El proceso de descentralizacionen tres municipios pequeños delDepartamento de Cundinamarca1

Alberto Maldonado Copello *

Fruto de un estudio de casos, realizado durante un año, este artículo resume los elementos metodológicos delproyecto, al tiempo que presenta, a manera de resultados de la descentralización, los efectos ocurridos encuanto a inversión, aspectos administrativos, políticos y de participación comunitaria en los municipios. Fi-nalmente, el autor emite una serie de comentarios generales sobre el proceso que se constituye en una de lasestrategias más importantes desde el punto de vista político en Colombia durante los últimos años.

*Ecoconomista. Investigador del Departamento de Investigaciones de laUniversidad Central y consultor independiente.

1 El propósito de este artículo es presentar los resultados de una investi-gación realizada con el patrocinio de Colciencias y la Universidad Central,sobre el proceso de descentralización en tres municipios pequeños delDepartamento de Cundinamarca.

INTRODUCCION

Independientemente del enfoque con el cual se aborde eltema de la descentralización territorial en Colombia, unode los aspectos comunes a los diferentes autores es lapreocupación sobre la capacidad administrativa y técnicade los gobiernos locales, especialmente de los más peque-ños, para el adecuado cumplimiento de las funciones trans-feridas y el manejo eficiente de los nuevos y crecientesrecursos a su disposición.

La gran mayoría de municipios del país son pequeños, entérminos del número de habitantes, y de los recursos fis-cales disponibles. De acuerdo con las cifras del Censo dePoblación de 1985, de un total de 1.026 municipios exis-tentes en ese momento, solamente 31, que representan el3% del total, tenían una población superior a 100.000 ha-bitantes y concentraban el 46,6% de la población del país.En el otro extremo, 736 municipios, que representan el72% del total de los gobiernos locales, con población infe-

rior a 20.000 habitantes, apenas contaban con el 23% dela población, cifra que equivale a cerca de 7 millones depersonas.

Las posiciones en el debate sobre la descentralización conrespecto a los municipios pequeños van desde el extremode quienes han propuesto la eliminación de un gran núme-ro de ellos, por considerarlos unidades de gobierno no via-bles, hasta quienes sostienen que existen los recursos hu-manos y técnicos requeridos para que todas las adminis-traciones locales se conviertan en unidades efectivas degestión del desarrollo de sus territorios.

En la práctica, ha primado el criteriode mantener los municipios existen-tes y crear condiciones para su forta-lecimiento en materia fiscal y admi-nistrativa, en un contexto de mayorautonomía política y de participacióncomunitaria. En términos estrictos, lareforma descentralista de mediadosde los ochenta estuvo principalmentedirigida a garantizar la supervivenciade multitud de gobiernos municipalescondenados a la parálisis administra-tiva y de este modo a revivir la pre-sencia del Estado en el territorio na-cional. Complementariamente, se hanvenido produciendo reformas secto-riales, tendientes a clarificar las rela-ciones en cuanto a reparto de recur-sos y funciones entre los niveles te-rritoriales, por una parte, y a ajustarel esquema básico en la perspectivade consolidar el proceso y eliminar lasdeficiencias de diseño detectadas, porla otra.

El desarrollo del proceso de descen-tralización ha hecho evidente la ne-cesidad de adelantar acciones ten-dientes a apoyar a los municipios enel fortalecimiento de su capacidad ad-ministrativa y técnica. En un primermomento, se encargó a la Escuela Su-perior de Administración Pública(ESAP) de ejecutar programas orien-tados a apoyar el desarrollo adminis-trativo municipal, para lo cual se ledestinó un porcentaje de la transfe-rencia de ingresos nacionales a losmunicipios. Posteriormente, se creóel Sistema de Apoyo al DesarrolloInstitucional de los Municipios y sepuso en marcha, con el apoyo del Ban-co Mundial, el Programa para el De-sarrollo Institucional de los Municipios(PDI), que constituye el programabandera del gobierno nacional en ma-teria de fortalecimiento de la capaci-dad local. Complementariamente, se

establecieron funciones de asistenciatécnica en los distintos sectores obje-to de la descentralización y se ratificóa los departamentos la función deprestar asistencia financiera, técnicay administrativa a los gobiernos mu-nicipales.

El efecto principal y más evidente delas medidas descentralistas ha sido elincremento de los recursos a disposi-ción de los gobiernos locales, así seconsidere que éstos continúan siendoinsuficientes frente a la magnitud delas funciones a cumplir y los proble-mas a resolver. Desde el año de 1987los ingresos por concepto de transfe-rencia del IVA han crecidosignificativamente y se han consoli-dado como la principal fuente de in-gresos en los municipios pequeños.Esta situación, complementada con laelección popular de alcaldes, deberíaconducir a una mayor provisión de bie-nes y servicios a la población y, portanto, a un incremento de las cober-turas. Igualmente, debido al mayorconocimiento que posee el alcalde yla administración sobre los problemaslocales, se esperaría una gestión mu-cho más eficiente y adecuada a lasdemandas de la comunidad.

El propósito del estudio realizado eraconocer los efectos que las medidasdescentralistas expedidas a mediadosde la década de los ochenta han teni-do en tres municipios pequeños deldepartamento de Cundinamarca. Lanaturaleza de trabajo es principalmen-te descriptiva, pero con la perspecti-va de explorar los factores que handeterminado el cumplimiento o no delos propósitos explícitos de la descen-tralización, haciendo especial énfasisen el factor de capacidad administra-tiva y técnica. En este sentido, serealiza una observación de los cam-

Guachetá, Manta y Suesca, los cua-les tienen las siguientes característi-cas básicas:Considerando que cumplían con losrequisitos generales definidos por elestudio, se escogieron estos tres mu-nicipios teniendo como criterio cen-tral el hecho de que en ellos tres sedesarrollarían procesos de promociónde participación comunitaria, en tor-no a la descentralización del sectorsalud. Esta situación permitiría el te-ner un mayor acceso al gobierno lo-cal y a la comunidad, en la medida enque la Fundación Parcomún, encar-gada de dicho proceso, asesoraría ala investigación en lo relativo a los as-pectos políticos y de participaciónde la comunidad.

La propuesta de investigacióncontemplaba la selección de tresmunicipios de diferentes tama-ños, al interior del grupo de pe-queños en términospoblacionales. Los casos final-mente escogidos se situaron en-tre los 6.000 y 12.000 habitantesno abordando los puntos extre-mos del rango poblacional. Estadecisión se justificó por 2 cir-cunstancias: primero, como he-mos señalado, a la presencia endichos municipios de procesos depromoción de la participación co-munitaria lideradas por la Fun-dación Parcomún. Segundo, ala posibilidad que tuvo el equipode investigación de realizar pa-ralelamente un estudio para el

bios que se han venido produciendoen materia fiscal, administrativa y po-lítica desde el año de 1986 en los mu-nicipios de Guachetá, Suesca y Man-ta.

2.ASPECTOSMETODOLOGICOS

Selección de los municipios

El estudio contemplaba el análisis delos efectos de la reformadescentralista en tres municipios pe-queños del Departamento deCundinamarca. El criterio primordialpara escoger al municipio era que setratara de una localidad con poblacióninferior a los 20.000 habitantes y conrecursos propios limitados, condicio-nes que cumplen la gran mayoría demunicipios del Departamento deCundinamarca.

La orientación hacia los municipiospequeños se fundamenta en la consi-deración generalizada, entre los estu-diosos del proceso de descentraliza-ción, de que la gran mayoría de go-biernos locales no tienen la capacidadtécnica y administrativa para asumirlas nuevas responsabilidades, lo cualconstituye un factor adverso para eléxito de la reforma. Incluso, desdecierta perspectiva se considera que lamayoría de municipios no constituyeunidades de gobierno viables.

Los municipios seleccionados son

Departamento Nacional dePlaneación sobre la descentralizaciónfiscal y administrativa en una mues-tra mayor de municipios, de diferen-tes tamaños y regiones del país.

Los estudios de caso no tienen, enprincipio, ninguna pretención de ge-neralización; las observaciones reali-zadas y los resultados encontrados serefieren única y exclusivamente a cadauno de los municipios observados. Sinembargo, la profundización de la for-ma en la cual se ha venido desarro-llando la descentralización desde elaño de 1.986, permite elaborar hipó-tesis generales de trabajo sobre la si-

Guachetá 11.966 78 371,1 31.013 120 2.688Manta 6.378 83 263,1 41.251 137 1.924Suesca 9.854 82 340,3 34.534 63 2.584

Municipio PoblaciónTotal 85

% PoblaciónRural

Presupuesto93

$ Millones

PresupuestoPer Capita

Pesos

Distanciaa BogotáCtes. kms

Altura SNM

tuación de los municipios pequeños.

Objetivos

El propósito de los estudios de casoes examinar los efectos que ha tenidoel proceso de descentralización en tresmunicipios pequeños deCundinamarca, teniendo como mar-co de referencia los objetivos estable-cidos en la reforma descentralista de1986-1987. Básicamente, se espera-ba con la expedición del acto legisla-tivo No. 1 de 1986, las leyes 11 y 12de 1986 y el decreto 77 de 1987, losiguiente:

- Un incremento de los recur-sos disponibles por el munici-pio.

- Un incremento en el recaudode recursos propios.

- Un aumento significativo delos gastos de inversión.

- Una mejor planeación, progra-mación y presupuestación de lainversión.

- La asunción, por parte del mu-nicipio, de nuevas funciones enmateria de agua potable, sa-neamiento básico, mataderopúblico, aseo público y plazasde mercado; salud; educación;asistencia técnicaagropecuaria; desarrollo ruralintegrado; y obras públicas.

- Mayor estabilidad de los al-caldes y un mejor conocimien-to de las necesidades y priori-dades locales.

- La vinculación de la comuni-

dad a la administración local através de juntas administrado-ras locales, la participación enlas juntas directivas de las em-presas de servicios públicos yla contratación de obras.

- Una mayor participación elec-toral.

- El surgimiento de nuevas al-ternativas políticas.

Algunos de los efectos previstos enlas normas descentralistas se cumplenautomáticamente, con su sola expe-dición y vigencia. Por ejemplo, el in-cremento de los recursos a disposi-ción de los municipios o la estabilidadde los alcaldes en el cargo. Otros,son tan sólo una posibilidad que de-pende de la presencia de ciertos fac-tores favorables, como por ejemplo,una mejor planeación y programaciónde las inversiones o una gestión másdemocrática y participativa.

Las medidas descentralistas no pue-den modificar la estructura producti-va de los municipios y, por tanto, efec-tuar cambios sustanciales en la estruc-tura laboral y las fuentes de ingresosde la población. Sin embargo, pue-den conducir a una mayor y mejorprovisión de ciertos bienes y servicioscolectivos que contribuya a resolverparte de las necesidades básicas in-satisfechas. La consecución de esteúltimo propósito depende de diversosfactores:

- De la capacidad técnica y ad-ministrativa para hacer un usoadecuado de los recursos.

- De la voluntad política de losgrupos dirigentes locales parainvertir adecuadamente los re-

cursos.

- De la capacidad de apropia-ción, por parte de la comuni-dad, de los mecanismos de par-ticipación.

No existe garantía alguna de que lasmedidas descentralistas conduzcan allogro de los objetivos propuestos.Mediante el análisis de los tres casospresentados se busca aproximarse alconocimiento de los cambios que sehan producido en la gestión de las ad-ministraciones locales como resulta-do de la aplicación de las normas.Aunque sería de especial importan-cia, los estudios no examinan los im-pactos finales de las disposiciones encuanto a coberturas o nivel de vidade la población. Esto se debe en granmedida a la carencia de informaciónsuficiente y adecuada.

Procedimientos de recolecciónde la información.

Para la realización de los estudios decaso se utilizaron básicamente dosprocedimientos:

a) La búsqueda y revisión dedocumentos relativos a la ges-tión de los municipios estudia-dos.

Esta actividad comprendió tan-to la identificación de informa-ción en entidades nacionales ydepartamentales, como la revi-sión de materiales en el propiomunicipio.

Las fuentes principales de la in-formación son:

Planes de desarrollo

Programas de inversiónPresupuestosEjecuciones

presupuestalesAcuerdos municipalesDecretosDiagnósticos municipalesSistemas de información muni-cipal

El desarrollo del trabajo permitió de-terminar la siguientes situaciones encuanto a la disponibilidad de informa-ción sobre los municipios:

* En lo relativo a informaciónestadística y de contexto sobrela situación económica, socialy física de los municipios, exis-te un considerable atraso en losgobiernos locales. Práctica-mente la totalidad de la infor-mación disponible se encuen-tra en entidades nacionales o

departamentales, no contandoel municipio con oficina o fun-cionario responsable del manejode este tipo de información.Esta situación, aparte de gene-rar dificultades para el análisisde los efectos del proceso dedescentralización, constituye unclaro indicador de limitacionesen la gestión de los gobiernoslocales. De hecho, el gasto lo-cal y las diferentes acciones ad-ministrativas y de regulación noestán enmarcadas dentro de unproceso que permita medir losimpactos esperados y efectuarlos controles requeridos.

* Existe una gran riqueza in-formativa, para efectos de co-nocer las acciones del gobier-no local, en los acuerdos delConcejo, decretos, programasde inversión, presupuestos y

ejecuciones. Buena parte deesta documentación está dispo-nible en la Secretaría de Go-bierno del Departamento, en laDirección de Asuntos Jurídi-cos, aunque desafortunada-mente no en todos los casosestá completa. La informaciónsobre ejecucionespresupuestales se obtiene en laContraloría Departamental, porcuanto ninguno de los munici-pios examinados tieneContraloría propia. Sin embar-go, la organización de esta in-formación es muy deficiente ysolamente fue posible obtenerlos documentos respectivospara muy pocos años. Más pre-ocupante que esta situación es,sin embargo, que en los propiosmunicipios no se lleva un archi-vo suficientemente organizadoy completo, lo cual impidió ob-

tener toda la información re-querida para el período en ob-servación.

b) Aplicación de entrevistas

Esta actividad comprendió laaplicación de una entrevistasemiestructurada al alcalde,funcionarios de la administra-ción, concejales y líderes de lacomunidad. Adicionalmente,con algunos funcionarios y elpropio alcalde, se efectuaronvarios contactos con el fin deaclarar algunos aspectos o pro-fundizar en temas específicos.

Las entrevistas tenían comopropósito central conocer laopinión de los entrevistados conrespecto a los efectos que hatenido el proceso de descentra-lización en sus respectivos mu-nicipios.

c) Aplicación de una encuesta ala población residente en la cabe-cera

Con el objeto de tener unaaproximación a la opinión de lapoblación se diseño y aplicó uncuestionario a una muestra de100 personas residentes en elcasco urbano, en cada uno delos municipios. No se preten-dió tener ninguna validez esta-dística y por tanto los resulta-dos encontrados deben ser uti-lizados teniendo en cuenta estehecho. Para la selección de laspersonas a entrevistar se utili-zó la cartografía del DANEpara la cabecera, determinan-do cuotas a realizar en cadamanzana.

La encuesta tenía el mismopropósito que las entrevistas,para lo cual se preparó uncuestionario que fué aplicadopor estudiantes de la Facultadde Periodismo de la Universi-dad, capacitados para tal fin.

d) Revisión de la experiencia deParcomún.

Se efectuó un seguimiento a laexperiencia de Parcomún encuanto a la promoción de laparticipación comunitaria ensalud, lo cual arrojó valiosasindicaciones sobre el desarro-llo de este aspecto en los mu-nicipios.

3. EFECTOS DE LA DESCEN-TRALIZACION EN LOS TRESMUNICIPIOS

La reforma descentralista ha cumpli-do claramente con el propósito de re-vivir y garantizar la supervivencia delas administraciones locales deGuachetá, Manta y Suesca. Práctica-mente, en el año de 1986, ninguna deellas contaba con recurso alguno pararealizar inversiones y expandir los ser-vicios en forma significativa a sus co-munidades, situación que ha ido cam-biando con el incremento en la trans-ferencia de recursos del IVA. En tér-minos relativos la transformación hasido bastante importante y el munici-pio ha contado con la posibilidad deprogramar y realizar autónomamenteobras de interés local. Las cifras exa-minadas para los tres municipios es-tudiados muestran claramente cómolos gobiernos locales han pasado dedisponer de unos recursos ínfimos deinversión, menos de $3 millones en elaño de 1985, a cifras entre los $200 y$300 millones para el año de 1993.Esta situación modifica la modalidadde gestión de los alcaldes, quienes

antes de la reforma se concentrabancasi que exclusivamente en la búsque-da de aportes y auxilios del departa-mento y la Nación y en la solicitud derealización de proyectos en su terri-torio por parte de entidades de dichosniveles.

La autonomía alcanzada en la gestiónlocal es un factor positivo de la des-centralización, destacado especial-mente por los alcaldes y las autorida-des locales, a pesar de la existenciade restricciones y limitaciones en va-rios aspectos.

El aumento en la autonomía para larealización de inversiones y la presta-ción de servicios ha sido principal-mente un resultado del incremento dela dependencia de los recursos trans-feridos por la Nación. El fortaleci-miento de los ingresos de los tresmunicipios ha dependido primordial-mente del incremento de las transfe-rencias nacionales ordenado por la ley

12 de 1986, por cuanto los recursospropios han crecido a una tasa menory su participación en el total se hamantenido estable o se ha reducido.

A pesar de lo anterior, los ingresos pro-pios de los municipios han aumentadoen términos reales, especialmentedurante los últimos años. Sin embar-go, las elevadas tasas de crecimientoobservadas se deben principalmenteal hecho de que los montos inicialeseran muy bajos, lo que se traduce enque la magnitud de los recursos pro-pios en términos absolutos sea bas-tante reducida.

La única fuente importante de recur-sos propios es el predial; el impuestode industria y comercio es práctica-mente inexistente y la participación delas demás fuentes es mínima. Enmateria de predial los recaudos hancrecido como resultado de las accio-

nes de formación y actualizacióncatastral y de algunas actividades ad-ministrativas orientadas a agilizar elcobro.

En los tres casos analizados, se ob-serva claramente en las administra-ciones locales los conflictos entre lanecesidad de mayores recursos y losobstáculos económicos y políticos paratomar medidas para su fortalecimien-to. Por una parte, se considera quepodría obtenerse un mayor recaudo,vía ajuste de tarifas, actualizacióncatastral y acciones administrativas.Por la otra, se reconoce que existenserias limitantes derivadas de la po-breza y atraso de la mayoría de lapoblación. Finalmente, se acepta quela decisión de incrementar los impues-tos o ajustar su cobro, no es rentablepolíticamente. En la práctica, los go-biernos locales han concentrado susacciones en la agilización del recaudo

sin adoptar reformas o medidas ge-nerales. Aún más, buena parte de lasdecisiones tomadas por los Concejoshan estado orientadas a disminuir lastarifas, otorgar amnistías o aplazar lavigencia de medidas como la actuali-zación catastral.

INVERSION

En cumplimiento de los dispuesto enla ley 12 de 1986, los mayores recur-sos disponibles se han destinado cadavez en mayor proporción a la inver-sión, cumpliéndose de este modo conuno de sus propósitos principales; lacomposición del gasto entre 1985 y1993 muestra el incremento en el gas-to de inversión y la consecuente dis-minución de la participación de losgastos de funcionamiento. Estos últi-mos han crecido a tasas ligeramentesuperiores a la inflación pero muchomenores que las del gasto de inver-

sión.

En la medida en que los recursos dis-ponibles han ido aumentando, los mu-nicipios han contado con la posibili-dad de comenzar a realizar obras demayor magnitud y de actuar en otrossectores en los que previamente noadelantaban proyecto alguno. Lasprioridades en materia de gastos deinversión se han concentrado, en lostres casos examinados, en los secto-res de vías, acueductos y alcantarilla-dos y educación, que reciben en con-junto entre el 50% y el 60% de la in-versión y ocupan en casi todos losaños considerados los tres primeroslugares en la asignación de los recur-sos. Otros tres sectores, recreacióny deporte, electrificación y salud re-presentan entre el 20% y el 30% dela inversión, cada uno de ellos con par-ticipaciones individuales inferiores al10%, mientras que el resto del gastode inversión se distribuye entre cercade 15 sectores o finalidades de gasto,cada uno de los cuales recibe asigna-ciones muy pequeñas, salvo contadasy puntuales excepciones.

Esta estructura del gasto refleja lasprioridades definidas a nivel local, lascuales son bastante similares a las ob-servadas en municipios con poblacióninferior a 50.000 habitantes de dife-rentes características y regiones delpaís, y prácticamente las mismas en-contradas en la totalidad de munici-pios básicos del departamento deCundinamarca, lo que indica una cier-ta homogeneidad en cuanto a los pro-blemas básicos enfrentados por losgobiernos locales.

Resulta evidente del análisis de loscasos, que el gasto de inversión haaumentado significativamente en com-paración con la situación previa, y los

municipios han podido realizar más ymayores obras y destinar mayoresrecursos a los sectores prioritarios.Esto necesariamente se ha traducidoen mejoramientos en cuanto a la co-bertura de los servicios y a su cali-dad. Este cambio es reconocido tan-to por las autoridades y líderes comu-nitarios, como por la propia población,que en su gran mayoría considera queel municipio ha progresado con el pro-ceso de descentralización. Sin em-bargo, no existe en el gobierno local,ni en otros niveles, suficiente y ade-cuada información para determinarclaramente la magnitud de las accio-nes locales y su impacto sobre la si-tuación o problemas sobre los cualesactúa. Se sabe entonces que hay me-joramientos pero se carece deparámetros para determinar la mag-nitud de estos, tanto con relación a lasituación inicial como con respecto alos planes, objetivos y metas de lasadministraciones. Este punto se rela-ciona directamente con los problemasde capacidad administrativa y de ges-tión que se examinan más adelante.

Así como la composición del gasto esmuy similar en los tres municipios ana-lizados, se encuentran también carac-terísticas comunes en otros aspectos.En cuanto al tipo de gasto, buena par-te de los recursos se destinan a man-tenimiento y dotación, finalidades per-mitidas por la ley 12 de 1986. De estemodo, se garantiza la prestación deciertos servicios y se mejora su cali-dad pero no se efectúa adición decapital nuevo en los municipios. Estasituación se presenta especialmenteen educación y vías, donde regular-mente se asignan partidas para lasescuelas y caminos, tanto de la cabe-cera como de la zona rural. Los re-cursos se distribuyen entre numero-sas partidas lo cual conduce a que el

valor promedio sea bastante reduci-do. El comportamiento usual consis-te en la realización de dos o tres obrasde cierta magnitud y el resto de losrecursos se fragmenta en varias par-tidas de poco valor. Esto no significaque dichas partidas no sean necesa-rias; de hecho, buena parte de las mis-mas está dirigida a la dotación y man-tenimiento en sectores como educa-ción o vías, lo cual implica que se tra-ta de montos menores. Sin embargo,la fragmentación está acompañada dedos características preocupantes. Porun lado, se observa la iniciación o con-tinuación de múltiples obras a las cua-les se asigna tan sólo una fracción desu valor, lo que implica que no se po-drán realizar completamente durantela vigencia respectiva. De esta for-ma, se requieren varios años paraculminar los proyectos, incluso en elcaso de obras pequeñas. Por el otrolado, se observa la costumbre de asig-nar partidas por valores exactamenteiguales a cada una de las veredas parasus escuelas o caminos, sin tener enconsideración las necesidades espe-cíficas.

Las características anteriores sonindicadores de las deficiencias que se

presentan en los procesos deplaneación, programación ypresupuestación, que conducen pro-bablemente a que el impacto del gas-to no sea tan grande como se espera-ría.En cumplimiento de lo dispuesto porel decreto 77 de 1987, las administra-ciones locales de los tres municipioshan venido preparando y presentan-do a consideración de la oficina deplaneación departamental el progra-ma municipal de inversión, donde sedetermina la utilización que se dará alos recursos del IVA de obligatoria in-versión.

ASPECTOSADMINISTRATIVOS

Normativamente los municipios cuen-tan con esquemas suficientementedetallados en materia de planeación ypresupuestación, tanto en términos deorganización institucional como deprocedimientos. Sin embargo, el pro-blema no es normativo sino adminis-trativo, y en la práctica el procesopresupuestal se desarrolla de acuer-do con otros criterios y mecanismos.Así mismo, podría decirse que el es-quema normativo, en algunos aspec-

tos, es demasiado complejo y detalla-do para las características del muni-cipio.

La programación presupuestal hastael momento no se ha fundamentadoen los planes de desarrollo. En otrostérminos, no ha existido un procesode planeación estratégico que orientela formulación de programas y pro-yectos. Esta situación, sin embargo,está en proceso de mejoramiento,existiendo especial interés de los al-caldes por fortalecer sus procesos deplaneación; en el caso específico deManta acaba de realizarse un plan dedesarrollo con una significativa parti-cipación de la comunidad y vincula-ción de la administración local.

El presupuesto no constituye una he-rramienta eficaz de gestión y su pre-sentación no cumple con casi ningu-

no de los criterios y requisitos esta-blecidos en el proceso presupuestal.No hay un planteamiento claro de ob-jetivos, no se establecen metas físi-cas, no se determinan claramente losrecursos de personal, materiales yequipos requeridos, no se calculan de-talladamente los costos, no se presen-tan justificaciones de las asignacionespresupuestales.

En materia de inversión la distanciacon el esquema normativo es aúnmayor. No existe el criterio de for-mulación y evaluación de proyectos,y por tanto los municipio no cuentancon Banco de Proyectos. Las parti-das de inversión no hacen parte deplanes y programas y la gran mayoríade ellos continúan siendo, como se havisto, asignaciones globales sin estu-dios previos ni cálculos detallados. Lapresentación presupuestal tampoco

cumple con los requisitos establecidosy se siguen incluyendo partidasglobales. En la mayoría de casos noes posible identificar cuáles son losobjetivos y metas físicas, y la obraespecífica a realizar. De hecho, losmunicipios están incumpliendo la granmayoría de normas relativas a la pre-paración del presupuesto.

El comportamiento anterior está es-trechamente relacionado con el pro-blema político de la gestión del presu-puesto. El alcalde debe atender múl-tiples necesidades en las veredas y lacabecera, así como las solicitudes tra-mitadas por los concejales. La iden-tificación inmediata de obras por rea-lizar, pedidas por la comunidad, se con-vierte en criterio orientador de la asig-nación de los recursos, lo cual, aun-que tiene de positivo la vinculacióndirecta de la administración con lasdemandas de la comunidad, se tradu-ce en la fragmentación excesiva dela inversión. De este modo, se asig-nan recursos a varias obras pero enmuy pocos casos el monto apropiadoes suficiente para su completa reali-zación. De otra parte, la carencia deun registro y sistematización de losproyectos y la forma de preparacióny presentación del presupuesto, noarrojan información suficiente sobreel comportamiento de la inversión ypor tanto dificultan su seguimiento yevaluación. Se carece, en consecuen-cia, de parámetros para adelantar ac-ciones de mejoramiento.

El proceso de preparación del presu-puesto está concentrado en el alcal-de, con el apoyo del tesorero y el jefede planeación, funcionarios de bajacapacitación y experiencia. No exis-ten unidades ejecutoras en el despa-cho de la alcaldía. No existe capaci-tación y experiencia en la formulación,

evaluación y seguimiento de proyec-tos, y tampoco hay una clara directrizen las alcaldías en el sentido de poneren funcionamiento el Banco de Pro-yectos. La determinación de las prio-ridades de inversión se concentran enel alcalde, que se basa en su conoci-miento del municipio y en el contactodirecto con la comunidad.

El esquema predominante en cuantoa la toma de decisiones explica el he-cho de que el municipio no dispongade la más mínima información esta-dística sobre su situación en materiaeconómica, social, física y de servi-cios públicos; el gobierno municipal,como hemos señalado, no es ni pro-ductor ni usuario de información es-tadística, lo cual dificulta el seguimientoy análisis de la situación local.

Este es un punto de especial impor-

tancia, por cuanto implica que se ca-rece de suficiente información quepermita evaluar el impacto del gastopúblico local. Cualquier análisis delproceso de descentralización y losefectos del incremento de los recur-sos y de la inversión, queda limitadoen la medida en que no se pueden de-terminar los mejoramientos específi-cos en los distintos aspectos de la si-tuación económica y social.

Asumiendo el criterio de que una bue-na ejecución depende de una adecua-da planeación y programación, es evi-dente que este es un campo que re-quiere especial atención por parte delos programas de apoyo dirigidos a losmunicipios. Existe una situación po-sitiva en la medida en que los alcal-

des y demás autoridades son conscien-tes de esta necesidad.

El problema, sin embargo, no es sola-mente de fortalecimiento de la capa-cidad administrativa y técnica; se tra-ta también de ir avanzando en la su-peración de la lógica corriente de asig-nación de los recursos, que consisteen el reparto «equitativo» entre lasdiferentes veredas y Juntas de Ac-ción Comunal.

La reforma descentralista ha otorga-do a los alcaldes una mayor capaci-dad de gestión y liderazgo, al fortale-cer su papel mediante los cambiosefectuados en cuanto al nombramientodel tesorero y la clarificación de fun-ciones del personero. Esto, unido a la

mayor disponibilidad de recursos le hadado un rol protagónico al alcalde enla gestión del desarrollo local.

En materia de responsabilidades losmunicipios han venido asumiendo lasestablecidas en el decreto 77 de 1987,particularmente en lo relativo a la rea-lización de inversiones en los diferen-tes sectores. Buena parte de dichasfunciones ya las prestaba el munici-pio antes de la reforma descentralista(acueducto y alcantarillado, aseo, pla-za de mercado, matadero), pero encondiciones muy precarias y con es-casas posibilidades de ampliación.Apenas se están iniciando los proce-sos para asumir nuevas competenciascomo la administración de la salud, laeducación y la asistencia técnicaagropecuaria, que comenzaran a exi-gir una mayor capacidad a los gobier-nos locales.

Hasta el momento, las estructuras ad-ministrativas no han sufrido mayorestransformaciones, conservándose laorganización básica donde pesan máslas dependencias de dirección y orien-tación que las estrictamenteejecutoras. En ninguno de los casosexaminados se han realizado reformasglobales a la estructura administrati-va, aunque se han ido produciendocambios parciales tendientes aadecuarse gradualmente a las nuevascondiciones. Las principales modifi-caciones se concentran en la creaciónde establecimientos y juntas para laadministración de los servicios públi-cos, en la constitución de la oficina deplaneación y en la conformación dela promotoría de participación comu-nitaria en el caso de Manta.

Adicionalmente, se observa a nivelnormativo la creación de multiplescomités y fondos en los diferentes sec-

tores, la mayoría de los cuales en res-puesta a orientaciones y esquemas ela-borados a nivel nacional, pero que nose concretan en una operación prác-tica.

El personal de las administracioneslocales ha crecido, pero muy ligera-mente y se ubican actualmente alre-dedor de 20 empleados de planta y ungrupo de 5 a 10 por contrato. La plan-ta se caracteriza por la presencia deun grupo directivo básico y pequeño(alcalde, jefe de planeación, tesorero,personero, inspector, promotora dedesarrollo comunitario en el caso deManta) y el resto de funcionarios denivel administrativo auxiliar y operati-vo. Las remuneraciones son muybajas, situándose la gran mayoría delpersonal alrededor del salario mínimo.

Prácticamente, el equipo profesionaly técnico, encargado de la planeación,programación y ejecución en todas lasáreas del municipio, está reducido alalcalde y su jefe de planeación y,eventualmente a otro funcionario. EnGuachetá no existe funcionario deplaneación; en Suesca es por contra-to y en Manta está vinculado por con-trato solamente dos días a la semana,lo que indica que la disponibilidad depersonal técnico es aún menor; igual-mente, los funcionarios responsablesdel área de servicios públicos no sonde nivel profesional.

Esta situación claramente plantea lasdificultades existentes para la capa-citación y formación de personal, enla medida en que el equipo básico pue-de cambiar con cada elección de al-caldes.

Aunque las autoridades locales y lí-deres comunitarios consideran nece-saria la capacitación de funcionarios

y concejales como medio para desa-rrollar una mejor gestión, hasta la fe-cha las deficiencias en cuanto a la ca-pacidad administrativa y técnica delmunicipio no han sido consideradascomo un problema central. Ningunode los municipios ha adelantado pro-gramas de capacitación de sus fun-cionarios ni tiene políticas definidas enla materia. En gran medida esta si-tuación es resultado del hecho de quelos recursos han venido creciendo gra-dualmente y sólo muy recientementehan alcanzado montos relativamentesignificativos. De otra parte, la lógicade manejo del presupuesto de gastosde inversión, se basa en gran medidaen el reparto «equitativo» de los re-cursos, elaborado en forma muyaproximada y con base en negocia-ciones con la comunidad y los secto-res políticos y no a partir del análisisde proyectos. De este modo, no segenera «demanda» por planeación einstrumentos técnicos de programa-ción y formulación de proyectos.

De otra parte, los municipios no reci-ben un apoyo efectivo por parte delDepartamento, que está obligado le-galmente a prestar asistencia admi-nistrativa y técnica. En ninguno delos tres casos examinados se detectóalgún programa o servicio eficaz deasistencia a los municipios y la opi-nión por parte de los alcaldes con res-pecto a las acciones que adelanta eldepartamento en este campo es bas-tante crítica, por cuanto se considerapoco eficaz.

Igualmente, se considera que la ESAPno cumple adecuadamente con acti-vidades de apoyo al desarrollo admi-nistrativo municipal, aun cuando sereconocen ciertos aportes en materiade publicaciones. Al momento de rea-lización de las entrevistas y visitas a

los municipios todavía no había co-menzado a operar el Programa deDesarrolo Institucional de los Muni-cipios (PDI) , y el conocimiento quetenían los alcaldes sobre él era muyescaso.

Cuando se ha requerido cierto apoyoen actividades planificadoras y de pre-paración de proyectos, se ha recurri-do a la contratación de consultoresprivados.

ASPECTOS POLITICOS Y DEPARTICIPACION COMUNITARIA

La elección popular de los alcaldes haconvocado a un mayor número devotantes que a otras elecciones, perolas diferencias no son tan significati-vas como se esperaba; así mismo, havenido disminuyendo la participaciónelectoral con relación a la primeraelección de alcalde. Sin embargo, ensu conjunto, esta reforma ha condu-cido a un mayor compromiso de loscandidatos y alcaldes con el desarro-llo de una buena gestión, y ha eviden-ciado un comportamiento político dela población más vinculado a las ca-pacidades del alcalde que a su ads-cripción partidista.

Los alcaldes electos popularmente soncomparados favorablemente con losdesignados anteriormente por el Go-bernador, y en general existe un re-conocimiento sobre las bondades dela reforma, al permitir que la adminis-tración esté dirigida por alguien queconoce efectivamente los problemasdel municipio. Igualmente, no se evi-dencia en ninguno de los municipiosla presencia de prácticas clientelistaso el manejo inadecuado de los recur-sos locales, lo cual es ratificado por laopinión mayoritaria de la población.

La participación comunitaria no se hamodificado sustancialmente y las JACcontinuan siendo el principal instru-mento de relación entre la comuni-dad y la administración; no se encuen-tra un movimiento significativo de lapoblación en el sentido de apropiarsede los instrumentos de la reforma yde controlar y fiscalizar la gestión dela administración. Más bien, los es-fuerzos por generar ciertos espaciosde participación han surgido de los al-caldes, apoyado en organizaciones nogubernamentales, los cuales se hanenfrentado a la apatía de la poblacióny a los obstáculos objetivos para laparticipación.

COMENTARIOS GENERALES

Los efectos más claros de la reformadescentralista se presentan en el in-cremento de los recursos a disposi-ción de los gobiernos locales y un sig-nificativo aumento de la inversión. Esevidente que en los tres municipios seha comenzado a realizar más obras, aexpandir los servicios a la comunidady a mejorar su calidad. La efectivi-dad de la reforma se ve apoyada enlos municipios examinados por el com-portamiento político de los sectoresdirigentes pero enfrenta obstáculosderivados de la baja capacidad de ges-tión, la lógica de distribución de losrecursos y la reducida apropiación porparte de la comunidad de los instru-mentos y opciones de participación.

El balance de los casos examinadospermite determinar que efectivamen-te la reforma descentralista ha tenidoun efecto general positivo, en la me-dida en que ha generado una admi-nistración más comprometida con eldesarrollo local y la realización y pres-tación de mayores obras y servicios.Como factor primordial que ha apo-

yado el éxito relativo de la descentra-lización en los tres municipios exami-nados, se destaca la actitud de com-promiso frente al desarrollo local porparte de los alcaldes, concejales y di-rectivos, derivada de la mayor vincu-lación existente con los problemas lo-cales, del conocimiento directo de di-chos problemas y de la mayor auto-nomía para la realización de sus ac-ciones. La participación comunitaria,sin embargo, no ha jugado un papeltan relevante como el esperado, y másque una apropiación de los elementosde participación, lo que se observa esun esfuerzo de la administración porpromoverla en un contexto de granapatía y desinterés por parte de la po-

blación. Esta si-tuación se rela-ciona estrecha-mente con lapart ic ipaciónelectoral que,aunque mayoren el caso de losalcaldes, no estan grande comose esperaba.

Aunque la apre-ciación generalsobre los efec-tos de la reformaes positiva, espreciso destacarque no se dispo-ne de adecuadainformación quepermita deter-minar los impac-tos en términosde mejoramien-to de las cober-turas y calidadde los serviciosy obras. Esto di-ficulta la realiza-

ción de una evaluación de impacto dela descentralización al tiempo queconstituye un indicador de las deficien-cias de la gestión local.

La capacidad local de planear, pro-gramar, formular proyectos y ejecu-tarlos es reducida, todo lo cual se tra-duce en las deficiencias y problemasexpuestos detalladamento en los ca-sos. Existe por tanto, un amplio es-pacio de mejoramiento de la gestiónque debe traducirse en una utilizaciónmás eficiente y eficaz de los recur-sos. Sin embargo, el problema no essólo de la existencia de una capaci-dad mínima, sino de la presencia deun esquema de gestión que efectiva-

mente requiera del fortalecimiento dedicha capacidad. En la medida en quelos recursos se asignen atendiendo alas peticiones puntuales de la comu-nidad y bajo un criterio de reparto«equitativo», no se genera una deman-da suficiente por instrumentos comola planeación, la programación, la for-mulación de proyectos, etc., que cons-tituyen elementos básicos para mejo-rar la capacidad de gestión.

La baja capacidad de gestión y la pre-sencia de una lógica de asignación delos recursos orientada por criterios dereparto de los mismos, constituyenefectivamente un obstáculo para elcumplimiento de los propósitos de lareforma. La efectividad del procesoestá limitada por las deficiencias enla capacidad de gestión del municipio,que se concreten principalmente ensus procesos de planeación, progra-mación y presupuestación, y se trans-fieren a la ejecución y realización delos programas y proyectos. La ac-ción local está probablementeincrementando las coberturas de losservicios y su calidad pero podría ha-cerse el gasto en forma mucho máseficaz. Sin embargo, esta situaciónestá en proceso de cambio en la me-dida en que es un problema reconoci-do por los alcaldes.

El estudio realizado permite extraeralgunas conclusiones con relación amedidas o acciones tendientes a for-talecer el desarrollo del proceso dedescentralización en los municipiospequeños. Fundamentalmente, seconsidera que es preciso actuar en lossiguientes campos:

a) En explorar opciones parafortalecer los recursos propios,examinando en qué medidaexiste capacidad fiscal, para

obtener mayores ingresos a ni-vel local. Este es un punto deespecial importancia en la me-dida en que las recientes dis-posiciones reglamentarias de ladescentralización (Ley 60 de1993), pretenden que los muni-cipios financien por completosus gastos de funcionamientoy destinen las transferenciasexclusivamente a inversión.

b) En el cumplimiento efectivode la función de asistencia téc-nica y administrativa a los mu-nicipios por parte de los depar-tamentos. Se requiere que losdepartamentos ofrezcan a susmunicipios servicios eficacesde apoyo, tanto en los aspec-tos administrativos como en losaspectos técnicos. De hecho,la gran mayoría de municipiospequeños no tiene los recursosnecesarios para incrementarsus plantas de personal y ele-var sustancialmente el nivel téc-nico; adicionalmente, no pare-ce conveniente un aumento desu personal y gastos de funcio-namiento, cuando muchos delos requerimientos técnicos sonde carácter esporádico o pun-tual. Lo que se necesita, pro-bablemente, es la existencia deun apoyo permanente y ágil quesupla los vacíos locales y apro-veche las economías de escalade su operación concentrada.

Es necesario profundizar en lasdistintas alternativas existentespara apoyar la gestión de losgobiernos locales, teniendo enconsideración las diferenciasexistentes en cuanto al tamañoy la complejidad de sus estruc-turas administrativas. Es muy

probable que en aquellos mu-nicipios como los examinadosen los casos, caracterizados poruna planta de personal muy pe-queña, con muy pocos funcio-narios profesionales y técnicosque además cambian con cadaelección de alcalde, esquemasde capacitación formal no seanmuy eficaces. Más que esto,se requeriría de la existencia deservicios adecuados de apoyopara la realización de aquellasactividades que no se puedenadelantar con la planta dispo-nible. A los departamentos lescompete una gran responsabi-lidad en este punto, pero en loscasos examinados no está ju-gando un papel relevante; lomismo ocurre con la ESAP yel PDI, que apenas está co-menzando actividades en losmunicipios examinados. El es-tudio de las formas de gestióny las necesidades de apoyopara hacerla más eficaz es otrotema de especial importanciapara la investigación y la políti-ca sobre descentralización.

c) Es necesario examinar lasposibilidades de descentralizarrecursos departamentales ha-cia los municipios. Los depar-tamentos manejan un volumenimportante de recursos queorientan en buena parte haciala realización de pequeñasobras de carácter estrictamentelocal. Dentro del espíritu de ladescentralización y la distribu-ción de competencias entre ni-veles de acuerdo con sus ven-tajas comparativas, convendríaexplorar las opciones de trans-ferir parte de los recursos de-partamentales para que fueran

ejecutados directamente por losgobiernos locales.

Los departamentos constinuanjugando un papel importante enmateria de inversión y la mag-nitud de sus recursos en com-paración con los disponibles porlos municipios es bastante sig-nificativa. De hecho, en lostres casos examinados la inver-sión presupuestada por el de-partamento alcanza a ser unporcentaje muy alto de lo queinvierte cada gobierno local.Después de 7 años de expedi-da la ley 12 de 1.986 y de ha-berse llegado al máximo de in-cremento de la transferenciaordenada por esta norma, to-davía los montos que manejadirectamente el gobierno localson muy bajos en comparacióncon los departamentales. Estasituación es preocupante si seconsidera que parte considera-ble de la inversión seccional sedirige a la realización de peque-ñas obras de carácter estricta-mente local. La pregunta es sino convendría descentralizarrecursos del departamento paraeste tipo de obras, tal como sehizo con recursos de la Nación,y concentrarlo en la realizaciónde aquellos proyectos que su-peran el ámbito municipal: vías,acueductos regionales, medioambiente, etc.

Este es, por tanto, un tema deespecial interés para la investi-gación y la política de descen-tralización. Entre otras cosas,las propuestas sobre el papel de

los departamentos deberíanfundamentarse en el conoci-miento y evaluación de las ac-tividades que efectivamente es-tán realizando actualmente.

d) Es preciso fortalecer la ca-pacidad nacional y departa-mental de efectuar seguimien-to a la política de descentrali-zación en todos sus aspectos.A pesar de la importancia delproceso y de la magnitud de losrecursos transferidos, no se hanestructurado programas de se-guimiento regulares que permi-tan detectar oportunamente losefectos e impactos del proce-so y de este modoretroalimentar la política.Igualmente, el seguimiento yevaluación constituyen una he-rramienta primordial paraincentivar el desarrollo de lacapacidad de gestión y la ade-cuada utilización de los recur-sos por parte de las adminis-traciones municipales.

Es indispensable adelantar ac-ciones tendientes a conocer enforma detallada la manera enla cual los municipios estánabordando las medidasdescentralistas, enfrentando losproblemas y encontrando o nosoluciones. El panorama ge-neral muestra una serie deefectos positivos, pero se re-quiere de un seguimiento con-tinuo que permita detectar mo-dificaciones en las tendenciasy que sirva a su vez tanto parala reformulación de las políti-cas como para orientar los pro-

gramas de apoyo a los gobier-nos locales.

El trabajo realizado permiteconfirmar que existe una grancantidad de información docu-mental, que es recolectada re-gularmente por lasgobernaciones para efectos ju-rídicos, que debidamente ana-lizada y procesada constituyeuna fuente importante para rea-lizar seguimiento a las accionesde los gobiernos locales dentrodel proceso de descentraliza-ción. Considerando que losdepartamentos tienen una re-lación permanente y directacon los municipios, y ademástienen la responsabilidad por laprestación de servicios de asis-tencia administrativa y técnica,convendría explorar la posibili-dad de definir y promover es-quemas comunes de recolec-ción y análisis de informaciónsobre los gobiernos locales.

e) En estrecha relación con elpunto anterior es preciso avan-zar en el desarrollo de la infor-mación a nivel local, con mirasa contar con un instrumentoindispensable para mejorar losprocesos de gestión. La dis-ponibilidad de información so-bre el contexto social, econó-mico, político y físico del muni-cipio, de las acciones del go-bierno local, y de los impactosde dichas acciones, constituyenno solamente una herramientafundamental para los propiosmunicipios, sino la base para unadecuado sistema de segui-miento y evaluación.