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En busca deldesarrollo humano

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

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Arq. Gustavo Adolfo Azpiazu

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Lic. Raúl Aníbal Perdomo

SECRETARIO GENERAL

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SECRETARIA DE ASUNTOS ECONÓMICO-FINANCIERO

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SECRETARIA ACADÉMICA

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SECRETARIO DE CIENCIA Y TÉCNICA

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PROSECRETARIO DE EXTENSIÓN UNIVERSITARIA

Arq. Diego Delucchi

DIRECTORA DE LA EDITORIAL (EDULP)Mag. Florencia Saintout

En busca deldesarrollo humano

Prácticas, ámbitos y perspectivas del desarrollo localen el marco de un proyecto nacional

Julio César Pereyra / Editor

Coordinación general: Lic. M. Laura FerrandiCoordinación Editorial: Luis Eduardo FerrandiArte de tapa y diseño editorial: María José Parenti

Las obras que ilustran esta publicación fueron cedidas porsus respectivos autores, todos ellos artistas plásticos de Florencio Varela.

Editorial de la Universidad Nacional de la PlataCalle 47 Nº 380 - La Plata (1900) - Buenos Aires -ArgentinaTel/fax: 54-221-4273992www.editorialunlp.com.ar

La EDULP integra la red de editores universitariosImpreso en Argentina

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IMPRESO EN LA ARGENTINA/PRINTED IN ARGENTINAQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723ISBN: 950-34-0388-X

En busca del desarrollo humano: prácticas, ámbitos y perpectivas del desarrollo local en el marco de un proyecto nacional / Julio César Pereyra...[et.al.]. - 1a ed. - La Plata: Universidad Nacional de La Plata, 2006. 350 p.; 29x21 cm.

ISBN 950-34-0388-X

1. Desarrollo Regional-Recursos Humanos. CDD 307.14

Este trabajo está dedicado:

Al señor Presidente de la Nación que a través del prólogo sintetiza el objetivonacional y popular del mismo;

A todos los autores que lo enriquecieron con el aporte de sus conocimientosy experiencias;

A los intendentes, funcionarios, empleados municipales y obreros de todo elpaís, que con su trabajo cotidiano contribuyen al desarrollo local de suscomunidades;

A todos aquellos que hoy, por diferentes circunstancias, atraviesan una difícilsituación social;

A la ciudadanía toda que desde su Patria chica, están siempre haciendo nuestraPatria grande,

A todos cordialmente,

Julio C. Pereyra

Dedicatoria y agradecimientos

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Prólogo

Reconstruirnos como pueblo y como Nación, no es tarea solo de un gobiernosino de un pueblo decidido a comprometerse en este hacer.

Desandar treinta años de un modelo que nos sumió en la pobreza, ladesigualdad y la desesperanza, requiere del aporte de todos los argentinos.

Desigualdad que también se instaló en lo territorial, acentuando la diferenciaentre provincias, regiones y municipios.

Un país más integrado, más equilibrado y más solidario es uno de los grandesretos que tenemos por delante.

La memoria, a la que convocamos para no repetir nuestro lacerante pasado,por fortuna, también nos permite proyectarnos hacia esa Argentina solidariae igualitaria que alguna vez nos distinguió y enorgulleció.

Es cierto que las condiciones de contexto son sustancialmente distintas, quela globalización ha modificado las reglas de juego, pero también es ciertoque recuperando el verdadero sentido de la política podemos construirnosun destino que nos incluya a todos.

El objetivo de esta publicación, es poner en discusión el concepto de�desarrollo local� en el marco de construcción de un proyecto nacional,constituye una valiosa iniciativa.

Profundizar el camino que hemos emprendido requiere del debate fecundosobre el país que queremos, y como todo proceso de cambio nos da laoportunidad de resignificar conceptos.

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El �desarrollo� era concebido básicamente como crecimiento económicoluego del cual llegaría el �derrame�.

Hoy definimos el logro de una �sociedad mas equitativa e inclusiva� comoobjetivo esencial del desarrollo.

La noción de �desarrollo local� fue variando en la década anterior a medidaque emergían nuevas frustraciones.

Un nuevo paradigma está en construcción.

El aporte de lo �local�, en su singularidad y diversidad, resulta esencial en laconstrucción de un proyecto nacional.

Este libro constituye una inestimable contribución a este desafío.

Dr. Néstor KirchnerPresidente de la Nación Argentina

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Introducción

La idea que motivó la publicación de este libro fue, por un lado, la necesidadde poner en diálogo y discusión no sólo el concepto de desarrollo local, sinofundamentalmente cómo se lo piensa y se actúa en consecuencia, desde lasdiferentes instituciones intervinientes en los procesos de construcción,promoción y legitimación. Por otro lado, se fundó en la necesidad personalde contribuir, a través de la reflexión participativa, el debate y el consenso,con el proceso de reconstrucción nacional.

Para iniciar el trabajo se plantearon en forma general cinco grandes ejestemáticos, con la pretensión de integrar la mirada de diferentes institucionesy actores y, así, dar cuenta de las prácticas, ámbitos y perspectivas deldesarrollo en el marco de un proyecto nacional. En este sentido, el librotoma a las políticas públicas como primer bloque que integra temáticamentea la economía, a la salud, al desarrollo social, a la educación y a la gestión yadministración pública. Un segundo bloque está integrado por la gestión anivel municipal; el tercero, por el sector privado; el cuarto por organismosinternacionales y el quinto por universidades, académicos yespecialistas. Es decir, la pregunta que nos formulamos en estos bloquestemáticos es de qué manera cada uno de estos ámbitos no sólo piensa yconcibe al desarrollo local, sino qué políticas ejecuta para promoverlo. Esnecesario que exista una unidad de concepción y de acción desde laspolíticas públicas nacionales y provinciales, porque de lo contrario, sehace muy complejo trabajar desde los estados locales en la articulación ygestión de las mismas.

Incluir experiencias de municipios como el de Malargüe, Provincia deMendoza y el de Florencio Varela, distrito perteneciente al tercer cordón delconurbano bonaerense, en cierta forma nos grafica dos realidades diferentes

En busca del desarrollo humano

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que explican no sólo una concepción del desarrollo sustentado en la nociónde desarrollo humano, sino que describen ciertas prácticas tendientes aalcanzar el desarrollo local, entendiendo a éste como una estrategia socio-política de cambio y como la herramienta actual más eficaz paraenfrentar la globalización.

La inclusión de organismos internacionales como CEPAL y BancoMundial también nos obliga a repensar de qué manera contribuyen o no en laplanificación del desarrollo local de nuestras comunidades y regiones. Ya seaa través de sus propuestas de financiación, de asistencia técnica, o de sustrabajos de investigación que refieren a los alcances, avances y retrocesos enlos últimos años de historia de nuestro país.

Por otra parte, nos pareció crucial a la hora de planificar una sólidaarticulación con las políticas públicas nacionales y provinciales, pensar en elsector privado como un actor clave y a veces definitorio en cuanto a su rolcomo generador de nuevas fuentes de empleo para la comunidad. Tambiénfue clave el espacio otorgado a las universidades, ya que son ellas las queactualmente están llevando adelante la tarea de formar los profesionales quenecesita y demanda el país. Y además, darnos la posibilidad de poner enconocimiento de qué manera están contribuyendo con sus trabajos deextensión y asesoramiento técnico, en las diferentes áreas específicas delconocimiento que las comunidades hoy en día requieren.

La presencia de académicos y especialistas vinculados a la investigaciónen Políticas Públicas y Comunicación y Cultura, se fundamenta en la ne-cesidad de revisar críticamente ciertas prácticas y perspectivas teóricas eideológicas que, a veces, obstaculizan el normal desenvolvimiento de lasgestiones en los Estados municipales.

Finalmente, debemos reconocer que han quedado fuera de este esquemamuchos otros actores e instituciones que participan activa y cotidianamenteen los procesos de construcción del desarrollo. Pero esta limitación ha sidoimpuesta por los condicionamientos temporales y editoriales de nuestra tareay de ninguna manera pensamos que el presente trabajo quede cerrado enestas líneas, sino que es sólo el comienzo de un camino a recorrer.

Julio C. Pereyra

Julio César Pereyra

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Cris Vázquez. Historias de Papel, 1998.Técnica mixta sobre papeles, 60 x 80 cm.


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I

Políticas públicas y desarrollo local

�La Argentina es algo en permanente construcción, algo que uno recibe,porque es una herencia, pero lo trabaja y lo entrega a las generacionessiguientes un poco cambiado. No es un mandato que viene del pasado

sino una tarea�.

Luis Alberto Romero, entrevista para La Nación, 23 de mayo de 2004,

suplemento Cultura, pág.3.

Escriben:

Carlos TOMADA - Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la NaciónMiguel PEIRANO - Secretario de Industria de la Nación

Alicia KIRCHNER - Ministra de Desarrollo Social de la NaciónDaniel ARROYO - Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano de la Nación

Ginés GONZÁLEZ GARCÍA - Ministro de Salud y Ambiente de la NaciónDaniel FILMUS - Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación


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Los desafíos territoriales de las políticasnacionales de empleo

Carlos TOMADAMinistro de Trabajo, Empleo y Seguridad

Social de la Nación

I

Pensar en el rol del Ministerio de Trabajo remite a una imagen tradicionalcuya incumbencia se relaciona con la administración de los conflictoslaborales, con la fiscalización del trabajo, la gestión de los planes sociales yla situación del empleo en el país. Sin embargo, a partir de la gestión delGobierno del Presidente Néstor Kirchner se ha incorporado y forma partede la agenda central de las políticas de este Ministerio, la dimensión local delas políticas activas de empleo.

En tal sentido, se ha impulsado y celebrado lo que denominamos AcuerdosTerritoriales de Promoción del Empleo en distintas localidades del país,iniciativa que recoge antecedentes en los �Pactos Territoriales de Empleo�impulsados por la Unión Europea, en el marco de la Estrategia Europeadel Empleo.

Estos Acuerdos son compromisos de acción definidos entre el sectorpúblico y los actores de un territorio, para promover el empleo de calidaden el marco de las oportunidades de desarrollo que ellos identifican y a lasque ellos apuestan.

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La acción del Ministerio parte de un supuesto: que en esos territorios existenestrategias de desarrollo local en marcha que identificamos a partir decaracterísticas como las siguientes:

� Los gobiernos locales asumen el rol de promotores del desarrollo en elterritorio.

� El sector empresario participa como un actor social dinamizador de lasoportunidades locales de desarrollo a través de formas asociativas y decooperación que involucran a los trabajadores.

� Las instituciones y organismos locales de educación, formación y deinvestigación, desarrollo e innovación, orientan sus actividades paraapoyar de manera sistemática las apuestas de desarrollo en el territorio.

� Los acuerdos entre estos actores públicos y privados para impulsarestrategias de desarrollo se traducen en ámbitos permanentes de gestiónasociada y cooperativa que permiten movilizar los recursos locales paralograr objetivos compartidos.

� Si bien se plantea la coordinación de acciones con políticas provincialesy nacionales, la gestión del proceso es local.

II

Los Acuerdos Territoriales de Promoción del Empleo que impulsa elMinisterio de Trabajo deben entenderse como una dimensión específica deestas estrategias de desarrollo local y las suponen. Identificar estos procesosallí donde ellos se producen y asociarse con otros organismos para promoverlosson, por ello, una de las tareas centrales que nos hemos propuesto realizar.No es posible, para el Ministerio, apoyar políticas locales de promoción delempleo si no existen, aún de manera incipiente, estrategias más integrales dedesarrollo local.

Nuestra intervención específica en estos procesos se realiza a través de laelaboración y puesta en marcha de Acuerdos orientados por resultados yorganizados en proyectos vinculados al empleo, la mejora de la empleabilidadde las personas y a la calidad del empleo.

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Los desafíos territoriales de las políticas nacionales de empleo

La definición de estos resultados es el producto del trabajo con los actoreslocales a partir de criterios que nosotros también proponemos y que sonprioritarios en nuestra agenda de políticas: compromisos de capacitación detrabajadores en actividad y metas de capacitación e inserción laboral detrabajadores desocupados; generación de oportunidades de empleo paragrupos de población especialmente vulnerables como los jóvenes en buscadel primer trabajo, las mujeres de bajos ingresos, los adultos mayores y losbeneficiarios de planes sociales.

Pero el cambio más importante que produce la incorporación de ladimensión territorial, es la transformación en las modalidades de gestión delos programas e instrumentos de política en el propio Ministerio. Nos obligaa romper con los �sesgos internos� que suponen una mirada de un problemadesde diversos compartimientos estancos y desde los programas específicos,cada uno de ellos con sus propios dispositivos.

Una vez que asumimos una perspectiva desde la dimensión territorial, losequipos que gestionan nuestros instrumentos de política ya no pueden seguirmirando al mundo desde sí mismos, definiendo autónomamente sus objetivosy sus modos de actuación. El éxito de cada programa se mide ahora por lacontribución efectiva que ellos realizan a la marcha de las estrategias localesde desarrollo y promoción del empleo. Estas contribuyen a una utilizaciónmás inteligente y coordinada de los distintos instrumentos de política en elmarco de una estrategia local para producir resultados efectivos.

Se deben también romper los �sesgos externos� porque los instrumentosde política de empleo sólo producirán resultados efectivos si se coordinan demanera virtuosa con instrumentos que gestionan otros: el crédito, la inversiónen infraestructura, la educación básica, los mecanismos de promoción a laproducción, los recursos locales.

III

Los instrumentos que el Ministerio utiliza para promover estos AcuerdosTerritoriales de Promoción del Empleo no son ningún invento novedoso. Lomás innovador, en todo caso, es este modo de abordaje.

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En primer lugar, el financiamiento y el apoyo técnico a la formaciónprofesional en el territorio. El Ministerio cuenta con instrumentos y recursospara acompañar los procesos de desarrollo local con planes de formación alargo plazo que permitan disponer de trabajadores calificados para apoyarlos sectores económicos más dinámicos y ampliar las oportunidades de empleode la población. Estos planes apoyan tanto la realización de acciones deformación de trabajadores en actividad y desocupados, como elfortalecimiento de las tramas productivas e institucionales locales deformación y de servicios a las empresas: escuelas técnicas, universidades,institutos tecnológicos, centros de formación.

En segundo lugar, el financiamiento y apoyo técnico de oficinas de empleocapaces de organizar un sistema local de información y asistencia a laspersonas que buscan empleo y a las empresas que buscan trabajadores conperfiles determinados. Una política local de empleo supone el desarrollo deinstituciones que orienten a los trabajadores en sus procesos de formación ybúsqueda de trabajo. Supone también el apoyo a las empresas con informaciónsobre los perfiles laborales disponibles a nivel local y los incentivos existentespara su incorporación al empleo.

En tercer lugar, el financiamiento y apoyo a planes de empleo transitoriopara la realización de obras de infraestructura social y productiva local quepermitan a quienes participan desarrollar experiencias laborales que fortalezcanla cultura del trabajo y la adquisición de habilidades y competenciasimprescindibles para incorporarse al empleo.

Hay otros, pero estos son algunos de los instrumentos más importantescon los que contamos para promover estos acuerdos. En sí mismos no cambianel mundo. Pero utilizados en el marco de estrategias territoriales de desarrolloque los articulen con otros instrumentos de política permiten plantearnos,en cada lugar, resultados de mayor impacto en materia de generación deempleo de calidad.

Ya hemos promovido y firmado más de 210 acuerdos territoriales de estetipo con actores locales en todo el país y los estamos poniendo en marcha.Ya hay más de 200.000 trabajadores que se están capacitando y 208instituciones de formación que estamos apoyando y fortaleciendo. Estamosasistiendo y equipando más de 100 oficinas de empleo, coordinadas en red,en diferentes provincias del país. También hemos apoyado aproximadamente


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6000 obras de infraestructura productiva y comunitaria de las que hanparticipado más de 150.000 trabajadores. Llevamos invertidos más de 200millones de pesos.

IV

Contamos hoy con una base institucional y de herramientas de política anivel local, que si bien todavía debe ser desarrollada y fortalecida, constituyeel punto de partida para sostener y garantizar el éxito de cualquier política deempleo a nivel nacional.

Este es el caso del nuevo Seguro de Capacitación y Empleo, cuyo objetivoes crear un esquema integrado de prestaciones por desempleo para apoyar alas personas en su búsqueda activa de un empleo de calidad. El éxito de suimplementación está condicionado por tener siempre presente la dinámicade cada territorio, las demandas de empleo y de calificaciones de las empresasallí instaladas, la especificidad de la oferta formativa de que se disponga encada localidad.

Ello implica hacer uso de la red de oficinas de empleo municipales quefueron fortalecidas, recurrir a las instituciones de formación que trabajaronen proyectos anteriores junto al Ministerio y, sin lugar a dudas, lograr elcompromiso de los gobiernos locales para que incorporen al Seguro deCapacitación y Empleo como parte de su estrategia para mejorar la situaciónde su población más vulnerable.

Estoy convencido de que hoy no es posible hacer políticas de empleoefectivas y de real impacto si no se las inserta en procesos de desarrollo quemovilicen los recursos y los actores del espacio territorial. También estoyconvencido de que estos procesos suponen un país que ha definidouna dirección estratégica, clara respecto del tipo de crecimiento quepromueve y del papel que asigna al empleo, y a la calidad del empleo,en el crecimiento.

El desarrollo local no es, al menos en nuestro país, un conjunto de procesosque surjan solamente �desde abajo�. Requiere de un Estado presente quemarque con firmeza un rumbo diferente al que hemos venido ensayando

Los desafíos territoriales de las políticas nacionales de empleo

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durante los últimos treinta años. Un rumbo que privilegie el empleo, el empleodigno, calificado, productivo, como criterio central de los procesos de tomade decisión en las políticas públicas.

Colocar al empleo en el centro de las políticas de desarrollo nacionales apostar a un crecimiento que no sacrifica el mercado internocuando promueve la integración de nuestro país al mundo. Tomardecisiones que se propongan aumentarlo de manera sostenida, mejorar sucalidad y su formación, distribuir ingresos, incrementar el consumo, es laúnica manera que conocemos para impulsar un crecimiento con cohesiónsocial e integración territorial.

Ya hemos vivido la experiencia de olvidar esta sencilla verdad y hemossufrido sus consecuencias. Sin una dirección nacional clara en este sentido,como la que el gobierno nacional esta impulsando con mucho esfuerzo detoda la sociedad, no existirá el marco de confianza que permita movilizar lasenergías y capacidades locales.

Al recorrer el país y conversar con empresarios, trabajadores, intendentes,centros de capacitación, se evidencian las capacidades que nuestro país tienedistribuidas en cada uno de sus rincones, que son muchas y hasta sorpren-dentes. Pero, por otra parte, son muchos los que se preguntan si la direcciónes firme y si se puede apostar más allá del corto plazo.

Confianza que nuestro país ha comenzado lentamente a construir respectodel futuro es algo que nuestro gobierno está dispuesto a defender y transformaren patrimonio de todos. Fortalecerla es imprescindible si queremos que nuestropueblo vuelva a sacar lo mejor de si, lo ponga en común y lo acreciente através de la cooperación. Sin un Estado comprometido con un desarrollocon empleo no hay confianza, sin confianza no hay desarrollo local.

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La política productiva y el desarrollo local

Miguel PEIRANOSecretario de Industria de la Nación

El desarrollo local, la recuperación de un tejido industrial integrado for-talecido con pequeñas y medianas empresas extendidas a lo largo de todo elterritorio, requiere básicamente de la articulación de tres pilares fundamentalesen materia de política económica.

En primer lugar, la existencia de reglas de juego macroeconómicas consistentes con elcrecimiento económico, y con los equilibrios macroeconómicos básicos de manerade favorecer un crecimiento general y significativo de la economía, y al mismotiempo generalizado en términos de regiones y de sectores.

Por eso se destaca la importancia de tener un tipo de cambio competitivoque genere tasas de crecimiento elevadas, y que al mismo tiempo incida fa-vorablemente en los sectores productivos y en particular en aquellos sectoreseconómicos donde predominan las pequeñas y medianas empresas que tienentanta preponderancia en el desarrollo local. Es esencial una paridad cambiariaque asegure favorecer las inversiones, un nivel de actividad elevado, y almismo tiempo los superávit comercial y fiscal necesarios para garantizarcrecimiento sustentable en el mediano y largo plazo.

También las decisiones del Gobierno Nacional en materia de renegociaciónde deuda con los acreedores privados, y con el propio Fondo Monetario

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Internacional en términos de cancelar la integridad de la deuda, garantizanevidentemente la posibilidad de contar con los recursos fiscales y la autonomíaen las decisiones nacionales para priorizar la aplicación de políticas activas ylos incentivos que favorezcan el crecimiento económico y al conjunto de lossectores que mayor impacto social y mayor impacto sobre el desarrollo localpresentan en la economía.

Otro punto destacado es la existencia de política financiera con políticasnormativas por parte del Banco Central que favorecen la vinculación entreel sistema productivo y el sector financiero con flexibilizaciones en las normasde calificación y previsionamiento de deudores de manera de vincular elotorgamiento de los créditos a la realidad presente y futura de las empresas,y dejar en un segundo plano su situación pasada para priorizar el desarrollode las mismas en el presente.

Por tanto el primer pilar fundamental, una política macroeconómica quegenere crecimiento elevado, y al mismo tiempo como ya se mencionaba,crecimiento con un fuerte perfil orientado a las pequeñas y medianas empresasy a las actividades que tanta importancia tienen en el desarrollo local.

El segundo pilar fundamental es la estrategia frente a las negociacionesinternacionales. Cada una de las decisiones en materia de negociacionesinternacionales tiene un impacto central sobre el comportamiento presente yfuturo de los distintos sectores económicos, y en particular tiene mayorsensibilidad aún sobre los sectores de pequeñas y medianas empresas. Poreso las decisiones del Gobierno Nacional en cada una de las negociacionesinternacionales se realizan con un estudio preciso sobre el impacto quetendrán en materia de empleo, de generación de valor agregado, y del nivelde crecimiento de la economía en su conjunto.

En las negociaciones internacionales en el ámbito del Mercosur se hareplanteado la lógica de funcionamiento del bloque. El Mercosur en los años90� fue funcional a la lógica neoliberal, simplemente caracterizándose por laliberalización comercial sin avanzar realmente en complementación de lossectores productivos, y en una política de integración del bloque para ganarmercados externos. La lógica que predomina con este Gobierno es un Mercosurfuncional a la industrialización de la Argentina y del resto de los países quelo componen. Un Mercosur que permita que los sectores industriales yfundamentalmente aquellos con mayor presencia de pequeñas y medianasempresas puedan recuperar mercado interno y al mismo tiempo tener horizonte


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exportador. En ese sentido se negocia en el marco de la Comisión Bilateralde Monitoreo acuerdos de restricción a las importaciones de Brasil, y acuerdosentre los sectores privados, con un seguimiento permanente por parte delEstado tanto en las negociaciones como en el cumplimiento de su control,de manera que esas restricciones cuantitativas permitan recuperar mercadointerno a los sectores sensibles de nuestra economía.

También esos acuerdos permiten complementación, desarrollo deinversiones conjuntas y búsqueda de terceros mercados por parte deempresarios de Argentina y de Brasil, tratando de propiciar el Mercosur comomarca de origen. Los acuerdos sectoriales han permitido a sectorestrascendentes de la economía argentina recuperar participación de mercadoy niveles de inversión y crecimiento muy significativos.

Entendiendo la importancia de estos acuerdos sectoriales se avanzó almismo tiempo, como señal de largo plazo y previsibilidad, en una cláusula deadaptación para los sectores industriales que se ha denominado MAC(Mecanismo de Adaptación Competitiva), que establece la posibilidad deadoptar medidas de resguardo comercial en la relación intra Mercosur cuandose evidencie que un sector industrial pueda estar sufriendo daño o amenazade daño. De esta manera frente a la demostración comprobada se puedeadoptar una medida de restricción arancelaria estableciendo aranceles alcomportamiento intra Mercosur, generando así un mecanismo institucionalal interior del bloque de enorme valor y enorme importancia para garantizara los sectores la posibilidad de inversiones significativas.

Durante muchos años los distintos sectores productivos, en particularlos sectores de pequeñas y medianas empresas, habían señalado la necesidadde restablecer mecanismos institucionales que regularan los flujos decomercio frente a las políticas agresivas de incentivos y de desequilibriossectoriales que se daban puntualmente en la relación comercial con Brasil.Por tanto, sin dejar de negociar la necesidad de coordinación de políticasmacroeconómicas y de políticas de incentivos se ha adoptado esta políticade resguardo sectorial para privilegiar que el mercado interno tenga comoprincipal destinatario las empresas que invierten y producen en el país,tanto de capital nacional como extranjero.

En las otras negociaciones encaradas, tanto en el marco de la UniónEuropea-Mercosur, como en las negociaciones de la Organización Mundialdel Comercio (en la denominada ronda de Doha), como en los planteos que


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se realizaron oportunamente en el ALCA, Argentina viene señalando lanecesidad de privilegiar y priorizar las decisiones en materia de resguardarlos sectores de pequeñas y medianas empresas, los sectores que generan valoragregado, y en definitiva empleo, y sobre todo empleo calificado, de maneraque se favorezca la distribución del ingreso. Por eso nuestro país ha tenidouna posición muy activa en la necesidad de resguardar el mercado internovalorizando la importancia y el activo que implica ese mercado para lasempresas, y al mismo tiempo señalando que los países más desarrolladosdeben realizar una apertura real y significativa tanto para los productosindustriales como agropecuarios.

Por esto, la estrategia frente a las negociaciones internacionales se hacaracterizado por priorizar a las pymes y el valor agregado. A diferencia delos años 90� cuando parecía que la liberalización comercial y la apertura eraun objetivo en sí mismo, ahora las negociaciones son un instrumento delGobierno que tienen como objetivo favorecer el crecimiento de los sectoresproductivos y aquellos que tienen alto impacto en materia de generación deempleo, y por lo tanto mejorar la calidad de vida de toda la sociedad.

En tercer lugar, como factor de desarrollo de las pequeñas y medianasempresas y del desarrollo local, la aplicación de políticas de incentivos tanto sectorialescomo regionales, reconociendo la importancia de orientar el perfil cualitativodel crecimiento. Es tan significativo crecer a tazas elevadas, como que esecrecimiento se de con un perfil cualitativo orientado a las economías regionalesy a los sectores mano de obra intensivos.

En ese sentido la especificidad de los distintos sectores requiere de políticasactivas y específicas por parte del Estado. A medida que el Estado ha idorecuperando su fortaleza fiscal ha permitido la posibilidad de reinvertir esosrecursos en políticas que favorezcan el crecimiento sectorial. Mencionaremosalgunas a modo de ejemplo.

Existen políticas específicas para desarrollar el autopartismo mediante unrégimen que estableció un reintegro para la compra de autopartes nacionalesen las nuevas inversiones automotrices.

Al mismo tiempo se esta encarando la negociación del sector automotrizen el Mercosur, contemplando básicamente la importancia de desarrollar unacadena industrial integrada, una cadena automotriz donde el complejometalmecánico recupere participaciones relativas significativas, donde se


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potencie la participación del autopartismo local y donde podamos aspirarcon contar con una industria automotriz moderna, con fuerte presencia en elmercado interno, exportadora, pero al mismo tiempo con alto grado deintegración local.

Se ha sancionado la ley del soft que ha generado un impacto muysignificativo en el sector. En este camino también está en tratamiento unproyecto de biotecnología para potenciar y estimular un sector estratégicoen materia de inversiones y de desarrollo de personal calificado.

Se han aplicado medidas específicas en materia de licenciamiento al ingresode importaciones en la industria de calzado y en la industria del juguete, yaque son sectores fundamentales en la generación de empleo y en el desarrollode regiones. Además se avanzó en medidas como la prohibición de laimportación de buques pesqueros usados, y se trabaja en legislaciones ymedidas específicas para restablecer el dinamismo de la industria naval.

Otro medida activa es la concreción de los foros de competitividad parapromover la cadena de valor en los sectores de: maquinaria agrícola,biotecnología, materiales para la construcción, base cultural, software, cuero,madera y mueble, textil, gas vehícular, TICs, y naval.

Se negoció en el Mercosur la implementación del régimen que permite laimportación de bienes de capital sin pago de arancel, extendiéndose por elplazo de tres años, y complementando esta decisión con el otorgamiento deun reintegro a los productores nacionales de bienes de capital del 14% por elmismo lapso. De esta manera se favorece el abaratamiento de equipamientode las industrias y de la economía en general reduciendo el costo de laimportación de la maquinaria, pero al mismo tiempo se realiza en el marcode favorecer y potenciar una industria tan estratégica como esta, presentandoreglas claras para la producción local.

Simplemente se han referido algunos ejemplos de las políticas sectoriales oespecíficas en las que se va avanzando, y en las que se va diseñando yacompañando el criterio de recuperación económica general. En esta línease está trabajando atendiendo las necesidades de cada sector.

Estamos en el camino firme de conjugar política macroeconómicaconsistente con crecimiento y con un perfil productivo dinámico, una estrategiafrente a las negociaciones internacionales que garantice ese crecimiento, y


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que al mismo tiempo el valor agregado sea un valor central y una activadecisión del Estado tanto en incentivos regionales y sectoriales, como en laspolíticas de administración del comercio exterior, en el resguardo de laagresión de las importaciones en general, y en particular de bloques tansensibles como el Mercosur o la propia economía de China.

Y en este camino es fundamental la activa política de promoción de lasexportaciones donde la Cancillería, conjuntamente con el aporte de nuestraSecretaría, realiza un trabajo muy destacado en la promoción de las mismasy en la promoción de inversiones potenciales en el extranjero, fomentando lapresencia de las pequeñas y medianas empresas en el exterior para facilitarun tejido industrial que va recuperando producciones perdidas, que vaintegrando cada vez más contenido nacional y que realmente muestra undinamismo muy importante en la generación del empleo.

El desarrollo local requiere de una economía con crecimiento elevado, y almismo tiempo evidentemente requiere de un crecimiento de los sectoresproductivos y de los sectores de pymes, tanto industriales, como agropecuariasy comerciales, que traccionen el conjunto de la economía porque nadie puededesconocer que el impacto de las pequeñas y medianas empresas en eldesarrollo local es muy significativo, tanto como evidencia del dinamismoque puede tener el sector privado, como de la capacidad de generar los recursosque cada uno de los Municipios y regiones requieren para financiar y expandirsus actividades.

La Argentina ha crecido durante la presidencia del Dr. Néstor Kirchner atasas de crecimiento muy elevadas, a niveles difíciles de advertir y equiparara nivel internacional ya que presentan un acumulativo muy alto y sostenido.Y al mismo tiempo ese crecimiento se ha caracterizado por tener un impactoy un arrastre muy importante hacia el conjunto de los sectores económicos.

Se ha priorizado un desarrollo económico sectorialmente equilibrado demanera de darle sustentabilidad a ese crecimiento en el largo plazo. Crece laindustria, crece el sector agropecuario y al mismo tiempo estos sectoresproductivos empujan y favorecen la recuperación acelerada de los sectoresde servicios y de los sectores financieros. Este crecimiento virtuoso por sunivel y por su equilibrio sectorial se realiza sobre pautas y sobre basesmacroeconómicas que confirman la viabilidad en el largo plazo de estarecuperación tan importante.


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Visualizamos crecimiento importante, crecimiento equilibrado y al mismotiempo sustentable en el tiempo por la solvencia y la consistencia de lasreglas de juego que se aplican, lo que ha permitido evidenciar una recuperaciónde todos los sectores industriales, y un fuerte dinamismo de las ramas conpequeñas y medianas empresas.

El desarrollo local debe sustentarse en estas bases. Una economía privadadinámica, un sector productivo y de pymes en expansión, y al mismo tiempogenerando los recursos fiscales para que el Estado en que cada uno de susniveles o ámbitos pueda expandirse en sus diferentes actividades y en supresencia económica.

Cabe aclarar una vez más que el desarrollo regional es prioridad en la políticaeconómica impulsada desde el Gobierno. El objetivo de tener un paísintegrado federalmente sería inconcebible sin atender las necesidades de cadaregión. Por eso el rol de cada sector es fundamental para consolidar laintegración. La política agresiva, y de resultados favorables en la construcciónde infraestructura complementa eficazmente los esfuerzos que puedanllevarse a cabo desde el sector privado.

Es imposible pensar que un país puede progresar sin industria, sin pequeñasy medianas empresas que motoricen el empleo, con regiones libradas a susuerte. Lamentablemente, durante décadas, este fue el país que quisieronunos cuantos.

Hoy en cambio es posible pensar en un país que crece a tazas envidiables,que expande su economía fuertemente impulsada desde todos los sectores,pero sobre todo impulsada por los sectores industriales con sus pymesintegradas que generan alto valor agregado. Y lo más importante es que hoyArgentina crece integrada en todas sus provincias, unificada, valorizando elpotencial que puede tener cada una de sus regiones, porque el progreso seconstruye con el esfuerzo de todos, y no pueden existir excluidos.

Argentina se levantó de una crisis muy profunda, pero los desafíos todavíason muchos. El camino emprendido viene demostrando ser el correcto. Lodemuestra la economía en su conjunto, lo demuestra el crecimiento delempleo, y lo demuestra la mejora en la calidad de vida de la población.


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El neoliberalismo desde el pensamiento único apuntó y apunta a imponerun nuevo orden mundial en el que los pueblos son impulsados a ceder elpoder sobre sus economías a los mercados globales. Es así como en la décadadel �90, junto al fundamentalismo del mercado se produjo una pérdida devalores éticos en la vida pública, y en las relaciones sociales y económicas.La cultura prebendaria produjo un tremendo desequilibrio entre economía ysociedad, trastornó la justicia social y nos dejó un Estado imperfecto, débil,un Estado de malestar social. Esto se visualizó de manera concreta en laArgentina de las crisis 2001 y 2002.

En políticas sociales estos procesos no pueden ser ignorados. A partir del2003, sin caucionar las identidades individuales y colectivas, ni desgastar lasculturas locales y nacionales, empezamos a trabajar una perspectiva orientadaal bien común, para construir un orden justo y solidario.La convivencia que plantea la globalización con realidades heterogéneas,deja de ser una preocupación limitada a los mercados y debe comprenderseen la dimensión social para mejorar la calidad de vida dentro de unacivilización interconectada, que pueda beneficiarse con justicia social, consalud, educación, para erradicar la indigencia y reducir la pobreza. Laglobalización abrió la puerta a numerosos beneficios, sin embargo, sus ventajasquedan fuera del alcance de muchos, y es ahí donde aparecen sus debilidades


Desarrollo local

Dra. Alicia Margarita KIRCHNERMinistra de Desarrollo Social de la Nación

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que se observan en las consecuentes crisis sociales, que se generaron y aúnse generan en todo el mundo. Por ejemplo, en Francia observamos lasproblemáticas planteadas con los jóvenes y los afectados en los suburbiospobres, por la precaria -antigua y reciente- asimilación de los inmigrantes.Ello por haber confundido crecimiento económico con desarrollo, y es allídonde aparecen los efectos negativos que hacen a la cohesión social. Elefecto derrame no se amortizó en la cuestión social, mostrando su incapacidadpara promover una mejor calidad de vida. Se separó lo económico �a lo quese consideró como la clave de todo- de la vida, la política, social, cultural yhasta moral. Se demostró también que apuntar al crecimiento para luegodistribuir no es lo primordial y que lo que importa es redistribuir para crecer.El objetivo es crear las condiciones necesarias para que todos tengan accesoa condiciones de vida digna.

Sin embargo los defensores del modelo en el mundo han hecho de todopara desacreditar al Estado. No es casual, porque la máxima instancia dearticulación social es y seguirá siendo el Estado.El Estado no es perfecto, lo perfecto es la idea del Estado y los argentinos,a partir de marzo de 2003, con la presidencia del doctor Néstor Kirchner,estamos construyendo hoy un Estado para todos y no para unos pocos. Poreso el desafío es lograr que el Estado sea mejor, para elevar la calidad devida a partir de una construcción colectiva nacional. Una de esas cons-trucciones para lograr políticas sociales sustentables es el desarrollo local.No se trata de una moda, sino de visiones que apuntan a la territorialidad,a partir de una participación asociada con los actores sociales, para darleuna orientación distinta al abordaje de la cuestión social, con un nuevo roldel Estado.

La gestión de las políticas sociales en el territorioVisiones del desarrollo local

Dos son las visiones que quiero plantear en el marco del desarrollo local:

La del Estado mínimo: Que nosotros reconocemos como la visión neo-liberal. Fue impulsada por el FMI y otros organismos multilaterales de créditoy de la mano de los �gerentes� locales, sobre todo en la década de los �90. Sehablaba de desarrollo y lo que se hizo fue la desarticulación del Estadonacional, descentralizando para �desprenderse� de las responsabilidades, ena-jenando los recursos naturales sin integrar las funciones a lo provincial y lo


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local. El eje del proyecto es más individualista, no interesa lo colectivo. Elcaso de la educación y salud traspasada a las provincias sin los recursosindispensables terminó siendo paradigmático. Otro ejemplo fue la promociónde microemprendimientos, desde el enfoque individual sin tener en cuentalos perfiles productivos y de desarrollo, o los 76 programas conque seejecutaban las políticas sociales en la Argentina, en la década del �90,superpuestos, sin articulación, o el desarrollo de diagnósticos locales, híbridos,individualistas, sin la mirada de región. Esto pasaba porque en el abordajede la realidad se definían sólo metodologías instrumentales confundiéndolascon políticas de Estado de desarrollo.

La del estado presente y promotor de inversión social. La otra visión sedesarrolla en el marco de un proyecto nacional. Es la que asume la Ar-gentina, relaciona, y contempla un proceso sociopolítico y económico inte-gral, que coloca como eje a la comunidad más que a los proyectos. Interesael crecimiento desde un desarrollo a escala humana, con una mirada local,asociada a la integración provincial y nacional, porque de lo contrario esedesarrollo sería, en lo nacional, incompleto y atrofiado. Adquierenimportancia las redes sociales y productivas, siempre y cuando apunten aldesarrollo humano.

Cuando hablamos de territorio pueden aplicarse estas visiones del desarrollolocal, y con palabras iguales designamos conceptos diferentes, y sin duda eldesarrollo es diferente. En el territorio podemos hacer referencia a la identidadsocio cultural, a los perfiles productivos, al medio ambiente y todo aquelloque influye en los habitantes del lugar, desde el individualismo (en la visiónneoliberal) o en el sentido de comunidad (en la visión de un Proyecto Na-cional). De allí la importancia de fortalecer en el territorio la gestión de laspolíticas, descentralizando e integrando las acciones que aseguren los derechosde las personas. El Estado tiene que construir confianza y ocupar el lugarque le corresponde como autoridad social en las políticas públicas, y hacerlojunto a la sociedad civil y al sector privado desde un ejercicio de responsa-bilidad social, común, con eje en la gente. Los que creen que se puede trabajar en políticas sociales desde proyectosenlatados, sin la gente, no conocen la realidad. La construcción se hace desdela participación y supera la identificación de los pobres bajo programassociales. El análisis sobre la pobreza ha tratado a los pobres como objeto deinvestigación y así se la asocia a una visión monetarista y cuantitativa. Perola pobreza tiene muchas caras, que no sólo hacen a la condición sino a la

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posición. Una familia puede ser considerada pobre por percibir ingresosmenores a la canasta familiar básica, sin embargo, participa creativamenteen el desarrollo de su comunidad y sus hijos reciben programas que hacen ala estimulación temprana y al desarrollo infantil. Estas variables no aparecenen las mediciones. En cambio, otra familia puede tener ingresos superiores ala canasta básica, y tener gastos superfluos sin priorizar el desarrollo infantilde sus hijos.

Por eso, los problemas no están sólo para ser identificados y cuantificados,interesa su desarrollo y cualificación. Sabiendo sobre todo que el rincón dela pobreza y la miseria no se cubre con tecnología o programas enlatados. Seencara desde la práctica social que nos permite iniciar un proceso donde lasvoces de los excluidos son incluidas, de tal modo que se constituyan encopartícipes del proceso de planificación de las políticas sociales. Las personasy las comunidades son agentes activos a la hora de determinar las formas ylos medios de vida que más valoran.

Las políticas enlatadas, homogéneas, verticalistas, desmovilizadoras, noapuntan a fortalecer la igualdad de posibilidades en una sociedad. Hoy, elGobierno nacional trabaja muy fuerte para reforzar los programas destinadosa la expansión de oportunidades en educación, salud, aumento a laproductividad, desarrollando equipamiento e infraestructura urbana y ruraly servicios de extensión para pequeños agricultores. Y lo hace buscandogarantizar un acceso igualitario a todos, mujeres, grupos indígenas y minoríasétnicas. Claro que falta, pero en las últimas décadas los que hoy denuncianestas faltas poco hicieron por atemperarlas, más bien practicaron lacomplicidad del modelo.

Nosotros hablamos de derechos y de equidad territorial, por eso hacemosque las políticas sociales desarrollen oportunidades en el nivel territorial,junto al Estado, la sociedad civil y el sector privado. Hablar de territorio o delo local no significa aislamiento. La globalización, como la plantea el modeloneoliberal quita oportunidades para el desarrollo, pero la globalización desdelos avances a nivel salud, tecnología en general, conocimientos, ofreceenormes oportunidades para el trabajo en red. La globalización no deberíaser entonces, una amenaza para el desarrollo territorial, al contrario, si setrabaja desde la integración regional resultaría una fortaleza, dado que desdela cooperación regional va a resultar seguramente un modelo más equitativo.En este contexto el empleo es el mejor articulador para el desarrollo local.


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El trabajo, el desarrollo productivo, la equitativa distribución de la riqueza,son instrumentos no resignables para la construcción del Proyecto Nacional,el de la Argentina de todos, el que supera a la patria especulativa apostandopor la productiva.

En las últimas décadas pretendieron disciplinarnos socialmente con políticascompensatorias y con planes de ingresos que actuaron como aliviadoressociales. Y con la teoría del fin de las ideologías se instaló desde el pensamientoúnico, la idea del �fin del trabajo�. Actualmente algunos sectores intentanjustificar la implementación de un �ingreso ciudadano universal�, cuando enrealidad lo que debe generarse como política social principal es el empleo yel capital social.

Es probable que la Europa superpoblada, altamente tecnificada, porimpulso de la robótica, la informática, desde una visión autocentrado creaque el trabajo humano en su territorio irá desapareciendo. Nosotros creemosque con trabajo no sólo se dignifica, sino que se produce salud, educacióny desarrollo.

Dar un ingreso de subsistencia como respuesta a una situación estructuralno es una política social universal. Los que defienden esta política de ingresos�mal llamados ciudadanos- no se dan cuenta de que al hacerlo legitiman elfundamentalismo del mercado y relegan la cuestión del empleo a un segundorango. Así ha pasado con algunos planes de trabajo, que trajeron una relaciónde dominación y clientelismo. Fueron subsidios que legitimaron laprecarización del empleo, al tiempo que incorporan la idea de plena actividaden lugar de pleno empleo que es el desafío. La producción y generación deriqueza quedó sujeta a la conveniencia del mercado. Hay que mirar al trabajoentonces, como el modo que tiene en cuenta al hombre y a todos los hombres,garantizando el desarrollo humano para erradicar la desigualdad.

Los Centros Integradores Comunitarios �CICs- y el abordaje delterritorio

El Gobierno nacional ha optado en la aplicación de las políticas socialespor un Estado activo, promotor, presente, y cuando es necesario protector,con inversión social. Lo está haciendo junto con las provincias y los municipios,desde una política territorial, pues los cambios no se producen desde laestrategia de escritorio. Se producen cuando se redoblan esfuerzos, cuandose integran acciones, cuando se deja atrás la actitud política del rédito por la

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actitud política del compromiso y la entrega. La autoridad social se fortalecesi asumimos este reto y por ello compartimos las acciones desde una políticanacional construida con el conjunto, pues permite en cada territorio respuestasequitativas con alertas oportunas.

Para hacer esta construcción estamos reconstruyendo la gestión social enlos territorios. En las últimas décadas se perdieron valores, se rompió el tejidosocial y se fracturó la gestión territorial por el poco apoyo nacional. Cadaterritorio hizo lo que pudo, pero perdió el proyecto colectivo.

Por eso como Gobierno Nacional estamos asumiendo esta enorme res-ponsabilidad: la de consolidar un modelo de abordaje de las políticas socialesde desarrollo local, personalizado, dinámico, participativo, de terreno, quizádemasiado pequeño y minimalista para algunos analistas que merecen nuestrorespeto, pero que no alcanzan a visualizar que en esa aparente pequeñez esdonde en realidad se construye el proyecto colectivo que permitirá un cambioestructural en las políticas sociales, para que éstas sean cabeza de cada realidaddesde una práctica solidaria con ética que tenga en cuenta a la gente desde elterritorio donde nuestros pies caminan. Solidaridad significa acción y es unapráctica social que parte del trabajo común, y se desarrolla a partir de cadaterritorio y se estructura en la articulación regional.Apuntando a ese desarrollo local y para fortalecer la organización y lasolidaridad social surgen los Centros Integradores Comunitarios, en estaprimer etapa en los 500 lugares más vulnerables del país. Es una opciónestratégica y una ayuda al desarrollo del territorio y a la aplicación de las po-líticas sociales.

El CIC no es sólo una obra física. Es un motor de la promoción y desarrollolocal, con el que buscamos desde espacios adecuados efectivizar serviciosde jardines maternales, salud, apoyo escolar, desarrollo cultural, incubadoraspara generar trabajo, desarrollar capacidades, instalar herramientas sociales,tanto en la formación para el trabajo como para la integración y el desarrollosocial. Entendemos que hay que reconstruir el sentido de comunidadtrabajando en prácticas participativas, estableciendo prioridades. El Centro Integrador Comunitario tiende a articular lo que pasa en el territorio,porque realiza prestaciones y servicios, fortalece la identidad comunitaria ycultural, es como una vacuna comunitaria que crea defensas, ayuda a crecer,ayuda a romper con el círculo de la pobreza, traspasando el accionar del meroasistencialismo para pasar a ser un motor del desarrollo local.


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Descentralización con articulación y participación son entonces las basesde nuestra política social, que entendemos de avanzada en Latinoamérica-de hecho la UNESCO quiere publicar sus alcances- y que permitirá generarredes, no sólo de contención sino de desarrollo. Como Gobierno apostamosno solamente a generar obras y acciones sino también a la esperanza deconstruir el país que los argentinos queremos. Pero como la esperanza no esun bien que se ordene, sino una utopía realizable que se construye entretodos, este es un trabajo en conjunto.

La alternativa del proyecto nacional desde el desarrollo local

Como todos sabemos, la Argentina durante décadas, por no tener unProyecto propio estuvo inmersa en el proyecto de otros. Para dominarnosculturalmente, el proyecto de no país apeló a sofismas variados. No cabeduda que la alternativa al proyecto neoliberal es un Proyecto Nacional y hayque poner claramente sobre la mesa las diferencias conceptuales, que no sonpocas. Para nosotros, el hombre es una persona y forma parte de la comunidad,jamás puede ser considerado como un producto. Se trata de reconocer suscapacidades y de promover las oportunidades de cada territorio. En elneoliberalismo, el hombre sirve si es utilitario, se lo apoya si primero muestrasus capacidades y si no las tiene, opera el individualismo del �sálvese quiénpueda�. El mercado, sólo considera al hombre si es rentable, sólo lo remite almundo del comercio.

Desde un Proyecto Nacional, como es el caso de nuestro país, se trata decrear las condiciones y oportunidades para el desarrollo de las capacidades,porque como bien se dijo -y hay que repetirlo- �nadie se realiza en unasociedad que no se realiza�. Esto es lo que se contrapone a la lógica delmercado, que no es sólo una técnica para comerciar como se nos quiereconvencer. El mercado se ha convertido en un paradigma que intentaorganizarlo todo, configurando el conjunto de las actividades de la sociedad.Si sólo tenemos una visión mercantilista, el irredento Impenetrable, en laprovincia del Chaco, no tendría ninguna oportunidad, a menos que el mercadoy las transnacionales consideraran la importancia de sus recursos naturalespara expropiarlos. Y la correntina isla de Apipé pasaría 26 años más sincambios. �como sucedió hasta que intervino en 2004 el Gobierno Nacional-.Para esta visión antropológica, sólo tiene oportunidades el hombre queproduce, en una sociedad en la que todo se torna light. Nosotros queremosmirar al territorio en su integridad y a sus hombres, mujeres y niños, con supropia identidad. Queremos Apipé integrada y buscamos erradicar la

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desigualdad, considerando al hombre y a todos los hombres en sus ca-pacidades individuales y colectivas. El desarrollo significa avanzar eninfraestructura local, construyendo caminos, accesos, puentes, aeropuertos,instalando electricidad, desterrando el aislamiento para integrar regiones. Poreso la mirada debe ser nacional.

Tenemos que avanzar hacia un proceso en el que lo político, lo social, loeconómico y lo cultural se puedan conjugar armónicamente, apuntando a larealización del hombre y de todos los hombres. Necesitamos que ese proceso,enfatice en las necesidades territoriales, porque hace al dinamismo de lasfuerzas sociales, a sus recursos y potencialidades. El desarrollo no puede serconsiderado como un proceso técnico lineal y uniforme, tal como lo pretendeel mercado, sino la búsqueda de respuestas originales y reales.En el mundo hay muchas miradas sobre el desarrollo, pero hay dos queconfrontan la realidad en el aquí y ahora. La de las transnacionales queglobalizan la política, lo económico, lo social y lo cultural y otra, que privilegialos factores endógenos, mirando más hacia adentro que hacia afuera,enfatizando los recursos, las potencialidades como la clave del desarrollonacional. Es algo así como tener la audacia de contar con nuestras fuerzas ynuestra creatividad.

La alternativa al proyecto transnacional, es obviamente este nuevo proyectonacional, que va más allá de los efectos nefastos de la globalización. No nosinteresa mimetizarnos en otros modelos, porque cada sociedad, cada pueblodebe aprender a construir su propio modelo. Esto no significa aislarse, porqueel concepto de endogeneidad encarna el dominio de la identidad culturalpropia, de la propia creatividad. Significa apostar a las propias fuerzas, a lascapacidades e iniciativas para transformar en recursos propios, lo que tenemos.Es aprender a saber lo que se quiere y cómo se quiere para que el proceso dedesarrollo termine siendo propio. De esta forma la globalización debe seruna oportunidad para un nuevo desarrollo, para mejorar la calidad de vida dela gente, para salvarnos todos y no unos pocos privilegiados.

Conclusiones

Promover el desarrollo local desde un Estado presente, promotor y de inserciónsocial, es un objetivo de las políticas sociales en la Argentina, pero hay quetener muy en cuenta desde dónde se promueve ese desarrollo. En la décadapasada y desde el modelo neoliberal también se hablaba de desarrollo local,pero como explicamos, no es ese el desarrollo que proponemos.


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Erradicar la pobreza y crear las condiciones para que no regrese, imponeobservar dónde y por qué estamos como estamos, creando soluciones yrespuestas propias. Lo socialmente pendiente no es un camino de una solavía, existen alternativas diversas.

La primera etapa de la política social en la gestión del presidente NéstorKirchner, pone el acento en el trabajo, el movimiento de las cooperativas,fortaleciendo el rol de la familia, cuidando la seguridad alimentaria.Paralelamente ha cubierto la asistencia indispensable, integrando recursos yno superponiendo acciones como sucedía con los 76 programas de la décadaanterior. Se han mejorado las condiciones macroeconómicas facilitando lacreación de empleo privado y se ha incrementado gradual y progresivamentelos menores ingresos contributivos. También se logró bajar los niveles deindigencia y de pobreza, volviendo a armonizar una sociedad desintegrada.En el primer semestre de 2003, cuando nos hicimos cargo de la gestión delGobierno nacional, la pobreza alcanzaba el 54 por ciento y la indigenciaestaba en el 27,7 por ciento. Hoy, en el primer semestre de 2005, la pobrezaalcanza el 38,5 por ciento y la indigencia se redujo al 13,6 por ciento. Tambiénbajó la mortalidad infantil en tasas significativas, y no como consecuenciade lo que se denominó �gasto social�, sino por la �inversión social�.

No se puede descontextualizar lo iniciado de la indispensable estrategiasuperadora de los habituales condicionamientos que obstruyen los caminosde cambio y justicia. Se han acumulado reservas para evitar el riesgo de lascorridas cambiarias; se acuerda y se controla a los formadores de preciospara limitar la inflación, se ha logrado una sustantiva quita de la deuda externaprivada y se avanza en el desendeudamiento, todo para limitar las recetas ypresiones de los organismos multilaterales de crédito. Constante y firmementese está construyendo la fortaleza nacional.

Estamos apenas a dos años de una parte de la historia en la que cuandobajaba el riesgo país �porque los acreedores confiaban en que les íbamos apagar aplicando ajustes estructurales permanentes- subía el riesgo social, elque marcaba que más gente se iba incorporando a la pobreza, y no podemosdejar de advertir que también es un logro que el riesgo de caer en la pobrezahaya decrecido sostenidamente y que también lo hiciera el riesgo país,producto de la reestructuración de la deuda.

Debemos admitir que es apenas un paso que la economía social haya creadomás de 400.000 puestos de trabajo a través del Plan de Desarrollo Local y

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Economía Social �Manos a la Obra�; que se incrementó el salario mínimo delos trabajadores, al igual que las jubilaciones mínimas. Como que tampocoalcanza que la armonización económica de este período haya permitido lacreación de dos millones de puestos de trabajo en la actividad privada. Porqueasumimos que poblar de trabajo es el imperativo nacional, rechazamos lassimplificaciones.

El modelo neoliberal, el del �proyecto de no país�, es el que pretende quenuestras provincias son inviables y desalienta ocupar nuestro espacio interiorpor ser presuntamente improductivo. Y que la pobreza es algo natural,inevitable. Subsidiar la pobreza en forma universal y extendida esabsolutamente funcional a un modelo exógeno que necesita que los pobressean menos pobres para seguir medrando con los clientes del sistema.

El Proyecto Nacional pendiente, que por haber quedado trunco, nosdemanda, impone lo social, creando las condiciones de nuestra plenitudterritorial, con servicios públicos de infraestructura y equipamiento, en uncreciente proceso de distribución con crecimiento.

Desarrollo local es entonces repotenciar la educación, la salud, la generaciónde empleo, los vínculos solidarios desde los lugares territoriales deconvivencia, la familia, el barrio, el municipio, la escuela, la empresa, lossindicatos, las cooperativas, los movimientos sociales, los partidos políticos,las iglesias. Desarrollo local es para nosotros, tener una visión estratégica decrecimiento con desarrollo humano, centrando nuestra mirada y nuestra acciónen un Proyecto Nacional que contemple una mejora distributiva estructuraltrabajando desde el territorio en un país federal, buscando su integracióninterna y avanzando en la integración continental.

Políticas dúblicas y desarrollo local

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Introducción

La situación social sumada a la potencialidad que ofrece la macroeconomíaen la actualidad, plantean un gran desafío para los municipios en nuestropaís y los convierte en un actor de suma relevancia para la solución deproblemáticas vinculadas a la recomposición productiva, el empleo y ladistribución de los ingresos.

En particular, es de suma importancia desarrollar estrategias de políticassociales en donde el nivel local tenga un rol relevante. De esta manera, eldebate debe orientarse hacia la definición de qué puede hacer el municipio y cómomejorar la gestión municipal, no sólo a partir de la articulación de las políticassociales con los otros niveles-provincial y nacional- sino también con otrosactores como las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

En los apartados siguientes se desarrollan estos interrogantes con miras apensar un proyecto nacional que aborde la perspectiva del desarrollo localcon crecimiento económico e inclusión social.


El desarrollo local y las políticas sociales

Lic. Daniel Fernando ARROYOSecretario de Políticas Sociales y

Desarrollo Humano de la Nación

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Acerca del concepto de desarrollo local

El desarrollo local no dispone de un cuerpo teórico homogéneo. Por elcontrario, existen diversas perspectivas que tienen diferentes implicanciasen su forma de ver lo local.

En los primeros años de la década del �90, predominó una visión deldesarrollo local asociada al crecimiento económico, planteándosebásicamente cómo hacer crecer la economía. El proyecto insistía en la necesidad,en primer término del crecimiento de la economía y después en las mejorasde las instancias locales, en los instrumentos de intervención y en ladistribución de los ingresos. Esta noción de desarrollo como crecimientoeconómico fue predominante en la década del �90 no sólo en América Latinasino a nivel mundial, siendo la concepción preponderante aún hoy en lasCiencias Sociales. (Arroyo, 2003)

El principio de desarrollo como crecimiento económico exógeno llevó alintento de incrementar la competitividad en las ciudades, incorporando en laagenda local la necesidad de encarar distintas medidas para ser �atractivos�a las inversiones. Dichas medidas, de variadas características que van desdela mejora de la infraestructura, el arreglo integral de la ciudad hasta exencionesimpositivas, son entendidas como un aspecto central de la gestión local.

Esta visión funcionó en algunas localidades efectivamente bien ya quepudieron visualizarse parques industriales, inversiones y cambios en laestructura urbana. Sin embargo, esta situación no generó inclusión social niaumento del empleo significativo. También se observaron municipios quecrearon una importante infraestructura pero sin las inversiones planificadas.En los casos de los parques industriales de la década del �90, y tratándose deinversiones exógenas, el perfil fue de actividades extractivas. No obstante,esta concepción de desarrollo local suponía que en una primera etapa sepriorizaba el desarrollo económico y las inversiones, para luego -en unasegunda etapa- observar las consecuencias sociales (�derrame�) de esecrecimiento económico a través del aumento del empleo y la mejora de losingresos de la población.

Pero, las políticas sociales activas eran poco relevantes en este es-quema;lo principal era la creación de las condiciones para �el interés� de lasinversiones.


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A mediados de la década del �90 la noción de desarrollo local se orientahacia una visión emparentada con la Ciencia Política, en donde se incorporala idea del desarrollo local como calidad institucional. (Arroyo, 2003)

Al observarse el poco impacto demostrado en términos de inversionesexógenas que implicaría un desarrollo económico, el epicentro de la atenciónse centra entonces en las variables de tipo institucionales. Agrega a lanecesidad de la llegada de inversiones, la importancia de una aceitada relaciónentre el Consejo Deliberante y el Ejecutivo local, instancias de concertacióndemocráticas, participación de la sociedad civil y ciudadana en el control yla gestión, transparencia, reglas de juego claras, etc.

De todas formas, este enfoque puso mucho énfasis en el aspecto políticoinstitucional y dejó lo económico en un segundo plano. La posibilidad degenerar consensos, abrir la participación, generar redes de participación yarticulación, sería un primer paso hacia la discusión acerca del perfilproductivo local.

Estas certidumbres tuvieron varios problemas, pero en particular, laconsecuencia fue la exclusión social. La prioridad dada a las variables de tipoinstitucionales a través de la necesidad prioritaria de la generación deconsenso y transparencia deja en un segundo plano la problemática de lapobreza, la desigualdad y la marginación social. El desarrollo local fueentendido como un acuerdo básico de consensos, centrándose la tensión enla contraposición entre el autoritarismo, el verticalismo y la corrupciónopuestos a la gestión consensuada, participativa, eficiente y transparente.

Asimismo, esta teoría se asoció a una noción que cobra fuerza a me-diados de los �90: la democracia local. El diagnóstico proyectaba una ideaacerca de que la calidad institucional y la verdadera participación ciuda-dana podría, enfrentar la crisis de representación y �la desafección� de lagente con la política.

Avanzada la mitad de la década del �90, principalmente en los años 1997,1998 y 1999, aparece una tercera idea que vincula el desarrollo local alplaneamiento estratégico. Esta visión intenta pensar integralmente la ciu-dad en términos políticos, sociales, económico-productivos y culturales. Apartir de allí el objetivo es delinear estrategias de mediano y largo plazo.

Lo novedoso aquí es que el plan estratégico se vincula al planeamientoterritorial y el desarrollo local tiene como requisito previo el diseño participativo


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1 El modelo de planeamiento estratégico argentino se estructura de la siguiente manera: 8 meses de diagnósticoa través de una metodología de talleres (barriales, sectoriales, de distintos modelos), 4 meses de diseño yel segundo año, la ejecución. Sin embargo, este proceso no se posicionó sobre ejes estructurales, sino quefocalizó sobre aspectos particulares como salud, educación y medio ambiente.

de dicho plan. Ahora bien, en varias ocasiones se liga esta estrategia a lamirada anteriormente descripta a través de la participación de la democracialocal, promoviendo talleres de participación, juntas vecinales, sociedades defomento e inclusión de todos los actores de la localidad. El planeamientoestratégico1 participativo, a diferencia de los otros dos, tuvo un fuertecomponente social, no en términos de la distribución del ingreso; sino conrelación a la participación y la pluralidad ciudadana.

Este modelo de plan estratégico en Argentina se encontró con 3 problemasbásicos a medida que fue avanzando. El primero es de tipo metodológico. Seconstituyó como una técnica demasiado compleja para las necesidades deArgentina. Plantear 8 meses de diagnóstico y 4 meses de diseño es bastanterazonable en un país que tiene las variables económicas estabilizadas y laposibilidad de planificar a mediano y largo plazo. Por el contrario, en un paíscomo el nuestro, donde la situación es crítica, es muy difícil pensar lospróximos 20 años.

En consecuencia, si bien se permitió un debate acerca de la apertura deldesarrollo local en Argentina, no se obtuvieron resultados concretos y sólounas pocas ciudades han logrado asociar su plan estratégico a líneas de acciónpuntuales: Rafaela (Santa Fe) o Maipú (Mendoza), por ejemplo.

El segundo problema surgido en relación al plan estratégico es la falta derecursos para la planificación. La diferencia entre el diagnóstico y las accionesconcretas ejecutadas era muy importante y generalmente provocabafrustración. Por lo tanto, se realizaba el plan estratégico con grandeslineamientos pero la realidad compleja no permitía ir más allá de los gastoscorrientes.

El tercer inconveniente es el problema del liderazgo: la teoría del planestratégico español, sostiene la necesidad de la articulación concertada entretodos los actores sociales. Esta situación ideal se contrapone con la realidadargentina, donde la mayoría de los liderazgos se personalizaron y ante el


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primer cambio o problema se fueron diluyendo. No hubo una verdadera insti-tucionalización del plan estratégico que piense �más allá� de las personas.

Entre los años 2000 y 2001 surge un pensamiento sobre el desarrollo localentendido como una articulación de lo público y lo privado. La idea es poneren marcha la producción y el modelo institucional, articulando el sectorprivado, el sector público y las organizaciones de la sociedad civil. Este planteose asocia a instancias de consenso para definir proyectos productivos, apoyara los productores, a los pequeños emprendedores y a las microempresas.Esta perspectiva permitió un interesante aumento exponencial de las agenciasde desarrollo local, llegando a un total de 42 hacia el año 2000. Sin embargo,las dificultades de financiamiento impactaron en estas institucionesdisminuyendo su cantidad a 16 agencias hacia 2001, muchas de las cualestuvieron serias dificultades para sostenerse, porque muy pocos actores lasidentificaban como estratégicas y por lo tanto de difícil financiamiento.

De todas maneras, en términos generales este enfoque no priorizó laproblemática de la inclusión social, ya que no significó una mejora en losingresos de la gente ni tampoco un desarrollo de tipo endógeno.

En suma, todas estas teorías no pudieron constituirse como sobresalientesen el desarrollo local. Hoy, en consecuencia, existe una crisis del conceptode desarrollo local ya que no persiste un paradigma hegemónico. Por lo tanto,predominan todas las visiones de manera superpuesta e intercambiada.

El desarrollo local y los efectos de la crisis

A partir de la crisis (especialmente en el año 2001 y 2002) se evidencióuna situación donde muchas de las experiencias que habían sido exitosas poralguna razón (por la existencia de un plan estratégico, por su calidadinstitucional o porque desarrollaron una buena agencia de desarrollo local),se interrumpieron o entraron en crisis.

Estas experiencias (en cualquiera de los paradigmas anteriores) sedisolvieron porque la mayoría de los municipios tuvo que atender laproblemática de la emergencia alimentaria, aún con la existencia de un plande tipo estratégico.


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Otros municipios fueron afectados directamente en su perfil de desarrolloque habían realizado en otros tiempos al calor del modelo sustitutivo y el rolinterventor del Estado. Las localidades en crisis se dividieron en dos tipos:los territorios que tuvieron un perfil de crisis abrupta y aquellos que sufrieronun perfil de crisis paulatina.Las de crisis abrupta son aquellas localidades en donde, el motor del desarrollose paralizó en un momento, por el efecto de las reformas económicasneoliberales: Cutralcó, en Neuquén; Tartagal, en Salta; San Nicolás conAcindar y Palpalá en Jujuy con los Altos Hornos Zapla. Otros municipiosque se habían desarrollado en base al ferrocarril, al cerrar este se quedaronsin ninguna fuente de desarrollo. Aquí se presenta un problema central aresolver que es la (re)definición del perfil del municipio a partir demetodologías simples, concretas y el consenso de los principales actoresinvolucrados. En este sentido es prioritario desarrollar políticas sociales conestrategias socioproductivas.

Los municipios que padecieron crisis2 paulatinas no retienen en su memoriacolectiva el día en que se paralizó la producción porque cerró la fábrica másimportante del lugar o dejó de funcionar el ferrocarril o YPF dejó de extraerpetróleo, sino que se sigue realizando la misma actividad de siempre, peroahora con menor producción y empleo.

En gran medida, se puede decir que este es el caso del interior de la pro-vincia de Buenos Aires, cuyo perfil sigue siendo el mismo (agrícola-ganadero), no hay un cambio significativo en el perfil, pero cada vez se ob-serva más exclusión social.

El otro aspecto relevante para la problemática de los municipios es suescala adecuada para el desarrollo Local. En localidades entre 50.000habitantes y 200.000 habitantes, la propia comunidad puede construir supropio perfil y apuntar hacia el desarrollo. Por ello en general, cuando seenuncian casos de experiencias de gestión exitosas en Argentina no se

2 Existen también localidades que han recibido el efecto de la crisis pero no tienen un perfil definido.Esto no quiere decir que la localidad no tenga un perfil, sino que no lo tiene definido para el desarrollolocal. Por ejemplo, la ciudad de Viedma en Río Negro no tiene un perfil definido porque la mayor partede la gente trabaja en la administración estatal (municipal o de gobernación). Es claramente una ciudadadministrativa y su perfil no está orientado al crecimiento económico con impacto social.

En busca de desarrollo humano

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encuentran municipios de un millón de habitantes ni tampoco de 2.000habitantes. En este caso, muchas de las variables no dependen del gobiernolocal sino propiamente de una articulación o la constitución de unamicroregión.

De igual manera, los municipios grandes (áreas metropolitanas) deben tenervarios perfiles, teniendo en cuenta por ejemplo que La Matanza tiene 1 millóny medio de habitantes. Y lo mismo ocurre con localidades como Rosario oCórdoba donde lo importante es pensar como articular tres o cuatro perfilesproductivos de desarrollo.

En consecuencia, los municipios que no logran definir un �motor dedesarrollo� o perfil (más allá de su tipo de crisis y tamaño), difícilmentepuedan encarar un programa de desarrollo local. En tal sentido, es vital laintervención del Estado nacional y su vinculación con sus otros niveles ypolíticas sociales inclusivas que reconstituyan el tejido productivo a partirdel crecimiento económico y la inclusión social.

El desarrollo local y las políticas sociales inclusivas

En la actualidad no hay paradigma hegemónico sobre el desarrollo local,de todas formas la relación entre el Estado nacional y el desarrollo localpermite establecer estrategias diferenciadas: las que creen que es posibledejar �la mano invisible� al desarrollo de los municipios y los que piensanque el Estado nacional debe regular la relación de gestión entre los nivelesprovinciales y municipales.

Desde esta última perspectiva un desarrollo local inclusivo puedeentenderse como la capacidad de llevar adelante un proyecto que consideralas potencialidades territoriales, (sociales, naturales, técnicas, económicas,institucionales, culturales) de manera sustentable. Significa pensar desdeabajo teniendo en cuenta qué recursos se manejan y cuáles no; y así -enfunción de los actores y potencialidades existentes- promover actividadessocioproductivas.

Asimismo, el objetivo es concebir una convergencia entre desarrollo localy políticas sociales a partir de una dinámica territorial propia, actuando enforma coordinada desde el terreno geográfico, delimitado por una lógica que


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les resulta inherente. Esto implica también transformar la estructuraterritorial en favor de actividades que generen valor agregado y procesoseconómicos que articulen regiones y formen cadenas y corredores pro-ductivos sólidos en las localidades. En suma, desarrollar una noción depolíticas sociales inclusivas. En este sentido el eje productivo es de suma importancia, ya que con uncircuito económico positivo hay probabilidades de empleo y mejora en losingresos de la población. Es así que resulta relevante tener en cuenta lamacroeconomía del país y el perfil productivo nacional, para entoncesdeterminar cuáles son las actividades productivas que hay que fomentaren el lugar.

Esto se asocia al eje del empleo y la distribución de los ingresos. Es necesariobuscar soluciones a la problemática de los desocupados y subocupados, asícomo a todos los actores que se encuentran en la economía informal y quetrabajan con reglas totalmente distintas a las de la economía formal. Esto serelaciona con el concepto de inclusión pensado como una estrategia queinvolucra a todos los sectores en condiciones de vulnerabilidad social. Porotro lado, se debe articular con el sector privado, ya que no se debe pensar laeconomía informal y la economía formal como circuitos separados.

La historia argentina en este terreno es la de un país configurado por unaeconomía formal amplia y una economía informal que siempre finalizaba enla formalidad. Hoy la situación es diferente, semejante a la de varios paíseslatinoamericanos en donde se torna importante la dualidad economía formal-informal. Entonces, es clave en el desarrollo local trabajar con los dos modeloseconómicos, generando cadenas de valor dentro de la economía formal,desarrollando circuitos, intercambios y también la articulación con laeconomía informal (Cravacuore, 2002).

Es importante poder definir también con claridad lo estratégico. Entendereste concepto significa en términos de un plazo aproximado de dos o tresaños establecer líneas de acción muy concretas y articuladas. Las líneasestratégicas deben reflejarse en acciones de trabajo muy específicas: fortaleceruna actividad económica de la localidad con alto impacto en el empleo odesarrollar un lineamiento que involucre a varios actores tanto públicos yprivados, promoviendo valor agregado e impulsando un desarrollo endógeno.

En busca del desarrollo Humano

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Es impensable abordar las políticas sociales desde lo local sin la existenciade actores que vehiculicen las acciones. En la práctica esto implica definir:qué hace la municipalidad, qué le pedimos a la sociedad de fomento, qué lesolicitamos a los colegios profesionales, cuál es la tarea de las cooperativas ylas empresas en los próximos dos o tres años. Para realizar esta estrategia, laopción es rescatar, fortalecer y apoyar espacios locales de concertaciónpreexistentes, asegurando de esta manera no superponer formas y modelosde gestión que resultan ajenos a la realidad local y al mismo tiempo nointerferir en las formas participativas con las que se encuentran familiarizadoslos actores locales y la sociedad civil.

Efectivamente, se trata de un permanente y masivo proceso de toma dedecisiones de los actores locales a través de una matriz decisional quepromueve el establecimiento de redes horizontales de coordinación. Estasredes requieren de una articulación que les otorgue sentido y dirección. Así,se trata de coordinar para avanzar en determinada dirección, para promoverdeterminados resultados de la acción pública en su conjunto, y no sólo decada una de sus parcelas sectoriales o institucionales.

Lo planteado hasta aquí se enmarca en una discusión conceptual en laArgentina, ya que ante la crisis del paradigma de la focalización de las políticassociales, se plantea lo siguiente: ¿cuál es la que debe regir en la actualidad?,¿qué metodología debe utilizar y con qué actores se deben proyectar accionesmasivas que reduzcan los problemas de exclusión y marginalización social?

El plan Manos a la Obra: una política social con eje en el desarrollolocal y la economía social

La situación social actual es de alta complejidad, según los informes delInstituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), la evolución de ladesocupación y subocupación luego de la crisis (en donde llegó al techo de24,1 % y 18,6 % en el 2° trimestre de 2002) alcanza en la actualidad un 11,1% y 13 % 3 respectivamente.


3 Corresponde a octubre de 2005.

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Asimismo, en cuanto a los indicadores de la pobreza4 se puede observaruna sustancial mejoría, luego del pico alcanzado en octubre de 2002, llegandohoy a 38,5%. A partir del segundo semestre de 20035 y como consecuenciadel crecimiento de la economía, del empleo y de la recomposición salarial,los índices de indigencia6 disminuyeron un 100 %, desde 2002 hasta un 13,6%. Sin embargo, estos indicadores continúan siendo altos, hoy 13.200.000argentinos se encuentran en situación de pobreza7.

Por lo tanto la política social debe priorizar los ingresos de las familias apartir de compatibilizar crecimiento con inclusión social, consolidando activi-dades económicas viables y relacionadas con el contexto de cada localidad.

Lo relevante aquí es crear redes o polos de producción y desarrollarproyectos que articulan la actividad económica de distintos emprendi-mientos productivos, favoreciendo procesos de dependencia mutua entrelos eslabones de integración y cooperación entre productores; sea por ramasafines, con otros sectores productivos, con las instituciones y organizacionesde diferente índole.

En este marco, la economía social que supone expresiones asociativas queno se limitan a sectores populares, debe tener una lógica de integración en lolaboral, lo económico, lo educacional y lo social, desde las dimensioneslegales, crediticias, de tributación, de nuevas formas de asociatividad, y desdelo sociocultural para permitir desplegar todas sus potencialidades(Lineamientos de Políticas Sociales, 2004).

Por ello, el plan Manos a la Obra tiene por objeto la detección de necesidadesy demandas, la formulación de propuestas viables y la implementación deproyectos productivos. En particular el Plan desarrolla tres componentesprincipales:


4 Los datos son tomados del INDEC, quien define como pobre en Argentina a una familia de cuatropersonas cuyos ingresos no superan los $ 828,65 por mes. Noviembre de 2005.5 El INDEC modificó en 2003 la metodología de la Encuesta Permanente de Hogares, que mide los datospara calcular la incidencia de la pobreza y la indigencia y las tasas del mercado de trabajo. La EPH se realizadesde entonces en forma continua y no, como ocurría anteriormente, en dos semanas puntuales del año.El cuestionario de la encuesta introdujo mejoras para determinar con más precisión los ingresos de laspersonas y los hogares.6 Para el INDEC, los indigentes son aquellas familias que tienen ingresos menores a $ 385,42 por mes.Noviembre de 2005.7 Esto implica 700. 000 menos pobres que en el segundo semestre de 2004. De todos modos, estas cifrasno incluyen a la población rural, que no es relevada por la EPH pero en la cual, generalmente, la pobrezaes mayor que en las zonas urbanas.

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El apoyo económico y financiero, se trata entonces de otorgar financiamientoa proyectos productivos sustentables desde la perspectiva del desarrollo localquedando las actividades productivas sujetas a las características de cadalocalidad. Asimismo, los proyectos productivos que se desarrollen en el marcodel Plan, serán seleccionados teniendo en cuenta la potencialidad decooperación y asociación entre distintos sectores sociales y económicos.

De esta manera, el Estado nacional involucra en su acción a una granvariedad de experiencias asociativas que comprenden a emprendimientosproductivos de la economía social unipersonales, familiares, de autoconsumoy los asociativos comerciales. En los últimos años se han constituido todasestas iniciativas, se han conformado como respuesta frente a la exclusión delmercado de trabajo de vastos sectores sociales.

La inclusión social a través de financiamiento incluye también a las cadenasproductivas como impulso de una vinculación entre emprendedores, y deéstos con las unidades productivas, con el objetivo de un proyecto dedesarrollo endógeno. Por otro lado, varios pequeños productores y unidadeseconómicas necesitan de inversiones para mejorar su capacidad de produccióncomo así también una planificación sistematizada que mejore las posibilidadesde sustentabilidad de los emprendimientos.

Por último, el Plan otorga la asistencia financiera de fondos solidarios paraasistir con micro y pequeños préstamos a emprendimientos productivos. Así,se generan condiciones favorables para la producción de bienes y serviciosrevitalizando las unidades económicas asociativas, familiares o unipersonalesen las distintas localidades. Los Fondos Solidarios para el Desarrolloestablecen prioridades de intervención en situaciones o contextos locales oregionales definidos como críticos a partir del análisis de la evolución deindicadores tales como: tasas de desocupación, niveles de población connecesidades básicas insatisfechas, entre otros.

El fortalecimiento institucional tiene como objetivo central promover laconcertación y la participación de todos los actores sociales y productivosen el territorio. En esta dirección, el plan Nacional Manos a la Obra planteaun conjunto de acciones particulares destinadas a promover el desarrollo deespacios de encuentro, debate e intercambio. De esta manera busca favorecer


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la realización de acuerdos intersectoriales que se constituyan en los cimientosde los planes de desarrollo local, así como también en el marco institucionalen el cual se implementan las políticas sociales. Por ejemplo, en la actualidadlos consejos consultivos representan una alternativa válida, debido alconsenso que ha generado gestionar políticas sociales de modo eficaz ytransparente. Si bien estos ámbitos deben perfeccionarse y consolidarse,permiten democratizar la discusión, la ejecución, el control y el monitoreode la intervención social.

La asistencia técnica y capacitación están destinadas a los emprendedoresbeneficiarios que deben superar un gran número de dificultades para quederiven en beneficios económicos, sociales y comunitarios. Por estarmarginados del mercado de crédito formal, cuentan con escasas oportunidadespara recibir algún tipo de formación que potencie su propia capacidademprendedora. Muchos cuentan sólo con su propia capacidad de trabajo, asíel resultado se ve reducido por la escasa formación general sobre elsostenimiento y organización de una actividad productiva. Otros, en cambiocuentan tal vez con bienes o insumos pero necesitan mejorar su situaciónoptimizando sus canales de producción y/o comercialización. El Plan Manosa la Obra prevé brindar acompañamiento integral y asistencia a todos lossectores mencionados para que puedan generar un impacto positivo sobre elproceso productivo.

El impacto del plan Manos a la Obra

Hasta el momento el Plan ha tenido una serie de resultados que permitenproyectar escenarios inclusivos en el futuro. En primer lugar, el mismo haexperimentado en términos de actividades productivas: masividad. No es unprograma �suelto� y pequeño sino que es sostenido y masivo con transferenciade recursos para aquellos que están fuera del sector financiero formal y quetienen capacidades productivas asociativas o no asociativas. Por ello, en losprimeros dos años de gestión se han llegado a financiar a 54.274 unidades8

productivas en el ámbito urbano y rural con un total de 510.975 pequeñosproductores beneficiados, con una inversión de $ 300.000.000.

8 Fuente: Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.Agosto 2003-Diciembre de 2005.


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En segundo lugar, el impacto territorial, ya que es un Plan aplicado entodo el país y no focalizado, llegando a 949 municipios chicos, intermedios ygrandes de distintas características. Esta definición significa superar lacentralidad del Estado nacional en el diseño de políticas sociales y pasar aun modelo de intervención que introduzca las especificidades propias decada provincia y municipio.

En tercer lugar, es significativo haber logrado la participación del sectorprivado. La incorporación del empresariado al plan Manos a la Obra significala puesta en práctica de instancias de gestión pública-privada en el marco delas políticas sociales a partir de la responsabilidad social empresaria. En estemarco, se crea el consejo empresario, cuyo objetivo principal es que losemprendimientos financiados por el Plan Manos a la Obra sean adoptadospor las empresas como proveedores permanentes de bienes o servicios, quese inserten en cadenas productivas o que conformen microregiones.

En cuarto lugar, la preeminencia de proyectos preexistentes (55 %), esdecir proyectos que se encontraban en marcha antes de ingresar al Plan. Deesta manera se fortalece la posibilidad de sustentabilidad de los empleos y delas actividades productivas, generando a la vez inclusión social.

Cabe destacar también la existencia de un número importante de proyectosestratégicos (10 %), entendidos como una convergencia del desarrollo localy la Economía Social, que buscan la inclusión a través de la reconstruccióndel tejido social y productivo.

En quinto lugar, el Plan está produciendo un paulatino proceso dedescentralización de la intervención. Establecer un modelo de estascaracterísticas significa básicamente transferir fondos dándole mayorprotagonismo a la sociedad civil no sólo en el control sino también en lagestión de las políticas sociales. En este sentido se han constituido 14 uni-dades de evaluación provinciales en diferentes lugares de nuestro país cuyoobjetivo fue favorecer la intervención descentralizada del Plan, dejandogradualmente la lógica de �microproyecto� para pasar a una lógica de �fondosestratégicos�.

Asimismo, se priorizó un mayor protagonismo de la sociedad civil a travésdel fortalecimiento de los espacios asociativos, de manera de promovermodelos de gestión que se familiaricen con los actores locales y la sociedad


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civil. En este marco se dictaron 300 talleres con un total de 42.000 integrantesde diferentes organizaciones de la sociedad civil y consejos consultivos.

Sin duda esta situación no implica ahorrar esfuerzos en la lucha contra lascausas de la pobreza y la exclusión, por el contrario, expresa que a partir delimpacto producido por el Plan se deben priorizar iniciativas que originanmayor valor agregado y empleo genuino.

Conclusión

Teniendo en cuenta los aspectos destacados hasta el momento, las políticassociales de tipo inclusivas deben entenderse como una conjunción entre eldesarrollo local y la economía social, a partir de la generación de un proyectode desarrollo sustentable en el que se aprovechen las diferentes capacidades.

El Estado debe relacionarse con la idea de crecimiento económico conimpacto social, es decir que las actividades que impulsan el crecimiento dela localidad sean acompañadas por medidas que posibiliten una distribucióndel ingreso en términos de equidad.

Es importante profundizar el proceso de relevamiento y detección de losnudos críticos de las formas productivas, a partir del desarrollo de análisis defactibilidad técnica, económica y social y de sus múltiples relaciones deintercambio con la economía formal e informal. Para esta actividad seríamuy importante profundizar diferentes estrategias de vinculación conorganizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales, cooperativas,mutuales y las universidades locales, con el objetivo de optimizar lasustentabilidad de las políticas sociales y articular con un proyecto dedesarrollo nacional.

En particular, las acciones del Estado deben procurar, además de unaeficiente asignación del financiamiento a través de la descentralización de lagestión, profundizar acciones relacionadas con capacitación. Esto implica eldesarrollo de diferentes tipos de eventos y la consolidación de una estructura�de formación de formadores� que permitan articular acciones en loscomponentes sociales, productivos y comerciales. En este sentido, el rol del municipio es central como actor articulador ypromotor de las políticas sociales, no sólo para la constitución de diagnósticossino también para la ejecución de políticas públicas que fortalezcan yconstruyan un determinado perfil local.

En busca de desarrollo humano

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Esto se asocia a un elemento central que es dar prioridad al encadenamientoproductivo como estrategia de política social, en particular, con laidentificación de 6 sectores productivos que parecen tener viabilidad para laproducción de la economía social: la cadena turística (cría de ganado, siembrade verduras y frutas, gastronomía, hotelería pequeña, etc.), la producción demadera y muebles, la producción textil (cría y faena del animal,aprovechamiento de la piel ,etc.), la producción de agroalimentos (siembra eindustrialización de los alimentos), las cadenas metalmecánicas (especialmenteen los grandes centros urbanos) y las producciones no tradicionales quepueden representar una alternativa al perfil de la localidad.

La profundización de estas tendencias permitirá no sólo consolidar lasnumerosas iniciativas desarrolladas hasta el momento, sino también lageneración de gran cantidad de mano de obra que procura una actividad paradesarrollar a través de su inserción en el mercado laboral actual.

En consecuencia, la política social se asocia al trabajo, a la producción y alfinanciamiento de proyectos que surgen del desarrollo local en conjuncióncon la economía social.

Hasta el momento las políticas sociales y en particular el Plan NacionalManos a la Obra en Argentina han desarrollado una infraestructurainstitucional y masiva de apoyo a los emprendimientos productivos de todoel país, llegando a diferentes localidades de la Argentina. A partir de aquí, eldesafío es dar un salto en calidad de la producción y fortalecereslabonamientos productivos, explorando nuevas vías y mecanismos decomercialización, a partir de la consolidación y generación de espacios delegitimidad, de representación y de consenso. Esto es que los diferentessectores generen espacios asociativos y tengan reconocimiento por lacomunidad y continuidad en el tiempo.

De cualquier manera, el debate acerca de la problemática de las políticassociales no debe abordar sólo la perspectiva socioproductiva (que es de sumaimportancia para el desarrollo local) sino también es importante abrir unaagenda con nuevos temas relacionados con la cuestión social: la importanciadel seguro de desempleo, la pertinencia de la universalización de los programasde ingreso, el rol del crédito y del microcrédito para los sectores empobrecidosy su forma de financiamiento.De esta manera, todos los sectores tomarán como legítimo el espacio y sepermitirá avanzar hacia la inclusión social.


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Reforma sanitaria para el desarrollo local

Dr. Ginés GONZÁLEZ GARCÍAMinistro de Salud y Ambiente de la Nación

Todo aquel que haya ocupado un cargo público en el Estado, ya sea en elnacional, el provincial o el municipal, sabe por experiencia propia que evitarque un mal ocurra retribuye muy poco en términos de popularidad. Muchomenos seguramente que resolverlo una vez que ha ocurrido. Pero lo ciertoes que no hemos llegado a ocupar estos espacios porque queramos sercelebrados, sino porque pretendemos aportar todas nuestras capacidadespara el bienestar de los ciudadanos. Es una determinación que involucraaspectos éticos impostergables. Por eso insisto tanto en explicar por quéno será posible llevar adelante una reforma efectiva y sustentable para lasalud de los argentinos si no se funda en la articulación entre atenciónprimaria y desarrollo local.

Por lo general, no se pondera lo que no sucedió. Evaluar lo que se hizobien o lo que se hizo mal forma parte de los análisis corrientes. Pero pocasveces se valora lo que se pudo evitar, porque las catástrofes que no sucedieronson difíciles de mensurar, aunque se haya estado al borde de un abismo.Hace 60 años Ramón Carrillo escribió: �La medicina preventiva tiene méritosde cenicienta. El símil del parapeto que resguarda del precipicio es del todoatinente. Nadie se descalabra y nadie atribuye su seguridad al parapeto. Escomo si el precipicio no existiera. El parapeto es la medicina preventiva; elprecipicio, la enfermedad�. ¿Alguien se puso a pensar qué trágicas


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consecuencias hubiéramos tenido que socorrer si en el año 2002, como decíanalgunos agoreros, el sistema de salud hubiera colapsado arrastrado por lamayor crisis que recuerde la memoria colectiva de los argentinos? Sin duda,el impacto habría sido brutal y sus consecuencias funestas. Pero no caímos yaún hoy me cuesta creer que lo hayamos podido lograr a pesar de la enormecantidad de instancias que nos jugaban en contra. El sistema siguiófuncionando, brindando atención a todos y, en muchos aspectos,compensando con ventaja el tremendo impacto de las circunstanciassocioeconómicas críticas que atravesamos.

Por eso desde el inicio pusimos el acento en la Atención Primaria de laSalud (APS), eje fundamental del Plan acordado y ejecutado con todas lasprovincias, con el comprometido aporte de intendentes y jefes comunales detodo el país. El enfoque sanitario que hoy prevalece en la Argentina consideraintegralmente a la salud, al ambiente y a la situación socioeconómica. Elestado de salud de una población depende más de esas condiciones que de lainversión pública que explícitamente se realice en el sistema de atención. ElConsejo Federal de Salud, conformado por el Ministerio nacional y por todoslos ministerios y secretarías provinciales, respondiendo a una exigencia quele cursara el presidente Kirchner al iniciar su mandato, presentó el Plan Federalde Salud. El mismo establece prioridades claras y precisas para todos lossubsistemas de salud. Tiene más de 100 metas y objetivos concretos y coordinaacciones de todas las jurisdicciones, sumando incluso a la sociedad civil. ElPlan articula un conjunto detallado de políticas que promueven la equidaden el acceso y en el financiamiento, el fortalecimiento de la Atención Primariay la ampliación de un esquema regulado de seguros de salud.

La estrategia de salud más eficiente es la que pone énfasis en la equidad.Por eso el Plan Federal designa explícitamente a �la estrategia de atenciónprimaria de la salud como organizador del sistema�, que concibe integralmentelos problemas de salud, enfermedad y atención de personas y del conjuntosocial. Para llevarlo adelante se han aprovechado las inéditas oportunidadesque existieron a partir de 2003 para reformar el sistema de salud,reconstruyendo el papel regulador y compensador del Estado y volviendo ala salud pública, articulando esfuerzos y consolidando acciones que generaronuna mayor accesibilidad a las prestaciones médicas y a los medicamentospara todos los argentinos.

Los sistemas de atención médica aún insumen más de tres cuartas partesdel gasto total en salud y tienen una muy reducida importancia a la hora deevitar enfermedades. Los mejores resultados en los países más desarrollados

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se logran por su capacidad de adicionar recursos por fuera del sistemahospitalario. Al conocerse mejor las razones por las que los argentinos en-fermamos y morimos, el gasto se orienta mucho más hacia las acciones deprevención: la mejor forma de mejorar la salud es modificar los hábitos y losestilos de vida. Y cuando los hábitos están determinados por la pobreza, noson �estilos�, sino �destinos� de vida.

Ello explica la necesidad de jerarquizar las acciones de prevención ypromoción. Para superar los históricos obstáculos que han existido en laatención primaria, el Ministerio de Salud de la Nación incorporó incentivosdirectos sobre la población para conducir la demanda hacia los Centros deAtención Primaria (CAPS) y así desconcentrar la presión sobre los hospitales.Para ello, el Gobierno Nacional está reformando el modelo de atención yprovee masivamente de insumos y equipamiento a los centros, capacitandoa los profesionales e impulsando la construcción de nuevos centros.

El Plan Federal designa explícitamente a �la estrategia de atención primariade la salud como organizador del sistema�. Establece una política de reformatraducida �en el diseño de un nuevo modelo sanitario basado en laconstrucción de redes de atención y reconociendo su base primordial en laestrategia de atención primaria�. Es el enfoque más efectivo en elmejoramiento de la salud de la población y en el logro de una cobertura másuniforme. El Plan estableció que �la atención primaria será la prioridadabsoluta y las acciones de promoción y prevención obtendrán una asignacióncreciente de recursos�. También se impulsa la descentralización de formasistemática y organizada, jerarquizando el papel del desarrollo local, buscando�que la imagen objetivo de los gobiernos municipales no se limite a garantizaracceso, sino a alcanzar progresivamente las metas de un municipio saludable,integrando las áreas de salud con las de ambiente y desarrollo sustentable�.A la vez, esta estrategia es la que mejor promueve la participación comunitaria,herramienta indispensable para mejorar el control social de las políticas ypara promover la transformación de los estilos de vida. Todas estas acciones,además de procurar explícitamente el alcance de resultados en salud, tambiéncomunican valores con toda la población, fortaleciendo particularmente losconceptos de ciudadanía, solidaridad, justicia social y seguridad humana.

Con el Plan Federal, el Estado -todo el Estado, no sólo el nacional, sinotambién el provincial y el municipal- recuperó su función de consejero, queconstituye la más eficiente modalidad para promover la salud, proponiendomodelos de gestión y calificación, incentivando prácticas preventivas ypromoviendo conductas o estilos de vida saludables.

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Los múltiples actores que intervienen en el sistema de salud obedecen alógicas diversas, es por eso que el primer logro del Plan ha sido el de plasmarlos acuerdos entre ellos: más que un conjunto de medidas aisladas, es elcamino que transitaremos entre todos. Así también se recupera el papel derectoría de un Estado que estaba en retirada, condicionando el diseño de laspolíticas públicas al cumplimiento de los objetivos de equidad, pluralidad,eficiencia y calidad.

Con la puesta en marcha del programa Remediar, que provee medicamentosen forma gratuita a más de 17 millones de personas en casi seis mil Centrosde Atención Primaria de la Salud (CAPS) en todos los rincones de laArgentina, se ha conseguido inmediatamente revitalizar una práctica queestaba perdiéndose: que las familias asistan a la salita barrial cercana a sucasa, donde además de una atención cada vez más capacitada se ofrecenmedicamentos gratis para quienes no pueden comprarlos. No hay nada másdoloroso que tener en una mano una receta y en la otra la frustración de nopoder usarla por falta de recursos. Esto se logra además con un costo anualapenas superior a cinco pesos por habitante cubierto.

Gracias a este y otros programas, las consultas en los CAPS crecieron muyrápidamente, y por primera vez, tras varias décadas de retórica favorable a laAtención Primaria, superan a las de los hospitales públicos. Vencido esteescollo, otra de las demandas de las provincias y los municipios refería a lafalta de recursos humanos en salud. Ello se debía a una tendencia marcadaen la formación sólo orientada a la atención especializada de patologías y nohacia la Atención Primaria.

Por decisión del presidente Néstor Kirchner, en el año 2005 se inició elPrograma Médicos Comunitarios, una estrategia de incorporación del recursohumano en el primer nivel de atención y de formación en postgrado paramiles de profesionales de los equipos de salud: médicos, trabajadores sociales,psicólogos, enfermeros, etc. Este esfuerzo está siendo desarrolladoconjuntamente con diecisiete facultades de Medicina de universidadespúblicas y privadas.

La iniciativa tiene una característica fuertemente inclusiva y es desafiante,desde el momento en que no se registran antecedentes de un programa deformación en el terreno tan masivo como éste. Además, la realidad sanitariade nuestras provincias es disímil e inequitativa, y por eso el recurso humanotiene que responder a esas exigencias.


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En el postgrado se capacita en lo que habitualmente estos profesionalesno están formados, que es la medicina comunitaria o social. El enfoque quesustentamos es el de trabajar no sólo para la comunidad, sino también con lacomunidad. Al incorporarlos a los CAPS no sólo estamos extendiendo suhorario de atención. Además, los jóvenes profesionales renuevan con ello lamística y la pasión con la que abrazaron inicialmente su carrera.

Su trabajo es vital para alcanzar el objetivo de disminuir las enfermedades,pero fundamentalmente lo son sus consecuencias. Las acciones de prevencióny promoción de la salud nos permitirán preservar el capital más importanteque tenemos: los propios argentinos.

Mediante este programa estamos realizando múltiples actividadescomunitarias en todo el país, tales como talleres de educación para la salud,acciones en escuelas y comedores, campañas locales de vacunación ydetección de hipertensión arterial u otras patologías, entre otras.

Además, el Remediar ha lanzado un programa masivo para el uso racionalde los medicamentos, ya que el mejoramiento alcanzado en los controles decalidad, la reducción de los precios y el consiguiente aumento en el accesodeben ser acompañados de un mejor control de la �calidad fuera del frasco�,es decir, la que refiere a la correcta prescripción por parte de los médicos y aluso racional y controlado por parte de los pacientes.

Durante décadas el sistema sanitario se dedicó más a combatir laenfermedad que a promocionar la salud. Hoy avanzamos hacia la estrategiade la medicina social de manera más decisiva y acelerada. Para mejorar lacalidad de atención en los barrios y jerarquizar el primer nivel, los profesionalesincorporados al programa fueron de las especialidades básicas, tales comomédicos pediatras, tocoginecólogos, clínicos, generalistas o médicos de familiay obstetras. Comenzamos por los médicos, pero progresivamente fuimosincorporando también a enfermeros universitarios, trabajadores sociales,psicólogos y nutricionistas, entre otros.

Queremos privilegiar un sistema de incentivos para los que ya están trabajandoy, además, pretendemos establecer un vínculo muy fuerte entre el sistemasanitario y la universidad, a través de una política consensuada de fortalecimien-to de la atención primaria de la salud en todo el territorio del país.

En la actualidad, la desigualdad socioeconómica se ve crecientementereflejada en el sistema de salud: una amplia mayoría de los médicos son


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especialistas y están concentrados en los barrios ricos de las grandes ciudades.Privilegian la curación de situaciones extremas por sobre la prevención. Peroninguna calle llevará sus nombres. Nuestra propuesta es que vuelvan a serprotagonistas de sus comunidades. Queremos mejorar juntos la vida de cadauno de los argentinos, que la salud sea verdaderamente un proyecto deconstrucción colectiva.

No sólo pretendemos que aprendan mejores maneras de unir sus sueños deestudiantes con el ejercicio de su profesión. Queremos mucho más: quecompartan sus conocimientos con las personas que atienden, que aporten amillones de familias nuevas formas de salir de la pobreza desde la salud, quedejen de lado el aura de omnisciencia y esoterismo de los consultorios paravolver a ser profetas, y que enseñen a los argentinos a no enfermarse y amejorar su calidad de vida. Esperamos de ellos todavía mucho más: quelideren la reforma más anhelada del sistema de salud.

Sabemos que otra de las demandas de los gobiernos locales reside en lanecesidad de habilitar más centros de salud. Por eso, junto al Ministerio deDesarrollo Social y los jefes comunales, estamos trabajando para poderdisponer de quinientos nuevos Centros Integradores Comunitarios (CIC) entodo el territorio nacional. En ellos se articularán actividades de promocióncomunitaria con el cuidado de la salud, previniendo y promocionando hábitosde vida saludables. Se han equipado los primeros CIC con aparatología ymobiliario apto para el funcionamiento de consultorios de clínica, pediatríay atención ginecológica y obstétrica. También se instalaron los sectores deenfermería y farmacia y se abastecieron de medicamentos e insumos. Además,durante el año 2005 se inauguraron obras en 17 hospitales y se colaboró conla construcción, ampliación o refacción de cientos de centros de salud.

Nuestro norte es la Atención Primaria de la Salud, porque la entendemoscomo la estrategia que extiende el sistema sanitario a la intimidad de lasviviendas, permitiendo conocer la realidad social y sanitaria de la población,mejorando la comunicación de la persona y su familia, entre sus saberes y sucultura y la medicina científica.

Queremos que la gente vaya cada vez menos a los hospitales. Queremosque lo haga sólo cuando sea imprescindible. Es decir, cuando tenga queinternarse o hacer una consulta de altísima especialización o complejidad.Pero, como sucede en todo el mundo, para más de tres cuartas partes de losproblemas de salud no es necesario concurrir al hospital: la atención debefuncionar cerca del barrio. Esto implica no sólo acercar el sistema de salud a


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la comunidad, sino además significa relacionar más directamente a lacomunidad con el sistema de salud.

En este rumbo estamos trabajando con los ministros provinciales, losfuncionarios comunales y los decanos de las facultades de ciencias médicas.Mancomunadamente, tenemos un gran objetivo que es construir un futuromejor. Estamos convencidos de que es hora de dejar de jugar separadosporque, por hacerlo, perdimos todos.

Gracias a esta política, ya se han verificado resultados importantes: seredujo rápidamente la mortalidad infantil, habiendo llegado al más bajo nivelde toda nuestra historia; aumentaron geométricamente las consultas en elprimer nivel de atención, impulsando así una magnitud inédita en el accesode la población argentina a los profesionales de la salud; se mejoró eincrementó el equipamiento y los recursos en hospitales y centros de atenciónprimaria (CAPS); disminuyó la proporción de embarazos no deseados enadolescentes; y se construyeron centros integradores comunitarios quepermiten imponer una nueva visión de la política sanitaria y social. Tambiénhubo avances en investigación e innovación tecnológica y en producciónnacional de medicamentos. Hemos encabezado la negociación de precios enAmérica de medicamentos para combatir el SIDA y tuvimos altísimoprotagonismo en el sistema de patentes medicinales.

La consolidación de esta estrategia fue posible merced a una muyimportante inversión de recursos financieros y al fortalecimiento de accionesconcretas en recursos humanos, en equipamiento, medicamentos, insumossanitarios e infraestructura. El trabajo en los CAPS ayudó sobremanera paraestimular la práctica de la lactancia materna, una de las tácticas más idóneaspara prevenir enfermedades y muertes de los lactantes. El resultado fue unaumento notable de la tasa de amamantamiento en forma exclusiva hasta losseis meses del nacimiento.

La mortalidad infantil ha verificado el descenso más pronunciadoexperimentado en las últimas décadas: en dos años han fallecido 5.000 niñosmenos. El plan Nacer Argentina, que asegura la cobertura de salud con unprograma integral de cuidados y atención a las mujeres embarazadas y a losniños y niñas de hasta seis años de edad sin obra social, se ha implementadoen el año 2005 en las nueve provincias del noreste y noroeste argentino. Eneste año 2006 se extenderá al resto de las provincias y a la Ciudad Autónomade Buenos Aires.


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La tasa de fecundidad adolescente disminuyó en un 6% en dos años. Estees uno de los principales objetivos del Programa Nacional de Salud Sexual yProcreación Responsable, que ya tiene, a poco más de dos años deimplementado, 2.000.000 de beneficiarios. Además, el programa estádisminuyendo los embarazos no deseados y por tanto los abortos clandestinos,las internaciones post aborto, la mortalidad materna y las enfermedades detransmisión sexual.

La Política Nacional de Medicamentos muestra, entre otros aspectos, yatres años de vigencia de la Ley de Prescripción de Medicamentos por sunombre genérico. La totalidad de los distritos ha adaptado su legislaciónpara adecuarla a la Ley Nacional y en este sentido debe destacarse que existenleyes sobre el mismo tema en varios países, pero en ninguno de ellos seobserva el nivel de aplicación que se verifica en el nuestro. La sostenidavigilancia en cuanto a su aplicación y el convencimiento de sus beneficiariosha hecho que alcance al día de hoy al 79% de las recetas médicas que serealizan en todo el país. La baja en términos reales en el precio promedio delos remedios significa un concreto beneficio para la salud y el bolsillo de loshogares, y también para los organismos que financian la salud: el propioEstado nacional, provincias y municipios, obras sociales y mutuales, etc.

Esta política se completa con la provisión de medicamentos gratuitos enlos CAPS, el aumento de la cobertura de la Seguridad Social en el precio demedicamentos del 40% al 70% para pacientes crónicos, el Plan Nacional deSIDA, el programa de medicamentos oncológicos, la desgravación impositivade insumos críticos, el impulso a la producción nacional y el incremento dela capacidad operativa de los laboratorios de control de calidad y del sistemade inspecciones de medicamentos, fortaleciendo de este modo el SistemaNacional de Farmacovigilancia. Ha sido también muy relevante la negociacióncon las cuatro cámaras empresariales que agrupan a los laboratoriosfarmacéuticos. Allí se acordaron reducciones en el precio de más de cientosde medicamentos, contribuyendo de este modo con la política antiinflacionariadesplegada por este Gobierno. Se ha firmado un acuerdo con la RepúblicaFederativa del Brasil para la producción conjunta de medicamentos, en elmarco de una relación bilateral enlazada en el Mercosur, buscando ampliarla cobertura y reducir costos de investigación, producción y comercialización.

Asimismo, se han asignado fondos para fortalecer el desarrollo tecnológicode instituciones públicas, con el objeto de producir y controlar la calidad delas vacunas. Los proyectos financiados permitirán cubrir la demanda nacional,hasta ahora abastecida principalmente por importaciones. La Argentina se


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constituyó en 2005 en el segundo país en el mundo en proveer gratuitamentela vacuna contra la Hepatitis A, que se aplicó a 750.000 niños. Es tambiénimportante la Campaña Nacional de Vacunación contra el Sarampión, quecubrió a más de tres millones de niños y niñas en todo el país. Se fortalecióademás la vigilancia epidemiológica a través de la implementación de uni-dades centinelas y redes de laboratorio de influenza común, comúnmentellamada gripe. Se reforzó la vacunación contra la misma, aumentado la co-bertura de los grupos de riesgo, y se adquirió un stock crítico de antiviralesde respuesta inmediata. Como una forma de estar prevenidos y preparadoscontra una posible expansión mundial de la gripe o influenza aviar, serealizaron simulacros en varios lugares de nuestro territorio para evaluar lacapacidad de respuesta ante una eventual transmisión y difusión mundialde dicha enfermedad.

Nuestro Gobierno participó en forma activa en la organización de larespuesta global a este problema y en la discusión de los puntos principalesde cooperación entre países y con los organismos internacionales. La Argentinapresentó en encuentros internacionales una muy firme posición ante laspresiones corporativas de laboratorios multinacionales que ponían en altísimoriesgo la posibilidad de respuesta correcta, no sólo nuestra sino del mundo,para enfrentar el ataque del virus H5N1 productor de la gripe aviar.

También se realizó la primera Encuesta Nacional de Nutrición y Salud. Yase han difundido los resultados iniciales y estamos diseñando y tomandomedidas para atender, con la acción de diversas áreas de nuestro Gobiernoen colaboración con los gobiernos provinciales y municipales, los aspectoscríticos que encontramos. Este relevamiento, que significó haber tomadocontacto con trescientos mil hogares de todo el país, es considerado únicoen el rubro y el más importante realizado en América Latina en toda la historia.Asimismo, durante 2006, a medida que vayamos completando elprocesamiento de los datos, se difundirán los resultados definitivos quepermitirán definir y articular con los gobiernos provinciales y municipaleslas acciones correspondientes.

Se ha lanzado el Programa Nacional de Desparasitación Masiva, lo queestá significando la administración gratuita de medicación a más de 1.200.000niños de entre 2 y 14 años de todo el país, para lo cual fueron incorporadosa este trabajo unos 15.000 agentes de la salud que colaboran en formavoluntaria.


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La lista completa de acciones e iniciativas es obviamente mucho más larga.Estas páginas fueron escritas simplemente para exponer algunos ejemplosde la importancia de la mística de la Atención Primaria. Por ejemplo, bastaríacon mencionar que en Florencio Varela, Provincia de Buenos Aires,recientemente se entregaron 4.380 botiquines de medicamentos gratuitos en34 centros asistenciales, se ha equipado con aparatos el Hospital MunicipalMi Pueblo, se ha distribuido leche fortificada e insumos del Programa deSalud Sexual y Procreación Responsable. Asimismo, se están fortaleciendolos recursos humanos del municipio con la incorporación de 82 profesionalesde la salud rentados para la Red de Atención Primaria. En un acto recienterealizado con el Intendente Julio Pereyra, se entregó el boletín número 500.000y se anunció una inversión en infraestructura, equipamiento e insumos porcasi dos millones de pesos.

Ya no se trata de meras declaraciones. Tampoco es ya una utopía indefi-nidamente aplazada. Basta con visitar cada uno de los casi seis mil efectoresextendidos en cada uno de los municipios de nuestra Argentina para confirmarque estamos construyendo entre todos la más importante reforma sanitariade los últimos cincuenta años.

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Desarrollo local

Lic. Daniel FILMUSMinistro de Educación, Ciencia y

Tecnología de la Nación

Plantear la cuestión relativa al Desarrollo Local implica tener enconsideración un conjunto de factores, territoriales, económicos, políticos,institucionales y sociales que permiten ver los procesos de desarrollo localcomo el resultado del esfuerzo organizativo e innovador del conjunto de lasociedad y no sólo del correcto desempeño de los mercados. La estrategialocal dinamiza el desarrollo empresarial, estimula las innovaciones, lageneración de externalidades derivadas de la asociatividad y la proximidad yla utilización más eficaz posible de todo el potencial de desarrollo disponibleo incorporable al territorio (Albuquerque, 2002).

Existe en la actualidad, un alto nivel de consenso entre los diferentesactores institucionales respecto del rol orientador y de coordinación que elEstado debe tener en materia de diseño e implementación de políticas públicasligadas al desarrollo en todos sus niveles, local, regional y nacional. Estoparece reflejar cierta tendencia a un cambio en la percepción de la sociedadrespecto del rol que el Estado debe cumplir, es decir, parece razonable pensarque luego de los fracasos experimentados por las tendencias de políticaimpulsadas durante la década de los noventa, nuestro país y Latinoaméricaen su conjunto asisten a un proceso de redefinición en la relación entre elEstado y la Sociedad.

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El proceso de desmantelamiento del Estado encarado a partir de los �90,cuyo eje central fue el traspaso al mercado de importantes funciones y latransferencia a instancias provinciales y municipales impidió dar respuestassatisfactorias a las expectativas y demandas sociales, agudizadas aún máspor los sucesivos programas de ajuste y sus consecuencias de fragmentaciónsocial. Ante esta situación los Estados intentaron rearmar sus capacidadesde gobierno por dos vías: �por arriba�, desarrollando instituciones y bloquessupranacionales (Unión Europea, Mercado Común del Sur); �por abajo�,descentralizando poder administrativo a instancias regionales o locales.(Palamidessi: 2006).

El Estado debe asumir la responsabilidad de generar y estimular accionesorientadas a fortalecer y potenciar el desarrollo. Ello implica la necesidad deredescubrir y redefinir los mecanismos de interacción y articulación en larelación entre lo público y lo privado, con miras a la construcción de unaagenda del desarrollo que se adecue a la dinámica y complejidad inherente alproceso de globalización y apertura externa de los sistemas productivoslocales que, juntamente con la crisis económica de fines de la década del´70, tuvieron y tienen aún impactos económicos y sociales profundos en lospaíses latinoamericanos.

Las políticas de desarrollo pensadas desde los países centrales resultanabstractas e ineficaces al no reconocer la disparidad y heterogeneidad de lossistemas productivos de nuestros países. Es en el territorio donde la tensiónglobal � local resulta evidente, la exclusión se instala en la vida social, lasfábricas se cierran porque se modifican los productos que se consumen, porquelos desempleados ganan la calle.

Pensar el desarrollo local como una estrategia de Estado implica unarevalorización del territorio, de �lo propio�, como insumo y escenario en dondese despliegan las fuerzas productivas de la sociedad, lo que supone además,una reorientación en la lógica subyacente a la �construcción� del desarrollo.Es decir, el enfoque del desarrollo endógeno propone una orientación de �abajo- arriba� en contraposición a las estrategias de �arriba � abajo� característicasde las visiones centralistas del desarrollo (Madoery 2005).

En este contexto, la redefinición de lo local propone un desafío para elaccionar público, en tanto conector y catalizador del potencial de la sociedady como garante de los valores de la comunidad. De esta forma, variablescomo identidad, diversidad y flexibilidad deben ser integradas a la ecuaciónen una estrategia de desarrollo. Y no sólo de un territorio determinado; el

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Desarrollo local

fortalecimiento de las relaciones e interacción de las estrategias locales,regionales y nacionales construyen la arquitectura del desarrollo.

Existen diversas, y muchas veces contradictorias, posiciones acerca delconcepto de desarrollo local. Para algunos autores, el desarrollo local se dade manera espontánea y es independiente de las políticas públicas. Paraotros, los procesos de desarrollo local no pueden ser definidos de manerarígida, porque adquiere peculiaridades muy diversas en cada sitio.

En contraposición, están quienes sostienen su carácter sistémico y temporal.Es decir, el desarrollo local es abordado como un conjunto de elementos queordenadamente relacionadas contribuyen a determinado objeto.

En América Latina el concepto moderno de desarrollo local supone uncambio estratégico, un cambio en la visión del desarrollo en tanto que elmismo tiende a la revalorización del territorio y de los recursos locales. Todaslas comunidades tienen recursos y estructuras productivas, mercados detrabajo, sistemas culturales e institucionales y, fundamentalmente, capacidadesy potencialidades que constituyen el andamiaje para el crecimiento y desarrollode la sociedad local.

Resulta central abordar la estrategia de desarrollo local como un conjuntode políticas públicas de niveles múltiples, reconociendo la diversidad yheterogeneidad territorial, para adecuar las mismas a las características propiasde cada región fortaleciendo la articulación de las fuerzas productivas,institucionales y sociales de la comunidad que, en muchos casos, no estánrepresentadas en los niveles de crecimiento del producto. Una estrategia dedesarrollo en todos sus niveles requiere avanzar sobre la distribución delingreso hacia el conjunto del tejido social y evitar los procesos deconcentración económica.

La acción estatal debe estar dirigida, fundamentalmente, a diseñarmecanismos de articulación de los actores sociales en pos del desarrollo y dela integración de las instituciones y de la comunidad para el mejoramiento dela calidad de vida del colectivo local. Como vemos, las iniciativas que apuestan en esta dirección requieren unaconcertación institucionalizada de actores públicos y privados locales. Senecesita para ello que participen las cámaras, las empresas, los gremios, laUniversidad, los centros tecnológicos de la zona: los �involucrados�.

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Guillermo O�Donnell trata el concepto de �Agente para el Desarrollo Huma-no� sostiene la necesidad de estar involucrado en el proceso participativo,entender la lógica de la negociación y de mediación.

Al participar se profundiza la democracia y se van tejiendo relaciones de�confianza� entre los diversos actores, se van creando redes y capital socialcomunitario. Fue Pierre Bourdieu quien distinguió la existencia de dos formasde capital social: el individual y el comunitario. El primero está referido a lasrelaciones de confianza y reciprocidad �egocentradas�, mientras que el segundose basa en normas y estructuras que conforman las instituciones decooperación grupal como forma de �institucionalidad social del conjunto�.Siendo el bien común el objetivo primordial de este tipo de asociatividad.

El gobierno nacional y los gobiernos locales deben, a través de sus políticas,generar, incentivar y garantizar el pleno desenvolvimiento de estas redes,deben construir lazos entre las Universidades, organizaciones civiles, gremios,sectores públicos y privados; agentes que en su conjunto y articulacióndefinirán el bien común y establecerán las prioridades más urgentes para eldesenvolvimiento, crecimiento, integración y desarrollo de la comunidad ensu conjunto.

Educación y desarrollo local

¿Qué papel cumplen las instituciones educativas en este proceso dedesarrollo? ¿Cómo se articula la escuela con los diversos actores sociales dela comunidad? ¿Es posible, desde la escuela, incentivar este tipo de lazos?¿Puede la escuela articularse para canalizar la reactivación de las economíasregionales y apostar al desarrollo cultural de la región?

La escuela y la Universidad constituyen la célula básica del sistemaeducativo, el lugar privilegiado donde el sistema toma contacto con la realidadsocial que puede ser modificada. Es por ello que las instituciones educativasse enfrentan al enorme desafío de producir cambios fundamentales que lespermita concretar acuerdos entre los disímiles actores sociales. ¿Por qué?

Porque en la escuela se construyen, reconstruyen y mantienen las normas,los valores, las tradiciones de la comunidad; en la escuela se transmiten losconocimientos, las habilidades y pautas sociales, que necesitan los individuos

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para participar en la economía, la política y la sociedad en sentido satisfactoriopara ellos y para la sociedad en su conjunto.

El acceso al conocimiento y a determinadas competencias es el elementodecisivo que posibilita la participación activa en los procesos productivoslocales. El problema central radica en qué tipo de conocimientos ocompetencia desarrolla la educación y cuáles queremos desarrollar. Desde el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación sehan establecido objetivos para el desarrollo económico y social a nivel regional,provincial y nacional. Entre ello cabe mencionar:

· Fortalecer la vinculación del sistema educativo con el mundo del trabajo,afianzar la formación técnico profesional a través de la generación deespacios de articulación entre el sistema educativo y el sistema productivo.

· Fortalecer la investigación científico - tecnológica a partir delmejoramiento de los recursos públicos y privados, articulando la mismacon las necesidades de los diferentes sectores sociales y productivos.

· Integrar los objetivos del Sistema Educativo, las Universidades y elSistema Científico-Tecnológico con las necesidades de integración regionalque se llevan adelante en el marco latinoamericano y del MERCOSUR.

· Desarrollar estrategias de articulación e integración al interior y entre losdiferentes niveles del sistema educativo y entre éstos y el sistemauniversitario y el sistema científico tecnológico.

Todos estos objetivos tienen su anclaje en dos grandes niveles deintervención: a) el sistema educativo, para la formación de recursos humanos,b) y el científico tecnológico para la incorporación de conocimiento ytecnología generadora de valor.

Estos dos niveles cuentan con una serie de Programas en los que sedesarrollan diversas cuestiones abocadas a fomentar y fortalecer las redesque permitan no solamente un desarrollo productivo integral de la comunidad,sino el fortalecimiento de un desarrollo democrático de la misma.

a) El sistema educativo y la formación de recursos humanos

Sabemos que hoy en día el conocimiento es indispensable para analizar eldesarrollo de una sociedad. Sabemos que el conocimiento no es una categoríaabstracta, sino que se materializa en las personas. Hablamos de trabajadores

Desarrollo local

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con alta cualificación, innovadores y capaces de transformar las ideas enrealidades aplicables. Ergo, el sistema educativo tiene la obligación no sólode asegurar que los niños concurran a una escuela sino de asegurar eldesarrollo de sus capacidades críticas, de su autonomía y desempeño endistintas instancias de la vida pudiendo responder a los requerimientos queel avance tecnológico-científico requiere.

La disponibilidad y calidad de los recursos humanos son factores clavepara el desarrollo de una localidad o región ya que los mismos repercutensobre la productividad del sistema empresarial, la competitividad territorialy el modelo cultural sobre el que se edifica el proceso de cambio y crecimientoeconómico. De esta manera, los recursos humanos calificados se conviertenen activos estratégicos para mejorar la competitividad territorial. Variosautores se refieren a los casos exitosos de desarrollo económico local como�regiones que aprenden� (learning región) o �regiones inteligentes� (smart región).

Un ejemplo de estas necesidades es la implementación, por parte delMECyT, de un programa de becas para estudiantes iniciales de ingenierías,financiado por Techint, con el objetivo de promover el incremento y retenciónde alumnos de alta capacidad en este tipo de carreras. Es fundamentalpromover la reproducción de experiencias similares y que otras empresas delsector privado puedan fomentar estas iniciativas con el fin de reorganizar lasofertas educativas que básicamente tomen en cuenta la dinámica socio-productiva zonal.

b) La incorporación de conocimiento y tecnología generadora de valor

La expansión generalizada de las tecnologías de la información y lacomunicación (TIC´s) ha comenzado a generar modificaciones en los modosen que se organizan y articulan los procesos educativos. Las escuelas, alpreparar a las futuras generaciones, no pueden quedar exentas de las mismas.Estas son tramas de artefactos, técnicas y conocimientos que se articulancon las prácticas sociales. La forma en que las TIC´s puedan imbricarse conla producción de prácticas sociales depende de la capacidad de los sujetos,instituciones y de la comunidad. El uso de las tecnologías en el aula, posibilitaa los alumnos, docentes y a la comunidad acceder a diversos tipos de recursos,al intercambio de experiencias y a la ampliación de los horizontes de la activi-dad educativa.

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Desde el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología se ha iniciado unproceso de transformaciones tendientes a revalorizar el desarrollo educativoy con él la integración de las nuevas tecnologías en el aula, garantizando laequidad e integración de todos los ciudadanos a códigos, valores y capacidadescomunes, generando condiciones de igualdad en el desarrollo científico ytecnológico de las distintas provincias.

La ley de Financiamiento Educativo abre esta posibilidad de contar conmás fondos para estos fines. Un claro ejemplo de ello son los PFIP: proyectosde innovación productiva que propician la utilización de la ciencia y latecnología en busca de soluciones a diversas problemáticas sociales,económicas y productivas en cada comunidad.

Por otro lado no podemos dejar de mencionar la Ley de Educación Técnica yFormación Profesional que prevé la recuperación del título de técnico,fortaleciendo así la formación técnico- profesional en todo el territorionacional. Esta ley es una herramienta estratégica para la vinculación entre laescuela y la empresa, es central para consolidar un modelo de país productivo.

A través del impulso de la escuela técnica se recupera un espacio decalificaciones que otorga grandes aportes al sistema productivo. Las grandesempresas cuentan con puestos altamente calificados, pero es en sus puestostécnicos donde se necesita incentivar y crear oportunidades. Desde larevalorización de la figura del técnico pueden pensarse maneras de incentivarel desarrollo local.

El Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) es un ámbito deintercambio entre el Sector Público Nacional, Provincial y Municipal y elSector Privado, que canaliza los mejores instrumentos de gestión quepromueven el desarrollo industrial y el potencial exportador de las distintascadenas de valor agregado industrial. Este Programa no suplanta ninguna delas acciones que están desarrollando el resto de las áreas, organismos yagencias de la Administración Nacional sino que se ofrece como articuladory potenciador de las mismas. Tiende a rearticular los eslabonamientosproductivos, a incrementar la competitividad de las empresas y a promoverel empleo creciente y calificado del mercado local.

El INET cuenta con un conjunto de programas como el Programa Nacionalde Formación Profesional, el Programa Formación para el Trabajo y laIntegración Social, el Programa Formación Técnica Media y Superior NoUniversitaria, los cuales buscan consolidar, fortalecer e innovar la formaciónde técnicos en apoyo al desarrollo y crecimiento económico- productivo para

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la reactivación industrial y áreas de servicios en todas las regiones del país.Estos programas tienden a articular los centros educativos con el sectorproductivo, mejorando la capacidad de gestión del centro y adecuando ladimensión curricular al ámbito jurisdiccional e institucional.

Asimismo, la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) y la Secretaría deCiencia, Tecnología e Innovación Productiva (SECyT) dependientes de esteMinisterio cuentan con iniciativas para el fortalecimiento del desarrollo localde las regiones a través de Becas para carreras vinculadas a áreas prioritariasdel desarrollo nacional, ámbitos de encuentro y formación, vinculacióntecnológica, aportes económicos para la investigación e innovación deproductos y procesos de producción, entre otras.

La universidad debe cumplir un papel central en tanto canalizadora de lasdemandas locales permitiendo la revalorización del territorio y de los recursoslocales. Por ejemplo durante el 2005 la SPU realizó una selección de proyectosde universidades tendientes a la implementación de acciones para lareactivación del desarrollo local. Desde las universidades pueden gestionarsegran cantidad de proyectos en pos de la participación ciudadana, la mejorade la gestión gubernamental, la preservación del patrimonio histórico, cultural,arquitectónico, la formulación de emprendimientos productivos, entre otros.

Tanto la formación de recursos humanos desde el sistema educativo comola inversión tecnológica se presentan como escenarios posibilitadores de undesarrollo local sustentable en el que los actores involucrados creen y seconvierten en verdaderos agentes de producción y desarrollo.

La educación, como transmisora de conocimientos debe constituirse en elmotor para la formación de redes que puedan integrar a los gobiernos,empresas, organizaciones para el desarrollo y la mejora de la calidad de vidade la comunidad.

El Estado y cada uno de los Gobiernos locales, juntamente con lacomunidad, deben enfrentar hoy el desafío de generar éstas redes ointegraciones verticales y horizontales, construyendo lazos asentados en lademocracia participativa, en la justicia social, en los derechos humanos, enla protección del medio ambiente, construyendo y avizorando la sociedaddel mañana.

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Isaac Benaprest. Iglesia de SanJuan, 2005Oleo sobre tabla, 80 x 60 cm.


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II

Municipio y desarrollo local

��pensar el desarrollo local como un proceso exclusivamente �desde abajo�,descontextuado y como la única vía para el desarrollo en los �90 era tan

equivocado como podría ser hoy considerar que una estrategia de desarrollopueda apoyarse exclusivamente en el nivel nacional. Es decir, para unaestrategia país de mediano plazo los tres niveles son necesarios y deben

articularse en simultáneo: un desarrollo local �protagónico�, con un desarrollonacional �sustentable e inclusivo� y un regionalismo de carácter �integral��.

Daniel García Delgado, marzo de 2006

Escriben:

Ing. Claudia BERNAZZA - Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP) Secretaria EjecutivaSr. Julio César PEREYRA - Presidente de la Federación Argentina de Municipios (FAM)

Cdor. Celso JAQUE - Senador Nacional por la Provincia de Mendoza


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Los municipios en la Argentina: mitos,realidades y desafíos institucionales pendientes

Los municipios en el debate nacional

Actualmente, el Estado municipal parece albergar nuestras mayoresesperanzas en materia de renovación de la política, fortalecimiento de lavida democrática y modernización del Estado. Seguramente, estasconvicciones tienen su origen en las corrientes de pensamiento hegemónicasen los noventa en materia de reforma estatal, cuyas propuestas se centraronen este espacio institucional. También, por supuesto, en el aumento de lapoblación, la complejización de los problemas sociales, y la necesidad deuna cercanía entre el Estado y la sociedad de la que ya no pueden hacersecargo las provincias y la Nación.

Algunas de las propuestas de la última década se asentaron sobre análisisendebles y apresurados y, en los peores casos, renegaron de nuestro recorridohistórico en materia municipal. La mayoría de las veces, consultoras y equipostécnicos y académicos nos propusieron, con las mejores intenciones, laimplementación acrítica de modelos probados en un hemisferio con situacionesterritoriales e institucionales muy diferentes. Mientras tanto, y como telón defondo de estas propuestas, los profetas de la globalización anunciaban el fin dela era del nacionalismo, acentuando confusiones y equívocos.


Ing. Claudia BERNAZZASubsecretaria de la Gestión Pública y Presidenta del

Instituto Provincial de la Administración Pública de laProvincia de Buenos Aires.

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Nuestro desafío parece ser el de, finalmente, pensar nuestro propio modelomunicipal. Esta modelización no puede darse desvinculada del debate sobrenuestro destino como nación y sobre el destino de las provincias que sefederaron para su surgimiento. Cabría hacerla, incluso, en el marco de unproyecto continental, tal como pueden pensarlo naciones que compartenbases culturales e idiomáticas desde Río Grande a Tierra del Fuego.

Con estas convicciones, nos proponemos presentar un aporte en materiade organización municipal, el que anclaremos en nuestra historia, nuestrageografía y nuestra cultura institucional.

Un Estado con historia

El Estado municipal es un Estado con historia en la Argentina. Una his-toria rica, compleja y diferenciada, según la provincia o la región en la quenos situemos.

Para su estudio, lo primero que debemos tener en cuenta es que no podemosanalizar la organización municipal sin hacer referencia a las provincias. Las provinciashan sido, en la historia argentina, los enclaves de las controversias y losconflictos sociales y políticos fundantes de la organización nacional, losámbitos territoriales en el que ejercieron hegemonías y liderazgos nuestroscaudillos y la forma de organización primordial a la hora de enfrentar alpuerto de Buenos Aires, a su Aduana, a la soberbia aldea que en círculosconcéntricos crecía alrededor de ellos y a los terratenientes que a su alrededor,sin saberlo en un principio, terminaron sobre las tierras más húmedas y fértilesdel país. Por entonces, cabildo y ciudad hacían referencia a Buenos Aires.

Durante el mismo período histórico, poblados mediterráneos que crecieronal amparo de tradiciones hispánicas que llegaron con la corriente del Norte,también se refirieron a sí mismos como ciudades, una identidad que losdefinía, los determinaba, les daba algún �patrón de medida� en una Américainconmensurable y sin domesticar: Santiago del Estero, San Fernando delValle de Catamarca, San Salvador de Jujuy, Córdoba la docta, Salta la linda1.

1 Vale acotar que el imperio incaico y los pueblos sedentarios del norte no le opusieron mayoresresistencias a esta tradición hispánica de fundación de ciudades, en virtud de que éstos también seorganizaban en aldeas de aceitada trama comunitaria. Los pueblos que cruzaban las planicies de la cuencarioplatense, por el contrario, sospechaban de esos huincas con ganas de asentarse entre pastizales, cangrejosy sudestadas.


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Mendoza, por la misma época y en virtud de la corriente conquistadora quellegó desde la cordillera, se presentaba desde la paz de sus secanos como laciudad laboriosa que España y el gringaje sabían fundar cuando no losdominaba la búsqueda de Eldorado y sus tesoros.

Más cerca en la historia, puertos pujantes y nóveles supieron también deuna identidad ciudadana creciente: Rosario, Bahía Blanca, Mar del Plata.Rosario fue y es asiento de tribus disímiles y orgullosas de sí: los sabaleros,los portuarios, los hinchas de un fútbol orillero y violento, los músicos quesupieron, antes que sus pares porteños, incorporar el castellano al rock. Enellas y otras ciudades, la identidad urbana es una marca indeleble.

Pero no en todos los casos es así. Las identidades son una trama complejaasentada en territorios que se recortan en la percepción humana según lahistoria y las circunstancias. El sur de Córdoba, las serranías puntanas, eloeste y el sur bonaerense supieron de identidades territoriales más extensas.Allí, los toldos eran más propios y más útiles que los caseríos, al punto quemuchos criollos, aún cuando no los persiguiera la justicia, los preferían a suspagos de origen. De hecho, �pago� es un concepto más laxo que pueblo ociudad, y que el paisano prefiere a la hora de hablar de su tierra. Los pueblosoriginarios y los nuevos pobladores de la pampa y la patagonia se identificabancomo pares - o del mismo �pago�- aún cuando solían verse contadas vecesen una vida. A principios del siglo XX, la patagonia se rebeló como un todoque aún hoy asombra por las comunicaciones que debieron entablar, paraorganizarse, insurgentes separados por cientos de kilómetros.

Sobre esta historia, el pueblo argentino fue conformando unainstitucionalidad estatal que, asentada en provincias federadas, reconoció ygarantizó en cada una de ellas un régimen municipal. Pero a la hora deconfigurar este régimen, cada provincia siguió un derrotero diferente, propiode su historia de puertos, solares o malones. Hoy por hoy, cuando en Argentinadecimos municipio, nos referimos a muy diferentes formas de organizaciónestatal y territorial.

Diseño institucional de los municipios

En su Descripción comparativa del diseño institucional de los municipios argentinos,Mónica Iturburu, investigadora del INAP, nos muestra que, a pesar delmandato de la Constitución Nacional que en el artículo 123 consagra

Los municipios en la Argentina: mitos, realidades y desafíos institucionales pendientes

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explícitamente la autonomía municipal, cinco constituciones provincialesaún no la reconocen: Entre Ríos, Santa Fe, Mendoza, Tucumán y BuenosAires. Según la autora, el de Buenos Aires es el caso más transgresor, ya quereformó su carta en 1994, con posterioridad a la reforma nacional que impusoel reconocimiento de la autonomía. Claro que Santa Fe no le va en saga: suhijo dilecto, Lisandro de la Torre, promueve los municipios por convención-surgidos a partir de una asamblea constituyente vecinal-, los que quedanconsagrados en la malograda Constitución provincial de 1921. Esta decisiónpareció desterrar los municipios por delegación, como entes autárquicos cuyopoder les viene dado �delegado- por una ley provincial, pero los embatespolíticos sobre aquella constitución y sobre el proyecto que la sustentababorraron su memoria y la Constitución actual de Santa Fe, promulgada en1962, no reconoce la autonomía municipal. Santa Fe es, entre las provinciasque fijan límite inferior de población para constituir municipios, la que lo fijamás alto: 10.000 habitantes. A estas cinco provincias debe sumarse el casode La Rioja: esta provincia consagra la autonomía en 1986, pero en 1998establece una cláusula transitoria de llamado a convenciones municipales enacuerdo con el Gobierno Provincial.

Esta institucionalidad municipal se complejiza, además, porque muchasprovincias definen categorías diferentes de municipios, casi siemprerelacionadas con el número de habitantes. Algunas, incluso, reconocengobiernos locales de menor jerarquía que el municipal: comunas, comisionesmunicipales o de fomento, con mayor o menor capacidad de elegir susautoridades y ejercer el poder. En algunas provincias, categorías superiores(departamentos) también cuentan con una institucionalidad específica.

No abriremos aquí juicios sobre los problemas de competencias yresponsabilidades difusas o superpuestas que esta situación genera.Simplemente, queremos alertar sobre el enorme repertorio institucional quesuponen los 2.173 estados que en Argentina llamamos �municipio�2.

Iturburu señala también las diferencias de tamaño de los municipiosargentinos. La autora hace responsables de estas diferencias a los diferentes

2 La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es un caso particular que no será analizado en este ensayo. Cabeseñalar, sin embargo, que allí se ha sancionado la denominada �Ley de Comunas�, al momento sinreglamentar. Para mayor información sobre municipios por provincia, ver Cuadro final.


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marcos legales, aunque también observa �exageradas diferencias hacia elinterior de cada una de las provincias�. Pensemos, solamente, en La Matanzay Tordillo al interior de la provincia de Buenos Aires: dos municipios queresponden a la misma legalidad pero que nadie asumiría como dos Estadoscomparables.

Dos modelos municipales en pugna

Cuando la Convención Constituyente de Buenos Aires de 1994 acuerda,entre los partidos mayoritarios, dejar para un mejor momento la reforma delcapítulo municipal, estaba demostrando que el debate sobre la autonomíamunicipal y sus alcances podía ser arduo y que, además, podía no prosperar.En Córdoba, donde parecería saldada la discusión sobre la autonomía, se hapuesto en debate la viabilidad institucional y financiera de sus 428 municipios.

Las denuncias permanentes de falta de autonomía en las cinco provinciasya citadas, así como el surgimiento de municipios a partir de mínimospoblacionales tan bajos �la mayor parte de las constituciones establece entre500 y 2000 habitantes- abren el debate a dos puntas: por un lado, estánquienes reclaman la autonomía ausente; por el otro, quienes alertan sobrela debilidad institucional de una miríada de municipios jaqueados por losrecursos financieros que necesitan para ser viables.

Aún cuando a simple vista parezcan dos cuestiones diferentes, creemosque este es un mismo debate. Y que este debate debe darse en el marco deun Proyecto Nacional.

La provincia de Buenos Aires, ya ninguna de sus fuerzas políticas y socialeslo ponen en duda, se debe una reforma del capítulo municipal de suConstitución. Sin embargo, cuando los movimientos autonomistasbonaerenses ponen en agenda el tema, lo hacen sin hacer referencia alguna alos dolores de cabeza que trae a Córdoba la autonomía a ultranza. La cláusulariojana sobre el acuerdo provincial para la redacción de cartas orgánicas,seguramente vino a poner un freno a lo que se veían venir. Córdoba era unbuen espejo donde mirarse.

Por otra parte, cuando Santa Fe restringe los alcances de su capítulomunicipal en 1962, sin bien está tratando de renegar enfáticamente de lospostulados de la Constitución Nacional del 49 (que había hecho suyos muchos


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de los postulados de la constitución santafesina del 21), al mismo tiempocierra el debate sobre la autonomía municipal, un tema en la que esta provinciafue precursora.

Para retomar este debate sin caer en recomendaciones livianas y sin destino,debe hacerse un reconocimiento del modelo municipal originario, propiode cada territorio y provincia. Por otra parte, no estamos suficientementealertados sobre el hecho que, sea cual fuere el modelo que prevalece a la horade dar origen al Estado municipal, éste entra en tensión con el paso deltiempo, por lo que las comunidades realizan en cada momento histórico unproceso de revisión y reformulación que no debe sorprendernos ni alarmarnos:simplemente, nos debe encontrar suficientemente preparados para encarar lareforma municipal que responda a los intereses y expectativas sociales delperíodo y resulte, al mismo tiempo, viable y sustentable en el tiempo.

Para el caso argentino, proponemos reconocer dos modelos municipalesbásicos que son, a nuestro entender, la razón de las diferencias que se observanentre las provincias. Diferencias que demuestran que las propuestas de reformay las recomendaciones de gestión no pueden ser genéricas ni superficiales.

El municipio - ciudad

En algunos casos, los municipios se definen en la Argentina como un tejidourbano con o sin territorio colindante, el que generalmente se consagra como tal apartir de una población mínima que dispone la Constitución provincial paradarle origen. Este origen en la población, en el caserío que aparece alrededorde una posta, una estación ferroviaria, o en un valle fértil de nuestra precordillera o nuestras serranías, da lugar a un �tipo municipal� que daremosen llamar municipio - ciudad: es decir, la presunción de base es que unpasado de aldea es el que origina el �derecho ciudadano� y la ciudad surgecomo una voluntad de habitantes asentados en un territorio3.

3 La tesis doctoral de Lisandro de la Torre expone con claridad esta hipótesis: �Las comunas florecientes handado siempre a las naciones brillo y poderío. España es un ejemplo de su grandeza y en su decadencia. ¿Han estado la Inglaterra,la Suiza, la Bélgica agitadas por las convulsiones que lo ha estado la Francia? ¿Y en cuáles países está hoy la libertad mejorcimentada? No es ciertamente a la Francia centralizadora a quien corresponde el mérito de la mayor perfección constitucional.�En otro pasaje de su tesis, de la Torre expone: �Es curioso observar que es en Francia, país donde las comunas en tutelano han tenido jamás ocasión de poner a prueba su capacidad, donde se ha alegado su inhabilidad para dirigirse, mientras que


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Este mito fundacional, romántico y garantista, quizás no sea tan inclusivoni tan respetuoso de nuestros paisanos o pueblos originarios como aparenta.De hecho, habrá aldeas y asentamientos humanos menores sin ninguna�ciudad� o �Estado municipal� al que reporten, hasta tanto no se asumancomo tal y soliciten su incorporación a la institucionalidad estatal a través dela Legislatura provincial. Todo un trabajo ciudadano.

El municipio - distrito

En el otro extremo aparecen las decisiones e historias que dan lugar almunicipio - distrito: el municipio se origina en un �reparto territorial� quereúne dentro de un espacio distrital generalmente a dos o más localidades-ciudades. A partir de esta reunión, alguna ejercerá sobre el resto un liderazgomás o menos controvertido o discutido.

Aquí, el mito fundacional es menos romántico: no es la voluntad delpoblador la que origina el municipio, sino la de un poder central ajeno a él.Sin embargo, quizás garantice �ciudadanía� cuando este ejercicio es difícilen territorios alejados, aislados o aún en plena construcción de identidad.Claro que los trazados racionales, no siempre respetuosos de accidentesgeográficos o identidades en surgimiento, pueden trazar líneas rectas máspropias de una conquista indolente y negligente que de una organizaciónterritorial seria, tal como expresa con contundencia el mapa africano.Huanguelén, en la provincia de Buenos Aires, puede dar cuenta de todas lasdesventajas de este modelo y de los egoísmos institucionales que genera aposteriori, cuando ningún distrito se quiere hacer cargo de la cesión territorialque estos habitantes necesitan para corregir un error histórico de laconstitución de los distritos bonaerenses.

El municipio - distrito es un municipio por delegación cuyo origen esuna Ley provincial, una decisión del poder central. ¿Inmadurez cívica? ¿oprocesos diferentes en el recorrido hacia una ciudadanía plena? Por otra parte:


Inglaterra y los Estados Unidos con su suelo cubierto de parroquias, municipios de población exigua, no han sentido jamás lanecesidad de ir en ayuda de los ciudadanos incapaces de dirigir sus negocios comunales. Y este ejemplo es tanto más digno de tenerseen cuenta, porque siendo Inglaterra y los Estados Unidos con Bélgica y Suiza los países donde se ha radicado la comuna convida más vigorosa son también los que en más remotas épocas dieron a la autonomía municipal su verdadera extensión.�Por supuesto, el mismo Lisandro de la Torre renegó posteriormente de muchas de sus reflexionesjuveniles. Sin embargo, como hombre de su tiempo, no deja de expresar, con claridad meridiana ,unpensamiento extendido entre intelectuales de la época.

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¿es posible tomar todas las decisiones en la localía, de espaldas a proyectosque vislumbran el destino integral de una provincia o una nación?

Las reservas mineras, los campos fértiles, la energía contenida en nuestrosríos y mares, los recursos agrarios y económicos ¿pueden estar administradossolamente por quienes son sus vecinos próximos? La solidaridad regional ynacional en el uso y distribución de recursos, o conflictos tales como lasinundaciones que provocan los ríos cordobeses en el oeste bonaerense¿pueden explicarse o superarse desde las identidades del pago chico?

El recorrido de la reforma municipal Por las razones expuestas, creemos que ninguno de los dos modelos esmás ventajoso que el otro. Ninguno puede asumirse como el correcto,descartando el otro. Ninguno es replicable en otra ciudad u otra provinciasin tener en cuenta la historia y la situación de cada lugar. Lo que nos pareceimportante es reconocer el �modelo base� en el que se asienta lainstitucionalidad municipal de cada provincia, para iniciar una reformaprogresiva que aumente capacidades, aliente identidades locales y asegureviabilidad institucional y financiera en el largo plazo.

Los municipio - ciudad, desde los más restringidos a los más laxos, y losmunicipios - distrito deben participar de una reforma municipal que,seguramente, los encontrará en el mismo camino pero realizando un recorridoen sentido inverso. En el caso de los municipios - distrito, las reformasdeberán acrecentar la autonomía y la identidad de cada localía. En los municipios- ciudad, los esfuerzos deberán focalizarse en acrecentar la viabilidad institucionaly financiera, lo que puede incluir la conformación de regiones o departamentos.

Finalmente, ninguno de estos dos modelos y sus futuras reformas puedendesconocer o soslayar a las provincias y al Estado nacional, responsable últimode nuestra inserción continental y mundial.

Los desafíos pendientes

Simultáneamente, y en cualquiera de los dos casos, el fortalecimiento delos municipios argentinos supone asumir algunos de los siguientes desafíos:

1. La definición de un plan de gobierno elaborado con enfoque estraté-gico, con una participación responsable y activa de un Concejo Deliberante,el que deberá despabilarse del letargo en que lo sumió la crisis de represen-


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tación de los noventa. Las estrategias de participación ciudadana que se pon-gan en juego no pueden soslayarlo ni desjerarquizarlo.

En este plan, el municipio debe reconocer frente a la ciudadanía cuáles seránsus estrategias de inserción en el mundo que lo rodea, y en ese sentidonos parece aventurado un orden del tipo �Mercociudades�. Más sensata yoperativa aparece la simple definición de regiones con los vecinos cercanos,al estilo de la Región Metropolitana Norte que hoy conforman San Fernando,Vicente López, San Isidro y Tigre. Debe tenerse en cuenta que los municipiosdel área metropolitana deben dejar de lado ciertas desconfianzas porque seadeudan una política de soluciones de los problemas del conurbano, al mismotiempo que deben alentar un debate nacional acerca de la política demográficaausente, para no seguir recibiendo los flujos de población propios de laretracción económica.

Un plan de gobierno municipal debe ordenar el diálogo con la Provincia,que en general se presenta desde centenares de programas fragmentados. Ladescentralización de fondos para programas sociales en la provincia deBuenos Aires es un paso hacia un diálogo más maduro y una planificaciónmás situada, al reconocer al municipio como responsable final de la plani-ficación territorial4.

En este sentido, nos preocupa cuando se realizan recomendaciones paraque esta planificación territorial se elabore como un plan de desarrollo local, loque puede generar expectativas alrededor del despegue productivo sin unaclara conciencia del entramado regional y provincial del desarrollo. Porotro lado, los planes de desarrollo local se debilitan si son sólo la expresión de lavoluntad de las áreas productivas, generalmente secretarías de la Produccióna la que en el mejor de los casos acompañan las áreas de desarrollo social.Así, la planificación termina siendo un botín de guerra que se disputandistintas áreas municipales: mientras la planificación del desarrollo es potestadde las secretarías productivas o sociales, las secretarías de planeamiento olos grupos de arquitectos -incluso los colegios de arquitectos en algunasciudades- se disputan la elaboración de planes estratégicos o planes directores.

4 Es válido comentar aquí que la única Constitución provincial que reconoce la necesidad de que unmunicipio presente un plan de gobierno, es la de Formosa. Lo mismo se propone en la reforma de la LeyOrgánica Municipal de la Provincia de Buenos Aires, que está presentando por estos días el Ministerio deGobierno. Estas iniciativas deberían servir de antecedente para salir de la trampa institucional que suponela presentación de un presupuesto sin convicciones ni objetivos políticos a la vista.


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Mientras tanto, las secretarías de obras y servicios públicos presentan sus planesde obras y las secretarías de hacienda hacen lo propio con el presupuesto, laherramienta más poderosa y pragmática de la planificación. En todos los casos,estamos en problemas: no es la voluntad integral de un pueblo organizado laque se presenta en el plan, sino una tenue voluntad de protagonismo, hegemoníainterna o, en el peor de los casos, una pátina de publicidad.

2- Otro desafío a asumir es el abandono progresivo del modelo burocráticoautoritario asentado en las ordenanzas, reglamentaciones y culturamunicipales. Las modalidades de tramitación y atención al público, los largosy tediosos procesos contenidos en los expedientes, las tardanzas innecesarias,las delegaciones sin poder real, las reglamentaciones que autojustifican laburocracia, una relación equívoca con los organismos de control, básicamentecon el Tribunal de Cuentas provincial: todo este entramado conspira contrala posibilidad de que los pobladores sientan propia la gestión, debilita lacapacidad real de los intendentes y posterga un proyecto colectivo. En estesentido, creemos que el elenco gobernante tiene la responsabilidad de tomarlas decisiones que hagan falta para obtener resultados, sin aceptar el entramadoburocrático como algo �dado�. No son los contadores, ni los tesoreros, ni laseficientes empleadas de mesa de entradas quienes le deben decir a la Políticalo que hay que hacer. Es la Política la que debe recuperar su naturaleza,ponerse al frente de la gestión y conducir el municipio. En este marco, lagestión, antes que una tramitación sucesiva de expedientes, será el resultadode un plan claro y conocido por el conjunto que se evaluará periódicamentecon la ciudadanía.

3- Finalmente, una preocupación del primer nivel de gobierno debe ser laformación de cuadros políticos, técnicos y administrativos y lajerarquización de la carrera administrativa. La Provincia de Buenos Aires,lo mismo que otras provincias, han dado pasos ciertos en ambas materias,las que además se debaten en el marco de las negociaciones colectivas conlas representaciones gremiales de los trabajadores. Las paritarias son unapráctica que debería implementarse a nivel municipal en el corto plazo, a finde democratizar y transparentar las relaciones de empleo y evitar clientelismosy prebendas. Estas mesas de diálogo, así como las audiencias y licitacionespúblicas, las consultas y los foros sociales, desterrarán crecientemente lasrelaciones clientelares con proveedores, corporaciones y dirigentes gremiales,sociales y políticos.


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La responsabilidad de la definición municipal en el Proyecto Nacional

El desarrollo municipal armónico, paradójicamente, no depende dedecisiones municipales. Este desarrollo depende, fundamentalmente, de lasconcepciones que se manejan y las decisiones que se toman en el ámbitoprovincial y nacional.

Las provincias que aún no han reformado el capítulo municipal de suConstitución, alcanzada la estabilidad institucional luego del estallido defines del 2001, deberán, seguramente, abocarse a su reforma. Municipioscada vez más fortalecidos en sus proyectos deberán liderar este proceso.

Así también, el proyecto nacional deberá darse un capítulo municipal,aunque también una discusión previa: hace tiempo que los gobiernosnacionales no postulan una política referida a las corrientes migratorias y laocupación del territorio, salvo patéticas y vergonzantes erradicaciones devillas propuestas por gobiernos de facto. Sin una política demográfica clara ysin un esfuerzo de recomposición de las economías regionales, se pone enjaque cualquier organización municipal que se diseñe.

Los cinturones metropolitanos son un claro exponente de una explosióndemográfica que no encuentra frenos a su paso, Moreno, y próximamenteGeneral Rodríguez y Luján, por citar sólo lo que ocurre en el oeste delGran Buenos Aires, no pueden consolidar su identidad porque cada mañanala ciudad se reconfigura: nuevas corrientes traen nuevos asentamientosurbanos, que desdibujan el campo y dibujan una ciudad desconocida hastael día de ayer.

Fenómenos como el mercado de La Salada, el prolijo cultivo del tabaco enBerazategui, las procesiones de la comunidad boliviana en Bernal, configuranun nuevo paisaje social que ningún municipio está en condiciones de absorberper se. Es la metrópoli la que debe asumir la responsabilidad de una identidadcosmopolita, en el marco de un continente devastado a recrear.

Y finalmente, a esta complejidad se suma el debate sobre quién manejará,y en qué medida, cada una de las riendas del desarrollo: las retenciones, elsistema de coparticipación de los impuestos, el impuesto a las ganancias y alos ingresos brutos, tasas íntimamente ligadas al desarrollo, cruzan el territorioy lo influencian sin pedirle permiso a ningún intendente.


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Los municipios están signados por esta paradoja en la que la realidad la fijanotros y los coletazos los reciben ellos. La recolección y gestión integral de losresiduos, el trazado de las grandes autovías y rutas, la macroeconomía y lamarcación de precios le resultarán al municipio temas tan propios o ajenoscomo se lo propongan los estados provinciales y el nacional o tanto como selo propongan los líderes municipales. Las federaciones y redes de intendentesy las regiones y consorcios que conforman ya están reclamando suparticipación en esta agenda.

El destino de los municipios argentinos, su desafío de convertirse en el espaciopara el ejercicio de la ciudadanía por excelencia, depende, en gran medida,de decisiones macropolíticas. Todos los esfuerzos de fortalecimiento eintegración que hagan los municipios y sus elencos gubernamentales de nadaservirán si no son acompañados por reformas estructurales en los tres nivelesestatales, las que dependen, en gran medida, del proyecto nacional quelogremos acordar.


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Cuadro comparativoMunicipios, población y superficie por provincias

Provincia Nº MunicipiosPoblación

TotalRelación Pobl

/N°MunicSuperfic

Km2

Buenos Aires

Catamarca

Chaco

Chubut

Ciudad Autónoma de Bs. As.*

Córdoba

Corrientes

Entre Ríos

Formosa

Jujuy

La Pampa

La Rioja

Mendoza

Misiones

Neuquén

Río Negro

Salta

San Juan

San Luis

Santa Cruz

Santa Fe

Santiago del Estero

Tierra del Fuego**

134

36

68

46

1

428

66

264

37

60

79

18

18

75

57

75

59

19

64

20

363

71

3

13.827.303

334.568

984.446

413.237

2.776.138

3.066.801

930.991

1.158.147

486.559

611.888

299.294

289.983

1.579.651

965.522

474.155

552.822

1.079.051

620.023

367.933

196.958

3.000.701

804.457

101 079

103.189

9.294

14.477

8.983

2.776.138

7.165

14.106

4.387

13.150

10.198

3.789

16.110

87.758

12.874

8.319

7.371

18.289

32.633

5.749

9.848

8.266

11.330

33 693

307.571

102.602

99.633

224.686

203

165.321

88.199

78.781

72.066

53.219

143.440

89.680

148.827

29.801

94.078

203.013

155.488

89.651

76.748

243.943

133.007

136.351

21 571

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Municipio y desarrollo local

Bibliografía

De La Torre, Lisandro. Tesis doctoral sobre �Régimen Municipal�, 1888.

Iturburu, Mónica. Municipios argentinos: fortalezas y debilidades de su diseñoinstitucional. INAP, 2000.

Constitución de la Provincia de Santa Fé de1962, Sección Séptima,Capítulo Único, �Régimen Municipal�.

Constitución de la Provincia de Buenos Aires de 1994.

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El desarrollo local como estrategiasocio-política de cambio


Sr. Julio César PEREYRAPresidente de la Federación Argentina

de Municipios (FAM)

Un camino posible: el desarrollo local y la descentralización comoalternativas de crecimiento para América Latina.

América Latina debido a sus recurrentes crisis sociales, económicas ypolíticas ha vivido la implementación de diferentes programas de desarrollo,experimentos de cambios seudo estructurales de corte neoliberalconsensuados en Washington, que lejos de disminuir la pobreza, ladesigualdad y las diferencias a las que apuntaban, lograron �técnicamente�profundizarlas. América Latina enfrenta en la actualidad desafíosimpostergables de profundo contenido ético. Tiene actualmente, el mayornúmero de pobres de su historia, además de restringirse cada vez más elingreso a la educación y al empleo. Si bien no somos los más pobres somos elcontinente con la mayor brecha entre ricos y pobres, somos el continentelíder en desigualdades sociales y desequilibrios territoriales, y con increíblesinequidades de género, de edad y etnia. Evidentemente, la globalizaciónno ha mejorado las condiciones de vida de la mayoría pobre del mundo.

Esta situación da sentido a la rediscusión de los modelos de desarrollo,al desarrollo local y a la descentralización como alternativas.

En este contexto, la situación social y política de América Latina pide nue-vas alternativas de desarrollo, y la descentralización y el desarrollo local

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son, en este sentido, dos caminos posibles a transitar. Sin embargo, bajoestas denominaciones existen diversas experiencias, unas de carácterinstrumental y otras por cierto, de construcción de capital social. Pero,más allá de estas cuestiones, es importante rescatar en estos procesos decambio, varios aspectos positivos, relacionados con la continuidad de losgobiernos democráticos, con la aparición de nuevos movimientos sociales,locales, regionales y nacionales, y con el impacto de las nuevas tecnologías;precisamente, en este nuevo escenario es donde los diferentes actoressociales, económicos y políticos debemos rediscutir las estrategias decrecimiento y desarrollo.

Pero ya no, pensando el desarrollo desde la concepción usual de la últimadécada, referida al desarrollo tecno-científico económico, que basado en lacuantificación no permitía ver los problemas integrales de la sociedad. Sino,pensando en el desarrollo humano.

Desarrollo Humano: un desafío por delante

Consideramos que, hay que pensar de nuevo el desarrollo para humanizarlo,y en esta nueva redefinición de desarrollo como desarrollo humano, esnecesario plantear una discusión ética entorno a la sociedad que queremostener. Referir al desarrollo de un pueblo, de una comunidad está íntimamentevinculado a la idea de sociedades modernas, sociedades con autonomía,autoconstituidas donde los sujetos que viven en ellas sean autónomos, seanlibres. En este sentido, el índice de desarrollo humano (IDH) mide tresdimensiones básicas del mismo: tener una vida saludable, poseer losconocimientos necesarios para comprender y relacionarse con el entornosocial y poseer los ingresos suficientes para acceder a un nivel de vida decente1.Es decir, una combinación de igual ponderación entre salud, educación ytrabajo pensados en el marco de una estrategia de desarrollo a largo plazo.

El concepto de Desarrollo local que proponemos está sustentado en laconcepción del Desarrollo humano, es decir, que pretendemos que a travésde este proceso de construcción social de lo local, los ciudadanos puedanelegir libremente aquello que consideren valioso. Entendemos en este

1 PNUD, Argentina . Informe de Desarrollo Humano 2005; Apéndice Metodológico: Índice deDesarrollo Humano , Pág. 173.

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El desarrollo local como estrategia socio-política de cambio

sentido, al desarrollo humano como bienestar, como capacidad y comooportunidad de poder elegir. Sin embargo, esto no implica la posibilidadde optar entre cualquier tipo de cosas, sino que la libertad es entendida,siguiendo a Amartya Sen, �no como la posibilidad de consumir lo que unoquiera sino la capacidad o el poder de realizar todas las potencialidadeshumanas�2.

En este sentido, en nuestro país como en el resto de los países de AméricaLatina resulta complejo el logro del desarrollo humano en estos términos,precisamente por una serie de causas vinculadas directamente con eldesempleo, la inseguridad y la pobreza, que hacen que algunos sujetos pierdanel interés de querer aportar sus propias capacidades para el desarrollo localde su comunidad. Sin embargo, en Argentina, desde el 2003, se vienenimpulsando políticas económicas con �rostro humano�, en las que se priorizano sólo la defensa del patrimonio nacional, sino que se trabaja sobre criteriossociales de redistribución de los recursos. Desde esta concepción, tenemosclaras señales de reactivación económica que apuntan, en el mediano y largoplazo, a mejorar las condiciones de vida de nuestro pueblo. Esto se sustentay se evidencia, entre otras cosas, en el crecimiento del Producto Bruto Internoe industrial que se encuentra en sus máximos históricos, al igual que lasexportaciones con fuerte incidencia de las manufacturas de origen industrialy agropecuarias; además es destacable el crecimiento de la construcción apartir de una fuerte inversión en obra pública; todas acciones integrantes deun programa económico basado en el superávit fiscal, la reducción de ladeuda, el ahorro nacional y tipos de cambio acordes a las productivi-dades relativas.

El desarrollo local en el marco de un Proyecto Nacional

El desarrollo local tiene un fuerte componente de espontaneidad y su apariciónpuede producirse sin o a pesar de las políticas públicas; es decir, que sepuede producir un cambio en una comunidad en la medida en que todos,participativamente, vean la necesidad de generarlo. El desarrollo local no seproduce de arriba hacia abajo, con políticas centralistas, sino a la inversa:necesita partir de una necesidad común consensuada por los diferentes actoressociales. El desarrollo local es un modo participativo y consensuado de

2Amartya, Sen, �¿Qué impacto puede tener la ética?�, en Revista Observatorio Social N° 10, agosto 2002.

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modificar la realidad, en un espacio territorial y en un contexto sociopolítico y cultural determinado.

Sin embargo, reducir un proceso de desarrollo únicamente a la uniónespontánea de necesidades y voluntades colectivas, nos podría llevar a transitarel andamiaje ideológico del estado neoliberal, abandónico; es por esto quedebemos aclarar que si bien es necesario partir de la unión mencionada, noes suficiente. Tenemos que considerar que todo cambio se produce dentrode una matriz sociocultrural determinada y en un contexto político eideológico específico que lo promueve. Los municipios, enmarcados poruna política de crecimiento y desarrollo nacional y provincial, son losque tienen la posibilidad de promover o bien de crear las condicionespara que pueda efectivamente iniciarse un proceso de desarrollo local.Por esto, consideramos que el desarrollo local no es una tecnología a aplicaren cualquier circunstancia, sino que es ante todo una estrategia socio-políticade cambio y crecimiento que articula, a la manera de redes, la interacciónpermanente entre la Nación, la Provincia y los Municipios.

En este contexto interactivo, para lograr los objetivos que persigue eldesarrollo local es necesario resolver algunos temas, desde el territorio, quecontribuyan al logro del mismo. El desafío pasa entonces por: la potenciaciónde los recursos existentes (ya sean las personas, organizaciones intermedias,empresas, gobierno, etc.), a través de variados programas de capacitación; lagestión de recursos externos al Municipio y la administración del excedenteeconómico que se produce en el territorio (es decir, cómo usamos los recursosgenerados en él para mejorar la calidad de vida de todos los habitantes). Eneste sentido, vemos que el desarrollo local es un proceso más social ypolítico que económico en su sentido estricto.

Descentralización y regionalización en un mundo nuevo y globalizado

Desde hace algunos años, se viene trabajando cada vez más sobre la ideade descentralización, quizás urgidos por el empuje de una realidad que hacecada vez más complejas las formas del poder hegemónico. La aceleraciónimpuesta por los medios de comunicación, fundamentalmente por Internet,junto a la multiplicación de problemáticas surgidas de los avances científicosy técnicos de alto impacto en el universo laboral y por ende en las condicionespara el desarrollo humano, ha ido obligando a pensar en la necesidad de unadescentralización paulatina como una forma de reacomodamiento

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político que permita nuevas estrategias de poder para un mundo nuevoy globalizado.

Hablar de descentralización nos lleva a pensar el papel de los Municipiosque, si bien fueron el origen de nuestra vida política, han sido los máspostergados desde el punto de vista del ejercicio pleno del poder,porque no gozan de la necesaria autonomía. A veces por necesidad yotras por conveniencia se desarrolló una cultura centralista que encontró supeor expresión de gobierno en la generación de una estructura burocrática,demasiado rígida para hacer frente a los rápidos cambios que se plantean enel siglo que se inicia.

Somos conscientes de la complejidad de la puesta en marcha de un procesode descentralización, pero estamos convencidos, por nuestra experiencia,de que sólo a través de ella podremos lograr la participación y laresponsabilidad ciudadana, como así también estrategias de consenso comoformas básicas del quehacer político.

La descentralización político-administrativa de la Nación en lasProvincias y de éstas en los Municipios significará no sólo un avance enmateria de desarrollo humano, sino la recuperación inédita y definitiva denuestro sistema federal, más proclamado que ejercido. Como dijimos, éstano es una tarea fácil y, sobre todo, en nuestra provincia, por la calidadheterogénea de su territorio, entendido como geografía y como población. Anadie se le escapa que no podemos mirar con los mismos ojos y parámetrosla realidad de los distritos pertenecientes al Conurbano Bonaerense, que lade los distritos pertenecientes al Interior y, también, la de aquellos que sonel interior del Interior. Por otra parte, no todos los Municipios estánpreparados, tanto en la existencia como en la capacitación de los RRHHpertinentes, para absorber la calidad y cantidad de reformas que unadescentralización conlleva. En más de una oportunidad, se ha dado quefracase, en una primera instancia, la implementación de los programas,precisamente por falta de una efectiva capacitación de los recursos humanosparticipantes y, a veces, por no contar con los perfiles necesarios para llevaradelante distintas transformaciones.

La descentralización conlleva, además, la desconcentración, que es unfenómeno vinculado a la economía y a los aspectos urbanísticos emergentesde las migraciones internas. Si no afinamos las estrategias para unadescentralización prevista y ordenada, la desconcentración consecuente puedegenerar más de un problema en el orden de las implementaciones.

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3Ambas acciones actualmente se están impulsando desde la FAM (Federación Argentina de Municipios) elproyecto de ley sobre el espacio aéreo tiene media sanción de la Cámara de Diputados.

Es oportuno referir a la regionalización como fenómeno concomitante ala descentralización, no como sinónimo de la misma. Porque sin entrar ahacer historia de la regionalización y sus distintos perfiles según los gobiernosque se ocuparon políticamente de ella, podemos afirmar que, en nuestroconcepto, las regiones no pueden ser creadas por decreto, como ha sucedido,sino que deben generarse como expresión de necesidades y voluntadescomunes entre municipios vecinos, por encima de criterios espaciales ysectoriales. Esto nos lleva a decir que la descentralización es un fenómenoque debe conducir a la autonomía de los municipios y de ésta, con un marcopolítico-administrativo claro, a la realidad de una región vitalizada por elpoder decisional de sus integrantes.

En este sentido, a pesar de no disponer de una plena autonomía municipal,como consecuencia de una política de descentralización, y como somos delos que piensan que las limitaciones nunca pueden justificar la inacciónpolítica, conformamos en el 2004, un Consorcio de Municipios delConurbano Sur, el COMCOSUR, para fortalecer la región promoviendoobras y contrataciones de servicios en común e implementando planes dedesarrollo para la zona. Éste está integrado por más de 3 millones de habitantesdistribuidos entre Avellaneda, Almirante Brown, Berazategui, Lomas deZamora, Quilmes, Lanús y Florencio Varela.

Nuestro objetivo es promover la plena vigencia y la reforma de laConstitución Provincial, el desarrollo sustentable de la región, la integracióny coordinación de políticas públicas municipales, provinciales y nacionales.

Desde el COMCOSUR asumimos a nivel institucional la defensa de losintereses de los vecinos respecto a las empresas de servicios públicos y delos respectivos entes de contralor, como por ejemplo, el proyecto de ley sobreel uso del Espacio Aéreo, por el que las comunas podrán cobrar una tasa alas empresas de servicios públicos privatizadas y la excepción del IVA en losservicios municipales3.

No se nos escapa que, para el buen fin del proceso y para no caer en loserrores del pasado, los equipos técnicos encargados de la puesta en marchadeberán estar empapados de formación territorial, de tal forma que se trabaje

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desde la perspectiva político-espacial como dominante de la económico-sectorial. No queremos relativizar la importancia de esta última, no sóloporque está presente vertical y transversalmente en toda actividad humana,sino porque en nuestro caso es motorizadora del desarrollo, pero la perspectivaeconómico-sectorial debe acompañar los cambios y las decisiones políticasque se adopten.

Papel del Estado municipal y de las autonomías municipales, en elmarco de una democracia participativa y federal

Repensar el papel del Estado municipal es colocarnos en el centro de laproblemática que hoy nos preocupa como argentinos: definir un modelo denación. Porque pensamos que el municipio es el estado originario, ladimensión política real, donde los actores de los diferentes sectores seencuentran inmersos en el mismo entretejido cultural, y sus decisiones tienenel nivel de compromiso de quienes están atados con sus propios destinos alas consecuencias de las mismas.

Pensar en los Estados Municipales como en las bases para el necesariocambio político que genere un proyecto de nación y de país que los argentinosno sólo queremos, sino también necesitamos, fue una de las razones quemotivó mi participación en la FAM (Federación Argentina de Municipios) yen la Federación Latinoamericana de Ciudades y Asociaciones deGobiernos Locales (FLACMA), en correspondencia con el pensamiento yla acción del Gobierno Nacional que ha ido elaborando una política dediálogo con los actores de los Estados Municipales. Es desde el municipiodonde podremos recuperar la relación con la ciudadanía, desde dondepodremos ir ejercitando una vida en democracia participativa y federal.

Pero se hace necesario ir aclarando algunas cuestiones que son elfundamento del accionar de los Municipios. La primera es la referencia alcarácter de Estado que, en esencia, no difiere más que en volumen de losniveles provincial y nacional. Como tal, sus funciones son varias: como actorresponsable de la vida institucional ante la comunidad, tendrá que intervenirdirecta o indirectamente en los procesos en marcha o en gestación. Noconcebimos un Estado abandónico, un Estado que no esté dispuesto a revertirprocesos que signifiquen una paralización del desarrollo humano de lacomunidad que le da sustento. Porque pensamos en un Estado activo enpolíticas que resguarden el bien común, la inclusión social, la equidady una distribución justa de la riqueza es que abogamos por la idea dela intervención en los procesos, en contra aún de lo que nos llega desde

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algunos ámbitos académicos y profesionales, que no dejan su dependenciaintelectual de los círculos formadores del neoliberalismo.

Otra función insoslayable es la de ser un Estado participativo de lasdenominadas fuerzas vivas de la comunidad, con el objeto de abrir un espaciode diálogo en ámbitos de la gestión de gobierno que exijan la mirada y laacción de quienes no sólo están involucrados por el área de incumbencia delas cuestiones a tratar, sino también por el conocimiento específico de lasmismas. ¿Podemos seriamente hablar de desarrollo local sin la participaciónde los actores comunitarios? ¿Es posible el crecimiento sin el desarrollo deproyectos que respondan a una necesidad de la comunidad?

Otra función del Estado es la de ser moderador de los intereses enpugna. Sabemos perfectamente que toda comunidad es un tejido de interesesque no siempre se armonizan, porque, en definitiva, los intereses sonelementos motorizadores de las acciones humanas y, como tales, puedendesembocar en un enfrentamiento de resultados negativos. No estamoshablando de la lucha originada en una competencia regulada, sino en aquellaque determina la exclusión social, la pobreza, el desarraigo, la indigencia. ElEstado, entonces, tiene la obligación de encontrar el cauce apropiado paraque esos intereses en pugna encuentren su equilibrio, su punto de justicia.Estamos inmersos en un universo capitalista, pero nuestro humanismocristiano, nuestro latinoamericanismo, nuestro ser países emergentes,nuestro peronismo nos obliga a pensar y hacer de un modo distintolas cosas, para alcanzar un país posible de vivir para los argentinos.

Por último, queremos hacer alusión a la función organizativa del Estado,pues somos partícipes de una de las ideas fuerza del justicialismo: Sólo laorganización vence al tiempo. Este concepto merece alguna aclaración denuestra parte, porque de no ser así puede confundirse con un pensamientoconductista o corporativo, del cual estamos lejos. Organizar, en nuestroideario, significa generar los espacios necesarios y suficientes para que todaslas acciones comunitarias encuentren su cauce apropiado para desarrollarsey alcanzar los objetivos propuestos, sin entrecruzamientos, sin super-posiciones, sin litigios estériles. Esto es lo que pensamos cuando nos referimosa una �comunidad organizada�.

Pero para que el Estado Municipal pueda adelantar en su crecimientoarmónico, se hace necesario avanzar en los procesos de descentralización yautonomía. Somos conscientes -porque en Florencio Varela y en la región lo

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hemos hecho- de que la falta de un marco legal apropiado no es obstáculopara la toma de decisiones y la realización de proyectos compartidos, perosomos conscientes, también, de que sin una autonomía de derecho nuestraspotencialidades de crecimiento se limitan.

Ser autónomos significa tener la facultad de dictar sus propias leyes y,además, administrar un presupuesto propio. No es el caso de los EstadosMunicipales de la Provincia de Buenos Aires que, a diferencia de otras, nogozan de este beneficio. En el Proyecto de Reforma de la ConstituciónProvincial, de 1994, Bs. As. acepto el régimen municipal, pero no siguió elarticulo 123. Así no estableció la autonomía plena, como lo declara laConstitución Nacional. Sin embargo, no podemos olvidar el avance que, eneste sentido, significó y significa la Ley 13.010/2003, tendiente a ladescentralización administrativa-tributaria, por la cual se le otorga a losmunicipios bonaerenses la facultad de establecer y definir: 1. El impuestoinmobiliario Rural; 2. El impuesto a los Ingresos Brutos (de los pequeñoscontribuyentes) y la patente automotor y deudas correspondientes alperíodo(1997/1987). Si bien es un avance pequeño no deja de ser altamentesignificativo en cuanto a que, de hecho, es una expresión concreta en apoyode las autonomías municipales.

El municipio como Estado activo es el nuevo modo de gestión del espaciopúblico donde la cultura de la participación alimenta la ciudadanía política.De la misma manera el dominio de la ciudadanía social, basada en la culturade la solidaridad, abre las puertas a una sociedad civil participativa; y eldominio de la ciudadanía económica centrada en la cultura del trabajo es elúnico mercado que consideramos legítimo.

El Estado activo, el mercado legítimo, la sociedad participativa requierenuna cultura, modos de pensar y hacer un estado institucional. El DesarrolloHumano es una trama que se teje con cada hilo, en cada nudo, haciaarriba, hacia abajo, en un movimiento continuo y de permanenteinclusión, es una red social de construcción del ejercicio pleno de larealización personal y comunitaria.

Acción local, participación ciudadana y consenso:

Si bien tendemos a señalar como hito el acontecimiento más cercano, poraquello de que nos involucra a todos, la crisis política en la Argentina noemerge en el año 2001; toda nuestra historia está marcada por hechos que

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ponen en riesgo la gobernabilidad y hacen tambalear las instituciones de larepública. Estos hechos, además, estuvieron signados por la violencia, seafísica o moral. El Estado, muchas veces, dejó de ser la manifestación política(estructural) de un pueblo, para convertirse en una herramienta útil de sectoresque querían permanecer en el poder aún a expensas de ese pueblo; sectoressin una representatividad real en las mayorías populares, pero que tenían losmedios necesarios y suficientes para hacerse cargo del poder y perpetuarseen él. De crisis en crisis, en casi dos siglos, la fuerza de la realidad nos ha idoempujando a un presente que no nos permite mayor dilación en la toma dedecisiones que nos hagan ver un nuevo rumbo de las cosas. La consigna�que se vayan todos� nos puso en la situación de definir, aunque más no seade manera inicial, la naturaleza de los cambios que permitan recuperar a unaclase dirigente golpeada por una crisis de representatividad, que encontró susustento en un concepto equívoco de vida democrática y en una constantehistórica: la carencia de unicidad entre el discurso y los hechos. A estasdos cuestiones debemos hacer frente junto al Gobierno Nacional, si queremosproducir los cambios básicos que el país necesita, para generar el futuro degrandeza que perdimos.

En este sentido, al igual que lo sucedido en diferentes territorios de nuestropaís, desde hace años, en el distrito de Florencio Varela venimos desarrollandoun intenso trabajo en materia social, a través de la organización yfortalecimiento de nuestras redes sociales. Con ellas apuntamos a lograr laparticipación de los vecinos en distintos emprendimientos sociales yproductivos; es decir, nos propusimos no sólo la integración de diferentesactores sociales de la comunidad, nucleados en las UGL (Unidades de GestiónLocal)4, los Foros de Seguridad Vecinal, o el Consejo Local EconómicoSocial, sino también, promover en nuestra gente la voluntad de organizarseindividual y colectivamente. A través de este intenso trabajo y delirreemplazable capital social de nuestro pueblo logramos hacerle frente a lacrisis social y política vivida en diciembre del 2001.

En cuanto al concepto de vida democrática, es necesario seguirconstruyendo desde la acción política la idea de democracia como unaestructura política de participación, que es la única manera de recuperar la

4UGL (Unidades de Gestión Local) son instituciones integradas por las diferentes entidades intermediasbarriales. Se crearon con la misión de fortalecer la red social a través de la descentralización administrativa-operativa, para lograr un mayor consenso en la toma de decisiones entre los vecinos.

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relación con la ciudadanía. Sin una participación real en la vida de lacomunidad a la que pertenecemos, nunca podremos comprometernos con eldestino de ésta. Sólo la participación nos dará la posibilidad de establecer undiálogo cierto con quienes existen junto a nosotros y así generaremos elespacio necesario para compartir la realidad, para salir de esa filosofíaindividualista que tanto mal nos ha hecho. Aprender a participar es, entonces,aprender a compartir, a establecer consensos. Esto no se logra en un año ni apartir de una propuesta; esto se logra con hechos que permitan la participaciónciudadana en la toma de decisiones, en los emprendimientos, en los proyectos.Despertar la acción local, lograr la participación ciudadana y fomentarel consenso, son las tres acciones fundamentales de una agendapolítica cierta y seria. No podremos avanzar hacia una Argentina robusta ygenerosa si no procuramos el fortalecimiento del ciudadano a través de lapráctica política. Este fortalecimiento, a su vez, permitirá, en el medianoplazo, la solidez institucional que caracteriza a los países centrales.

En cuanto al segundo aspecto que señalamos, se hace necesario que deuna vez por todas el discurso se corresponda con la realidad. Nuestro país notolera más la retórica de un discurso desprovisto de substancialidad; de undiscurso pleno de connotaciones para la elite política, pero alejado o encontradicción con los hechos que subyacen; un discurso que en vez de develar,oculta. Esta oposición entre discurso y realidad se instaló entre nosotros deuna manera perversa: desde pequeños se nos ha hablado de vida democrática,esto es, participativa, cuando toda nuestra percepción nos dice que hemosvivido, aunque sea en forma discontinua, en un sistema estructurado desdeel autoritarismo y, lo que es peor, víctimas permanentes de la intolerancia yla violencia que genera toda ideología enmarcada por el militarismo yneoliberalismo. En este sentido, podemos afirmar que no sólo esresponsabilidad de la educación formal generar ciudadanos que, comotales, se conviertan en actores locales, sino también de todas las orga-nizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, representantesdel hacer empresario, sindical, religioso; la familia misma tiene estagran tarea, porque la participación debe ser generada y promovida por todoslas instituciones que constituyen el entramado social.

Desde esta perspectiva, y siendo parte activa de ella, a la dirigencia políticale corresponde elaborar desde las políticas públicas los espacios necesariospara promover la participación, abrirse a una nueva y desafiante propuestapara los argentinos: devolverle el poder al pueblo, que es el único depositariolegítimo. Sólo así podremos volver a andar lo desandado en años de desarraigo

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político, porque acceder al poder para convertirnos en generadores de máspoder es desconocer quién es el único y auténtico poseedor del mismo, aunquese exprese poco, se exprese tarde o no se exprese. Así, �que se vayan todos�significa, para una dirigencia comprometida con el pueblo, que se vayan todoslos que obstaculizan la participación ciudadana en los hechos de gobierno.Somos conscientes de que abrir el juego a la participación genera resistencias,conflictos entre los actores involucrados; genera miedo a perder cierto statusquo; pero también es cierto que la participación, entre otras cosas, generamás trabajo para aquellos que puedan y quieran promoverla.

Desarrollo local y producción

No se nos escapa, hoy, que abordar determinados tópicos como puedenser los de la salud, la educación o el trabajo nos lleva necesariamente a subrayarsus esencialidades para poder relacionarlos, luego, con suficiente claridad.Pero no es sólo este aspecto el que nos hace reflexionar, sino el peso ideológicoque tienen, desde las políticas públicas, determinadas áreas de nuestro hacer.Así, por ejemplo, para encarar el tema de la producción debemos tener encuenta otros factores que inciden directa o indirectamente en ella.

Si definimos a la producción como la generación de bienes y serviciosdejamos sentado desde el mismo concepto que son necesarios, en principio,tres ingredientes: capital, recursos humanos y recursos naturales. Vincularestos factores no es estrictamente competencia del Estado. Donde elEstado pasa a tener una ineludible y total responsabilidad es en laplanificación necesaria para que la producción crezca dentro del marcodel desarrollo humano y del bien común, que es el objetivo final detoda estrategia política. Incentivar la producción sin tener en cuenta estemarco puede arrojar resultados no previstos y altamente negativos en suimpacto social. Dejar en libertad absoluta la relación capital y trabajo nosvolvería a políticas cuyos resultados hemos podido observar y padecertodos los argentinos. No está en tela de juicio la necesidad de radicarinversiones, capitales suficientes para mejorar y ampliar el mecanismoproductivo, pero es imprescindible un Estado normativo y planificador,lo que no significa un estado dirigista, sino un estado que facilita lasrelaciones entre capital, trabajo y recursos naturales a partir de un corpuslegal cuyo objetivo, como dijimos, sea el bien común. Como país nopodemos repetir el error de dejar que empresas extranjeras compren a lasnacionales; se queden con su cartera de clientes; contraten personal

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extranjero; utilicen proveedores extranjeros y materia prima importada y,finalmente, que inviertan sus ganancias en otro lado. Esto no podría evitarsecon regulaciones o prohibiciones, pero sí mediante un adecuado diseñode incentivos elaborados en función de la relación entre el costo fiscal y elbeneficio social buscado.

Sentado esto, aparecen a nuestro juicio otras consideraciones a tener encuenta cuando hablamos de planificar para la producción. La primera, es laperspectiva urbanística a la hora de facilitar un emprendimiento productivo,porque lo urbanístico está directamente ligado a las condiciones de vida. Porgenerar más trabajo no podemos instalar niveles de vida que signifiquen unapostergación obligada de las aspiraciones legítimas de nuestros trabajadores.El Estado Municipal debe estimular las inversiones productivas toda vezque resulte posible llevar simultáneamente adelante un plan urbanístico quetenga en cuenta la provisión de todos los servicios y de un adecuado y eficientesistema de transporte. Las condiciones de inhabitabilidad de muchos denuestros asentamientos urbanos devienen de una falta de planificaciónestratégica. Debemos generar nuevas fuentes de trabajo, pero en condicionesde trabajo digno. Dentro de un proceso de crecimiento y expansión de uncentro urbano, se van creando nuevos barrios que significan nuevos perfilesciudadanos. Al barrio lo caracterizan, no sólo el rasgo cultural de los actualeso antiguos pobladores, sino la calidad y cantidad de los servicios y de lasorganizaciones gubernamentales y no gubernamentales que posea. Sin estascaracterísticas no podemos hablar de barrio, sino de conglomerados urbanos.

La segunda cuestión para analizar es la vinculada a las corrientesmigratorias. En este sentido, Florencio Varela es y ha sido un distrito másque generoso desde el punto de vista de su capacidad de absorción de distintostipos y niveles de corrientes migratorias. Prueba de ello es la curva decrecimiento poblacional de los últimos treinta años. Ha sido siempre un grandesafío elaborar políticas públicas capaces de superar las dificultades quenos imponían la afluencia de pequeños y medianos productores, detrabajadores llegados desde distintos puntos de la provincia y del país a undistrito que les daba la posibilidad de radicarse y crecer. Pero ésta ha sidouna etapa, un momento de nuestra historia gracias al cual hemos podidoenriquecernos cultural y socialmente desde el entrecruzamiento decostumbres, etnias y tradiciones. Ahora, creemos necesario elaborar políticasque nos permitan un crecimiento armónico de este cuerpo social que reclamahorizontes más prósperos, y en esto, retomo una idea política de Napoleón:

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sólo se puede gobernar un pueblo ofreciéndole un porvenir. Para cumplircon este objetivo es que nos proponemos encarar políticas productivas quesean proclives al afianzamiento y a la organización poblacional, al crecimientoarmónico que no excluya los movimientos migratorios, pero que los canalicedentro de un plan maestro de desarrollo humano.

Apoyamos plenamente el eje de la producción y del empleo, porqueestamos convencidos de que debemos reconstituir el tejido productivomediante la elevación de la productividad global y la creación de nuevospuestos de trabajo. No podemos seguir teniendo un país de desocupados, deexclusión social, sino que debemos trabajar por un país auto sustentable,justo y soberano.

Este contexto nacional nos permite hoy, en Florencio Varela, promover laproducción para generar nuevas fuentes de empleo genuino. Tenemos ennuestro distrito un Instituto de Desarrollo Local desde el que venimostrabajando en propiciar la radicación de emprendimientos productivos;propiciar nuevos negocios para las empresas locales, con el fin de que ellaspuedan generar puestos de trabajo adicionales; promover la constitución deredes asociativas para la potenciación del trabajo; facilitar la incorporaciónde innovaciones tecnológicas en las empresas, mediante la articulación conlos centros productores de tecnología, como el INTI, el INTA, el CONICETy las Universidades Nacionales con sede en la región.

Hoy, la coyuntura nacional e internacional nos plantea un desafío histórico:nos permite volver a pensar en términos de crecimiento económico,sustitución de importaciones y distribución equitativa de la riqueza,planificando políticas integrales que, a través del Mercosur, contemplenuna sólida integración latinoamericana.

La educación en el contexto del desarrollo local.

Siempre se resignifica a la educación desde el discurso, pero es necesario iraclarando algunos conceptos, si no queremos caer en actitudes declamatoriaso voluntaristas. En primer lugar, debemos señalar que cuando hablamos deeducación nos referimos a un fenómeno global e integral, que no estáexclusivamente ligado a la educación formal, sistemática, porque comodijimos en oportunidad de desarrollar otros temas del presente trabajo, todos

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los aspectos que hacen al desarrollo local deben ser abordados consimultaneidad, por eso la importancia que le atribuimos a las estrategias deplanificación, que son las que permiten el tratamiento de todas las variablesvirtuales, antes de pasar a términos de acción, antes de desarrollar una política.

Desde este punto de vista, la educación es una impronta que debe serabordada desde sus dos dimensiones básicas: formal e informal. La primeramerece nuestra atención porque pensamos que es la que le da sustentabilidada todo proyecto de desarrollo humano. Y esta matriz temporal de la educaciónnos permite avanzar en la confianza de que nuestros esfuerzos, como el denuestros vecinos, no serán en vano. Cuando decimos educar estamosafirmando que lo importante no es el hoy, sino el mañana; estamos hablandodel mediano y del largo plazo. Y aquí está el punto de conjunción con eldesarrollo local, y con el desarrollo humano. La educación es el único aspectoque garantiza el crecimiento y sostenimiento temporal de nuestros proyectos.Al mismo tiempo que elaboramos y ponemos en marcha un emprendimiento,estamos generando un recurso humano capaz de continuarlo, de ampliarlo,de modificarlo. Sólo la educación, por su propia naturaleza, puede pensarnecesariamente a futuro. Cuando un plan educativo fracasa, se pierden una omás generaciones. El modelo neoliberal no sólo nos empobreció desde elpunto de vista económico sino, fundamentalmente, desde el punto de vistaeducativo y cultural.

En el ámbito de la educación técnica, si la analizamos como educaciónpara el trabajo, por ejemplo, los resultados han sido catastróficos, porque sibien se han seguido formando profesionales universitarios, simultáneamentese rompió con la formación y capacitación de técnicos e idóneos capaces ynecesarios para la puesta en marcha de los proyectos. La desarticulación dela educación técnica en nuestro país y, sobre todo, en nuestra provincia nosató de pies y manos para los medianos y grandes emprendimientos, peroademás eliminó por miles las fuentes de trabajo vinculadas a la formaciónpara el trabajo. Somos testigos del nuevo impulso, que por Ley, se está dandoa la educación técnica, dotándola de una importante fuente de financiamiento.Esta ley recupera el valor de la formación técnica y profesional en todas susdimensiones, pero lo más importante es, quizás, que recupera la esperanzade un porvenir cierto para los argentinos, un futuro de trabajo y dignidad.

Una política educativa no puede ser ajena al perfil de los municipios, seaesta provincial o nacional. Es el municipio, desde su planificación integral,

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quien debe elaborar conjuntamente con los organismos provinciales ynacionales, las estrategias educativas para alcanzar los objetivos de desarrollohumano. Así como también la realización de los diagnósticos pertinentes,para efectuar las correcciones necesarias que le permitan regionalizar loslineamientos educativos; porque el municipio y la región son los que sabencuáles son sus necesidades educativas a partir de sus necesidades de desarrollo.El fracaso de muchos planes de desarrollo se debió a un exceso de centralismoy voluntarismo que no previó la disimilitud de los territorios y la orfandad derecursos humanos para la correspondiente implementación. Los distritos másdensamente poblados o que están más cerca de los grandes centros delconocimiento, pudieron responder en tiempos no muy largos, pero aquellosdel interior y más aún, los del interior del interior, vivieron la frustración deno poder acceder a estructuras de cambio y desarrollo por no estar en posesiónde la infraestructura tecnológica, del manejo adecuado del crédito o de lacapacitación de sus recursos humanos en áreas muy específicas del saber.

En cuanto a la educación informal, debemos destacar que está íntimamenteligada a la primera y merece nuestra atención en igual o mayor medida. Elbarrio, el club, el cyber, los distintos niveles de Ong educan, transmiten ytransforman valores que atraviesan nuestra sociedad, incluidas las aulas enlas que se desarrolla la educación formal. Pero si le pedimos a la escuela, ensus diferentes niveles, que no se olvide del barrio, de la ciudad o de la región,a la hora de pensar en los contenidos educativos, también debemos propiciarlos mecanismos necesarios y suficientes para que en cualesquiera de losámbitos de la educación no formal se incorpore a la escuela, al maestro,como modelo social a partir del cual es posible el crecimiento.

Conclusiones

Hemos reflexionado acerca del desarrollo local en el marco de un Proyectode País, a partir de las problemáticas que se nos presentan en el ámbitomunicipal. Somos conscientes de que cada uno de los aspectos queconsideramos constitutivos de los procesos de desarrollo humano, puedenser profundizados. No fue ése nuestro propósito inicial; sólo hemos queridohacer un abordaje participativo de un eje político y conceptual, que nospreocupa y compromete a todos en la construcción de una Argentina deconsensos, �de pie� y frente al mundo.

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Nuestras acciones políticas apuntan, a través de la promoción deldesarrollo local, regional y nacional, a superar un factor de la realidad quesubyace en los enunciados y que espera, aún hoy, una respuesta: la pobrezay la extrema pobreza en la que están inmersos nuestros hermanos argentinos.Toda nuestra acción de gobierno, o al menos la más importante, estávinculada al intento sostenido para que nuestra gente humilde y trabajadorapueda salir de las indignas condiciones de vida a la que ha sido arrojadapor un Estado abandónico, hijo de un capitalismo salvaje. Es de tal magnitudel daño que se ha hecho a nuestro pueblo, que las palabras no nos sonsuficientes. Debemos continuar trabajando para cambiar esta realidad quenos duele y ensombrece a todos.

Cuando en su momento nos referimos a estrategias políticas para elcambio, éste es el cambio primero al que aludimos. Se necesitan muchasvoluntades, muchas manos juntas para que salgan nuestros hermanos de laindignidad de vida, de la carencia de futuro. Es más, pensamos que nohabrá futuro para los argentinos si no sabemos aunarnos en pos de un mismoobjetivo, de un mismo fin, llevando a términos de acción estrategias dedesarrollo territorial, en todos los rincones de nuestro país, tendientes apromover nuevas fuentes de empleo.

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Desarrollo económico local:el gran desafío de los municipios

1. Introducción

El presente artículo no tiene como intención profundizar desde un puntode vista estrictamente académico o conceptual, el tema del desarrollo local.Existen, en ese sentido, destacados y respetables profesionales que lo abordancon profundidad y rigurosidad. Pretendo si hacer un modesto aporte desde elpunto de vista de la acción política, es decir, a partir de las capacidades yexperiencias alcanzadas desde que asumí la responsabilidad de conducir losdestinos de una comunidad como Intendente Municipal durante ocho años yde mi actual responsabilidad como Senador Nacional por la provincia deMendoza. En primer lugar, buscaremos demostrar que el desarrollo local esla estrategia más eficaz para lograr la equidad en un mundo globalizado; ensegundo término, analizaremos el nuevo rol del municipio como actorfundamental del Desarrollo Local; en un tercer apartado, abordaremos algunasenseñanzas de la experiencia del municipio de Malargüe; finalizando conalgunas conclusiones.


Cdor. Celso Alejandro JAQUESenador de la Nación por la Provincia de Mendoza.

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2. Desarrollo local una estrategia de equidad para un mundoglobalizado

En 1986 la Organización de las Naciones Unidas define en la resoluciónA/41/128 que el desarrollo humano significa el derecho del mejoramientoconstante del bienestar de toda la población y de todos los individuos, sobrela base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y ladistribución justa de los beneficios que de él se derivan. Este objetivo deinclusión e integración social, para que todos los ciudadanos se sientanparticipes del progreso económico, puede englobarse en el concepto de �BienComún� y requiere fundamentalmente de la aplicación de un principiofundamental, la equidad.

Podemos decir que el desarrollo local es entender el concepto de desarrollohumano como la idea de crecimiento económico con impacto social e implicala comprensión de que el desarrollo sustentable es inseparable de unaperspectiva territorial.

La globalización, de la que tanto se habla, ha convertido al mundo en unúnico espacio, pero al mismo tiempo ha señalado la existencia de distintosterritorios menores. La crisis de las responsabilidades y las competencias delos Estados nacionales y provinciales produjo el fracaso del modelo de�Estado Pirámide� y abrió las puertas al modelo de �Estado en Red� quepermite, desde el punto de vista territorial, lograr la posibilidad de que lasdistintas regiones interactúen entre sí para consolidar una organizaciónterritorial equilibrada.

En este nuevo contexto, varios paradigmas han perdido vigencia, comoel de regionalizar el mundo en países desarrollados y subdesarrollados, comosi el espacio interior de cada nación fuera homogéneo. Hoy en día, dentrode los Estados nacionales conviven localidades de diferente nivel dedesarrollo y, como consecuencia, se producen espacios geográficos condistintas dinámicas.

Por consiguiente, es fundamental que los gobiernos incorporen en suspolíticas públicas el tratamiento de la �dimensión territorial del desarrollo�.Esto implica la creación de políticas sectoriales sobre el territorio, en unaescala transversal de coordinación que atiende a las diversidades locales,conformando a su vez la necesaria articulación hacia el interior de los Estados


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provinciales. De esta manera, se dota al desarrollo, no solo de equilibrioentre las regiones, sino también da un verdadero sentido estratégico. Es poreso que cualquier enfoque económico que desconozca la base territorial estádestinado al fracaso.

3. El nuevo rol del municipio

El actor fundamental del desarrollo local es el Municipio que asume unnuevo rol frente a mayores exigencias por parte del conjunto de la sociedad.De esta manera, los municipios debieron afrontar profundos cambios encuanto a sus funciones y acciones. Las funciones tradicionales que el municipiotenía, y sobre las cuales la comunidad juzgaba el accionar político, estabanasociadas a las simples funciones de alumbrado público, la limpieza y el barridode calles. Hoy en día, los gobiernos locales deben procurar la calidad en laeducación y en la salud, una permanente capacitación de los recursoshumanos, políticas que sean amigables con el medio ambiente y,especialmente, enfrentar el desafío de dinamizar la economía local como unmedio para la sostenibilidad del proceso de desarrollo productivo, equitativoy participativo.

3.1. El perfil del municipio, un proyecto colectivo que genera identidad

Hablar de desarrollo económico local es hablar de acciones de futuro, esdefinir un perfil determinado del municipio y apostar por la promoción dedeterminadas actividades económicas que motoricen el desarrollo. Hoy unmunicipio que no encare esta necesidad a partir de la generación de unavisión colectiva de largo plazo de su comunidad no tiene futuro. �Solo haydesarrollo local cuando una localidad tiene un perfil de hacia donde va�1.Dado que no se puede pensar en un desarrollo económico local que no seasustentable socialmente, esto implica definir �una estrategia� que revitaliceel desarrollo contemplando las áreas urbanas y las rurales y traduciéndose enmejores condiciones de vida para la población en su conjunto.

1 Lic. Daniel Arroyo - Los ejes centrales del Desarrollo Local en Argentina� Desarrollo Local� Jefatura de Gabinete de Ministros.

Desarrollo económico local: el gran deafío de los municipios

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Es importante aclarar que a la hora de trabajar para alcanzar los consensosen cuanto a la visión colectiva del territorio no hay tiempos determinadospreviamente, el mismo dependerá de la situación que cada municipiopresente. También hay que decir que no se puede generar un proyectoestratégico desde la soledad de un despacho porque la visión de futuronecesariamente debe basarse en una identidad comunitaria que se concreta yse potencia en la búsqueda de consensos y en el compromiso común deaplicación de las acciones resueltas.

3.2. La voluntad política es una condición necesaria

Sin decisión y compromiso político fuerte no hay desarrollo económicolocal posible. La voluntad política es la actitud transformadora de quientiene la responsabilidad de conducir un gobierno, que en el caso de losmunicipios se define en la persona del intendente. No hay posibilidades deque un proceso de desarrollo económico Local genere resultados positivos siel intendente no es el primer convencido de la necesidad de contar con unavisión colectiva de crecimiento. Esto implica que no solo se debe pregonarla necesidad de encarar un proceso de planificación estratégica, sino queademás se debe estar al frente del mismo en todo momento. La única manerade asegurar que la comunidad este dispuesta a ser protagonista de laelaboración de una política de largo plazo es que el líder se muestre en todomomento como la cabeza visible del proyecto y seguro de las decisiones quehay que tomar.

Aunque algunas personas manifiestan que solo es necesario para eldesarrollo local una adecuada técnica de planificación con la mayorparticipación posible de la comunidad, no se puede dejar de considerar a lavoluntad política como el factor primordial para poner en marcha unprograma de desarrollo económico local, porque a la hora de comenzar aponer en funcionamiento la estrategia es fundamental el rol que debe cumplirel municipio. En este sentido adhiero al principio de subsidiaridad, �queen primer lugar significa proximidad. Porque proximidad significa servicioa los ciudadanos. Servicio como consecuencia de un sentimiento profundode cercanía, de pertenencia, de concepción de la vida como una experienciacompartida�2.

2Dr. Enrique San Miguel (2005) � Humanismo Cristiano � La posibilidad universal de la libertad.


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Existen innumerables ejemplos que evidencian que la �voluntad política� esel principal elemento de éxito para alcanzar un desarrollo económicosostenido. Como es el caso del Plan Estratégico de desarrollo económicoque se gestó en la provincia de Mendoza, por iniciativa del Consejo EmpresarioMendocino (CEM), en el que participaron más de un millar de vecinos a lolargo y ancho de la provincia, se contó con el apoyo técnico de importantesUniversidades nacionales y extranjeras - por lo que se puede afirmar que nofaltó asistencia técnica de calidad-, se financió todo el trabajo, que ascendióa más de medio millón de dólares, y al momento de la implementación lafalta de compromiso del gobernador transformó una excelente iniciativa enuna gran frustración.

3.3. Todo el mercado que sea posible y todo el Estado que sea necesario

El rol del Estado en el desarrollo económico es fundamental, basándonosen el principio de subsidiariedad, es necesario asegurar todo el mercadoque sea posible y todo el Estado que sea necesario. En otras palabras, paralograr el desarrollo local es necesaria la �intervención inteligente delEstado� en la economía.

El tipo y grado de intervención depende del municipio y del programa dedesarrollo económico local que se quiera poner en práctica. No es lo mismoun municipio urbano que uno rural o uno mixto. La ubicación geográficarespecto de la Capital de provincia, la cantidad y tipo de recursos naturales,el nivel de infraestructura, la oferta educativa, el nivel de desarrollo em-presarial, entre otros son elementos que determinan el grado de intervencióndel Estado municipal en la economía local.

Cabe remarcar que el gobierno local no puede estar ausente en ningunaetapa del proceso. Pero al decir �intervención inteligente del Estado�sostenemos que no se debería generar participaciones del Estado en aquellasactividades que el sector privado puede realizar de manera eficiente, esto esen cantidad y calidad adecuada.

A modo de estudio de caso de laboratorio, y haciendo la salvedad que eldesarrollo es un proceso dinámico, quisiera compartir mi experiencia enMalargüe. Cuando tuve la oportunidad de conducir el municipio, conscientede la necesidad de una transformación profunda y estructural de la comunidad,


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dadas las pobres condiciones sociales y económicas desde las que partimos,emprendimos una gestión que nos dejó una serie de aprendizajes que quisie-ra compartir:

4. Aprendizajes de la experiencia Malargüe

La experiencia Malargüe adquiere relevancia, en tanto se trata de unmunicipio que ha logrado transformaciones tales que le permitieron cambiarel rumbo de su historia. Es decir, de estar condenado a ser un �pueblofantasma� pasó a asumir el desafío de ser artífice de su propio destino.

Al comienzo de este proceso de desarrollo local el departamento deMalargüe estaba inmerso en una profunda crisis. No existían consensos niperspectivas sobre el destino de la comunidad, que estaba altamentepolitizada, enfrentada y fragmentada, con un escaso desarrollo de capitalsocial, un deterioro en la cultura de la solidaridad, la participación y el trabajo.En definitiva una sociedad desmoralizada con una pérdida significativa deautoestima, en un contexto de alta vulnerabilidad social e indicadoreseconómicos preocupantes fundamentalmente los altos niveles de desempleo.

Consciente de la necesidad de una transformación profunda y estructuralde la comunidad, iniciamos un programa de gobierno cuya visión estabainspirada en generar un contexto de igualdad de oportunidades tendiente amejorar la calidad de vida de nuestros habitantes.

Me gustaría presentar el desarrollo de la experiencia bajo la forma deaprendizajes que, si bien constituyen una muy breve reseña de las políticaspúblicas implementadas ofrecen una síntesis adecuada de la misma.

· Primer Aprendizaje: Nunca la casa comienza a construirse por el techo

Se marcó como rumbo prioritario la necesidad de incorporar calidad en lagestión pública y la modernización de la administración. A su vez, se pretendiódar el ejemplo y proponer un marco de austeridad y transparencia que permita profundizarlos vínculos de confianza y dialogo con la comunidad. A partir de allí se logró laincipiente participación de la ciudadanía y la articulación con susorganizaciones e instituciones.


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· Segundo Aprendizaje: Ver para creer: La credibilidad se alimenta de visibilidad yconfianza

Se definió el turismo como eje dinamizador de la economía y una serie deactividades complementarias, con la intención de modificar la estructuraproductiva vigente en esa oportunidad. La economía del departamento estabaasociada a un desarrollo económico errático y a la explotación irracional derecursos naturales no renovables.

La elección del turismo se fundamenta en la presencia de ciertascondiciones que favorecen a su viabilidad, tales como la riqueza y diversidadde sus atractivos naturales, la cercanía al centro internacional de esquí�Valle de Las Leñas�, el aeropuerto internacional y una importante infra-estructura hotelera y de restaurantes heredara del auge petrolero que debíaser reconvertida.

Una vez elegido el camino, se iniciaron programas y marcos normativostendientes a desarrollar la actividad. En la medida que el turismo se de-sarrollaba, dadas las características de la actividad (muy dinamizante ygeneradora de empleo) los resultados de la elección se hicieron concretosy visibles.

· Tercer Aprendizaje: La confianza no se exige,�se inspira

Uno de los desafíos que emprendimos en nuestra gestión de gobierno fuela de recuperar la confianza y restablecer el diálogo entre la política y elciudadano. Eso exigía una auténtica vocación de ir al encuentro rompiendolos tradicionales mecanismo de clientelismo y tráfico de influencias, para locual debían plantearse nuevas reglas de juego que posibilitarían la parti-cipación de la comunidad, especialmente en las instancias de control de laacción de gobierno.

· Cuarto Aprendizaje: La pobreza no se combate,�se evita

A fin de detener el desarraigo y el desplazamiento de la familia rural y delos jóvenes, se estableció un conjunto de acciones que tienden a lograr undesarrollo integral del Departamento, impulsando mejores condiciones de


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habitabilidad del extenso campo malargüino y evitando el agravamiento dela situación de quines viéndose desplazados de sus lugares de origen abrazanexpectativas que los centros urbanos no han de satisfacer.

· Quinto Aprendizaje: Primero lo primero: nadie llega sin antes haber salido

El concepto detrás de este aprendizaje apunta a instalar capacidades delos beneficiarios de la asistencia social, con la finalidad de generarpaulatinamente condiciones que movilicen a protagonizar a sus propiassoluciones, así como disponer solidariamente estos aprendizajes en beneficiode otras personas de su misma condición.

· Sexto Aprendizaje: El todo es más que la suma de las partes, pero sobretodo�es mejor

A fin de eliminar el riesgo de la fragmentación social proveniente deenfrentamientos estériles, vinculados a un significativamente elevado nivelde politización de la comunidad, el gobierno asume el compromiso de realizaruna gestión abierta y pluralista que instale en el seno de la comunidadmalargüina, un debate serio y profundo sobre las alternativas reales de sudesarrollo integral y, específicamente, la invitación a asumir nuevos roles yresponsabilidades en el marco de ese proyecto común.

· Séptimo Aprendizaje: No se trata de ser individuos competitivos, sino personascompetentes

La educación no es una competencia exclusiva de los municipios sinembargo asumimos el compromiso de involucrarnos en la formación ycapacitación de nuestros ciudadanos, entendiendo que las posibilidades deun desarrollo autónomo se circunscriben a la calidad del capital humano, esdecir, a las capacidades creadoras y transformadoras de los individuos quecomponen la sociedad.


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· Octavo Aprendizaje: La identidad es un proceso en permanente construcción.

En el marco del desafío planteado a la comunidad de adherir a un proyectocomún que actúe como lugar de encuentro, el gobierno promueve el rescatey la valorización de las raíces culturales, como paso inicial en la reconstrucciónde la identidad malargüina.

· Noveno Aprendizaje: Si querés vivir bien�no genere mal ambiente

Priorizar la actividad turística como eje dinamizador de la economíamalargüina, invita a la comunidad a reflexionar sobre la importancia delpatrimonio natural y de la calidad ambiental como elementos que agregan valortanto al desarrollo económico local como a la calidad de vida de la población.

· Décimo Aprendizaje: No siempre se hace camino al andar�si no se tiene claro dedónde partir y a dónde llegar

Sobre la base de los aprendizajes realizados tanto por el gobierno comopor la comunidad y entendiendo, por sobre todo, que existe una maduracióninstitucional que garantiza la sostenibilidad del proceso que ha de iniciarse,el intendente municipal planteó el desafío de proyectar de manera participativael desarrollo integral del Departamento sobre la base del involucramientoresponsable, la articulación y el trabajo conjunto de los sectores públicos yprivados, del gobierno y de la comunidad malargüina.

5. Conclusiones

El desarrollo local reconoce al menos tres matices de origen: expresa unalógica de regulación horizontal, es una respuesta a la crisis macroeconómicay expone la dialéctica global-local.

Una de las condiciones esenciales para su éxito lo constituye la participaciónsocial y sus procesos de asociación. Otra condición, es la potenciación de los recursoslocales para reactivar la economía y dinamizar la sociedad a través delaprovechamiento eficiente de los recursos existentes, la creación de empleoy el mejoramiento de la calidad de vida. Así también, la articulación entre el


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gobierno y la sociedad le otorga un carácter mas integral, a través de la promoción dela innovación organizativo-institucional, teniendo como objetivo un procesode transformación que pueda generar condiciones de mayor equidad. Eneste marco, la generación de capacidades sirve para promover el crecimientosustentable, donde los gobiernos municipales juegan el papel esencial de facilitadores,mientras sus comunidades ejercen una función protagónica.

El desarrollo local aparece entonces, como una nueva forma de interaccióndesde el propio territorio, en un contexto global, en el cual el desafío de sussociedades se plantea desde una inserción competitiva que capitaliza suscapacidades a través de estrategias individuales articuladas con los diferentesactores en juego.

El desarrollo local pone énfasis en un proceso donde diversos actores(gobiernos locales, empresas y organizaciones sectoriales) unen sus fuerzas yrecursos para conseguir nuevas formas de cooperación que estimulen yconcreten las iniciativas locales.

La articulación entre diferentes sectores institucionales, sean estosprovenientes del sector público o privado, se transforma en un aspectocentral, pues constituyen posibilidades efectivas de encuentro ycomplementación que pretenden impulsar procesos y proyectos desde unaperspectiva de desarrollo. De esta manera se pone énfasis en la unión defuerzas y recursos locales entre gobierno municipal, empresas yorganizaciones sectoriales con el objetivo central de lograr la articulaciónde los actores locales y, de esta manera, fortalecer el tejido social einstitucional local. Este proceso exige del municipio una profundareformulación institucional y de sus objetivos. Debe identificar losproblemas, planificar y evaluar las acciones conducentes a solucionarlosentre las que deberá contar el aspecto financiero. Por último, y como seprecisó en párrafos anteriores, la voluntad política y vocación de servicio ytransformación son esenciales para que este proceso tenga un destino.


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Alba Vizcaíno. Recuerdo de la anciana, 1998Técnica: óleo

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III

Organismos internacionalesy desarrollo local

�El progreso económico dependerá exclusivamente de nuestro propioesfuerzo; de allí que el capital extranjero deba tomarse como un

complemento y no como un factor determinante e irremplazable deldesarrollo�

Juan Domingo Perón

Escriben:Lic. Bernardo KOSAKOFF - Director de CEPAL Argentina

Dr. Alieto A. GUADAGNI - Representante Argentino ante el Banco Mundial


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El presente trabajo es la síntesis ejecutiva del estudio �Componentesmacroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacionalde desarrollo. Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimientoeconómico� coordinado por la Oficina de CEPAL � ONU en Buenos Aires,a pedido de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economíade la Nación con financiamiento del BID. El mismo contaba con un Equipode Coordinación integrado por : G. Anlló, R. Bisang, C. Bonvecchi, M. Fuchs,F. Gatto, G. Gutman, D. Heymann, G. Lugones, E. Obtschatko, F. Porta, A.Ramos y un Equipo de Trabajo compuesto por : S. Acosta Ormaechea, O.Altimir, A. Alvarez, V. Alvarez, O. Arizio, D. Azpiazu, G. Baez, E. Basualdo,L. Beccaria, G. Bezchinsky, C. Bianco,. M. Blaiotta, M. Braun, S. Canela, N.Caruso, A. Castaño, J. Cerutti, V. Cesa, O. Cetrángolo, M. Cristini, M. Chidiak,D. Chudnovsky, A. Curioni, S. Decibe, V. Digniani, A. Díaz, N. Ducoté C.Ferraro, L. Díaz Frers, E. Figueroa, F. Ganduglia, L. García, G. Gargiulo, M.González Rozada, D. Hernández, J. P. Jiménez, O. Kacef, H. Kantis, P.Lavarello, A. López, D. Maceira, M. Mateos, R. Martínez, M. Melgarejo, O.Miranda, V. Moori Koenig, M. R. Murmis, O. Nava, M. Palmero, F. Peirano,P. Perelman, J. M. Puppo, M. Ramal, A. R. de Tappatá, J. Todesca, C. Vicien,D. Viera, A. Viglione, F. Villalpando, M.L. Vitteri, R. Volonté, T. Von Bernard,G. Yoguel.


Lineamientos para fortalecer las fuentesde crecimiento económico de la Argentina

Lic. Bernardo KOSAKOFFDirector de la Comisión Económica para

América Latina (CEPAL-Naciones Unidas).

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1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad

El inicio de la década de los noventa se produjo en simultáneo con unaetapa de cambios políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacionalcomo en el contexto regional e internacional. Los impulsos provenientes defactores externos desempeñaron un papel protagónico, en particular, elaumento notable de la oferta de crédito internacional para los paísesdenominados emergentes. Sin embargo, la década de los años noventa secaracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas.Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas quetuvieron como ejes la estabilización de precios, la privatización o concesiónde activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores de laeconomía local, la liberalización de buena parte de la producción de bienes yla provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos. Estoscambios se dieron en el marco de la vigencia de una regla de políticaeconómica disciplinadora del accionar de los agentes económicos dada porel régimen de convertibilidad de la moneda y la fijación de la paridadcambiaria nominal por ley.

A fines de la década, el inicio de un largo período dominado por la recesióny la deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expec-tativas respecto al potencial de crecimiento de la economía y la solvenciadel sector público. Entonces, emergieron con fuerza creciente, un amplioconjunto de problemas: la vulnerabilidad de la economía a los shocks exter-nos; una agudización de la fragilidad del sistema financiero; un sesgo anti-competitivo de la estructura de precios; los problemas de consistencia entreel destino del gasto y de la inversión y sus formas de financiamiento; lasustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambiofijo nominal; la presencia de fuerzas endógenas que en ese marco inducíanun ajuste recesivo; una modernización heterogénea del aparato productivoque resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores y crecientesniveles de productividad; y complejos problemas de selección inversa enla naturaleza de las modalidades de inversión. En síntesis, una acumulaciónde desequilibrios de stocks originada en la previa acumulación de desequili-brios de flujos.

En ese contexto, la crisis por la que atravesaba la Argentina terminóexpresándose en una prolongada y profunda recesión, un progresivo aumentoen los índices de desempleo, pobreza e indigencia y un moderado proceso dedeflación de precios y salarios. La situación fiscal era también sumamentedelicada, básicamente, por la imposibilidad casi absoluta de financiar ese


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desequilibrio de manera voluntaria. Paulatinamente, las dudas sobre lacapacidad de satisfacer la creciente deuda pública y sobre la sustentabilidaddel régimen monetario y el sistema de contratos asociado se transformaronen certezas para la mayoría de los actores políticos y los agentes económicos.La existencia de una profunda crisis política, la agudización de laconflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticaseconómicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimenagravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y aceleradodescenso de los depósitos bancarios �acompañado de un proceso paralelode fuga de capitales- que llevó a imponer restricciones a la salida de fondosdel sistema financiero y controles de pagos al exterior.

Un ajuste extremo

Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999, lasautoridades que lo sucedieron adoptaron un conjunto de decisiones centradasen dos ejes principales. Por un lado, se declaró el cese de pagos de la deudapública interna y externa, posteriormente limitado a los pasivos estatalesemitidos bajo legislación extranjera y en manos de no residentes. Por el otro,se abandonó el régimen de convertibilidad de la moneda y la paridadcambiaria vigente desde abril de 1991. Las consecuencias inmediatas fueronun fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos, por unaparte, y la recuperación de las funciones de prestamista de última instanciapor parte del Banco Central y el retorno de la posibilidad de financiar losdéficit fiscales a través de la emisión monetaria, por la otra. En materiacambiaria, luego de un breve período de fijación de un tipo oficial, se optópor un régimen de flotación con intervención de la autoridad monetaria en elmercado de cambios.

Complementariamente, se decidió pesificar las deudas bancarias yfinancieras nominadas en moneda extranjera al tipo de cambio de un pesopor un dolar y su equivalente en otras monedas, mientras que la mayoría delos pasivos financieros en moneda extranjera de las entidades bancarias fueronpesificados a la relación de $1.40 por dólar o su equivalente en otras monedas.En la misma dirección, se estableció un sistema de indexación asimétricaentre algunos rubros del activo de los bancos y la mayoría de sus pasivos conlos depositantes. Dados los problemas de iliquidez e insolvencia bancariaque aparecieron, sumado a la fuerte especulación inicial sobre el tipo de

Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico en la Argentina

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cambio, se establecieron restricciones adicionales a la disponibilidad de losdepósitos en las entidades financieras y a la salida de capitales.

En la primera parte de 2002 se asistió a fuertes turbulencias: la desaparicióndel crédito interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, elencarecimiento de los insumos transables y las dificultades de operación delsistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como laoferta de bienes y de servicios. La caída del nivel de actividad y el salto deltipo de cambio real implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidadessectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de losingresos. En esta etapa, la crisis también se asoció con difundidos quiebresde solvencia que alcanzaron al sector público, al sistema financiero y a grandesconjuntos de agentes del sector privado. Finalmente, en el marco de unaintensa salida de capitales, el tipo de cambio real se ubicó en valoreshistóricamente altos y el saldo comercial fue extraordinariamente elevado,generando un apreciable superávit en cuenta corriente.

Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes mercadosy a la abrupta depreciación externa de la moneda, otros factores se com-binaron para permitir que el peso se mantuviera como denominador deprecios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la fuerte rece-sión, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desempleo y lafijación de las tarifas de los servicios públicos, la mejora en las cuentas pú-blicas �que, desde el punto de vista de los flujos de caja, posibilitó que elfinanciamiento del déficit dejara de presionar sobre la creación de dinero-y la oferta excedente de divisas derivada del elevado superávit comercial.Y, si bien los precios internos crecieron considerablemente, no se observóla reaparición de comportamientos adaptados a un contexto de inflaciónpersistente. Ello hizo posible también que, en el marco de elevadas aunquedescendentes tasas de interés, se registrara un proceso de retorno de fondoshacia las entidades financieras.

Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, interesaseñalar que la estructura de incentivos implícita en los nuevos precios relativosde la economía se redefinió �a diferencia del régimen predominante durantela década anterior- a favor de los bienes comercializables, los procesosintensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga contra losabastecimientos importados. Dadas estas condiciones y señales, y en el marcode una situación de demanda interna francamente deprimida, los sectores


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que más crecieron y lideraron una ligera tendencia de reactivación de laproducción en el segundo semestre fueron los que incrementaron susexportaciones o, principalmente, comenzaron a sustituir importaciones,ganando cuotas relativas del mercado interno.

A pesar de ello, estas tendencias no se generalizaron al resto de los sectoresindustriales, probablemente, por varias razones: I) más allá de gananciasinmediatas de competitividad-precio, la expansión de las exportacionesdepende de la demanda externa y de atributos sistémicos que maduran en unplazo más largo; II) la sustitución de importaciones requiere de la existenciade disponibilidad de capacidad productiva y, especialmente, tecnológica y,además, de una trama productiva consolidada; III) la elevada y generalizadaincertidumbre, la pérdida relativa y la segmentación de ingresos, sumadas ala ausencia de crédito, castigan al consumo y a la inversión dirigida a variosy diversos sectores.

Una tendencia a la normalización económica

El contexto y las modalidades en que se desenvolvió la economía durantela segunda mitad del año configuran una situación de precaria tendencia a lanormalización. La posición fiscal sigue siendo precaria. Ciertamente, elsistema impositivo operó con una configuración de emergencia que, juntocon la caída del valor real del gasto, permitió una recomposición del superávitprimario. No obstante, el frente fiscal permanece rodeado de un conjunto decircunstancias y efectos no resueltos o inciertos: el default de la deuda, lasmodificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambiospatrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, lapérdida de recaudación tributaria y el posterior rediseño de su estructura sonalgunos de los aspectos de la crisis que afectaron seriamente la situaciónfiscal de los diferentes niveles de gobierno y sobre los cuáles todavía no sevislumbran claras decisiones.

En el campo monetario y financiero, los comportamientos observadossugieren que, en condiciones de relativa calma macroeconómica, habría unacierta demanda por depósitos en moneda nacional, que se corresponderíacon un sistema financiero que actúa en la administración de transacciones ypuede ir recuperando un papel en la intermediación del crédito. Sin embargo,el nivel de confianza en los bancos es muy limitado y aún persisten cuestionesno resueltas respecto de la situación patrimonial de deudores y acreedores,


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de las entidades financieras y de la �organización industrial� del sectorbancario. En el ámbito del sector externo, el ajuste observado en las cuentasdel balance de pagos se corresponde con comportamientos asociados confuertes turbulencias y elevados grados de incertidumbre. No obstante, podríaesperarse que en situaciones menos extremas que las registradas durante el2002 �aunque no todavía �normales�- persistan condiciones de ofertaexcedente de divisas. Esto es, mientras no se reiteren o surjan nuevos factoresde perturbación, podría aliviarse en parte el peso de la restricción externasobre el nivel de gasto agregado.

El análisis del desempeño observado en los diversos planos de la economíaa partir de la relativa estabilización de las variables monetarias, financierasy fiscales lleva a preguntarse si los cambios drásticos que siguieron al derru-mbe del régimen de la convertibilidad serán suficientes para conformar unnuevo esquema de funcionamiento de la economía. Más precisamente, siéste puede ser capaz de impulsar y sostener un proceso de recuperación ycrecimiento del nivel de actividad, garantizar la estabilidad macroeco-nómica, mantener una constante renovación tecnológica, reforzar las ven-tajas competitivas en el marco de un apropiado grado de apertura de laeconomía a las corrientes comerciales y financieras externas y, funda-men-talmente, reducir los niveles de desempleo, pobreza, marginalidad e inequi-dad en la distribución de los ingresos.

En tal sentido, los estudios de sustentabilidad macroeconómica a medianoplazo sugieren que los escenarios posibles para la economía argentina parecencubrir un rango de gran amplitud. Por un lado, no puede descartarse unafuerte recuperación, si es que se van disipando nítidamente los factores deincertidumbre que han venido pesando sobre la economía. Por otro lado, esconcebible la persistencia de un estado en que la economía no reaccionavisiblemente, con potencial de gran inestabilidad y donde, en promedio, laeconomía no mostraría mejoras apreciables en términos de actividad y empleo.En la medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a configurarse,podría haber un comportamiento tal que se produce recuperación, aunqueésta se ve frenada por la todavía presente posibilidad de un deslizamientohacia un estado de crisis. En ese escenario �intermedio�, se irían observandoavances en la reestructuración del sistema financiero y en negociacionesrelativas a la deuda pública, y se mantendría prudencia en la administraciónfiscal y monetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores,


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seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes dedecisión se mantengan cortos.

A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno a losproblemas de consistencia micro/macroeconómicas. En efecto, los estudiosy relevamientos realizados entre los sectores de actividad y el núcleo de lasgrandes empresas del país sugieren que �con algunos matices diversos porsector, origen del capital o situación de endeudamiento- la prioridad casiexcluyente es la recomposición o el incremento de sus resultados en el cortoplazo, a través del aumento de las exportaciones o de la saturación de sunivel de capacidad instalada atendiendo algunas demandas puntuales en elmercado doméstico, lo que incluye los avances observados en el proceso desustitución de importaciones. Esto es, predomina una actitud de wait and see;las señales que emite la economía no son consideradas robustas y estables y,por ende, tienden a predominar las conductas de tipo oportunistas, defensivaso adaptativas.

En otras palabras, las señales que emiten los precios relativos inducenhacia decisiones de una reorientación sustantiva en el proceso de asignaciónde recursos. Pero, al mismo tiempo, la propia inestabilidad y fragilidad de lasituación macroeconómica y, en general, de las instituciones y reglas defuncionamiento económicas, desalientan y dificultan las decisiones deinversión y el destino de los recursos. En esta tensión, los agentes económicostienden a privilegiar de manera casi exclusiva la gestión de corto plazo loque, probablemente, conduce a reforzar el círculo vicioso de lentarecuperación e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de losincentivos que emanan del sistema de precios. Simultáneamente, en la medidaen que hay cambios en el corto plazo que modifican el posicionamientorelativo de agentes y sectores, y reina un estado de �incertidumbre plena�, esdable de esperar reacciones y respuestas individuales heterogéneas.

En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunasvariables aparece como clave para que en la percepción de los agenteseconómicos la evolución de la economía se vaya encuadrando en alguno delos escenarios posibles. Así, el desempeño de las exportaciones y de lasustitución de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda,esencial. En tal sentido, los análisis de las respuestas sectoriales y empresariassugieren que el escaso dinamismo exportador que se produjo luego del


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derrumbe del régimen de convertibilidad está asociado con problemas definanciamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y en el aparatoproductivo y con la vigencia de restricciones al acceso en los mercadosinternacionales y regionales.

Otra cuestión clave es alcanzar y sostener una posición fiscal equilibrada.Se trata de una condición necesaria para que la economía funcione de maneraordenada, en particular, porque es muy probable que se mantenga cerradopor un tiempo prolongado el acceso del gobierno al �crédito voluntario�. Elcumplimiento de esta situación es crítico, en la medida que se procure evitarla creación excesiva de dinero como un requisito primario para laconsolidación de un régimen monetario con baja inflación. Además, unaposición fiscal equilibrada será decisiva para resolver o administrar, con algunaprobabilidad de éxito, las inevitables tensiones entre las demandas reparadorasde naturaleza social y los reclamos de los acreedores de la deuda pública quedeberán afrontarse. Por último, también resulta esencial que se mantengancondiciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. Ello es asíporque, entre las dificultades que contornan el desempeño de los sectores ylas firmas, se destacan la deprimida situación del mercado interno, el costode los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo y lasdificultades de abastecimiento.

2. Algunas cuestiones de política económica pendientes

La deuda pública

El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno de losprincipales elementos que colocan a la economía en una situación deanormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuración de la deuda se presentacompleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los acreedores queplantea serios problemas de coordinación, y la naturaleza diversa de loscompromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la estrategia denegociación de las partes y de resolver la �ingeniería financiera�correspondiente. En todo caso, la consistencia fiscal/macroeconómicadepende, especialmente, de la magnitud de los superávit primarios implícitosen los servicios por todos los compromisos del gobierno y de los superávitefectivamente generados, así como de las expectativas acerca de su generación.


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La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación es esencialpara el desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevosproblemas puede restringir fuertemente la producción y la inversión e,inversamente, la recuperación podría acelerarse si se va disipando laincertidumbre. Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primerlugar, importa mucho la percepción acerca de la �disposición a cumplir�, nosólo en lo inmediato, sino también sobre un período más o menos largo.Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo demás constante,hay una relación inversa entre ésta y la probabilidad de repago. A su vez, laintensidad de la recuperación de la economía, un determinante crucial de lacapacidad de pago, dependería (negativamente) del monto de las obligacionesy (positivamente) de la probabilidad de cumplimiento. Tercero, dado que laeconomía está sujeta a variaciones en su desempeño �tendencial� y �cíclico�,por causas no fácilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento seasocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en riesgola generación de suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. Elsurgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a que puedeestar sujeta la economía, sino también de las características de los contratosmismos. En tal sentido, cuanto mayor la incertidumbre �básica� (derivadade factores que no dependen directamente de la voluntad de las partes),mayor sería el incentivo para considerar la aplicación de mecanismos decontingencia en el proceso de renegociación de la deuda.

Las finanzas del sector público nacional

El análisis de la situación fiscal durante los próximos años debe tomar encuenta la excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, la estructura y elresultado fiscal hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del defaultparcial de la deuda y de una estructura de precios relativos reflejada en bajosniveles reales de remuneraciones y haberes previsionales. Por el ladotributario, se destaca el nivel bajo de presión, pese a la existencia de imposiciónde emergencia, y, en especial, el elevado nivel de las retenciones sobre lasexportaciones, dado el salto abrupto en el tipo real de cambio. En materia derelaciones entre la Nación y las provincias se retomó un esquema detransferencias en función del nivel de recaudación. El monto de recursos atransferir a cada jurisdicción surge de una combinación de legislación,acuerdos y pactos que definen una compleja trama de transferencias con osin asignación específica.


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En este contexto, existen tres áreas vinculadas a las finanzas públicas endonde las reformas parecen impostergables. En materia de tributación, amedida que se normalice el escenario macroeconómico deberán abandonarselas diversas modalidades de cobro de impuestos típicas de situaciones deemergencia, así como los diferentes esquemas de promoción de actividadesproductivas sustentados sobre la resignación de tributos. Es deseable laconsolidación de un sistema tributario más estable y más apoyado en larecaudación de los tributos más tradicionales. Para que ello pueda sercumplido, deberá abordarse con decisión la lucha contra la evasión tributariay el eje de las reformas debería descansar sobre la mejora de la administracióntributaria. En relación con el sistema previsional, deberán afrontarsedefiniciones de suma importancia tanto por su impacto sobre las cuentaspúblicas como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial,deberá abordarse la situación en que serán consideradas las colocacionestanto públicas como privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios delsector público y, muy especialmente la cobertura futura de la población demayor edad.

En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse sobrela construcción de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el que lasreglas sean lo más transparentes posibles y quede un mínimo espacio para ladiscrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza sobre el sendero demediano plazo en materia de financiamiento de los diferentes niveles degobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos. Seentiende como prioritario definir, en una primera etapa, los aspectos centralesdel reparto de tributos recaudados por la Nación. Un nuevo régimen decoparticipación federal de impuestos debería distribuir los recursos recaudadosen cada jurisdicción con el objeto de asegurar la provisión de bienes yservicios públicos a lo largo del país, asegurando un grado aceptable dearmonización entre los sistemas y administraciones tributarias de la totalidadde jurisdicciones. Deberá ser compatible con las nuevas reglas macroeco-nómicas, asegurando la transparencia de la información fiscal federal ysentando las bases de mecanismos eficientes de coordinación del endeuda-miento público.

Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y elnacional en particular deberá redefinir sus funciones en diversas áreas, entreellas, las que se refieren a la promoción de actividades productivas y elreordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta el


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avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del gasto público,es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educacióny otros gastos sociales, así como el de las funciones de coordinación ycompensación. Son numerosas las áreas en donde el sector público será objetode políticas de reforma, las que deberán alcanzar sus capacidades de gestión.

El régimen monetario y la unidad de denominación de los contratos

El establecimiento de un régimen monetario perdurable y orientado a laestabilidad macroeconómica ha sido un problema sin resolución en laArgentina. La supervivencia de conductas que frenaron posibles fenómenosde huida del dinero y espiralización de precios fue un fenómeno significativoen 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de unainstitucionalidad monetaria que incluya criterios explícitos para objetivos(y/o instrumentos) de política, aunque tales razones se refieren alcomportamiento económico con horizonte más o menos largo, y no tanto aatender una urgencia. Aquí, los tradeoffs entre compromisos y flexibilidadmerecen ser considerados con cuidado. Así como el establecimiento de reglasestá orientado a �comprar credibilidad�, en una situación como la argentina,los márgenes para actuar flexiblemente sin causar perturbaciones se�comprarían� mediante una acumulación de resultados que indiquen el deseoy la posibilidad de ir tendiendo hacia un régimen de baja inflación. Es biensabido que una condición necesaria para esto es que la política monetaria nose encuentre sujeta a presiones de origen fiscal. Por otro lado, la Argentinaha conservado su moneda como instrumento de transacción, pero no haencontrado aún un denominador de contratos �operable�. Las deudas endólares mantendrán una gran importancia cuantitativa, en especial debido alpeso de las obligaciones externas. Esto será sin duda un condicionante de lapolítica monetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarización de loscontratos financieros internos también han sido visibles.

La provisión de una unidad de cuenta para contratos es una de las funcionestradicionales de la política monetaria. Recíprocamente, una política monetariacon grados de flexibilidad es difícilmente implementable si el público se inclinahacia unidades de cuenta �externas�. A la larga, se esperaría que haya unacorrespondencia entre la unidad de contratación y el esquema monetario. Eneste sentido, credibilidad y flexibilidad tenderían a ser complementarias. Deahí que la �demanda por flexibilidad� no pueda probablemente ser satisfechasi no es manteniendo una política monetaria lo suficientemente sistemática


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y orientada a la estabilidad de precios que vaya diluyendo gradualmente ladesconfianza. La economía argentina ha experimentado con grandes costosla fragilidad de los contratos nominales cuando los precios son muy volátiles;en condiciones de extrema inestabilidad, tampoco la utilización de cláusulasde indexación (que necesariamente aplican precios rezagados respecto delos contemporáneos) estabilizó el valor real de los compromisos. Lapercepción de estas dificultades restringió fuertemente la �densidad con-tractual� de la economía, lo que ciertamente afectó a su funcionamiento.Por su lado, el cumplimiento pleno de los contratos en dólares es, de hecho,contingente a que los ingresos en dólares de los deudores se mantengandentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud de las varia-ciones del tipo real de cambio.

Por cierto, políticas económicas inestables pueden agudizar la volatilidaddel tipo real de cambio, pero también es claro que, en una economía como laargentina, serían de esperar fluctuaciones no despreciables por efecto deimpulsos �reales�. De ahí que el uso de unidades de cuenta �externas� (dólar)como unidad de denominación sea (como se ha visto) problemático. Por suparte, los resultados reales de contratos expresados en unidades �internas�(moneda nominal, índices agregados de precios) están sujetos a acciones depolítica. La provisión de una unidad de denominación que gradualmenteadquiera confiabilidad (como ocurriría, en particular, si se afirman expec-tativas de que la inflación se mantenga baja y con poca variabilidad) es unade las grandes cuestiones abiertas en la Argentina (y que afecta también a lasposibilidades de coordinación regional de políticas macroeconómicas).

En los últimos años, se ha difundido la aplicación de esquemas deadministración monetaria del tipo de �metas inflacionarias�. Esa es una clasede esquemas dentro de la cual existe un margen bastante amplio de posiblevariación, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de losmovimientos de precios y a la consideración de otras variables objetivo. Laimplementación de metas inflacionarias más o menos exactas requiereinstrumentos bastante afinados de gestión, y formas de anticipar el efecto deesos instrumentos sobre la tasa de inflación. Esas condiciones no parecenverificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicaría que a corto plazosería problemático aplicar compromisos de mantener a la inflación en unentorno muy preciso, aunque el reconocimiento de esa dificultad no esincompatible con asignar prioridad a que los precios se muevanmoderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios


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seguiría siendo un foco de atención para la política monetaria, tanto por larelevancia de la variable sobre la asignación de recursos y el mismo nivel deprecios, como por sus efectos fiscales y financieros. Asimismo, con un sistemafinanciero estrecho como el argentino, se presumiría que las herramientas depolítica monetaria incluirían a las operaciones en divisas. En la transición,tal vez más que la forma específica que adopte la política monetaria, importaríaespecialmente que su �orientación general� sea relativamente clara.

El sistema financiero

La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marcoinstitucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo delsistema financiero. En particular, la estabilidad en materia cambiaria ymonetaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor transparencia yclaridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condicionesexistirán para la recuperación del sistema financiero. Las decisiones adoptadasdurante la crisis han generado importantes alteraciones en la estructurapatrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultado existe unaagenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, la asimetría entreíndices de actualización de activos y pasivos, asimetrías entre tasas activas ypasivas, efectos de los amparos, etc., cuya conclusión es central para que elsistema recupere la normalidad.

El aumento del endeudamiento público previo al colapso de laconvertibilidad y la entrega de títulos públicos como parte del mecanismo decompensaciones han llevado a que el sistema bancario posea en su carteraactiva una elevada cantidad de títulos públicos, cuyo valor técnico es muydiferente del valor de mercado. Sería necesario encarar un proceso dereestructuración de esta deuda que le diera un perfil creíble de cumplimiento.Otro de los temas relevantes es la situación de los redescuentos otorgadospor el Banco Central, cuya distribución es heterogénea entre entidades ycuya resolución de forma equitativa resulta de importancia para los futurosequilibrios de mercado del sistema.

Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en quese encuentra el sistema financiero argentino, conducen a concluir que existepor delante un importante proceso de reestructuración bancaria. En unasituación económica tan frágil como la que atraviesa la economía deberían


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evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capacesde adquirir envergadura sistémica. Con un enfoque similar, no parece quesea recomendable introducir cambios en la arquitectura institucional delsistema con propuestas tales como dividir la banca entre transaccional y deinversión o la creación de una banca off-shore. En relación a la banca pública,dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es precisodefinir una estrategia de reestructuración viable y realista que, además, tengael menor costo fiscal posible.

El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientaciónhacia el sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de diseñarinstrumentos de financiamiento diferentes de aquellos provistos por losbancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es importante estimular eldesarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del mercado decapitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondosfiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos de riesgo paraempresas en marcha. Por sus características, estos instrumentos sonespecialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de lasAFJP, Compañías de Seguros y entidades similares.

3. Los escenarios macroeconómicos

Conviene precisar que el objetivo no ha sido la elaboración de proyecciones,sino estudiar la compatibilidad de senderos macroeconómicos de medianoplazo con las restricciones agregadas. Por tal motivo, se trata principalmentede identificar cualitativamente posibles �holguras� o limitaciones más estrictasy de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hipótesis sobrela evolución de variables relevantes. La pregunta significativa sería, en cambio,bajo qué circunstancias se manifestarían problemas de sostenibilidad (o sea,que se plantearían demandas de �ajustes� de algún tipo) y cuán verosímilsería que aparezcan esas circunstancias.

La insistencia sobre la incertidumbre que está necesariamente implícita enel análisis prospectivo de restricciones macroeconómicas no deriva solamentede consideraciones generales, sino que parece aplicarse particularmente alcaso de la economía argentina. Esta economía ha mostrado fluctuaciones degran magnitud, que han complicado la identificación de trayectoriastendenciales (al mismo tiempo, esa misma dificultad en formular proyecciones


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fue probablemente un elemento importante en la generación de ciclos desobre-expansión y crisis). Por otro lado, el brusco cambio experimentado enlas condiciones de funcionamiento económico y las cuestiones abiertas haciaadelante hacen que los posibles senderos futuros puedan variar en rangosmuy amplios. A su vez, ésto influye concretamente sobre los comportamientosde los agentes, y por lo tanto, tiene consecuencias prácticas. Después de unacrisis como la que atravesó la economía, con una contracción del producto yel gasto a valores muy inferiores a los observados algún tiempo atrás, se con-ciben situaciones de rápida recuperación, pero también instancias donde losresabios de las grandes oscilaciones (en materia contractual y patrimonial,sobre todo) persisten sin solución clara y traban la actividad económica. Laatención se concentra aquí sobre la consistencia de un horizonte de unoscinco años en un caso �intermedio�, en el que se registra una recuperación,aunque moderada por los efectos de la incertidumbre que seguiría generandola posibilidad de un escenario negativo, por la permanencia de problemas dearrastre sin resolver. Las características del �escenario medio� estaríanespecialmente influidas por las perspectivas (en cuanto a gravedad yprobabilidad de ocurrencia) del caso desfavorable. En un escenario�intermedio� se irían observando avances en la reestructuración del sistemafinanciero y en negociaciones relativas a la deuda pública, y se mantendríaprudencia en la administración fiscal y monetaria, pero habría altibajos que,sin llegar a ser desestabilizadores, seguirían influyendo sobre las expectativasy harían que los horizontes de decisión se mantengan cortos. Es decir, sepresume que hay una cierta �normalidad� en los comportamientoseconómicos, pero siguen influyendo significativamente conductas precautoriasy de preferencia por flexibilidad.

Dentro del complejo conjunto de elementos que contribuirían a definirque la economía se vaya encuadrando en un escenario de un tipo o de otro,se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de lasexportaciones (y, más generalmente, de la producción de bienes transablesen condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugierenque, en relación a las exportaciones, es probable que desde el punto de vistade la sostenibilidad agregada, la cuestión principal sea que se generencondiciones para un empuje persistente, más que su ritmo de crecimiento enlo inmediato. En segundo término, el equilibrio fiscal es una condición básicapara un funcionamiento ordenado de la economía, porque presumiblementese mantendrá cerrado por un tiempo más o menos largo el acceso del gobiernoal crédito �voluntario�, y porque importa especialmente evitar la creación de


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dinero para financiar al sector público, como requisito primario para quepueda haber un régimen monetario de baja inflación. Las finanzas públicasaparecen como un tema decisivo, en especial porque posiblemente se generenfuertes tensiones entre las demandas que seguirán generando los graves pro-blemas sociales y las que se deriven de los servicios de la deuda pública. Esprobable que las características de la evolución de la economía se determinensegún se vaya encontrando o no un balance entre ambas clases de requeri-mientos; esto depende tanto del esfuerzo del sector público como de la cargade los compromisos que resulten de la reestructuración de la deuda. Por otraparte, interesa particularmente que se mantengan condiciones de baja inflaciónsin excesiva volatilidad cambiaria. La experiencia del período post-deva-luación sugiere que esos requisitos no son inalcanzables, aun en circunstanciasdifíciles, si bien probablemente lleve bastante tiempo consolidar un régimenmonetario con propiedades de estabilidad (y de flexibilidad) que sean incor-poradas como persistentes en las expectativas del público.

El �escenario básico� contempla una recuperación del producto, con lasexportaciones creciendo de manera relativamente moderada y lasimportaciones en rápido aumento. Se considera un incremento de la inversiónque mantendría la relación capital/producto por encima de los valores de losaños noventa. Los ejercicios realizados indican que el superávit comercialseguiría siendo grande en el horizonte considerado. Es decir, una moderadarecuperación con revaluación real de la moneda sería compatible conpersistentes superávit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos desostener un crecimiento que se prolongue más allá de esa recuperación,interesa particularmente que se genere un impulso persistente de lasexportaciones. En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa deinversión, mientras que el coeficiente de ahorro a precios constantes aumen-taría a lo largo del tiempo. Esto sería compatible con una recuperación, aunquepausada, en los niveles de consumo. Una menor presión para generar exce-dentes comerciales (que se vincularía con una atenuación de las incertidumbresabiertas en la crisis, y con exigencias moderadas de transferencias por serviciosde deuda) daría lugar a un incremento más rápido del producto, que se refle-jaría en el consumo.

Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sector públicoconsolidado podría generar de manera sostenida superávit primarios del ordendel 3% del producto. Ese superávit correspondería a un volumen de recursosde magnitud bastante apreciable, y que (no sin esfuerzo) parece posible que


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sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en absolutoun carácter �prescriptivo�. Los ejercicios realizados consideran cómoevolucionaría el stock de deuda pública y cuál sería la �tasa de interésimplícita� sobre esa deuda para un conjunto de especificaciones deldevengamiento de intereses, dado que la economía se desenvuelve en funcióndel escenario macroeconómico �básico� (y algunas variantes) y el sectorpúblico consolidado destina anualmente un superávit primario de 3% delPBI para el pago de servicios. Se considera un caso en que la tasa de interéssobre la deuda pública queda fija y otros donde esa tasa de interés devengadatiene una parte constante y una �móvil� que se establece como función linealde la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBIo PBI en dólares, según el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que elmonto de la deuda no tendría un crecimiento persistente en el intervaloconsiderado, excepto en un escenario de estancamiento con una tasa de interésno contingente. De todos, los coeficientes de deuda permanecerían en valoresaltos, aunque bien por debajo de los niveles de 2002.

4. Desafíos para las ventajas tradicionales

A lo largo de la década de los noventa, la agricultura argentina experimentóun proceso de modernización y crecimiento sin precedentes en los últimostiempos, en un marco de expansión de la oferta disponible de tecnologías yde profundos transformaciones técnico-productivas, profundizando suinternacionalización. Se verificó un proceso de cambio hacia planteos deagricultura más intensiva, con una mayor utilización de productosfitosanitarios, la difusión masiva de la práctica de fertilización y la adopciónde ciertas técnicas como la siembra directa, lo que, en conjunto, permitió unfuerte aumento de la productividad y de los rendimientos de los principalescultivos. La introducción y rápida difusión de las semillas de soja transgénicaa partir de mediados de la década facilitó una importante reducción de costosy la creciente expansión de este cultivo en todo el país. De este modo, seincorporaron tecnologías de nivel internacional a través de los diversosinsumos y de la maquinaria agrícola, los que estuvieron disponibles en laArgentina sólo con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los paísesde origen. Paralelamente, se produjo una expansión de la frontera agrícola yun cambio notable en la estructura de la industria y en la organización de laproducción agrícola. Reforzada de este modo la tradicional ventajacomparativa de la economía argentina, el sector enfrenta, de todas maneras,algunas restricciones que deben ser consideradas.


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La vigencia del viejo proteccionismo

El escenario de proteccionismo en el comercio agrícola es de larga data yno se ha modificado sustantivamente, a pesar de las sucesivas negociacionespara introducir mayores dosis de liberalización en las condiciones de accesoa los mercados y para reducir los subsidios a la exportación en un conjuntoimportante de grandes países productores. Los Estados Unidos, la UniónEuropea y Japón mantienen altos niveles de proteccionismo, a través deayudas a los productores domésticos y la imposición de barreras arancelariasy para-arancelarias. En el caso de los Estados Unidos, la Ley Agrícola 2002asigna US$ 19.100 millones anuales para los próximos seis años, monto en elque no se incluyen los créditos subsidiados a las exportaciones. La Agenda2000 de la Unión Europea UE asigna aproximadamente US$ 50.000 millonesanuales para subsidiar la producción propia y, por su parte, Japón protege sumercado con altos aranceles, contingentes arancelarios y exigencias de calidadque implican barreras encubiertas.

Si bien la finalización de la Ronda Uruguay del GATT incluyó entre susconclusiones el Acuerdo sobre Agricultura, que introduce disciplinas para elcomercio agrícola, compromisos de reducción de las ayudas internas en un24% en un periodo de seis años, convenios de disminución en un 36% de lossubsidios a las exportaciones en igual periodo y un compromiso de accesomínimo de 3% de la producción de cada producto para todos los países, larelativa exigüidad de estas disposiciones y la contemplación de nuevasrestricciones (Cláusula de Paz; Salvaguardias especiales y Ayudas permitidas)no satisface de ninguna manera los intereses de los países exportadoreseficientes. Por otra parte, la propia redacción del texto admite interpretacionesdivergentes, reflejadas en el mantenimiento o el aumento del proteccionismoaplicado con amparo en las debilidades del Acuerdo.

En la Ronda de Doha, en proceso de negociación desde noviembre del2001, los países con políticas proteccionistas mas fuertes insisten con suresistencia a reformarlas sustantivamente y el texto surgido de la DeclaraciónMinisterial tampoco garantiza necesariamente resultados positivos. Laspropuestas presentadas para establecer las modalidades de negociación parala liberalización del comercio agrícola, principalmente las ofrecidas por laUnión Europea y Japón, niegan expresamente que el texto se refiera a una�eliminación progresiva� e intentan introducir en el Acuerdo de Agriculturalas preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado,


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indicaciones geográficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambien-tales), solicitando el mantenimiento de la cláusula de paz y de salvaguardiasespeciales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en las negocia-ciones agrícolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.

Las debilidades del modelo productivo

El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó en laresolución de la brecha de rendimientos existente a inicios de la década,fundada en el relativamente bajo nivel de aplicación de tecnología. A su vez,la amplia dotación de recursos naturales y conocimientos disponibles facilitóla implementación de los cambios respectivos y aceleró sus resultados. Losinsumos desempeñaron un rol clave para el aumento de la producción,principalmente a través del crecimiento de la productividad. Este potencialde crecimiento es menor a futuro, en la medida que la brecha ha disminuidoconsiderablemente, si bien todavía resta por hacer un necesario trabajo dedifusión con algunos grupos de productores.

Cabe señalar que la red de distribución de insumos se ha redefinido sobrela base de una condición de cuasi exclusividad privada, por un lado, y de laoferta de paquetes productivos, por el otro, incluyendo estándarestecnológicos internacionales y diversos servicios, así como el financia-miento. Centrada la oferta en un paquete agronómico prediseñado, elproceso de toma de decisiones �respecto de las cuestiones tradicionales dequé, cuándo y cómo sembrar- se ha desplazado fuertemente desde el pro-ductor al proveedor de los insumos. Se ha producido una �privatización�de hecho de esta red de conocimiento, en la que en el pasado el sector pú-blico cumplía un rol central, cuando, por otra parte, una proporción signifi-cativa del conocimiento que circula por esta red privada ha sido generadoen el sector público, en particular en lo referente a las tecnologías de procesoy a las diversas técnicas de cultivo.

El modelo productivo se asienta en una importante dependencia externaen relación a los insumos y los niveles tecnológicos. Se basa principalmenteen la exportación de commodities, crecientemente concentrados en la soja, ala vez que retroceden otros granos que ocuparon tradicionalmente un lugarpreponderante en la economía del sector. En tanto las exportaciones de sojay sus subproductos han resultado muy relevantes en los últimos años, es


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importante considerar ciertos aspectos que podrían complicar el panorama afuturo. Aunque una importante proporción de la superficie sembrada consoja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la pro-ducción se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situación planteaimportantes riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosis-temas, tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructurade los suelos (aún en planteos de siembra directa), como a la aparición y pro-fundización de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por lafalta de una adecuada rotación de los cultivos.

En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigaciónpública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreas deinvestigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades de loscultivos y los problemas fitosanitarios. En la óptica de las empresas provee-doras de insumos, las decisiones de inversión en I&D se asocian al volumendel negocio planteado a escala internacional, lo que deja de lado determinadaslíneas de investigación que pueden ser clave para Argentina, tal como elcaso de las especies autógamas (trigo, por ejemplo) en el que ciertos beneficiosno son fácilmente apropiables en forma privada. Parece necesario reforzar lainvestigación local, en particular, sobre uso del suelo y la evaluación delestado de los ecosistemas, principalmente aquéllos más frágiles de las regionesextra-pampeanas, alcanzados por la expansión de la frontera agrícola. A futuro,se plantea el desafío de producción y comercialización de productosdiferenciados, los que requerirán el cumplimiento de los sistemas de identidadpreservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria.

Las condiciones del sistema de bioseguridad

La biotecnología se ha ido consolidando definitivamente como una de laspiedras angulares de la nueva economía �del conocimiento�. En Argentina,la temprana puesta en funcionamiento de un sistema nacional de bioseguridadha sido un factor fundamental para el desarrollo de la biotecnología aplicadaa la agricultura. Es así como en los últimos años ha devenido uno de loslíderes internacionales en superficie cultivada con materiales genéticamentemodificados, esencialmente en soja (12 millones de hectáreas), cultivo en elque la Argentina constituye un ejemplo mundial de velocidad de adopciónde una tecnología a gran escala. Su desarrollo se ha basado en la excelenciaacadémica doméstica en las ciencias biológicas, la existencia de programas


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de mejoramiento genético establecidos en el sector privado (y estatal) queayudaron a adaptar rápidamente las nuevas variedades, la rápida respuestadel sector oficial en materia agropecuaria estableciendo los mecanismos decontrol necesarios (bioseguridad) y la receptividad de los productores agro-pecuarios para la adopción de las innovaciones tecnológicas.

Si bien la aplicación de estrategias biotecnológicas a la industria agro-pecuaria abre un amplio abanico de beneficios potenciales, resta por resolveruna serie de cuestiones importantes, en relación tanto a la organización delos sistemas de tecnología, innovación y transferencia, como a las consi-deraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de los productosdesarrollados. En particular, cabe indicar que la eficiencia de los sistemasnacionales de bioseguridad depende, en gran medida, de la organizaciónadministrativa de las normas, lo que requiere cuerpos técnico-admi-nistrativos idóneos en todos las disciplinas y aspectos relacionados ycapacidad legal de implementación. En el caso argentino, se destaca lacapacidad de los recursos humanos involucrados en el proceso regulatorio,pero se hace necesario un mayor sustento legal y, fundamentalmente,institucional. En la medida que se trata de un proceso de evaluación �casoa caso�, la eficacia de un sistema de bioseguridad requiere que los respon-sables de las evaluaciones de riesgo cuenten con el apoyo del sistemacientífico-tecnológico nacional e internacional y accedan a los fondos nece-sarios para la realización de investigaciones específicas aplicadas a los casosde interés local.

Las funciones de investigación y control de parte de los organismos públicosnecesitan ser reforzadas. De un lado, en la medida que las instituciones deinvestigación del sector público son esenciales para desarrollar e implementarestrategias de acceso a las tecnologías patentadas de importancia para elpaís, es conveniente desarrollar mecanismos institucionales que faciliten alos investigadores de esos entes la protección de las invenciones desarrolladas.Del otro, debe reconocerse que el comercio ilegal de semillas ha devenido unproblema importante en la Argentina, lo que, además de los riesgos en tornoa la calidad de los materiales comercializados y los problemas fitosanitariosconsecuentes, implica también que muchos avances que podrían desarrollarsea través de la biotecnología �y otras tecnologías convencionales- no encuen-tren un canal efectivo para ser incorporados a la producción.


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Gestión ambiental y competitividad

En principio, no se detectan graves problemas de sustentabilidad en laregión pampeana que sugieran la posibilidad de una drástica caída en laproductividad agrícola en el corto o mediano plazo. Varias zonas extrapam-peanas e, inclusive, algunas subregiones pampeanas frágiles han incrementadosu vulnerabilidad, lo que se manifiesta en fenómenos de erosión, degradacióne incipiente desertificación, relacionados con la deforestación seguida poragricultura intensiva en suelos frágiles o con sobrepastoreo. Sin embargo, elriesgo de erosión se ha reducido considerablemente con respecto a la situaciónde principios de los años 1990 en las subregiones pampeanas de mayor produc-tividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas), debido aque el uso de técnicas de siembra directa ha reducido el impacto de la intensi-ficación agrícola observada en la última década. Las mayores deficiencias demanejo se presentan en el manejo del agua. En varias regiones extrapam-peanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, saliniza-ción o contaminación de acuíferos que está llevando a problemas de conta-minación de suelos.

Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo plazo, eltema requiere una evaluación más profunda y detallada. Los efectosambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difundido(soja transgénica resistente al herbicida glifosato + siembra directa + glifosato)no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar que la primacía de lasempresas proveedoras de semillas en la investigación y, por lo tanto, en lageneración y disponibilidad de información sobre impactos ambientales ysobre la salud de los cultivos transgénicos, genera cierta asimetría deinformación para las autoridades reguladoras del uso de biotecnología.

Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en losmercados internacionales, es necesario considerar el surgimiento de barrerasno arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. De hecho, la tendencia aincorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de lasbuenas prácticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente soloorientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que será cada vezmás difícil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene yseguridad. Por ejemplo, se han establecido requisitos en los últimos dos añospara el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y semillas de sojatransgénica y para productos orientados al consumo humano (productos de


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soja o aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitosmás exigentes son los que están en elaboración en los 15 países de la UE,pero también se enfrentan requisitos de etiquetado en Japón, Corea, Australia,etc.). Asimismo, los productores primarios en EE.UU. y en Europa recibengenerosos subsidios para la adopción de buenas prácticas de gestiónambiental. Esta tendencia puede implicar en un futuro próximo estándaresmás exigentes de gestión ambiental para otros productores que deseen accedera dichos mercados.

En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales deberánenfrentar un doble desafío: la trazabilidad y la segregación. Dado que se hanmostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas tendencias enlas regulaciones internacionales implicarán la necesidad de acelerar sureconversión en los próximos años. La segregación tiene varias implicancias.Por una parte, supone mayores costos para los productores. Por la otra, lasegregación de OGM puede contribuir a modificar la estrategia adoptadapor los productores locales frente al mercado local en cuanto a la informaciónproporcionada. Dada la escasa proporción de la producción destinada almercado interno, puede ser que los requisitos de los mercados de exportaciónimpliquen el etiquetado de alimentos que contienen OGM destinados parael mercado local, lo que mejoraría la información disponible sobre el impactoambiental y sobre la salud.

Una débil inserción internacional en productos de alto valor

Desde 1985, la competitividad de la producción agroalimentaria argentinacreció considerablemente, lo que permitió aumentar su participación en elmercado mundial, situada actualmente cerca del 3%. En algunos mercadosla participación argentina en las importaciones de agroalimentos es muysignificativa (Brasil, 50%; Sudáfrica, 15%; China, 10%; España, 7%). A suvez, la composición de la canasta exportada varió positivamente, aumentandola participación relativa de los productos más dinámicos en el comerciointernacional, entre los que predominan, a su vez, los de alto valor agregado.En el caso argentino, un grupo seleccionado de productos de alto valor, quecontribuyen con el 5% del total de las exportaciones de origen agropecuario,ha incrementado sus despachos en el período 1991-2001 un 130%, reflejandoun dinamismo superior al conjunto. En este grupo, se incluyen productosque no se exportaban a principios del período (frutas finas, kiwis, papasprefritas congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban


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pero que han multiplicado varias veces sus cifras de ventas (vinos, aceitunas,uvas de mesa, aceites esenciales, espárragos, entre otros).

A pesar de este crecimiento, la participación de la Argentina en el mercadomundial de estos productos dinámicos es �en la mayoría de los casos- bajísimay muy distante de la capacidad de absorción de los actuales mercadosimportadores. Es decir, estos bienes representan una oportunidad clara denegocios y un potencial aumento de exportaciones. Sin embargo, estapotencialidad aparece limitada por un conjunto de obstáculos de naturalezasistémica que deberían ser removidos.

Entre los principales factores limitantes de una mayor expansión de laproducción y exportación de alimentos de alto valor, pueden citarse lossiguientes: I) en el plano macroeconómico, grave escasez de crédito para lasPyMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de tomadores; II)en el plano institucional, debilidades del sistema de promoción de PyMES yde exportaciones, referidas, principalmente, a la falta de una adecuadaarticulación entre los programas de desarrollo de las capacidades competitivasy los dirigidos a la promoción comercial externa, superposiciones einsuficiente coordinación entre las instituciones, falta de prioridades,insuficientes recursos presupuestarios, escasa participación del sector privado;III) en las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la negociación deaccesos a mercados, controles insuficientes; IV) en las institucionestecnológicas, limitados recursos humanos y financieros destinados lainvestigación y desarrollo en productos no tradicionales e insuficiencia deinformación técnica para los usuarios; e) en el funcionamiento de la cadena,desarticulación, falta de entidades representativas de productores por rubros,insuficiente escala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos,escasos vínculos con otros productores y con el entorno.

La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturalesdisponibles en el país contrasta con la limitación de los recursos públicospara el desarrollo de programas y con la limitación de recursos financieros yempresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategia convenientesería focalizar esos recursos escasos en los productos o ramas que presentenlas mayores oportunidades, definiendo programas subsectoriales con laparticipación de las diversas instituciones que integran el sistema global deapoyo a las PyMES y de promoción de las exportaciones. En este contexto,


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el Mercosur puede significar aún importantes ganancias de comercio, enespecial para los segmentos productivos de mayor valor agregado. La defi-nición de estrategias comerciales y productivas para el Mercosur supone elabordaje del estado de situación del proceso de negociación y de los gradosde libertad disponibles: creando nuevos activos de negociación que ayudena consolidar el proceso de integración, preservando los activos de nego-ciación alcanzados y reparando determinados activos que se han visto afec-tados durante los últimos años a partir de las excepciones a nivel de arancelexterno común.

5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas

A la salida de la convertibilidad, el escenario macroeconómico tiende afavorecer a los bienes transables y a los procesos intensivos en trabajo y, a suvez, a incorporar un sesgo contra los bienes importados y a favor de lasventajas naturales. Sin desconocer el impacto de la mejora en la compe-titividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones no basadasen ventajas naturales depende, fundamentalmente, de la concurrencia deatributos sistémicos que maduran en un plazo más largo. Por otra parte, elavance sostenido de un proceso de sustitución de importaciones requiereoferta disponible y, especialmente, una capacidad tecnológica generalizada yuna trama productiva consolidada. En general, estos factores fueronparticularmente debilitados en el modelo de reconversión productiva y socialque prevaleció durante la década anterior, más agredidos aún durante laprolongada recesión de los últimos años y, finalmente, conmovidos tambiénpor los acontecimientos que marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad.En consecuencia, no sorprende que los indicios de reactivación sean todavíadébiles, en un marco de desempeños sectoriales muy heterogéneos y conpobres efectos de arrastre y derrame.

Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran en elsegmento de los bienes finales de consumo no durable y semi durable y dealgunos bienes intermedios y equipos de baja o media complejidadtecnológica. Esta constatación abre un interrogante sobre el horizonte posiblede sustitución, especialmente en los bienes intermedios y de capital y, por lotanto, sobre cuál será la elasticidad-producto de las compras externas encualquier escenario de reactivación que se proyecte o cuando se agote elconsumo de los stocks acumulados. Excepción hecha de los segmentos conelevada capacidad ociosa y capacidades tecnológicas acordes, un desarrollo


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o recreación relativamente rápidos de la trama productiva necesita, entreotros factores importantes, de perspectivas de demanda ciertas, una escalade pedidos satisfactoria y mecanismos de financiamiento del ciclo de inversióndel nuevo emprendimiento.

Los sectores más intensivos en mano de obra han sido perjudicados, engeneral, por la conjunción de incentivos de los noventas. En el otro extremo,las empresas de servicios públicos, las grandes industrias de proceso y elsector automotriz tendieron a concentrar los beneficios. La perspectiva actualmuestra un abanico de situaciones, que van desde una incipiente recuperaciónde las ventas en aquellos sectores pasibles de sustituir importacionesrápidamente a causa de las fuertes ganancias de competitividad-precio oporque están en condiciones de colocar inmediatamente excedentesexportables, hasta el impasse en las condiciones de operación de los serviciospúblicos. En general, aparecen interesantes oportunidades a corto y medianoplazo, solventadas por las capacidades y habilidades instaladas y la mejorarelativa de la competitividad. Sin embargo, una combinación variable (segúnlos sectores) de restricciones derivadas del contexto macro e institucional opropias del perfil microeconómico y organizativo de las empresas desalientaexpectativas de corto plazo desmedidas o muy optimistas.

El escaso desarrollo de las redes de conocimiento

El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevanciaasignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivasdinámicas. En los últimos años y en forma paralela a la consolidación de unnuevo paradigma intensivo en información y conocimiento, ha venidocreciendo la importancia de la discusión sobre la competitividad de los agentesinterrelacionados, por oposición a la derivada de aquellos que actúan enforma individual. En ese contexto, la revisión de trabajos recientes confirmala complejidad existente para el desarrollo de estas redes, en parte debido alcarácter cada vez menos público del conocimiento y del proceso de aprendizajeque llevan a cabo los agentes. Las redes intensivas en conocimiento secaracterizan por una importante circulación de información y conocimientono sólo entre los agentes que la integran sino, fundamentalmente, con firmase instituciones que no pertenecen a la misma.

En el marco de la situación argentina actual, esta discusión tiene importantesimplicancias. A lo largo de los noventa se profundizó la tendencia hacia la


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especialización de la estructura productiva en commodities y en bienesintensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de los bienes intensivosen conocimiento. Este proceso de relativa primarización, junto con el escasodesarrollo del sistema institucional, la desconexión de la política tecnológicarespecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los sistemas localesexplica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina.Desde una perspectiva dinámica, la mayor distancia respecto a lascomunidades epistémicas que lideran el cambio técnico y las ventajascompetitivas dinámicas a nivel internacional constituye una grave restricciónpara diversificar el patrón de especialización y para generar un sendero decrecimiento sustentable que tienda a disminuir las heterogeneidades y losniveles de inequidad prevalecientes.

El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye unelemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para lademanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de la políticatecnológica. La asimetría de las dinámicas de las firmas de distinto tamaño yel creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensamblesimportados por parte de las firmas de mayor tamaño se ha constituido en unfactor que ha debilitado las cadenas productivas y el desarrollo de procesosde aprendizaje en red. Esto afectó en mayor medida a las firmas de menortamaño y a las firmas grandes que no forman parte de redes internacionales.En este marco de redes �débiles�, no resulta sorprendente que, en especial,las redes intensivas en conocimiento tengan un espacio reducido en laestructura productiva.

El escaso desarrollo del sistema institucional también representa un límitepara la constitución de competencias endógenas de las firmas y se constituyeen un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado porellas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta la generación de unespacio público que permita impulsar los factores que posibilitan procesosde desarrollo endógeno y la circulación del conocimiento (codificado y tácito)a partir de prácticas formales e informales de cooperación entre agentes. Losfactores microeconómicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en eldesarrollo de las competencias de los agentes, limitando notablemente elnúmero de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje ydesarrollos tecnológicos. A su vez, este menor desarrollo institucionalaumenta los umbrales mínimos necesarios para acceder a la oferta de serviciostecnológicos, lo que contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural.


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La puesta en práctica de una política orientada al desarrollo de redes deconocimiento requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintasagencias e instituciones vinculadas directa o indirectamente con la políticatecnológica. Involucra los siguientes elementos: I) la definición de unaestrategia global de la política que sea consistente a nivel macro, meso ymicro; II) la maximización de sinergias a partir de incentivos para lacooperación y complementariedad de las instituciones; III) una evaluacióncontinua de los programas y rediseño de los mismos; IV) la identificación delos elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias técnicasnecesarias (identificación de áreas de vacancia en el sistema educativoprimario, secundario, terciario y de posgrado; falta de complementariedadentre instituciones de distinto nivel, entre otros); v) la implementación de unrégimen de incentivos en las universidades y centros tecnológicos quepotencie la vinculación con el sector productivo.

En la misma dirección, se debería desarrollar un programa de Estadoque apunte al desarrollo de competencias tecnológicas en software,biotecnología y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto requieredesarrollar políticas que permitan: I) una fuerte y creciente articulacióncon redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadoresy docentes hacia centros internacionales específicos); II) el desarrollo deprogramas de investigación que contemplen ex-ante el proceso de trans-ferencia, de modo de articular los saberes científicos con los tecnológicos;III) la identificación de argentinos de alto nivel tecnológico en el exteriorpara que puedan contribuir a la identificación de proyectos de inversión,cambio de los programas de estudio, la inclusión de científicos y empresariosde elevado nivel tecnológico en las redes internacionales de las que formanparte; IV) el desarrollo de comunidades epistémicas nacionales articuladascon redes internacionales.

Las limitaciones del sistema educativo

Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema científico-tecnológico en el contexto latinoamericano muestra, para el caso argentino,una posición de liderazgo en la matriculación combinada de la educaciónprimaria, secundaria y terciaria (83%), en los parámetros de la llamada�sociedad de la información� y en la cantidad de científicos en relación a lapoblación. Sin embargo, una comparación más cuidadosa muestra que laArgentina en estas mismas cuestiones avanza a menor velocidad que otras


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economías de la región. Es notoria la desventaja en comparación con Chileen cuanto al uso de las nuevas tecnologías de la información, y con Brasil encuanto al volumen y la sustentabilidad de la investigación científica ytecnológica o en la cantidad de los posgraduados -así como la comparacióncon ambos en relación a las inversiones en ciencia y tecnología-. El rezagorelativo es más evidente aún en comparación con otros países de desarrollointermedio que presentaban una situación equiparable dos décadas atrás,tales como Corea y España, especialmente en aquellos indicadores deescolarización en diferentes niveles.

En el caso argentino, en el nivel de educación básica están prácticamentecumplidas las metas de escolarización universal del preescolar (98%) yprimaria (99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante por completarla incorporación masiva de la franja de 13 a 17 años que hoy es del 71,9%.Las reformas implementadas en los noventa han dejado saldos positivos enrelación con la actualización de la formación básica de los docentes y elproceso de acreditación de las instituciones formadoras y el desarrollo delsistema nacional de evaluación de la calidad del aprendizaje de los alumnos.Sin embargo, en otras áreas los avances han sido muy insuficientes. El procesode descentralización operado en el sector aparece incompleto e inmaduro yrequiere de una nueva concertación política sobre la reforma del estado y ladescentralización deseable. La falta de previsión y regularidad con la que sebrinda el servicio (sucesivamente en diferentes provincias hay conflicto porfalta de pago de los salarios a los docentes), la ausencia de compromisosobre un flujo suficiente y permanente de recursos y la baja calidad del debatepúblico son el trasfondo sobre el que aparece una escuela que debe atenderuna demanda cada vez más compleja y de mayor heterogeneidad sinresponsabilidad sobre los recursos que maneja y, muchas veces, con deficientedisponibilidad de los mismos.

Parece necesario promover modelos alternativos de gestión de las escuelasbasados en la preservación del carácter �público� del servicio, aunque ésteno sea brindado directamente por el estado en sentido tradicional, y concentraren la autoridad educativa provincial y nacional �diferenciando metodologíasy grados de intervención- la capacidad de financiar y generar políticas,promover innovaciones, brindar asistencia técnica, monitorear y controlar lacalidad y equidad de la oferta. Junto con la responsabilidad institucional porlos resultados, a nivel de las escuelas, debe aumentar la capacidad real paraejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como así también


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garantizar la participación y el control social de la comunidad sobre lasinstituciones y sobre el servicio en general.

El nivel de educación superior enfrentó una gran expansión de la matrículaen los noventa, acumulada sobre un crecimiento aún mayor en la décadaanterior, por lo que el sistema se vio confrontado en pocos años a procesosde cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron inmersas enreformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento ylos sistemas de evaluación y control. La configuración de un sistemauniversitario público masivo, que lo coloca en términos de matrícula a laaltura de los países intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presiónde los jóvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del ingresovinculado a la ausencia de pruebas de finalización de la secundaria y de laescasa oferta de carreras terciarias no universitarias fuera de la docencia. Elcarácter masivo del ingreso acompañado por altas tasas de deserción en elprimer y segundo años, la falta de reglas del juego durante el transcurso de lacarrera, así como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnosde bajos ingresos se reflejan en indicadores muy contradictorios, como unbajo nivel de gasto por alumno (la mayor parte de la inversión está implícitaen alumnos que desertan) y un alto costo por graduado, comparable al de lospaíses desarrollados.

Por otra parte, la orientación de la oferta académica está fuertementeconcentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporción degraduados para abastecer el sistema científico y técnico en un escenariohipotético de gran expansión. Al mismo tiempo, la oferta educativa no estánecesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectiva parael desarrollo económico, social y cultural de las provincias en que lasuniversidades se asientan. En cuanto a la oferta terciaria, proliferaninstituciones y carreras, que generan una gran �inflación� de títulos noregulados o controlados por la autoridad pública. La superación de estosproblemas requiere, en primer lugar, garantizar una mejor articulación entreel nivel medio y superior, comprometiendo a las universidades en actividadesdestinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar paulatinamente lacalidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortalecer lacapacidad regulatoria y de control a través del sistema de evaluación yacreditación para reordenar las carreras y la diversidad de títulos existentes ydesarrollar un sistema de becas que, además de propender a una mayor


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equidad, podría también contribuir a reorientar la demanda hacia programaseducativos más pertinentes a escala nacional o regional.

Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistema científicoy tecnológico trabaja en las áreas de Ciencias Básicas, Ingenierías yTecnologías �que concentran la mayor parte de los recursos financieros-,menos de una cuarta parte de los egresados de la universidad provienen deestas ramas, lo que constituye un limitante potencial a mediano y largo plazo.A este desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de inversión total enInvestigación y Desarrollo (0.4% del PBI) y, especialmente, la mínimacontribución del sector privado a este proceso (una cuarta parte del gastototal en I&D y el 0.3% de sus ventas), con tendencia declinante en los últimosaños en el marco de la crisis. La obsolescencia derivada en el equipamiento einfraestructuras, la tradicional desvinculación entre empresarios y científicos,el éxodo de los jóvenes profesionales y el freno de algunas de las principaleslíneas de financiamiento público para proyectos innovadores agravan aúnmás el panorama.

Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera laexistencia de un puñado de firmas innovadoras, así como la calidad de losrecursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas, las historiasinstitucionales de organismos de larga experiencia en investigación y extensiónen proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento más autónomosintegrar esfuerzos y recursos para mejorar la �masa crítica� en cada ámbitoinstitucional o mediante la asociación y cooperación con otras instituciones,especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios de mediciónde resultados, de homologar las categorías de científicos y de avanzar en laelaboración de normas más eficaces sobre la protección y la propiedadintelectual.

La debilidad del proceso de innovación tecnológica

Los gastos en Actividades de Innovación oscilaron entre el 2,5% de lafacturación de las empresas de la muestra estudiada en 1998 y el 2,0% en2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a lo relevado en laprimera encuesta 1992/96, donde se registraron gastos en actividades deInnovación equivalentes al 3,48% de la facturación total para el último añode la serie. La causa principal de este cambio parece radicar en la caída


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registrada en la adquisición de bienes de capital. Los gastos en I+D tambiéndisminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la facturación en 1996a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todavía de lospresentados por los países de la Unión Europea (1,61%) y el promedio de laOECD (1,89%), si bien superan las cifras de México (0,13%), Turquía(0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), según datos suministrados porel OECD STI Scoreboard 2001.

El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% en elperíodo 98/01) se compara muy favorablemente con el valorcorrespondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar revelando una ciertamaduración de los procesos de innovación en las firmas argentinas.Paralelamente, se registra una disminución drástica del porcentaje de em-presas potencialmente innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), unleve crecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje de empresas no innovadorasy un alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Inno-vación en el período (36,5%). Estos últimos datos, en particular, son muypreocupantes en la perspectiva de evaluación de la capacidad competitivaa futuro. Cabe señalar que en el caso de las firmas innovadoras, las inno-vaciones han tenido también un papel destacado para mantener la partici-pación en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o, inclusive,para ampliarla (54.2%). Entre las empresas que no realizaron actividadesde innovación, un 69% lo responsabilizó a la Falta de recursos financierosy un 49% a Adversas condiciones de mercado o macroeconómicas. Cabeseñalar que la importancia de los obstáculos aumenta en la medida que sereduce el tamaño de la empresa.

El número de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridadescompetentes en la materia) asciende a 111, para el período 1998-2001,correspondientes a 35 empresas. Cuatro de estas empresas han patentadosus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el ámbito del Mercosur. Sólo 1 decada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha obtenido una patenteen el período bajo análisis. Las empresas de capital extranjero poseen, enproporción, un mayor número de patentes, aunque si se considera el númerode patentes por empresa no se observan diferencias atribuibles a su compo-sición accionaria. Aparecen, en cambio, diferencias por tamaño: mientras el17% de las empresas grandes han obtenido patentes, sólo lo han hecho el7% de las medianas y el 5% de las pequeñas.


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Dos tercios de las firmas mantuvieron algún tipo de relación con otrosagentes e instituciones del SNI en el período 1998-2001 (por contrapartidaun tercio de las firmas se mantuvo totalmente aislado del sistema). Pero,mientras predominan los vínculos comerciales (como proveedores y clien-tes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades de vinculacióntecnológica y las agencias y programas gubernamentales. También se obser-va que predominan aquellos motivos ligados de manera relativamenteindirecta con la innovación tales como la información, la capacitación ylos ensayos (sólo la asistencia técnica aparece como excepción), mientrasque las actividades ligadas de manera más directa con ésta como el diseño,las asesorías para cambios organizacionales y las actividades de I+D alcan-zan una importancia relativamente menor. Los programas y agencias pú-blicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de innovaciónson conocidas por menos de un cuarto de las firmas. El desconocimiento,en primer lugar, y luego las trabas burocráticas, las limitaciones de lasfirmas para formular proyectos de innovación y la excesiva exigencia degarantías surgen como las principales explicaciones al escaso uso realizadopor las firmas de la muestra de los fondos disponibles en los programas yagencias públicas.

Los problemas para la creación y el fortalecimiento de nuevas empresas

La experiencia internacional y las investigaciones existentes indican quebuena parte de las empresas dinámicas pertenecen cada vez más a actividadesen las cuales el conocimiento es un insumo crítico, aún en los sectoresmaduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento se distinguenpor su mayor contribución a la generación de puestos de trabajo de elevadacalidad, a la innovación, a la renovación de la base empresarial y productivadel país y al dinamismo de la economía. Desde esta perspectiva, las nuevasempresas que nacen en sectores intensivos en conocimiento deben serconsiderados como actores privilegiados, aunque no excluyentes, en unaestrategia de desarrollo emprendedor.

Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento ydesarrollo. Por un lado, se destacan las debilidades de los ámbitosinstitucionales de formación y vinculación, que impactan negativamente sobreel desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la facilitaciónde redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte de las universidades


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y de las demás instituciones de ciencia y técnica en instancias clave del procesoemprendedor es muy inferior a su potencial. A efectos de maximizarlo, esnecesario impulsar fuertes cambios no sólo en la oferta educativa, sino tambiénen sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos, climainstitucional). Por otro, es fundamental fortalecer la demanda local, deprimidacomo consecuencia de la caída de la inversión y del detenimiento de losproyectos de las grandes compañías. Las políticas de difusión tecnológicaentre las PyMEs y el poder de compra del sector público suelen ser utilizadoscon este propósito.

El primer eje para la promoción y el desarrollo de emprendedores y deempresas es la consolidación de un modelo de gestión institucional basadoen los siguientes principios: integralidad y enfoque centrado en el procesoemprendedor; énfasis en la activación de las iniciativas de base local; pro-tagonismo del sector privado y capitalización de las iniciativas existentes;promoción de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innova-ción y fuerte impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores.El segundo eje clave es el de las políticas de innovación. Supone ampliar yfortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que promueven la actividadinnovativa en las instituciones de ciencia y técnica y avanzar en su vincu-lación con las políticas de desarrollo emprendedor. Sin esta vinculación es-tratégica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores (prácti-camente ausente hasta la actualidad), las acciones tendrán un impacto muyinferior al potencial.

Los problemas para la conformación de un entorno de negocios anivel local

En los últimos años ha habido un reconocimiento creciente de laimportancia del entorno de negocios para la inversión y el desarrollo local.Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron desarrollando desde losochenta en los países de alto grado de desarrollo y en los noventa en lospaíses en desarrollo, con mercados comerciales y financieros más abiertosque en el pasado y arreglos comerciales regionales superponiéndose a la reglamultilateral de nación más favorecida, las condiciones locales que determinanlos costos de las empresas han pasado a tener más relevancia que en el pasado.

La cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y medianasempresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo,


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favorece la creación de ventajas competitivas. La clave de estas ventajas esuna elevada división social del trabajo, que sólo se consigue cuando seregistran bajos costos de coordinación y de información. De esta forma, elterritorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades parael desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de participacióny articulación entre los diversos actores. Ahora bien, el contexto institucionales un factor crítico en aquellos ámbitos territoriales en los que es necesariogenerar una cultura de cooperación y un espíritu innovador.

En el caso argentino, se presentan algunas limitaciones que afectan lasposibilidades de ampliar las experiencias de desarrollo productivo a nivellocal. Estos obstáculos se sintetizan en los bajos niveles de llegada que tiene,en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión última radica enel desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales.Un origen importante reside en la débil articulación entre el sector público yel sector privado �más allá de algunos avances puntuales en los últimos años-y en la escasa participación de las instancias locales en el proceso degeneración de propuestas y proyectos. Habida cuenta de la diversidad de losentornos territoriales en el país, según las regiones, sus características,dimensiones poblacionales y económico productivas, parece necesariointroducir estas cuestiones en el debate sobre las estrategias de desarrollo y,consecuentemente, estimular la formación de recursos humanos que trabajendesde la perspectiva local.

En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos localescomo los demás actores del desarrollo presentes en el territorio �gremialesempresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo,universidades, etc.- están llamados a jugar un importante papel proactivo enla búsqueda de salidas concertadas. Las acciones en este sentido deben serparte de una modalidad de actuación conjunta y concertada entre losdiferentes actores públicos y privados, quienes deben apelar a formas flexiblesde organización que articulen y coordinen los recursos humanos y económicosdisponibles y sirvan para la obtención de otros adicionales. Asimismo, sonde vital importancia las actividades de capacitación tendientes a generar ydifundir contextos de cooperación y de colaboración.

Otro aspecto determinante es la coordinación en la provisión deinfraestructura y su correspondiente administración y diseño fiscal porjurisdicción. La infraestructura es un componente importante para el


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crecimiento económico, pues no sólo provee servicios directos, sino quetambién posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos deproducción, aumenta la productividad de los insumos, permite el acceso anuevos mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversión públicaen infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con la rentabilidadsocial de las inversiones públicas y la marcha tendencial de la economía(determinada por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). Lainversión en infraestructura está básicamente vinculada con la tasa de interésde largo plazo, por su carácter fuertemente intertemporal, lo que implica quelas fases del ciclo económico no son una buena razón para reducir o ampliarel gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser protegido deesas iniciativas y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscalesde funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar elpresupuesto a largo plazo. La única variable relevante, en este sentido, tieneque ver con la tasa de interés. Además, el gasto público en infraestructuraconlleva un tiempo de evaluación, decisión y licitación, que lo vuelve pocoapto para adaptarse a fluctuaciones cíclicas.

Otro aspecto significativo del ambiente de negocios alude a los excesivoscostos de transacción implícitos en la operatoria empresaria. Por un lado,aparece un subdesarrollo significativo de las instituciones, oficiales y privadas,que deberían sustentar procesos competitivos y transparentes. En el sectorpúblico, la escasa transparencia se manifiesta en la falta de claridad de lasreglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta de información sobrelicitaciones estatales. En el sector privado, la reticencia a informardebidamente sobre datos operativos e institucionales de las empresas reflejaun déficit equivalente. En el marco de esta falta generalizada de transparencia,aumentan las posibilidades de corrupción e informalidad y se generalizatambién la desconfianza entre los actores. Por otro lado, en la interaccióncotidiana entre las empresas y el Estado surge otro conjunto de barrerasburocráticas. Así, asociada a la carga impositiva aparece una serie dedificultades que encarecen el costo de operar en la formalidad y desconcentranlos esfuerzos desde la producción hacia la administración de impuestos. Semanifiestan, asimismo, otras dificultades con similar impacto sobre los costos,tales como los procesos de registro de una empresa, o para ampliar el númerode empleados o para acceder a información eficaz sobre nuevos mercados.


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6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibrios a atender

Habiendo redefinido significativamente el modo de funcionamiento y lasinstituciones principales de la economía argentina, las reformas y los cambiosestructurales de los noventa no modificaron el carácter espasmódico de sudinámica de crecimiento de largo plazo ni resolvieron sus desequilibrioslargamente acumulados en los ámbitos externo, fiscal y de asignación yaprovechamiento de recursos. Estos últimos, en particular, fueron profundi-zados durante esa década y en la caótica salida del régimen monetario ycambiario. Las consecuencias sociales de este proceso se manifiestan esencial-mente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las condiciones de tra-bajo y la heterogeneidad y desarticulación del desarrollo regional. La sustenta-bilidad de un esquema de crecimiento a largo plazo requiere atender de modoprioritario ambos aspectos.

Situación de empleo e ingresos

Durante los años noventa, la ocupación aumentó menos que en la décadaanterior y crecieron las tasas de desempleo abierto, mientras que la mayorparte del empleo generado correspondió a posiciones informales,tradicionalmente de escasa productividad y no cubiertas por la seguridadsocial. Si bien las remuneraciones se recuperaron de la erosión experimentadaen los ochenta, se ampliaron fuertemente las brechas entre las personas condiferentes calificaciones, a causa del elevado desempleo y subempleo y delos sesgos de la demanda de trabajo asociados a la apertura económica y loscambios técnicos. En comparación con el resto de la región, por otra parte,el aumento del desempleo abierto ha sido más importante en Argentina. Laspolíticas de empleo siguieron tres orientaciones básicas: la flexibilización delas regulaciones laborales, la creación directa de empleo �especialmente parapersonas de baja calificación� y la mejora de las calificaciones. Parece claroque las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo noejercieron un efecto positivo sobre el nivel de empleo y, al mismo tiempo,favorecieron la creciente presencia de empleos precarios y de inestabilidaden la estructura ocupacional. En la medida que estos efectos afectaron másintensamente a personas con bajo nivel educativo o pertenecientes a ciertosgrupos de edades, el impacto distributivo también fue sustancial.

A comienzos de los noventa, el proceso de reconversión productiva gene-ró un lento crecimiento del empleo, aunque todos los puestos netos creados


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fueron de tiempo parcial, y la desocupación abierta trepó al 12% en 1994. Sibien la ocupación se expandió considerablemente en la fase de recuperaciónposterior a la crisis del Tequila, el desempleo permaneció elevado y se incre-mentó la proporción relativa de puestos precarios, tendencias agravadas enla fase contractiva iniciada a mediados de 1998. Así, en el 2001, el elevadodesempleo afectaba con similar intensidad a diversos conjuntos definidospor diferentes atributos: por ejemplo, todos los estratos de educaciónregistraron tasas superiores al 18%, excepto el de quienes habían completadola educación terciaria (7%). En la estructura ocupacional de ese año se destacael peso de los establecimientos informales, sean muy pequeños (explicanentre 37% y 45% del empleo total, según la definición) o pequeños (12%),difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comercio, losservicios personales y la construcción. Esta estructura productiva segmentadaes una de las explicaciones de la elevada precariedad laboral, la que alcanzaa casi la mitad de los trabajadores. La remuneración media prevaleciente erasimilar a la de fines de 1991 y un 15% por debajo del punto máximo de ladécada, en octubre de 1994.

La agudización de la recesión y la irrupción de la inflación a partir de finesdel 2001 agravaron el panorama. Continuó la reducción de la cantidad depuestos de trabajo disponibles y se produjo un rápido deterioro del poder decompra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente durante el primersemestre. El valor real de las remuneraciones medias de los asalariadoscorrespondiente a septiembre de 2002 constituye el mínimo de una serieiniciada en 1940. El nivel de desempleo se incrementó inicialmente en másde tres puntos �alcanzó al 21.5% en mayo�, para reducirse a 17.8% en elmes de octubre, como consecuencia de un crecimiento del empleo en 8.3%entre mayo y ese último mes. En buena medida, la reversión de la tendenciase debió al papel jugado por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH), cuyosbeneficiarios llegaron a representar el 7.4% de la ocupación total en octubre.Por tanto, si se excluye a ese subconjunto de ocupados, el incremento delempleo total se reduce al 2.7%, concentrándose en ocupaciones noasalariadas. Esto sugiere que la recuperación del empleo en el segundosemestre de 2002, más allá del impacto del PJJH, obedeció al aumento de lainformalidad e implica un mayor grado de precariedad laboral.

A futuro, la evolución de la demanda de trabajo estará principalmentedeterminada por la dinámica del nivel de actividad. De todas maneras, estarelación se encuentra mediatizada por una serie de factores: las variaciones


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en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del producto, elritmo en la incorporación de tecnología, la fase del ciclo, las regulacioneslaborales, las expectativas de los empresarios o el poder de negociación delos sindicatos. Por otra parte, la mayor heterogeneidad productiva de Argentinaimplica la necesidad de revisar el esquema analítico tradicional; por ejemplo,las deficiencias relativas de la demanda no siempre �o no totalmente- setraducen en mayor desocupación abierta, sino que pueden originar laampliación del empleo en actividades no estructuradas, que operan como unrefugio o una alternativa al desempleo.

Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios del nivel deempleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consistentescon los escenarios macroeconómicos ya comentados. Por un lado, lasfunciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo observadoen las dos décadas anteriores; la elasticidad empleo�producto de largo plazoestimada es de 0,42. Por otro, se efectuó una estimación econométricarelacionando las variaciones de la tasa de actividad con los cambios en latasa de empleo y en las remuneraciones (más un término de tendencia). Seconsideraron senderos alternativos de la tasa de actividad, adoptando unahipótesis de nivel constante y otra variable en función de la tendenciaobservada durante las décadas de los ochenta y los noventa. Definidos estosescenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon las tasas dedesempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo los supuestos señalados, lastasas de desempleo para el año 2008 correspondientes a las variantes queconsideran un crecimiento anual del PBI del 3% resultan similares, e inclusivealgo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento del PBI del 4.5% seasocia a niveles de desocupación similares a los actuales, o sólo algo menores,y sólo con estimaciones de una expansión muy acelerada de la producciónagregada se alcanza un descenso importante de los niveles de desocupación.

En estos escenarios, el mayor desempleo y la más elevada incidencia de laindigencia y de la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello, sin dejarde reconocer la eficacia de los mecanismos de protección tradicionales paralos trabajadores formales, resulta necesario que el sistema de protección socialse instrumente no sólo a través de mecanismos sujetos a la posesión o eltránsito previo por un empleo registrado. El sistema de protección socialdeberá enfrentar tanto las situaciones de los �nuevos pobres�, como lossíndromes de pobreza crónica, recurriendo para ello a diferentes instrumentos.Su diseño debería orientarse por tres criterios generales: mantener incentivos


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a emplearse productivamente, maximizar la inversión en capital humano yoptimizar las inversiones en desarrollo humano. Es prioritario optimizar laefectividad de los instrumentos disponibles antes que considerar �salvo quesea indispensable- nuevos instrumentos. En el caso de las políticas de subsidio,parece más adecuado adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinirlas condiciones de elegibilidad de los hogares en función de su insuficienciade capital humano, su desocupación o inactividad y sus ingresos, así comode la cantidad de hijos menores. A su vez, las actividades vinculadas deberíanbasarse en proyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas accionesdeberían completarse con programas de atención a hogares vulnerables, deasistencia alimentaria a niños y de pensiones para ancianos sin ingresos.

Las desigualdades regionales

El nivel de concentración territorial de la producción se ha mantenido máso menos constante en la últimas cinco décadas; las cinco jurisdicciones demayor tamaño (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé yMendoza) daban cuenta del 80% del producto en el año 1953 y del 78% enel 2000. Dentro del resto, Tierra del Fuego, Neuquen, San Luis, Santa Cruzy Catamarca más que duplicaron su participación relativa. Con excepción deesta última, cuyo crecimiento fue posterior a 1995, en las otras jurisdiccioneslas ganancias de participación se originan en las décadas de los setenta yochenta. Como contraposición, varias jurisdicciones registran disminucionesen su participación, destacándose los casos de Chaco, Corrientes, Entre Ríosy Tucumán, cuyas pérdidas relativas superan más de medio punto porcentual.A su vez, las estimaciones de producto per cápita (1953-2000) muestran unaumento considerable de las disparidades territoriales, habiéndose ampliadoconsiderablemente la brecha interjurisdiccional en los noventa. En 1953, lascinco provincias con más bajo per cápita promediaban un cuarto del nivel dela cinco con mayor per cápita. En el año 2000, las cinco provincias de menoríndice no sólo se ubican por debajo de la mitad de la media nacional, sinoque su distancia con el grupo de las cinco de mayor nivel se ha ampliado amás de 5 veces.

El peso de las actividades productivas de bienes (agropecuarias, pesca,minería e industria manufacturera) varía considerablemente entre lasestructuras de cada jurisdicción. Sólo en siete provincias, estos sectoresagregados superaban, en el año 2000, el 30% del PBG de cada jurisdicción(Catamarca, Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La


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Pampa). El extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa, dondelas actividades productivas primarias y secundarias sólo generaban, en elmismo año, alrededor del 16% del PBG. Una situación muy próximacorresponde a la provincia de Santiago del Estero. Paralelamente, en la mayorparte de los aglomerados provinciales se deterioraron fuertemente los nivelesde formalidad y estabilidad del empleo. Los casos extremos son Formosa,Jujuy, Santiago del Estero y San Juan.

En aquellas provincias en las que se observan aumentos considerables departicipación relativa en el producto geográfico, la tendencia se explica porcambios muy marcados en la estructura productiva y en la composición desu canasta de bienes y servicios. En todos los casos, ha habido inversiones�nuevas� de tal magnitud que transformaron el escenario productivo local,desplazando intersectorialmente los ejes de la producción territorial. Lastransformaciones de envergadura del perfil productivo provincial se gestarona partir de acciones a nivel nacional, tanto públicas como privadas, en lasque se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales específicosy se canalizaron inversiones de grandes compañías locales o internacionales.

Los problemas de desigualdad relativa regional se originan, en gran medida,en la dimensión extremadamente pequeña de los aparatos productivos enbienes transables de muchas provincias, lo que presiona sobre el mercado detrabajo y genera un clima negativo de negocios al incurrir en fuertesdeseconomías de aglomeración y complementación. La distribución geográficade la inversión del panel de grandes empresas, por ejemplo, presenta un perfilterritorialmente concentrado, localizándose en la provincia de Buenos Airesy en la Ciudad Autónoma entre el 55% y el 60% de la inversión total. Si seincorpora a Santa Fe y Córdoba y a las tres provincias petroleras principales,Neuquén, Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversión privadaoriginada en las grandes empresas.

En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa,San Juan, Santiago del Estero y La Rioja) sólo daban cuenta del 1.3% y el1.6% de la inversión de este panel de grandes firmas en los años 1997 y1999, respectivamente, con una inversión media por planta o establecimientoinferior al millón de dólares. La ausencia de proyectos de inversiónsignificativos por parte de este panel de firmas líderes en estas provincias nosólo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto geográfico,las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de la economía


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provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades que lasinversiones generan y la pérdida de una serie de impactos críticos en el procesode desarrollo económico competitivo (tales como la difusión de innovacióny de prácticas y procesos productivos, la limitación de los canales informalesy formales de transferencia tecnológica, la falta de estímulo y demanda paracalificación del personal técnico, la ausencia de un mercado de equipamientode segunda mano, el debilitamiento del tejido institucional financiero y lafalta de espíritu emprendedor).

En las regiones más rezagadas de Argentina, algunos de los problemasprincipales se derivan de la debilidad de los agentes económicos y de suescasa capacidad para orientar progresivamente una trayectoria de expansión.En este sentido, a partir de la institucionalidad privada existente, la acciónpública debería concentrarse en impulsar la consolidación y el fortalecimientode los nodos o núcleos críticos con capacidad de sostener una estrategia declusters con proyección nacional e internacional. Junto con el conjunto denuevos agentes atraídos por esta estrategia, deberían ampliarse y asegurarsela generación de bienes públicos y economías externas que permitan generarun proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarioslocales. Una parte de estas acciones debería apuntar a subsanar fallas demercados y reducir sustancialmente los costos de transacción intratrama;por otra parte, la acción pública debería orientarse selectivamente también acolaborar con la institucionalidad privada, a través de un conjunto deincentivos y modalidades institucionales de participación (por ejemplocontratos de adhesión). La idea básica consiste en operar públicamente sobreel complejo, no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creandooportunidades para nuevas inversiones, atendiendo a los principales problemasplanteados y maximizando la generación de beneficios de aglomeración,economías externas y complementariedad entre los agentes económicos enla búsqueda de mercados ampliados, dentro del país o externos.

Organismos internacionales y desarrollo local

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El desafío de una globalización solidaria

Dr. Alieto A. GUADAGNIRepresentante de la Argentina ante

el Banco Munidial

Las transformaciones económicas globales avanzan febrilmente y a todaprisa; la problemática mundial no sólo económica, sino también ecológica,social y demográfica es en el Siglo XXI de mayor complejidad, en la mayoríade los casos por involucrar experiencias absolutamente novedosas para lahumanidad. En nuestro planeta de seis billones de habitantes, un billón esdueño del 80 por ciento del PBI, mientras que otro billón apenas sobrevivecon menos de 1 dólar por día. Este es un mundo fuera de equilibrio. En lospróximos 25 años, apenas cincuenta millones de personas se sumarán a lapoblación de los países ricos, pero nada menos que un billón y medio seagregará a la de los países pobres. Muchos serán víctimas de la pobreza y eldesempleo, y la desilusión de lo que sentirán como un sistema global noequitativo. Un número creciente dejará sus países de origen en búsquedade trabajo.

Los años no pasan en vano, y cada nación y cada persona es responsable desu porvenir; las opciones que hoy adoptemos, nos dirán si nos limitaremos aesperar el futuro, o seremos capaces de construir en el futuro una naciónpróspera, competitiva y sin exclusión social en un mundo solidario. De estotrata justamente nuestro proyecto nacional. En esta nota nos concentramosen cuestiones que hacen al ordenamiento internacional y a las instituciones

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multilaterales, haciendo referencia a las formas de gobierno de las mismas,en la agenda pendiente de las reformas del inequitativo sistema de comer-cio internacional y en el desafío climático que enfrenta la humanidad eneste siglo.

1. Cómo se eligió el décimo presidente del Banco Mundial

El gobierno de los Estados Unidos se ocupó en los primeros meses del año2005 de la selección de un nuevo presidente para el Banco Mundial, ya queen mayo de ese año concluyó su mandato James D. Wolfensohn al frente deesta institución que es clave en la arquitectura financiera internacional con184 países miembros y préstamos por 20.000 millones de dólares anuales.Además, su staff de alrededor de 10.000 funcionarios representa la mayorconcentración de conocimiento acerca de los grandes problemas socio-económicos que enfrenta la humanidad en el siglo XXI: pobreza, desigualdad,preservación del medio ambiente global, energías renovables, comerciointernacional equitativo, transporte sustentable, analfabetismo, carencia deinfraestructura sanitaria, enfermedades como el SIDA, promoción de lainversión productiva, financiamiento del desarrollo. Esta lista que no esexhaustiva, nos indica que el Banco Mundial aspira a ser no solamente unamera institución financiera sino también un centro generador de propuestasracionales que apunten a una globalización más solidaria que sea capaz decumplir las metas del Milenio en cuanto a la reducción de la pobreza mundial.

El Banco Mundial nació al final de la Segunda Guerra Mundial junto alFondo Monetario Internacional; ambas instituciones son así las hermanasdel Acuerdo de Bretton Woods. Desde entonces se habían sucedido hasta elaño pasado nueve presidentes en el Banco, todos ellos nominados directamentepor el gobierno de los Estados Unidos. Lo mismo ha ocurrido desde 1945 enel FMI. Con respecto a su Director-Gerente, los nueve que se han sucedidohasta hoy con Rodrigo Rato han sido europeos. Para juzgar esta forma dedesignar los máximos directivos de estas instituciones conviene recordar queestas instituciones están integradas por 184 países con más de 6.000 millonesde habitantes, y son hoy gobernadas por personas elegidas por gobiernos querepresentan apenas el diez por ciento de la población mundial. El poderdecisorio en estas entidades no guarda tampoco debida relación con laimportancia económica de las naciones miembros, existiendo una evidentesubrepresentación de los países en desarrollo y en transición que maximizaasí el peso decisorio del G-7 (USA., Canadá, UK, Francia, Alemania, Japón


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e Italia). Basta señalar por ejemplo que China e India suman un PBI casiequivalente a toda Europa, pero sus votos son apenas la quinta parte delpoder de decisión europeo.

Si el Banco Mundial es un financiador clave para los países en desarrollopero además concentra la mayor �sabiduría� global, a todos nos interesa queesté bien gobernado. Un buen presidente para el Banco Mundial tiene quetener tres condiciones: experiencia en administración financiera, conocimientode las grandes cuestiones del desarrollo y, sobre todo, liderazgo internacional.Por este motivo, la metodología de selección debería tender a escoger elmejor candidato para tan importante tarea; es obvio que mientras más ampliasea el área geográfica de selección, mayor será la chance de hacer una buenadecisión. Por esto es ineficiente restringir el proceso de designación aciudadanos de un país, como lo había sido antes seguir con la tradición denecesariamente un ciudadano europeo para el FMI (en este caso cuandoRodrigo Rato � español � sucedió a Kohler � alemán).

2. Rodrigo Rato tiene razón cuando se preocupa por la �legitimidaddel FMI�

Cuando en el mes de octubre del 2005 se reunían en Washington losGobernadores del FMI y del Banco Mundial, Rodrigo Rato escribía: �Lalegitimidad del FMI como organismo global se basa en la justa representaciónde sus países miembros. La actual distribución de las cuotas accionarias y delos derechos de voto pone en riesgo esta legitimidad en muchas regiones delmundo�. Lo mismo había sostenido antes Kofi Anann cuando señalaba quelos países en desarrollo estaban sub-representados en estas institucionesfundadas en Bretton Woods en 1945. Los países desarrollados hoy controlanalrededor del 60 % de los votos en el FMI y en el Banco Mundial, lo cualexcede su participación en la economía mundial y está muy por encima de supeso demográfico (menos del 15 % de la población mundial). Estosdesequilibrios ya habían sido considerados en el Acuerdo de Monterrey(2002), donde se recomendó una mayor participación de los países endesarrollo en el gobierno de estas instituciones.

Veamos algunos casos ilustrativos de la desigualdad imperante en larepresentación, tomando como ejemplo el Banco Mundial: a) Los países dela Unión Europea controlan el 25,6 % de los votos, pero representan apenasel 19,2 % del PBI mundial. b) Canadá posee el 2,8 % de los votos, igual que


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China. Pero la economía china es siete veces mayor que la canadiense. c)Italia tiene la misma cantidad de votos que India, cuya economía es el dobleque la italiana.

Esta asimetría en el poder decisorio ha generado un proceso de crecientehegemonía del G-7, tanto en el FMI como en el Banco Mundial. Estas sietenaciones industrializadas controlan casi la mitad de los votos y, por lo tanto,pueden impulsar o bloquear cualquier iniciativa. Además, a pesar de haberya culminado el proceso de integración económica de la Unión Europea, conun mercado común y con una moneda única, los países europeos aun controlanocho Sillas en el Directorio sobre un total de veinticuatro, ya que siguenrepresentados en forma individual. Si se unificase la representación europeaen una única Silla y se ajustase su poder de voto a la magnitud actual de sueconomía, se podría generar espacio para ampliar la representación de paísesen desarrollo y relativizar así la actual hegemonía del G-7. Ese sería elmomento indicado para consagrar la obsolescencia de la regla de decisiónimpuesta por los ganadores de la Segunda Guerra Mundial: �el Banco Mundialserá presidido por un norteamericano y el FMI por un europeo�, marginandoasí al resto del mundo fuera del �western world�.

A nivel internacional, las naciones emergentes deben tener una mayorrepresentación en las instituciones internacionales claves, que debería reflejarla emergente configuración del nuevo poderío mundial. Esto contribuiría amejorar la credibilidad política de las instituciones financieras internacionales,cuyas reglas básicas debieran reflejar la nueva realidad del siglo XXI y no laimperante hace sesenta años. En los próximos años este desequilibrio seagudizará ya que antes del 2010 la participación de los países industrializadosen el PBI mundial se ubicará por debajo del 50 %. Es evidente que existeuna asimetría fundamental entre la realidad global actual y los mecanismosde gobierno mundial, en manos de países industrializados que representanprincipalmente la cultura occidental � una de las principales expresiones dedicho anacronismo. La credibilidad y la eficacia de los organismosinternacionales dependen de su adaptación a la nueva realidad mundial; soloentonces podrán contribuir eficazmente al crecimiento sustentable y a laerradicación de la pobreza en el mundo. Como se expresara en un reciente informe del Instituto Brookings, �existeuna asimetría fundamental entre la realidad global actual y los mecanismosde gobierno mundial, siendo el G-7 �una sociedad exclusiva de paísesindustrializados que representan principalmente la cultura occidental� una


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de las principales expresiones de dicho anacronismo�. La credibilidad y laeficacia de los organismos internacionales dependen de la puesta en ejecuciónde estos cambios; solo entonces podrán contribuir sustancialmente al progresoy la paz entre las naciones. Su reestructuración con el fin de reflejar la nuevadistribución del poder mundial es más promisoria que dejar que los mismoscaigan en la irrelevancia por su falta de genuina representatividad.

3. Que espera el mundo en desarrollo de la Organización Mundialdel Comercio y de la Ronda de Doha

En la Reunión de la Organización Mundial del Comercio que se celebróen Hong Kong del 13 al 18 de diciembre del año pasado, no se pudo llegara un acuerdo sustancial sobre la liberalización agrícola, ni tampoco hubieronnaturalmente avances en las negociaciones sobre manufacturas y servicios.Es esencial que se logren avances en muy poco tiempo si se espera que laRonda de Doha se complete para fines de este año. Recordemos que cuandolos 148 países que integran la OMC se reunieron en septiembre del 2003en Cancún, el resultado fue muy negativo. Hubo una confrontación entrelos países ricos y pobres, y la reunión culminó con enfrentamientos. Enesos días, sin embargo, había todavía tiempo para reparar el daño ya que,de hecho, la fecha límite para la Ronda de Doha es junio del 2007, cuandoexpira el poder conferido (�fast track�) por el Congreso al presidente Bushpara negociar acuerdos de comercio. Pero aunque ello deja más de un añodespués de esta poca productiva reunión en Hong Kong, la complejidad deuna negociación que involucra a 148 países y muchos temas conflictivosimplica que debe llegarse a un acuerdo durante el 2006; si esto no ocurre,la Ronda habrá fracasado (recordemos que había sido bautizada como �LaRonda del Desarrollo�).

La liberalización del sector agrícola mundial hoy es una de las demandasprincipales de los países en desarrollo (PED). El crecimiento agrícola tieneun impacto positivo sobre la reducción de la pobreza ya que muchos de lospobres en el mundo dependen directamente de la agricultura para su sustentoy la pobreza es principalmente un fenómeno rural. En los países de bajosingresos, la agricultura es el sector que emplea la mayor cantidad de mano deobra -casi 70 por ciento-. En países de ingresos medios, el sector agrícolarepresenta un cuarto de la fuerza laboral. Aproximadamente el setenta y cincopor ciento de los pobres del mundo viven en zonas rurales, y la poblaciónrural mundial superará a la población urbana por al menos otra generación.


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No habrá reducción en la pobreza mundial si los países en desarrollo ven quese les niega el acceso al mercado de los países ricos.

Es paradójico que la agricultura sea el tema más polémico teniendo encuenta su decreciente importancia en la economía mundial. La participacióndel sector en el PBI mundial ha disminuido del 1/10 en los 60�s a 1/30 en laactualidad. En los países desarrollados (PI) el sector representa solo 1.8 porciento del PBI y apenas un poco más del empleo. Reflejando esta disminución,la participación de la agricultura en el comercio mundial se ha reducido másde la mitad en los últimos 30 años, cayendo del 22 al 9 por ciento.

Es precisamente debido a que los ingresos provenientes de la agriculturason tan importantes para un gran número de PED que las políticas agrícolasaltamente proteccionistas de unos pocos países ricos (PI) son el núcleo delas negociaciones de la OMC. Es crucial para los PED un mejor acceso desus productos agrícolas a los mercados de los países ricos.

La protección arancelaria a la industria de los PI ha disminuido en losúltimos 60 años desde un nivel similar a la de la agricultura en la actualidada 1/10 de ese nivel. Ello significa que la producción agrícola ha absorbidomás recursos en PI �y por lo tanto menos en los PED� de lo que hubieraocurrido si se hubiera paulatinamente reducido la protección en los sectoresagrícola e industrial de una manera igualitaria en los países ricos.

La liberalización agrícola es una de las demandas principales de los paísesen desarrollo. Como la agricultura es importante para estos países, las políticasproteccionistas de los países ricos son el núcleo de las negociaciones de laOMC. Si se marginara la agricultura en las negociaciones, se corre el riesgoque este proteccionismo aumente nuevamente. Eso es lo que ocurrió enEuropa y el nordeste asiático en la segunda mitad del siglo pasado. Fue reciéna partir de la creación de la OMC que el comercio agrícola pasó a ser tratadocomo una disciplina multilateral en la Ronda Uruguay. La agriculturarepresenta apenas el 4 por ciento del PBI mundial; sin embargo, este sectorexplica nada menos que dos tercios de los beneficios de la liberalización delcomercio mundial. Esto es la mejor prueba de las distorsiones que hoyperjudican a esta actividad. Vale la pena aclarar que si bien los subsidiosagrícolas son distorsivos, no son responsables del principal daño a los paísesen desarrollo, que enfrentan una traba mucho más grave: los mercados cerradosde los países ricos. El Banco Mundial ha estimado que este daño es diez


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veces mayor al causado por los subsidios de los países industrializados. Si sereducen los subsidios pero no se derriba la fortaleza proteccionista agrícola,los eficientes productores ganarían muy poco.

El Banco Mundial estima que una liberalización del comercio de bienestendría estos efectos:

· Ganancia de 300.000 millones de dólares anuales. En los paísesen desarrollo (PED) la ganancia es (como proporción del PBI) eldoble que en los países industrializados (PI); en Argentina estaproporción es aún mayor ya que llega al triple.

· Aumentos porcentuales significativos en los volúmenes exportadospor los PED: arroz (120), carnes (90), azúcar (90) y aceites (70).

· En divisas las exportaciones agrícolas de los PED aumentaríancasi el 80 por ciento (por volumen y precio).

· Habría aumentos en la renta de la tierra en la mayoría de losPED; los casos más notables son (porcentajes): Brasil (36),Argentina (25), Australia y Nueva Zelanda (20), Tailandia (13),Sudáfrica (11) y Vietnam (6). Los perdedores son pocos, peroricos y poderosos políticamente: Unión Europea (-71), Japón (-67), Estados Unidos (-24). Estos porcentajes nos indican que losque ganan en la liberalización son los que están siendo castigadospor el cierre de los mercados. Los que pierden son los que hoytienen ingresos inflados no por su productividad, sino por sucapacidad para imponer políticas distorsivas en su propiobeneficio.

Son muchos los que justifican el proteccionismo agrícola por entender queasí se defiende la �tradición y la familia rural�, pero la verdad es otra ya queel grueso de los subsidios favorece a los grandes productores. En los EstadosUnidos el 25% de los predios más grandes percibe 90% del total de lossubsidios; la lista de receptores de subsidios agrícolas incluye a DavidRockefeller y Ted Turner. En la Unión Europea la distribución del apoyo noes diferente. El 20 por ciento más alto de los productores agrícolas, entérminos de tamaño de los predios, recibe el 80 por ciento del apoyo total;en este grupo se ubica la Reina de Inglaterra, el Príncipe Alberto de Mónaco,grandes empresas agroindustriales como Cargill, además de miembros de laantigua aristocracia europea.


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Pero seamos realistas; no son altas las probabilidades que los líderes políticosde los países centrales promuevan hoy en serio la liberalización comercial.Ya lo dijo con todas las letras Christine Lagarde, Ministro de Comercio deFrancia, en un reciente artículo publicado en el Financial Times: �Es ciertoque Francia rechazará cualquier propuesta de la Comisión Europea quereduzca los aranceles agrícolas, si es que se amenaza a la política agrariacomún de la Unión Europea�. A esta altura de las negociaciones es evidenteque la posición de la Unión Europea, impulsada por Francia y acompañadapor España, Italia, Grecia, Bélgica, Irlanda y los �nuevos� europeos comoPolonia y Hungría, no contribuye a obtener un resultado positivo. Por ejemplo,su pretensión de que el ocho por ciento de los productos agrícolas �sensibles�tengan tratamiento especial mantiene los mercados cerrados al comercio.Señalemos que el Banco Mundial ha examinado el impacto de aceptar apenasun dos por ciento de los renglones tarifarios como productos �sensibles�,más protegidos y sujetos a recortes arancelarios más bajos. El estudio concluyóque ello reduciría sustancialmente los beneficios del paquete agrícola y quelas nuevas oportunidades productivas resultantes de la Ronda serían mínimas.

Los líderes de los países ricos están reacios a asumir riesgos políticos, locual debilitó las intenciones de profundizar la agenda liberalizadora en lareunión de Hong Kong. Por este motivo debemos negociar con firmeza en laOMC, pero también tenemos que prestar atención a lo que podemos hacernosotros ahora, sin depender de acciones externas de difícil concreción.

4. La ilegalidad de los subsidios agrícolas en los Estados Unidos yla Unión Europea

En abril de 2005 la OMC ratificó un fallo declarando ilegales lossubsidios europeos al azúcar. El órgano de apelación de la OMC rechazóel recurso interpuesto por la UE y confirmó su veredicto que estableceque estos subsidios contravienen sus reglas. La resolución de este caso,iniciado por reclamos de Brasil, Tailandia y Australia, marca un avanceen la lucha contra los subsidios agrícolas. Las exportaciones europeassubsidiadas redujeron los precios en el mercado mundial y disminuyeronlas posibilidades de exportación para otros productores. Según Oxfameste dumping de exportaciones azucareras representó una pérdida de $498millones anuales para Brasil, $151 millones para Tailandia y $60 millonespara Sudáfrica e India.


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Este fallo de la OMC tiene importantes implicaciones políticas que vanmás allá del caso específico de la UE y sus subsidios al azúcar. Junto con elfallo del mismo órgano contra los subsidios norteamericanos al algodón, estasdecisiones demuestran que la UE y los Estados Unidos usan ilegalmente lossubsidios agrícolas de manera perjudicial para los países en desarrollo. Desdehace tiempo Oxfam y otras organizaciones sostienen que, además de loscasos del azúcar y el algodón, existen otros subsidios agrícolas de EstadosUnidos y la UE, que no solo distorsionan el comercio, sino que además violanla ley internacional acordada en la OMC. Las grandes potencias estaríansubsidiando ilegalmente una gran cantidad de productos, entre ellos manteca,jugo de naranja, tabaco, tomates, maíz y arroz.

Oxfam acaba de publicar un informe que identifica los casos potencialespor los cuales podría ser demandada la Unión Europea. La lista es la siguiente:

Oxfam también identifica subsidios potencialmente ilegales en los EstadosUnidos. La lista incluye los siguientes casos:

En septiembre de 2004 un panel de resolución de conflictos resolvió quelos programas de subsidios algodoneros de Estados Unidos también violanlas obligaciones asumidas con la OMC y dispuso que Estados Unidos ajustarasus políticas a las reglas de la OMC. Unos meses más tarde, en marzo de2005, el Órgano de Apelación de la OMC ratificó la resolución del panel.Brasil, quien iniciara el reclamo, ha alegado su derecho a reclamar más de1.000 millones de dólares en compensaciones comerciales. Sin los subsidioslas exportaciones norteamericanas de algodón se hubiesen reducido en un40 por ciento y el precio internacional hubiese trepado un 12 por ciento. Elsubsidio al algodón alcanza al 65 por ciento del valor de su producción. Esta


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resolución de la OMC contra los subsidios de Estados Unidos a susproductores de algodón puso de relieve el conflicto entre los programasagrícolas de Estados Unidos y sus obligaciones internacionales como miembrode la OMC. Pero como ya hemos visto este problema no se limita al algodón.Los subsidios otorgados a otros productos además del algodón son susceptiblestambién de cuestionamiento ante la OMC.

Los programas agrícolas de Estados Unidos para una variedad de productospodrían estar empujando hacia abajo los precios de mercado en violación delAcuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias de la OMC. Estudioseconómicos desarrollados por el Cato Institute muestran que estos subsidiosdeprimen los precios mundiales del maíz en un 9 al 10 por ciento, del trigo enun 6 al 8 por ciento y del arroz en un 4 al 6 por ciento. En estos tres productoslos subsidios representan entre el 40 y el 50 por ciento del valor de laproducción. Las regulaciones de la industria láctea significan una variedadde subsidios que también podrían ser denunciados ante la OMC por eficientesproductores como Argentina, Australia y Nueva Zelanda.

Hasta el 2004 Estados Unidos y la UE estuvieron amparados frente aposibles reclamaciones ante la OMC gracias a la denominada �cláusula depaz�, una disposición del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC que limitabael derecho a recurrir al mecanismo de resolución de conflictos por motivosvinculados con subsidios. Sin embargo, esta cláusula ha quedado sin efecto;esto estimula ahora a los países que están considerando reclamar ante laOMC. Es posible que un acuerdo exitoso de la Agenda del Desarrollo deDoha incluya una nueva cláusula de paz que proteja a Estados Unidos y laUE frente a futuros reclamos ante la OMC. Pero ello es factible solo si seconcretan aperturas de mercados y reducción de subsidios que seansustanciales, cosa que lamentablemente no ocurrió en la reciente reunión enHong Kong.


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La elección parece estar ahora en manos de los Estados Unidos y la UE: obien negocian una reforma en serio como parte de un paquete integral en laRonda de Comercio de Doha o enfrentan en el futuro acciones legales queobligarán a una reforma de manera poco sistemática. Si la Ronda de Dohafracasa, no habrá ninguna �paz� comercial y deberíamos esperar aun máscasos planteados ante la OMC.

5. Respetar la tierra es preservar la vida y asegurar una globalizaciónsolidaria

El Siglo XX ha sido extraordinario por el desarrollo de las fuerzasproductivas, con un progreso tecnológico que enterró a la profecía maltusiana,que nos condenaba a no poder mejorar nuestro nivel de vida. El crecimientoeconómico de la centuria pasada es con mucho el mayor de toda la historia(el PBI mundial aumentó casi 20 veces) mientras en los 400 años previosapenas había crecido 7 veces. Pero también es cierto que este crecimiento hasido desigual entre las naciones. Pero cuando uno observa en perspectiva losúltimos 100 años puede extraer una lección optimista: ninguna nación estácondenada a la pobreza. Por este motivo no podemos compartir la creenciafatalista, de que los países pobres no pueden beneficiarse de la globalizaciónque emerge en las últimas décadas. Si bien la evidencia no abona esa tesisesto no es suficiente desde el punto de vista de la ética de la solidaridad, yaque este progreso no ha llegado a todos.

La pobreza no cede en América Latina y aumenta en África, donde lamalaria, la tuberculosis y el SIDA hacen estragos. No todas las mejoras hansido compartidas por todos, la probabilidad de muerte de un recién nacidoen los países en desarrollo es 12 veces mayor que en un país rico, pero si elniño nace en el África Sub-Sahariana este índice trepa 23 veces. Con tantaproducción, con tanto progreso tecnológico, aún existen personas que vivenen extrema pobreza, y muchas de ellas viven cada vez peor. Este es el principaldesafío político en el mundo globalizado.

Pero hay otro desafío global: el crecimiento de la producción presiona elmedio ambiente y la cantidad finita de recursos naturales. Las condicionesambientales se han deteriorado y seguirán empeorando si continúan lastendencias actuales; en los últimos 50 años se ha degradado la cuarta partede las tierras de cultivo y los bosques. Poblaciones cada vez más grandesrecurren a fuentes finitas de agua dulce y en algunas regiones asoman conflictos


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por agua y la pérdida de sistemas eco fluviales. Para el año 2025 tres cuartaspartes de la población podría estar viviendo a 100 kilómetros o menos delmar, lo que significaría una gran presión sobre los ecosistemas costeros. Dosterceras partes de las áreas de pesca son explotadas más allá de sus límitessostenibles, y la mitad de los arrecifes de coral pueden perecer en este siglo.

Estamos cambiando el clima amenazando a las poblaciones costeras alelevarse el nivel del mar, a los residentes de las áreas semiáridas con ladesertización. Cientos de ciudades de países en desarrollo tienen un airemalsano que causa muertes prematuras. El cambio del clima constituye unproblema global porque los gases de invernadero se mezclan en la atmósferay tienen el mismo impacto, no importa dónde se emitan. El problema es delargo plazo debido a su inercia, lo cual significa que se requerirían décadaspara moderar el deterioro. Las emisiones per cápita de los paísesindustrializados son mayores que las de los países en desarrollo; esto generainequidad, ya que los más ricos están causando los mayores daños. LosEstados Unidos han aportado el 30% del total de las emisiones contaminantes(con menos del 5% de la población mundial) y sus emisiones por habitanteson 20 veces mayores al daño originado por los habitantes de los paísespobres, por ello es lamentable la no ratificación del Protocolo de Kyoto porEstados Unidos.

Pero como las emisiones de los países en desarrollo serán mayores en elfuturo, también tendrán que involucrarse, sabiendo que mitigar los impactosclimáticos en el 2100 exige comenzar ahora. A menos que se emprendanacciones ya, el planeta enfrentará desafíos que crecerán en intensidad durantelas décadas próximas. Habrá tensiones ambientales sobre el aire, el agua y latierra. Los organismos internacionales tienen una gran responsabilidad eneste desafío.

6. El gran desafío para los organismos internacionales: el cambioclimático

El calentamiento global está aumentando, causado principalmente por elhombre en los últimos 50 años; los niveles de las precipitaciones estáncambiando, y está creciendo el nivel del mar. La temperatura media subió0,6ºC en los últimos 100 años, y se estima que aumentará de 1,4ºC a 5,8ºCpara el 2100. Se alteraron también los patrones espaciales y temporales delas precipitaciones y se esperan más cambios en el futuro, con crecientes


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índices de inundaciones y sequías. Los niveles de los mares aumentaron 10-25 centímetros en los últimos 100 años y se espera un incremento adicionalde 8-88 centímetros para el 2100. Más de 60.000 glaciares están replegándosey el espesor de la capa de hielo en el Ártico ha disminuido casi un 40%durante el verano.

Los líderes del G-8 (el G-7 más Rusia) admitieron la importancia delcambio climático en su cumbre de septiembre del 2005. Reconocieron lanecesidad de desarrollar diversas políticas y tecnologías, señalaron laimportancia de adaptarse e iniciaron el camino hacia un diálogo másabarcativo y hacia la creación de un marco de inversión en apoyo de laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. ElBanco Mundial viene trabajando en el tema de cambio climático desde1991, inicialmente ayudando a establecer GEF (Global EnvironmentFacility) y participando crecientemente como agente de diálogo y préstamo.Recientemente el Banco ha contribuido al desarrollo de los mercados decarbono. La decisión del G-8 reconoció la experiencia del Banco en asistira los países en desarrollo a abordar el tema de cambio climático y a accedera fuentes de energía renovable. Asimismo, le solicitó al Banco que asumieraun papel de liderazgo en la creación de un marco para energía limpia ydesarrollo sostenido, incluyendo inversión y financiamiento. La preservaciónde nuestro planeta es un bien público �global�; por eso, es crucial que losorganismos internacionales cumplan eficazmente su mandato en estacuestión que hace al futuro de la vida humana en la Tierra.

Queda por ver si seremos capaces de encauzar el crecimiento de la riquezamaterial estimulado por la globalización, para asegurar que no haya excluidosde la prosperidad, ni en esta generación ni en las futuras. Al fin y al cabo, elmandato bíblico fue: �Fructificad y multiplicaos, llenad la tierra y sojuzgadla�(Genesis1:28). Pero eso no significa destruirla.


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Calixto Saucedo. Bitácora (diario de viajes) - detalle -, 2004Técnica: Arte Público Mural, 25 metros cuadrados.


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IV

Sector privado y desarrollo local

Escribe:Sr. Marcelo FERNANDEZ - Presidente de la Confederación General Económica (CGE)

...�El eje de mi proyecto será aplicar un modelo de producción y trabajo, cuyoobjetivo principal será reconstituir el tejido productivo doméstico mediante la

elevación de la productividad global y la creación de puestos de trabajo através de la elaboración de bienes y la prestación de servicios�

Néstor Kirchner 2003. �Después del derrumbe�. Teoría y práctica política en laArgentina que viene. Conversaciones Néstor Kirchner/ Torcuato Di Tella. Galerna,

2003.


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Nuevo pacto social

Sr. Marcelo FERNANDEZPresidente de la Confederación General Económica

Corrían los días en la década del setenta, cuando varias personalidades deese momento pensaron que la mejor manera de diseñar un proyecto nacional,que contuviera a todos los actores y sectores sociales, era la formulación de unPacto Social entre las fuerzas del trabajo, la producción y el gobierno nacional.

Fue así que José Ber Gelbard, máximo dirigente de la Confederación Ge-neral Económica y Ministro de Economía en esos tiempos y José IgnacioRucci, Secretario General de la CGT, acordaron elevar el acuerdo al GeneralJuan Domingo Perón para su aprobación y consecuente apoyo político.Era un acuerdo vital para el sostén de un proyecto de desarrollo productivo,con estabilidad económica, sin horizontes de inestabilidad que perturbarandicho pacto y, por sobre todas las cosas, el objetivo central y prioritario devivir de lo nuestro.

Para esto fue fundamental el convencimiento de la CGT de haber realizadolo correcto en defensa del trabajo argentino, valorando el punto en que seencontraba la distribución de la riqueza: el más alto de nuestra historia. Eldiálogo entre Gelbard y Rucci era fluido, ameno y progresista: ningunoresignaba sus intereses; ninguno arriaba sus banderas, pero los dos pensabanen el país, en su recuperación y desarrollo; no había mezquindad ni egoísmos

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de parte de las fuerzas de la producción y el trabajo; sabían que, juntos,encontrarían el camino para un futuro promisorio.

Este modelo de país, este proyecto productivo, este acuerdo social teníaque ser herido de muerte si se quería cambiar el rumbo económico queimperaba en esos días, pero había que preparar el camino para ello; se debíaquebrar la voluntad popular; había que instalar el temor y el miedo en quienesdefendían un plan que se basaba en el fuerte protagonismo de las economíasregionales; en el desenvolvimiento de los distintos sectores productivos; enlas exportaciones. Para esto se comenzó con el �Rodrigazo�. Allá por el 75 ,los enemigos de la CGE y de su proyecto encontraron el punto de inicio parala instalación del plan de destrucción del aparato productivo nacional con lainstalación de otro que se apoyaba en la especulación financiera y en laimportación de productos que reemplazaran a los nuestros.

Ya es conocida por todos la historia del golpe militar del 76, susconsecuencias, sus métodos y todo lo realizado para escribir la parte másnegra de nuestra historia, pero estoy seguro que muchos desconocen la parteque le tocó a los dirigentes de la Confederación General Económica en esteproceso y lo que le ocurrió a la entidad con más de 1 millón de afiliados, quehabía llegado a colocar a su máxima figura como Ministro de Economía, quedefendía la producción nacional y el trabajo argentino, que era la organizaciónempresaria más federal de todas y que participó activamente en defensa dela pequeña y mediana empresa como bandera del progreso de nuestra nación.

Fue vital para el proceso militar callar la voz de la CGE y de sus principalesdirigentes a quienes persiguieron obligándoles a dejar el país, en algunoscasos, o callándolos para siempre, en otros. Era la mejor forma de terminarcon el enemigo más poderoso que tenían los que querían instalar la patriafinanciera, la idea aperturista que destruiría el aparato productivo; es de-cir, el nacimiento de un nuevo modelo liberal que vendría para quedarsemuchos años.

Por aquellos años, la entidad fue intervenida y cerrada; su patrimonio fueconfiscado; sus máximos dirigentes (alrededor de 500), perseguidos; pero lomás importante fue el vaciamiento ideológico de la CGE y el entierro de susideales como premisa para cambiar la historia económica y productiva denuestro país. No se podía realizar esto sin la eliminación de cualquier idea,proyecto o plan que la institución hubiera diseñado; no podía quedar nadacon vida que hablara de producción nacional o de desarrollo regional.

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Nuevo pacto social

Como referencia y como síntesis de lo explicado, para cerrar esta páginatan dolorosa, ofrezco la noticia de lo ocurrido a nuestro máximo dirigenteJosé Ber Gelbard. Era un inmigrante polaco que llegó a nuestras tierrasescapando de la guerra, como tantos; se instaló en Tucumán y luego vivióen Catamarca, donde comenzó a pergeñar la creación de una entidad gremialempresaria que fuera federal. Así, en 1950 creó, junto a varios empresarios,la CGE. Siempre defendió la participación de este sector en las decisionesdel rumbo económico del país. A veces lo logró y, otras, fue obligado acallarse. En el 73 fue designado Ministro de Economía y, como tal, realizótareas que fueron juzgadas como históricas por especialistas y analistaseconómicos de aquel momento. Todo esto sería normal si no fuera porqueDon José sólo tenía Cuarto Grado aprobado, y había trabajado toda suvida para sostener a su familia.

Con la llegada de los militares al poder, le fue quitada su ciudadaníaArgentina, otorgada allá por los años 40, calificando de �traidor a la patria�a este inmigrante que amó más a este país que varios nativos. Murió enWashington, apartida, en el 77', habiendo rechazado el pasaporte polaco,que le ofreciera el gobierno de aquel país, con esta frase: �Aprendí a amar a laArgentina como mi patria, sé que algún día volveré y seré Argentino comoyo me he sentido todos estos años�.

Para hablar de futuro, era necesario recordar el pasado con el propósito deque los lectores supieran lo que ocurrió con el Proyecto Productivo Nacional,con el Pacto Social y con la CGE como institución defensora de la economíasregionales y de la pymes, como principales actoras del desarrollo económicoy social de la Argentina. Nada fue casual ni sin intención: la CGE dificultabala instalación del modelo liberal que se implementó y para esto había quecallarla, vaciarla y cerrarla.

Los cambios de Gobierno no fueron del todo felices para la implementaciónde los ideales de la Confederación General Económica. La dictadura habíaherido de muerte a la pequeña y mediana empresa y los gobiernos democráticosno tuvieron la fuerza ni la intención de cambiar el modelo neoliberal que sehabía instalado en la Argentina. La CGE no pudo recuperar su protagonismotan vital en años anteriores y sus dirigentes se agiornaron a las políticas delmomento, arriando las banderas de la producción y el trabajo nacional, quetanto defendieran los personajes que entregaron su vida para ello.

Conocida la historia de la entidad, de sus dirigentes, del movimientoempresario y de su desenvolvimiento, es necesario crear las condiciones para

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volver a levantar los ideales de nuestros antecesores, quienes pensaban enun país diferente al que hoy tenemos. No hay más tiempo en esta historiamoderna para detenernos en la construcción de un movimiento empresariopymes, que articule con el gobierno nacional un nuevo modelo productivonacional, que nos contenga a todos y que nos dé la posibilidad, a los actoreseconómicos, de desarrollarnos en donde nacimos y queremos progresar: Enla República Argentina.

En el diseño de un plan de acción que no puede demorarse más, todos lossectores son necesarios para que su implementación sea efectiva. No podemosaislar a nadie que sea económicamente activo y que tenga un proyecto. Enesta nueva Argentina ningún sector puede quedar afuera del sistema; todo es posibleen un marco de igualdad de oportunidades. Será el mercado el que diga quéproducto es factible de elaborarse y qué posibilidad tendrá dentro de nuestraeconomía; no será ningún gurú económico, recibido en alguna Universidaddel exterior, el que diga qué sector o producto es viable; no lo debemos permitir.

Para esto es necesario desarrollar un NUEVO PACTO SOCIAL entre lasmismas fuerzas que lo pensaron en la década del 70 -que hoy tienen la repre-sentación y el mandato de sus asociados para proyectar el bienestar de losmismos- y el gobierno nacional. La actualización de este Pacto, adecuandolo escrito y ejecutado en el pasado al presente que nos toca vivir, deberealizarse sin olvidar la historia y los conceptos con los que fue intelectual-mente creado.

Los empresarios de la producción y el comercio de todo el país debemosrecuperar la cuota de protagonismo, que históricamente nos pertenece, en ladefinición del rumbo económico del país queremos para todos los argentinos.Cada economía regional es viable; todas las actividades económicas sonfactibles; todas las industrias son posibles. Sólo se necesita ser creativos enla formulación de las propuestas y aglutinar la fuerza colectiva para que cadaterritorio pueda desarrollar sus actividades productivas, aprovechando suspropios recursos y generando valor agregado para fomentar trabajo y empleoen su lugar de origen.

En verdad, la clase dirigente nacional, principalmente la de Buenos Aires,tiene una deuda con la gente del interior del país. Es nuestro deber actuarcon responsabilidad para saldar esa falta e integrar a las distintas regiones aun proyecto productivo nacional. Debemos y podemos alcanzar los acuerdosnecesarios para incrementar la producción y el empleo de los argentinos. Los

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Nuevo pacto social

empresarios y los trabajadores tenemos más cosas en común queimpedimentos para lograr esos objetivos. No se trata sólo de declarar loque se debe hacer. Desde la Confederación General Económica de la Repú-blica Argentina (CGE) y los sindicatos productivos hemos firmado unacuerdo para poner en marcha un nuevo Pacto Social. Sellamos un com-promiso de responsabilidad mutua, para generar propuestas que permitandesarrollar, fomentar, defender y hacer crecer el trabajo, el empleo y laproducción en la Argentina. Para esto debemos generar una política indus-trial nueva, con instrumentos concretos, para los sectores productivos ypara cada región en particular.

Los sectores sensibles a las importaciones de productos terminadosconsideramos que es fundamental que la Aduana esté al servicio de esteobjetivo. Lamentablemente, este organismo ha perdido su rol de controladorde las mercaderías que entran al país para transformarse, esencialmente, enun ente recaudador.

Se debe refuncionalizar la Aduana para proteger las actividades productivasdel país de las importaciones a valores subfacturados, o de aquellas que nocumplen con las condiciones mínimas de mercado. Hemos consumido eneste último tiempo gran cantidad de información sobre el acuerdo con Chinapara que sea reconocida como economía de mercado, pero quienes hemossufrido fuertemente la invasión de productos chinos en años pasados, nospreguntábamos qué cambiaba para nosotros, ya que sin la firma de esteacuerdo, que puede ser o no beneficiosos para el país, ya habíamos presenciadoel cierre de las plantas de muchos de nuestros pares. Como ejemplo de estodoy el caso que más conozco: A principios de los 90, éramos 18 fábricas decierres con más de 3000 trabajadores; hoy, sólo quedamos tres, empleando amenos del 10 % de esos trabajadores; y esto fue reemplazado por más de 20importadores que emplean a 75 personas. No queremos tener que competircon prácticas desleales, muchas veces con firmas que desaparecen a los 150días de su creación.

Pero que nadie tema: la defensa y la protección del aparato productivoNacional no desembocará en una demarcación de precios que vulnere elpoder adquisitivo de los salarios. Estamos hablando de un acuerdo Nacionaldonde la responsabilidad social empresaria estará más que presente, estarácomprometida para velar por los acuerdos a los que arribemos.

José Ber Gelbard decía que el desarrollo no se alcanza sólo con fuertesaumentos de la productividad. Para ello necesitamos el compromiso de todos.

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Este nuevo Pacto Social no involucra nada más que a trabajadores yempresarios; también comprende al gobierno, a los consumidores y a lasorganizaciones sociales. Es nuestra prioridad fomentar un plan queconcientice a la sociedad para que consuma productos argentinos. Podemosfabricar bienes en la cantidad, variedad y calidad necesarios, pero necesitamosconsumidores que entiendan que optando por cualquier producto Nacional,ofrecido en los comercios o en las góndolas de los hipermercados, generapuestos de trabajo para sus compatriotas, Esto se sustentará con eficiencia einversiones productivas y no especulativas. Es necesario, entonces,instrumentar una política destinada a incentivar esas inversiones que apuestena la economía real; asegurando, a la vez, que todos los que aportan su capital,habrán de contar con un país previsible.

Creemos también que el Comercio juega un rol fundamental en este aspecto.Si lográramos que esta rama de la actividad económica piense que losproductos baratos que muchas veces les ofrecen y que resultan de laimportaciones que antes detallamos, no provienen de una competencia lealcon los productos nacionales; que ofreciéndolos al mercado dejan sin trabajoa miles de Argentinos; que esto, inevitablemente, genera el posterior cierrede fábricas -como tantas veces hemos dicho y escuchado sobre las políticaspracticadas en los 90-, y que, finalmente, si pensamos a futuro, desembocaráinevitablemente en una fuerte caída de los consumidores de sus empresas.

La actual conducción de la entidad se propuso refundarla; es decir, rescatarsus viejos ideales y, actualizándolos, ponerlos al servicio del empresariadopyme nacional. En esta titánica tarea de recrear el gremialismo empresario,se encuentran varias dificultades, ya que el descreimiento que existe sobrelas instituciones y su intencionalidad hace que el trabajo de convencimientosea más duro. No podemos olvidar el proceso de destrucción que hubo en ladécada pasada de todas los organismos privados y del Estado. Era mejor lainiciativa individual que la colectiva; el �sálvese quien pueda� estaba en lacresta de la ola.

Pero el camino elegido es el correcto; por eso en muy poco tiempo hemosconseguido recrear la atención del interior del país, de las olvidadas economíasregionales, de los industriales, productores y comerciantes de las ciudades ypueblos alejados de Buenos Aires, de las posibilidades que la gran urbe brinda.También fue imperioso trabajar con las cámaras de base de los distintossectores pymes que quedaron afuera de la gran fiesta neoliberal, sin armaspara defenderse ni entidad real que los contuviera. Entonces nos pusimos a

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Nuevo pacto social

diseñar el plan estratégico de la nueva CGE. Decimos nueva porque paraesto debimos esmerarnos en aislar a la vieja dirigencia, que no sólo no eraempresaria sino que, además, había resultado nociva para los genuinosrepresentantes de la producción nacional.

Fue así que, vinculándonos fuertemente con las distintas dependenciasgubernamentales inherentes a la producción, conseguimos acercar aempresarios, cámaras y federaciones a la Confederación General Económica.Una a una las entidades se fueron adhiriendo y afiliando a la CGE en búsquedadel tiempo perdido; se percibía la necesidad de volver a creer en lainstitucionalidad, de juntarse para tener la mayor fuerza posible en losreclamos y proyectos que se pudieran presentar, de generar los espacios paralas pymes. Ya contamos con más de 40 entidades sectoriales y 22 provinciasmediante sus Federaciones Económicas; esto lleva a un número realmenteimpensado en el comienzo de esta gesta, allá por mediados del 2004:alrededor de 70 mil empresas pequeñas y medianas tienen el paraguas de laCGE para defenderlas, representarlas y acercarles todas las posibilidades dedesarrollo que esta entidad conoce.

Hemos firmado convenios con la Cancillería para fomentar las exportacionesy llevarlas a 50.000 millones de u$s para el 2006; para esto hemos difundidoel plan de negocios de Comercio Exterior, que el organismo tiene organizadopara este año y que desde CGE decidimos acompañar, porque este incrementode 10.000 millones con respecto al 2005 debe tener una gran presencia depymes. Ya estamos preparando la misión al nordeste de Brasil; luego a laComunidad Económica Europea y después a Méjico, pero tambiéndesarrollamos necesidades de otros mercados de acuerdo al producto quenos acerquen. Para esto fue fundamental la voluntad política del GobiernoNacional y del Canciller Jorge Taiana que nos abrió la puertas del Ministeriode Relaciones Exteriores y Culto, con el fin de que trabajemos juntos(sectorprivado y público)en el diseño de misiones comerciales para fomentar lasexportaciones.

Nuestra fuerte relación con el Ministerio de Economía es fundamentalpara las pymes que nucleamos, debido a la política implementada por elPresidente de la Nación en el tema de precios; las cámaras se fueronaproximando al Gobierno para acordar los precios y así contener la inflaciónque tanto nos preocupa. Había sectores que estaban divorciados entre sí ycon el poder político de turno; nunca habían dialogado para sellar acuerdosproductivos o estratégicos para el desarrollo de sus empresas. Fue necesario

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trabajar arduamente para convocarlos, en un esfuerzo conjunto con elGobierno, para encontrar las soluciones a las dificultades que tenemosactualmente.

El otro ejemplo es la amplia colaboración mutua con la Secretaria deIndustria, Comercio y Pymes Nosotros tratamos de acercarle proyectos viablespara mejorar las situación de las empresas; la Secretaría, en darle ejecutividada las presentaciones y la subsecretaría Pymes nos brinda la posibilidad decolaborar con las economías regionales, tan postergadas en los últimostiempos. En este rubro, todos nos debemos una discusión muy profundasobre sus verdaderas posibilidades; sobre los impuestos nacionales que lescobran; si estos las tornan menos competitivas y, en definitiva, dañan lasreales posibilidades de desarrollo de sus poblaciones. La CGE siempre levantóla bandera del federalismo productivo y representativo, es por eso que laentidad debe liderar los proyectos de cambios que beneficien las condicionesde las empresas pymes del interior.

Nuestro máximo dirigente decía: �Al lado de toda explotación de unrecurso natural debe generarse la industria que lo procese como medio dedesarrollo social y de las economías regionales�.Esto solo sería un enunciadosino abarcara la imperiosa necesidad de redistribución de la población, laexplotación de la gran cantidad de riquezas que produce nuestro país y alas que no se le agregan valor. Es típico de nuestra historia generar connuestra materia prima trabajo y empleo en otros países, es nuestra obligacióncomo dirigentes gremiales y empresarios acercar las propuestas necesariaspara que el proyecto de nación que había antes del golpe militar del 76y no rescatado por los sucesivos Gobiernos democráticos, salga a la luz ytenga vida.

Debemos terminar con la importación indiscriminada de productos queperfectamente podemos producir y comercializar; debemos también generarlas condiciones de inversión para que cada sector de la producción nacionalsea viable y eficaz; no debemos permitir que nadie nos dé la receta sobre quémercadería se puede manufacturar y cuál n;, debe ser nuestro mercado el queasí lo determine. No le tengamos miedo a vivir de lo nuestro ¿Cómo es posibleque hayamos creído que lo de afuera era mejor; cómo fuimos tan ingenuosde creer que �comprar barato era beneficioso para el bolsillo del trabajador�?. CuántosArgentinos se quedaron sin empleo mientras nuestra producción erareemplazada por los productos Made in.

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Nuevo pacto social

Este círculo vicioso que ya hemos visto, hablado y condenado en infinidadde actos, publicaciones, conferencias o de cualquier forma de comunicaciónposible, no lo debemos volver a repetir; en esto va en juego nuestro futuro.Cómo le explicaremos a nuestros hijos que hemos dejado esta oportunidadhistórica de cambiar los destinos de nuestro país. Estos dirigentes que hoyrefundamos esta entidad, y los que en el futuro nos acompañarán, podremosvivir sin los avances del mundo, pero no lo podríamos hacer sin la mirada deadmiración de ellos.

La CGE renueva su apuesta por el trabajo y la producción de los argentinosy la necesidad de alcanzar un nuevo Pacto Social por el cual bregó nuestromáximo representante histórico, José Ber Gelbard.

Sus ideales y los de la CGE están vigentes hoy.

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Garrido Campoamor. Otros Mundos, 2003Técnica mixta: óleo y pinturas flúo, 60 x 80 cm.


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V

Universidad y desarrollo local

Escriben:Arq. Gustavo AZPIAZU - Presidente de la Universidad Nacional de La Plata

Dr. Daniel GÓMEZ - Rector de la Universidad Nacional de Quilmes

�La Universidad es un espacio donde sus miembros por medio de un usopúblico de su razón, tienen la posibilidad de generar identidades que los

comprometen tanto con el estado y la sociedad, como con la institución misma,de modo tal de involucrarse críticamente con el entorno y así trascender los

límites de su propia formación profesional individual�

Kandel, Victoria �Espacio Público y Universidad�en AAVV, La Política enconflicto, cap.6, Edit. Prometeo, 2004, pág. 152.


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La universidad pública y el desarrollo local enel marco de un proyecto nacional

1. Expansión del Conocimiento

Las universidades públicas argentinas deben constituirse en un factor básicopara el desarrollo local y nacional.Entendiendo el desarrollo como la expansión del conocimiento y la producción enuna relación dialéctica y en constante cambio.

La expansión comprende distintas escalas, desde lo local a lo nacional ydesde lo regional a lo mundial, lo que implica una gama de diferentes pro-blemáticas, que requieren un trabajo conjunto y complementario de lasUniversidades Regionales.

El conocimiento lo debemos concebir como un sistema de saberes, productode investigaciones adecuadas, confrontadas críticamente en un espacio deconvergencia de ciencias técnicas y culturas orientadas a mejorar la calidadde vida de la sociedad local y nacional. El sentido social del conocimiento se vincula a acciones políticas de:producción, inclusión, participación e integración de distintos factores quehacen al progreso social.


Arq. Gustavo AZPIAZUPresidente de la Universidad Nacional de La Plata

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El Dr. Ricardo Diez HochLeitner en un artículo titulado �Educación yDesarrollo ante el Sigo XXI� dice: �La Sociedad del siglo XXI, reafirmaráque aprender es la más importante fuente de riqueza, bienestar, capacidadpara competir, cooperación y paz, en consecuencia cada institución educativatiene que aceptar la necesidad de transformarse en organizacionescompetentes para facilitar el aprendizaje personal y colectivo.�Esto implica la necesidad de formación y capacitación en distintos asuntosque hacen a la función pública , a los mecanismos de producción ycomercialización y a un proyecto integral del país y sus regiones.

Cuando manejamos la idea de desarrollo, estamos considerando conceptosde sustentabilidad, de protección ambiental, de igualdad de oportunidades yjusticia para todos los argentinos.Además, estaremos forjando una conciencia sobre el uso racional de losrecursos renovables y la necesidad de la paz para asegurar un planetahabitable.-

La idea de desarrollo sustentable tiene su eje en la educación en todas susformas y niveles. Para incluir a todos los ciudadanos en estas cuestionessociales, políticas, económicas y culturales debemos instrumentar nuevosmodos educativos de investigación y de transferencia de conocimientos quehagan cierta la igualdad de oportunidades.En un escrito del Ing. Jorge Brovetto titulado �El Desafío Continental�expresa lo siguiente: �La riqueza de las naciones se basan en tres factores:

1- Capital Natural: el valor de la tierra, el agua, el subsuelo (minería ypetróleo) constituye el 20% o menos de la riqueza nacional .

2- Bienes de Producción: Fábricas, maquinarias, infraestructura de comuni-caciones (ferrocarriles, carreteras, puertos). Constituye hasta un 20%del total.

3- Recursos Humanos: Es la capacidad productiva de la gente, su educacióny su salud. En países desarrollados aporta la mayor fuente de riqueza,más de un 60%.

De esto podemos deducir que la forma más importante de promover eldesarrollo nacional es invertir en la formación de los recursos humanosnecesarios y adecuados.


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2. Nuevos roles de las universidades públicas en el Siglo XXI

Vivimos en la sociedad del conocimiento, esta realidad implica un cambiosocial permanente , donde la informática y la robótica son factores dinámicosde una evolución permanente.Todas las actividades humanas se ven afectadas por esta realidad, porconsiguiente los cambios son veloces y continuos, lo que hace necesario unsistema educativo nacional adaptado a los nuevos tiempos.En estos tiempos donde el marco mundial se transforma permanentemente,las universidades públicas argentinas , deberemos en el corto plazo, tomaruna serie de medidas innovadores, a saber:

1- Sociedad: Acentuar, adecuar y ampliar las relaciones culturales,científicas y tecnológicas con la sociedad en todas sus escalas.

- Generar instancias y eventos que acerquen a las distintasorganizaciones sociales con sus inquietudes y problemáticas.

- Poner al servicio de los sectores sociales más desprotegidos,programas de extensión, de investigación y de enseñanza.

- Relevar y coordinar acciones conjuntas, entre diferentesuniversidades y facultades, para actuar homogéneamente anivel local y nacional en los niveles públicos y privados.

2- Estado : Asumir compromisos ciertos , concretos y permanentes conel Estado Nacional en todas sus escalas.

- Formular hipótesis y estrategias para una política nacional dedesarrollo sustentable.

- Formular hipótesis y estrategias para definir políticasprovinciales y para los sectores relevantes para un crecimientogenuino.

- Cooperar, complementar y colaborar con las organizacionespúblicas locales, poniendo a su disposición conocimientosy recursos humanos calificados para un desarrollo localadecuado.

3- Producción: Buscar los niveles más adecuados con el medio productivo

- Transferencia de conocimientos. Cultura emprendedora- Innovación tecnológica. Parques tecnológicos.

La universidad pública y el desarrollo local en el marco de un proyecto nacional

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- Formación de recursos humanos, con actualización continua. A partir de estos nuevos desafíos la universidad pública en el siglo XXIdebe también atender sus tres pilares preliminares que le dieron razón de serdurante el siglo XX, que son la enseñanza (calidad educativa), la inves-tigación (investigación científica y tecnológica innovadora) y la extensión(extensión con carácter social y como transferencia de conocimientos).

3. La universidad pública como factor de desarrollo

Para que las universidades públicas incidan fuertemente en el desarrollonacional, debemos realizar cambios curriculares, para una mejor formaciónen temas conexos con las políticas de desarrollo en todas sus escalas.Mirando al futuro, en el cercano plazo, las universidades públicas, debemosgenerar tres tipos de espacios que atiendan las complejas y múltiplesrelaciones que caracterizan estos tiempos, que podemos sintetizar en cuatroaspectos que se interconectan y son: la sociedad, la universidad, laproducción y el territorio.

Además de las facultades, departamentos, institutos, centros, laboratorios,talleres y demás organismos destinados a generar conocimientos,investigaciones y actividades extensionistas; las universidades deberán preverdistintos ámbitos para atender correctamente las problemáticas actuales.Estos �espacios� los imagino, en tres campos específicos pero interrelacio-nados en forma dialéctica y que básicamente serían los siguientes:

1- Campo teórico crítico:Este será un ámbito de confrontación dehipótesis y proyectos; sometidos a reflexionescríticas que aporten propuestas concretas adesarrollar en el futuro.- banco de ideas

2- Campo del conocimiento y la investigación:Este espacio servirá para establecer políticas para la investigación y ladocencia adecuada, sistémica y aplicadas a temas concretos y específicos delpaís y sus regiones, formando la masa crítica necesaria y pertinente. - banco de datos


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3- Campo de experimentación y concreción: Estos ámbitos serán los que producirán experimentaciones sobre proyectosinéditos y también estudios para mejorar productos existentes que hagan alas necesidades prioritarias del país. -banco de pruebas

Toda una serie de cuestiones propias de este siglo como lo son; los cambiostecnológicos, el avance científico, la reconversión productiva, la producciónde nuevos materiales y maquinarias, los modos sofisticados de comunicacióny comercialización; crean y seguirán creando nuevas necesidades educativas.Se reconvertirán y se adecuarán los saberes profesionales y técnicosprofesionales. También los oficios cambiarán los tradicionales y apareceránnuevas demandas, que necesitaran de una formación educativa y adecuada.Esta revolución educativa, requerirá de nuevas tecnologías pedagógicas, deaplicación en actividades presidenciales y a distancia.

4. Algunas cuestiones en la situación argentina

El economista Dr. Aldo Ferrer, tiene una visión del problema de Economíaque entiendo pertinente sintetizar en algunos conceptos.Los países Latinoamericanos en general y la Argentina en particular tienecaracterísticas similares; una enorme riqueza territorial, economías pobres ydébiles y con una sociedad desordenada. La combinación de estos factoresdan como resultado la recurrente exportación de granos y carnes a granel.

Hoy podemos decir que la gran debilidad argentina está en el modo quepone en riesgo su patrimonio natural por desidia del Estado o por venta aextranjeros. La argentina exporta productos primarios y se importa productoscon mucho valor agregado, en síntesis se exporta simple y se importa complejo.Una opción posible seria exportar productos de alto valor agregado, porejemplo en el sector de producción de alimentos existen ventajas naturales,que pueden ser asociadas a ámbitos �limpios�, tanto la pampa como lapatagonia ofrecen posibilidades para la producción de carnes rojas y laindustria pesquera. En ambos casos el valor agregado se incrementaría conla incorporación de innovaciones que estarían producidas por la acciónconjunta de las universidades y los institutos específicos de investigacióncomo el INTA y otros.

Este ejemplo sugiere cómo la incorporación de conocimiento a la produccióny la comercialización pueden modificar el panorama nacional.


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Los parques científicos y tecnológicos son elementos ordenadores ypotenciadores en la innovación productiva, que también podrían fijarprioridades y líneas para el desarrollo local.

En esta tendencia que vincula conocimiento y producción las incubadorasde empresas contenidas en ámbitos universitarios se complementa consectores dedicados a la investigación.

La integración de los distintos organismos educativos, de investigación yde producción generará una nueva conciencia emprendedora consustancialcon las necesidades y posibilidades del país.

5. Una experiencia local, relación Municipio de Florencio Varela yla U.N.L.P.

La vinculación entre la Municipalidad de Florencio Varela y La UniversidadNacional de La Plata, se intensificó a partir de la adquisición del predio queocupaban los Laboratorios de YPF.

A partir de tomar sede en ese edificio, se generan diferentes formas devinculación que desembocaron en lo que hoy podemos ver como el principiode un ambicioso proyecto de vinculación con el medio local.

La propuesta apunta a incidir en el desarrollo local con los nuevosinstrumentos que las universidades disponen, como lo son:

- Tareas de Vinculación Tecnológica.- Incubadora de empresas.- Parque tecnológico.- Programas para emprendedores.- Formación de Técnicos.- Capacitación de Mano de Obra.

El eje estructurante de la propuesta está en el desarrollo y la innovacióntecnológica, que permita por un lado a las empresas existentes en el áreaprogresar en aspectos técnicos; y por otra parte crear las condiciones necesariaspara la creación de nuevas empresas.

El conocimiento sistemático de la realidad productiva local permitiráplanificar estrategias para un desarrollo genuino y sustentable.


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Tanto la municipalidad como la universidad en forma conjunta debenconvocar a todos los actores sociales para que tomen conocimiento de losproyectos innovadores y se involucren en ellos.

Esta experiencia es única y su crecimiento depende de la participación detodos los organismos públicos y entidades privadas involucradas.

En estos últimos años se han llevado adelante acciones concretas,dinamizadas por la relación conjunta y concertada de la Municipalidad deFlorencio Varela y la Universidad Nacional de La Plata.

La Universidad tiene presencia territorial en Florencio Varela desde el año1995, a partir de la toma de posesión de lo que fueran los Laboratorios deInvestigación y Desarrollo de YPF. Este edificio y sus instalaciones merecenun párrafo aparte, ya que el mismo constituye un importante patrimonioarquitectónico, cultural y social desde su concepción.

Allí la Universidad estableció fundamentalmente dos tipos de actividades:investigación, con laboratorios propios que encontraron en ese ámbito laposibilidad de su desarrollo y la incubadora de empresas de base tecnológica,que evolucionó hacia el parque tecnológico. También tuvieron cabida desdeel comienzo la Universidad Nacional de Quilmes y la Municipalidad deFlorencio Varela. La comunidad de Florencio Varela contó con un espaciode reunión de múltiples actividades en el salón de actos y la sala deconferencias.

Los laboratorios propios instalados son: Laboratorio de Química Ambiental,Instituto de Limnología , Centro Regional de Estudios Genómicos.La actividades de la incubadora comenzaron con Proyectos asociados a loque fuera la actividad en épocas de YPF. Evolucionaron y hoy son tresempresas que investigan y prestan servicios a la industria petrolera: LCV srl,GEMA srl y RCLAB srl. Más recientemente se instaló BIOTECNOLOGÍAARGENTINA y en la actualidad se han sumado iniciativas vinculadas a laindustria alimenticia.Además, dentro del concepto de desarrollo local y regional se ha sumado elIDEL, de la Municipalidad de Florencio Varela y más recientemente elPrograma Varela Emprende.Por supuesto este desarrollo y crecimiento no fue lineal y estuvo condicionadopor los procesos políticos y económicos que se vivieron en el país.


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El presente es auspicioso. Se trabaja en la armonización de las actividadesdel Parque en la estrategia de crecimiento de Florencio Varela. Se desarrollanactividades de cooperación a través de convenios en temas variados. Se sumanesfuerzos en el armado de un pacto territorial en el que participen los actoressociales y productivos de la región.En síntesis la vinculación entre la Municipalidad de Florencio Varela y laUniversidad Nacional de La Plata permite que ambos afronten los nuevosdesafíos y cambios, que como se ha dicho al principio constituyen los ejesdel desarrollo económico, uniendo conocimiento, producción y acción sobreel territorio.

Universidad y desarrollo local

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En el mundo y con la gente:los aportes de la universidad al desarrollo local

1 El autor desea expresar su sincero agradecimiento a los profesionales de la Universidad que colaboraronen la faz creativa y critica de la producción de este artículo: Daniel Cravacuore, Alejandro Villar, Sara Pérez,Federico Gobato, Leticia Spinelli y Jorge Flores.

�....que habiéndosele dado al hombre para suavizar, en determinadas circunstancias,la ferocidad de su amor propio, templa el ardor con que mira por su bienestar

mediante una repugnancia innata a ver sufrir a un semejante�Jean Jacques Rousseau

IntroducciónAcerca del contexto y las transformaciones en procesos

Resulta interesante leer a Rousseau. Paradigma de un tiempo de cambiosacelerado y reconfigurante, como fue el de la Ilustración. Es muy significativoque este proceso filosófico político, que defendió la racionalidad a ultranza,fuera también el tiempo de la compasión. Hoy nos encontramos frente a unanueva reconfiguración societaria y nuevamente, y como en cada época, esperentorio ayudar a quien lo necesita.


Dr. Daniel GOMEZ 1

Rector de la Universidad Nacional de Quilmes

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En las últimas décadas asistimos a una serie de transformaciones sociales,económicas y culturales que dan marco a un proceso global de transiciónhacia la llamada sociedad del conocimiento que implica no sólo la centralidad dela información en la configuración de las sociedades contemporáneas, sinotambién la emergencia de nuevas formas de producción y circulación delcapital económico y cultural en el ámbito mundial. En forma recursiva, unadinámica ampliada de innovación tecnológica, especialmente en el orden delas tecnologías de la información y la comunicación (TICs), acompaña yamplía los márgenes de esa transición.

Estos procesos han sido avizorados y analizados por numerosos inte-lectuales que han sopesado, desde diferentes perspectivas, la dinámica dedesestructuración social y la emergencia de escenarios inéditos para laconstitución de nuevas subjetividades y novedosos imperativos para la accióncolectiva. Se actualizan así los problemas referidos a la integración social, lainclusión de las minorías y la vulnerabilidad de los sectores sociales menosfavorecidos. Problemas que adquieren características propias y peculiares enel contexto de los países de América Latina donde las políticas aplicadasdurante la década de los noventa configuraron un nuevo entramado socialdonde la pobreza y la desintegración social son componentes centrales. �Losprogramas de ajuste en la perspectiva del neoliberalismo �apunta Juan CarlosPortantiero� completaron una drástica tarea de desagregación en la economía, en elEstado y en la sociedad civil. Nuestros países comenzaron a vivir dramáticamente latensión de un doble movimiento: integración hacia el mundo, fragmentación hacia elinterior de las sociedades� (Portantiero, 1999). En estos contextos, la misiónhistórica de la Universidad Pública se actualiza, y presenta nuevos desafíos.�Los sistemas y las instituciones académicas �afirman Altbach y Davis (2000)�han enfrentado presiones ante un número creciente de estudiantes y cambios demográficos,(...) reconsideración del rol social y económico de la educación superior, (...) y el impactode las nuevas tecnologías�. Las universidades y quienes estamos comprometidoscon ella, debemos todavía resolver tanto el impacto y las consecuencias deestos cambios al interior de nuestras instituciones, como diseñar estrategiasen respuesta a las nuevas necesidades de una sociedad en proceso detransformación.

1. El concepto de desarrollo local: una perspectiva universitaria

Muchos y excelentes artículos se han producido sobre desarrollo local. Lasopiniones varían, se fuerza la dialéctica, se ironizan conceptos. Pero la realidadestá allí y manda. El desarrollo local para una universidad debería serentendido como el agregado de valor a la comunidad en la cual se inserta, al


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tiempo que cumple con sus funciones esenciales (educar, investigar, transferir),estar conectada al mundo, vincularse con las vanguardias científicas ytecnológicas, sin olvidar que lo hace por y para su territorio y su gente.El desarrollo local reconoce diversas influencias, pero principalmente seinscribe en un lugar privilegiado de la dialéctica local/global que ha producidoel proceso de globalización.

La especialización flexible es una respuesta al proceso de globalización dela economía que ha generado una �creciente diversificación e inestabilidad de lademanda la que ha dado lugar a una saturación de los procesos de producción en masacircunscritos a los espacios nacionales, y a un requerimiento de reorganizar los procesosde producción y regulación hacia patrones altamente flexibles y dinámicos para atenderdichos cambios�, centrándose en el territorio y en los recursos locales.(Fernández, R. 2001).

El planteo se centra en que todas las sociedades localizadas en un territoriotienen unos recursos -económicos, humanos, institucionales y culturales- queconstituyen su potencial de desarrollo. En palabras de Antonio VázquezBarquero, el desarrollo local es definido �como un proceso de crecimiento y cambioestructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio,conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o territorio� (VázquezBarquero, 1993). Como se puede observar, el desarrollo local, es una tareaque involucra a las cuatro esferas -la económica, la social, la cultural y lapolítica-, evitando así la visión reduccionista del mismo.

Dentro de este mismo enfoque, Sergio Boisier ha reflexionado recien-temente que �Las nuevas actividades en nuevos espacios abren posibilidades ciertasde generar procesos de crecimiento local, los cuales pueden servir de base y entorno paraprocesos más complejos de desarrollo local endógeno. Que los procesos de crecimiento seasimilen o no a los modelos comentados �distritos industriales, concentración geográficade empresas, cambio endógeno� dependerá de la calidad de la respuesta local,influenciada a su vez por la catálisis que los sistemas locales de investigación y desarrollo,principalmente las universidades, puedan introducir en el medio local�. (Boisier, 2005)

Las oportunidades que presenta el proceso de globalización no están alalcance de todos, ya que aprovecharlas supone ciertas capacidades y nivelesde desarrollo de las sociedades locales. Entre estas capacidades resalta laconstitución de actores locales para el desarrollo. El desarrollo es, entonces,un producto social que depende de las capacidades � potenciales o existentes

En el mundo y con la gente: los aportes de la universidad al desarrollo local

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- de los actores. Estas capacidades son fundamentalmente culturales yeducativas.

La universidad es interpelada desde diversas esferas del mundo social, dadosu singular e invalorable papel en la formación de recursos intelectualesespecialmente aptos para contribuir en los dinámicos escenarios productivosactuales. En ese diálogo cada vez más asiduo entre universidad y sociedad,la educación superior ha experimentado también fuertes transformacionesde orden académico y organizativo que cubren un amplio abanico decuestiones: desde la diversificación de funciones y fuentes de financiamientoy flexibilización de la currícula, hasta la adopción progresiva de nuevasestrategias de enseñanza y aprendizaje. Afirma Roberto Rodríguez Gómezque estos múltiples aspectos que caracterizan la situación actual de los sistemasuniversitarios pueden sintetizarse en tres grandes procesos: �la crecienteimportancia de la educación superior como factor de desarrollo y competitividad; la crecientedemanda de educación superior de parte del sector productivo y de la población; y laconfiguración de una dinámica de adaptación y cambio de los sistemas de educaciónsuperior como respuesta a los desafíos del entorno�·(Rodríguez Gómez, 2003).

2. Acciones locales en un contexto globalizado. El papel de lasuniversidades

Mantener un proceso de desarrollo plural necesita de un sector público enel cual todos estén representados, que arbitre las discrepancias, facilite laactividad sinérgica de todas las capacidades locales, y que ejecuteplenamente su poder catalizador y facilitador. La universidad puedecontribuir también a ofrecer un espacio público ampliado, convocando a losdiferentes actores a resolver críticamente los problemas de una sociedad localen un contexto más vasto. Esto implica contar con una universidad que noesté dominada por los criterios de la política partidaria o del mercado, ni seautoexcluya de participar en la definición de propuestas de acción colectiva.

Para ello, los actores locales deben tener acceso privilegiado al conocimientoy a la información. Las universidades deben modificar su agenda de investi-gación aplicada, al menos parcialmente, aportando a la mejora de la com-petitividad de las empresas y la eficiencia de la gestión participativa, perotambién al desarrollo de un sector social de la economía (los trabajadoresorganizados autónomamente del capital), el que produce no solo riquezasino otras relaciones sociales, de sistemas productivos complejos de base te-


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rritorial. En síntesis, ser más capaces de dar respuestas creativas a los pro-blemas locales.

Como magníficamente expresa Coraggio �Un país sin un sistema universitariofuerte y bien articulado no podrá dar respuesta a las estrategias de las empresas globalesque se apropian, patentan y revenden nuestros propios saberes. Cuando el mercadoquiere fragmentarla y simplificarla, la universidad debe consolidarse y asumir nuevasfunciones para ser un factor de reintegración de una sociedad, una economía y un estadofragmentados.� (Coraggio, 2002). La Universidad debe constituirse en unagente eficaz en la promoción de la gestión participativa.

La llave para descifrar la globalización es un marco cognoscitivo, nuevo ya la vez cambiante. Jacques Boudeville, solía decir que la universidad es elcerebro de toda región, para apuntar tempranamente a la necesidad de todoterritorio de recibir, adecuar y crear conocimiento. Y agregaríamos, lamisión de la universidad de democratizar el conocimiento comolegitimación de la propia acción institucional. Un conocimiento quequeda encerrado en el claustro no le sirve a los actores sociales: nodebe olvidarse que se trata de un bien público.

La pregunta clave formulada y contestada por Boisier es: ¿en qué puedencontribuir las universidades a que su territorio, sobre la base del conocimiento,se posicione mejor en la globalización? Desde nuestra perspectiva, larespuesta es múltiple:

I) En materia de formación- Preparar a más ciudadanos para asimilar más conocimientos y para

participar en un proceso de cambio permanente y rápido;- Mejorar el capital humano, formando más profesionales fuertemente

imbuidos de valores.- Fortalecer la inserción laboral de los egresados, fomentando su

compromiso con la realidad local y preparándolos para serpartícipes del desarrollo.

II) En investigación y desarrollo (I+D)- Reforzar la investigación: más investigación y de mejor calidad;- Promover la conexión entre innovación y empresa;- Incrementar la conexión entre investigación y el mejoramiento

del sector social de la economía.


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III) En relación con el cambio estructural de la economía- Apoyar la creación de empresas de base tecnológica mediante

�incubadoras� y otros mecanismos;- Promover la mejora tecnológica de las empresas y los sectores

existentes mediante programas sistemáticos de transferenciatecnológica.

IV) En relación al desarrollo regional- Contribuir a las estrategias locales y regionales para el desarrollo del

territorio en la contemporaneidad.- Fomentar el desarrollo de una visión estratégica local y regional;- Aportar a la construcción de relaciones positivas entre los

actores, ayudando a mejorar las capacidades institucionales delos gobiernos para el desarrollo.

3. El papel de la virtualidad en el desarrollo local

En este trabajo, hemos considerado local el ámbito territorial dentro del cualestá la sede universitaria y donde pueden mantenerse relaciones de intercambiocara a cara con frecuencia cotidiana. Usualmente corresponde con una ciudad,una región o un conjunto de municipios en un radio de no más de dos horas detránsito normal. A este ámbito le corresponde un concepto de sociedad local,formada por diversas y más o menos articuladas comunidades y asociacionessectoriales, vecinales, étnicas, y los ámbitos de uno o más gobiernosjurisdiccionales, mercados de trabajo, etc. (Coraggio, 2002)

En la actualidad, con el aumento de la población estudiantil, la acentuaciónde los fenómenos de migración temporal de estudiantes a las localidades dondeestán las sedes, así como la educación a distancia -en particular con el avancede los medios de transporte y de las nuevas tecnologías de la información ycomunicación-, complejizan el concepto de ámbito local. Hoy es posible tantosostener una relación educativa presencial con alternancia o a distanciamediante tecnologías de información y comunicación en tiempo real.

Ya no basta con que la universidad produzca saberes significativos, ni queforme profesionales suficientemente capacitados en sus disciplinas. La nuevaconfiguración productiva actualiza esas misiones con el imperativo deconformar sujetos que estén en condiciones de elaborar estrategias efectivasque le permitan aprender a aprender y que le faciliten el acceso a la formación


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permanente. Sumado a esto, la universidad debe retomar el imperativomoderno y asumir el rol de agente de movilidad social realizando accionesque tiendan a contribuir a la permanencia de la mayor cantidad de individuosen el sistema educativo, que de otro modo quedarían excluidos del sistema.Estos imperativos revitalizan y fecundan con nuevos sentidos el problemadel acceso y la equidad. Las tecnologías de la información y la comunicaciónnos permiten, por cierto, acercar la Universidad a públicos que por razonesde edad, de trabajo o de situación geográfica no podrían acceder a ella.

Es claro que las tecnologías de la información y la comunicación operancambios sobre los modos y velocidades de la difusión del conocimiento, perotambién lo hacen sobre las formas de intercambio e interacción de los equiposde investigación permitiendo la configuración de redes de intercambio einvestigación cooperativa con un grado de instantaneidad y alcanceinsospechados.

En la Universidad Nacional de Quilmes, su primer aula virtual se abrió el15 de marzo de 1999, siendo la institución universitaria argentina pionera enllevar adelante este tipo de proyecto (www.uvq.edu.ar). El Campus Virtualno reconoce las fronteras de tiempo y espacio propias del entorno presencial:desde el inicio hubo estudiantes del Programa de Educación no presencialUniversidad Virtual en todas las provincias argentinas, lo que dio cuenta dela alta correlación entre la propuesta académica y las necesidades reales deformación de un público específico.

Hace un quinquenio, el mundo de las universidades virtuales se revelabacomo uno de los más dinámicos en educación superior. Esa tendenciacontinúa hasta hoy: cada día nuevas experiencias se ponen en marcha comoverdaderas estrategias que integran la lógica del cambio social en un mundoprogresivamente interconectado y globalizado con la producción denovedosas herramientas de generación de conocimientos, a la vez que desafíanlos criterios pedagógicos tradicionales.

Sin embargo, el diseño y puesta en marcha de un programa de educaciónno presencial no puede ser reducido a sus aspectos tecnológicos. De hecho,la posesión de una computadora con acceso a Internet no significa el usoinnovador de esas herramientas ni la recalificación del aprendizaje. Para queexista una universidad virtual es imprescindible que existan aulas virtualesdonde todos los integrantes (profesor y estudiantes) puedan interactuar,


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donde el docente pueda impartir sus clases; donde los estudiantes puedaninterrogar, debatir, solicitar aclaraciones, cuestionar los textos y los enfoques;donde se puedan administrar evaluaciones; es imprescindible que existanbibliotecas con recursos digitalizados; es imprescindible que existan foros deestudio y de investigación que promuevan la producción de conocimientos;es imprescindible que existan espacios de comunicación informal que facilitenla socialización y la integración. En suma, los actores y los procesosacadémicos y administrativos deben ser potenciados en el marco de unaauténtica comunidad universitaria.

Dejando de lado los cursos virtuales coordinados por la Unidad deFortalecimiento de los Gobiernos Locales �sobre los cuáles nos explayaremoscon posterioridad- creemos que el Programa Universidad Virtual de Quilmeses una fuerte palanca del desarrollo local en sus comunidades. Pero, en estecaso, la universidad que actúa en el territorio, virtualmente, sin inserciónfísica, pero con una notable implantación real.

Como ejemplo de influencia territorial, durante el año 2003 y merced a unconvenio con el Gobierno de la Provincia de Santa Cruz, se implementó laDiplomatura Universitaria de Formación Docente dirigida a profesores delsistema educativo de esa provincia. Un territorio, un gobierno provincial,un sistema educativo, enlazados por el Programa Universidad Virtual,teniendo un especial foco sobre la formación y capacitación docente, comouna forma de refrendar el compromiso universitario hacia el resto del sistemaeducativo.Pero no es dable olvidar el rol que cumple en el desarrollo local la capacitaciónde agentes multiplicadores del desarrollo. Cabe destacar entre los logros delPrograma Universidad Virtual de Quilmes, la formación de más de 1.500graduados y graduadas en todas sus carreras, en todo el país. Son profesionalesque han alcanzado el grado universitario como parte de una estrategia decapacitación y formación en miras de una mejor inserción laboral, perotambién como cumplimiento de un anhelo personal de superación. La mayoríade ellos, son maestros y profesores de otros niveles del sistema educativo,que prolongan en su tarea la aspiración institucional de contribuir a la mejorade la educación argentina en todos sus niveles.

El Programa Universidad Virtual de Quilmes posee una fuerte inserciónen toda la geografía argentina y aglutina a un público adulto y novedoso parael sistema universitario nacional, al que forma en saberes socialmente


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significativos en el marco de la educación, la economía y los procesos sociales,al tiempo que los dota de competencias específicas para la sociedad delconocimiento. Nuestra Universidad responde así a una necesidad social deformación y capacitación de un público que, de otra manera, vería dificultadosu acceso al mundo académico.

Nuestra comunidad virtual tiene, además, efectos sobre los mundospresenciales de cada uno de sus integrantes. �La virtualidad funde espacios ytiempos que son específicos y disímiles en el mundo presencial. Y esa tarea de fundición,de recreación y de inversión es lo que magnifica su potencial como zona de sociabilidadespecífica. Como las comunidades no se fundan en compartimientos estancos, la virtualidadse vuelve sobre los mundos presenciales transformándolos, en una relación recíproca ydialéctica� (Gobato, 2005)

4. Otros contextos: Nuevos paradigmas o el desarrollo localglobalizado

La Universidad tiene un mandato explicito (educar, investigar, transferir) yotro implícito, modificar la realidad del territorio en el que se asienta. Modificarla realidad es un claro mandato público en la Argentina contemporánea. Y,sin embargo, la universidad no puede, ni debe suplir, reemplazar o disputarese rol. Pero tiene la unívoca y no siempre conocida función de ayudar en elmáximo de sus posibilidades, con sus conocimientos, con sus investigacionesy desarrollos, con sus recursos a encontrar soluciones para una sociedad a lacual se debe. Un buen ejemplo de la articulación de objetivos globales ydesarrollo local son los Objetivos del Milenio.

Adoptados por 189 países miembros de las Naciones Unidas en una cumbrerealizada a tal efecto en septiembre de 2000, los propósitos centrales deestos objetivos se encaminan a reducir la pobreza en el marco de un desarrollosostenible y sustentable. Ellos son:

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre;2. Lograr la enseñanza primaria universal;3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer;4. Reducir la mortalidad infantil;5. Mejorar la salud materna;6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades;7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente;8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo;


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Los gobiernos reunidos en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobiernocelebrada en Nueva York en septiembre de 2005, destacaron explícitamentela importancia del papel desempeñado por los gobiernos locales en larealización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

El documento final de la Cumbre contiene progresos importantes para losgobiernos locales (Asamblea General, 2005), siendo mencionados en primerlugar entre los principales actores de las Naciones Unidas (título del sub-capítulo 172-175) y mencionándose de forma explícita como colaboradoresde las Naciones Unidas.

Sobre la base de lo dicho, las Universidades tienen mucho que ofrecer a losgobiernos locales en la consecución de estos objetivos, toda vez que paramuchos de ellos tienen los conocimientos específicos, poseen todas lasherramientas docentes y cuentan con su mejor recurso, los alumnos yprofesionales, siempre dispuestos a trabajar en tareas de promoción social.

5. Experiencias de desarrollo local en la Universidad Nacional deQuilmes

Los ejemplos de articulación entre universidad y desarrollo local son muchosy muy buenos. Deseamos en esta parte final describir parte de nuestraexperiencia en la Universidad Nacional de Quilmes, a modo de muestrariode posibilidades, haciendo carne las respuestas sugeridas por Sergio Boisier.No afirmaremos aquí que esta es una respuesta general y superadora a losretos que se presentan. Por el contrario, pensamos que es parte de unaestrategia más amplia. Estrategia que es posible en el marco de la historiaparticular de una institución joven que nació junto a los cambios sociales,políticos y económicos de la última década y que ha decidido enfrentarloscon originalidad, pero refrendando los compromisos históricos de lasinstituciones universitarias bajo la impronta de considerar la educación y elconocimiento como bienes públicos y factores de igualación social, formaciónciudadana y desarrollo económico sustentable.

A) La unidad de fortalecimiento de los gobiernos locales

Esta unidad, enmarcada en el ámbito del Programa de Transferencia eInnovación Tecnológica (ProTIT), busca responder a las principales demandasde los gobiernos locales de nuestro país: la inexistencia de un espacio de


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referencia respecto de los procesos de transformación de la agenda local enla Argentina; la necesidad de un mayor intercambio entre los gobiernos locales,las instituciones académicas y otros actores estratégicos del desarrollomunicipal; y la formación de los funcionarios locales de los niveles directivosy operativos.

Para ello, esta Unidad dispone de varias herramientas mediante las cualesbusca cumplir los objetivos fijados y ayudar al desarrollo local de losmunicipios argentinos:

a) El Programa de Actualización en Gestión Local (www.municipios.unq.edu.ar),que ejecuta cursos de capacitación virtual para funcionariosmunicipales de Argentina y, más recientemente de América Latina.Es una iniciativa de nuestra universidad en alianza con la FederaciónArgentina de Municipios (www.fam-online.org) y con el apoyo de laHanns Seidel Stiftung de Alemania (www.hss.de) y el InternacionalDevelopment Research Centre de Canadá (www.idrc.org), el Programade Naciones Unidas para el Desarrollo (www.undp.org.ar) y elMinisterio del Interior de la Nación (www.mininterior.gov.ar); ofrece20 cursos de capacitación, en los que se han formado, desde 2002,a más de 1200 alumnos funcionarios de más de 250 gobiernos locales,apuntando a fortalecer el desarrollo local en cada una de lascomunidades, especialmente en aquellas donde otros agentescapacitadores (públicos o privados) no logran llegar.

b) El Banco de Experiencias Locales (BEL) (www.unq.edu.ar/bel): Es unbanco de datos público en Internet que, desde 1998, difundeexperiencias novedosas de gestión local con el fin de promoverlas buenas prácticas y la réplica de procesos exitosos dedesarrollo local. Es un desarrollo conjunto de las universidadesnacionales de Quilmes y de General Sarmiento, que cuenta con elapoyo del Instituto Federal de Asuntos Municipales del Ministeriodel Interior de la Nación, de la Federación Argentina deMunicipios y del Ministerio de Gobierno de la Provincia de BuenosAires. El BEL presenta anualmente más de 100 nuevas experienciasinnovadoras en la gestión local, tiene un promedio de 70 consultasdiarias y se combina con un boletín de comunicaciones dirigido amás de 2.000 líderes locales. Además, realiza concursos nacionalesde buenas prácticas, organizados conjuntamente con elHonorable Senado de la Nación, el Programa de Naciones Unidas


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para el Desarrollo, el Instituto Federal de Asuntos Municipales,el Ministerio de Economía de la Nación y la Secretaría deDesarrollo Social de la Nación. Además, se editaron dos librossobre el tema, a través de la Editorial de la universidad: ExperienciasPositivas en Gestión Local (2000) e Innovación en la GestiónMunicipal (2002).

c) La Biblioteca Digital Municipal (www.municipios.unq.edu.ar): es unabiblioteca pública en Internet cuyo fondo esta integrado por libros,documentos, ponencias y artículos sobre los gobiernos localesargentinos. Con el apoyo de la Hanns Seidel Stiftung de Alemania yel auspicio de la Federación Argentina de Municipios, la bibliotecadigital municipal fue desarrollada en el administrador de contenidosXoops y actualmente dispone de 18 libros completos, 50 capítulosde libros, 395 ponencias e informes académicos y 157 documentosde experiencias de gestión municipal. Su objetivo es poner alalcance de los líderes locales el material académico necesariopara encuadrar procesos de desarrollo local.

d) La Revista Mundo Urbano (www.mundourbano.unq.edu.ar), revistacon referato en Internet que presenta artículos transdisciplinariossobre la problemática urbana. Esta revista es una iniciativa de laUniversidad Nacional de Quilmes en alianza con el Área de EstudiosUrbanos del Instituto Gino Germani (UBA), el Centro de EstudiosUrbanos y Regionales (CEUR), el Instituto del Conurbano (UNGS),la Maestría en Hábitat y Vivienda (UNMDP) y el Programa deFormación en Planificación Urbana y Regional (UBA).

e) La Asistencia Técnica a Municipios: esta Unidad brinda asesoramientopara la elaboración, implementación, ejecución y evaluaciónde políticas municipales. En este marco, se desarrollaron en elúltimo bienio: a) en la Municipalidad de Florencio Varela (Provinciade Buenos Aires) (www.florenciovarela.gov.ar), un programa dedesarrollo local2; el diagnóstico y la formalización del Programa deDescentralización y Participación; la realización de un mapasectorial de la estructura productiva del distrito3; la formulación,

2 Un resumen de esta actividad puede encontrarse en Cravacuore, Daniel (2006) �La articulación deactores para el desarrollo local� en Rofman, Adriana y Villar, Alejandro �Desarrollo local. Una revisión críticadel debate actual�. Buenos Aires. Editorial Espacios.3 Como producto de esa actividad se ha publicado el libro Mapa sectorial de la estructura productiva de FlorencioVarela. Relevamiento de la actividad económica. Universidad Nacional de Quilmes� Instituto de Desarrollo Local de la Municipalidad de Florencio Varela. Quilmes. 2005.


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organización y preparación para la implementación de una políticade seguridad preventiva municipal; b) en la Municipalidad de RíoGrande (Provincia de Tierra del Fuego) (www.riogrande.gov.ar), laasistencia técnica y formación de agentes de desarrollo local.

Asimismo, promovida por la Hanns Seidel Stiftung de Alemania, la Unidadrealiza acciones de cooperación internacional, entre las que se destaca lafirma de un convenio con la Universidad Autónoma de Chile (www.uach.cl)para apoyar la acción de esta casa de estudios en el fortalecimientodel desarrollo local en la República de Chile.Puede observarse que esta Unidad presenta una propuesta integral de apoyoa los gobiernos locales, enfocándose especialmente en la mejora de lascapacidades institucionales necesarias para la promoción del desarrollo local.Se trata de uno de los grupos más reconocidos al nivel nacional, ycrecientemente al nivel latinoamericano, como lo demuestra la jerarquía delas alianzas establecidas.

B) El programa Observatorio Laboral

El programa apunta a promover la inserción profesional de graduados yestudiantes avanzados de la Universidad, buscando consolidar sus vínculoscon empresas e instituciones interesadas en incorporar recursos humanoscon formación universitaria, a través de convenios entre la universidad ylas empresas. El Observatorio Laboral ofrece a sus graduados y estudiantes la posibilidadde realizar prácticas laborales, adquirir experiencia técnica y profesional,conseguir su primer empleo, capacitarse y vincularse con el entornoproductivo. Y a las empresas e instituciones, el beneficio de contar conpersonas capacitadas para cubrir sus necesidades. Los puestos que se consiguen están estrechamente vinculados a los perfilesde las carreras. Los más buscados están relacionados con la administraciónhotelera, el comercio internacional, la ingeniería en alimentos y la admi-nistración de empresas. El 60% de los pedidos corresponde a empresasprivadas que demandan postulantes para cubrir cargos específicos, el 36% aconsultoras en recursos humanos, que, cuando no pueden satisfacer losrequerimientos del cliente con su propia base de datos recurren al ObservatorioLaboral y el porcentaje restante corresponde a la demanda proveniente deinstituciones publicas.


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En los primeros siete meses de funcionamiento, el programa ObservatorioLaboral de la UNQ consiguió más de 170 puestos de trabajo para alumnos ygraduados, a través de su sistema de inserción laboral.

Este es el instrumento más recientemente implementado en la UniversidadNacional de Quilmes para lograr, simultáneamente, la inserción de susestudiantes y graduados, pero especialmente aportar todas las capacidadeslaborales desarrolladas a favor del desarrollo de los emprendimientosproductivos y de los gobiernos.

C) El observatorio PyME

Los observatorios regionales PyME se constituyen institucionalmente apartir de alianzas entre gobiernos municipales, líderes empresarios yuniversidades locales, quienes participan directamente en la producción deldato y en la propuesta de política pública regional.

En el Conurbano Bonaerense, se trata de un proyecto promovido por elMinisterio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación, en el queparticipan la Università di Bologna (Italia) (en la dirección y coordinacióntécnica del proyecto), la Universidad Nacional de San Martín (en el desarrollodel Observatorio Regional Norte), La Universidad Nacional de la Matanza(en el desarrollo del Observatorio Regional Oeste), la Universidad Nacionalde Quilmes (en el desarrollo del Observatorio Regional Sur) y la DirecciónProvincial de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

Este proyecto contempla dos componentes esenciales que, en principio,serán desarrollados para la industria manufacturera y luego extendidos alsector de comercio y servicios. El primero es la elaboración de un directorioactualizado de las Pyme con actividades productivas en la región, a partir deldirectorio nacional de unidades económicas elaborado por el InstitutoNacional de Estadísticas y Censos, y de los registros de habilitacionesmunicipales, de las empresas de energía eléctrica y de cámaras privadas locales.El objetivo de este primer componente es el de dar cuenta periódicamentede la dinámica demográfica y de la dinámica de crecimiento de las empresaspequeñas y medianas por sector de actividad.

El segundo es la realización de una encuesta inicial que de cuenta delestado de situación de las PyME. Este trabajo se desarrolla a partir de unbarrido de áreas (alrededor de 15.000 manzanas) que integran una muestra


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probabilística. La etapa de barrido contempla el registro de todos los localescon actividad industrial de la muestra de áreas y la encuesta dirigida a losempresarios que tomara datos en el ámbito de local industrial y en el ámbitode empresa.

En este sentido, según el trabajo realizado por el Observatorio PyME denuestra universidad, recientemente publicado4, la zona sur cuenta con 6163locales industriales, de los cuales el 59.7% inicio sus actividades antes de1993. El 25% exportó en 2003 y el 57% cuenta con alguna etapa de producciónmecanizada. Casi el 70% de las empresas aumentó sus ventas en el periodo2002-2003 y manifestó expectativas positivas de crecimiento para 2004.

Con este proyecto, la Universidad Nacional de Quilmes se coloca al serviciode los sectores productivos locales en esta etapa de recuperación económicadel país, conociendo sus nuevas necesidades y tratando de aportar aquelloque se encuentra a su alcance.

D) La investigación para el desarrollo local

Entre las investigaciones que ha desarrollado por largos años la Uni-versidad Nacional de Quilmes, encontramos un conjunto de proyectos quebuscan ampliar las fronteras del conocimiento respecto de las cuestionesdel desarrollo local.

Por una década, la Universidad ha desarrollado proyectos como Las PolíticasSociales en el Conurbano Bonaerense, con especial énfasis en la problemática delos municipios de Florencio Varela, Quilmes y Berazategui; Herramientasinformáticas y gestión municipal: ¿un matrimonio posible?; Desarrollo de herramientaspor Internet para la gestión municipal; Internet y gestión local: hacia la creación delhabitus en el ciudadano; Nuevas formas de producción de la ciudad. El caso de la zonametropolitana de Buenos Aires; Procesos políticos, moralidad vecinal y espacio urbanoen la constitución de identidades locales: memoria barrial y rituales en un municipio delGran Buenos Aires, referido al municipio de Lomas de Zamora; Experiencias dearticulación interinstitucional para el desarrollo local en Argentina; Experienciasinnovadoras de articulación interinstitucional. Un análisis desde la gestión local; La

4 Donato, Vicente (2005): Observatorio pyme regional conurbano bonaerense industria manufacturera año 2004. BuenosAires. Bononiae Libros� Universidad Nacional de La Matanza� Universidad Nacional de Quilmes.


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reestructuración económica, territorial y los actores sociales. El partido de Quilmes: elcaso de una región de industrialización tradicional o el desafío de la articulación de lolocal y lo global; y Las nuevas técnicas de gestión local. Fundamentos teóricos y análisisde experiencias, financiados tanto por la Universidad como por prestigiosasinstituciones nacionales e internacionales. Los mismos han dado lugar a laformación de numerosos recursos humanos de excelencia, y a libros ypublicaciones que resultan determinantes en este campo de conocimiento.

Actualmente, se desarrollan líneas de investigación consolidadas sobre latemática. La primera, vinculada a la problemática de las estrategias de desarrollolocal y comercio exterior. Su primer proyecto tuvo como hipótesis que lasexportaciones de bienes diferenciados producidos localmente pueden cumpliruna función importante en los procesos de desarrollo de las ciudadesperiféricas y la atención al desarrollo local mejora las condiciones para quelas empresas locales eleven su competitividad en términos internacionalespudiendo algunas, eventualmente, convertirse en exportadoras directas. Lacombinación de estos dos puntos deriva en que el desarrollo local puedeaumentar las exportaciones, lo que a su vez mejoraría las condiciones paraun crecimiento más vigoroso, generando un círculo virtuoso y creandocondiciones para que localidades periféricas situadas en países periféricosconstruyan su propio desarrollo. Este proyecto se encuentra profundizadoen uno nuevo que le da continuidad, Políticas municipales de internacionalizacióneconómica como instrumento de desarrollo productivo local en Argentina, que fueiniciado recientemente.

La segunda se vincula con la perspectiva institucional del desarrollo local.La misma se inició con el proyecto Desarrollo local en el conurbano bonaerense.Análisis de casos de los municipios de Quilmes, Berazategui y Florencio Varela, queha sido financiado con recursos propios de la Universidad desde 2004 y sepropuso un aporte al conocimiento del desarrollo local, tanto desde lareflexión teórica como del estudio empírico. Lo ha hecho desde una dobleperspectiva, la del estudio de las políticas públicas municipales y la deeconomía urbana. Uno de las principales contribuciones de este proyecto esla observación de las particularidades y limitaciones que adquieren losprocesos de desarrollo local en los grandes conglomerados urbanos. Estalínea ha sido profundizada en un proyecto superador, titulado Desarrollo localen el Conurbano Sur. Reflexión teórica y análisis de casos, el cual es financiado enuna línea de acción prioritaria por la Agencia Nacional de Promoción Científicay Tecnológica. El mismo contempla, adicionalmente a las tradicionales


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actividades de investigación y transferencia, la intervención en el territorio yla formación de recursos humanos de posgrado específicos en la temática.Por último, una línea estructurada alrededor del proyecto denominado Laseguridad pública en el plano local. Nuevas problemáticas y procesos de descentralización.Algunas experiencias en el Gran Buenos Aires, que da cuenta de uno de lasprincipales preocupaciones societales contemporáneas desde un enfoquealternativo. El mismo se ha articulado con acciones de transferencia realizadaspor la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales.

En estos proyectos puede observarse que nuestra Universidad tiene unfuerte compromiso con el desarrollo local y regional, lo que permitirá mejorarlas potenciales intervenciones que hagan los distintos actores estratégicosdel desarrollo.

E) El Programa de Fortalecimiento de Empresas Recuperadas

Este es programa para fortalecer el trabajo de las 12 empresas recuperadaspor sus trabajadores en Quilmes, Florencio Varela y Berazategui queconstituyen el Consorcio Productivo del Sur y que dan trabajo a más de 300obreros. La iniciativa cuenta con el respaldo de organizaciones no guber-namentales italianas -Cooperazione Per Lo Sviluppo Dei Paesi Emergenti(www.cospe.it) y el Movimento Laici América Latina (www.mlal.org), la argentinaFUNDEMOS (www.fundemos.org.ar), la Unión Europea y la UniversidadNacional de Quilmes. Entre los objetivos planteados esta la instalación deuna red informática que integre a las empresas recuperadas por sustrabajadores, la capacitación de jóvenes y mujeres, y la asistencia de otras 18fábricas que funcionan en el conurbano en una situación similar, apostandoa la reactivación socioeconómica del sector productivo de los municipiosdel área de influencia universitaria.

Esta es la respuesta de nuestra Universidad al desarrollo de los nuevosactores del desarrollo local, como lo son estas empresas que nacieron enmomentos de crisis económica y que han significado un espacio de contenciónprimero y de crecimiento económico actualmente.

F) La creación de nuevas empresas de base tecnológica:

El Programa de Transferencia e Innovación Productiva (ProTIT) de laSecretaría de Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes tienecomo finalidad promover la transferencia de conocimientos al sector


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productivo, tanto público como privado, actividad necesaria para potenciarel desarrollo económico y social del país en general y de la región en particular.Dentro de este programa se encuentran empresas incubadas como, porejemplo, BIOEXT (www.bioext.com), dedicada a la micro propagación dearándanos, certificación varietal por ADN, optimización de rindes medianteensayos factoriales, asesoramiento sobre inoculantes biológicos y plantastransgénicas. La misma se encuentra localizada en el Parque Científico -Tecnológico de Florencio Varela.

Si bien existen otras empresas y proyectos de creación de otras nuevas,este ejemplo nos permite representar el sistema de interacción sinérgica entreempresa y Universidad. El proyecto se originó con jóvenes egresados de lacarrera de Biotecnología de nuestra Universidad y apuntó a consolidar lashabilidades, técnicas, gerenciales y sociales, para que los jóvenes originen suempresa de base tecnológica, innovativa y puedan agregar valor a la cadenaproductiva en el ámbito local y regional.

G) El desarrollo de patentes

En la Argentina prácticamente no existe la tradición de poner al abrigo dela competencia desleal el conocimiento científico generado localmente ennuestras propias universidades. En muchos casos, el producto de lainvestigación se regala sin intención, y muchas veces no a una empresanacional, sino a empresas del exterior que toman esa información, ya seaporque inadvertidamente se revelaba o porque se hacían patentes que nohabían sido redactadas profesionalmente y por lo tanto eran mucho más fácilesde infringir o porque directamente no se patentaba.

Para cambiar estos usos y costumbres, la Universidad Nacional de Quilmesha dictado cursos para sus alumnos, graduados, docentes e investigadoressobre protección de la propiedad intelectual en el ámbito local, regional einternacional, y el ProTIT asesora a grupos universitarios sobre estrategiasde patentamiento. Esto es congruente con las políticas del Estado Nacionalque asesoran a los científicos y seleccionan aquellos hallazgos que merezcanpatentarse, así como apoyándolos con una línea de aportes no reembolsablespara cubrir los costos iniciales del trámite de patentamiento a institucionesoficiales y a pequeñas y medianas empresas. Así se custodia un bien público,como lo es el conocimiento, garantizando que aquello que le ha costadotanto sacrificio a la sociedad ofrezca el mayor beneficio.


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En la actualidad, la Universidad Nacional de Quilmes impulsa variosproyectos de investigación que cuentan con patentes, obtenidas o en trámite,en las oficinas de patentes de Argentina, Estados Unidos, la Unión Europeay Hong Kong. Entre ellas se encuentra un descubrimiento del equipo deinvestigación del Dr. Mario Ermácora sobre la estructura tridimensional delas proteínas, útil en el diagnóstico de la diabetes. También se está gestionandoun método para la identificación de personas mediante la voz, desarrolladopor investigadores de la Universidad de Buenos Aires, con la colaboraciónde nuestra universidad y la Universidad de California (EE.UU), y variaspatentes del Laboratorio de Oncología Molecular de la Universidad Nacionalde Quilmes, entre otros descubrimientos relevantes.

6. Epílogo

Uno de los más grandes artistas plásticos argentinos suele repetir, que �parecede buen gusto sugerir que muchas cosas que nos rodean insistimos en no advertirlas�.Será necesario entonces repetirnos. La educación, la investigación y latransferencia son para nuestros países, además de una poderosa produccióncultural, una formidable palanca de desarrollo económico que elevará nuestrosestándares por caminos más rápidos, más sostenidos y más dignos. Generariqueza a través de un círculo virtuoso, aquel que nuestros mayores solíandefinir como el progreso. El gobierno de la Universidad Nacional de Quilmes se ha propuesto comodirección estratégica para el período 2004-2008, continuar con la docencia,investigación y transferencia de excelencia pero fortaleciendo las accionesde vinculación con el territorio. Una Universidad abierta al territorio y queestimula, desde sus capacidades, el desarrollo de la región.

Tantas veces anunciado, el fin de la historia, se va postergando y nosotrosvamos envejeciendo. Tal vez quede espacio para reflexionar la posibilidadde que la historia continúe y que nosotros finalicemos. Si así fuera, seconstituye en un imperativo categórico, educar, inventar, crear, distribuir yaportar a esa no terminada historia, que deviene futuro, con criterios queconjuguen la globalización y la justicia, que permitan que nuestrascomunidades locales recorran senderos más nobles, más altos, más justos,en bien de una comunidad mundial que cada vez está más cerca y cada vezse desconoce más.


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Bibliografía

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Osvaldo Tévez. 2004Técnica mixta, 40x50cm.

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VI

Políticas públicas, comunicación/culturay desarrollo local

Escriben:

Dr. Daniel GARCIA DELGADO - Director Area de Estado y Políticas Públicas (Flacso)Alejandro CASALIS - Investigador Programa Desarrollo Local y Economía Social (Flacso)Mag. Florencia SAINTOUT - Directora de la Editorial de la Universidad Nacional de La Plata


�Hoy, cuando hablamos de cultura, no evocamos la imagen de una totalidadcohesiva y coherente, autoabastecida y autolimitada, con partes claramentearticuladas y estrechamente entrelazadas, sino que evocamos la imagen de

una vasta matriz de posibilidades, en las que es factible llevar a caboincontables y no siempre coordinadas permutaciones y combinaciones�.

Zygmunt Bauman, 1999

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Desarrollo local protagónicoy estrategia país


Daniel García DELGADO (a) - Alejandro CASALIS (b)*

*a-Director Area de Estado y Políticas Públicas (Flacso)

b-Investigador Programa Desarrollo Local y Economía Social (Flacso)

Introducción

El siguiente trabajo realiza un breve balance sobre el desarrollo local delos últimos años �particularmente de los �90- y desde allí traza una perspectivasobre sus posibilidades en la actual etapa de reconstrucción nacional.Pretendemos indagar sobre las contribuciones posibles del desarrollo localpara la definición de una estrategia país o proyecto nacional de medianoplazo. Sobre todo a través de presentar propuestas que permitan superar eldebate de los �90 así como algunas de las limitaciones que actualmente pesansobre los municipios y microrregiones para asumir un rol más protagónico encuanto al desarrollo local.

Entendemos por lo �local� del desarrollo, no en un sentido restringidocomo se lo pensaba en los �90, muy vinculado con el modelo de municipiourbano y competencia entre ciudades, sino que lo �local� se asocia tambiéncon la microrregión -como conjunto de municipios y actores público-privadosentrelazados por alguna estrategia de perfil de desarrollo o un plan común-,

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y aún abarcando el espacio de una región más amplia que puede ser hastainterprovincial. Propondremos así realizar un abordaje al desarrollo localdesde una concepción que integre los distintos niveles en que actúan losgobiernos locales, vinculando el plano municipal, provincial con la dimen-sión nacional y aún supranacional del desarrollo, y para ello tomaremos lossiguientes puntos:

1. Balance del desarrollo local de los �902. Nuevo modelo de acumulación y lo local3. Lo local, entre la inercialidad y el protagonismo4. La nueva articulación entre lo local, lo nacional y lo regional

1. La crisis de la visión prometeica

La profundización de la crisis durante la década del ´90 y la implosión enel 2001 del modelo neoliberal con retraso cambiario y apertura comercial yfinanciera puso fin a una visión del desarrollo local excesivamente optimista.Nos referimos al desarrollo local como paradigma acuñado en los �90, queconsideraba a éste como una respuesta efectiva para planificar el desarrollo�desde abajo�, endógeno frente a la retirada del Estado nación, para poderlimitar los efectos de la globalización sobre las estructuras productivas localesy, a la vez, permitir una adecuada inserción de las ciudades en la �Aldea glo-bal�. El municipio como control de su propio destino.

Si bien este enfoque incorporaba aspectos positivos como la importanciade la gestión, la generación de tramas territoriales, métodos de gestiónparticipativa, la búsqueda de escenarios futuros y la mejora en la calidad devida de la población, era una visión prometeica en cuanto a las posibilidadesreales del desarrollo local, en un contexto nacional donde la aplicación deesquemas macroeconómicos ortodoxos no hacían más que fortalecer laespeculación financiera, el endeudamiento, la trasnacionalización y ladesestructuración de las tramas productiva. Ello constituyó en realidad másque el desarrollo, la �ilusión� del mismo. De allí que la visión prometeica deldesarrollo local asumiera un carácter voluntarista, replegada al ámbitocomunitario y exaltara las pequeñas escalas por considerarlas un espaciodonde todavía era posible producir transformaciones y generar condicionesde oportunidades y mecanismos de inclusión para la población local. Enrealidad, ésta visión voluntarista del desarrollo local tuvo algunos supuestos:1. Suponer que en un contexto nacional adverso de ilusión de desarrollo(reprimarización de la producción, desindustrialización, endeudamiento y

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1 Villar, A., (2004) Una década de desarrollo local en Argentina. Balance y perspectivas. En Revista MundoUrbano, nº 24, Oct-Dic 2004.2 Es interesante el surgimiento de varios trabajos y tesis que ponen de manifiesto la visión acrítica de estaprimera perspectiva del desarrollo local asumida en nuestro país. Ver al respecto de Claudia, Bernazza,(2005), �Los municipios en la Argentina: mitos, realidades y desafíos institucionales pendientes� (mimeo),La Plata, diciembre 2005., y de Adriana Rofman, Patricia Polo, Francisco Suarez y Omar Varela., �Ladimensión de la cultura y la comunicación en los procesos de desarrollo local�, en Problemas decomunicación y desarrollo, Gustavo Aprea (compilador), Univ. Nacional de General Sarmiento, Prometeo,Buenos Aires, 2004.

Desarrollo local protagónico y estrategia país

desempleo estructural: el modelo de financierización de la economía), eldesarrollo local por sí solo podría dar respuesta efectiva a las demandas dela ciudadanía por generar empleo efectivo y mantener adecuados niveles deinclusión y calidad de vida. Y si bien, ante el abandono de las políticas dedesarrollo económico centralizado llevadas a cabo por el Estado nacional,diversos actores, -ONG´s, organismos multilaterales, universidad, empresas-propiciaron la búsqueda de modelos de desarrollo �desde abajo� -sobretodo a partir de la crisis del �Tequila� y la emergencia del desempleoestructural- ello se hacía en un escenario de apertura, ajuste ydesestructuración de los aparatos productivos donde el Estado nacional erareducido a funciones mínimas1.

2. Segundo, esta visión del desarrollo local fue acompañada principalmentede una perspectiva ideológica de la globalización competitiva como una �aldeaglobal� pletórica de oportunidades, y donde no se incorporaba, en todo caso,el carácter tensional de la relación local-global, ni las asimetrías presentesentre naciones desarrolladas y en desarrollo, o la subordinación promovidapor los organismos multilaterales de crédito a la reproducción de un cicloeconómico financiero de canje de deuda vieja por nueva y procíclico, quellevaba a periódicas crisis del sector externo y que, en su posterior recuperacióndejaba siempre pisos sociales más bajos. Al no tematizar esta crítica, se suponíaque cuando las ciudades no lograban aumentar su competitividad, ello sedebía más a sus propias incapacidades, la de sus actores o sistemas productivospara adaptarse a los nuevos tiempos que al modelo, la política ortodoxa o laglobalización misma2.

3. Se asumió una visión técnico-social del desarrollo local (managment,�reinvención de gobierno�, pasaje del modelo weberiano al gerencial, etc.)con predominio de metodologías de planificación como el FODA o dePlanificación Estratégica Participativa y la convocatoria activa a los actores

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y organizaciones de la sociedad civil. Si bien es destacable, la convocatoria ala sociedad civil a comprometerse a veces campeaba un cierto voluntarismoque convocaba a la ciudadanía a participar bajo la premisa que �la participaciónpor la participación misma era positiva�, pero que no tenía en cuenta laslimitaciones estructurales para el desarrollo. Se pensaba, que la metodologíay el paradigma del desarrollo local por sí mismos serían suficientes parasostener procesos de desarrollo. Finalmente gran parte de estos planesestratégicos tampoco se llevaron a cabo.

De este modo, el desarrollo local no se definía en un sentido integral,sino que se presentaba como desarrollo �social� y tomaba aspectosinstitucionales, históricos y culturales para motivar (generar sinergias) yproyectar a mediano plazo el desarrollo deseable, pero sin considerar ladimensión productiva y económica en sus variables más �duras� como preciosrelativos, existencia o no de crédito, tasas accesibles al capital desconcentrado,costo de los servicios, las condiciones de competitividad, o la situación realde las PyME´s para producir, etc.

Pese a algunas limitaciones y supuestos en los que se basó la visiónprometeica del desarrollo local de los �90, se produjeron avances signi-ficativos en cuanto al cambio del modelo de gestión municipal del ABL(García Delgado, 1998) introduciéndose necesarias innovaciones (Cra-vacuore, 2004) en los gobiernos locales. Sin embargo, muchas de estastransformaciones obedecieron más al proceso de descentralización ydesconcentración de funciones y competencias que al aumento de lacapacidad política y económica del municipio para convertirse en actor re-levante o para desplegar procesos productivos territoriales. La �munici-palización de la crisis� (Arroyo, 2004) obligó a los municipios a iniciar lamodernización de la gestión pero, a la vez, implicó descargar en éstos nuevascompetencias sin los recursos correspondientes, es decir, los ajustesestructurales trasladaron el peso de la crisis del Estado nacional sobre losgobiernos locales, la sociedad civil y las familias.

De esta forma, la visión del desarrollo local de los ´90 de especializaciónflexible presentaba contradicciones con el modelo de apertura y tipo de cambiofijo, con la estrategia económica nacional neoliberal adoptada, que más quede desarrollo, fue en realidad de crecimiento del PBI liderado por el mercado.Sobre todo, porque más que constituir un proyecto nacional, éste era detrasnacionalización y de concentración de la economía con exaltación de lo

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3 En un contexto de 30 años de aplicación de políticas monetarias ortodoxas, liberalización de losmercados y declinación del aparato productivo, el crecimiento del PBI entre 1974 y el 2004 fue igual a 0.Cf. De acuerdo a Fernández Victor, Tealdo Julio, y Villalba Marta, la experiencia argentina de los 90, hapodido dar cuenta -como pocas - �de los limites de apelar a la identificación de realidades exitosas,mientras como resultado de los efectos estructurales de las reformas se amplían las asimetrías socialesterritoriales, se debilita la capacidad de respuesta en la mayor parte de las comunidades locales y regionales.�en Industria, Estado y territorio en la Argentina de los �90. Evaluando la desimplicación estatal selectiva yrepensando los caminos del desarrollo, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 2005 , op. cit., pág. 220.4 Malargüe en Mendoza es un buen caso porque durante años las principales actividades económicastenían sus orígenes en empresas estatales (carbón, uranio, petróleo). Luego de 5 años de deterioro de losindicadores sociales iniciaron un proceso de desarrollo local que las coloca dentro de las mejoresciudades del país en cuanto a planificación del desarrollo local.


individual y el consumo que en lugar de apuntar a una sociedad para todos,configuró una sólo para pocos. Esto dio lugar a un proceso dedesindustrialización generalizada, de transnacionalización de la propiedad,concentración del ingreso y privatizaciones que llevó a la destrucción deltejido social y productivo de las ciudades. Sólo en algunos casos, afloraronmunicipios que promovieron clusters, pero que aparecían como islas demodernidad en mares de pobreza3.

El municipio, si bien lograba una mayor inserción internacional -adecuaciónde los parques industriales, provisión de servicios públicos y la prestación deservicios no tradicionales a las empresas como por ejemplo misionescomerciales- ello se producía en un contexto de creciente reprimarizaciónde la producción, reducción de mercados y empobrecimiento de lapoblación. Este fenómeno se produjo tanto por pérdida de capacidadcompetitiva en general de la economía nacional debido a la combinación deun tipo de cambio fijo con apertura comercial indiscriminada, como por lareducción del mercado interno debido a la recesión económica y desempleoestructural de fines de los �90.

Y si bien se avanzó en aspectos de la sociedad de la información y delconocimiento y la masificación de las tecnologías de la comunicaciónestrecharon los vínculos de lo local con lo global, a la vez, se acentuaronlas diferenciaciones regionales entre aquellas localidades y regiones quelograban recomponerse luego de la retirada del Estado-nación como principalpromotor del desarrollo;4 y las que veían caer su participación económica anivel nacional por cierre de empresas públicas, levantamiento de vías delferrocarril y desestructuración de las economías regionales. De éste modo, se

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produjo una mayor fragmentación que se acentuó con la pérdida de un relatonacional común5.Por último, la implosión del modelo a fines del 2001 por la rigidéz de la cajade convertibilidad y el cese del financiamiento externo sumado a la crisis deautoridad del gobierno de la Alianza terminaron por cuestionar no sólo almodelo neoliberal mismo sino también a esta visión prometeica y �gestionaria�del desarrollo local.

2. El nuevo modelo de acumulación y lo local

En el período de transición y emergencia, los municipios se dedicaron aatender la crisis en sus aspectos más básicos y cruciales, volcando la gestiónmunicipal a la contención y a la política social; dejando de lado todo planteode desarrollo local. Pero a fines del 2002, el país comenzó a dar signos derecuperación. En el plano económico, se comenzaron a registrar tasas decrecimiento del 9% anual, se estabilizó el tipo de cambio en un nivelcompetitivo, aumentó la recaudación, se logró superávit comercial y fiscal, yse produjo el cierre del canje de la deuda, la salida del default. Esto significócomenzar a despegar de la profunda crisis que puso en cuestión incluso laviabilidad de la Argentina como nación.

En cuanto a la dimensión política, ésta estuvo caracterizada por larecuperación de la autoridad presidencial, el fortalecimiento de lainstitucionalidad, el aumento de la previsibilidad, y mayor capacidad nacionalpara tomar decisiones de cara a las empresas trasnacionales (ET) y organismosmultilaterales (OM). En el plano social, a su vez comenzó a bajar la tasa dedesempleo de 23,3% en mayo de 2002 a 10,1% en el primer trimestre de2006, y a reducirse la tasa de pobreza e indigencia pasando del 54% en elprimer semestre del 2003 al 38,5% en el primer semestre de 2005 y laindigencia que paso de 27,7% en el primer semestre de 2003 al 13,6% enigual período de 2005 respectivamente. Una recuperación económica deArgentina que en realidad fue mucho más rápida de lo imaginado y que

5 Cutral-co y Zapala no lograron recomponerse y fueron escenarios del surgimiento del movimientopiquetero. Cruz del Eje en Córdoba profundizó su aletargamiento con el cierre del ferrocarril y lostalleres ferroviarios y Tucumán solo en parte pudo recomponer su industria azucarera en produccióncítrica pero con pérdida de mano de obra, migraciones rurales y concentración de la tierra y del capital.

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6 Como señala M. Short, que habida cuenta que la banca y las empresas privatizadas, los ganadores de los 90,no han logrado recuperar las elevadísimas rentabilidades obtenidas durante la década pasada, mientras queahora PyME´s y otros sectores sustitutivos y exportadores tienen una importante gravitación agregada,puede concluirse que �vis-a-vis el modelo de los noventa�, el de �dólar alto� ha traído aparejadasmodificaciones de significación en la composición del bloque dominante, el cual pasó a ser hegemonizado por los �sectores productivos� (Schorr y Wainer, 2005).


sorprendió a propios y extraños, sobre todo porque se trató de la salida de lacrisis más importante de su historia nacional y donde no se dispuso para elloni de crédito externo ni interno.

En los cuatro años siguientes la Argentina recorrió una senda derecuperación económica y de reversión �aún parcial� de un cuadro socialmuy negativo. En éste período, se produce el regreso del desarrollo a partirde la crisis de hegemonía del denominado �pensamiento único�, pero que noretorna como desarrollo �local� sino como búsqueda de una estrategiaeconómica distinta, más productiva �con elementos heterodoxos y�neodesarrollistas�- en cuanto considerar la búsqueda de una sustentabilidadno sólo fiscal sino también social, respaldada sobre todo en el intento demantener altas tasas de crecimiento y de generación de empleo. Esto fueacompañado por un contexto internacional favorable de aumento en lademanda y en los precios de las commodities, de bajas tasas de interésinternacionales y de reducida inflación. De éste modo, la nueva estrategiaeconómica replantea la negociación internacional de la deuda y consiguesalir del default con una quita significativa, y en parte pagada por retencionese impuesto al cheque, reduciéndose asimismo el régimen de condicionalidadesque imponía el sector financiero (política de desendeudamiento), y las empre-sas privatizadas de servicios públicos.

Podemos decir que, este modelo con tipo de cambio competitivo yretenciones a las exportaciones, a diferencia del anterior de valorizaciónfinanciera, es de valorización productiva6 y es por lo tanto más propicio parael desarrollo local. Esto explica la incorporación al mercado de trabajo decasi 2.800.000 trabajadores desde el momento del despegue de mediadosdel 2002 hasta la actualidad, y también el carácter de conflictividad actualcapital�trabajo y escalada inflacionaria, y la puja por la distribución del ingresoque no se traduce tanto sobre la demanda del movimiento de desocupados,sino de aquellos sectores gremiales más organizado sobre empresas trasna-

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7 Al respecto ver de García Delgado, Daniel, �Distribución del ingreso y pobreza en la Argentina posdefault�, en ElPlan Fénix en vísperas del Segundo Centenario. Una estrategia nacional de desarrollo con equidad,Facultad de Ciencias Económicas, Buenos Aires 2 al 5 de agosto de 2005.

cionales de alta rentabilidad (ej. petróleo). Con el crecimiento aceleradoemerge la lucha por mejoras salariales y la disputa por el reparto del ingreso.

No obstante, este crecimiento alto y continuado del PBI, que se prolongahacia el 2006, de las exportaciones y la recuperación del mercado de trabajo,no deja de mostrar algunas luces amarillas a tener en cuenta: I) en relación ala distribución regresiva del ingreso que sigue incrementándose, -de 25 a 31veces entre la población que se encuentra en el decil más alto y el más bajoen la última medición. Ya sea por la existencia de un sector importante de laPEA no registrado, cercano al 40%, que tiene salarios más bajos que elregistrado y no tiene posibilidades ni condiciones para luchar por sus derechoslaborales ni reclamar aumentos salariales en base a productividad, o porquecerca de un millón de jóvenes entre 18-24 años no trabajan ni estudian yparecen no tener futuro; también por la existencia de asignacionesprevisionales muy bajas casi a nivel de indigencia, como también porque enlo espacial se registra una muy alta concentración espacial de la inversiónque llega al 75% en las cinco provincias centrales y, asimismo una fuerteconcentración poblacional en los conurbanos que genera situacionesexplosivas. Esta situación genera efectos en el ámbito urbano, la tecnificacióny reconversión de la producción agraria han generado una reducción de lademanda de mano de obra en el sector rural que ha conducido a una constantemigración del campo a los centros urbanos y un creciente proceso defragmentación urbana que profundiza la brecha entre zonas ricas y pobres.7

Junto a la recuperación económica todavía restan solucionar otras cuestionesestructurales que hacen al debate sobre la inversión y la definición de unperfil productivo sustentable y equitativo, es decir, definir cuáles son lasactividades que deben liderar el crecimiento; qué lugar debe ocupar el Estado,qué papel le corresponde al capital extranjero y si existe o no una auténticaburguesía nacional emprendedora. El consenso, es por lo pronto, que por lassucesivas crisis y la excesiva volatilidad, la Argentina perdió participaciónen la economía mundial y se amplió la brecha económica, productiva,tecnológica y social respecto del resto del mundo. Con la actual recuperación,

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la Argentina vuelve a contar con el PBI por habitante que tenía en 1998,obtenido en buena medida por un dólar alto que ayudó a sustituirimportaciones y a incrementar exportaciones agropecuarias y agroindustrialespero con indicadores sociales más deteriorados que hace 8 años atrás8. Así,la ventaja competitiva del país parece basarse, en forma preponderante, enla depreciación de su moneda, antes que en un impulso proveniente de latecnología y de la innovación.

Y por último, el tercer elemento del nuevo modelo de acumulación tiene quever con el problema de la inflación, que se duplica en los últimos tres años, yque, si bien no tiene carácter estructural, plantea en todo caso la cuestión decómo seguir logrando alto crecimiento, con mejora distributiva, y a la vezcon precios relativos controlados.

De ésta forma, el modelo de acumulación actual permite instalar eldesarrollo local en la agenda pública y dotar de mayor dinamismo a losterritorios y economías regionales que poseen perfiles productivos que másse favorecen con la actual política macroeconómica de perfil exportador ypor la influencia de China -con aumento y precios constantes de los commodites.Al mismo tiempo, aumentó la densidad del crecimiento y, en varios casos,fortificó fiscalmente a los gobiernos locales.

Esta �vuelta del desarrollo� permitió en la dimensión local, microregional,la recuperación del concepto de la territorialidad. Así, las actividades másfavorecidas por la macro heterodoxa como la exportación de commodities, laconstrucción, la industria metalmecánica vinculada al agro, el turismo, elsector PyME, la microempresa y los pequeños y medianos productores ruralesfueron los mayores generadores de dinamismo y posibilitaron, en algunasregiones del país, el florecimiento de las ciudades. No obstante, todavíapersisten algunos problemas y tensiones en cuanto al desarrollo local.

En ese sentido, el impacto de la devaluación en las economías regionalestendió a beneficiar a aquellas en las que domina la presencia de medianos ygrandes propietarios y la participación de los grandes grupos económicos, ymenor impacto en los pequeños productores. Aquellas que se benefician el

8 Hoy el PBI argentino bordea los 200.000 millones de dólares, con un PBI por habitante de 5.100 dólaresanuales.

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9 Villar, A (2005:283) �Las políticas de desarrollo económico de los municipios argentinos. Un aporte alconocimiento del desarrollo local�, Tesis doctoral, FLACSO (en curso) Buenos Aires.

ingreso regional se ve fuertemente condicionado por los grandes gruposeconómicos que compran producción sin intenciones de reinvertir y distribuiren la región operada (Simone Plan Fenix, 2003). El proceso de concentracióny trasnacionalización de la economía argentina operado durante la décadapasada le ha otorgado un papel relevante en el desarrollo regional a actoresextralocales cuyos intereses no se relacionan con los de la región, sino queaquella es vista como una mera cantera de recursos naturales a explotar(minería, petróleo y gas, soja vía pools de siembra, etc.) Así, señala A. Villar,��grandes grupos arriendan tierras de alta producción que son explotadas en formaintensiva y cuyo mercado es el exterior. La base de su productividad se encuentra en losbeneficios de escala de la utilización del paquete tecnológico que hoy domina la producciónagrícola, y tienden a controlar la cadena vertical de la producción. Por lo tanto se apropiaen forma casi completa de la renta derramando localmente sólo en el área de transportey otros servicios. En este sentido, el impacto en el empleo tiende a ser muy pobre en lamedida que la tecnologización de la producción demanda escasa y capacitada mano deobra calificada y, dependiendo del tipo de producto, una mayor pero poco capacitadamano de obra de bajos ingresos� 9.

Dicho de otra forma, el crecimiento económico de las localidades se producecasi independiente de las acciones de los municipios, porque éstos sóloacompañan al sector privado, brindan algún tipo de asistencia y representaciónpero no generan las condiciones para orientar los procesos de acumulaciónlocal. Y ello se debe a que sólo poseen presupuesto para pagar sueldos ybrindar algunos servicios directos, y a que carecen de recursos económicos yequipos técnicos suficientes para definir líneas de inversión y establecer lossectores estratégicos a desarrollar: �En la etapa postdefault, dada la nueva macroeconomía, muchos sectores retoman un fuerte impulso, y vuelven a convertirse en el �motor�de la localidad o región, pero claramente se da aquí un crecimiento económico que noderrama en el desarrollo local� (Altschuler, B., Casalis, A. 2004).

Porque, al mismo tiempo que se asiste a esta �vuelta al desarrollo�, elcrecimiento económico de Argentina en estos tres últimos años muestratodavía un desfasaje entre el dinamismo de algunos territorios y el rol de losmunicipios para reorientar los recursos, tanto propios como nacionales yprovinciales hacia estrategias concretas de desarrollo local. Si bien esta �vueltadel desarrollo� supone un mayor crecimiento en lo local, éste todavía es más

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producto de la macro productiva del nivel nacional que de los esfuerzosendógenos: es más �inercial� que protagónico.

A su vez, en cuanto al desarrollo local como política pública, éste seincorpora en gran parte de los planes y programas de los Ministerios nacionalesque bajan al territorio (Ministerio de Desarrollo Social, de Trabajo, la SePyME,el Ministerio de Planificación Federal, Ministerio del Interior, el IFAM, elINTA) como también en los Ministerios y secretarías provinciales.

De éste modo, uno de los aspectos que permite reinstalar el desarrollolocal es también la existencia de diversos planes nacionales que empiezan aconsiderar el territorio de forma distinta, el Plan Nacional de DesarrolloLocal y Economía Social �Manos a la Obra� (Ministerio de Desarrollo Social);el Plan �Techo y Trabajo� (Ministerio Planificación Federal), la existencia deacuerdos territoriales y �Oficinas de empleo y Observatorio social en losmunicipios� y apoyo a empresas recuperadas (Ministerio de Trabajo)10. En elcaso específico del �Manos a la Obra�, se intenta articular lo social con loproductivo generando planes masivos de emprendimientos solidarios yeconomía social que deben desenvolverse en el plano local, y bajo lainstitucionalidad de Consejos Consultivos. De esta manera, los municipiosson dotados de otros instrumentos para actuar, sobre todo en el plano de lapoblación excluida o altamente vulnerable.

También se observa la existencia de una multiplicidad de planes y programasde desarrollo local que bajan del Gobierno Nacional hacia los locales peroque no necesariamente se articulan �arriba� entre los Ministerios(fragmentación, o falta de coordinación en políticas publicas), pero tampocose logra articularlos en el territorio y orientarlos hacia sectores estratégicos.La existencia de una multiplicidad de planes tampoco garantizan por simismos un desarrollo local capaz de generar efectivamente el desarrollo delas ciudades o regiones. Falta una mayor coordinación intraestatal tantohorizontal, a nivel de ministerios nacionales como vertical, con los nivelesfederales, locales y micro regionales.

10 Este ministerio lleva a cabo acuerdos territoriales y sectoriales para promover la capacitación laboral eincorporar a sectores vulnerables al mercado de trabajo mediante la instalación de Oficinas de Empleo yObservaciones Sociales. Es un requisito para esto: contar con diagnósticos locales, propiciar un espacio departicipación público-privado, disponer de un equipo técnico de contraparte y la configuración de unaoficina local de empleo.

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De este modo, el dinamismo de los territorios es el resultado de la tracciónque ejerce la nueva macroeconomía (tipo de cambio alto, retenciones, superávitfiscal y comercial) pero en la mayoría de los casos el municipio no ha revertidosu debilidad institucional ni presupuestaria. Ni tampoco la microregión lograposicionarse como actor protagónico, junto al gobierno nacional y a losgobiernos provinciales, en la definición de líneas de desarrollo que promuevanla incorporación tecnológica así como un alto nivel de empleo. El municipiono se asume como articulador junto con los actores privados del desarrolloque se genera en su territorio, y de este modo el rol del desarrollo local esmás bien �inercial� al dinamismo de la nueva macroeconomía productivistaque �protagónico�.

3. Lo local: entre la inercialidad y el protagonismo

Ahora bien, ¿qué hacer para salir de la inercialidad? ¿Es posible desplegarotra estrategia complementaria para generar un desarrollo local másprotagónico? Sobre todo, ¿cómo hacer para que el desarrollo local contribuyamás decididamente a la construcción de un círculo que, a diferencia delregresivo del modelo anterior, establezca una relación virtuosa entrecrecimiento del PBI, aumento del empleo de calidad, distribución progresivadel ingreso y control de los precios relativos? Un crecimiento económicomás armónico y un desarrollo integral que reduzca la diferenciación entreregiones ricas y pobres y permita de este modo incorporar a los procesosproductivos al conjunto de los actores microregionales y regionales. Paraelevar este protagonismo se presentan varias líneas de acciones com-plementarias:

a) La mejora de la gestión de las capacidades municipales, de recursos humanos, a laplanificación, la transparencia y al cambio cultural apuntando a una ética dela responsabilidad de los funcionarios públicos. Esta primera dimensión esimportante en cuanto requiere profesionalizar la gestión, revertir el modeloburocrático de gestión, orientarla al ciudadano, mejorar la formación de losrecursos humanos municipales, introducir adecuados sistemas de información,realzar al Consejo Deliberante (Bernazza, C., 2005). Pero debe cuidarse deno caer en un excesivo tecnicismo ni quedar reducida a una visiónneoinstitucional del desarrollo que hace énfasis sólo en la falta de capacidadesestatales y problemas de seguridad, en la problemática del capital relacionalo social, sino del capital productivo, y no solo en políticas de contención(derrame) sino de inclusión.

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11 Cf. En esta línea ver de Fernández Victor, Tealdo Julio, y Villalba Marta, Industria, Estado y territorio en laArgentina de los �90. Evaluando la desimplicación estatal selectiva y repensando los caminos del desarrollo,Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, 2005.12 Los municipios de la provincia de Buenos Aires, a partir de 2006, están incrementando las tasasmunicipales, congeladas desde 1998, las tasas por publicidad y propaganda, de abasto, higiene y seguridady el derecho de construcción, entre otras. Del mismo modo, la mayoría de los municipios del país estánrevaluando las propiedades y aumentando las tasas por alumbrado, barrido y limpieza debido arezonificaciones, realización de obras públicas, aumento de los costos de los contratistas por efectoinflación e incremento de los impuestos inmobiliarios provinciales que inciden sobre a las tasas de ABL.


b) Incrementar la capacidad de captar recursos, para poder promover un modelode desarrollo sustentable de base productiva-industrial-territorial,11 requiereen lo jurídico, dotar de autonomía municipal en aquellas provincias quetodavía no lo han hecho e internalizar la normativa constitucional del ´94.Por lo tanto, se requiere además incrementar los recursos económicosmediante una mayor equidad contributiva, porque si bien los municipiosestán aumentando las fuentes de ingreso mediante la actualización de lastasas municipales, éstos a su vez han incorporado nuevas tareas que nopueden ser financiadas sin una profunda modificación de las fuentes decaptación de recursos12.

Ahora bien, se trata de que los municipios establezcan mecanismospropios para la captación de ingresos sin quedar presos de la tensión queproduce la necesidad de avanzar, por un lado, en la recaudación para satisfacerlas demandas ciudadanas por adecuados servicios públicos como tambiénhacer frente al aumento de costos y salarios, pero por otro no promover conello conductas indexatorias, y a la vez acompañar la lucha contra la inflación.Y esto puede resolverse, en parte, a través de acuerdos y concertaciones quepermitan garantizar un financiamiento constante, y a al mismo tiempo,incrementar la equidad en la presión tributaria. Porque el problema tributarioen la Argentina es complejo y álgido, máxime en una economía en altocrecimiento y de recomposición de precios, pero también con serios problemasde equidad. Y este es un tema que afecta tanto al sistema tributario nacionalcomo provincial y local.

El aumento de recursos dentro de una lógica de desarrollo con equidad,también podría venir por medio de medidas como: generar nuevos tributospor servicios indirectos a sectores privilegiados como barrios cerrados,residenciales y countries; mediante el cobro de una tasa especial o un impuestoprogresivo a los sectores que obtienen rentas extraordinarios por los servicios

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13 Alejandro Villar distingue entre funciones y competencias. Las primeras refieren a las responsabilidadesy tareas de cada nivel (nacional, provincial y municipal) estatuidas legalmente. En cambio, por competenciase entiende a las tareas asumidas por cada nivel sin que medie una norma formal que lo establezca. Ver enVillar, A., �Funciones, competencias y tecnologías en el gobierno local. Un análisis del BEL�. En Cravacuore,Daniel (comp.),Innovación en la gestión Municipal. Coedición Federación Argentina de municipios-Universidad Nacional deQuilmes, Noviembre 2002.

y el uso que realizan de la infraestructura municipal como es el caso de lasactividades mineras, petroleras, el turismo de alta gama, las actividadesagrícolas; establecer impuestos al derecho de uso público para las empresasde servicios que hacen uso del aire y la tierra; o realizar un revalúo de laspropiedades; como también una tasa al capital concentrado.Lo cierto es que a partir del acuerdo logrado entre la FAM y el Gobierno paraaliviar tensiones inflacionarias, se debería estudiar y acordar un régimen comúnpor Provincia que universalice algunas tasas como por ejemplo la tasa deabasto, y asegurar una fuente permanente de ingresos evitando aumentosexcesivos que afecten a las actividades productivas y a los sectores socialesmás postergados. De éste modo, se trata de lograr mayor coherencia entre lanecesidad de obtener ingresos propios para aumentar el gasto público y elcompromiso de los intendentes de colaborar con el monitoreo de los preciosmediante la conformación de la �Liga de seguimiento de los precios�.

Otros mecanismos a los que también podrían recurrir los municipios es areclamar un aumento de la coparticipación porque, si bien han mejoradosus ingresos por el aumento de la recaudación fiscal y el crecimientoeconómico de estos años, a partir de la década del ´90 los municipios han idoincorporando a su agenda nuevas funciones y competencias13, en gran parteproducto del proceso de descentralización y reforma del Estado -salud yeducación, promoción productiva y empleo-, pero también por nuevosreclamos de la sociedad como por ejemplo el de la seguridad. Entonces, serequiere aumentar la coparticipación primaria y secundaria e incorporar eltema en la agenda para el debate ya que la misma representa, al igual que enlos ´90 aproximadamente el 9% del PBI.

c) Reorientar el crédito a la inversión productiva territorial. Porque parte del conflictode altas tasas de crecimiento con inflación se explica por la necesidad deaumentar la inversión para mejorar la oferta. Esto permitiría elevar laproductividad, incrementar la oferta de bienes y servicios para satisfacer a lademanda, y favorecer actividades que incorporen tecnología y valor agregado

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14 No sólo grandes productores sino también en el comportamiento de medianos productores que hanpasado a ser rentistas y orientan sus ganancias, por un lado, al reequipamiento tecnológico, particularmenteal rubro maquinarias, y, por otro, como forma de ahorro, a la adquisición de bines inmuebles urbanos, yfinalmente al consumo de alta gama. De esta manera se ha estimulado el comercio de las ciudades de laregión pampeana, mientras se asiste a una revalorización de los precios de las propiedades urbanas, sinembargo esta demanda que se ha mostrada sostenida en los últimos años no llega a derramar entre lossectores de la base de la pirámide social.15 De acuerdo con Aldo Ferrer, existe una brecha tecnológica muy fuerte y probablemente creciente,porque Argentina sigue siendo importadora de bienes de alta complejidad mientras que en las exportacionesse observa una presencia importante de productos de menor intensidad tecnológica. Las ventajas comparativasse construyen en el tiempo. No son estáticas y se construyen a partir de una decisión política. La Argentinatiene oportunidades en bienes de capital, informática, electrónica y biotecnología.


a la producción local. Para estos fines es necesario la creación de un BancoNacional de Desarrollo (al estilo del BNDES de Brasil) o el replanteo delBanco Nación y de las bancas provinciales que hayan quedado del procesoprivatizador; desarrollando planes estratégicos para la pequeña y medianaindustria que permita un crecimiento sostenido y achicar las brechas entrelas regiones.Habida cuenta de los procesos de acumulación y los desequilibrios en laestructura productiva, es necesario aumentar la capacidad pública parareorientar la renta concentrada hacia inversiones productivas industrial-territoriales mediante un sistema impositivo �de premios y castigos� que,dificulte que la riqueza y alta rentabilidad de determinadas produccionesgenerada en los territorios se reinvierta en los grandes conglomerados urbanosy en los consumos de alta gama y bienes inmobiliarios14. El capital inmobiliariode esta forma, refuerza las brechas distributivas, al tiempo que eseventualmente desestabilizador por las burbujas especulativas que sueledisparar. No renunciar a la expansión exige abordar lo que el mercado noresolverá: pobreza, distribución e inversión en activos reproductivos demanufactura urbana.

Ahora bien, la inversión no debe esperarse sólo de fuentes externas sinoprincipalmente a través del ahorro interno, es decir, de una mayor intervencióndel Estado disponiendo por ejemplo, del creciente superávit fiscal destinandopartidas a investigación en áreas estratégicas, como también mediante lacreación de empresas mixtas, fideicomisos y generar algún sistema de garantíasy de �premios y castigos� para lograr el retorno del capital fugado. De lo quese trata es de generar un proceso de reindustrialización y reorientar la inversiónproductiva hacia sectores tecnológicos de punta, sobre todo en momentosque tenemos ventajas competitivas con Brasil15.

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d) Potenciar las microregiones y las alianzas con el capital desconcentrado. Losmunicipios aún no han logrado tomar todos los recursos que los distintosministerios, programas nacionales y provinciales destinan a los territorios ydireccionarlos hacia sectores, actividades o líneas estratégicas previamenteestablecidos por los mismos municipios y microregiones. Por el contrario, elmunicipio �captura� los fondos existentes y los destina sin demasiada visiónestratégica sino presionado por la coyuntura. Sin embargo, muchos programasnacionales reconocen a las microregiones como actores territoriales deldesarrollo, pero se requieren formas jurídicas que le otorguen potestad paraser sujeto de crédito, de gasto público, y esto depende de las provincias. Enese sentido, un ejemplo de mayor protagonismo es la Ley de regionalizaciónde la provincia de Córdoba, que subdivide el territorio en regiones.

Se trata de otorgar un mayor reconocimiento y promoción por parte delas provincias a la configuración de microregiones productivas, para queéstas puedan ser sujetos de crédito, tengan reconocimiento institucional ylogren participación activa de sus sociedades. De lo contrario las microregio-nes o regiones financiadas por las propias arcas municipales parecen tenerpoca viabilidad.

En este sentido, la microregión podría ser la escala a estimular para eldesarrollo local dentro de una estrategia país, tanto porque el 50% delos municipios tienen menos de 2000 habitantes y son poco viables en estascondiciones, como porque para aumentar la capacidad de negociación, deobtención de créditos y de regulación del sector privado más concentrado, serequiere de articulación y fuerza común más que competir entre sí. De éstemodo, se produce otro cambio respecto de la lógica del desarrollo local delos ´90 que afirmaba la idea de �competencia entre gobiernos locales paraatraer capitales�, pero que terminaba favoreciendo el poder económico delas grandes empresas, a sus objetivos de máxima rentabilidad y menor�derrame� local, (exportar a granel, no desarrollar proveedores locales, etc.);mientras que en al etapa actual, es posible promover la cooperación yconcertación entre ciudades para poder definir perfiles productivos e integraral sector privado. Los municipios solos no bastan, hay que �desmunicipalizar�el concepto del desarrollo local, de cambiar la lógica de los ´90, no sólo paralos pequeños gobiernos locales sino también para los grandes conglomeradoscomprometidos con los planes estratégicos, como por ejemplo Rosario, o elpolo de San Martín, entre otros.

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16 Al respecto ver el debate en torno a la construcción de entornos territoriales tecnológicos en Brasil. �Oprograma de parques tecnológicos� en Folha de San Paulo, pág. A 3, 20 de Janeiro de 2006.


En los grandes centros urbanos parece necesario realizar apuestas másfuertes para la configuración de parques tecnológicos o ciudades científico-tecnológicas con fuerte especialización, donde se vinculan universidades,empresarios, institutos de tecnología aplicada, el estado local y provincial yel sector inmobiliario para desarrollar un ambiente de innovación y unordenamiento territorial y de infraestructura adecuado16. Porque se tiene queconsiderar también la configuración de una región macro para poder estimulardeterminados perfiles productivos ya que sin capacidad económica y escasarelevancia institucional, el sector privado no verá en el municipio ni en lamicroregión a un actor capaz de direccionar procesos productivos inclusivosy cadenas de valor. Potenciar el territorio implica fundamentalmente desarrollar a sus actores,no sólo para aumentar la producción, la competitividad local y generarestímulos a la inversión productiva sino también para enraizar a la población,generar identidad y sentido de pertenencia local y es aquí donde la alianza delas microregiones con los actores del capital desconcentrado puedecontribuir positivamente.

La construcción de entornos productivos que reduzca las brechas regionalesrequiere de la confluencia e intervención de múltiples actores. Particularmente,el reconocimiento del capital desconcentrado como un sector constituidotanto por PyME´s industriales, agroindustriales, rurales, de servicios comode la economía social (mutuales y cooperativas, en especial bienes, serviciospúblicos y crédito como también las empresas recuperadas y microempren-dimientos solidarios). El aporte específico y valioso de éstos sectores aldesarrollo local protagónico radica en que contribuyen a desconcentrar el capitaly el crédito, tanto en términos del tamaño y naturaleza de la empresa; de lalocalización espacial y permiten diversificar y reinvertir la riqueza localincorporando valor agregado, tecnología y diseño a la producción local.

En ese sentido, es necesario promover a la economía social articuladacon lo productivo más que como una simple expresión de las políticas socialesde contención. Reconocer las particularidades de la economía social yconsiderarla como un subsistema más integrada junto con la economía

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17 La creación de una Agencia de Coordinación de Desarrollo Regional podría ser una de estas institucionespara potenciar a las microrregiones en tanto definir actividades estratégicas, cadenas de valor, políticas deempleo y formación y ejercería el rol de articulación entre actores públicos y privados. Ver Fernández,V., Tealdo J., Villalba, M., op. cit., pág. 214.

pública y la privada que permita a la primera adquirir visibilidad ypotencialidad para ser una estrategia de inclusión. Promover unainstitucionalidad que le de visibilidad, la economía social podría convertirseen una estrategia complementaria para la generación de empleo y la reducciónde las brechas regionales y para ello sería útil: reglamentar cajasdescentralizadas de crédito para bancos cooperativos y mutuales de laeconomía social de modo de lograr la reinversión de la riqueza local; favorecera las cooperativas de servicios públicos porque estimula el capitaldesconcentrado, que retiene, reinvierte y diversifica el ahorro local; habilitarel compre público y estimular el compre local para los productosmicroregionales y de la economía social; y establecer regulaciones a lossupermercados para que permitan el desarrollo de productores locales.

e) Aumentar el protagonismo político. Porque si bien es cierto que losmunicipios siguen siendo el eslabón más débil de la institucionalidad estatal,se presentan oportunidades para modificar esta situación. Para ello, esnecesario alguna instancia de agregación de demandas, de intermediación yde representación de los intereses municipalistas, no sólo en torno del debatesobre la inflación y el aumento de tasas municipales, sino también paraestablecer acuerdos territoriales sobre otros aspectos como puede ser laarticulación de desarrollo con medio ambiente de calidad, de perfilesproductivos17 en las microregiones e inversiones territoriales, entre otros.

Esto podría significar para la Federación Argentina de Municipios (FAM)asumir mayor liderazgo y llevar a cabo la representación de los gobiernoslocales y de las microregiones evitando que éstos tengan que negociar demanera aislada y radial ante los gobiernos provinciales y el gobierno nacional.Es decir, constituir un actor más relevante y una vía directa de representacióndel conjunto de municipios y microregiones. Y para ello se debería adquirirmayor consistencia político-técnica, generando información propia tanto paraelaborar programas de inversión en base a las demandas microregionales,como para alentar propuestas de concertaciones, de pactos territorialesmás amplios vinculados a la producción, el empleo y la incorporación detecnología y conocimiento.

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18 Vis a vis, la contradicción que plantean intervenciones como las papeleras en Fray Bentos, que nogarantizan así la calidad del medio ambiente.


Al mismo tiempo, adquirir mayor visibilidad ante la opinión pública parahacer conocer los motivos reales de las demandas y de las acciones comotambién adoptar un rol más comprometido en cuanto al apoyo a iniciativasde defensa de bienes públicos como los del medio ambiente, la tierra y elagua, los boques naturales. Porque estas cuestiones, que suelen serdefendidas principalmente por el movimiento social y las ONG�s requierenotro tipo de regulación de las actividades industriales y de las empresasprivatizadas más acordes con las necesidades productivas territoriales y enel marco de un proceso de desarrollo sustentable tanto en lo económicocomo en lo ambiental18.

Así pues, será importarte el rol a cumplir por la FAM como representacióncolectiva de los gobiernos locales y microregiones ante los poderesprovinciales y nacionales y logrando que el desarrollo local protagónico seacolocado en la agenda pública como una política de estado revirtiendo deesta forma la tendencia a que el desempeño de los territorios sigua siendoinercial y la convocatoria a los municipios esporádica o dependiente desituaciones coyunturales.

4. Hacia una nueva articulación entre lo local, lo nacional y lo regional

La viabilidad del desarrollo local protagónico no es posible sin estar insertoen una estrategia nacional de desarrollo que sea, a la vez, sustentable einclusiva. Es necesario dejar atrás los localismos, y la pérdida de proyectos ysueños colectivos reinstalando un círculo virtuoso entre un crecimientosostenido del PBI, distribución del ingreso y el control de los precios relativos.Como señalan algunos autores (A. Rofman, P. Polo, F. Suarez, O. Varela,2004) la característica de nuestros territorios es de una economía determinadacada vez más en forma exógena. �Esto último no quiere decir que no hay unlugar para la intervención territorial, sino que se acrecienta su complejidad,ya que cualquier estrategia que se proponga deberá considerar la coherenciaentre los aspectos macro, meso y micro en su formulación. Esto es, deberáconsiderar, por una parte, sus relaciones con la política macroeconómica

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nacional y el contexto internacional, así como las instituciones presentes enel territorio y la cultura local, llegando hasta las empresas presentes del mismoy capacidades tecnológicas.�19.

Si bien la globalización debilita los Estados-nación, a la vez, hace surgirregiones subnacionales así como supranacionales que están configurandoun nuevo paisaje del poder con relevancia tanto a nivel mundial comotambién al interior de los estados. De éste modo, una estrategia país debecontribuir a una nueva articulación entre lo local, lo nacional y lo regionalpara otorgar cierta unidad y coherencia de estos planos y no seguirfavoreciendo la fragmentación. Porque frente a los desafíos globalizadores,la construcción de regiones resulta necesario, no sólo para producir a másescala y ser competitivos sin perder cohesión social, sino también paragenerar mayor capacidad de negociación y autonomía con el capital global,los organismos multilaterales de crédito y los distintos bloques regionalesque se están constituyendo post-consenso de Washington. En este sentido,el poder político es cada vez más regional y de allí, que la perspectiva deldesarrollo tanto local, nacional como regional se jueguen cada vez más enlos escenarios globales: entre ellos la OMC y en las Cumbres y Conferenciasmundiales. Por lo tanto, para lograr el desarrollo también es necesario poneren debate las reglas asimétricas que constituyen límites al desarrollo de lospueblos (OIT, 2004).

Del mismo modo que para establecer una estrategia de desarrollo esimportante la articulación nacional con la dimensión regional, también esnecesaria la articulación entre el plano del desarrollo local y el nacionalporque mucho de lo que se decida a nivel nacional impactará sobre elprovincial y lo local dado que la dimensión nacional sigue siendo decisiva.Es el espacio donde se toman las decisiones centrales y donde se producenlas tensiones entre actores e intereses sobre el modelo de desarrollo y elrumbo de mediano plazo. Es decir, se pone en juego el debate sobre comocompatibilizar alto crecimiento con una mejora en la distribución del ingresoy control de la inflación.

19 A. Rofman, P. Polo, F. Suarez, O. Varela, �La dimensión de la cultura y la comunicación en los procesosde desarrollo local�, en Problemas de comunicación y desarrollo,Gustavo Aprea (comp.), Univ. Nacional deGeneral Sarmiento, Prometeo, Buenos Aires, 2004, pág.147.

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20 En ese sentido �un modelo sustentable, -sostiene A. Ferrer- tiene que ver con la reindustrialización, ladistribución del ingreso y también con el porcentaje de propiedad extranjera de la producción. En todoslos países que se desarrollaron, el grueso del financiamiento provino del ahorro interno. Lo que hubofueron sinergias creativas con la inversión extranjera que se integra (ó) al tejido productivo local y no quelo sustituya (ó). Altos niveles de extranjerización son incompatibles con un sistema de crecimiento delargo plazo. Esta realidad es la que hay que modificar. Para esto están las políticas públicas que debenimpulsar la reinversión y la integración con proveedores locales y aumentar el protagonismo delempresariado nacional� en �El debate por encontrar un perfil productivo sustentable�, Clarín, suplemento económico,26-02-2006.


En este sentido, la suerte del desarrollo local protagónico también se juegaen ésta tensión. Ya sea si predomina la perspectiva ortodoxa del establishment,que no cree en la posibilidad de establecer un círculo virtuoso entrecrecimiento, distribución y control de la inflación, sino que apunta a untratamiento de la inflación como aspecto central (inflation targeting) basadoen el enfriamiento de la economía, apreciar el tipo de cambio, subir las tasasde interés, retrasar el tipo de cambo, congelar la distribución del ingreso ymantener controlada la puja salarial. Medidas que pueden ser acompañadasluego de mayor grado de apertura, eliminación de retenciones y mayorfacilidades para la inversión externa, con un perfil productivo concentradoen commodities y trasnacional y una agenda de seguridad.O si por el contrario terminará prevaleciendo la apuesta a profundizar elrumbo adoptado en estos tres años, a mantener alta la actividad de laeconomía, a no subir las tasas de interés, trabajar en la distribución del ingresomediante una reforma tributaria, una mayor registración del trabajo y lograruna mayor participación del capital endógeno y desconcentrado, es decir, labúsqueda de competitividad con cohesión social. Una apuesta a lasustentabilidad económica, fiscal y ambiental que está asociado a un modelode reindustrialización con distribución del ingreso, más afín al desarrollo localprotagónico. Esto se corresponde con esfuerzos para reconstruir el mercadointerno, endogeneizar la inversión y estimular la generación de empleo conderechos sociales20.

Y en el plano internacional esta articulación de lo local con lo nacionaltambién depende de qué tipo de integración predomine en la inserciónregional. El ALCA, que la Cumbre de Mar del Plata ha demostrado la noconveniencia de una integración al mismo por la falta de reciprocidad y lasasimetrías presentes, y a la vez ha demostrado que se requiere apostar cadavez más a un bloque regional, no sólo comercial sino con una perspectivaintegral: de mejora de su institucionalidad, y de articular las cadenas

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productivas de los países del bloque MERCOSUR, desarrollando ademásfondos estructurales para disminuir las asimetrías internas y fortalecer laintegración. Es decir, generar un bloque que permita, tanto por la escala desus economías, como por su población e identidad, competir y lograr unamayor capacidad de negociación política con bloques como el ALCA, la UE,el ASEAN, China, las BRIC´s, para modificar las asimetrías que rigen hoy lasrelaciones entre el mundo desarrollado y en desarrollo.

Por ello, resulta alentador el giro tomado por el bloque del Mercosur desdela última cumbre de Presidentes en Foz de Iguazú, que muestra que otraregión es posible al ALCA y da lugar al inicio de una nueva etapa con laampliación e incorporación al mismo de Venezuela, el acuerdo del Mecanismode Adaptación Competitiva (MAC) entre Argentina y Brasil, la creación delParlamento del Mercosur junto con la estrategia de desendeudamiento de losprincipales países del bloque. En este sentido, los municipios y las microregiones son también actoresen la construcción de la región, a través de zonas fronterizas, mediante lasredes de mercociudades y en el plano regional que es también donde se poneen juego el �desarrollo local protagónico�. Y esta es otra diferencia de lavisión �prometeica� de los �90 que suponía gobiernos locales con capacidadpara desplegar estrategias exitosas de incorporación a la globalizacióncompetitiva por sí solos. Porque en los países donde el desarrollo local fueprotagónico eso fue posible, fundamentalmente porque los gobiernos localestuvieron una región supranacional -la Unión Europea- que apuntaló a losterritorios con fondos estructurales para homogenizar, equilibrar elcrecimiento y mejorar la capacidad productiva de las regiones atrasadas. Esosterritorios y ciudades no dependían sólo de sí mismos sino que recibíanempréstitos y ayudas por parte de la región supranacional.

Por último, podemos señalar que estas reflexiones se inscriben en un nuevoescenario para la Argentina postdefault y de reconstrucción nacional. Dondeun nuevo paradigma está en construcción a partir de la implosión del neoliberal,configurándose a través de políticas, discursos, y masa crítica sobre las grietasde un modelo de dominación que hasta hace poco aparecía como incólume.Esta bisagra histórica puede ser aprovechada por Argentina y los pueblos dela región para salir de un ciclo de volatilidad económica y empobrecimiento,de crisis periódicas de gobernabilidad y trabajar, a la vez, junto con otrosactores por un horizonte de mayor progreso y un mundo más humano.

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De allí que podría concluirse, que pensar el desarrollo local como un procesoexclusivamente �desde abajo�, descontextuado y como la única vía para eldesarrollo en los �90 era tan equivocado como podría ser hoy considerar queuna estrategia de desarrollo pueda apoyarse exclusivamente en el nivelnacional. Es decir, para una estrategia país de mediano plazo los tres nivelesson necesarios y deben articularse en simultáneo: un desarrollo local�protagónico�, con un desarrollo nacional �sustentable e inclusivo� y unregionalismo de carácter �integral�.


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La cultura desde una políticade desarrollo local

Las Industrias culturales como recurso

Mag. Florencia SAINTOUTDirectora de la Editorial de la

Universidad Nacional de la Plata

Existe una larga tradición en el pensamiento occidental que sostiene laidea de que la cultura no tiene valor, que incluso no debería tenerlo. Tantodesde los modelos aristocráticos de la cultura como desde los críticos -aquellosque la denuncian en su capacidad para la distinción y jerarquización social-la cultura carece de valor económico.En este artículo no sólo dejaremos de lado la idea sino que avanzaremos enla necesidad de pensar la cultura como recurso dentro de una política deestado para el desarrollo local. Particularmente nos detendremos en laperspectiva de una política de desarrollo local focalizada en las llamadasindustrias culturales, que en las últimas décadas no sólo han crecido comonunca en la historia sino que se han ido concentrado en manos del capitalprivatizado, dejando muy pocos espacios para la producción autónoma oestatal. El acceso hoy a los mercados masivos sólo es posible a través de lamediación exclusiva de una gran concentración mercantil y pensar la culturadesde el desarrollo local tiene sentido en tanto y en cuanto este signifique elmejoramiento de las posibilidades a su acceso por parte de amplias mayorías,como dimensión del mejoramiento sociopolítico y económico plural, enmomentos de declive de las opciones tradicionales.

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Repensar la industria cultural

La industrialización de lo cultural y lo que se ha conocido mundialmentecomo la �mercantilización� de la producción de bienes simbólicos han sidoen el siglo XX y hasta la actualidad un punto de enclave de las más álgidasdiscusiones teóricas que van desde el fanatismo economicista, enrolado enel avance de las nuevas tecnologías, hasta el rechazo acérrimo, a la sombrade la denuncia de la fetichización del arte. Diferentes fueron las perspectivasque han adoptado una serie de conceptos para designar y desentrañar losvínculos posibles entre lo cultural y lo económico, tensiones que aún hoysiguen generando efusivas polémicas a ambos lados.

En este contexto, conceptos como el de �industrias culturales� oindustrias de la creación o del ocio hacen su aparición en la producciónteórica de autores como Theodor Adorno, Max Horkheimer o WalterBenjamín, padres de la denominada Escuela de Frankfurt, y primeros enutilizar la expresión �industria cultural� para denunciar como alienante laestandarización de los contenidos culturales y la reproducción en seriede las obras artísticas. De esta forma el concepto de industria cultural fuehorneado en distintos moldes, al calor de lo que significó la irrupción enla sociedad de los medios masivos de comunicación, y más puntualmente,la verdadera revolución sensorial que representó el surgimiento de la radio,primero, y del cine y la televisión después.

Pasados los años, y cientos de discusiones al respecto, se va reconsiderandoel carácter negativo que se le otorgara en un primer momento a las llamadas�industrias culturales�, y se comienza a nominar con este par, otrora antitético,a los nexos posibles entre los sectores económicos y culturales, que en surelación suponen procesos de producción, distribución y consumo de losbienes simbólicos en una sociedad determinada. Este cambio de perspectiva,y el aún temeroso abandono de las posturas más radicales, implica apelacionesampliamente abarcativas que se centran en el intento por comprender elcomplejo funcionamiento material de la cultura, sus implicancias en el campode la comunicación y el efecto de las producciones culturales en el conjuntosocial. La producción, la distribución, y el consumo de los bienes culturalesempiezan a ser elementos relacionados, o subsistemas unidos por el sistemade reproducción económica, con su consecuente correlato en la generaciónde los imaginarios sociales. Así, la esfera de la industrialización en el campode la producción cultural, al igual que en otras esferas sociales, pasa a estar


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signada por los conceptos de inversión, valorización de capitales, produccióny división del trabajo.

Según la UNESCO �se estima, en general, que existe una industria culturalcuando los bienes y servicios culturales se producen, reproducen, conservany difunden según criterios industriales y comerciales, es decir, en serie, yaplicando una estrategia de tipo económico� (VVAA/UNESCO, 1982).Podemos decir que actualmente en los países centrales las industrias culturalesabsorben alrededor del 5 por ciento del PBI, y como uno de los ejemplos másgráficos para situar su avance cabe mencionar que en Estados Unidos laindustria audiovisual ocupa el segundo puesto luego de la industriaaeroespacial.

Por supuesto no hay que dejar de lado que esta �expansión� del papeldesempeñado por la cultura en los últimas décadas está estrechamente ligadoa la reducción de la subvención directa en todos los servicios sociales porparte del estado, incluida la cultura, en la era post Estado de Bienestar. GeorgeYúdice suma a esta explicación los efectos del fin de la Guerra Fría quedebilitó el fundamento legitimador de la creencia en la libertad artística ycon ello el apoyo incondicional a las artes, que hasta el momento constituíaen el campo una diferencia fundamental con la Unión Soviética. Dice (Yúdice,2002) : �Sin la legitimación que la Guerra Fría proporcionó a la cultura comoexpresión de libertad, no hay nada que impida el surgimiento de criteriosutilitarios. El arte se ha replegado en una concepción expandida de la culturacapaz de resolver problemas, incluso la creación de empleos�.

Cultura y desarrollo local

Paralelamente se comenzó a incluir como eje temático de las políticaseconómicas el impacto cultural producido por los modelos de desarrolloregional, que ubicó a la cultura, con algunos problemas aún en un recortedefinido de qué se entiende por ésta, como un pilar del desarrollo sustentablede las naciones.

Esta idea, unida al surgimiento de las llamadas �políticas culturales�, pusoen foco no solo cuánto de lo económico había en lo cultural y las posibilidadesde desarrollo a futuro, sino que significó una redefinición de lo cultural desdeuna mirada política, con la consecuente reformulación del rol del Estado en

La cultura desde una política de desarrollo local. Las industrias culturales como recurso

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esta materia, la avanzada de las iniciativas privadas y la participación de lasociedad civil en su conjunto.

De ahí radicó la importancia de comenzar a analizar el impacto específicoque la cultura y los programas culturales tienen dentro de las políticas deintegración y desarrollo de las diferentes regiones, con el objeto deconsolidarlos, sistematizarlos y potenciarlos, sin olvidar el conjunto de reglasque suponen los mismos espacios creativos. Lo que empezó a conocersecomo �la dimensión cultural del desarrollo� se convirtió en una de lasdemandas más frecuentes en la actualidad en lo que a política se refiere,tanto por pensar en los procesos culturales que las enmarcaban y contenían,como en las posibilidades de incentivar desde el Estado el desarrollo culturalde las diferentes localidades, y los beneficios económicos que esto podríaaparejar. Se comienza a ver la importancia de pensar políticas estatales, ointervenciones por parte del Estado en materia de cultura, y la apertura alos espacios de negociación donde lo económico y lo cultural ya no sonentendidos como dos campos enfrentados, sino en un diálogo cada vezmás fluido.

El análisis sobre el funcionamiento de los distintos sectores de la cultura,las intervenciones públicas, el marco legal de la creatividad, los consumosculturales, lo artístico desde una mirada económica, y los modos departicipación privada, se han convertido en temas de agenda de los actualespaís periféricos.

En este sentido las herramientas de medición, como por ejemplo laestadística, o lo que podría pensarse como una dimensión más cuantitativade los fenómenos culturales, empieza a ser traducida al mismo tiempo encifras de inversiones, rentabilidad, empleo, y distintas aristas que pueden serenglobadas para su mejor estudio en las ya mencionadas Industrias de la Cultura.

El desarrollo de las industrias del libro, diarios y revistas, cine, CD, radio ypublicidad, trajeron aparejados la actualización de los debates pasados, peroal mismo tiempo presentaron nuevos problemas para abordar su alcance, susmodos de financiamiento, sus repercusiones económicas, y sus mismaslimitaciones. La noción de �consumos culturales� vistos tanto desde unaperspectiva económica, como en la base socio antropológica, que los definey dimensiona, atraviesa a modos de funcionamiento tan sociales como lautilización del tiempo libre, los gustos, los ámbitos en los que se vinculan


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con los otros miembros de la comunidad, los valores que ponen en juego y lavisión que tienen los pobladores sobre la sociedad. Fenómenos todos que nodejan de ser plausibles de medición y por supuesto de inversión/gerencia-miento por parte del estado.

Tampoco podemos dejar de considerar que discos, libros, películas, canalesde televisión -todos bienes enmarcados dentro de las industrias culturales-son muchas veces producidos por países más industrializados, que nos ponenen una posición más receptiva/pasiva que productora/activa de tales bienes.

Los denominados consumos culturales incluyen preferencias en materia demúsica, concurrencia a bibliotecas, consulta de textos en Internet, librosleídos, concurrencia al cine, alquiler de videos y asistencia al salas teatrales,como bien lo marca el reciente estudio publicado por la Secretaría de Mediosde la Nación, donde se cuantifica cada una de estas tendencias y el �gasto��se llama así- de los argentinos en materia de cultural.

Los desafíos

Considerando al desarrollo humano como �la comprensión y el planteo delas opciones presentadas centradas en la expansión de las capacidades yoportunidades de las personas como elemento que motoriza el bienestarsocial�, uno de los desafíos actuales que enfrentan los gobiernos de cara aesta era globalizada es la tarea de transformar las discusiones / resistenciasentre economía y cultura en futuros puntos de encuentro y diálogo.

Atravesados por el paradigma de sociedades que van cada vez más enbusca de la tan ansiada autonomía, la participación y el consenso se conviertenen fundamentos sólidos para modificar la realidad en un espacio territorial yen un contexto socio-político y cultural determinado. En este sentido, elapoyo de las iniciativas culturales, a través de las políticas de protección y deinversión de las industrias culturales locales significa una apuesta de granenvergadura, entendiendo lo cultural en su más amplia acepción, ligando asu vez las producciones artísticas y las percepciones que los mismos sujetostienen sobre sus propios consumos. A su vez, el estudio de los vínculos queéstos establecen con los bienes y servicios culturales podrían dar cuenta, almismo tiempo, del lugar que ocupan y cómo enfrentan ese espacio social.


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De esta forma se articula un saber del espesor económico-cultural quecobra sentido desde un fenómeno que ha ganado terreno en las discusionesteóricas de las últimas décadas: qué se entiende por gestiones culturales opor gestionar cultura desde el Estado. La idea de un modo de hacer políticay pensar la forma de sistematizar y profesionalizar los objetivos y las estrategiaspara obtener determinados resultados. Pensar cuáles son las estrategias aarticular para lograr un nuevo modelo institucional desde donde definir elespacio público y sus posibilidades de desarrollo.

A pesar de las resistencias históricas que presupone la idea de que la culturapueda �organizarse�, se vuelve necesario revisar el lugar del Estado en su rolde garante en el acceso a los bienes culturales con el fin de dotar a la sociedadde un sentido más profundo de lo democrático en lo que hace al repartoequitativo de los bienes simbólicos. Y seguramente este rol debe articular enla actualidad, conduciendo el proceso, al sector público, con el sector privadomercantilizado y con las diferentes dimensiones de la sociedad civil. Siguiendoel razonamiento, es que con las industrias culturales nos encontramos en elterreno propicio para esta articulación de sectores en lo que hace a laproducciones de bienes culturales, con el consecuente apoyo que requierenlos pequeños productores culturales, como por ejemplo, pequeñas editorialesy sellos discográficos independientes, por citar sólo dos casos que se registrancon frecuencia en localidades del interior del país.Lo cual implica pensar en las industrias culturales desde un lugar específico,donde converjan diferentes actores, y donde se entrecrucen, sin jerarquíaspredeterminadas, las políticas culturales con las económicas, financieras ycomerciales. Propiciar un espacio donde se piense en las potencialidadesde los emprendimientos, sin dejar de considerar el carácter industrial quereviste este sector de la cultura como tampoco su dimensión creadora deidentidad colectiva.

Desde este punto de vista se requiere de una manera de mirar la políticapública, y más específicamente la vinculada con el sector cultural, en tantointervenciones estratégicas en el desarrollo de la comunidad, considerandolas condiciones materiales en las que se desenvuelven las distintasmanifestaciones culturales.

Tomando a la economía como disciplina científica que puede contribuir auna comprensión más profunda de la cultura y de los fenómenos que alrededorde esta se generan, es que puede empezar a problematizarse la cuestión de


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una �economía de la cultura�, que intente dar cuenta de las zonas de influenciamutua y de las herramientas que se pueden tomar �prestadas�, de uno y otrolado, para potenciar un desarrollo sustentable en lo que hace a la proteccióny perfeccionamiento del las Industrias Culturales.

El abandono de las opiniones más apocalípticas sobre la industrializaciónde la producción cultural, permite abrir la discusión a perspectivas que hacena la construcción misma del objeto de estudio de las industrias culturales: laproducción y la división del trabajo dentro del espacio cultural, por un lado,y la utilización del tiempo libre y las formas de consumir / apropiarse de losbienes culturales por parte del público, por el otro.

La declaración universal de la UNESCO sobre la diversidad cultural diceen su artículo 9: �Las políticas culturales, en tanto garantizan la librecirculación de las ideas y las obras, deben crear las condiciones propiciaspara la producción y difusión de bienes y servicios culturales diversificados,gracias a Industrias Culturales que dispongan de medios para desarrollarseen los planos local y mundial. Cada Estado debe, respetando sus obligacionesinternacionales, definir su política cultural y aplicarla, utilizando para ellolos medios de acción que juzgue más adecuados, ya se trate de apoyosconcretos o de marcos reglamentarios apropiados�.

Es así que el desarrollo local puede también ser entendido desde el impulsode las Industrias de base Cultural como una de las dimensiones posibles depotencialidad que encierran los diferentes territorios, en cuanto a la riquezade sus recursos, la diversidad de sus actores y la originalidad de sus productos.

Pensar en el concepto de gestión en términos culturales nos remitenecesariamente, y pese a las resistencias que esto genera, a pensar en losinstrumentos propiamente gerenciales, de desarrollo organizacional, o deinvestigación empírica que hoy son moneda común en cualquier otro tipo deintervenciones públicas. Aunque estos instrumentos deben ser definidosdesde el estado, atendiendo a sus necesidades y entonces posiblementerecreados.

Una política que garantice el acceso a los bienes de las industrias culturalesy que, al mismo tiempo, de lugar a la producción y la participación activa delos habitantes que los consumen, asimilan y transforman, es condiciónindispensable del desarrollo cultural de una Nación. Es interesante entonces,


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trazar líneas estratégicas para el fortalecimiento de las actividades culturalesregionales, y su consecuente producción de bienes, en la fusión de actorespúblicos y privados. Estrategias que comprendan instancias legales y deprotección para estas industrias, políticas crediticias -fundamentalmentepensando en los costos de la producción cinematográfica, por ejemplo-, yregulaciones con respecto al empleo en estos sectores.

En este punto, se vuelve clave la participación activa de los gobiernoslocales, como interlocutores fiables -en el sentido de confianza institucional,pero también de solvencia económica- en lo que hace al apoyo de losemprendimientos culturales de cada región. Este proceso será sostenible sólosi está basado también en una mirada ética del desarrollo que genere elrespaldo de los actores que intervienen en el proceso, la institucionalidadlegítima y eficaz, y sobre todo la idea de responsabilidad compartida quedebe ser fruto de un amplio proceso de participación de la ciudadanía en suconjunto.

Una política que intente mejorar las condiciones de eficiencia en laproducción y la equidad en su distribución de los bienes culturales,entendiendo por distribución también posibilidades de acceso, pero que a suvez contemple el eterno problema del financiamiento.

Por esto, y a pesar de las resistencias a veces del mismo campo cultural, sevuelve necesario revisar el lugar del Estado en su rol democratizador de losbienes simbólicos. Asumir el reto del fortalecimiento, construcción oreformulación de políticas de Estado alrededor, por ejemplo, de las industriasculturales, implica que la cultura deje de ser una dimensión periférica deldesarrollo y sea reconocida como parte imprescindible de un desarrollosustentable. Toda política cultural debe pasar por un reestablecimiento de lacapacidad del Estado, y de la esfera pública en su conjunto, de intervenir enel mercado, planteando una serie de alternativas ante la �oferta� de ladiversidad y pensando en el gestor cultural como un promotor, agente delcambio social.

Se trata entonces de construir nuevos contenidos y formas de cooperaciónentre los diferentes sectores que permitieran enfrentar el desafío de asumirla economía como una dimensión actualmente inseparable de la política, dela cultura, y de los bienes que esta produce, con el fin de activar las dinámicasde desarrollo interno.


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En este punto, las políticas de desarrollo local sobre las Industrias Culturalesno dejan de ser una esperanza, una manera de renovar la mirada sobre eltejido cultural desde una perspectiva económica y visualizando el famosodesarrollo sustentable. Pensar las potencialidades de un sector y el consecuentedesarrollo que puede promover en sus zonas de influencia, desde losproductores hasta las múltiples instancias que implican sus consumos.

Es indispensable que el Estado implemente políticas públicas en culturaorientadas a fomentar la creatividad local y regional, asegurando el desarrollode las industrias culturales propias y las vías de circulación y difusión de lacreación de sus artistas.


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Bibliografía

Yudice, G., El recurso de la cultura. Usos de la cultura en la era global, Gedisa,Barcelona, 2002.

Canclini, N.; Moneta, C., Integración económica e industrias culturales en AméricaLatina, Grijalbo, México, 1999.

Políticas públicas, comunicación/cultura y desarrollo local

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Índice

Prólogo

Introducción

I. Políticas públicas y desarrollo local

�Los desafíos territoriales de las políticas nacionales de empleo�Carlos Tomada

Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación

�La política productiva y el desarrollo local�Miguel Peirano

Secretario de Industria de la Nación

�Desarrollo local�Alicia M. Kirchner

Ministra de Desarrollo Social de la Nación.

�El desarrollo local y las políticas sociales�Daniel Fernando Arroyo

Secretario de Políticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministeriode Desarrollo Social de la Nación

�Reforma sanitaria para el desarrollo local�Ginés González García

Ministro de Salud y Ambiente de la Nación

�Desarrollo local�Daniel Filmus

Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación

II. Municipios y desarrollo local

�Los municipios en la Argentina: mitos, realidades y desafíosinstitucionales pendientes�

Claudia BernazzaSubsecretaria de la Gestión Pública de la Pcia. de Buenos Aires

�El desarrollo local como estrategiasocio-política de cambio�

Julio César PereyraIntendente de la Municipalidad de Florencio Varela.

Presidente de la FAM (Federación Argentina de Municipios)

�Desarrollo económico local:el gran desafío de los municipios�

Celso Alejandro Jaque

Senador Nacional por la Pcia. de Mendoza

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III. Organismos internacionalesy desarrollo local

�Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimientoeconómico de la Argentina�

Bernardo Perdro KOSAKOFFDirector de CEPAL Argentina

�El desafío de una globalización solidaria�Alieto A. GUADAGNI

Representante de la Argentina ante el Banco Mundial

IV. Sector privado y desarrollo local

�Nuevo pacto social�Marcelo FERNANDEZ

Presidente de la Confederación General Económica (CGE)

V. Universidad y desarrollo local

�La Universidad pública y el desarrollo local en el marco de unproyecto nacional�

Gustavo AZPIAZUPresidente de la Universidad Nacional de la Plata

�En el mundo y con la gente: los aportes de la Universidad aldesarrollo local�

Daniel GOMEZRector de la Universidad Nacional de Quilmes

VI. Políticas públicas, comunicación/cultura ydesarrollo local

�Desarrollo local protagónico y estrategia país�Daniel GARÍA DELGADO

Director del Área de Estado y Políticas Públicas (FLACSO)Alejandro CASALIS

Investigador del Programa Desarrollo Local y Economía Social (FLACSO)

�La cultura desde una política de desarrollo local. Las industriasculturales como recurso�

Florencia SAINTOUTDirectora de la Editorial de la Universidad Nacional de la Plata. Investigadora

especializada en Comunicación y Cultura.

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Sobre los autores

Daniel Fernando ARROYOLicenciado en Ciencia Política (UBA). Secretario de Políticas Sociales yDesarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.Investigador y docente de FLACSO y de la Universidad de Buenos Aires.Profesor de la Universidad de San Martín y Belgrano.

Gustavo AZPIAZUNacido el 2 de Enero de 1943 en General Villegas Provincia de Buenos Aires.Cursó sus estudios universitarios en la Facultad de Arquitectura y Urbanismode la UNLP en la cual se graduó como arquitecto, 08-01-69.Amplia trayectoria docente y profesional.Actualmente es Profesor Titular por Concurso Nacional. Semi-dedicacióndel Taller Vertical Arquitectura I a VI. Desde octubre de 1997 a hoy en laFacultad de Arquitectura y Urbanismo de la UNLP, Decano de la Facultadde Arquitectura y Urbanismo de la UNLP durante el período 2001-2004 yreelecto para el período 2004-2007.Actual Presidente de la Universidad Nacional de la Plata por el período2004-2007.

Claudia BERNAZZAIngeniera agrónoma (UNLP). Magíster en Ciencias Sociales (FLACSO).Actualmente se desempeña como Subsecretaria de la Gestión Pública yPresidenta del Instituto Provincial de la Administración Pública de laProvincia de Buenos Aires.

Alejandro CASALISEs Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA).Actualmente cursa la Maestría �Diseño y Gestión de Políticas y ProgramasSociales� en FLACSO. Se desempeña como investigador de la UBA y deFLACSO y como coordinador de la modalidad virtual en el Curso de postgrado�Desarrollo Local y Economía Social� del Área �Estado y Políticas Públicas�de FLACSO Argentina.


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Marcelo FERNÁNDEZPresidente de la Confederación General Económica (CGE)

Daniel FILMUSLicenciado en Sociología (UBA), Especialista en Educación para Adultos(CREFAL, México) y Master en Educación (Universidad Federal Fluminense,Brasil). Actualmente se desempeña como Ministro de Educación, Ciencia yTecnología de la República Argentina. Profesor Titular de la Materia:Sociología en el CBC-Universidad de Buenos Aires e Investigador CategoríaI de la UBA y de la Carrera del CONICET. Fue Secretario de Educación delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Director de la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Académica Argentina, y ha sidoConsultor y Asesor en distintas Organizaciones Nacionales e Internacionales.Recibido el Primer Premio Academia Nacional de Educación por el trabajo:�Estado, Sociedad y Educación en la Argentina de Fin de Siglo. Proceso yDesafíos�. 1995 y el mismo galardón por el trabajo �Educación y empleo enel marco de la globalización�, del año 2000. Su último libro Una escuela para laesperanza, del año 2002

Daniel GARCÍA DELGADOEs Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Buenos Aires (UBA).Es Profesor titular regular de �Teoría Política Contemporánea� de la carrerade Ciencias Políticas de la Facultad de Ciencias Sociales. Se desempeña comoInvestigador independiente del CONICET. Es Director del Área �Estado yPolíticas Públicas� de FLACSO Argentina. Ha publicado múltiples libros,además de numerosos artículos de investigación. Ha sido investigadorinvitado en diversas casas de altos estudios.

Daniel GÓMEZNació en Quilmes en 1960. Se graduó de médico en la Universidad de BuenosAires. Desarrollo su Tesis Doctoral en el Instituto de Oncología Angel H.Roffo en 1990. Entre 1990 y 1996 trabajo en el Instituto Nacional del Cáncerde los Estados Unidos. En 1996 se incorporó a la Universidad Nacional deQuilmes como Profesor Titular y Jefe del Laboratorio de OncologíaMolecular. Desde 2004 se desempeña como rector de dicha Universidad. Esinvestigador del CONICET y autor de numerosas publicaciones en su áreade especialidad. En 1997 fue honrado como Fellow de la John SimonGuggenheim Memorial Foundation de Nueva York y en 2004 con el PremioBernardo Houssay de la Secretaria de Ciencia y Técnica de la Nación.


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Ginés GONZÁLEZ GARCÍAMinistro de Salud y Ambiente de la Nación. Médico cirujano. Diplomado enSalud Pública en la Escuela de Salud Pública de la UBA. Médico Sanitaristade la Academia Nacional de Medicina y Magíster en Sistemas de Salud ySeguridad Social de la UNLZ y la Fundación ISALUD. Experto Internacionalen Política de Medicamentos. Rector en uso de licencia de la FundaciónISALUD. Profesor Titular de Política de Medicamentos y de Sistemas deSalud Comparados. Fue Ministro de Salud de la Provincia de Buenos Aires(1988-1991) y Presidente de la Asociación de Economía de la Salud Argentina.Es autor y coautor de numerosos libros y artículos científicos.

Alieto A. GUADAGNIEconomista graduado en la UBA, con estudios de postgrado en la Universidadde Chile y doctorado en la Universidad de California (Berkeley). Ha sidofellow de las Universidades de Chicago, Yale y MIT. Fue Director del InstitutoDi Tella y Profesor en la UCA, UBA, la Universidad de Bologna, el InstitutoOrtega y Gassett (Madrid) y la Universidad de Salamanca (España). En elorden nacional, fue Secretario de Recursos Hídricos, Energía, RelacionesEconómicas Internacionales e Industria, Comercio y Minería. Se desempeñócomo Embajador en Brasil. Fue Ministro de Economía, de Obras Públicas ySecretario General de la Gobernación de la provincia de Buenos Aires.

Celso Alejandro JAQUEContador Público Nacional de la Universidad Nacional de Cuyo. Harealizado numerosos cursos de especialización en el extranjero entre losque destaca cursos en la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de HarvardUniversity. Es docente universitario y ha disertado tanto en Argentina comoen el extranjero.Entre los cargos electivos se destacan, Diputado Provincial (1991 - 95),Intendente Municipal de Malargüe provincia de Mendoza por dos periodos(1995-2003) y electo Senador de la Nación por la Provincia de Mendoza(2003-2009).

Alicia Margarita KIRCHNEREs Licenciada en Servicio Social y Doctora en Trabajo Social. Ministra deDesarrollo Social de la Nación. Fue Subsecretaria de Acción Social, Secretariade Promoción Social y Ministro de Asuntos Sociales de la provincia de SantaCruz y Asesora de la Comisión de Educación y de la Comisión de Familiadel Senado de la Nación.

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A nivel profesional realizó trabajos en áreas de familia, discapacidad, salud,desarrollo comunitario y patronato de liberados y excarcelados y fueConsultora en investigaciones de mercado.Es autora de libros. Ha escrito artículos en revistas universitarias y provinciales.En los últimos años participó como expositora en seminarios y jornadasnacionales e internacionales. Asesora de diferentes tesis universitarias, cursosde perfeccionamiento y antecedentes científicos profesionales.

Bernardo Pedro KOSAKOFFEs Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Buenos Aires(UBA). Es Director de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL-Naciones Unidas). Ejerce la docencia en la Universidad Nacional de BuenosAires y en la Universidad Nacional de Quilmes. Se desempeñó con anterioridaden instituciones de gobierno, organismos internacionales y universidadesextranjeras, como: Ministerio de Economía, Banco Interamericano de Desarrollo(BID), Instituto Alemán de Desarrollo y Fundación Volkswagen.

Miguel PEIRANOSecretario Industria, Comercio yPyME de la Nación. Economista recibidocon diploma de honor en la Facultad de Ciencias Económicas de laUniversidad de Buenos Aires. Previamente hizo sus estudios secundarios enel Colegio Nacional Buenos Aires. Se perfeccionó en el exterior en Europa,Japón y Brasil.Anteriormente se desempeñó como Vicepresidente primero del Banco deInversión y Comercio Exterior (BICE), y como Jefe de Economía de la UniónIndustrial Argentina.

Julio César PEREYRAActualmente se desempeña como Intendente de la Municipalidad de FlorencioVarela, Presidente de la FAM (Federación Argentina de Municipios) ;Copresidente de FLACMA (Federación Latinoamericana de Ciudades yAsociaciones de Gobiernos Locales); recientemente nombrado comoPresidente de la Comisión de Alto Nivel (CAN) de la Red Iberoamericana deCiudades Digitales (RED) de la Asociación Hispanoamericana de Centrosde Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET).

Florencia SAINTOUTLic. en Comunicación Social (U.N.L.P.) Magíster en Comunicación,Universidad Iberoamericana de México. Doctorado en Ciencias Sociales,

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FLACSO Argentina. Directora de la Editorial de la Universidad Nacional deLa Plata. Se desempeña como docente de grado y postgrado en las Univer-sidades Nacionales de La Plata, Morón, Quilmes y Córdoba.Autora de los libros Abrir la comunicación, Tradición y movimiento en el campoacadémico y Los estudios de recepción en América Latina, ambos de Ediciones dePeriodismo y comunicación, FPyCS, UNLP. Coordinadora también, de lacompilación �Y los estudios de recepción�, Ediciones Cicus, La Crujía.

Carlos TOMADA

Abogado (UBA). Maestría en Sociología de las Organizaciones (EPSO)Realizó estudios de postgrado en Relaciones Industriales y en Problemas delTrabajo y Relaciones Laborales avalados por la OIT, la Universidad de CastillaLa Mancha y la Universidad de Bologna, 2000. Se desempeña como docentetitular de grado y postgrado de la Universidad de Buenos Aires. Publicónumerosos trabajos, investigaciones y artículos periodísticos para la OIT, elCEIL - PIETTE CONICET, el Centro de Estudios del Desarrollo,Universidad de Venezuela, entre otros. Se desempeño como Secretario deTrabajo, durante la gestión de Alfredo Atanasof, y años atrás, entre 1987 y1989, fue Director Nacional de Relaciones del Trabajo. Desde hace 30 añosestá vinculado profesionalmente al área de las Relaciones del Trabajo comoasesor, investigador, gerente, consultor, funcionario y docente universitario.

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Diálogos con el lector

Este es un espacio abierto para el intercambio de propuestas e ideas respec-to al tratamiento que en el libro se hizo del desarrollo local, en el marco deun proyecto nacional.

La invitación está dirigida a todos aquellos lectores que se interesen , o bien,necesiten hacer una devolución crítica al libro. Como acordamos con la ideade que �ningún hombre puede hablar por otro�...es que consideramos im-portante que exista un espacio que propicie la discusión y reflexión que aquí,en este documento pretendimos lograr entre todos los participantes.

Esta es la dirección de e-mail a la que nos puede escribir su carta de lector,su nota de opinión, y/o su comentario.

[email protected]

Este libro se terminó de imprimiren el mes de noviembre de 2006.

Documents

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