exposiciones, visitas guiadas y la divulgación en medios de comunicación son verdaderos estímulos para el uso y aprove-chamiento social de la memoria histórica documental.11

En cuanto a la participación son dos las actividades propias de los archivos: la difu-sión y la acción cultural que bien pueden ejercitarse a través de exposiciones y servicios educativos. En archivos y museos se pueden presentar exposiciones o muestras perma-nentes de documentos. En tales presentaciones se pueden exhibir colecciones documenta-les fundamentales para la historia de la nación mexicana, desde sus orígenes hasta princi-pios del siglo XXI. Igualmente se pueden presentar exposiciones temporales de carácter biográfico, social, cultural, político, y un largo etcétera.

En lo que respecta a los servicios educativos pueden promoverse visitas guiadas de escolares a los archivos, convocar a concursos para jóvenes historiadores y promover el funcionamiento de un cine club, con películas de carácter histórico y social. En las enti-dades federativas estos servicios pueden funcionar en colaboración con profesores de enseñanza secundaria. Asimismo, parte de estos servicios en el archivo debe enfocarse a la promoción de publicaciones de textos de historia local y regional; biografías y memo-

9 FLORES CABRERA, Jorge Luis, “Situación de los archivos municipales de Guerrero en los albores del siglo XXI”, en Archivo General de la Nación, Boletín Núm. 3, 6ª época, enero-marzo, México, 2004, pp. 113-118. 10 HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, José Manuel, “La acción cultural de los archivos municipales Canarios: ¿utopía o evidente necesidad”?, en http://.ceha-madeira.net/canarias/ai14.html 11 DOMÍNGUEZ, Olivia, ponencia: “Balance de los archivos generales e históricos” en la Reunión Regio-nal Por los Archivos del Sur, Cancún Quintana Roo, noviembre 12-14 de 2003.


457

rias, en general publicaciones de las llamadas de bolsillo ilustradas con documentos y pequeñas exposiciones itinerantes.12

Igualmente es muy importante que la legislación contemple la creación del sistema documental de cada entidad federativa, en algunas como Quintana Roo ya existe, pero deben planearse a partir de bases jurídicas hasta llegar a sus consecuencias prácticas co-mo es la consulta abierta a todos los ciudadanos e investigadores que deseen explorar ese campo primigenio del conocimiento humano.

Las instituciones del sector público federal mexicano se han caracterizado por un… “Complejo escenario en el que prevalecen serios problemas de obsolescencia técnica, escasez de recursos operativos e informalidad institucional en el funcionamiento de los servicios ar-chivísticos y documentales, sumados a la ausencia de una cultura integral en torno al valor de los archivos como herramienta de gestión y memoria histórica situación que paradójicamente coexiste con un excesivo y poco razonado interés por incorporar tecnologías de punta para el funcionamiento de la actividad documental (…) algunas ideas, para integrar Sistemas de Ad-ministración de Documentos y Gestión de Archivos en las instituciones gubernamentales (…) pueden ser: 1. Planeación y manejo técnico de la función documental… 2. Integralidad opera-tiva y formalidad institucional de los Sistemas de Administración de Documentos… 3. La in-formación archivística como herramienta de la administración y memoria de la gestión institu-cional… 4. Incorporación de tecnologías de la información… 5. Hacia el desarrollo de una cultura de la información y transparencia al servicio del ciudadano…”.13 Como observamos y asumimos de foros en los que se reúnen los especialistas se re-

cogen propuestas para mejorar la función de los centros documentales o sean los archi-vos y que pueden traducirse en un ordenamiento legal que promueva su rescate, difusión y consulta pública,14 así como racionalizar la conservación y optimizar los procedimien-tos de operación, definiéndose con claridad los documentos básicos que constituyen un expediente.15

La propuesta de integrar redes de información sobre los archivos de las diferentes re-giones del país no partiría de cero, porque se haría aprovechando experiencias como el Portal de Archivos del Siglo XXI de Chiapas y la página WEB del Archivo General de la Nación.

12 Archivo General de la Nación. Coordinación de Archivos Históricos. “Los archivos”, op. cit., p. 4. 13 RAMÍREZ DE LEÓN, José Antonio, “Integración de sistemas de administración de documentos y ges-tión de archivos: cinco razones sujetas a debate”, en Archivo General de la Nación, Boletín Núm. 3, 6ª época, enero-marzo, México, 2004, pp. 49-58. 14 Reunión Regional Por los Archivos del Sur, Cancún Quintana Roo, noviembre 12-14 de 2003. 15 Archivo General de la Nación. Seminario sobre administración de documentos de personal. “Expe-diente básico de personal”, en SG-AGNM-1979, p. 2.


458

Igualmente debe de propiciarse el desarrollo de reuniones regionales de archivos mu-nicipales. Alentar sobre el riesgo de pérdida de acervos como el del Registro Agrario Nacional en Chiapas y que se implementen las medidas que en estos casos son necesarias para evitar su destrucción y pérdida, con la participación de la institución de que se trate y la asistencia del AGN.

La anárquica situación de una gran mayoría de archivos municipales tal parece que sitúa a la función cultural en la esfera del surrealismo, sobre todo por la incomprensión y el desconocimiento de las autoridades políticas, no sólo las actuales sino también las pasadas, nos dan un panorama desalentador del estado físico de estos acervos, y por si esto fuera poco, corren el riesgo de ser diezmados por: incendios, depuraciones incontro-ladas e irracionales, las polillas y los roedores, los hongos, la humedad, los robos de documentos y las pérdidas en los traslados han mermado notablemente el patrimonio documental municipal.

Por lo tanto, comprometer al AGN como institución líder en el ramo a impulsar en la legislación federal sobre archivos cuya ausencia es notable, el apoyo integral a los ar-chivos municipales a partir del Registro Nacional de Archivos. Con dicho sustento se pueden promover los procesos de capacitación que lleven a la certificación de competen-cias con el apoyo de las instituciones de educación superior, en particular de la Escuela Nacional de Biblioteconomía y Archivonomía (ENAB).

Consideremos también a los ayuntamientos que continúan sin prestar atención a sus documentos porque constituyen la mayoría.16 La política archivística desarrollada por organismos superiores es competencia en materia de patrimonio histórico, artístico y monumental del Instituto Nacional de Antropología e Historia, lamentablemente su legis-lación ya es obsoleta.

Por encima de la problemática reseñada antes, los ayuntamientos en la generalidad no destinan ninguna partida presupuestal para rescatar el patrimonio documental de nuestro país.

Vale la pena recordar que una Unidad o Centro de Información y Documenta- ción consta de sala visual, auditiva y de la palabra escrita, que pueden funcionar en una buena biblioteca, por lo que deben destinarse recursos para un programa integral de tal naturaleza.

Finalmente establecer también la obligación de los archivos municipales en cuanto al patrimonio documental de sus respectivos ámbitos territoriales. 1) velar por su conserva-ción. 2) colaborar con el archivo estatal en la elaboración del inventario del patrimonio documental. 3) potenciar la organización de actividades de divulgación, de fomento a la investigación y de difusión cultural.

16 Véase SALAZAR ADAME, Jaime, “Treinta y cuatro archivos municipales del Estado de Guerrero”, en PÉREZ ARCE, Francisco (Prólogo), Ensayos para la historia del Estado de Guerrero, México, Instituto Guerrerense de la Cultura, 1985, pp. 173-187.


459

Lo antes expuesto va en el sentido de que los archivos son la correa de transmisión de la riqueza de nuestro patrimonio documental, como parte de la herencia pluricultural del pueblo de México, de tal forma que tienda a convertirse en el centro de acción cultu-ral que ofrezca a los ciudadanos elementos útiles para la valoración y el análisis de la sociedad actual y de sus posibilidades de futuro.

En síntesis la acción archivística pasa por convertirse como la historia misma en un medio para conocer el pasado, explicar el presente y proyectar el futuro.

Municipio y medio ambiente

ARMANDO LUNA CANALES∗

La protección al ambiente y el equilibrio ecológico requiere de una aproximación sisté-mica.1 Es una materia multidisciplinaria, transversal —horizontal y verticalmente. Por una parte encontramos la relación existente entre historia, cultura y medio ambiente que nos permite percibir en toda su magnitud la problemática ambiental,2 y por la otra la partici-pación de los tres poderes federales, estatales y de los municipios en lo que Rabasa llama la cruz federal.3

La propuesta de Constitución de Carranza y las posteriores enmiendas realizadas por Pastor Rouaix contenían menciones directas a la problemática de los recursos naturales y su conservación.4 Pero consideramos que esta preocupación giraba en torno a su conser-vación como recursos aprovechables y no como elementos ambientales. En dicho pro-yecto y hasta hace pocos años la orientación de la conservación era para garantizar una explotación con sentido económico. El contenido ambiental no llegará a nuestra Consti-tución y leyes —y a las del mundo entero— sino pasada la Convención de Estocolmo a inicios de los años 70. En este sentido, aunque coincidimos plenamente con Brañes en que nuestra Constitución fue —y sigue siendo— una “auténtica obra maestra del consti-tucionalismo social”5 diferimos en que el constituyente de 1917 haya tenido en mente la protección al ambiente cuando se refiere, en el artículo 27, a la conservación de los re-cursos naturales.

Aunque la primera mención a los recursos naturales ha permanecido sin alteración como señala Rabasa,6 nuevas disposiciones han sido incluidas. Tal es el caso de las con-tenidas en los artículos 4º, 25, 27, 73 fracciones XVI, base cuarta y XXIX-G, 115, 122, base primera, fracción V, inciso j y base quinta, G.

∗ Profesor-investigador de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Autónoma de Coahuila. Licenciado el Derecho, ITESM- Campus Monterrey, DEA en Historia de las Instituciones y del Dere-cho, Université de Poitiers, DEA y Master Académico en Derecho Público, Universitat Pompeu Fabra. Actualmente es titular de la Subsecretaría de Gobierno y Asuntos Jurídicos en el Estado de Coahuila. 1 BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés, Instituciones de Derecho Ambiental, p. 19. 2 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, p. 360. 3 RABASA, Emilio O., La línea quebrada: el federalismo en México, p. 533. 4 RABASA, Emilio O., Génesis de la materia ambiental en nuestra constitución, pp. 3 y ss. 5 BRAÑES, Raúl, Manual de derecho ambiental, p. 66. 6 RABASA, Emilio O., ibidem, p. 10.



462

Actualmente son múltiples las obras que abordan el problema ambiental desde el punto de vista internacional y federal. La evolución institucional en la esfera federal ha sido notable7 y ha estado acompañada en la mayoría de las entidades federativas con instituciones paralelas a las adoptadas por aquella. Sin embargo, queda pendiente un desarrollo más amplio en la investigación de esta materia en el ámbito municipal. No debemos perder de vista que a la par de la evolución del tema ambiental ha habido un importante desarrollo municipalista.

La tendencia ha sido dotar a esta esfera de gobierno con facultades en materia de pro-tección al ambiente y equilibrio ecológico, así como con otras atribuciones en materias diversas cuyo desempeño incide directamente en las cuestiones ambientales. Coincidimos con Rendón en que la protección al ambiente es una nueva atribución pública que com-promete a todas las autoridades, incluidos los municipios, para aplicar las normas ten-dientes a prevenir y reparar los deterioros al entorno que nos permite la vida.8

En este documento haremos un rápido recorrido por el ámbito competencial am-biental del Municipio en el Estado de Coahuila, para determinar sus alcances y limitacio-nes en la materia que nos ocupa. Consideramos indispensable esta discusión toda vez que el Municipio es la instancia pública más cercana a la gente. Asimismo resulta rele-vante por la altísima incidencia ambiental que tienen los servicios que presta sobre la configuración de un ambiente adecuado para sus habitantes. Compartimos la idea de que delimitar correctamente las competencias de cada autoridad es indispensable para el con-trol por parte de la ciudadanía, pues constituye un límite al ejercicio del poder público. Evita que la imprecisión permita a los entes públicos evadir o declinar a favor de otros su posición y responsabilidad en la materia.9

Para lo anterior es importante analizar el papel del Municipio por lo que hace a la protección al ambiente y equilibrio ecológico a través de las facultades que le son otor-gadas por la Constitución y la ley; así como la prestación de los servicios públicos de su competencia.

EL MUNICIPIO Y EL MEDIO AMBIENTE EN LA CONSTITUCIÓN

El artículo 4°, tercer párrafo, de la Constitución general es claro al establecer el derecho de todo individuo a un medio ambiente adecuado. Al ser una garantía individual, este derecho es oponible a cualquier autoridad. Sin embargo, en la Constitución de Coahuila este derecho se consagra, con una redacción idéntica a la de la Constitución española, acompañado con la obligación de los particulares de conservar el ambiente, así como el de las autoridades estatales y municipales para garantizar este derecho dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Incluso establece el mandato al legislador para crear los

7 RABASA, Emilio O., id. 8 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, ibidem, p. 373. 9 RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, ibidem, p. 371.

MUNICIPIO Y MEDIO AMBIENTE

463

mecanismos administrativos y penales necesarios para tutelar este derecho. El artículo 172, reformado en 1989, dispone que:

Artículo 172. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desa-rrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. El Estado y los municipios, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidari-dad colectiva. Para quienes violen lo dispuesto en el párrafo anterior en los términos que la Ley fije, se esta-blecerán sanciones penales, o en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño. En Coahuila se cumple la máxima de acompañar un derecho con una obligación.

Del mismo modo se reconoce la necesaria corresponsabilidad entre autoridades y particu-lares en la conservación del ambiente a fin de garantizar su disfrute. La solidaridad colec-tiva a que hace mención el segundo párrafo citado es la base no sólo de la protección al ambiente sino de la existencia de la comunidad y de la sociedad. Por lo tanto considera-mos relevante que en esta materia concreta el constituyente permanente coahuilense lo haya reiterado.

A la par de la incorporación del medio ambiente a nuestra Constitución como un va-lor tutelado, la institución municipal ha tenido un amplio desarrollo y consolidación como esfera de gobierno con autonomía, encargado de la prestación de múltiples servi-cios de alto contenido ambiental.

Las constituciones —federal y local— asignan al Municipio algunas atribuciones rela-cionadas con la protección al medio ambiente y equilibrio ecológico de manera directa. Éste es el caso de las contenidas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución ge-neral y algunas del artículo 158-U de la Constitución coahuilense. Igualmente encontra-mos otras disposiciones que abren la puerta a la “descentralización” de facultades en esta materia a favor de los municipios, o bien, a la colaboración de municipios y entidades federativas con la federación para el ejercicio de las facultades que por mandato constitu-cional le han sido conferidas a esta última.

Sin duda, la materia ambiental es de aquellas que se llaman concurrentes por la inter-vención de más de uno de los tres niveles de gobierno (en este caso los tres, por manda-to constitucional),10 y así es reconocido por nuestras disposiciones constitucionales. El transcrito artículo 172 recoge el concepto de concurrencia establecido en la Constitución general al reconocer a cada autoridad del Estado un ámbito de competencia ambiental. El artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución general, faculta al Congreso de la

10 CARBONELL, Miguel, Los derechos fundamentales en México, p. 872.


464

Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competen-cias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. En esta misma línea el artículo 67, fracción XXXII, de la Constitución coahui-lense, faculta en idénticos términos al Congreso local para establecer la concurrencia entre el Estado y los municipios. Es a partir de estas disposiciones que surgen las leyes y de-más ordenamientos que regulan las facultades de los municipios y/o su intervención en este complejo sistema de derecho ambiental mexicano.

MUNICIPIO Y MEDIO AMBIENTE EN LA LEY

El marco constitucional en materia municipal ha sido desarrollado por múltiples leyes federales. Reconocemos como válida la advertencia que hace Salvador Carmona en rela-ción a que dichos cuerpos de leyes no están consagrados específicamente al Municipio, pero en algunos de sus artículos le otorgan participación en la actividad que regulan.11 La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, con fundamento en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución general, pretende ser un cuerpo jurídico que permite la conciliación del esquema de desarrollo, con una política ecológica que propicia la administración, gestión y aprovechamiento de los recursos naturales del país y la prevención y control de la contaminación ambiental, con sustento en los principios de descentralización, coordinación y concertación administrativa. Pero además representa el parámetro de validez para la distribución y ejercicio de la competencia municipal en la materia que nos ocupa.

La exposición de motivos de la referida ley justifica la necesidad de facultar a los esta-dos y municipios para emitir normas jurídicas y ejercer otras atribuciones relativas a la protección del ambiente. Así encontramos que de manera expresa reconoce que “… la naturaleza de la problemática ecológica requiere en la mayoría de los casos de políticas locales que sólo pueden ser diseñadas y aplicadas de manera correcta dentro del contexto regional respectivo y acordes con la existencia de una vida política nacional”.12

De acuerdo con Salvador Valencia, el sistema de concurrencia que se propuso está presidido por dos ideas fundamentales: primero, que la transferencia de las facultades que habían estado centralizadas en la Federación, debían ser materia de un proceso gradual de cambio para que la descentralización opere exitosamente; y segundo, cuando de inmediato no existieran condiciones adecuadas para el cambio, fueran atendidas éstas con el concurso de la Federación, a través de un cuidadoso, pero también vigoroso im-pulso de los convenios de coordinación y de delegación, de modo que paulatinamente

11 VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho Municipal, p. 156. 12 Exposición de motivos. Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de enero de 1988. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBi blio/pdf/148.pdf


465

pudiera ampliarse el campo de las facultades a transferirse a las entidades federativas y municipios.13

De esta forma, en el capítulo primero del título segundo de la LGEEPA, se establecen las competencias en materia de gestión ambiental. En principio, son las dieciséis fracciones del artículo 8º las que contienen las atribuciones correspondientes a los municipios.

Brañes agrupa el contenido del ámbito competencial municipal establecido en el refe-rido artículo en las siguientes materias: “1) los asuntos relativos a la política ambiental municipal; 2) los asuntos relativos a la protección de los recursos naturales; 3) los asun-tos relativos a la prevención y control de la contaminación ambiental; 4) los asuntos de naturaleza municipal y 5) otros asuntos”.14

Sin embargo, en el texto de la LGEEPA existen otras atribuciones municipales que se encuentran diseminadas a lo largo del articulado. Entre ellas destacan la de promover en el ámbito de su competencia la utilización de instrumentos económicos, fiscales y finan-cieros de política urbana y ambiental; fomentar investigaciones científicas y promover programas para el desarrollo de técnicas y procedimientos que permitan prevenir, contro-lar y abatir la contaminación, propiciar el aprovechamiento racional de los recursos y proteger los ecosistemas; entre otras.

El Congreso de Coahuila, a su vez, ha realizado una distribución de competencias entre el Estado y los municipios en materia de protección al ambiente y el equilibrio ecológico a través de la publicación de la ley respectiva en el año de 1998.

El artículo 11 de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Coahuila de Zaragoza (LEEEPA), establece las atribuciones de los ayunta-mientos en la materia casi como una transcripción del analizado artículo 8º de ley federal, aunque haciendo precisiones propias de la jurisdicción local. Sin embargo, introduce algunas disposiciones reconocidas a los municipios por otros ordenamientos e incluso algunas contempladas en la misma LGEEPA de manera aislada. Éste es el caso de las facultades de promover el aprovechamiento sustentable, la conservación, el ahorro, reci-claje y reuso de las aguas que destinen para la prestación de los servicios públicos a su cargo, promover la captación y uso eficiente del agua de lluvia; establecer y administrar museos, zonas de demostración, zoológicos, jardines botánicos y otras instalaciones o exhibiciones similares; sancionar la realización de actividades ruidosas, así como las emi-siones provenientes de aparatos de sonido que rebasen los límites permitidos por las normas oficiales mexicanas; difundir proyectos de educación ambiental y de conservación y desarrollo ecológicos y; otorgar autorizaciones para uso de suelo, licencias de construc-ción u operación en los términos previstos por las disposiciones aplicables.

13 VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho Municipal, p. 459. 14 BRAÑES, Raúl, ibidem, pp. 139-141.


466

La asignación de atribuciones a los municipios no termina con la enumeración que hace este artículo. Pues de manera similar a lo que sucede en la LGEEPA, existen otras disposiciones relacionadas con las atribuciones del Municipio en el resto de la ley. Entre ellas podemos mencionar la facultad de dictar medidas para proteger los valores estéticos y la armonía del paisaje, así como la fisonomía propia de los centros de población a fin de prevenir y controlar la llamada contaminación visual.15

Además de las que hemos mencionado, existen otras leyes que asignan atribuciones ambientales al Municipio entre las que encontramos a la Ley General de Vida Silvestre, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y Ley de Aguas Nacionales; Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, a nivel federal; y otras tantas estatales como la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila, Ley de Protección a los Animales para el Estado de Coahuila, Ley Forestal del Estado de Coahuila, Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos para el Estado de Coahuila, entre otras.

Por otro lado, para orientar el ejercicio de sus atribuciones, los municipios cuentan con la facultad reglamentaria reconocida en los apartados II y V del artículo 115 de la Constitución Federal y el 158 de la local. Misma que se reproduce en el artículo 102 del Código Municipal del Estado de Coahuila al establecer que “En todo caso, los ayunta-mientos tendrán las competencias, facultades y obligaciones siguientes: I. En materia de gobierno y régimen interior: 1. Formular, aprobar y publicar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia gene-ral dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública mu-nicipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su compe-tencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, de conformidad con las bases generales que establezcan las leyes en materia municipal”.16

En nuestro Estado encontramos algunos municipios que ejercen sus atribuciones en materia ambiental de acuerdo con las disposiciones legales referidas, y otros que, con fundamento en la atribución respectiva otorgada por la Constitución Federal, han regla-mentado las facultades que le otorgan la LGEEPA y la LEEPA en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente. Este es el caso del Municipio de Saltillo que publicó el reglamento respectivo en el mes de noviembre de 2001. Cabe cuestionarse sobre los alcances y el contenido de este reglamento, toda vez que en su mayoría se limita a trans-cribir disposiciones de la LGEEPA y de la LEEPA, sobre una de las pocas excepciones en materia de regulación y prevención de la contaminación del aprovechamiento de ma-teriales para la construcción que comentaremos a continuación.

15 Artículo 95. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 8 de diciembre de 1998. 16 Artículo 102. Código Municipal del Estado de Coahuila publicado en el Periódico Oficial del Gobier-no del Estado el 20 de julio de 1999.


467

Sin embargo el proceso de descentralización ideado para acompañar la concurrencia ambiental ha mostrado al paso del tiempo algunas limitaciones y complicaciones. El caso de la regulación del aprovechamiento sustentable de minerales destinados a la construc-ción y el ornato.

Sobre el particular dispone la LGEEPA en su artículo 7° fracción X, que corresponde a los estados, en los términos de la propia ley y de las locales, la prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras. En la práctica esta disposición recae sobre canteras en las que se extraen grava y arena para la construcción así como mármol.

Situación que es confirmada por la ley minera que señala en su artículo 5° fracciones IV y V que exceptúa de su aplicación de la citada ley: 1) las rocas o los productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales de construc-ción o se destinen a este fin, y 2) los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación se realice por medio de trabajos a cielo abierto. Por lo tanto no corresponde a los estados únicamente la prevención y control de la contaminación sino también todo lo relativo a la regulación de dichos aprovechamientos.

Es así que la LEEPA interpretó ambos mandatos en el sentido de que estas atribu-ciones podrían ser ejercidas por los municipios. Por ello estableció un sistema mediante el cual tanto la prevención y control de la contaminación como el otorgamiento de auto-rizaciones para la explotación de minerales no reservados a la federación correspondía a la esfera municipal. El modelo original planteado en la legislación coahuilense establecía que (artículo 91) para el aprovechamiento de minerales o sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza semejante a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su desintegración, que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento, se requerirá autoriza-ción previa de los municipios.

Así, quienes realizaban dichas actividades se encontraban obligados (artículo 92) a: 1) controlar la emisión o el desprendimiento de polvos, humos o gases que pueden afectar los ecosistemas y bienes de competencia local; 2) controlar los residuos y evitar su dise-minación fuera de los terrenos en los que se lleven a cabo dichas actividades, y 3) restau-rar, mitigar y, en su caso, reforestar las áreas utilizadas, una vez concluidos los trabajos de aprovechamiento respectivo.

Además se facultaba (artículo 93) al Estado y a los municipios para establecer medi-das de conservación en el ámbito de sus respectivas competencias mismas que debían ser observadas por quienes aprovecharan las sustancias o minerales señalados. Estas personas debían observarlas a la par que las disposiciones de la LGEEPA, sus reglamentos y las


468

normas oficiales mexicanas aplicables. Sin embargo la ley era clara al establecer (artículo 94) que el control de las actividades objeto de este capítulo corresponden a los munici-pios de la entidad en el ámbito de sus respectivas competencias. Limitando la participa-ción de la autoridad estatal a la emisión del dictamen correspondiente a la evaluación del impacto ambiental.

El modelo antes descrito fue retomado por el reglamento municipal antes citado. En los artículos 114 y siguientes desarrollaba las funciones municipales sobre el aprovecha-miento sustentable de materiales para la construcción y ornamento. De conformidad al reglamento la autorización para el aprovechamiento de materiales o sustancias no reser-vadas a la Federación o al Estado, que constituyan depósitos de naturaleza semejante a los componentes de los terrenos tales como: rocas o productos de su desintegración que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento correspondía a la Dirección de Ecología municipal. Esta autorización se expedía bajo los siguientes criterios (artículo 115): 1) el ordenamiento ecológico Estatal y Municipal; 2) las declaratorias de áreas naturales protegidas; 3) los criterios ecológicos para la protección a la flora y fauna silvestres y acuáticas para el aprovechamiento racional de los materiales o sustancias y para la protección al ambiente; 4) la regulación de los asentamientos huma-nos, y 5) las normas oficiales mexicanas que para tal efecto emita la secretaría y demás ordenamientos legales aplicables.

El reglamento (artículo 116) reproduce íntegramente las obligaciones contenidas en la ley para quienes realicen en citado aprovechamiento consistentes en control de emisio-nes y desprendimientos, residuos y restauración y mitigación.

El reglamento establece los requisitos para la obtención de la autorización (artículo 117). Sobre dicha solicitud la Dirección podía (artículo 118): 1) autorizar la realización del aprovechamiento en los términos y condiciones señaladas en la solicitud; 2) autorizar de manera condicionada la modificación o realización del aprovechamiento, o 3) negar la autorización. La vigencia de la autorización del aprovechamiento no podía exceder de seis meses, siendo posible su renovación. La Dirección era la responsable de verificar que el aprovechamiento se hiciera de conformidad a la autorización.

Este modelo fue completamente inoperante toda vez que, al menos en Coahuila, la problemática ambiental de estas actividades correspondía a áreas conurbadas. Asimismo la práctica mostró que no se solicitó ni se dio una sola autorización, sin embargo el aprovechamiento era y es visible. La realidad es que la regulación de esta actividad su-pera la capacidad de las autoridades municipales. Para resolver esta problemática el Con-greso del Estado modificó, a propuesta del Gobernador Moreira, la LEEPA para que fuera el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natura-les de reciente creación la que se encargara de ambas funciones: regulación y control de la contaminación.

La iniciativa citada menciona en su exposición de motivos que:


469

“El aprovechamiento y explotación de minerales para la industria de la construcción, forma parte de las actividades económicas más representativas de la región. La presente Iniciativa pre-tende, dar seguridad y viabilidad a que, de seguir llevándose a cabo estas actividades, se respe-te y prevalezca un equilibrio entre éstas y la protección de los recursos naturales, agua, aire y suelo, así como en las especies de flora y fauna. De la mano con otras acciones de corrección, prevención y conservación, como lo es la educación y cultura de protección al medio ambien-te, la ejecución de acciones de carácter administrativo y las de carácter penal, la gestión am-biental, entre otras, iremos creando una conciencia colectiva de respeto hacia la naturaleza, y con esto, daremos pasos firmes hacia el desarrollo sostenible del Estado. Coahuila es uno de pocos estados de la República Mexicana en los que la carga respecto al control, regulación, inspección y vigilancia en materia de aprovechamiento de minerales no re-servados a la Federación recae sobre los municipios. La autoridad ambiental estatal se limita a llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental respecto a obras o actividades que tengan re-lación con el aprovechamiento de recursos minerales que no sean de competencia federal. Con esta propuesta para reformar y adicionar ciertas disposiciones del capítulo II del título tercero de la ley en mención, se ampliará el campo del actuar de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Coahuila, en coordinación con las autoridades municipales en la mate-ria, buscando con esto, eficacia en la aplicación y cumplimiento de la normativa que regula es-tas actividades. Es indispensable fortalecer y adecuar las funciones de las atribuciones de las autoridades estata-les y municipales de Coahuila, respecto al control, inspección, evaluación y regulación con fi-nes ecológicos, del aprovechamiento de minerales no reservados a la Federación. Estas adecuaciones deben conseguir la efectividad en los ordenamientos ambientales vigentes, para que, al aplicarlos sobre actividades económicas como la descrita, dentro de espacios natu-rales, zonas urbanizadas, o áreas naturales protegidas bajo diversas modalidades, prevalezca un equilibrio entre estas actividades, en las que se pretende un beneficio económico para un sector activo de la población, sin que ese beneficio represente una afectación grave al entorno natural que impida la preservación de los ecosistemas”. Este ejemplo muestra claramente como la conservación y protección del ambiente es

una tarea inacabada que requiere de un análisis permanente sobre la forma más eficaz y eficiente de distribuir las funciones y obligaciones entre las autoridades. Deja claro igual-mente que el derecho al ambiente adecuado se topa en ocasiones con actividades produc-tivas muy importante cuyos recursos y problemáticas superan en ocasiones al ámbito municipal. Sin embargo queda analizar uno de los ámbitos en los que el Municipio puede participar en forma decisiva en la protección al ambiente, esto mediante la presta-ción de los servicios públicos de su competencia.

SERVICIOS MUNICIPALES Y MEDIO AMBIENTE

Una de las actividades estatales de mayor relevancia es la prestación de los llamados ser-vicios públicos. Tal y como lo señala Valencia Carmona, en principio corresponde a la administración pública en sus distintos niveles estar a cargo de los mismos. Sin embargo,


470

estos servicios le han sido atribuidos en su mayoría a los municipios, no sólo por los factores de inmediatez y cercanía con los habitantes, sino además como una manifesta-ción propia de su autonomía.

A partir de las reformas de 1983 al artículo 115 de la Constitución federal, los munici-pios en nuestro país tienen a su cargo un conjunto específico de servicios públicos. Esta disposición fue modificada en 1999 para quedar como sigue:

Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republi-cano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organiza-ción política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: (…..) III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado publico; c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de resi-duos; d) Mercados y centrales de abasto; e) Panteones; f) Rastro; g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del articulo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito, e i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los municipios, así como su capaci-dad administrativa y financiera. (…..) De acuerdo con la exposición de motivos de la referida reforma en 1983, con ella se

pretendió la descentralización de funciones entre los tres niveles de gobierno como parte de un proceso decidido y profundo, aunque gradual, ordenado y eficaz.17 Por otro lado tenemos las reformas al artículo 115 en 1999 que, de acuerdo con Salvador Valencia “parecen resultado de ese ocioso afán reglamentario que a veces acomete a los legislado-res”. En su mayoría son innecesarias, sea porque el concepto genérico las comprendía o porque una adecuada interpretación constitucional podía fácilmente inferirlas, tales como las expresiones “agua potable” respecto de aguas residuales, “alcantarillado” de drenaje, “limpia pública” de residuos o “calles, parques y jardines” de equipamiento”.18

Sin embargo, la terminología utilizada por nuestros legisladores no es lo que nos ocupa en esta ocasión, pero sí el alto contenido ambiental de la prestación de estos servi-cios públicos y la capacidad que tienen nuestros municipios para hacer frente a una res-ponsabilidad de esta magnitud. Tenemos entonces que es en esta esfera de gobierno donde recae el deber de prevenir y eliminar la contaminación por ruido, vibraciones, olores, emisiones, luminosidad, entre otros.

17 Exposición de motivos de la iniciativa de decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6 de diciembre de 1982. 18 VALENCIA CARMONA, Salvador, ibidem, p. 216.


471

Estamos de acuerdo con el Profesor Adulfo Jiménez, cuando establece que es preci-samente en la prestación de servicios donde encontramos la principal conexión entre los problemas ambientales y la actividad productiva del hombre. Ante tal situación, podemos ver a los municipios como principales autoridades responsables de atender la problemáti-ca ambiental.19

Los matices que tiene la garantía a un ambiente adecuado en el ámbito municipal son múltiples. A nivel internacional encontramos la tendencia de proteger este derecho mediante la defensa de otros como la libertad, la intimidad, etc. y que a la vez recaen dentro de la jurisdicción municipal, específicamente por lo que hace a los servicios públicos que debe prestar. Ejemplo de lo anterior es el caso López Ostra contra España, pues muestra claramente como los olores generados por una tratadora de aguas munici-pal pueden lesionar el derecho al ambiente adecuado y a la vez el derecho a la intimidad de las personas.20

Aunado a las adiciones al 115 en 1999 se ha realizado el complemento legislativo y normativo de esta intención de dar un sesgo ambiental a la prestación de los servicios municipales. Dos ejemplos sirven para ilustrar. El tratamiento de aguas residuales ha avanzado gradualmente y el día de hoy la mayor parte de las ciudades importantes del país cuentan con un sistema de saneamiento de aguas residuales municipales. Las NOM en la materia han reducido la tolerancia a la contaminación e incluso se han puesto en marcha novedosos sistemas de financiamiento privado y público para la prestación del servicio. Del mismo modo la tradicional obligación de limpia se ha ampliado para consi-derar el destino final de los residuos. Es una obligación reciente que todos los municipios cuenten con rellenos sanitarios, mismos que deben cumplir con especificaciones técnicas complejas orientadas a evitar la quema de la basura, la emisión de gases de efecto inver-nadero y la contaminación de mantos freáticos con lixiviados.

Asimismo se ha modernizado la prestación de otros servicios como el de rastro. Au-nado a las obligaciones en materia de salubridad inherentes al servicio la operación de los mismos debe contemplar una disposición adecuada de los residuos sólidos y de las aguas residuales. Actualmente el rastro de la ciudad de Saltillo funciona bajo la modalidad de concesión y en la misma se contemplan diversas obligaciones orientadas a la protección del ambiente.

Éstas son muestras de cómo el municipalismo y el ambientalismo evolucionan y se desarrollan a la par. Para alcanzar niveles de excelencia en el servicio y la protección al ambiente se buscan modelos innovadores que permitan inversión pública y privada. En este mismo sentido considero que nadie podrá negar la importancia que sobre la conta-minación atmosférica tienen las atribuciones en materia de tránsito o sobre el ambiente las áreas verdes y los parques. 19 JIMÉNEZ PEÑA, Adulfo, Competencia Municipal en Materia de Protección al Ambiente, p. 3. 20 Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del 9 de diciembre de 1994.


472

Como señala Valencia Carmona, muchos de los problemas que confrontan los muni-cipios, como son los de basura, contaminación ambiental, transporte en zonas metropoli-tanas, preservación de la ecología o regulación del suelo, no pueden solucionarse a fondo sin un trabajo conjunto, particularmente cuando hay conurbación.21

Lo anterior no es novedad para nuestro sistema jurídico que pone de manifiesto la necesidad de acciones entre dos o mas municipios para solucionar problemas o llevar a cabo programas y proyectos compartidos cuya formulación e implementación resultaría muy complicada o hasta imposible. La fracción III del artículo 115 de la Constitución general otorga a los municipios la facultad de establecer mecanismos de cooperación que permitan la suma de esfuerzos para hacer frente a problemas comunes con soluciones compartidas. En el caso de Coahuila, esta disposición ha sido incorporada al orden jurí-dico estatal a través del artículo 172 del Código Municipal, el cual establece que los mu-nicipios, por acuerdo de los ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la for-mulación y aplicación de planes y programas comunes en determinados supuestos como la elaboración y aplicación de programas de desarrollo común, la colaboración en la prestación de los servicios públicos y otros que tiendan a promover el bienestar y pro-greso de su población.

Los municipios tienen la obligación de colaborar en la preservación del micro y del macro ambiente. Por una parte son los encargados de solucionar problemas locales y aportar a la solución de problemas globales. Para esta difícil tarea la solución idónea es la cooperación intermunicipal. De este modo se pueden atacar de una forma más eficaz y eficiente los problemas ambientales que van más allá de los límites territoriales del Municipio.

CONSIDERACIONES FINALES

Este espacio es insuficiente para abordar en toda su extensión el tema seleccionado. Sin embargo es suficiente para dejar sobre la mesa la reflexión sobre qué autoridad es la más indicada para el ejercicio de determinadas funciones encaminadas a la protección del ambiente.

Del mismo modo podemos señalar que el ámbito municipal es el idóneo para el tra-tamiento de problemas ambientales de corte vecinal. Tal es el caso del ruido, de las vi-braciones, de los olores y de la luminosidad. Posteriores análisis nos permitirán afirmar que existe una íntima relación entre las funciones en materia de tránsito y el ruido, entre el ordenamiento del uso del suelo con las vibraciones, olores y luminosidad.

El desarrollo del Municipio urbano como espacio de convivencia y depositario del poder público abre una infinidad de opciones para garantizar el derecho al ambiente adecuado y de otros derechos fundamentales, en especial mediante la prestación de servi-

21 VALENCIA CARMONA, Salvador, ibidem, p. 223.


473

cios públicos. Finalmente, no puedo dejar pasar la oportunidad para agradecer a la Lic. Edna Castro por su invaluable colaboración para la elaboración del presente documento.

BIBLIOGRAFÍA

BETANCOR Rodríguez, Andrés, Instituciones de Derecho Ambiental, ed. La Ley, Ma-drid, 2001.

BRAÑES, Raúl, Manual de derecho ambiental mexicano, 1ª reimpresión, 2ª ed., FCE, México, 2004.

CARBONELL, Miguel, Los derechos fundamentales en México, 1ª reimpresión, 1ª ed., Porrúa, México, 2005.

DIEZ DE URDANIVIA FERNÁNDEZ, Xavier, El sistema federal mexicano. Antecedentes, evolución y perspectivas, FUNDAP, México, 2003.

JIMÉNEZ PEÑA, Adulfo, Competencia Municipal en Materia de Protección al Ambiente, Lex, difusión y análisis, No. 108 junio 2004., pp. 3-18.

RABASA Emilio O., La línea quebrada: el federalismo en México, (531-535), en Andrea SÁNCHEZ, Francisco José de (Coordinador), Derecho constitucional estatal. Estudios históricos, legislativos y teórico-prácticos de los estados de la República Mexicana, IIJ-UNAM, México, 2001.

—, Génesis de la materia ambiental en nuestra Constitución, en RABASA, Emilio O. Coordinador, La constitución y el medio ambiente, IIJ-UNAM, México, 2007.

RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, Derecho municipal, 2ª ed., Porrúa, México, 1998.

VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho municipal, 2ª ed., Porrúa, México, 2006.

http://www.juridicas.unam.mx/inst/direc/datper.htm?p=rabasa�

http://www.bibliojuridica.org/libros/1/8/37.pdf�

http://www.juridicas.unam.mx/inst/direc/datper.htm?p=deandrea�

http://www.juridicas.unam.mx/inst/direc/datper.htm?p=deandrea�

Políticas públicas y función policial para municipios de México

JOSÉ ARTURO YÁÑEZ ROMERO*

En el universo del discurso de las políticas de seguridad pública mexicana podemos dis-tinguir tres dimensiones de argumentación que conforman las modalidades propositivas de las políticas y programas llamados de “prevención del delito”.1

En la primera dimensión de argumentación está la ideología penal preventiva donde existen dos modalidades. La primera es la noción de prevención general del delito que asume que la existencia de las instituciones de justicia como los códigos penales, las po-licías, el Ministerio Público, los juzgados penales y las prisiones tienen los efectos inhibi-torios de conductas delictivas sobre la población en general, ante la amenaza y probabili-dad de sufrir el castigo inherente (privación de la libertad).

Al mismo tiempo la ideología penalista de prevención sostiene, en su segunda no-ción, que la prevención especial es la efectuada por las instituciones penales sobre el infractor o infractores en lo particular que se ejerce tanto, por la acción de retirarlo de la vida social activa evitando así que siga delinquiendo, como por que al salir de prisión el infractor no repetirá conductas delictivas debido a que habrá sido “readaptado”; es decir, habrá “hecho conciencia” de que debe vivir de acuerdo con las normas y reglas de la sociedad. La tercera noción es la ilusión juridicista que implica la ideología de que cam-biando las leyes se transformará la realidad, así para restar ineficiencia al Ministerio Público se reforma la Constitución o sus leyes orgánicas o su reglamento; para bajar el secuestro se modifica el código penal y se crean grupos policiales ilegales; para “abatir” la impunidad se reforma el modelo procesal penal, etc.

Una segunda dimensión es la prevención programática, es decir, aquella expresión gubernamental que se realiza a partir de programas o/y acciones específicas por parte de

* Doctor en ciencias sociales por la Universidad Autónoma Metropolitana y Doctor en ciencias penales por el Instituto Nacional de Ciencias Penales, Investigador Nacional (SNI); autor del libro Policía Mexicana, cultura política, (in)seguridad y orden público en el gobierno del Distrito Federal 1821-1873, México D.F., Plaza y Valdés-UAM, 1999. correo electrónico: [email protected]. 1 Aunque la normatividad específica que se cita en este documento es relativa al Estado de México, en realidad la mayor parte de los análisis, propuestas y comentarios son aplicables a todos los municipios del país pues el modelo de policía preventiva es el mismo en todos los casos.



476

una autoridad administrativa (presidente, gobernador, presidente municipal, secretario, subsecretario o director general de seguridad) que moviliza a las policías preventivas (y al ejército) dentro de ciertos espacios geográficos para la realización de patrullaje con el objetivo de disuadir, con su presencia, a los delincuentes para que no delincan y, adicio-nalmente, en caso de flagrancia, lograr detener a los malhechores para ser juzgados y conducidos a prisión. Una noción “sacrosanta” de esta dimensión es la política de “barril sin fondo”; es decir, que para “bajar” la delincuencia es indispensable aumentar el gasto público en “seguridad” (helicópteros, chalecos, rifles, gases, vehículos, etc.); y donde siempre más (policías, Ministerio Públicos, jueces, salarios, fuerza) es mejor.

La tercera dimensión del discurso preventivo es la prevención social que señala que debido a que las causas del delito son sociales (pobreza, marginalidad, desempleo, etc.) entonces las acciones de prevención deben ser también sociales, es decir, que al aplicar acciones que disminuyan esos fenómenos sociales también bajarán las acciones delictivas.

Una noción ya muy frecuente de esta tercera dimensión es la de la participación ciu-dadana o vecinal contra el delito. Aquí la idea es que la reunión de policías con los veci-nos, la instalación de alarmas y luminarias en las casas y edificios habitacionales, así co-mo la comunicación de información vecinal sobre delitos y delincuentes a las institucio-nes policiales o ministeriales, logrará reducir la incidencia delictiva en esas calles o colo-nias. Esta noción en realidad tiene como efecto “compartir” el fracaso.

La dimensión penal de la prevención en realidad se utiliza como discurso legitimador de las posibles funciones y “bondades” de las instituciones de justicia, así como de refe-rencia en la elaboración de leyes, reformas y reglamentos. Mientras que la dimensión social no pasa de ser una política posible pero no realizada, pues de hecho no existe algún plan, programa o instancia gubernamental encargada de aplicar las acciones y re-cursos bajo tal hipótesis en ningún nivel de gobierno. Sin embargo, la dimensión pro-gramática es la que más se anuncia como política realizada a través de patrullajes, opera-tivos, coordinación interinstitucional, retenes, alcoholímetros, detenciones por sospecha, campañas de desarme, toques de queda, gasto público, etc. En realidad, la primera di-mensión se mezcla con la tercera y la segunda dimensión queda sólo como la aplicación coyuntural de algunas acciones de política social asistencialista en las zonas más pobres de las áreas urbanas. Desde luego, quienes toman esa decisiones de política pública se inclinan más por las dimensión programática, que es de aparente efecto inmediato (“re-ducción del índice delictivo”), mientras que la dimensión social tendría efectos a largo plazo.

Pero la modalidad de participación vecinal de la dimensión social es una política pública que ha sido aprovechada más por sus efectos individuales que por sus fines pre-ventivos generales pues sus objetivos se agotan en la percepción que los vecinos de tal calle, cuadra, manzana o colonia tiene de la delincuencia y del quehacer policial; redun-dando en la falta de coordinación interpolicial y la carencia de evaluación de este tipo de

POLÍTICAS PÚBLICAS Y FUNCIÓN POLICIAL PARA MUNICIPIOS DE MÉXICO

477

acciones, que también son frecuentemente afectadas por intereses partidistas o clientelares por parte de algunos gobernantes (federales, estatales o municipales).

Por la parte del origen coyuntural de la dimensión programática, pronto pasa la no-vedad y el aparente éxito del patrullaje, pues paulatinamente se van desgastando las rela-ciones de las policías con la comunidad y se empieza a generar demanda del servicio de vigilancia en otras partes de la ciudad, sin que se pueda atender por insuficiencia presu-puestaria (no hay suficientes patrullas, no hay dinero para más gasolina, etc.). En la última fase de estas políticas las relaciones de la policía con los vecinos se deterioran debido a que los agentes policiales adoptan conductas delictivas, con la consecuente ter-minación del programa hasta que otra coyuntura política o social repita el ciclo.

Particularmente en el caso de las organizaciones policiales preventivas, la adopción, por parte de los gobernantes, de las dimensiones penalista y programática, genera doble paradoja de expectativas. Mientras que la gente solicita a la policía preventiva municipal que prevenga y “combata” el delito, el marco jurídico de estas policías es de funciones comunitarias y de prevención de conductas infractoras no de delitos, sino de infracciones a los bandos de policía municipales. Además nunca se ha experimentado la acción del Ministerio Público a nivel comunitario. Así, el “instrumento” de la ideología penalista no es el adecuado. No se conoce, hasta ahora, ninguna modalidad de la prevención pro-gramática que haya tenido como objetivo específico la disminución del índice infraccio-nal, es decir, de las conductas transgresoras de los bandos de policía municipal (Ley de Justicia Cívica, en el Distrito Federal). Si desde la perspectiva legal corresponde al Minis-terio Público el “combate” al delito, resulta ridículo y esquizofrénico adjudicarle tal papel a la policía preventiva.

La segunda paradoja estriba en que existe una corriente de opinión entre algunos es-tudiosos de la seguridad que aspiran a tener una policía comunitaria o de proximidad, pues piensan que la policía municipal es una policía “represiva” del delito, antidelictiva. Esto significa que en la realidad legal se tiene lo que se quisiera, pero los estudiosos o “expertos reformistas”, no lo aprecian así.

Así entonces, la idea de prevención, como política pública ha carecido de perspectiva integral, coherente, articuladora, de largo alcance y duración, y sin consideración al mar-co jurídico que rige a las policías preventivas, así como carentes de mecanismos de dia-gnóstico, seguimiento, revisión, evaluación y ajuste que permitan incorporar las faculta-des de las instituciones de seguridad con las expectativas ciudadanas ante las diversas realidades de la violencia social y la violencia delictiva.

POLÍTICA INTEGRAL Y MODELO DE PREVENCIÓN

La prevención debe entenderse como una preparación contra daños futuros no seguros, buscando ya sea que la probabilidad de que tenga lugar disminuya o que las dimensiones del daño se reduzcan.


478

Desde la perspectiva de la prevención como un quehacer gubernamental, orientado hacia los posibles factores asociados a la ocurrencia de conductas violentas y conductas delictivas se requiere de la coordinación interinstitucional y la utilización de recursos públicos, pero también privados. La política de prevención debe operar mediante una estrategia interinstitucional e intergubernamental coordinada por una instancia guberna-mental especializada (federal, estatal y/o municipal), mediante recursos y programas es-pecíficos y la coparticipación de los sistemas de salud, educación, seguridad social, polic-ía, procuradurías de justicia, protección civil y desarrollo social, para incidir en los gru-pos sociales y zonas de mayor riesgo delictiva e infraccional, así como de mortalidad violenta. Con ello debe darse un impulso muy particular a los valores y los principios de libertad, solidaridad, democracia, derechos humanos, transparencia gubernamental, rendi-ción de cuentas y contraloría social.

A esta política de prevención a través de la acción concertada de las instituciones y la ciudadanía, y que tiene como sujetos de su acción a aquellos quienes no han cometido ningún acto antijurídico, infracción o delito, la podemos llamar Política General de Prevención.2

Los factores sociales son los muy relevantes para entender la generación, frecuencia y modalidad de la violencia, la delincuencia y las conductas antisociales, pero también es prioritario identificar un segundo grupo de variables asociadas a la violencia social y a las conductas delictivas.

Esta segunda fuente criminógena está constituida por los fenómenos institucionales administrativos originados por el mal funcionamiento o disfunciones de las instituciones públicas pues ello tiene efectos directos no solamente sobre la calidad de vida de la po-blación, sino sobre las actitudes violentas que la ciudadanía adopta cuando:

a) se toman la justicia en propia mano debido a la ineficacia de la justicia oficial; b) deja de cumplir con sus derechos y obligaciones, incurriendo así en ilícitos; c) comete delitos con la certeza de que no sufrirá consecuencias jurídicas debido a las autori-dades omisas o cómplices (por compadrazgo, corrupción, desviación de recursos, etc.;

2 Siguiendo muy de cerca la perspectiva social de prevención del delito inscrita en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en la Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México se define que el Estado y los municipios combatirán las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollarán políticas, programas y accio-nes para que la sociedad participe en la planeación y supervisión de la seguridad pública y se fomenten valores culturales y cívicos que estimulen el respeto a la legalidad. Aquí se debe decir que en realidad y desde la perspectiva de la política prevencional que propongo, todos los programas de desarrollo o de justicia social pueden ser considerados como programas de prevención de la violencia y de sus efectos delictivos; sea de vivienda popular, apoyo a la alimentación y la salud rural y urbana, etc. Esto depende del grado de marginación social.


479

d) resiste y actúa violentamente contra las instituciones gubernamentales debido a que los fun-cionarios públicos han violados sus derechos, libertades o han usado recursos públicos en be-neficios privados y protección propia. Estas condicionantes gubernamentales criminógenas se deben diagnosticar para aplicar

políticas gubernamentales internas cuyo objetivo sea disminuir tales fenómenos guberna-mentales; esto es, de prevención administrativa. El conjunto del poder público (poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo) genera, a través de la acción u omisión de sus órganos, algunas conductas delictivas de alcance interno que pueden ser sancionadas penal, política y/o administrativamente; pero además estas conductas, y otras no necesariamente ilegales, pero sí contrarias al interés de las leyes o al bienestar social, inciden en la producción de más actos infraccionales (penales o administrativos) entre la ciudadanía. Esta perspectiva prevencional tiene dos frentes de afectación: el interno que se refiere a los ilícitos que los servidores públicos realizan individual o concertadamente dentro de la institución pública y contra las funciones y la economía institucional, cuyos resultados afectan al interior de tal organización pública pero también hacia el exterior. El frente externo se refiere a los ilícitos que los servidores públicos realizan en el entorno social de la institución mediante la aplicación discrecional o meditante la omisión, pero también con la utilización o des-viación de recursos públicos (facultades, vehículos, personal, información, influencias, etc.) a favor de intereses privados propios o cómplices. En ambos casos es frecuente que, debido a las malas leyes que regulan a las organizaciones públicas, así como a las omi-siones de los órganos de control interno, al ser “publicadas” tales conductas delictuosas carezcan de leyes que penalicen específicamente tal o cual conducta, garantizando así la impunidad organizacional.

Aunque teóricamente toda la administración pública (federal, estatal o municipal) puede generar, mediante su impunidad organizacional gran influencia criminógena sobre la sociedad, en México carecemos de estudios para determinar la dimensión y afectación de tal disfuncionalidad institucional, pero por los casos y cifras que se ventilan pública-mente sobre el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, es previsible que sea enorme. Por ello se deberían tomar políticas de control y rendición de cuentas.

Prevención social. Es la acción gubernamental que se orientará a disminuir las condiciones sociales y económicas que se asocian a la comisión de delitos e infracciones en el seno de la sociedad. Es una estrategia interinstitucional e intergubernamental coordinada que, mediante programas específicos, incide en los grupos sociales y zonas de mayor interés estratégico. Prevención institucional o política (Prevención administrativa). Se refiere a la disminución de fenómenos institucionales que favorecen la frustración, irritación, violencia y desesperación ciudadana, cuya solución provendrá de la adopción de una cultura general de servicio público profesional, así como de responsabilidad para la prevención de desviaciones o disfunciones del servicio público.


480

Prevención situacional. Se refiere a disminuir las condiciones que facilitan la comisión delictiva. Corresponde a los ciudadanos aplicar recomendaciones pertinentes, así como a las autoridades actuar con medidas proactivas. Comprende acciones ciudadanas y acciones policiales.

LA PREVENCIÓN ADMINISTRATIVA3 La prevención general en su vertiente administrativa o política tiene origen en el re-

conocimiento de que la violación o inobservancia de los derechos administrativos de los ciudadanos por parte de la administración pública (municipal, estatal o federal) es causa del divorcio entre administración pública y ciudadanía y fuente de infracciones y delitos de servidores públicos y de ciudadanos, así como de desviación de recursos (jurídicos, administrativo, humanos, económicos y de infraestructura) destinados originalmente para beneficio ciudadano. Entre los principales derechos y garantías destacamos los siguientes:

Derecho a la legalidad de los actos de gobierno Derechos al funcionamiento eficaz y eficiente de la administración pública Derechos a los servicios públicos Derechos a la comunicación, enlace e información con las autoridades públicas Derecho de petición Derechos a la representación y seguridad administrativa Derechos a la autodeterminación de intereses colectivos Garantías de enfoque social de programas gubernamentales Garantías para la prestación simplificada de servicios administrativos Garantías para el control social de programas gubernamentales La política preventiva en este ámbito se debe orientar a disminuir todas las condicio-

nes administrativas que se asocian o causan violación a aquellos derechos, así como a incrementar las áreas de oportunidad para aplicar políticas de control, supervisión, eva-luación, mejoramiento y sanción (penal, civil, política y/o administrativa).

Dos son las políticas de aplicación inmediata: Creación de órganos internos de con-trol y supervisión pero externos a los gobiernos, pero con poderes jurídicos para sancio-nar. Desde luego para ello podría aprovecharse la Secretaría de la Función Pública pero convertirla en un órgano público autónomo y darle dimensión nacional para que super-vise a los gobiernos federal, estatal y municipal y presente las acusaciones directamente al Tribunal Administrativo (especialmente diseñado para estos casos). La segunda acción es realizar un diagnóstico de los efectos criminógenos de la impunidad gubernamental, detectando volúmenes de dinero, efectos e involucrados en tales actividades, así como el diagnóstico de los casos de corrupción detectados y presentados ante los tribunales y sus resultados jurídicos.

3 Véase, PONTIFES A. Poblano D. Los Derechos Administrativos del Hombre y del Ciudadano, Méxi-co, INAP, 1993.


481

Por ser parte de la administración pública municipal y estatal y federal las policías preventivas también pueden incurrir en desviaciones, ilegalidades, faltas y violación de los derechos y libertades ciudadanas. Así los derechos administrativos de los ciudadanos también deben ser observados por las policías y darles vigencia adecuada a sus especifici-dades orgánicas y operativas. La administración policial cuya jefatura recae en el gober-nador de la entidad y en el presidente municipal, debe garantizar la vigencia de los dere-chos administrativos de la ciudadanía, pues de no hacerlo incurre en su violación, con el consecuente malestar social sobre su desempeño ya no policial exclusivamente, sino además administrativo.

Algunos factores criminógeno-institucionales: Impunidad Deficiente gestión pública Desconocimiento del civismo y del contenido de los bandos de policía y buen gobierno Improvisación y escasa normatividad de la justicia de faltas Disfuncionalidad policial y falta de técnicas de comunicación y gestión comunitaria Limitación y transgresión a libertades y derechos ciudadanos Inobservancia de los reglamentos de tránsito municipal y federal Ausencia de estándares profesionales en prevención Prepotencia y arbitrariedad Ausencia de mecanismos eficientes de control interno y rendición de cuentas Conductas delictivas Violación de libertades y derechos humanos.

EL TRABAJO POLICIAL PREVENTIVO La naturaleza administrativa de la policía preventiva en nuestro país define como su fun-ción esencial velar por el respeto y prevenir las faltas a los reglamentos y bandos munici-pales; actuando de oficio en caso de flagrante infracción administrativa o delictiva. Si efectivamente cumplen su misión tendremos una institución que coadyuve eficazmente a salvaguardar efectivamente la tranquilidad ciudadana mediante la vigencia del ordena-miento jurídico municipal.

Para la aplicación pertinente, eficiente y eficaz de las facultades de la policía municipal al aseguramiento de la convivencia pacífica ciudadana propongo que básicamente, que son cinco los lineamientos de la gestión de la policía mexicana:

1) el mantenimiento de la convivencia social pacífica mediante la prevención de infracciones al bando de policía y reglamentos de tránsito; 2) la detención de presuntos infractores a los bando de policía para la prevención de posibles delitos derivados de la impunidad de dichas infracciones; 3) la prevención situacional en las áreas públicas con efectos privados;


482

4) la gestión eficiente de las demás acciones de gestión auxiliar de policía, para la protección a la integridad física y patrimonial de la ciudadanía; 5) y la prevención y el control de conductas ilícitas de los propios agentes de policía. Adicionalmente se deben adoptar estrategias eficientes en la política de vialidad para la

prevención de infracciones a los reglamentos de tránsito, cuyas consecuencias son un alto índice de mortalidad, particularmente la policía de tránsito en calles y caminos municipa-les y estatales.

La primer línea del trabajo policial preventivo se enfoca al patrullaje, información y comunicación con la comunidad, servicio a la comunidad, educación cívica, orientación y liderazgo comunitario en temas y problemas de la comunidad (violencia intrafamiliar, adicciones, autoprotección), todo ello para a la prevención de las faltas de adultos y me-nores a los bandos de policía y buen gobierno que disponen lo relativo al ordenamiento de la convivencia pacífica de los ciudadanos dentro del Municipio. Violencia infraccional cuya disminución requiere de logro eficiente de las funciones policiales preventivas y de elevar las capacidades de comunicación con la comunidad y gestión policial de las nece-sidades ciudadanas derivadas de la violencia infraccional y delictiva.

La segunda línea de trabajo policial preventivo es la intervención y, en su caso, arres-to de los presuntos infractores al bando de policía o bando municipal gubernativo para remitirlos ante los jueces u oficiales calificadores que son los únicos autorizados para sancionar (reclusión administrativa y/o multar y/o reconvenir) a los presuntos infractores. Sólo entonces los que resulten sancionados, serán considerados infractores.4

Al juez u oficial calificador o gubernativo, que es una autoridad administrativa, debe dotársele de funciones jurisdiccionales específicas totalmente reglamentada, a fin de que en lo referente a las faltas administrativas se cumpla con lo dispuesto en los artículos 14 y 16 constitucionales, así debe crearse una normatividad adecuada para que tramiten y resuelvan los asuntos de su competencia.

Y crear los procedimientos necesarios para que el infractor o alterador del ordena-miento municipal tenga maneras legales de defensa y prueba de inocencia o infracción, según sea el caso.

4 Sin duda, cualquier política de seguridad pública y prevención del delito que no incorpora y refuerza la importante función de los oficiales conciliadores (jueces cívicos o jueces conciliadores), ni analiza sus estadísticas o ignora sus funciones, está destinada al fracaso y la equivocación crónica. De hecho, a nivel nacional, sus actuaciones y estadísticas son desconocidas o ignoradas en los documentos públicos sobre la policía o la administración municipal o estatal. Es tal el desconocimiento de esta importante función de seguridad pública municipal que no existen “operativos” policiales, ni patrullajes, ni campañas contra las infracciones administrativas. Pero la realidad es que, a pesar todo ello, se puede afirmar que ocho de cada diez personas que detiene la policía en el Estado de México, son remitidos ante los oficiales califi-cadores (remisiones) para la respectiva sentencia administrativa.; las otras dos son presentadas ente el Ministerio Público por presuntos actos delictivos.


483

Algunas de las principales las faltas o infracciones a los bandos municipales que co-rresponde a las policías hacer observar y a los oficiales calificadores sancionar:

- Alterar el tránsito vehicular y peatonal; - Ofender y agredir a cualquier miembro de la comunidad; - La práctica de vandalismo que altere las instalaciones y el buen funcionamiento de los servi-cios públicos municipales; - Alterar el medio ambiente del Municipio en cualquier forma, ya sea produciendo ruidos que provoquen molestias o alteren la tranquilidad de las personas, así como arrojar basura en la vía pública, etc.; - Utilizar la vía pública para la venta de productos en lugares y fechas no autorizadas; - Maltratar, ensuciar, pintar, instalar letreros o símbolos, o alterar de cualquier otra forma las fachadas de los edificios, esculturas, bardas o cualquier otro bien con fines no autorizados; - Escandalizar en la vía pública; - Ingerir en la vía pública o a bordo de cualquier vehículo, bebidas alcohólicas. Recordemos que la policía municipal debe cumplir con su misión: velar por el respe-

to a los reglamentos o bandos gubernativos, pues así previene las faltas al orden público del Municipio; y los jueces administrativos imparten la justicia de faltas administrativas.

Si la institución policial preventiva hace efectivamente su trabajo de prevención infrac-cional, tendremos una institución que coadyuve eficazmente a salvaguardar efectivamente la tranquilidad y convivencia pacífica de los ciudadanos, y por efecto secundario, prevenir algunas conductas delictivas.

Para evitar confusiones operativas y jurisdiccionales, entre las funciones policiales preventivas y las de procuración de justicia, en la aplicación de los respectivos programas institucionales, es necesario recordar que la competencia jurídica de la policía preventiva es de orden administrativo y sólo de manera secundaria o auxiliar incide en las funciones penales o antidelictivas; de la misma manera en que es institución auxiliar del Poder Judicial.

La tercera línea de trabajo policial es la prevención situacional que refiere las acciones de vigilancia, patrullaje, observación y análisis de las áreas públicas con el objetivo de reforzar las áreas y propiedades vulnerables a la acción delictiva, así como recomendar a la ciudadanía las transformaciones y acciones necesarias para disminuir su vulnerabilidad victimológica en su entorno físico o sus trayectorias urbanas.

La cuarta línea de trabajo policial es auxiliar profesionalmente a las autoridades de procuración de justicia y a la ciudadanía en los cuatro siguientes escenarios de atención a los riesgos derivados de la violencia delictiva.

- En flagrancia, que es la figura constitucional que permite a cualquier ciudadano realizar la detención del indiciado en los momentos en que está cometiendo un delito; - En disuasión que por su presencia física ejerce sobre los posibles delincuentes;


484

- En auxilio de la procuración de justicia a petición expresa del Ministerio Público; - En respuesta al llamado de la ciudadanía en urgencia infraccional y/o delictiva. No se debe confundir las competencias policiales ni aun en beneficio de la lucha anti-

delictiva, pues hacerlo es contrario a la Constitución de la República y, por otra parte, deja a descubierto la prevención de las infracciones administrativas propias del orden público; es decir, deja sin aplicación los bandos municipales gubernativos.

La quinta línea de trabajo policial es la de operar mecanismos eficaces de control de las conductas criminógenas y delictivas de los agentes de policía, mediante una Unidad de Asuntos Internos. Esta unidad (policía de la policía) es quien debe vigilar, procesar, y corregir todos los actos ilícitos de los agentes policiales para evitar que el cuerpo policial municipal o estatal se convierta en una amenaza y/o en victimario de la sociedad. Desde luego, su acción se centra en la vigilancia permanente de las conductas, estilos y acciones de cada agente policial para corregir sus desviaciones profesionales, laborales y aplicar las leyes administrativas pertinentes o hacer la denuncia penal ante el Ministerio Público correspondiente (del fuero común o del fuero federal).5

Desde el punto de vista institucional, con estas medidas, se busca a mediano plazo in-crementar la calidad, coherencia, comunicación y convergencia de acciones y objetivos que permitan consolidar la política preventiva, mejorando la eficiencia, articulación e información de las instituciones de seguridad pública, así como la disminución de sus variables institucionales criminógenas. Esta medida de control preventivo interno es una estrategia derivada de la política de la prevención administrativa.

Desde el punto de vista de la seguridad pública, la estrategia preventiva busca dismi-nuir las condiciones que fomentan las probabilidades de riesgo infraccional y delictivo de la población, tanto de convertirse en la parte infractora o en la parte victimada, así como de riesgo a su integridad física.

En el ámbito de las instituciones policiales preventivas, las autoridades tomarán como unidad de medida la prevalencia infraccional que es la tasa de personas con mayor pro-babilidad de convertirse en víctimas de las infracciones administrativas y la incidencia

5 Una propuesta que pareciera radical y fuera de lógica, pero acorde al estado desorganizado del control gubernamental (tomando en serio a las leyes y a los derechos humanos), es que policías preventivas hicieran efectiva la “función” que actualmente le otorgan muchas leyes de seguridad pública de las entidades federativas e incluso la ley de la Policía Federal Preventiva, respecto a salvaguardar los dere-chos y libertades de los ciudadanos. Si esta función se hiciera realidad, la policía sería el primer garante de la legalidad y los derechos, y no sólo de los administrativos, de la ciudadanía. Por ejemplo, las polic-ías deberían ser un órgano de colaboración con las comisiones de Derechos Humanos, deberían realizar “operativos” contra los violadores de derechos humanos, hacer “presencia disuasiva” en las instituciones donde se violan derechos (procuradurías, hospitales públicos, escuelas públicas, etc.), detener en fla-grancia violatoria de derechos humanos a servidores públicos, etcétera.


485

infraccional, que es la tasa de personas por infracciones registradas en las actas informati-vas o libros de gobierno de las autoridades municipales y del gobierno del Estado.

Para la cuantificación de la política policial preventiva, además de los indicadores so-ciales y de profesionalidad institucional, por ejemplo, los administradores tomarán tam-bién, como indicadores básicos para la administración, planeación, evaluación, elabora-ción de mapas de riesgo, diagnóstico de las instituciones y programación, el índice de prevalencia delictiva, y la distinguirán de la incidencia delictiva, que refiere la tasa de personas por delitos registrados en las averiguaciones previas consignadas, así como de la tasa de mortalidad accidental y violenta.

AUTORIDADES AUXILIARES MUNICIPALES

Es importante destacar que en los municipios del Estado de México, la Ley Orgánica Municipal designa como autoridad auxiliar municipal a los delegados y subdelegados, así como a los jefes de sector o de sección y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento.

Estas autoridades auxiliares son de importancia estratégica para la seguridad pública en general, y para las políticas de prevención del delito y para la función policial munici-pal, en lo particular, a nivel territorial pues deben ejercer, en sus respectivas jurisdiccio-nes, las atribuciones que les delega el Ayuntamiento, para mantener el orden, la tranqui-lidad, la paz social, la seguridad y la protección de los vecinos, conforme a lo establecido en esta ley, el bando municipal y los reglamentos respectivos.

De manera que a los jefes de sector o de sección y de manzana corresponde colabo-rar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos del lugar, repor-tando ante los cuerpos de seguridad pública o a los oficiales conciliadores y calificadores, las conductas que requieran de su intervención, así como informar al delegado las defi-ciencias que presenten los servicios públicos municipales.

DEBERES Y DERECHOS DE LOS VECINOS DEL ESTADO DE MÉXICO SOBRE SEGURIDAD

PÚBLICA PREVENTIVA Si ya he señalado las vertientes del sentido de prevención y de papel que debe jugar la policía dentro de una política integral de prevención del delito, ahora señalaré por qué y cómo es necesario integrar a la policía y a la prevención dentro una política pública de participación ciudadana, con la finalidad de garantizar el derecho ciudadano al servicio policial eficiente y eficaz.

Lejos de la idea antes señalada de considerar a la participación social como una políti-ca coyuntural y políticamente clientelar, el fundamento de una política preventiva integral parte de la certeza de que la prevención del delito y la función policial (seguridad preven-tiva), son la expresión de los derechos ciudadanos.

En el Estado de México existe la certeza jurídica de este derecho en la Ley de Seguri-dad Preventiva del Estado de México que señala que es derecho de los ciudadanos orga-


486

nizarse en grupos de apoyo y participación social voluntaria, tendientes a la prevención del delito, la protección de viviendas, escuelas, comercios, industrias y demás estableci-mientos, en coordinación con las autoridades responsables de la seguridad pública en el Estado.

Este derecho también adquiere la modalidad democrática, como un derecho adminis-trativo, de la participación ciudadana, junto con las autoridades, la elaboración, supervi-sión de la ejecución y evaluación del programa anual de participación social, así como de las estrategias y acciones, que coadyuven al eficiente desempeño de los cuerpos preventi-vos de seguridad pública del Estado y municipios. Por supuesto, la ciudadanía tiene el derecho de participar en las acciones de supervisión de los cuerpos preventivos de segu-ridad pública que establezcan las autoridades, para verificar la actuación de los miembros de las instituciones policiales apegada a los principios de legalidad, profesionalismo, efi-ciencia y honradez.

En la línea de mantener y garantizar los derechos administrativos en el ámbito de la función policial y la seguridad, la ley establece que son obligaciones de las autoridades de seguridad pública preventiva estatal y municipal, con relación a la participación ciudadana y vecinal:

- Establecer y promover, las formas de organización de la participación ciudadana en materia de prevención de delito y conductas antisociales; - Convocar a foros y seminarios, entre otros, a las organizaciones sociales, instituciones educa-tivas, grupos sectoriales y, a la población en general, para que participen en la elaboración (en forma conjunta), supervisión de la ejecución y evaluación del Programa Anual de Participación Social; en materia de policía preventiva; - Diseñar, establecer y controlar los mecanismos necesarios para la obtención de opiniones y quejas respecto de la actuación de los miembros de los cuerpos de seguridad, atendiéndolas con prontitud y eficacia; - Capacitar permanentemente a los representantes ciudadanos en las tareas de vigilancia que les fueren encomendadas; - Coordinar los trabajos de conjunto que realicen los cuerpos preventivos de seguridad pública y los grupos de participación ciudadana, relativos a la elaboración, supervisión de la ejecución y evaluación del Programa Anual de Participación Social; - La participación ciudadana, en la seguridad pública preventiva, será coordinada por autori-dades estatales y municipales y elaborarán un Programa Anual de Participación Social, en los que se especifiquen los requerimientos, medios, términos, metas y objetivos de ejecución de las acciones de la participación ciudadana en la seguridad pública


487

PREVENCIÓN DEL DELITO

Principio jurídico El Estado y los municipios combatirán las causas que generan la comisión de delitos y conductas antisociales y desarrollarán políticas, programas y acciones para que la socie-dad participe en la planeación y supervisión de la seguridad pública y se fomenten valo-res culturales y cívicos que estimulen el respeto a la legalidad. Principio lógico de la prevención La prevención debe entenderse como una preparación contra daños futuros no seguros, buscando ya sea que la probabilidad de que tenga lugar disminuya o que las dimensiones del daño se reduzcan. Se puede practicar tanto el peligro como ante el riesgo.

Principio político Organizarse y participar para prevenir el delito es un derecho ciudadano.

Para la ejecución de estos derechos la misma ley prevé la existencia de los consejos de participación ciudadana (CPC) como órganos de comunicación y colaboración entre la comunidad y las autoridades, tendrán las siguientes atribuciones:

- Promover la participación ciudadana en la realización de los programas municipales; - Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados; - Proponer al Ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y pro-gramas municipales; - Participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos. El Consejo se integrará hasta con cinco vecinos del Municipio, con sus respectivos

suplentes; uno de los cuales lo presidirá, otro fungirá como secretario y otro como teso-rero y en su caso dos vocales, que serán electos en las diversas localidades por los habi-tantes de la comunidad.

Para el caso particular del la participación social referida a las instituciones de policía municipal la ley crea los comités municipales de consulta y participación de la comunidad (CMCPC) que son instancias de participación comunitaria, encargados de la planeación y supervisión de la seguridad pública municipal para:

- Conocer y opinar sobre políticas y seguridad pública; - Sugerir medidas específicas y acciones concretas para mejorar esta función; - Realizar labores de seguimiento; - Proponer reconocimientos por méritos o estímulos para los miembros de las instituciones policiales; - Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades;


488

- Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las activida-des que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeño de la función de segu-ridad pública, y - Formular planteamientos a los Consejos, particularmente sobre prevención del delito, accio-nes de vigilancia y seguridad preventiva y programas de readaptación social.

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE PREVENCIÓN

DEL DELITO COMO POLÍTICA PÚBLICA Sin duda resulta más que extraño la situación de la prevención del delito desde la pers-pectiva gubernamental, pues a nivel de gobierno federal,6 estatal y municipal existe en las leyes la mención de la política social de prevención del delito, así como al carácter de obligación gubernamental de establecer las políticas necesarias para el “combate” a las causas del delito, hasta hoy no existe en ningún nivel de gobierno algún programa de prevención social del delito, instancia gubernamental que lo opere o recursos destinados a tal finalidad.7

6 El único programa federal conocido sobre este tema es el Programa de Prevención del Delito que publicó el Sistema Nacional de Seguridad Pública cuando todavía estaba bajo la tutela de la Secretaría de Gobernación en 1996, pero que nunca ha tenido aplicación; programa cuya coautoría se debe al autor del presente artículo. 7 Este programa es independiente del respectivo Programa de Seguridad Pública municipal, así como de las acciones de vigilancia, reconocimiento o colaboración con la policía municipal o estatal; quizá po-drían integrarse a condición de no confundir sus objetivos. De cualquier manera, parte de la informa-


489

Ante ello es necesario apuntar hacia un mecanismo de realización de esta política de prevención, con participación ciudadana, rendición de cuentas y, especialmente, una clara política de evaluación de acciones, recursos y resultados, bajo la figura de contraloría social.

El principio general de la participación ciudadana en la prevención del delito es la ge-neración consensuada del Programa Municipal de Prevención del Delito y la evaluación del cumplimiento de la responsabilidad, compromiso, eficacia y recursos municipales destinados a la prevención del delito e infracciones administrativas.

Para ello se requiere que las autoridades municipales actúen bajo los principios de co-rresponsabilidad, transparencia, rendición de cuentas y eficacia administrativa.

Así la elaboración, seguimiento, evaluación y transformación de la política de seguri-

dad pública será una política pública realmente. Para ello se deben seguir las siguientes etapas.

Primera Etapa Elaboración conjunta del Programa Municipal de Prevención del delito.

“Programa Anual de Participación Social y Prevención del Delito”. Objetivo: definición conjunta (comunidad/gobierno municipal) de los problemas y

causas de inseguridad en el Municipio y sus soluciones (realización de talleres y consulta ciudadana).

1) Diagnóstico - Identificación (diagnóstico) de los principales factores de riesgos asociados a las conductas antisociales: pobreza y desempleo, alimentación insuficiente, violencia familiar y comunitaria, identificación, facilitadores de ilegalidades (drogas, ocio, armas, adicciones, lugares sin vigilan-cia), tráfico de objetos ilegales, ausencia de opciones para el tiempo libre, etc.; - Leyes sin aplicar, servicios y servidores públicos que no funcionan o lo hacen mal, servicios y presupuesto público mal aplicados, violación de leyes, violación de derechos humanos, in-cumplimiento de planes y programas municipales, federales y/o estatales; - Lugares, horarios, acciones y grupos criminógenos, detección de lazos de impunidad y com-plicidad con servidores públicos, tipo de delitos e infracciones al bando de policía municipal.

ción generada para la prevención del delito puede ser utilizada por la policía para sus propios progra-mas de patrullaje.


490

2) Establecimiento de objetivos, metas, compromisos, definición de indicadores, res-ponsabilidades ciudadanas y gubernamentales, recursos y tiempos de ejecución de las metas asumidas.

Segunda Etapa Evaluación Cuatrimestral del Programa de Prevención del delito.8

Objetivo: Dar seguimiento, detectar avances y sugerir medidas correctivas en los pro-blemas de aplicación y ejecución preprograma, conjuntamente comunidad y gobierno.

La evaluación consiste en confrontar las metas asumidas con el grado de su ejecución en los plazos convenidos, especialmente en referencia a:

- Impacto social y opinión ciudadana respecto del programa de prevención y la gestión pública de lo servicios públicos municipales; - Recursos humanos y financieros comprometidos; - Logros específicos: reducción de conductas violentas o infractoras (penales y administrativas), así como de la inseguridad social; - Opinión vecinal sobre el programa y la inseguridad. De los resultados obtenidos del ejercicio público de evaluación se obtendrán: - Criterios para mejorar el programa y su cumplimiento; - Datos para recomendar la modificación del programa y/o la gestión pública, así como los re-cursos, acciones y plazos asumidos; - Responsabilidad de los servidores públicos municipales.

Tercer Etapa La evaluación anual tiene como productos la publicación de los costos, acciones, y resul-tados de la aplicación del programa así como los señalamientos acerca de los actores sociales y gubernamentales que cumplieron o no con lo acordado, quejas ciudadanas ante la contraloría por recursos públicos no aplicados o mal aplicados. Asimismo se pu-blica la convocatoria para la realización de talleres para la elaboración del nuevo Progra- 8 El tipo de evaluación adecuado a esta política pública es la pluralista cuyo objetivo es establecer un análisis colectivo y permanente para adaptar y mejorar la aplicación de la política pública con el acuerdo de todos los involucrados y a partir de los objetivos generales de la política. Criterio: razonamiento inductivo: a partir de los resultados que se van observando, todos los participantes contribuyen —noción de consenso— para definir los criterios de efectividad, eficiencia equidad y adecuación. El punto de referencia varía, es flexible y resultado del consenso. Valores: definidos por los actores, a partir del contexto: lo verdadero y deseable sólo tiene sentido en función del observador y su posición frente a los demás y a su entorno. (GUERRERO, Juan Pablo. La Evaluación de las Políticas Públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve países desarrollados, en revista Gestión y Política Pública, vol. IV, No. 1, México, CIDE. 1995).


491

ma Anual de Prevención del delito (que podrá retomar parcial o totalmente el programa anterior).

En la medida en que este ejercicio se reitera anualmente, los cambios políticos muni-cipales de cada tres años, no afectarán la aplicación de esta política que está dirigida y definida por los ciudadanos en beneficio de ellos mismos.

COMENTARIO FINAL

Así es posible constituir una política unificada pero no confusa entre la sociedad que impulsa, define y evalúa programas de prevención social a cargo de los gobiernos muni-cipales, y su policía preventiva que aplica con claridad sus cinco lineamientos de preven-ción policial. En ambos frentes está de por medio la realización de las libertades y dere-chos de los ciudadanos, entre ellos sus derechos administrativos, en la vertiente del cum-plimiento de la ley y la demanda ciudadana a cargo de las autoridades municipales y estatales, así como el cumplimento efectivo de las responsabilidades policiales de propor-cionar las condiciones mínimas de seguridad para la convivencia ciudadana. Política pública de prevención social y función policial deben constituir un solo frente contra la inseguridad, en beneficio de la participación democrática y la tranquilidad social.

Fuentes para el estudio del Municipio en México

DAVID CIENFUEGOS SALGADO ESPERANZA GUZMÁN HERNÁNDEZ

INTRODUCCIÓN La temática municipal merece cada día mayor espacio en las publicaciones periódicas mexicanas. Esta tendencia puede explicarse por los procesos de descentralización que se han fortalecido con los movimientos políticos que paulatinamente transforman el pano-rama político y jurídico de los últimos años. La descentralización opera en diversos ámbitos, siendo el político el más notorio. Y ello permite que el instituto municipal co-bre mayor auge por el hecho evidente de que es precisamente en este espacio donde se puede consolidar la participación ciudadana y, por ende, empezar a perfeccionar los espacios que nuestra incipiente democracia ha cedido para la ciudadanía.

La reforma constitucional federal de 1999 no ha tenido el reflejo esperado a nivel lo-cal. Aunado a ello la reforma constitucional de 2001, en materia indígena, dibujó un escenario novedoso en nuestro país al reconocer el espacio municipal como el escenario sui generis para ciertas reivindicaciones sociales de los grupos minoritarios indígenas. ¡El Estado multicultural en toda su expresión!

Por si fuera poco, las soluciones que se dan a los problemas locales desde el ámbito federal hacen patente la necesidad de enfocar de manera diversa el fenómeno municipal. Inseguridad, servicios públicos insuficientes e ineficientes, deterioro ecológico, falta de inversión, inestabilidad laboral, son apenas algunos de los múltiples problemas que ago-bian al Municipio en nuestros días y para los cuales es urgente encontrar soluciones. No hay panacea posible en un país con tan disímbolos caracteres, territorios, climas y pobla-ciones. ¡México es eso y mucho más! Es urgente el estudio sistemático de los problemas in situ. Es preciso que los gobiernos municipales cumplan con su compromiso y enfren-ten de manera responsable e informada las dificultades que tiene la sociedad local, permi-tiendo además que ésta se involucre y participe activamente. Ello, por supuesto, implica hacer partícipes a los ciudadanos en la labor de definir estrategias y programas de go-bierno para poder enfrentar de manera integral la problemática presente en cada uno de los municipios mexicanos.

Se trata de uno de los muchos retos que enfrenta el Municipio. La selección de fuen-tes que aquí se ofrecen permitirá advertir otros retos que deben solventarse en este siglo XXI para hacer de la institución municipal un instituto efectivamente viable y democráti-



494

co. Véase como ejemplo la problemática ecológica que enfrenta cualquier población con sus residuos, el desempleo, el alcoholismo y la drogadicción, los problemas sanitarios, los servicios de transporte, la falta de opciones de esparcimiento, deporte y entretenimiento. Éstos son apenas algunos de los retos que enfrenta el instituto municipal.

Una de las consecuencias de esta dinámica es la asunción de responsabilidades cada vez mayores por parte de los ayuntamientos, lo que ha provocado en éstos la necesidad de establecer lazos con las instituciones académicas para elaborar proyectos y programas que permitan al Municipio un desarrollo sustentable, equitativo y democrático. Academia y administración unen sus esfuerzos por el instituto municipal. De ahí la importancia de ofrecer esta selección de materiales académicos que permitan explorar algunos aspectos históricos, institucionales, económicos y sociales que atraviesan las problemáticas ances-trales y nuevas del Municipio.

La selección de fuentes es diversa: el Municipio se aborda desde perspectivas históri-ca, jurídica, sociológica, económica, política, etcétera. No quisimos circunscribir la búsqueda de información a un análisis particular, para evitar limitar al lector la compren-sión de las diversas aristas de la institución municipal.

Aprovechamos para expresar nuestro agradecimiento al personal de la Biblioteca del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, por el apoyo brindado para obtener la información de los artículos y libros clasificados en el acervo de esa prestigiada institu-ción. Especial mención merece el apoyo del Mtro. Mario Díaz Hernández, quien de manera amable orientó esta búsqueda en la excelente base de datos con que cuenta tan prestigiado Instituto.

Al respecto debe mencionarse que la búsqueda hemerográfica no se agota en el mate-rial aquí presentado, puesto que la mención de las revistas especializadas puede orientar al lector hacia nueva información valiosa que sea publicada por aquéllas. Tal sería el caso de las revistas Federalismo y desarrollo (México, D. F.) la Gaceta Mexicana de adminis-tración pública estatal y municipal, (México, D. F.), Hacienda Municipal (Guadalajara, Jal.), y la revista Indetec (Guadalajara, Jal.), por citar algunos casos. Por otra parte, la consulta de las bibliografías especializadas también puede ser de ayuda para la consulta de tesis de licenciatura o de grado sobre el tema municipal (si ese fuere el objetivo), por ejemplo, el Ensayo bibliográfico de derecho constitucional mexicano y de garantías, amparo y derechos humanos editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas en 1998 [2ª ed., actualizada por Eugenio Hurtado Márquez].

Por supuesto, hay un material que, para los servidores públicos de los municipios mexicanos y para los estudiosos de la institución municipal, resulta de consulta obligada, se trata del Sistema Nacional de Información Municipal, que en su versión 7.0 (con sistemas asociados), fue publicado por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) de la Secretaría de Gobernación, en agosto de 2003.

FUENTES PARA EL ESTUDIO DEL MUNICIPIO EN MÉXICO

495

Otro tanto puede decirse de la colección Enciclopedia de los municipios de México, elaborada en 1988 por el Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretaría de Gobernación, con el apoyo de los gobiernos de las entidades federativas y los centros estatales de estudios municipales. En dicha colección se dedicó un tomo para cada enti-dad federativa, bajo el título de Los municipios de ... (nombre del Estado).

Un apartado especial merecería señalar las páginas Web en las que se puede encon-trar información sobre los municipios. Lejos de tal pretensión remitimos al lector a la página Web del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM:

http://www.juridicas.unam.mx donde podrá consultar la base de datos de su biblioteca especializada, así como la biblio-teca virtual que cuenta con numerosas obras sobre la temática municipal para su consulta digital, además de las versiones electrónicas de las revistas que edita periódicamente el propio Instituto.

Otro recurso electrónico es la página del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal:

http://www.inafed.gob.mx en la cual encontrará información y productos de dicha dependencia federal. Resulta de interés la base de datos con información jurídica, política y administrativa de municipios y estados.

También pueden consultarse la página de la Agenda de la Reforma Municipal que se lleva conjuntamente por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), el Centro de Estudios para la reforma del Estado (CERE), el Centro de Servicios Munici-pales “Heriberto Jara” (CESEM) y el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM:

http://www.Municipio.org.mx Sobre la Agenda de la Reforma Municipal conviene señalar que se trata de un proyecto de investigación y de vinculación entre instituciones académicas, docentes y de servicios municipales de México, con el objetivo de analizar y sistematizar el debate público relati-vo a la modernización de los ayuntamientos. A través de la página Web se ofrecen sus resultados. Ahí, el usuario puede interactuar con un banco de información, temáticamen-te organizado, que contiene miles de propuestas para la reforma municipal, emitidas por los sectores académico, gubernamental y social del país desde 1992 a la fecha; su actuali-zación es continua, siendo además posible que el usuario contribuya con sus propias propuestas. Tanto autoridades y funcionarios municipales, estatales y federales, así como organismos sociales, encontrarán un material abundante y sistematizado, útil para apoyar iniciativas reglamentarias o legislativas de reforma municipal.

Otro proyecto que conviene mencionar es Urbared, que se trata de una iniciativa conjunta del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) y del Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM). Este proyecto propone estimular la formación de una comunidad de investigadores, formadores, agentes y


496

decisores de políticas públicas urbanas (gobernantes locales, funcionarios, asistentes socia-les, miembros de ONG’s, promotores de desarrollo popular, comunicadores, etcétera) de amplio alcance y diversidad de puntos de vista, para el intercambio crítico y la genera-ción de propuestas sobre las políticas social urbanas. A través de su página Web se pone al alcance de todos sus integrantes información y recursos que pueden ser de utilidad combinando las posibilidades de un centro de documentación y de una revista electrónica:

http://www.urbared.ungs.edu.ar Esperamos que la información sobre fuentes que a continuación listamos cumpla con el objetivo de proporcionar a los lectores de esta obra colectiva un panorama biblioheme-rográfico sobre la institución municipal en nuestro país.

FUENTES

ABREU-GIRALT, Jorge, “Concesión de los Servicios Públicos”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.

ACEDO, Blanca, El Municipio en el marco de la reforma del Estado; una evaluación desde el punto de vista jurídico, México: Centro de Estudios para un Proyecto Na-cional, 1992.

ACOSTA ROMERO, Miguel, “Relaciones entre el Municipio, la Federación y las entidades federativas”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones So-ciales-UNAM, 1978.

—, “El espíritu del Municipio mexicano: legislación, administración municipal y federa-lismo”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

—, “Desarrollo de la administración local”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

—, coord., La reforma municipal en la Constitución, 12ª ed., México: Porrúa, 1986. ACOSTA Y ESQUIVEL, Julio d’, El fuero del Municipio. Breves consideraciones sobre el

artículo 115 constitucional, México: Jus, 1948. AGUIAR LÓPEZ, Rafael, “Administración pública para el desarrollo municipal”, Altami-

rano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 2, no. 8, enero-febrero, 1999.

AISPURO TORRES, José Rosas y David CIENFUEGOS SALGADO, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora La-guna, 2003.

ALBI, Fernando, Derecho municipal comparado del mundo hispánico, España: Aguilar, 1955.

ALCÁNTARA, Virginia, “Perfil jurídico del Municipio en México”, Examen, México, D.F., no. 112, febrero 1999.


497

ALDAY NIETO, Hugo, “El derecho de alumbrado público como parte de la reforma hacendaria de los municipios en México”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

ALDERETE IBARRA, Enrique Arturo, “Las funciones hacendarias y la administración hacendaria municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 72, septiembre, 2000.

ALTIERI, Italo, Manual de administración municipal, México: Indetec, 1974. ÁLVAREZ ESPARZA, Antonio, “Regulación constitucional de la relación jurídica de traba-

jo de los servidores municipales”, Jure, Guadalajara, Jal., no. 5, mayo de 1985. ÁLVAREZ GARCÍA, Roberto y GARCÍA MARTÍNEZ, Juan Antonio, coords., Derecho

municipal: una visión al artículo 115 constitucional, Chilpancingo, Gro., México: Insti-tuto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri”, 2001.

ANAYA CADENA, Vicente, “El ordenamiento del medio ambiente y el desarrollo susten-table municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 65, 2002.

—, Vicente, “La planeación, control y evaluación del desarrollo municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 65, 2002.

—, “Marco teórico del gobierno y la gestión municipal”, Gaceta Mexicana de Adminis-tración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

—, “Profesionalización en el servicio público municipal”, Gaceta Mexicana de Adminis-tración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

ANCHONDO VENEGAS, Nidia Susana, “Las trascendentes reformas constitucionales de 1999 en materia de Municipio libre, concretamente en el artículo 115”, Iniciativa. Re-vista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Estado de México, año 2, no. 7, abril-junio, 2000.

ARAGÓN ECHEGARAY, Enrique, Lo urbano y lo rural en la planeación de México, México: Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística, 1956.

ARAGÓN SALCIDO, María Inés, “Autonomía política: la función legislativa del Ayunta-miento en México”, en Serna de la Garza, José María, coord., Federalismo y regiona-lismo, México: UNAM, 2002.

—, El Municipio en México ¿Bases normativas o reglamentos autónomos?, México: ISAP, 1995.

ARREOLA AYALA, Álvaro, “Elecciones municipales”, en Las elecciones en México: evolu-ción y perspectivas, México: Siglo XXI, 1985.

ÁVALOS AGUILAR, Roberto, “Organización y funcionamiento de la administración mu-nicipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.


498

ÁVILA EGLETÓN, Marcela, “El Municipio mexicano frente al reto de las relaciones inter-gubernamentales”, Bien común y gobierno, México, D. F., no. 48, noviembre de 1998.

ÁVILA, Marcela y LÓPEZ-GUERRA, Claudio, “Reformas al artículo 115 constitucional. Alternativas para una nueva relación entre órdenes de gobierno”, Bien común y go-bierno, México, D. F., año 5, no. 57, agosto, 1999.

AZUELA GÜITRÓN, Mariano, “Hacienda municipal”, en La reforma municipal en la Constitución, México: Porrúa, 1986.

BÁEZ SILVA, Carlos, “Controversia constitucional y los municipios”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Edo., de Méx., México, año 2, no. 5, octubre-diciembre, 1999.

BARTLETT DÍAZ, Manuel, “Reforma municipal y reforma política”, Estudios municipa-les, México, D. F., no. 5, septiembre-octubre 1985.

Bases jurídicas del Municipio mexicano, 2ª ed., México: Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

BASSOLS BATALLA, Ángel, “Alternativas del desarrollo regional”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 22-23, abril-septiembre de 1986.

BATALLON, Claude y Helene RIVIERE D’ARC, La ciudad de México, México: Diana, SepSetentas, 1979.

BATRES GARCÍA, Heriberto, “El Municipio y su proyección en el proceso de desarrollo nacional”, Pensamiento político, México, D. F., no. 57, enero de 1974.

BAZDRESCH PARADA, Miguel, “Descentralización y desarrollo institucional en seis muni-cipios de Jalisco: capacidad financiera de los ayuntamientos”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

BENÍTEZ TREVIÑO, Humberto, “Organizaciones políticas y procesos electorales en el Municipio”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., octubre de 1984-marzo de 1985.

BOEHM DE LAMEIRAS, Brigitte, coord., El Municipio en México, Zamora, Mich., El Colegio de Michoacán, 1987.

BOJÓRQUEZ LEÓN, Cesar, “Consideraciones actuales en materia del deuda pública mu-nicipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 74, marzo, 2001.

—, “Criterios básicos para reestructurar pasivos y seleccionar fuentes de financiamiento público local”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 79(3), septiembre, 2002.

BONILLA FERNÁNDEZ, Ma. Teresa, “Los empresarios en el Municipio de Puebla”, en Martínez Uriarte, Jacqueline y Alberto Díaz Cayeros, coords., Federalismo, México: UAM, IFE, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1996.


499

BORRAYO G., Rosa del Carmen, “Los derechos por concepto de bebidas alcohólicas en los municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 72, sep-tiembre, 2000.

BREMECKER, Francois E., “La carrera administrativa municipal y la función de capacita-ción y adiestramiento”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 15, enero-marzo de 1985.

BURCIAGA TORRES, José Luis, “Reflexiones sobre el Municipio”, Revista de la escuela de Derecho de Durango, Durango, Dgo., no. 3, enero-junio de 1976.

CABALLERO VILLALOBOS, Fortino, “Adecuación legislativa municipal para impedir y sancionar la toma de edificios públicos”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Es-tado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octu-bre-febrero, 2000-2001.

CABELLO GIL, José Antonio, “El papel de los gobiernos municipales en el desarrollo económico y social de sus comunidades”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.

CABRERO MENDOZA, Enrique, Los dilemas de la modernización municipal, México: Miguel Ángel Porrúa, Centro de Investigación y Docencia Económica, 1999.

—, “El despertar de los municipios urbanos. Nuevos retos y oportunidades en la gestión hacendaria y financiera en gobiernos municipales de México”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Mu-nicipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

— y NAVA CAMPOS, Gabriela, coords., Gerencia pública municipal; conceptos básicos y estudios de caso, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1999.

—, Rodolfo GARCÍA DEL CASTILLO y Martha GUTIÉRREZ MENDOZA, La nueva gestión municipal en México: análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales, México: Miguel Ángel Porrúa, Centro de Investigación y Docencia Económica, 1996.

CALZADA MARTÍNEZ, Armando, “El Municipio (1a Parte)”, Nuevo consultorio fiscal, México, D. F., año 16, no. 308, junio, 2002.

CALZADA PADRÓN, Feliciano, Municipio libre; fortalecimiento del federalismo, México: UNAM, 1983.

CÁMARA BARBACHANO, Fernando, “Las subculturas mexicanas como partes integrantes de los municipios, estructuras tradicionales y modernas de su organización y gobier-no”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

CAMINO MARTÍNEZ, Ángel, “El Municipio en México. Su situación actual”, en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 3, julio-septiembre de 1981.


500

CANTÚ DÍAZ, David H., “La democratización como instrumento para mejorar y hacer más idónea la prestación de servicios públicos municipales”, en Revista Mexicana de Justicia, México, D. F., no. 2, abril-junio de 1984.

CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “La construcción de una cultura política municipal democrá-tica”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, D. F., no. 5, septiembre-octubre de 1985.

—, “El Municipio en las controversias constitucionales”, Boletín mexicano de derecho comparado, México, D. F., no. 86, mayo-agosto 1996.

CARPIZO, Jorge, “Evolución y perspectivas del régimen municipal en México”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

CARREÓN ROJANO, Héctor, “El Municipio en la Constitución 2000”, Reflexiones jurídi-cas, Xalapa, Ver., México, año 1, no. 1, febrero, 2001.

CARRILLO FLORES, Antonio, Antonio BARTLETT, Antonio MARTÍNEZ BÁEZ, Gustavo VELASCO Y Fernando SASTRÍAS, “Bases para un proyecto de ley municipal”, Revis-ta de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, D. F., no. 29, enero-marzo de 1946.

CASTAÑEDA CASTAÑEDA, Angilberto, “Algunos aspectos jurídico-administrativos del otorgamiento de concesiones en el ámbito estatal y municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 47, junio de 1994.

CASTELAZO, José R., “Delineando los márgenes de la libertad municipal”, Gaceta Mexi-cana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octu-bre de 1983-marzo de 1984.

CASTELLANOS ZAMUDIO, Claudia Ivonne, “Análisis del comportamiento electoral en el Municipio de Tlalmanalco en las elecciones de 1999 para Gobernador del Estado de México”, Apuntes electorales, Toluca, Estado de México, año 1, no. 4, marzo-mayo, 2001.

CASTILLO BLANCO, Federico A., “Los retos de los municipios ante la reforma del Esta-do”, Investigaciones jurídicas, Guanajuato, Gto., México, 2ª época, vol. VIII, no. 66, enero-junio, 1999.

CASTORENA, J. Jesús, El problema municipal mexicano, México: Cultura, 1926. —, El gobierno municipal mexicano, México: Banobras, 1982. CASTRO MELGAREJO, Reynaldo, Transparencia en el origen y destino de los recursos

públicos desde los municipios, México: Luciana, 2001. CAVAZOS GALVÁN, Ricardo H., “Acciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público en materia de fortalecimiento municipal”, Semestre municipal, México, D. F., no. 1, junio de 1981.

CEBALLOS GONZÁLEZ, Bernardo Alberto, “Importancia e implementación de la gestión mediante políticas públicas y que aumentan y dan fortalecimiento a las acciones del


501

gobierno municipal entendiéndose como sustento central para este caso, el de las aportaciones fiscales”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Munici-pal, México, D. F., no. 60, agosto de 1998.

CEJUDO GONZÁLEZ, Julio Arturo, “Facultades reglamentarias de los municipios respecto del p procedimiento administrativo de ejecución”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 67, junio, 1999.

—, “Los productos derivados del turismo municipal como fuente alternativa de ingresos para los municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

—, “Reglamentación de los servicios públicos municipales”, Hacienda municipal, Guada-lajara, Jal., México, año 20, no. 71, junio. 2000.

CERVANTES, Javier de, “El Municipio en Nueva España”, Jus, México, D. F., no. 147, abril-junio de 1951.

CHAPOY BENÍTEZ, Dolores B., “El Municipio como poder político”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, 1993.

CIENFUEGOS SALGADO, David, “El régimen constitucional municipal en Guerrero”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Munici-pio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

—, Comentarios a la ley orgánica del Municipio libre del Estado de Guerrero, México: Fundación Académica Guerrerense, 2003.

—, “El Municipio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación: controversias constitu-cionales planteadas por y contra ayuntamientos”, Lex. Difusión y análisis, México, D. F., no. 102, diciembre 2003.

CIRIA PÉREZ, Francisco, “La reversión de los bienes enajenados o cedidos por los ayun-tamientos por incumplimiento de las condiciones impuestas”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 71, junio. 2000.

CISNEROS FARÍAS, Germán, “El Municipio: perspectivas de su estructura política”, Re-vista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Monterrey, N. L., no. 6, julio-septiembre de 1981.

COLÍN, Mario, El Municipio libre, México: Gobierno del Estado de México, 1978. COMISILLE C., Víctor Manuel, ABC del Municipio mexicano, Cuernavaca, Mor.: Uni-

versidad Autónoma de Morelos, 1985. Consulta popular para la reforma municipal. Memoria I. Estructura del Municipio. El

fortalecimiento municipal, México: Secretaría de Gobernación, 1984. CORDERO AVENDAÑO, Carmen, “Renovación de ayuntamientos en los municipios de

elección por usos y costumbres”, en Ordóñez Cifuentes, José Emilio Rolando, coord., Pueblos indígenas y derechos étnicos. VII Jornadas Lascasianas, México: Ins-tituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1999.


502

COVARRUBIAS DUEÑAS, José de Jesús, La autonomía municipal en México, 2ª ed., México: Porrúa, 2003.

CRUZ MARTÍNEZ, Mario, “La voz íntima de la democracia: el Municipio en México”, en Serna de la Garza, José María, coord., Federalismo y regionalismo, México: UNAM, 2002.

CRUZ SIBAJA, José de Jesús y GUINTO LÓPEZ, Jesús Boanerges, “Reforma del Estado: de la descentralización a la gestión social municipal para el desarrollo regional inte-gral”, Concordancias. Estudios jurídicos y sociales, Chilpancingo, Gro., México, año 4, no. 6, 1999.

DÁVALOS, José, “Los trabajadores al servicio de los gobiernos de los estados y munici-pios en el artículo 123 constitucional”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Va-ladés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

—, “Necesidad de reformar el apartado B del artículo 123 constitucional para incluir en él a los trabajadores de los gobiernos estatales y municipales”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, D. F., nos. 97-98, enero-junio de 1975.

DEHOUVE, Daniéle, Ensayo de geopolítica indígena; Los municipios tlapanecos, México: Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, 2001.

DELGADO NAVARRO, Juan, “Antecedentes del fortalecimiento municipal en México”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

—, “Problemática fiscal de los municipios”, Revista Difusión fiscal, México, D. F., no. 5, noviembre de 1974.

—, “Sistema nacional de fortalecimiento municipal. Estrategias e instrumentos”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 10-11, abril-septiembre de 1983.

DELHUMEAU ARRECILLAS, Antonio, “Desarrollo humano y comunitario: Su importan-cia para la institución municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 65, 2002.

DÍAZ DÍAZ, Fulgencio, “Residuos sólidos municipales”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 16, junio-julio, 2000.

DÍAZ GONZÁLEZ VERGARA, Rodolfo, “La reforma municipal en la legislación del Esta-do de México”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México, Toluca, Méx., no. 21.

DOMÍNGUEZ LÓPEZ, Gilberto Ignacio, “Financiación de los servicios públicos municipa-les”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.

El artículo 115 constitucional y las nuevas atribuciones municipales, México: Centro Na-cional de Estudios Municipales [Textos municipales, 4], 1984.


503

El desafío municipal, México: Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, 1985.

El Municipio en el rumbo de la modernidad nacional, México: Cambio XXI Fundación Mexicana, 1992 [Memoria del foro celebrado los días 6, 7, 8 y 9 de diciembre de 1991].

El Municipio en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, Guadalajara, Jal., México: Indetec, 1995.

El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

El Municipio mexicano, México: Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, 1985.

El Municipio mexicano, México: Instituto de Investigaciones Legislativas, Senado de la República, LVIII Legislatura, 2001.

El Municipio mexicano, reformas y adiciones al artículo 115 constitucional, México: Cen-tro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 2000.

ESCALANTE MACÍN, Eduardo, “El Ramo 33 aportaciones federales para entidades federa-tivas y municipios y avances en el federalismo”, Crónica legislativa, México, D. F., 3ª época, no. 12, enero-febrero, 2000.

ESTEVES KUBLI, Pablo, “Las empresas públicas paramunicipales”, Revista de Investiga-ciones Jurídicas, México, D. F., no. 8, 1984.

FAYA VIESCA, Jacinto, “Actividad política y participación ciudadana a nivel municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 3, julio-septiembre de 1981.

—, “Visión histórica del Municipio como institución política”, Gaceta Mexicana de Ad-ministración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 4, octubre-diciembre de 1981.

FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, “El Municipio como factor del desarrollo nacional equilibra-do. Comunicaciones y transportes municipales”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., 1988.

—, coord., Régimen jurídico municipal en México, México: Porrúa, UNAM, 2003. —, et al, “La reforma constitucional de diciembre de 1999 al artículo 115”, Cuestiones

constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, México, D. F., no. 4, enero-junio, 2001.

—, Régimen jurídico municipal en México, México: Porrúa, 2003. —, Seguridad pública municipal, México: Fundación Universitaria de Derecho, Adminis-

tración y Política, 2003. FIGUEROA MATA, Ulrick Lorenzo, “Ejido y Municipio libre”, Ciencias Políticas y Socia-

les, México, D. F., no. 3, enero-marzo de 1956.


504

FIX ZAMUDIO, Héctor, “Posibilidades de innovación institucional en las entidades federa-tivas”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

FLORES ZAVALA, Ernesto, Régimen municipal. La reglamentación del artículo 115 cons-titucional, México: Imprenta Universitaria, 1933.

Fortalecimiento y desarrollo municipal, México: Secretaría de Programación y Presupues-to, 1983.

FUENTES GARRIDO, Iván Ernesto, “Reelección en los ayuntamientos”, Boletín del Cen-tro de Capacitación Judicial Electoral, México, D. F., año 8, no. 4, julio-agosto, 2002.

GADSDEN CARRASCO, Carlos Humberto, “Avances y aprendizajes del proceso de federa-lización-municipalización en el Estado de Guanajuato”, en Martínez Uriarte, Jacqueli-ne y Alberto Díaz Cayeros, coords., Federalismo, México: UAM, IFE, Colegio Na-cional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1996.

GALFIONE, Alberto; SUAU, Jorge y SORKIN, Daniel, “El rol de la participación como instrumento de consenso, regulación social y legitimación del poder municipal”, Con-tribuciones, Buenos Aires, Argentina, no. 2, 2001.

GAMAS TORRUCO, José, “El marco jurídico del Municipio mexicano”, en Los munici-pios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

—, “El Municipio mexicano”, Pensamiento político, México, D. F., no. 10, febrero de 1970.

—, “Federalismo y municipalismo”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

—, “Fortalecimiento municipal”, Estudios municipales, México, D. F., no. 4, julio-agosto de 1985.

GAMBOA GARCÍA, Joaquín, “Servicios públicos: municipalización”, Vivienda, México, D. F., no. 4, julio-agosto de 1980.

GÁMIZ PARRAL, Máximo N., Manual de administración municipal, México: Gobierno del Estado de Durango, 1977.

GÁNDARA MENDIETA, Manuel, De la administración municipal. Urbanismo, México: Jus, 1953.

GARCÍA COLL, Julio y Mario Schjetnan, México urbano, México: Fondo de Cultura Económica, 1975.

GARCÍA DEL CASTILLO, Rodolfo, “Administración del desarrollo urbano y servicios públicos municipales”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Munici-pal, México, D. F., no. 65, 2002.

—, Los municipios en México; Los retos ante el futuro, México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1999.


505

GARCÍA DOMÍNGUEZ, Miguel Ángel, “Crítica y propuesta de cambio a la Ley Orgánica Municipal”, Investigaciones jurídicas, Guanajuato, Gto., México, segunda época, vol. XI, no. 69, julio-diciembre, 2000.

GARCÍA FAJARDO, Edmundo, “Las reformas a la Constitución, la Ley orgánica munici-pal, los bandos municipales y los reglamentos municipales”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

—, “Un ejercicio de planeación a nivel municipal”, Revista de Administración Pública, México, D. F., nos. 55-56, julio-diciembre de 1983.

GARCÍA MARTÍNEZ, Felicitos y Merced Pichardo Garcia, Dionicio, “Municipios Indíge-nas”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

GARCÍA MARTÍNEZ, Juan Antonio, “Federalismo, gobernabilidad y municipalismo”, Lex. Difusión y análisis, Torreón, Coah., México, 3ª época, año VII, no. 91, enero, 2003.

—, “La legislación y los municipios mexicanos”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estu-dios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Estado de México, año 2, no. 7, abril-junio, 2000.

GARCÍA MEMIJE, Evaristo, “La desaparición y suspensión de ayuntamientos. Suspensión o revocación del mandato de algunos de sus miembros”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

GARCÍA NAVA, Ma. Guadalupe, “La capacitación de los recursos humanos en el ámbito hacendario municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.

GARCÍA PÉREZ, Alan, “Las tristemente célebres tipologías municipales y su fracaso para la toma de decisiones”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Munici-pal, México, D. F., nos. 42-44, diciembre de 1993.

GARCÍA SÁNCHEZ, José, El Municipio: sus relaciones con la Federación, México: Porr-úa, 1986.

GARZA GARCÍA, Cosme, “Manual de los presidentes municipales”, Revista de Adminis-tración Pública, México, D. F., no. 53, enero-marzo de 1983.

GARZA GRIMALDO, José Gilberto, “La participación ciudadana y la educación cívica”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

—, “La participación ciudadana y la educación cívica: una visión municipal”, en AIS-PURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.


506

GARZA, Sergio Francisco de la, “El Municipio”, Jus, México, D. F., no. 87, octubre de 1945.

—, El Municipio: historia, naturaleza y gobierno, México: Jus, 1947. GERALDO VENEGAS, Rubén, “Desaparición y suspensión de ayuntamientos y revocación

del mandato de algunos de sus miembros”, en Gobierno y administración municipal en México, México: Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gober-nación, 1993.

—, Régimen constitucional de los municipios y examen del juicio político a los ayunta-mientos y sus miembros, México: Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretar-ía de Gobernación, [Premio] 1986.

GÓMEZ BENÍTEZ, Armando, “Elementos para el ejercicio de los fondos de aportaciones federales en el nivel municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

—, “La prestación de los servicios municipales”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

GÓMEZ GRANADOS, Sofía, “El despertar del Municipio”, Bien común y gobierno, Méxi-co, D. F., no. 48, noviembre de 1998.

GÓMEZ MORENO, César David, “Propuesta de revocatoria del mandato para presidentes municipales en el Estado de México”, Apuntes electorales, Toluca, Estado de México, año 1, no. 7, enero-marzo, 2002.

GÓNGORA PIMENTAL, Genaro David, “El dilema de la libertad municipal (El concepto de ‘autoridad intermedia’ para efectos de la fracción I del artículo 105 constitucional)”, Lex. Difusión y análisis, México, D. F., no. 40, octubre de 1998.

GONZÁLEZ CERVANTES, Roberto Carlos, “La Facultad de los Ayuntamientos para Ex-pedir bandos y reglamentos: su naturaleza jurídica”, Revista jurídica jalisciense, Gua-dalajara, Jal., México, año 9, no. 1, enero-junio, 1999.

GONZÁLEZ CRUZ, Fortunato, “Propuestas para la definición del Municipio en el proyec-to de Constitución”, Revista Iberoamericana de Administración Pública, Madrid, Es-paña, no. 3, julio-diciembre, 1999.

GONZÁLEZ DE DEL RÍO, Rosa Guadalupe, “La justicia municipal en el Estado de Vera-cruz”, Revista jurídica veracruzana, Xalapa, Ver., no. 31-32, noviembre de 1982-febrero de 1983.

—, “Urgencia de una nueva reglamentación para la justicia municipal”, Revista jurídica veracruzana, Xalapa, Ver., no. 34, junio-noviembre de 1983.

GONZÁLEZ ESCAMILLA, Roque, “Planeación y reglamentación del desarrollo urbano”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.


507

GONZÁLEZ GARCÍA, Guadalupe Agustín, “Guía de auditoría técnica a la obra pública municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 70, marzo, 2000.

GONZÁLEZ LUNA, Efraín, El Municipio mexicano y otros ensayos. Escritos diversos publicados en 1944, México: Jus, 1974.

GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel, “Desaparición de ayuntamientos”, en Estudios jurídicos en memoria de Roberto L. Mantilla Molina, México: Porrúa, 1984.

—, “El federalismo que todos deseamos”, Lex. Difusión y análisis, México, D. F., no. 87, septiembre de 2002.

—, “El poder municipal”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Mu-nicipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

—, “La autonomía municipal, vista por las legislaturas locales”, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, D. F., no. 2, mayo-agosto de 1986.

—, “La reforma jurídica del Municipio”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Go-bernación, 1996.

—, “Usos y costumbres en las elecciones municipales de Oaxaca”, en Estudios en home-naje a don Manuel Gutiérrez de Velasco, México: UNAM, 2000.

—, “Medios de protección de los municipios”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estu-dios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Edo., de Méx., México, año 2, no. 5, octubre-diciembre, 1999.

GONZÁLEZ ORTIZ, Felipe, “Proceso electoral en condiciones culturales fronterizas; el caso del Municipio de Huixquilucan en el Estado de México”, Apuntes electorales, Toluca, Estado de México, año 1, no. 4, marzo-mayo, 2001.

GONZÁLEZ RENDÓN, Francisco, “Funciones básicas para la administración de las con-tribuciones derivadas de la prestación de los servicios públicos municipales”, Hacien-da municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 71, junio. 2000.

—, “Funciones para la revisión y aprobación de la cuenta pública municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001.

—, “Principales atribuciones hacendarias de un tesorero municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 66, marzo de 1999.

GONZÁLEZ SEMPE, Aurelio, “Administración municipal y administración regional (una perspectiva teórica”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigacio-nes Sociales-UNAM, 1978.

GONZÁLEZ, María del Refugio, “Debates sobre el régimen del Municipio en México en el siglo XIX”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo de-recho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.


508

GRIJALVA OTERO, Olga Armida, “La figura del regidor étnico en el Código Electoral para el Estado de Sonora”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Gue-rrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 21, julio-agosto, 2001.

GUERRERO AMPARÁN, Juan Pablo y GUILLÉN LÓPEZ, Tonatiuh, coords., Reflexiones en torno a la reforma municipal del artículo 115 constitucional. Memorias del semina-rio en el CIDE, 1999, México, Miguel Ángel Porrúa, Grupo Editorial, 2000.

GUERRERO DEL CASTILLO, Eduardo, “Modelo de organización municipal y descripción funcional de puestos”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investiga-ciones Sociales-UNAM, 1978.

GUERRERO GONZÁLEZ, Humberto, “La reforma municipalista en Guerrero”, Altamira-no. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

GUERRERO SÁNCHEZ, Clementina, “¿Quién debe supervisar y, en su caso, determinar y fincar las responsabilidades derivadas de la administración y ejercicio de los fondos de aportaciones federales que integran el ramo XXXIII?”, Hacienda municipal, Guadala-jara, Jal., no. 66, 1999.

GURZA CURIEL, Eduardo, “El Municipio y el control de los recursos públicos”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 65, 2002.

GUTIÉRREZ FRAGOSO, Juan Carlos, “Las minorías en los ayuntamientos deben impedir a la mayoría traspasar límites constitucionales”, Crónica legislativa, México, D. F., 3ª época, no. 12, enero-febrero, 2000.

GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, Juan Marcos, “La potestad tributaria municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 77(1), marzo, 2002.

GUTIÉRREZ SALAZAR, Sergio Elías, “Las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

GUZMÁN HERNÁNDEZ, Esperanza y CIENFUEGOS SALGADO, David, “El régimen mu-nicipal en las constituciones de 1917”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Esta-do de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, Segunda época, año 3, no. 14, febrero-marzo, 2000.

GUZMÁN LOZANO, Emilio, “La hacienda pública municipal”, en Monografías prepara-das por la Barra Mexicana para la Tercera Convención Nacional Fiscal, México: Se-cretaría de Hacienda, 1947.

HERNÁNDEZ CHONG CUY, María Amparo, La defensa del Municipio y las controversias constitucionales, México: Universidad Panamericana, 1997.

HERNÁNDEZ GAONA, Pedro, “Servicios públicos municipales”, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, D. F., no. 2, mayo-agosto de 1986.


509

—, “Derecho municipal”, en El derecho en México. Una visión de conjunto, t. III, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1991.

HERNÁNDEZ VEGA, Raúl, “El Municipio, forma de legitimación del poder”, Boletín informativo, Xalapa, Ver., no. 8, marzo-abril de 1984.

HERNÁNDEZ VELÁZQUEZ, Ericka M. “Participación ciudadana en Naucalpan”, Apuntes electorales, Toluca, Estado de México, año 1, no. 4, marzo-mayo, 2001.

HERRERA LOZANO, Cantorbey, “Modificación a las leyes locales: ¿homologación o reforma?”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancin-go, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre de 2000-febrero de 2001.

HERRERA, Jahel Israde, “Antecedentes del Municipio en México”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Es-tado de México, año 5, no. 7, enero-marzo de 2003.

—, “Relación entre la Legislatura y los ayuntamientos del Estado de México”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Estado de México, año 2, no. 18, abril-junio de 2000.

HIGUERA CASTRO, Francisco, “Breve estudio sobre la educación y el Municipio en México”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

HINOSTROZA FERNÁNDEZ, Luis, “La planeación del desarrollo municipal”, Municipio mexicano, México, D. F., no. 2, mayo de 1997.

Historia del Municipio en México, México: Centro Nacional de Estudios Municipales [Textos municipales, 1], 1985.

—, “Las empresas paramunicipales”, Administración y política, Toluca, Méx., no. 7, 1984.

HOPKINS GÓMEZ, Guillermo, “México en unidad: Incentivar y fortalecer el desarrollo regional”, Examen, México, D. F., año XII, no. 146, enero, 2002.

IBARRA ROMO, Mauricio I. y MENA VÁZQUEZ, Jorge, El ombudsman municipal en México y en el mundo, México: Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2002.

JEANNETTI DÍAZ, María Emilia y Arturo PONTIFES MARTÍNEZ, La protección jurisdic-cional y administrativa del Municipio, México: CIDE, 1996.

JIMÉNEZ DORANTES, Manuel, “El régimen municipal en el Estado de Veracruz”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Munici-pio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

JIMÉNEZ PÉREZ, Gabriela y VELASCO RIVAS, Alejandro César, “Contratación de deuda pública municipal. Una propuesta metodológica”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.


510

JIMÉNEZ REYNOSO, Carmen Leticia, “La hacienda pública municipal en México: comen-tarios sobre su principal problemática actual”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001.

JIMÉNEZ, Julio y Agustín LOZANO, “Manual de los ayuntamientos”, Revista de Adminis-tración Pública, México, D. F., no. 51, julio-septiembre de 1982.

JUÁREZ CAVAZOS, Antonio, “El catastro a los municipios, administración y moderniza-ción en Tamaulipas”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 77(1), mar-zo, 2002.

—, “El catastro a los municipios: modernización en Tamaulipas”, Revista Indetec, Gua-dalajara, Jal., México, no. 127, febrero, 2002.

JULIÁN BERNAL, César, coord., Ley orgánica del Municipio libre del Estado de Guerre-ro comentada, Chilpancingo, Gro., México: Fundación Académica Guerrerense, Insti-tuto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri”, 2003.

KORY, Ross C., “Costos de los servicios municipales”, Trimestre fiscal, Guadalajara, Jal., no. 14, julio-septiembre de 1982.

La administración hacendaria municipal, Guadalajara, Jal., México: Indetec, 1989. La cuenta pública municipal, México: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1987. LARIOS CONTRERAS, Cesáreo, “Bases generales sobre el control de la hacienda pública

municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 70, marzo de 2000. —, y JIMÉNEZ REYNOSO, Carmen Leticia, “Fondos de aportaciones federales para los

municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 77(1), marzo, 2002. —, “El control de los recursos materiales en el medio municipal, Hacienda municipal,

Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciembre, 2000. —, Funciones de control de la hacienda pública municipal, México: Indetec, 2001. LARRACILLA MÁRQUEZ, Adán, “Responsabilidad ciudadana para el fortalecimiento en

los municipios”, Bien común y gobierno, México, D. F., año 6, no. 69, agosto, 2000.

LICÓN BAEZA, Arturo, “Legislación municipal”, Lecturas jurídicas, Chihuahua, Chih., no. 71, sin fecha.

LIRA GONZÁLEZ, Andrés, “Idea y realidad en la formación constitucional del Munici-pio”, en El Municipio en México, Zamora, Mich.: El Colegio de Michoacán, 1987.

LIRA MORA, Humberto, “Perspectivas del gobierno municipal”, Revista del IAPEM, Toluca, México, no. 8, octubre-diciembre 1996.

LÓPEZ CHAVARRÍA, José Luis, Las elecciones municipales en México (estudio jurídico-político), México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1994.

—, “Regulación y realidad de los partidos políticos en las elecciones municipales en México”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.


511

—, Las elecciones municipales y la renovación política electoral, México: Centro Nacio-nal de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, [Premio] 1988.

LÓPEZ GONZÁLEZ, Valentín, “La hacienda municipal”, Revista Difusión Fiscal, México, D. F., no. 9, marzo de 1975.

LÓPEZ ISLAS, María Isabel, “Reflexiones para fortalecer la relación de las legislaturas y los municipios”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legisla-tura del Estado de México, Toluca, Estado de México, año 2, no. 7, abril-junio, 2000.

LÓPEZ MONJARDÍN, Adriana, La lucha por los ayuntamientos, una utopía viable, Méxi-co: Siglo XXI, 1986.

LÓPEZ SOSA, Eduardo, Derecho municipal mexicano, Toluca, Méx.: Universidad Autó-noma del Estado de México, 1999.

LORET DE MOLA, Rafael, Problemática del Municipio sin recursos, México: Textos Uni-versitarios, 1976.

Los municipios en las fronteras de México, México: Centro Nacional de Estudios Muni-cipales, Secretaría de Gobernación, 3 t., 1989-1990.

LOZA HIDALGO, Tomás, Desarrollo integral del Municipio rural. Problemas alimenta-rios-nutricionales, México: Secretaría de Gobernación, 1988.

LUJÁN, Silverio, “Las reformas en materia municipal”, Revista del Senado de la Repúbli-ca, México, D. F., vol. 5, no. 15, abril-junio, 1999.

MACEDO, Miguel, El Municipio en México, su evolución social, México: Posada, 1931. MADRAZO, Jorge, “La representación proporcional en los municipios”, Gaceta Informa-

tiva de Legislación y Jurisprudencia, México, D. F., no. 40, septiembre-diciembre de 1983.

—, “Representación proporcional en los Ayuntamientos”, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, D. F., no. 2, mayo-agosto de 1986.

Manual básico para la administración municipal, Toluca, Méx.: Instituto de Administra-ción Pública del Estado de México, 1996.

Manual de administración municipal, México: Coordinación General de Estudios Admi-nistrativos de la Secretaría de la Presidencia de la República, 1981.

Manual de obra pública municipal, México: Instituto Nacional de Administración Públi-ca, Banobras, 1989.

Manual de planificación de desarrollo municipal, México: Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, Banobras, 1987.

Manual de reglamentación municipal, México: Instituto Nacional de Administración Pública, Banobras, 1987.

Manual del presidente municipal. Guía de servicios públicos municipales, México: SA-HOP, 1979.


512

MAQUEO RAMÍREZ, María Solange, “Las aporías de la libertad municipal en el sistema constitucional mexicano”, en CIENFUEGOS SALGADO, David, comp., Constituciona-lismo local, México: Porrúa, 2005.

Marco jurídico del Municipio, México: Centro Nacional de Estudios Municipales [Textos municipales, 2], 1985.

MARGADANT, Guillermo F., “Los funcionarios municipales indianos hasta las reformas gaditanas”, en Memoria del IV Congreso de Historia del Derecho Mexicano (1986), México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1988.

MARGÁIN, Hugo B., “Comentarios sobre la trascendencia del artículo 115”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

MÁRQUEZ CARBÓ, Luis, “La cooperación intermunicipal (intermunicipalizaciones)”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D.F., no. 3, julio-septiembre de 1981.

MARTÍNEZ ASSAD, Carlos, “El Municipio en la órbita de su precaria economía”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

MARTÍNEZ CABAÑAS, Gustavo, “La carrera administrativa municipal en México”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D.F., nos. 14-15, abril-septiembre de 1984.

—, “La posición de los municipios en la estructura constitucional y administrativa de México”, Revista de Administración Pública, México, D. F., número extraordinario, febrero de 1983.

—, “Naturaleza y evolución del Municipio en México”, Gaceta Mexicana de Administra-ción Pública Estatal y Municipal, México, D.F., no. 3, julio-septiembre de 1981.

—, La administración estatal y municipal de México, México: Instituto Nacional de Ad-ministración Pública, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, 1985.

—, “Naturaleza jurídica de los planes estatales y municipales”, en Aspectos jurídicos de la planeación en México, México: Secretaría de Programación y Presupuesto, 1981.

MARTÍNEZ CERDA, Nicolás, “Perspectiva de la descentralización municipal”, Isegoría. Revista jurídica, Monterrey, N. L., julio de 1984.

MARTÍNEZ SILVA, Álvaro, Participación de la comunidad en los planes de desarrollo municipal México: Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Goberna-ción, [Premio] 1988.

MARTÍNEZ URIARTE, Jacqueline, “Las participaciones fiscales como fuente de recursos para los municipios”, en Martínez Uriarte, Jacqueline y Alberto Díaz Cayeros, co-ords., Federalismo, México: UAM, IFE, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, 1996.


513

MASSÉ NARVÁEZ, Carlos E., Una proposición metodológica para el estudio y el desarro-llo municipales, México: El Colegio Mexiquense, 1993.

MATUTE VIDAL, Julián, “La fundación de la Villa Rica de la Veracruz desde el punto de vista jurídico”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, D. F., no. 4, septiembre-diciembre de 1939.

MAZARIEGOS, Ileana, El Municipio en México, México: Banobras, 1987. MELGAR ADALID, Mario, “Desarrollo económico de los municipios”, en Ruiz Massieu,

José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

MELGAREJO VIVANCO, José Luis, Raíces del Municipio mexicano, Xalapa, Ver., Méxi-co: Universidad Veracruzana, 1988.

MENCHACA VARGAS, Antonio, “Los sistemas de alumbrado público y el ahorro de energía: teoría y casos reales”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciembre, 2000.

MENDOZA FLORES, María del Carmen y MAGAÑA PLASCENCIA, Margarita, “Reinge-niería de servicios municipales: El caso de las licencias en el Municipio de Zapopan Jalisco, México”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal”, México, D. F., no. 63, agosto, 1999.

MERINO, Mauricio, En busca de la democracia municipal. La participación ciudadana en el gobierno local mexicano, México: El Colegio de México, 1995.

MICHEL URIBE, Hugo Alberto, “La deuda pública municipal: experiencias latinoameri-canas”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 67, junio, 1999.

—, “La deuda pública y el crédito a estados y municipios en el contexto del nuevo fede-ralismo”, Trimestre fiscal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 69, enero-marzo, 2000.

—, “Las Reformas a la Ley de Coordinación Fiscal para el año 2001 y la Hacienda Pública de los Municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 74, marzo, 2001.

MIRANDA CARDOSO, Luis, “Representación del Municipio ante tribunales”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Edo., de Méx., México, año 2, no. 5, octubre-diciembre, 1999.

MONTAÑO, Agustín, Manual de administración municipal, México: Trillas, 1978. MONTES DE OCA MALVAEZ, Juan, “Administración de personal público municipal”,

Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

MORALES GONZÁLEZ, David, “Ciudadanía y participación: una alternativa democrática a nivel municipal en México”, Bien común y gobierno, México, D. F., año 7, no. 84, diciembre, 2001.


514

MORENO COLLADO, Jorge, comp., Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

—, Regina JIMÉNEZ y Fernando del VILLAR, “Los indicadores y factores sociales, políti-cos y económicos del desarrollo y subdesarrollo municipal”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

MORENO CUETO, Enrique, “El poder municipal frente a la formación del Estado mexi-cano”, Semestre municipal, México, D. F., no. 1, junio de 1981.

MORENO TOSCANO, Alejandra, “El Municipio en el Sistema Nacional de Planeación”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D.F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

MORENO, Pedro; MURILLO, Rocío y CATALÁN, Horacio, “La importancia de la ins-trumentación de políticas públicas para el fortalecimiento de las instituciones del go-bierno local en México”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., año 12, no. 66, abril-junio, 1999.

MOYA PALENCIA, Mario, “El régimen municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D.F., no. 3, julio-septiembre de 1981.

MOYADO ESTRADA, Francisco, “Organización e integración de la administración pública municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

Municipios de las entidades federativas de la República, con las rectificaciones hasta el 28 de febrero de 1929, México: Departamento de Estadística Nacional, 1929.

MUÑOZ PATRACA, Víctor Manuel, “Federalismo y democracia en México”, Revista mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, México, D. F., año XLIV, no. 175, enero-abril, 1999.

MUÑOZ, Virgilio y Mario RUIZ MASSIEU, Elementos jurídico-históricos del Municipio en México, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1979.

MURILLO BELMONTES, Francisco, “Adecuaciones necesarias al marco jurídico de las entidades federativas, en relación al artículo 115 constitucional”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Es-tado de México, año 2, no. 7, abril-junio, 2000.

NAVA NEGRETE, Alfonso, “Los municipios en México”, Revista de la Facultad de Dere-cho de México, México, D. F., nos. 142-144, julio-diciembre de 1985.

NAVA OTERO, Guadalupe, Cabildos de la Nueva España en 1808, México: SepSetentas, 1973.

NOLASCO E., Edgar, “Hacienda pública municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

NORIEGA CANTÚ, Alfonso, “¿A quién corresponde la facultad de legislar sobre las rela-ciones laborales, entre los estados de la Federación y los municipios, con sus trabaja-


515

dores y empleados?”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, D. F., nos. 107-108, julio-diciembre de 1977.

NÚÑEZ BARBA, Enrique, “Efectos de la reforma del artículo 115 constitucional en las haciendas locales”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., México, no. 126, septiembre, 2001.

NUÑO SEPÚLVEDA, José Ángel, “Algunos comentarios sobre la procedibilidad constitu-cional y legal del ejercicio de la potestad tributaria por autoridades municipales”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 70, marzo, 2000.

—, “Análisis y comentarios sobre los elementos tributarios del impuesto predial en Méxi-co”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

—, “Comentarios y reflexiones sobre la procedibilidad de los convenios y el asociacio-nismo intermunicipal”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., México, no. 128, abril, 2002.

—, “Comentarios y reflexiones sobre las implicaciones hacendarias derivadas del ejercicio de la función y de la prestación del servicio público de tránsito municipal, al amparo del texto vigente del artículo 115 constitucional”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 77(1), marzo, 2002.

—, “La procedibilidad constitucional y legal del ejercicio de la potestad tributaria por autoridades municipales”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., México, no. 119, no-viembre-diciembre, 1999.

—, “Reflexiones técnico-jurídicas, respecto de la procedibilidad en la aplicación del prin-cipio tributario del beneficio por los gobiernos municipales”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 80, diciembre, 2002.

OCHOA CAMPOS, Moisés, “La municipalización de empresas de servicios públicos”, Semestre municipal, México, D. F., no. 1, junio de 1981.

—, “El Cabildo”, Revista Planeación y Desarrollo Municipal, México, D. F. [Secretaría de Programación y Presupuesto].

—, Descentralización o autonomía municipal (doctrina y normatividad constitucional), México: Índice, 1982.

—, La reforma municipal, 4ª ed., México: Porrúa, 1985. [La primera edición, de 1955, fue edición de la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales].

—, El Municipio y su evolución constitucional, México: Instituto Nacional de Adminis-tración Pública, Banobras, 1987.

OJEDA BOHORQUEZ, Ricardo, “Juicio de amparo y municipios”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Edo., de Méx., México, año 2, no. 5, octubre-diciembre, 1999.

OJEDA DE LA PEÑA, Gerardo Nabor, “El proceso democrático en las comisarías munici-pales”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.


516

OLMEDO CARRANZA, Raúl, “El reformismo municipal”, Revista del Senado de la Re-pública, México, D. F., vol. 5, no. 15, abril-junio, 1999.

—, “Hacia el cuarto orden de gobierno: la comunidad”, Examen, México, D.F., no. 112, febrero 1999.

—, “La problemática del Municipio en México”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

ORDOÑO PÉREZ, Alejandro y Fernando ASPEITIA SÁNCHEZ, “Participaciones federales a estados y municipios”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., no. 49, mayo-junio de 1995.

OROZCO BARBOSA, Jaime, “Fortalecimiento municipal como programa de la Secretaría de Programación y Presupuesto”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 14, oc-tubre-diciembre de 1984.

OROZCO DEZA, Miguel Ángel, El Municipio mexicano en el tercer milenio, México: Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 2000.

ORTIZ DÍAZ, José, “Libertad de empresa, municipalización de los servicios y planifica-ción”, Trimestre Fiscal, Guadalajara, Jal., no. 14, julio-septiembre de 1982.

ORTIZ RUIZ, Miguel, “El Municipio y el convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciembre, 2000.

OVALLE FAVELA, José, “Algunas consideraciones sobre el Municipio mexicano”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, D. F., no. 111, septiembre-diciembre de 1978.

PACHECO LEÓN, Silvestre, “La Bahía de Zihuatanejo: una visión al año 2010”, Altami-rano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 16, junio-julio, 2000.

PADRÓN CALZADA, Feliciano, Municipio libre, México: UNAM, 1983. PALACIOS ALCOCER, Mariano, “Las adiciones y reformas al artículo 115 constitucional”,

Revista jurídica, Querétaro, Qro., no. 1, septiembre de 1983. —, “El Municipio libre en México. Origen, evolución y fortalecimiento”, Revista de la

Facultad de Derecho de México, México, D. F., nos. 151-153, enero-junio de 1987. PALOMERA AGUILAR, José Amador, “Internet en la hacienda pública de los municipios”,

Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001. PASTRANA BERDEJO, Juan David, “La realidad del Municipio mexicano a la luz del

pluripartidismo y en víspera del siglo XXI”, Iuris Tantum. Revista de la Facultad de Derecho, México, D. F., año XV, no. 11, primavera-verano, 2000.

PAZ CUEVAS, Cuauhtémoc, “La participación ciudadana municipal en México: factor para el desarrollo y la eficiencia gubernamental”, Estudios políticos, México, D. F., cuarta época, no. 20, enero-abril, 1999.


517

PÉREZ-ABREU J., Juan, “Las reformas al artículo 115 constitucional del 3 de febrero de 1983. Antecedentes, resultados y proyecciones actuales”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

PÉREZ CORREA, Fernando, “Aspectos de la democracia municipal”, Estudios municipa-les, México, D. F., no. 4, julio-agosto de 1985.

PÉREZ GARCÍA, Arturo Rafael, “El proceso de municipalización en la ciudad de Méxi-co”, en Serna de la Garza, José María, coord., Federalismo y regionalismo, México: UNAM, 2002.

—, Los municipios de Iberoamérica, Puebla: 1992. PÉREZ GONZÁLEZ, Darío, “El proceso de descentralización y el fortalecimiento munici-

pal en el Estado de Hidalgo”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 62, abril, 1999.

PÉREZ GONZÁLEZ, Hugo Nicolás, “Estructura de las haciendas públicas municipales (1982-1991)”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., no. 48, marzo-abril de 1995.

PÉREZ JIMÉNEZ, Gustavo, La institución del Municipio libre, prontuario de legislación orgánica municipal, México: B. Costa Amic Editor, 1968.

PÉREZ LÓPEZ, Miguel, “La reforma de 1999 al artículo 115 constitucional. El nuevo encuadramiento fundamental del Municipio”, Alegatos, México, D. F., no. 45, mayo-agosto, 2000.

PÉREZ RASGADO, Fernando, “La misión y visión del Municipio mexicano de cara al tercer milenio”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chil-pancingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

PINEDA PINTO, Juventino, “La política para la superación de la pobreza. El Fondo de Desarrollo Social Municipal”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

PONCE DE LEÓN ARMENTA, Luis M., “Proyecto para la extensión de la seguridad social a toda la población mexicana mediante la creación de fondos de seguridad social en cada Municipio”, Anuario jurídico, México, D. F., no. XVII, 1992.

PONTIFES MARTÍNEZ, Arturo, “Marco institucional y jurídico del Municipio”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 64, 2002.

—, “El Municipio en los programas federales de desarrollo económico y social”, en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

—, La facultad reglamentaria de los ayuntamientos en el gobierno y la administración municipal, México: Centro de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, [Premio] 1988.


518

PRECIADO JUÁREZ, David y GONZÁLEZ MACÍAS, Arturo, “Autonomía municipal en México”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 79(3), septiembre, 2002.

QUINTANA ROLDÁN, Carlos Francisco, “Regulación territorial del Municipio mexicano”, Estudios municipales, México, D. F., no. 6, noviembre-diciembre de 1985.

—, Derecho municipal, 4ª ed., México: Porrúa, 2000. QUIROGA LEOS, Gustavo, “La participación de los estados y municipios en el ordena-

miento del territorio”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Munici-pal, México, D. F., no. 4, octubre-diciembre de 1981.

QUIRÓS PÉREZ, Miguel A., “Reforma Municipal”, Crónica legislativa, México, D. F., 3ª época, no. 7, marzo-mayo, 1999.

QUIROZ RUIZ, Sara Luz, “La función de policía de gestión en los servicios públicos municipales”, Boletín informativo, Xalapa, Ver., no. 17, septiembre-octubre de 1985.

— y Héctor CARREÓN ROJANO, “La función de policía; enfoque a las bases generales para el reglamento de policía municipal”, Boletín informativo, Xalapa, Ver., nos. 5-6 y 7, septiembre-diciembre de 1983 y enero-febrero de 1984.

RAJO SERVANTICH, Alfred, “Los horizontes de la participación ciudadana en la realidad municipal”, Quórum, México, D. F., no. 64, enero-febrero, 1999; y en Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., México, se-gunda época, año 3, no. 15, abril-mayo, 2000.

RAMÍREZ, Samuel Valentín, Entrega y recepción de una tesorería municipal, Guadalaja-ra, Jal., México: Indetec, 1994.

RAMÍREZ FUENTES, Alfredo y MELO CAAMAÑO, Griselda, “La política de descentraliza-ción y la información municipal”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., no. 65, 2002.

RAMÍREZ GAXIOLA, Edna, “El perfil del Municipio para el siglo XXI. Participación ciu-dadana, eficiencia administrativa y federalismo real”, en El Municipio mexicano de ca-ra al siglo XXI, Toluca, Méx.: Universidad Autónoma del Estado de México, 1993.

RAMÍREZ MANRIQUE, Alexis, “Una propuesta para el fortalecimiento municipal”, Alta-mirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpancingo, Gro., Méxi-co, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

RAMÍREZ ZETINA, Carlos, “El Municipio como comunidad política fundamental”, Jus, México, D. F., no. 25, agosto de 1940.

RAMÍREZ, Alfonso, “El Municipio libre”, El economista, México, D. F., no. 151, enero de 1946.

RAMOS G., Sergio, “Los servicios públicos en las localidades”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

RAMOS NEGRETE, Jorge Javier, “Los gobiernos municipales y la reforma hacendaria”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001.


519

REA AZPEITIA, Elías Alfonso, “Políticas de direccionamiento en la administración de recursos municipales”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 80, di-ciembre, 2002.

RENDÓN HUERTA BARRERA, Teresita, “Los nuevos desafíos en los espacios geopolíticos locales: megaciudades, redes y asociacionismos municipal y comunidades indígenas”, Investigaciones jurídicas, Guanajuato, Gto., México, segunda época, vol. XI, no. 69, julio-diciembre, 2000.

—, Derecho municipal, México: Porrúa, 1985. —, “Derecho municipal (el Municipio, su competencia, origen y perspectiva)”, Jurídica,

México, D. F., no. 13, 1981. RESÉNDIZ NÚÑEZ, Cuauhtémoc, “La hacienda pública municipal en la reforma consti-

tucional”, Revista mexicana de derecho público, México, D. F., no. 2, octubre, 2001. Revista Indetec, “Campos y enfoques de la hacienda municipal en nuestro tiempo”, Re-

vista Indetec, Guadalajara, Jal., año 19, no. 68, septiembre, 1999. —, “Facultades reglamentarias de los municipios respecto del procedimiento administrati-

vo de ejecución”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., año 19, no. 67, junio, 1999. —, “La deuda pública municipal: experiencias latinoamericanas”, Revista Indetec, Guada-

lajara, Jal., año 19, no. 67, junio, 1999. —, “La distribución de potestades tributarias. El caso de los municipios en México”,

Revista Indetec, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 67, junio, 1999. —, “Los síndicos municipales, nombramiento y atribuciones: su relación con la hacienda

municipal”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., año 19, no. 68, septiembre, 1999. —, “Variables y fuentes de información aplicables al Fondo para la Infraestructura Social

Municipal”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., no. 114, enero-febrero 1999. REYES VERA, Ramón, “El Municipio fiscal mexicano en el siglo XXI”, Nuevo consulto-

rio fiscal, México, D. F., año 16, no. 305, mayo, 2002. RÍOS ROMERO, Evaristo, “El Municipio mexicano”, Revista Mexicana de Justicia, Méxi-

co, D. F., no. 1, enero-marzo de 1991. RIVAS SOSA, Eduardo, “Participación de los municipios en los COPLADES”, Gaceta

Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

RIVERA GRANADOS, Ángel, “Antecedentes histórico-políticos en la conformación de los ayuntamientos de Baja California”, Calafia, Mexicali, B. C., no. 5, septiembre de 1981.

RIVERA RODRÍGUEZ, José Enrique, “El juicio de amparo y la controversia constitucional municipal. Tristes semejanzas y amargas diferencias”, en Ferrer MacGregor, Edurado y Rodolfo Vega Hernández, coords., Justicia constitucional local, México: Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, 2003.

RIVERA PÉREZ CAMPOS, José, “La justicia en el Municipio”, Jure, Guadalajara, Jal., no. 2, mayo-agosto de 1973.


520

—, La justicia en los municipios, México: Porrúa, 1949. ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo, El Municipio, 2ª ed., México: Porrúa, 1993. ROCHA DÍAZ, Salvador, “Municipio libre: autonomía fiscal y democracia”, en Ruiz Mas-

sieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexica-no, México: Porrúa, 1983.

RODRÍGUEZ CARRILLO, Rosaura, “La autonomía financiera para los municipios de Guerrero”, Altamirano. Revista del H. Congreso del Estado de Guerrero, Chilpan-cingo, Gro., México, segunda época, año 3, no. 18, octubre-febrero, 2000-2001.

RODRÍGUEZ DE LA MORA, Fernando, “El fortalecimiento económico de los municipios”, Revista del Tribunal Fiscal del Estado de México, Naucalpan, Méx., no. 4, mayo-agosto de 1978.

RODRÍGUEZ LOZANO, Amador, “Defensa constitucional local y fortalecimiento político municipal: los casos de la suspensión, declaración de desaparición de ayuntamientos y la suspensión y revocación de munícipes”, Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, D. F., no. 2, mayo-agosto de 1986.

RODRÍGUEZ VALADEZ, Juan Manuel, “El Municipio mexicano y evolución del artículo 115 constitucional”, Vínculo jurídico, Zacatecas, Zac., México, nos. 46-47, abril-septiembre, 2001.

ROJAS, Mariano y ESPER, Elizabeth, “Impugnabilidad jurisdiccional y desempeño económico: Las municipalidades de México, 1989-1995”, Gestión y política pública, México, D. F., vol. XI, no. 2, 2002.

ROLDÁN XOPA, José, “Municipio y pueblos indígenas. ¿Hacia un mestizaje jurídico?”, Revista mexicana de derecho público, México, D. F., no. 2, octubre, 2001 y en AIS-PURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Iberoamérica, México: H. Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

ROLLAND, Modesto C., El desastre municipal en la República Mexicana. La ciudad mo-derna. Gobierno por comisión, gobierno por gerente, referéndum, iniciativa, revoca-ción, servicio civil, impuestos, 3ª ed., México: Talleres de Publicaciones Rolland, 1952.

ROMERO GONZÁLEZ, Enrique, “El Ayuntamiento, institución prestadora de servicios públicos”, Jure, Guadalajara, Jal., no. 5, mayo de 1985.

ROSALES, Mario, “Las asociaciones de municipios”, Examen, México, D.F., no. 112, febrero 1999.

ROSENBERG, Philip, “Costos de los servicios municipales”, Trimestre fiscal, Guadalajara, Jal., no. 14, julio-septiembre de 1982.

ROSOVSKY, José, “Las relaciones laborales en el Municipio”, Gaceta Mexicana de Admi-nistración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.


521

ROSS GÁMEZ, Roberto, “La Ley al Impuesto al Valor Agregado, la Ley de Coordina-ción Fiscal y los municipios”, Lex, Hermosillo, Son., no. 2, 1979.

RUIZ BACA, Sofía, “Lineamientos generales y procedimiento a seguir por los ayunta-mientos, para realizar actos de dominio sobre el patrimonio mobiliario e inmobiliario municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.

RUIZ MASSIEU, José Francisco, “El marco del nuevo artículo 115. El derecho olvidado: el derecho político de estados y municipios”, Estudios municipales, México, D. F., no. 3, mayo-junio de 1985.

—, “El nuevo artículo 115”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983 y en Revista de Inves-tigaciones Jurídicas, México, D. F., no. 6, 1982.

—, Estudios de derecho político de estados y municipios, México: Porrúa, 1990. —, “El Municipio: Constitución de 1917 y estatuto”, en Cuestiones de derecho político

(México-España), México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1993. RUIZ MASSIEU, Mario, “El nuevo Municipio”, Boletín Mexicano de Derecho Compara-

do, México, D. F., no. 55, enero-abril de 1986. —, “Reforma constitucional y Municipio libre”, en El constitucionalismo en las postri-

merías del siglo XX, t. VI, La Constitución mexicana, 70 años después, México: Insti-tuto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1988.

RUIZ PÉREZ, Tomás, “La justicia administrativa y los municipios en el Estado de Méxi-co”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Es-tado de México, Toluca, Edo., de Méx., México, año 2, no. 5, octubre-diciembre, 1999.

RUIZ PONCE, Esteban, “El método en el estudio jurídico del Municipio”, Semestre mu-nicipal, México, no. 1, junio de 1981.

RUIZ SANTIBÁÑEZ, Cristián, “Las concesiones municipales de establecimiento: una nue-va forma de participación empresarial del Estado”, Revista chilena de derecho, San-tiago, Chile, vol. 28, no. 3, julio-septiembre, 2001.

RUIZ VELÁZQUEZ, Gaspar y VERGARA BARRAGÁN, José G., “El Municipio en el cam-bio de la política social”, Examen, México, D.F., no. 112, febrero 1999.

SALAZAR MEDINA, Julián, “La organización de la administración municipal”, Adminis-tración y política, Toluca, Méx., no. 5, 1983.

SALINAS SANDOVAL, María del Carmen, “El Municipio decimonónico como base del federalismo del Estado de México”, en Cienfuegos Salgado, David, comp., Constitu-cionalismo local, México: Porrúa, 2005.

SÁNCHEZ MARTÍNEZ, Luis Alberto, “Apuntes para el estudio de las tipologías municipa-les”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 42-44, diciembre de 1993.


522

SÁNCHEZ MÚJICA, Rodrigo, “Dos fideicomisos al servicio de los municipios de la Re-pública”, Semestre municipal, México, D. F., no. 1, junio de 1981.

SANTANA LOZA, Salvador, “Algunas de las principales restricciones jurídicas que condi-cionan la hacienda municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 74, marzo, 2001.

—, “Evaluación social de la cuenta pública”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, no. 77(1), marzo, 2002.

—, “Hacia un sistema de evaluación de la gestión pública municipal basado en la evalua-ción de la administración hacendaria”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciembre, 2000.

—, “La ausencia de potestad tributaria municipal y su posible repercusión en la alta de-pendencia financiera municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001.

—, “La hacienda pública municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 47, junio de 1994.

—, “La ley: principal fuente de atribuciones de las autoridades municipales en materia fiscal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

—, “La modernización de la administración municipal: principales aspectos a considerar”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 55, junio de 1996.

—, “Los ingresos municipales por servicios de alumbrado público y su problemática”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 66, marzo, 1999.

—, “Los servicios públicos como generadores de recursos municipales”, Revista Indetec, Guadalajara, Jal., México, no. 115, abril, 1999.

—, “Propósitos y resultados de la descentralización fiscal federal en el ámbito municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciembre, 2000.

SANZ SÁNCHEZ, Juan de Dios, “Los reglamentos independientes en el ámbito munici-pal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 70, marzo, 2000.

SARRACINO, María Juliana, “Autonomía de los municipios y sus limitaciones”, La ley, Buenos Aires, Argentina, año LXIV, no. 77, 18 de abril, 2000.

SEBASTIÁN RÍOS, Ángel Miguel, coord., Ley Orgánica del Municipio libre del Estado de Guerrero núm. 364 comentada, Chilpancingo, Gro., México: Centro de Investiga-ción, Consultoría y Docencia en Guerrero, 1999.

SEDAS ORTEGA, Cecilia, “¿Qué bienes propiedad de los gobiernos federal, estatales y municipales tienen obligación de pagar contribuciones al Municipio?”, Hacienda mu-nicipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 71, junio. 2000.

—, “El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 75, junio, 2001.

—, “Facultad de los municipios para afectar su patrimonio inmobiliario”, Hacienda mu-nicipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 74, marzo, 2001.


523

SOLÍS ACERO, Felipe, “Reformas y adiciones al marco constitucional del Municipio mexicano”, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, México, D. F., nos. 12-13, octubre de 1983-marzo de 1984.

SOLÍS SOLÍS, Adolfo C., “La administración de los ingresos municipales”, Semestre mu-nicipal, México, D. F., no. 1, junio de 1981.

SOLORIO RAMÍREZ, Daniel, “Peripecias municipales (...avatares jurídicos de un gobierno incomprendido)”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., año 12, no. 66, abril-junio, 1999, y en Lex. Difusión y análisis, México, D. F., nos. 60-61, junio-julio de 2000.

SORIA ROMO, Rigoberto, “Hacia un modelo alternativo en el financiamiento y presta-ción de los servicios municipales”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., número especial, 1996.

SOSA, José, “Coordinación intergubernamental y concertación social en México: en busca de un marco referencial”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., año 12, no. 66, abril-junio, 1999.

SPINOSO HEDED, Jorge, “La hacienda municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 55, junio de 1996.

SUÁREZ MUÑOZ, Manuel, “El Municipio: factor de desarrollo”, Anuario jurídico, Méxi-co, D. F., no. 9, 1982.

Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoridades intermedias prohibidas por el artícu-lo 115 constitucional. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2000.

—, Conflictos limítrofes entre municipios, México: Suprema Corte de Justicia de la Na-ción, 2001.

—, Intervención del Ayuntamiento en actos de autoridad que vulneren su integración, México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002.

—, Invalidez de convenios celebrados entre municipios y estados para la prestación del servicio de tránsito y vialidad, México: Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2001.

—, Revocación de mandato por causas graves a miembros de los ayuntamientos, Méxi-co: Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002.

TAPIA C., Manlio Favio, “Los procesos cooperativos y la vida comunitaria”, en Los municipios en México, México: Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1978.

TELLO ALMAGUER, Pedro Vidal, “Nuevo federalismo y descentralización”, Concordan-cias. Estudios jurídicos y sociales, Chilpancingo, Gro., México, año 5, no. 9, sep-tiembre-diciembre, 2000.

TORRES PULIDO, José Luis, “Relaciones de las legislaturas y los municipios”, Iniciativa. Revista del Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México, Toluca, Estado de México, año 2, no. 7, abril-junio, 2000.

TOSCANO, Salvador, La organización social de los aztecas, México: 1977.


524

Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas, Jueces Municipales, Zacatecas, México: Tri-bunal Superior de Justicia de Zacatecas, 2002.

UGALDE, Luis Carlos, La Rendición de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipa-les, México: Cámara de Diputados, LVIII Legislatura, 2002.

UGARTE CORTÉS, Juan, La reforma municipal y elementos para una teoría constitucional del Municipio, México: Porrúa, 1985.

URÍAS MARTÍNEZ, Adolfo, “La capacitación en el fortalecimiento de los municipios fronterizos”, Federalismo y desarrollo, México, D. F., año 12, no. 66, abril-junio, 1999.

URIBE GÓMEZ, José Candelario, Consideraciones generales sobre los impuestos munici-pales en México y España, México: 1997.

VALADÉS RÍOS, Diego, “El desarrollo municipal como supuesto de la democracia y del federalismo mexicano”, Estudios municipales, México, D. F., no. 3, mayo-junio de 1985.

VALENCIA CARMONA, Salvador, “La defensa constitucional del Municipio mexicano”, Anuario iberoamericano de justicia constitucional”, Madrid, España, no. 6, 2002.

—, “La defensa constitucional y solución de conflictos en el Municipio”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Rodolfo Vega Hernández, coords., Justicia constitucional local, México: Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política, 2003.

—, “La institución municipal: algunos enfoques teóricos, comparativos e históricos”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, no. 6, septiembre-diciembre de 1969.

—, “La reforma constitucional en la Constitución”, en La reforma municipal en la Cons-titución, 2ª ed., México: Porrúa, 1986.

—, “La nueva estructura constitucional del Municipio”, en Ruiz Massieu, José Francisco y Diego Valadés, coords., Nuevo derecho constitucional mexicano, México: Porrúa, 1983.

—, Derecho municipal, Porrúa, México, 2003. VALENZUELA PERNAS, Fernando, “El Municipio ante la globalización”, en Serna de la

Garza, José María, coord., Federalismo y regionalismo, México: UNAM, 2002. VALLARTA PLATA, Guillermo, “El nuevo Municipio mexicano: alcances y perspectivas a

mediano plazo”, Revista iberoamericana de administración pública, Madrid, España, no. 6, enero-junio, 2001.

—, “El Municipio en México”, en Serna de la Garza, José María, coord., Federalismo y regionalismo, México: UNAM, 2002.

—, El Municipio en la redefinición del sistema federal mexicano, Guadalajara, Jal.: Insti-tuto Jalisciense de Investigaciones Sociales, 1994.

VÁZQUEZ, Héctor, El Municipio mexicano, México: Secretaría de Educación Pública, 1986.


525

VEGA MARÍN, Oscar y GONZÁLEZ SOLÍS, Gilberto, “Avances importantes para el forta-lecimiento municipal”, Bien común y gobierno, México, D. F., año 5, no. 60, no-viembre, 1999.

VEGA OCHOA, Ernesto, “La interpretación y la integración en la legislación hacendaria municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 20, no. 73, diciem-bre, 2000.

VELASCO MONROY, Santiago, La descentralización como vía para el fortalecimiento municipal, Toluca, Méx.: EL Colegio Mexiquense, 1996.

VELASCO RIVAS, Alejandro César, “Análisis de la estructura financiera de los municipios en México en el año de 1998, a través de los indicadores de eficiencia de la hacienda municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiem-bre, 2001.

VILLALOBOS LÓPEZ, José A., Finanzas y empresas públicas municipales, México: Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, 1987.

WALKER LÓPEZ, Alberto M., “La descentralización, impulso y consolidación al Munici-pio”, Vivienda, México, D. F., no. 2, abril-junio de 1983.

YÁÑEZ ROMERO, José Arturo, “La policía en el Municipio mexicano”, en AISPURO TORRES, José Rosas y David Cienfuegos Salgado, coords., El Municipio en Ibero-américa, México: H Ayuntamiento del Municipio de Durango, Editora Laguna, 2003.

—, “Policía y Ayuntamiento de la Ciudad de México en el siglo XIX”, Revista Mexicana de Justicia, México, D. F., sexta época, no. 2, 2002.

ZARZOSA ESCOBEDO, José Antonio, “El financiamiento de los municipios”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., no. 47, junio de 1994.

ZENTENO BARRIOS, F. Javier, “Impacto de las reformas al artículo 115 constitucional en cuanto al pago de impuestos y derechos sobre bienes de dominio público”, Lex, Di-fusión y Análisis. México, D. F., no. 64, octubre de 2002.

ZEPEDA PORRAS, Raúl, PÉREZ GARCÍA, Arturo y SILÓ CHÁVEZ RÍOS, René, “El pro-ceso de municipalización en la Ciudad de México y su expresión en Iztapalapa. Sis-tema de dos poderes”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 21, no. 76, septiembre, 2001.

ZICCARDI, Alicia, “El papel de los gobiernos municipales en las políticas sociales. El caso de México”, en Martínez Uriarte, Jacqueline y Alberto Díaz Cayeros, coords., Federalismo, México: UAM, IFE, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Adminis-tración Pública, 1996 y en El Municipio en México, México: Archivo General de la Nación, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaría de Gobernación, 1996.

—, “Municipio y región”, en Agenda de las reformas fiscales en México, México: Institu-to de Investigaciones Sociales, UNAM, 2000.

—, “Pobreza, territorio y políticas sociales”, Revista Mexicana de Sociología, México, D. F., año LXI, no. 4, octubre-diciembre, 1999.


526

ZORRILLA MARTÍNEZ, Pedro, “Fortalecimiento municipal”, Estudio municipales, Méxi-co, D. F., no. 3, mayo-junio de 1985.

—, “Planeación democrática del desarrollo, federalismo y Municipio libre”, en La Consti-tución mexicana: rectoría del Estado y economía mixta, México: Porrúa, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1985.

ZÚÑIGA QUINTANA, Silvia Adriana, “Descentralización de la administración hacendaria municipal”, Hacienda municipal, Guadalajara, Jal., México, año 19, no. 69, diciembre 1999.


coordinado por Manuel González Oropeza y David Cienfuegos Salgado se terminó de imprimir en mayo de 2007, en los talleres gráficos de Editora Laguna. Interior impreso en papel cultural de 36 kgs. El tiro fue de mil ejemplares.

Documents

El Municipio en México - Leer la ciudad · Municipio mexicano, con el apoyo del Gral. Venustiano Carranza. En términos genera-les, el Constituyente introdujo en el artículo 115