Historia y futuro de la Organizacin Mundial del Comercio

Craig VanGrasstek

En Historia y futuro de la Organizacin Mundial del Comercio se aprovecha un gran nmero de fuentes de datos humanas, documentales y estadsticas para analizar en profundidad cuestiones econmicas, polticas y legales que caracterizaron la creacin de la OMC en 1995 y su posterior evolucin. Entre los temas abarcados cabe mencionar las races intelectuales del sistema de comercio, los Miembros de la OMC y el crecimiento de la comunidad relacionada con el comercio exterior en Ginebra, las negociaciones comerciales y el desarrollo de coaliciones entre los Miembros, as como las relaciones de la OMC con otras organizaciones internacionales y la sociedad civil. Tambin se examinan las slidas normas de solucin de diferencias de la Organizacin, el lanzamiento y la evolucin de la Ronda de Doha, el auge de los acuerdos comerciales regionales, y el liderazgo y la direccin de laOMC. Tambin se examinan los logros y los retos de la Organizacin y se identifican las cuestiones fundamentales que los Miembros de la OMC tienen que resolver en el futuro.

Craig VanGrasstek es editor del Washington Trade Report y consultor comercial. Obtuvo un doctorado en Ciencias Polticas en la Universidad de Princeton y ha enseado Economa Poltica en la Kennedy School de Harvard, Relaciones Internacionales en la School of International Service de la Universidad Americana y Literatura en la School of Foreign Service de la Universidad de Georgetown en su Departamento de Lenguas y Culturas de AsiaOriental.

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HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

Descargo de responsabilidad

Todas las opiniones expresadas en esta publicacin pertenecen al autor. No pretenden reflejar las opiniones de la OMC ni de sus Miembros. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no entraan, de parte de la OMC, la expresin de ningn tipo de opinin sobre la condicin jurdica de pases, zonas o territorios o de sus autoridades, ni respecto a la delimitacin de sus fronteras.

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Organizacin Mundial del Comercio 2013ISBN 978-92-870-4056-5Publicacin de la Organizacin Mundial del Comercio

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Fotografa de la portada: Centro William Rappard, sede tradicional de la Organizacin Mundial del Comercio, con el nuevo edificio de la OMC inaugurado en 2013. Brigida Gonzlez.

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Prefacio del Director General de la OMC Pascal Lamy viiPrlogo ix

Parte I: Los fundamentos de la OMC

Captulo 1 Teora y prctica del sistema multilateral de comercio 3Captulo 2 La creacin del sistema multilateral de comercio 41

Parte II: Miembros y representacin

Captulo 3 Miembros, coaliciones y comunidad de los interesados por la poltica comercial 91

Captulo 4 Adhesiones 131Captulo 5 Relaciones con otras organizaciones y con la sociedad civil 165

Parte III: Reglas, normas y observancia

Captulo 6 Reglas y normas 219Captulo 7 Solucin de diferencias 249Captulo 8 Notificaciones, exmenes de las polticas comerciales y vigilancia 297

Parte IV: Negociaciones

Captulo 9 Modalidades, frmulas y modos 331Captulo 10 Negociaciones de la OMC realizadas al margen de la Ronda de Doha 365Captulo 11 El lanzamiento: de Singapur a Doha, con una vuelta por Seattle 407Captulo 12 La realizacin de la Ronda de Doha 453Captulo 13 Discriminacin y preferencias 509

Parte V: La organizacin, la institucin y el futuro

Captulo 14 Liderazgo de la organizacin y administracin de la institucin 553Captulo 15 El futuro de la OMC 605

Anexo 1: Apndice Biogrfico 629Anexo 2: Direccin del GATT/OMC, 1948-2013 659

Bibliografa 661Abreviaturas 681ndice 685

ndice

A Alma Crawford e Isidor Sherman, que creyeron en la educacin.

La historia -ha escrito James Baldwin- no hace referencia solo, ni siquiera principalmente, al pasado. Al contrario, la gran fuerza de la historia procede del hecho de que la llevamos con nosotros, estamos inconscientemente controlados por ella de muchas formas y la historia est literalmente presente en todo lo que hacemos. Con este espritu encargu esta Historia y futuro de la Organizacin Mundial del Comercio. El propsito de la obra no es solo relatar el pasado sino explicar el presente y servir de informacin para el futuro.

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) naci en 1947 de las cenizas de la segunda guerra mundial, lo mismo que el Fondo Monetario Internacional y lo que hoy conocemos como Banco Mundial. Fue el resultado de una cooperacin internacional sin precedentes de una comunidad internacional que estaba profundamente desgarrada por el dao y la destruccin que haba trado consigo una situacin de guerra sin fin; una comunidad internacional que buscaba un comienzo totalmente nuevo y un nuevo orden internacional. ElGATT abri sin duda una nueva era de cooperacin internacional pero, no obstante, antes de finalmente materializarse en la OMC, tuvo que capear el esfuerzo abortado de crear la Organizacin Internacional de Comercio, las presiones de otros numerosos conflictos nacionales y regionales y toda la Guerra Fra. Hoy, ms de un decenio y medio ms tarde, ha llegado el momento de hacer la historia de la OMC, la organizacin sucesora que hered elGATT.

La documentacin y la escritura de la historia no es tarea fcil y ha dado origen a no pocas controversias. Como muchos de ustedes saben, los historiadores estn en bsqueda constante de nuevas perspectivas y consideran esta bsqueda la savia vital misma del entendimiento histrico. Sin embargo, la reinterpretacin de la historia ha sido calificada a veces de revisionismo, y es desdeada por algunos e incluso considerada sospechosa por otros. Pero no se puede contar la historia sin tener un punto de vista. El historiador Eric Foner cuenta muchas veces su conversacin con una joven y entusiasta periodista de Newsweek, que le pregunt: Profesor, los historiadores, cundo dejaron de contar hechos y empezaron a revisar las interpretaciones del pasado?. Allpor la poca de Tucdides, le respondi.

Esto no quiere decir, por supuesto, que no pueda considerarse historia ningn relato del pasado. Alescribir Historia y futuro de la Organizacin Mundial del Comercio, el profesor Craig VanGrasstek respet los criterios profesionales ms estrictos que separan claramente las verdades de las mentiras. No obstante, tenemos que aceptar que existe ms de una versin legtima de la historia de esta Organizacin.

Prefacio del Director General de la OMC Pascal Lamy

viii HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

El Sr.Craig, al construir esta narracin del muy complejo pasado de la OMC, no solo explora el amplio mundo de personajes y coaliciones que intervinieron en la configuracin de laOMC, sino tambin nos pasea por los muchos vericuetos de la Organizacin, los ms conocidos y los menos, que nos ofrecen el relato de los antecedentes de numerosos Acuerdos de la OMC. Al hacerlo as, abre nuestras mentes a nuevas implicaciones de cmo la OMC ha llegado a ser lo que hoy es. Esto tambin nos permite sentir hacia donde puede ir maana laOMC.

En mi opinin, los problemas que subyacen en la Ronda de Doha, que es una parte importante de la historia de la OMC durante los ltimos 10 aos, tienen que resolverse antes o despus, aunque el resultado no llegue a ser completo, lo que preconfigurar una agenda futura de negociacin. Pero la OMC no es solo su vertiente negociadora. No cabe duda de que hay varios retos nuevos esperando en el umbral del sistema multilateral de comercio, deriven estos de los Acuerdos de laOMC o sean cuestiones totalmente nuevas. En paralelo, muchos Miembros siguen liberalizando su comercio unilateralmente o mediante acuerdos comerciales preferenciales entre dos pases o entre grupos de pases, elevando el listn. La historia muestra que esto no es una novedad. LaOMC es en gran parte respuesta a una serie de retos similares con que se encontraba la comunidad internacional hace ms de 20 aos.

Espero sinceramente que Historia y futuro de la Organizacin Mundial del Comercio ser el inicio de una conversacin sobre el futuro de la OMC. El libro ser traducido a diferentes lenguas y adems de poder adquirirse en varias libreras ser descargado en la Web de laOMC para que pueda ser objeto de una difusin electrnica ms amplia. Me agrada que el Sr.Craig, historiador de corazn y vido seguidor del sistema multilateral de comercio, haya aceptado esta empresa y escrito esta publicacin en un tiempo rcord. La comunidad de comercio tiene una deuda de gratitud con l.

Pascal Lamy Director General de la OMC

Lo que sobre todo hace que el estudio de la historia sea enriquecedor y fructfero es que se pueden tener en una sola obra todo tipo de ejemplos; entre ellos puedes elegir modelos que imitar para tu bien y el de tu pas, y entre ellos puedes descartar los que son vergonzosos tanto por sus causas como por sus resultados.

Tito LivioLa historia de Roma, Prefacio (27 a. C. aprox.)

El presente libro tiene la forma de una historia pero tiene el espritu de una biografa. El trmino biografa sera tcnicamente incorrecto ya que literalmente no se puede describir la vida de algo que no vive. Por otro lado, en la medida en que podamos hablar de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) como si fuera un ser vivo, sera alguien todava joven. La OMC, para la mayora de sus Miembros, apenas habra llegado a la edad en que se puede beber, conducir y votar. Noobstante, ha vivido ya lo suficiente como para permitir una valoracin primaria de los acontecimientos que han modificado la composicin de sus Miembros y alterado la forma en que estos interactan entre s. Un tema subyacente a este estudio es que el carcter de una organizacin internacional representa algo ms que la suma de las partes, ya que es la encarnacin institucional de ideas y aspiraciones concretas. El hecho de que los Miembros de la OMC sean prcticamente los mismos que los de otras organizaciones internacionales distintas que se interesan por cuestiones econmicas globales no quiere decir que sus Miembros se renan en estas distintas instituciones con idnticos motivos o que se relacionen entre s en estos foros de forma idntica. La OMC, en sus18aos de existencia, y antes de ella durante el medio siglo de existencia del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), de la que es heredera, y antes de eso an, durante los dos siglos precedentes de diplomacia comercial, ha recibido y desarrollado un carcter que la distingue de todas las dems instituciones globales.

El principal elemento unificador de este anlisis es la atencin prestada a la evolucin a lo largo del tiempo. Sin embargo, la presentacin es ms temtica que cronolgica pues se examinan los conocimientos por temas y no de la forma secuencial en que lo hacen los anales. La mayora de la informacin que se ofrece a continuacin se presenta con el propsito de comparar la etapa de laOMC con la etapa del GATT o con el de ilustrar los cambios que se han producido a lo largo de la existencia de la OMC. A lo largo de todo el libro se hace referencia a la etapa del GATT, que puede definirse exactamente como el perodo que va desde 1947 hasta finales de 1994, y a la ltima etapa del GATT, que puede definirse con menor exactitud como el perodo que empieza en algn momento de los aos finales de la

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x HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

Ronda de Tokio (1972-1979) o en el intervalo entre esa ronda y la Ronda Uruguay (1986-1994). La etapa de la OMC se parece en algunos aspectos a la ltima etapa del GATT pero en otros aspectos son pocas bastante diferentes.

En la historia que sigue destacan algunos temas generales. Estos temas son la expansin del mbito de cuestiones que se considera que corresponden al sistema de comercio, y las correspondientes controversias, la transformacin de la OMC en una organizacin casi universal, el lugar que ocupa la OMC en las cambiantes relaciones de sus Miembros, y la divergente evolucin de las funciones legislativas y judiciales de la institucin. Cada uno de estos temas supone continuidad y cambio con respecto a la etapa del GATT, pero los cambios pesan ms que la continuidad. Hay aspectos en los que la OMC puede parecer superficialmente similar o incluso idntica al GATT, pero estos aspectos pueden engaar, dando a los observadores la falsa impresin de que la OMC no es ms que una versin ms ancha y alta que el GATT. Al contrario, parece ms correcto considerar que establece un orden en gran medida renovado, que refleja los profundos cambios econmicos y polticos que han permitido superar, hace ya tiempo, un mundo de contingentes a la importacin, limitaciones voluntarias de las exportaciones y exigencia unilateral de cumplimiento de las normas, por no mencionar los cambios revolucionarios en la forma en que se comunican los discursos y las ideas, se producen y se comercian los bienes y los servicios, y los Estados se relacionan entre s. La OMC forma parte de un sistema global en el que los pases se alinean de forma muy distinta de cmo lo hacan en la etapa del GATT, tanto en asuntos comerciales como en otro tipo de asuntos. Algunos pases que estaban antes fuera de la economa de mercado global figuran hoy entre los Miembros ms activos y otros pases han pasado de la periferia al centro. El presente sistema multilateral de comercio no es el de nuestros abuelos.

El acontecimiento ms importante en la ltima etapa del GATT y en la etapa de la OMC, del que derivan muchas cosas, ha sido la expansin del mbito de lo que entendemos que es poltica comercial. Durante gran parte de la etapa del GATT, y durante los siglos que la precedieron, se entenda que el comercio internacional era principalmente, o en exclusiva, el movimiento de mercancas a travs de las fronteras y que la poltica comercial se limitaba en gran medida a iniciativas que se referan a los aranceles, los contingentes, otras medidas en la frontera que gravaban, regulaban o prohiban ese tipo de transacciones. Esto empez a cambiar a finales de la Ronda de Tokio, y en especial en la Ronda Uruguay, cuando los negociadores comerciales empezaron a examinar un conjunto mucho ms amplio de cuestiones, que ampliaba en gran medida el alcance de las normas que estaban adoptando. Elcomercio exterior ahora abarca el movimiento transfronterizo no solo de mercancas sino tambin de servicios, de capital, de ideas e incluso de personas. El principal motivo para la transicin del GATT a la OMC ha sido precisamente la ampliacin de lo que suponemos que es el objeto de la poltica comercial, ya que se consider que el primer acuerdo, que era ms un contrato que una institucin, era un vehculo insuficiente para dar cabida a las nuevas cuestiones. Sin embargo, la creacin de este nuevo vehculo no puso fin a las discusiones sobre lo que constituye el comercio exterior y la poltica comercial ya que los Miembros de la OMC siguen debatiendo sobre si el sistema podra ampliarse para abarcar nuevas cuestiones, y de qu forma. El mbito potencial de cuestiones es bastante amplio, como seal el Parlamento Europeo en 2011 cuando aprob una resolucin

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en la que se identificaban otras 15esferas que una poltica comercial moderna necesita tener en cuenta.1 Estas esferas abarcan no solo cuestiones clsicas, como la creacin de empleo y las polticas agrcolas e industriales, junto con las polticas de desarrollo y la poltica exterior y cuestiones ms nuevas como los derechos laborales y la poltica ambiental, sino tambin (entre otras cosas) la promocin del imperio de la ley, la responsabilidad social de las empresas, la proteccin de los intereses y derechos del consumidor e incluso las polticas de vecindad.

El nmero de participantes en el sistema multilateral de comercio creci tanto en la etapa delGATT como en la etapa de la OMC, pero en esta ltima la expansin ha sido notable no solo por su evolucin cuantitativa sino tambin por su evolucin cualitativa. Los pases que se adhirieron a la OMC, como China, la Federacin de Rusia y Viet Nam, no solo dejaron pequeos a la mayora de los pases que se adhirieron al GATT durante su ltima etapa sino que reflejan tambin cambios fundamentales en las relaciones internacionales. No es solo una simple coincidencia que el sistema del GATT y la Guerra Fra tuvieran una existencia que dur casi el mismo tiempo; el GATT entr en vigor un ao despus de que se iniciara el Plan Marshall y un ao antes de que naciera la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte, y el texto del Acuerdo por el que se establece la Organizacin Mundial del Comercio se convino dos aos despus del colapso de la Unin Sovitica. Un conjunto de acontecimientos no dio origen al otro, pero todos se pueden considerar puntos finales de sistemas polticos y econmicos paralelos. Los estadistas que a principios del decenio de 1990 proponan la creacin de la nueva organizacin eran claramente conscientes de los importantes cambios que se haban producido en el mundo y con frecuencia los citaban como motivo para rehacer la base legal e institucional del sistema multilateral de comercio.

La evolucin de las relaciones entre los Miembros de la OMC se vio afectada no solo por la incorporacin al sistema de los antiguos adversarios de la Guerra Fra sino tambin por desplazamientos importantes de las posiciones relativas de otros pases que haban formado parte del sistema desde el principio. Un pequeo crculo de pases desarrollados llevaba la voz cantante durante la etapa del GATT, pero en la etapa de la OMC la influencia econmica y el poder poltico estn mucho ms distribuidos. La ampliacin del nmero de Miembros y las diferentes tasas de crecimiento de los pases desarrollados y en desarrollo tuvo su reflejo en el declive relativo de la Cuadrilateral (el Canad, los Estados Unidos, el Japn y la Unin Europea) y el ascenso paralelo de economas emergentes como las del Brasil, China, la India, Indonesia, Malasia, Mxico, Sudfrica y Turqua. Las relaciones polticas dentro de estos grupos, y entre un grupo y otro, y sus relaciones con los restantes Miembros de la OMC, son mucho ms complicadas y difciles que en la etapa delGATT. Esto ha alterado la prctica de la diplomacia comercial multilateral, que antes pareca algo as como una reunin en la sala verde de la oligarqua de los pases desarrollados y hoy parece ms una reunin democrtica representativa y diversa que se desarrolla principalmente a travs de coaliciones.

Los lectores que consideren que este libro es una historia de la OMC podran esperar que fuese tambin, en trminos generales, una historia del sistema multilateral de comercio (lo que supondra analizar el GATT en profundidad) o, ms en concreto, una historia de la Ronda de Doha (lo que supondra analizar en profundidad solo un aspecto de la OMC). No es ninguna de las dos

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cosas. El eje principal de esta historia es la creacin de la OMC y la evolucin posterior de la Organizacin durante los primeros 18 aos de su existencia. El anlisis del GATT en general y de la Ronda Uruguay en particular se limita a los aspectos de las negociaciones que llevaron al establecimiento de la nueva organizacin y de sus normas y caractersticas ms prominentes, con inclusin del todo nico, el sistema revisado de solucin de diferencias y el Mecanismo de Examen de las Polticas Comerciales. En cuanto a la Ronda de Doha, se aborda como una iniciativa, entre otras, de la etapa de la OMC. En este punto acto con alguna desventaja porque la Ronda est (en el momento en que escribo) en una situacin poco clara y envidiable. Todava no est claro si las negociaciones, al final, sern revividas, sustituidas, fragmentadas o terminadas. De un modo u otro, hasta que no se resuelva definitivamente esta Ronda ser difcil situar las negociaciones en su justo marco histrico. Lo que no quiere decir que en esta obra se haya descuidado la Ronda de Doha. Dos captulos de esta historia se dedican, respectivamente, al lanzamiento y la materializacin de la Ronda; otros captulos se dedican en gran parte a examinar las modalidades y coaliciones de la Ronda. Ser conveniente, en algn momento futuro, examinar en profundidad el denouement de estas negociaciones, y a la vista de ello merecer sin duda la pena examinar ms de cerca tambin la prctica de las negociaciones. De momento, solo se puede especular sobre cul ser el resultado final y cundo se producir ese resultado. El nico punto que parece indiscutible es que en la etapa de la OMC se ha invertido la importancia relativa de las funciones legislativas y judiciales de la OMC. En comparacin con la etapa del GATT, cuando la efectividad del sistema de solucin de diferencias estaba disminuida por la capacidad de los pases demandados de bloquear medidas, la Organizacin sucesora, la OMC, es mucho ms fuerte y se utiliza con mucha ms frecuencia. Al mismo tiempo, los Miembros de la OMC tienen ms dificultades para llevar a cabo nuevas negociaciones que en el marco del GATT, en el que haba un grupo ms reducido de partes contratantes.

Es necesario hacer algunas observaciones sobre los mtodos y las fuentes utilizadas en este estudio. Las fuentes documentales, naturalmente, ocupan un lugar destacado en la lista de fuentes, que incluye tanto fuentes primarias como secundarias. Con respecto al GATT, eso significa aprovechar los recursos archivados que estn todava en pleno proceso de catalogacin, pero a otros estudiosos les gustar saber que los documentos estn en manos muy capacitadas y en vas de que pueda accederse a ellos de forma ms general. Los recursos documentales primarios de la OMC son impresionantes, dada la proliferacin de documentos y el carcter ms transparente de la institucin; el investigador se encuentra entorpecido por la abundancia. En cuanto a las fuentes secundarias, Birkbeck (2009:13) subestim el asunto cuando seal que [l]a magnitud de la documentacin sobre la gobernanza de la OMC y la reforma institucional es grande. En el mundo acadmico ha habido quien ha estudiado la estructura y los procesos de decisin de las organizaciones internacionales desde la Liga de Naciones y las primeras etapas de las Naciones Unidas2, y la OMC ha estado sometida a un profundo examen desde su creacin. El universo de los especialistas acadmicos en esta institucin concreta ha crecido desde las fracasadas conferencias ministeriales, primero la de Seattle (1999) y luego la de Cancn (2003), dos acontecimientos que dieron lugar a mucha reflexin por parte de la comunidad interesada por el comercio exterior y al establecimiento de dos comisiones formales. Hay muchos documentos y publicaciones dedicados a los problemas de la OMC, y sus posibles soluciones,

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lo que incluye sobre todo los trabajos de las comisiones Sutherland (2005) y Warwick (2007). Los lectores entendern que, aunque me haya servido mucho de esta documentacin, no haya hecho un anlisis exhaustivo de ella. El espacio no lo habra permitido.

Esta historia es una empresa deliberadamente eclctica que analiza la OMC en varias dimensiones, en especial las tres grandes dimensiones del Derecho, la Economa y la Poltica. Por eso, aprovecha las construcciones tericas y los anteriores trabajos acadmicos sobre cada una de estas esferas. Es una gran irona que, aunque las ganancias del comercio se basen en la importantsima divisin del trabajo, un buen analista de este tema se vea obligado, en la prctica, a violar el principio de forma rutinaria. Quien intente comprender los resultados de la OMC valindose exclusivamente de una sola dimensin est condenado al fracaso. Por eso, he intentado siempre mostrar que esta Organizacin se encuentra en el cruce de los tres caminos, adems de algunos otros, y que es necesario seguir el rastro de papel de todos ellos para entender cmo opera la Organizacin. Me he centrado en la presentacin de los hechos ms que en dar forma a estos hechos en una progresin lineal que inducira a error, y he intentado que el anlisis sea ameno para quienes no son especialistas y revelador para los especialistas. Por mucho que el anlisis de las teoras y minucias pueda ser interesante para los defensores de perspectivas intelectuales divergentes, esa labor puede degenerar demasiado fcilmente en el tipo de debate que ha hecho que muchos de nosotros utilicemos el trmino acadmico como sinnimo de intrascendente, vaco o tedioso. Este estudio no intenta apoyar o socavar ninguna teora en los campos vecinos de la Economa del Comercio, el Derecho, la Economa Poltica, la Teora de las Negociaciones o las otras muchas disciplinas acadmicas que puedan utilizarse para estudiar cmo se comportan los agentes nacionales, los negociadores, los grupos especiales de solucin de diferencias o las organizaciones internacionales. Sin embargo, en inters de la transparencia, es conveniente reconocer que, por formacin y carcter, soy un cientfico poltico y como tal puedo dar a las facetas polticas de un tema una importancia mayor de la que le dara un abogado o un economista.

Es posible que este eclecticismo deje a algunos lectores preguntndose de qu hiptesis sobre las causas de los acontecimientos reseados se parte. Bosques enteros se han cortado para hacer los libros en los que los historiadores y filsofos discuten en qu medida son el pueblo, las ideas, los recursos o la suerte los motores de la historia. Mucho de lo que pasa se debe a las personas individuales -segn Peter Sutherland- porque los acontecimientos humanos no suceden de forma inexorable.3 Quiz sea cierto y la historia de la OMC se explicara entonces principalmente como producto de las decisiones clave de un pequeo crculo de personas indispensables. Sin embargo, tal punto de vista sera demasiado estrecho y habra que ser un romntico de las dimensiones de Byron para creer que el curso de la historia est determinado nicamente por personas individuales que deciden con sus actos. La historia de la OMC no puede entenderse si se apela nicamente al concepto de un gran hombre (o persona), igual que tambin nos equivocaramos si borrsemos totalmente las ideas inspiradoras de economistas y tericos del Derecho, o si las considersemos solo como una superestructura institucional que descansa en una base materialista, o sencillamente como el resultado fortuito de acontecimientos exgenos tales como el final de la Guerra Fra; se trata ms bien de un proceso que abarca todo lo antedicho. Pretendo dar a las personas

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individuales, en la historia que trazo a continuacin, lo que les corresponde pero tambin situar las decisiones que adoptaron, o dejaron de adoptar, en un contexto que tenga en cuenta desde el primer momento cmo fue posible que tuvieran la oportunidad de adoptar las decisiones que adoptaron.

Consideremos cmo influyeron estos distintos factores en dos acontecimientos importantes que se describen en este libro, a saber, la creacin de la OMC y las dificultades de la Ronda de Doha. Laposibilidad de conseguir lo primero no se hubiera planteado sin las ideas y los actos de unas personas decisivas: la OMC no existira si el especialista en Derecho estadounidense John Jackson no la hubiera concebido, los estadistas canadienses no hubieran traducido sus ideas en propuestas concretas y dirigentes, como el Sr.Sutherland, no hubieran llevado a la Ronda Uruguay hacia una conclusin con xito. Sin embargo, estas ideas y actos podran no haber dado ningn resultado si sus autores no hubieran tenido la buena suerte de actuar en tiempos optimistas en los que los pases desarrollados celebraban el colapso del comunismo, los pases en desarrollo buscaban soluciones ms orientadas al mercado y las recesiones parecan una cosa del pasado. La propuesta vino tambin en un perodo en el que el conjunto del sistema estaba dispuesto todava a permitir que un pequeo nmero de Miembros asumieran el liderazgo. Si lo nico importante fueran las ideas y las personas, cabra esperar que la Ronda de Doha se habra ya terminado. Su estructura responde esencialmente a las mismas coordenadas que la Ronda Uruguay, su predecesora, y ha tenido tambin su dosis de liderazgo inspirado e inspirador, pero se produce en un momento en el que la cautela gana la baza al optimismo y el poder est menos concentrado. Los negociadores de esta Ronda se han encontrado con obstculos mucho ms altos que sus predecesores, algunos fuera del sistema de comercio y otros puestos por ellos mismos, y por eso no han podido eliminarlos. Igual que ningn factor puede explicar por s solo el xito de la primera etapa, las dificultades de la segunda no se pueden atribuir a una sola causa.

Una cuestin que s que puede irritar a algunos lectores es la forma en que he intentado en todo momento evitar el partidismo. La objetividad es una virtud primordial en la tradicin acadmica en la que he sido educado y por lo tanto nunca me he sentido cmodo con esos estudios en los que se hacen pocos esfuerzos por distinguir el anlisis de la defensa. Esa confusin es un vicio que quiz se practique con ms intensidad en los estudios de poltica comercial que en otros mbitos ya que los defensores de unos mercados abiertos estn muchas veces tan convencidos de la correccin de su postura y se sienten tan por encima de sus crticos que no quieren que se les escape ninguna oportunidad que se les ofrezca de defender la causa. Igualmente los crticos de los mercados libres son propensos a recargar sus obras con grandes dosis de comentarios y quiz sean algo ms propicios que sus antagonistas partidarios del mercado a hacer esa defensa de forma ad hominem. Una historia escrita desde una de las dos posturas opuestas tomara partido, sera crtica con las posturas de pases o polticos concretos y distribuira alabanzas y condenas de acuerdo con una serie implcita o explcita de criterios que responderan a la correcta receta de poltica pblica. No es este mi propsito. Soy plenamente consciente de que la autntica objetividad es ilusoria, ya que ninguno de nosotros puede escapar totalmente a sus tendencias (enespecial aquellas de las que no es totalmente consciente), pero no obstante he intentado ser tan ecunime en mi forma de tratar los hechos, los acontecimientos, los defensores

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de posturas y los analistas como es compatible con mi deseo de presentar una relacin que se atenga a los hechos y sea coherente. Las mismas observaciones cabe hacer a cualquiera que espere que en este libro se denigre a personas concretas que podran ser objeto de crticas particulares. En el curso de mis entrevistas con muchos de los negociadores presentes y anteriores he tropezado con no pocas personas de ideas firmes con respecto a quin es ms responsable del aparente fracaso de la Ronda de Doha, o de otras supuestas insuficiencias de la gestin de la OMC o de asuntos conexos. Tambin he encontrado que el objeto de dichas crticas vara mucho, y que algunos comentaristas consideran criticables a las mismas personas a quienes otros alaban, y a la inversa. Mi conclusin es que no puedo abrigar la esperanza de dirimir las alegaciones divergentes sin hacerme culpable de violentar la norma ms general de evitar el partidismo. Baste con decir que los miembros de la comunidad poltica de Ginebra tienen tendencia a resistirse a sacar defectos a alguien que forme parte del grupo (por ejemplo, es bastante raro or a un Embajador hablar de forma crtica de otro, mencionndolo por su nombre) pero son menos reacios cuando se trata de criticar a quienes ocupan puestos ms elevados. Eso incluye ministros, primeros ministros y presidentes de otros pases, aunque por lo general no los suyos propios, as como cada una de las personas que han ocupado el cargo de director general de la OMC.

La honradez me obliga a confesar que he faltado a la objetividad en dos ocasiones. Una de ellas es cuando se ha tratado de la sede de la OMC, el Centro William Rappard. En mi opinin es uno de los dos edificios autnticamente bellos que sirven como sede de organizaciones internacionales.4 Lasegunda ocasin es cuando me he referido a la comunidad interesada por la poltica comercial, en Ginebra, compuesta por cientos de personas a quienes tengo en gran aprecio y quienes, a pesar de las diferencias que las separan en cuestiones polticas, comparten la misma devocin por el mbito en que se mueven. En los ltimos decenios he podido conocer y admirar a muchos de ellos, y he disfrutado de las oportunidades que mi trabajo me ofrece de coquetear con lo que los antroplogos llaman observacin participante. El miembro tpico de esta pequea comunidad diplomtica puede negociar al menos en dos lenguas, conversar en tres, imprecar en cuatro y ordenar comida y bebida en cinco o ms. Muchos de ellos dominan el arte de parecer despejados en reuniones a las 9.00 h. de la maana, aunque procedan de husos horarios alejados de Ginebra seis horas y su jet lag, o descompensacin horaria, les haya forzado a despertarse apenas dos horas despus de haberse dormido. En las reuniones ministeriales o de otro tipo se puede llegar a negociar, cuando es necesario, 24 horas durante dos o incluso tres das seguidos. Las paredes de sus despachos estn muchas veces decoradas con copias enmarcadas de sus credenciales y de las alabanzas de sus ministros, a veces junto a colecciones de arte que quiz solo estn unidas por el vnculo de los cargos que el propietario ha desempeado en los distintos pases de origen de las piezas. En los cajones de sus escritorios se mezclan los billetes arrugados de anteriores misiones con manojos de cables, adaptadores, objetos de tocador de viaje, una coleccin de tarjetas oro de viajero frecuente y unos formularios para reclamar gastos de viaje que todava no se han rellenado. Mantienen a mano los voluminosos pasaportes, repletos de sellos rutinarios de los principales centros de conexiones areas y de los visados de una pgina, multicolores, con hologramas, preferidos por otros pases que solo atraen a los diplomticos ms entregados y a los turistas ms aventureros. Su observacin es interesante.

xvi HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

Se impone una indicacin sobre las denominaciones. Los apelativos de personas y lugares utilizados en este libro son los utilizados en el momento en que sucedan los hechos correspondientes. Por consiguiente, Hong Kong se convierte en Hong Kong, China el 1 de julio de 1997. La misma norma general se aplica a otros Estados existentes en un momento dado pero que posteriormente se dividieron en unidades ms pequeas, como Checoslovaquia y la Unin Sovitica. En el caso de la Unin Europea, por razones de sencillez se utilizan los trminos Comunidad Europea en las referencias anteriores al 1 de diciembre de 2009, fecha en la que la Unin Europea adquiri personalidad jurdica (en referencias formales anteriores de la OMC se hablaba de Comunidades Europeas). En cuanto a las personas, los apelativos que se utilizan para denominarlos hacen referencia tambin a su situacin jurdica en el momento de los hechos. Losestadistas britnicos que fueron incluidos en el Burkes Peerage, o recibieron un ttulo superior, como Lord Brittan y Lord Mandelson, son denominados en funcin de sus ttulos actuales cuando se hace referencia a declaraciones o escritos recientes pero son identificados por los apelativos que tenan cuando los acontecimientos se registraron.

Este estudio, como historia con tendencia biogrfica, se basa no solo en los documentos a disposicin del pblico, los archivos de la OMC y fuentes secundarias, sino tambin en informacin obtenida mediante entrevistas y correspondencia con los participantes. Mi forma de actuar con respecto a las ltimas fuentes mencionadas exige alguna explicacin. Cuando Tucdides haca la crnica de las Guerras del Peloponeso no pudo reproducir exactamente los discursos porque siempre era difcil mantenerlos en la memoria palabra por palabra, de modo que su forma de proceder era hacer que los oradores dijeran lo que en [su] opinin se exiga en las distintas ocasiones, por supuesto respetando lo ms exactamente posible el sentido general de lo que realmente se dijo.5 El milagro moderno que representa la grabadora de voz, a lo que hay que sumar los imperativos de la integridad acadmica, me impiden hacer uso de una creatividad del mismo tipo. No obstante, al reproducir lo dicho por mis entrevistados me he tomado un cierto margen de discrecionalidad. Esta discrecionalidad supone aclarar un poco las oraciones para eliminar los uhms y los ahs, los comienzos en falso o las repeticiones, y las palabras utilizadas como muletas para dar tiempo a la memoria, que tan comunes son en el idioma hablado, y tambin las correcciones de los errores gramaticales que cometen con frecuencia, pero no en exclusiva, quienes utilizan el ingls como segundo idioma. Como ejemplo extremo e hipottico, una frase dicha oralmente que quiz sera exacto transcribir como: Siempre se quej, ya sabe usted, siempre se quej de las normas de origen y, uhm! sobre [pausa] qu era? oh, s!- la progresividad arancelaria, yo la reproducira como: Siempre se quejaba de las normas de origen y de la progresividad de los aranceles. Nunca he aadido ningn nombre, adjetivo o adverbio que el entrevistado no usase y los nicos cambios que he hecho en los verbos han sido para asegurar su correcta conjugacin. En cuanto a la cita de las fuentes, en casi todos los casos he indicado quin y cundo, pero en un pequeo nmero de entrevistas he decidido no mencionar la entrevista concreta o citarla de forma tal que se mantuviera la anonimidad de la fuente. A veces he actuado as para evitar problemas a los entrevistados (algunos de los cuales han podido ser notablemente francos aunque la grabadora de voz digital estuviera a la vista) y a veces para hacer ese mismo favor a las personas a las que se aluda. Siempre he dado a los entrevistados

PRLOGO xvii

la oportunidad de revisar y aclarar las citas que reproduca de ellos ya que considero ms importante ofrecer una transcripcin exacta de sus recuerdos e ideas que hacer una transcripcin precisa de las palabras pronunciadas. En los casos en que los cambios que hice fueron algo ms que pequeas modificaciones, he sealado ese cambio indicando que la cita procede de la correspondencia con el autor y no de una entrevista con el autor, y he insertado la fecha de la correspondencia posterior ms que la de la entrevista original.

Escribir historia contempornea significa tener algunas fuentes primarias al alcance de la mano, lo que puede ser al mismo tiempo una bendicin y una maldicin. Quien haya recibido una formacin como historigrafo (como yo la recib hace cuatro decenios) o se haya puesto realmente a escribir historia (como he hecho a lo largo de los ltimos aos) entender que las fuentes vivas pueden ser incluidas en ocasiones en una de estas tres categoras problemticas: las que todava participan en el juego y, por consiguiente, se sienten obligados a mantener las espadas en alto, en especial mientras sigan en duda los resultados de la Ronda de Doha; las que recientemente se retiraron del juego y desean dar un toque positivo a su participacin en los acontecimientos, ya sea atribuyndose el crdito de avances o rechazando la condena por retrocesos; y las que han dejado el juego hace ya algn tiempo y, cuando se les pide que revelen las deliberaciones internas en sus pases o las de ellas mismas, aducen mala memoria, sea esta afirmacin real o solamente tctica. Afortunadamente, ese cinismo solo se manifiesta en alguna ocasin y doy las gracias a las muchas personas que han sido generosas con su tiempo, sus recuerdos e ideas. Estoy especialmente agradecido a los entrevistados que se extendieron en su respuesta ms all de las preguntas inmediatas que yo les haba hecho sobre la secuencia de los acontecimientos en que haban participado. Las observaciones de los Sres.Ujal Bhatia, Pascal Lamy y John Weekes durante mis entrevistas con ellos me ayudaron a reformular o dirigir mis investigaciones por caminos que ni siquiera haba imaginado antes de entrevistarme con ellos. No obstante, la honradez me obliga a admitir que los entrevistados no siempre rindieron los mismos frutos. A veces, lo ms interesante que una fuente tena que decir, relatando acontecimientos que no todos conocan o transmitiendo opiniones poco halagadoras para su interlocutores, venan precedidas o seguidas inmediatamente o rpidamente por una declaracin en la que afirmaban que la declaracin no deba atriburseles. No se trata de que el historiador se tome estas cosas de forma personal. Si los negociadores estn suficientemente curtidos como para saber que no pueden esperar que sus interlocutores revelen hasta dnde pueden realmente llegar, y los diplomticos entienden que lo que unos se dicen a otros no es siempre una declaracin transparente y completa, el cientfico social no debe abrigar esperanzas que sean poco realistas por elevadas.

Los lectores observarn tambin la frecuencia con que intento cuantificar las tendencias. Siempre que ha sido conveniente y posible he seguido los pasos de Sir William Petty, que explicaba hace ya ms de tres siglos que su mtodo de Aritmtica poltica se basaba no solo en utilizar trminos comparativos y superlativos, y argumentos intelectuales sino en expresarse en trminos de nmero, peso o medida; utilizar solo argumentos razonables, y considerar solo las causas que tienen un fundamento visible en la naturaleza (Petty, 1690: pgina 244). Imbuido de esa mentalidad ofrezco diversas estadsticas descriptivas de las

xviii HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

caractersticas econmicas bsicas de los Miembros de la OMC y de la forma en que se relacionan entre s, normalmente en series temporales que comparan la etapa de la OMC con la etapa del GATT, que distinguen entre diferentes fases en la etapa de la OMC, o ambas cosas. Sin embargo, he limitado deliberadamente la presentacin de estadsticas descriptivas y he renunciado a utilizar estadsticas inferenciales. Aunque s que en varias ocasiones en las que hubiera podido alegar ms convincentemente la existencia de una relacin estadstica presentando una regresin que mostrase cmo una determinada variable dependiente se relacionaba con un conjunto de variables independientes, tambin s que esta es la forma ms rpida de perder a la mitad de los lectores. Siempre que me he visto forzado a elegir entre facilidad y rigor analtico he optado por lo primero.

Tengo una enorme deuda de gratitud con varias personas que me han ayudado en la investigacin y en la redaccin de este estudio. Quiz no hubiera podido escribir sobre los orgenes de la OMC sin la incansable ayuda de Debra Steger, que me transmiti sus recuerdos y su sabidura sobre este y otros temas. Ella y Bill Crosbie me ofrecieron tambin una ayuda incalculable preparndome entrevistas y poniendo a mi disposicin documentos de archivo canadienses. Mi deuda con Julio Lacarte es tan grande como mi admiracin por su experiencia, su capacidad y sus logros. Debo dar las gracias tambin a los muchos miembros de la Secretara de la OMC que me ayudaron a desenterrar hechos, datos, documentos y fotografas, o a revisar el manuscrito en busca de errores u omisiones. Debo dar las gracias, entre otros, a Rolf Adlung, Rob Anderson, Trineesh Biswas, Cathy Boyle, Maria Bressi, Antonia Carzaniga, Isabelle Clestin, Victor do Prado, Johann Human, Patrick Low, Hamid Mamdouh, Serafino Marchese, Juan Marchetti, Anthony Martin, Ross McRae, Anna Caroline Mller, Laoise NiBhriain, Maika Oshikawa, Peter Pedersen, Cedric Pene, Maria Prez-Esteve, Paulette Planchette, Shishir Priyadarshi, Keith Rockwell, Martin Roy, Marta Soprana, Antony Taubman, Raul Torres, Lee Tuthill, Janos Volkai y Rufus Yerxa. Debo dar las gracias en especial a Maria Verastegui, sin la que hubiera sido imposible el Apndice Biogrfico. Ankur Mahanta me ayud amablemente a preparar los cuadros del captulo 7. Heaprovechado las observaciones y crticas de Clem Boonekamp, Arancha Gonzlez, David Hartridge, Bernard Hoekman, Alejandro Jara, Gabrielle Marceau y Ramon Torrent. Sobre todo, estoy agradecido a Pascal Lamy que me ha dado su consentimiento y su apoyo en este proyecto. Los posibles errores que puedan seguir subsistiendo son totalmente mos.

Concluyo lamentando la longitud del trabajo que sigue. Los negociadores comerciales, a veces, definen los servicios como algo que no hace dao cuando se te cae en un pie, y de acuerdo con esta definicin la versin en papel de este libro no es un servicio. Despus de pedir perdn a los lectores por los posibles daos a sus pies, solo puedo hacer mo el lamento de Pascal: He hecho esto muy largo porque no he tenido tiempo de hacerlo ms corto.6

Craig VanGrasstekWashington DC

Junio de 2013

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Notas

1 Vase Una nueva poltica comercial para Europa en el marco de la Estrategia Europea2020, resolucin 2010/2152(INI) del Parlamento Europeo, de 27 de septiembre de 2011.

2 Vanse, por ejemplo, Koo (1947) y McIntyre (1954). Para un examen de las principales tendencias tericas de estos estudios durante la primera mitad de siglo, vase Martin y Simmons (1998).

3 Entrevista del autor con el Sr.Sutherland el 18 de enero de 2013.

4 El otro edificio que sirve de sede y que cumple los requisitos es el edificio principal (innominado) de la Organizacin de los Estados Americanos, en Washington DC.

5 La Historia de la Guerra del Peloponeso, Libro I, captulo I, prrafo 22.

6 Blaise Pascal, carta a los jesuitas de 23 de octubre de 1656 (carta XVI de sus Cartas provinciales).

Los fundamentos de la OMC

Parte I

Captulo 1 Teora y prctica del sistema multilateral de comercio 3

Captulo 2 La creacin del sistema multilateral de comercio 41

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Teora y prctica del sistema multilateral de comercio

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El prejuicio que relega o ensalza cualquier mbito del conocimiento o facultad de la mente delata no solo un error de juicio sino tambin la falta de esa modestia intelectual que es inseparable de una devocin sincera y pura por la verdad.

George BooleUna investigacin sobre las leyes del pensamiento (1854)

Introduccin

El pensamiento es el padre de la accin y el sistema multilateral de comercio nunca se hubiera construido si no hubiera sido imaginado primero. Sin embargo, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) no es solo producto de una idea o de una escuela de pensamiento. Al contrario, representa la confluencia y a veces tambin el conflicto de tres reas distintas de la teora y la prctica: tanto el derecho, como la economa y la poltica han reforzado y han limitado la capacidad de los pases de colaborar en la creacin y el mantenimiento de un sistema basado en normas en el que miembros con niveles muy distintos de desarrollo econmico y un poder poltico asimtrico cooperan para reducir los obstculos al comercio. Por consiguiente, es conveniente empezar esta historia por un examen de la prehistoria intelectual de la OMC, as como de los debates contemporneos que se produjeron en cada una de estas reas.

Para que pudiera crearse un orden multilateral del comercio era necesario que concurrieran tres factores importantes, a saber, la aparicin de dos ideas y la solucin de una paradoja. La primera de las ideas es que los pases son soberanos y, por consiguiente, tienen el control de su propio destino, pero tambin que la mejor forma de ejercer la soberana es establecer acuerdos vinculantes con otros Estados para poner lmites voluntarios y recprocos al ejercicio de su soberana. Por consiguiente, era necesario idear y respetar el derecho internacional, lo que incluye las formas y normas de la diplomacia, el protocolo, los tratados, las conferencias y finalmente el establecimiento de organizaciones internacionales. Los primeros pasos en la creacin del sistema legal moderno se dieron en los siglos XVII y XVIII a partir de especulaciones sobre el derecho natural, pero un autntico sistema de derecho internacional no existe hasta que los Estados no elaboran un cuerpo general de derecho positivo basado en tratados. La OMC es expresin de esa idea, pero tambin se enfrenta al hecho de que los Estados han creado otras organizaciones internacionales (lo que plantea problemas de coherencia) y han protegido al mismo tiempo celosamente su propia soberana (lo que limita su voluntad de negociar compromisos y de aplicarlos).

4 HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

La segunda idea, y la ms importante para esta faceta concreta del orden internacional, es que los pases pueden extraer ganancias mutuas de un comercio ms libre. Los polticos no liberalizarn los mercados a no ser que piensen que sus pases tienen inters individual y colectivo en aprovechar una divisin internacional del trabajo basada en la ventaja comparativa y las economas de escala. El estudio sistemtico de la economa, a diferencia de las ciencias polticas y el derecho, es un hecho bastante reciente. Teniendo en cuenta que esta esfera de pensamiento apareci ms de dos milenios despus de que los griegos iniciaran el estudio cientfico de la historia y la poltica, la rapidez con que los economistas establecieron las ideas bsicas de su disciplina es notable (vase el cuadro 1.1). Los principales argumentos en favor de la apertura de los mercados se elaboraron a finales del siglo XVIII y principios del XIX y arrumbaron las doctrinas mercantilistas que prevalecan en ese momento y que consideraban que la riqueza era intercambiable con el poder y que el comercio exterior era la continuacin de la competencia internacional por medios distintos de la guerra abierta. El principal objetivo del mercantilismo haba sido gestionar el comercio exterior para maximizar las exportaciones, reducir al mnimo las importaciones y obtener as excedentes comerciales que permitieran acumular metal (es decir, oro y plata). Estos metales preciosos podan convertirse a continuacin, cuando era necesario, en ejrcitos, navos y otros instrumentos del poder. La aparicin de ideas econmicas ms cooperativas, junto con el establecimiento de un sistema estatal basado en normas, dio a los pases el motivo y los medios para negociar tratados que establecieran unas relaciones econmicas ms prximas. Aunque la justificacin intelectual de la libertad de comercio sea impresionante, no siempre convence a sus crticos. Los defensores de los mercados abiertos tienen que vrselas con crticas continuas a los fundamentos y las consecuencias de sus ideas.

El tercer factor se relaciona con el poder y la paradoja de este. Las ideas jurdicas y econmicas en que se fundamenta el sistema de comercio tienen por objetivo crear un orden mundial en el que el poder tenga un papel menos importante y en el que los pases ms poderosos estn limitados por la ley o por el reconocimiento del inters mutuo. No obstante, el poder sigue siendo indispensable para el establecimiento de un orden internacional. De no ser por la actuacin de dos sucesivas potencias hegemnicas -cada una de las cuales utiliz su poder para crear y mantener un rgimen de acuerdos comerciales de apertura de los mercados- es poco probable que las ideas jurdicas y econmicas en que se basa el sistema multilateral de comercio hubiesen pasado de la especulacin a la prctica. Gran Bretaa desempe este papel desde mediados del siglo XIX hasta principios del siglo XX, seguida por los Estados Unidos despus de un perodo lamentablemente desprovisto de liderazgo y turbulento entre las dos guerras mundiales. El sistema de acuerdos bilaterales de comercio, vinculados entre s, que los pases haban negociado durante el perodo de hegemona britnica fue sustituido, bajo el liderazgo de los Estados Unidos, por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el precursor de la OMC. Estos dos poderosos Estados ayudaron a establecer y aplicar normas que garantizaban la igualdad judicial y posibilidades econmicas a otros Estados que, en etapas anteriores de la historia, hubieran estado sometidos a un ejercicio de poder mucho ms ostensible y unilateral.

En este captulo se analizan estos tres factores y la forma en que a veces han sumado fuerzas y otras veces se han contradicho. El anlisis se realiza en tres etapas. En la primera se examinan la evolucin de los fundamentos jurdicos, econmicos y polticos, en ese orden, y la forma en que

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condujeron a la creacin del sistema de comercio. Esta evolucin secular de la teora y de la prctica llev a la creacin del GATT en 1947 y explica en gran medida el desarrollo de la OMC. En la situacin actual, sin embargo, estos factores pueden considerarse ms bien retos que fundamentos; por lo que en la segunda parte del anlisis se examinan los retos jurdicos, econmicos y polticos que se plantean a la OMC. En ese examen se destaca que, en la sustitucin del ancien rgime por el nuevo orden, hubo ms cambio que continuidad, hasta el punto de sentirme tentado a calificarlo de desorden. Los aos transcurridos desde la creacin de la OMC se han caracterizado por rpidos cambios en la forma de practicarse el comercio y las consecuencias sobre la distribucin de la riqueza y el poder. La tercera y ltima parte del anlisis es ofrecer una rpida resea de la forma en que los temas expuestos en este captulo se desarrollan en el resto del libro.

Este es necesariamente un trabajo de sntesis, ya que hay que resumir siglos de debate y de evolucin en unas pocas pginas. Se tratarn las cuestiones jurdicas, econmicas y polticas

Cuadro 1.1. Acontecimientos fundamentales en la evolucin de los fundamentos jurdicos, econmicos y polticos de un sistema multilateral de comercio

395 a.C. aprox.

La crnica de Tucdides de la Guerra del Peloponeso inaugura la tradicin realista en la teora y la prctica de la gestin de los asuntos estatales, segn la cual los fuertes hacen lo que quieren y los dbiles lo que tienen que hacer.

1532Niccol Machivelli, Il Principe [El prncipe] exposicin clsica del realismo poltico a principios de la Era Moderna.

1625Hugo Grotius, De Jure Belli ac Pacis [Sobre el Derecho de Guerra y de Paz], primera obra de derecho internacional. Basada principalmente en el derecho natural ms que en el derecho positivo, defiende la libertad de los mares.

1648El Tratado de Westfalia pone trmino a la Guerra de los Treinta Aos y establece el principio de que los Estados son soberanos y jurdicamente iguales.

1748 Montesquieu, De lesprit des lois [El espritu de las leyes], defiende el carcter pacfico del comercio.

1758Emer de Vattel, Du droit des gens, ou Principes de la loi naturelle [Derecho de gentes], que representa el desplazamiento del derecho natural en favor del derecho positivo como fundamento del derecho internacional.

1776Adam Smith, Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations [Investigacin de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones], primera defensa amplia y coherente de los beneficios econmicos de la libertad de comercio.

1791Alexander Hamilton, Report on Manufactures [Informe sobre el asunto de las manufacturas], primera crtica de la libertad de comercio desde la perspectiva de un pas en desarrollo.

1795Immanuel Kant, Zum Ewigen Frieden [Sobre la paz perpetua], primera demanda de organizaciones internacionales.

1814-1815

Congreso de Viena, primer intento serio del mundo moderno de establecer un sistema de paz basado en el derecho internacional y en una organizacin internacional.

1815Establecimiento en Viena de la Comisin Central para la Navegacin del Rin, que puede sostenerse que es la primera organizacin comercial regional.

1817David Ricardo, On the Principles of Political Economy and Taxation [Principios de economa poltica y tributacin], que desarrolla la teora de la ventaja comparativa, aportando una justificacin universal a la libertad de comercio.

1865 La Unin Telegrfica Internacional, fue la primera organizacin internacional moderna.

1899Conferencia Internacional de Paz celebrada en La Haya, que dio lugar a la Convencin para la Resolucin Pacfica de Controversias Internacionales y (en 1902) la Corte Permanente de Arbitraje.

1919 Se establecen la Sociedad de Naciones y Organizacin Internacional del Trabajo, ambas con sede en Ginebra.

6 HISTORIA Y FUTURO DE LA ORGANIZACIN MUNDIAL DEL COMERCIO

por separado, pero los lectores notarn que los lmites entre estos mbitos son frecuentemente borrosos tanto en la teora como en la prctica. Abundan los ejemplos de transgresin creativa de los lmites, especialmente entre los primeros exploradores intelectuales de estos temas. Hugo Grotius, por ejemplo, que fue el primer erudito en el campo del derecho internacional pero estaba ms inclinado a hablar de justicia que de derecho, quiz pudiera ser calificado con ms exactitud de liberal que de jurista. Igualmente, quienes estimen que Adam Smith era un consumado liberal pueden sorprenderse al comprobar que este economista poltico era en gran medida un hombre de la poca guerrera en que viva. Tampoco cabe considerar que todos los cientficos polticos son descendientes intelectuales de Tucdides y de Maquiavelo. Muchos de ellos ven en las relaciones internacionales ms cooperacin que anarqua y, por su naturaleza, son ms liberales que realistas en sus planteamientos, mientras que otros invaden el terreno de los juristas adoptando una visin de las instituciones basada en el derecho pblico. En resumen, las fronteras que supuestamente separan estas disciplinas no siempre se respetan. De haber sido as, quiz la OMC nunca hubiera llegado a existir.

Fundamentos jurdicos e institucionales

Las organizaciones internacionales son, ante todo y sobre todo, expresin del derecho internacional, y el derecho es fundamental para la OMC. Segn un anlisis (Birkbeck, 2009: 15), la mayora de los estudios sobre la gobernanza y la reforma institucional en el marco de la OMC coinciden en que un objetivo bsico, si no el objetivo bsico de la OMC, debe ser proteger un enfoque estable, multilateral y basado en normas del comercio internacional. El derecho aporta una mayor certidumbre a las relaciones entre los Estados y limita lo que, en otras circunstancias, podra ser una bsqueda catica y autodestructiva del inters nacional. Los responsables de las decisiones de un pas no deben albergar dudas sobre sus compromisos ni sobre los compromisos asumidos por sus interlocutores comerciales. Por ejemplo, las empresas deben saber qu aranceles deben pagar y qu obstculos no arancelarios deben superar para ofrecer mercancas y servicios en un mercado extranjero. Esa certidumbre procede del amplio y creciente universo legal generado, en primer lugar, por los tratados que los Estados negocian y, luego, por las decisiones que interpretan y aplican esos acuerdos.

Tericamente, los Estados podran liberalizar el comercio sin recurrir al derecho internacional y a la negociacin de acuerdos vinculantes, pues cada uno de ellos tiene la posibilidad de abrir sus mercados autnomamente. Tambin pueden establecerse acuerdos bilaterales mediante una negociacin tcita: un pas B puede responder con la misma moneda a las medidas autnomas de liberalizacin adoptadas por un pas A. Estas formas de liberalizacin estaban de moda en la GranBretaa de mediados del siglo XIX y fueron defendidas tericamente por el economista John Stuart Mill (1806-1873) y, en la prctica, por el industrial y poltico Richard Cobden (1804-1865). Mill sostena que un pas saldra beneficiado de una liberalizacin unilateral del comercio incluso si no haba reciprocidad por parte de sus interlocutores, y Cobden constat que era ms probable que los polticos de otros pases abrieran sus mercados si esta accin no se perciba como una concesin a los ingleses.1 La abolicin unilateral por Gran Bretaa de las Leyes del Maz proteccionistas en 1846 fue el primer paso importante del movimiento hacia el libre comercio en Europa y fue anterior a la negociacin del Tratado de

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Cobden-Chevalier con Francia en 1860. Enese ao crucial de 1846 se produjo otra forma de liberalizacin autnoma ms compleja, cuando el Canad y los Estados Unidos entablaron una serie singular de negociaciones tcitas en virtud de las cuales cada uno de los dos pases promulg leyes que reducan los aranceles aplicados a productos de inters para su vecino. Esta negociacin, que se hizo sin necesidad de llegar a ningn acuerdo expreso entre los pases, fue ocho aos anterior a la negociacin del primer (y finalmente efmero) acuerdo de libre comercio entre esos dos interlocutores de Amrica del Norte.2 El mismo fenmeno puede observarse en nuestro tiempo: algunos pases optan por la liberalizacin, reduciendo los aranceles de forma autnoma, y estas decisiones pueden verse reforzadas por la ampliacin de las cadenas de suministro de la produccin multinacional. Por muy sorprendentes que sean estos ejemplos histricos y contemporneos, los resultados de una liberalizacin autnoma o tcita son tan seguros como sea firme la voluntad de algunos pases de respetar las decisiones que adoptaron libremente. Las medidas de apertura de los mercados que no estn reflejadas en obligaciones plasmadas solemnemente en tratados pueden resultar efmeras.3

Los orgenes del derecho internacional

El desarrollo del sistema estatal y del derecho internacional fue anterior al surgimiento de las ideas econmicas modernas. Aun as, una de las primeras motivaciones para el establecimiento del derecho internacional fue promover unas relaciones econmicas pacficas. En general se considera que Hugo Grotius (1583-1645) es el fundador del estudio del derecho internacional y como defensor de la libertad de los mares, fue uno de los pioneros de la tradicin del libre comercio. Enun momento en el que el derecho internacional era ms una aspiracin que un hecho, Grotius bas su argumentacin principalmente en la existencia del derecho natural. La obra de Grotius, DeJure Belli ac Pacis (1625) se adelant un siglo y medio a la justificacin econmica de la apertura de los mercados. Otros pensadores polticos de su poca defendieron igualmente que la libertad de comercio ejerce una influencia pacfica en los pases, asociando los mercados abiertos con la paz y el proteccionismo con la guerra.4

Grotius muri tres aos antes de que sus contemporneos concluyeran la Paz de Westfalia, un tratado que en 1648 puso fin a los enfrentamientos religiosos de la Guerra de los Treinta Aos y sirvi de base a una nueva concepcin de la soberana estatal. Segn el sistema de Westfalia, todos los Estados se consideraban independientes y jurdicamente iguales, disfrutando cada uno de ellos del derecho fundamental de autodeterminacin y de no intervencin de potencias extranjeras. Esos mismos Estados tenan tambin el derecho de concertar tratados -el Tratado de Westfalia era uno ms- por medio de los cuales establecan obligaciones jurdicas recprocas. Aunque ese tratado se recuerda normalmente por sus disposiciones sobre asuntos relacionados con la guerra y la paz, tiene tambin el objetivo de restaurar el comercio. En el artculo LXIX, por ejemplo, los signatarios del tratado acuerdan lo siguiente5:

Y como interesa mucho al Pblico que con la Conclusin de la Paz se restablezca el Comercio, a tal fin se ha acordado que los Peajes, las Aduanas, as como tambin los Abusos de la Bula de Brabante, y las Retorsiones y Arrestos, que se deriven de ello,

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junto con los Certificados extranjeros, las Exacciones, las Retenciones; lo mismo que los Gastos y Cargas excesivos de Correos, y los dems Obstculos al Comercio y la Navegacin, introducidos en su Perjuicio y en contra del Inters Pblico, aqu y all, en el Imperio, con ocasin de la Guerra, y ltimamente por una Autoridad privada, contra sus Derechos y Privilegios, sin el consentimiento del Emperador y de los Prncipes del Imperio, sean totalmente eliminados; y la antigua Seguridad, Jurisdiccin y Aduana se restablezcan, tal y como eran hace tiempo antes de estas Guerras y se mantengan sin violacin en las Provincias, Puertos y Ros.

As pues, con el tratado se iniciaba la tradicin de que los Estados de Europa aprovechasen la ocasin del establecimiento de la paz despus de un conflicto importante como oportunidad para restablecer las libertades comerciales que existan en el status quo ante bellum o incluso para lograr niveles de apertura que no se haban alcanzado antes de las hostilidades. Estos Estados tendrn mucho menos xito cuando negocien el Tratado de Versalles despus de la Primera Guerra Mundial, pero ese mismo impulso dio vida al GATT despus de la segunda guerra mundial. Algunos consideran que la posterior creacin de la OMC form parte del dividendo de la paz que produjo el final de la Guerra Fra.

El derecho internacional evolucion y se convirti en una disciplina ms sistemtica durante el siglo siguiente a la negociacin de este tratado, como pone de manifiesto la obra de Emer DeVattel (1714-1767) Le droit des gens, ou Principes de la loi naturelle (1758). Esta obra, muy leda en su poca, mantendr en el siglo XIX su carcter de texto fundamental. Sin embargo, los conceptos econmicos en que se basaba eran todava bastante primitivos ya que De Vattel reflejaba las opiniones mercantilistas que todava prevalecan entre los estadistas de su poca. DeVattel, escribiendo 18 aos antes de que Adam Smith publicara su Investigacin de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones, aconsejaba que:

El Prncipe debe poner toda vigilancia en promover el comercio ventajoso a su pueblo y suprimir o restringir el que no lo es. Siendo el oro y la plata la medida comn de todas las cosas comerciales, el comercio que atrae al Estado mayor cantidad de estos metales y no les hace salir, es un comercio ventajoso, y por el contrario es ruinoso aquel que hace salir ms oro y plata, y esto se llama la balanza del comercio. Lahabilidad de los que le dirigen, consiste en hacer inclinar esta balanza en favor de la nacin (Captulo VIII, prrafo 98).

Esta cita pone de manifiesto un punto importante sobre la perspectiva jurdica del sistema de comercio: los abogados pueden ser defensores eficaces de sus clientes en esta esfera como en otras, pero la orientacin que impriman a su defensa depender de los objetivos del cliente. Lapromocin que hace De Vattel del mercantilismo refleja simplemente las ideas de su poca. Elsistema de leyes y tratados que los pases estaban desarrollando en aquel momento iba a ser capaz de adaptarse a las nuevas ideas econmicas que surgiran en la siguiente generacin.

La forma que adoptan los acuerdos comerciales, e incluso el lenguaje que los negociadores utilizan hoy da, deben ms al mercantilismo segn lo interpretaron los juristas, que al libre

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comercio proclamado por los economistas. Los compromisos contrados por los pases para reducir o eliminar los aranceles son calificados invariablemente de concesiones, lo que supone que cualquier reduccin del muro arancelario significa renunciar a algo de valor, aunque sea a cambio de unas concesiones recprocas de los pases interlocutores. All donde los economistas polticamente inteligentes se han impuesto, estas restricciones mutuas que los pases convienen en los acuerdos comerciales se califican al contrario de inversiones.

Parte de la terminologa que los juristas utilizan tiene orgenes ms antiguos. Cuando los pases empezaron a negociar tratados comerciales tomaron prestado un concepto fundamental que originalmente se haba desarrollado en las relaciones entre ciudades y comerciantes extranjeros. Los orgenes de la clusula de la nacin ms favorecida (NMF) se remontan a la Edad Media, cuando los comerciantes obtenan franquicias de los municipios, en las que se definan sus derechos y privilegios. Normalmente pedan tener los mismos derechos y privilegios que tenan los comerciantes ms favorecidos. La doctrina se incorpor luego a los tratados comerciales entre Estados soberanos, en los que se estableca que cualquier concesin hecha a un interlocutor comercial (especialmente la reduccin de aranceles) se hara extensiva automticamente a todos los dems pases a los que se concediera un trato NMF, y posteriormente esta doctrina se convirti en un pilar del sistema multilateral de comercio. El artculo I del GATT establece que cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro pas o destinado a l, ser concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las dems partes contratantes o a ellos destinado.

La creacin de organizaciones internacionales

Los juristas tericos, despus de haber dedicado gran energa a elaborar y defender lo que entonces eran ideas radicales sobre la soberana y la independencia, tardaron en adoptar la idea conexa, pero aparentemente contradictoria, de que los pases podan subordinar el ejercicio de su soberana a organizaciones supranacionales. Correspondi, en cambio, a un filsofo, Enmanuel Kant (1724-1804) formular esa idea. En su ensayo de 1795, Sobre la paz perpetua, Kant preconiza el establecimiento de una federacin para poner trmino a toda guerra. La propuesta de Kant, aunque fuera revolucionaria para su poca, atribua a las organizaciones internacionales un papel ms limitado que el que le atribuiran ms tarde sus herederos intelectuales. Para l, la institucin ideal debera tener como nico objetivo garantizar la paz, no se propona recabar ningn poder de los Estados miembros y estos no habran de someterse ... a leyes polticas y a una coaccin legal.

Hasta mediados del siglo XIX los Estados no empezaron a establecer de manera formal y permanente organizaciones internacionales que tuvieran objetivos ms amplios y un planteamiento ms intrusivo de la negociacin de compromisos. Justamente, las primeras organizaciones de este tipo fueron consecuencia de la tecnologa moderna y del comercio. LaUnin Internacional de Telecomunicaciones, fundada en 1865 con el nombre de Unin Telegrfica Internacional y que adopt su nombre actual en 1934, se cita con frecuencia como la primera autntica organizacin internacional de la Era Moderna. El Convenio de Pars

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para la Proteccin de la Propiedad Industrial (1883) fue otro paso importante en esta direccin y se convertira (a travs de su incorporacin al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio) en la ms antigua de las normas de la OMC. Algunos otros organismos datan del siglo XIX, en particular la Unin Postal Universal (creada en1874), pero las organizaciones internacionales solo empezaron a adquirir la dimensin y la importancia que tienen en nuestra poca cuando se estableci la Sociedad de Naciones despus de la Primera Guerra Mundial.

El derecho internacional no se extendi inmediatamente a los pases situados fuera de Europa ni a sus antiguas colonias econmicamente ms avanzadas. Las dems regiones tuvieron que sufrir durante generaciones el colonialismo, la diplomacia de las caoneras y los conceptos jurdicos que formalizaban la desigualdad (por ejemplo, la extraterritorialidad). Consideremos la experiencia de China en el siglo anterior al estallido de la Segunda Guerra Mundial. China, a partir del tratado bilateral sobre aranceles que Gran Bretaa la oblig a firmar en 1842, perdi su autonoma para fijar aranceles, e incluso para cobrarlos. Los tipos eran fijados en los tratados que las potencias occidentales (y en ltimo extremo el Japn) imponan, extendindose automticamente las concesiones hechas en cada nuevo acuerdo a todas las potencias mediante clusulas NMF. El caso chino no fue singular; las potencias europeas y los Estados Unidos impusieron tratados comparables en varios momentos de la historia al Congo, Egipto, Marruecos, Mascate (actualmente Omn), Persia (actualmente Irn), Samoa, Siam (actualmente Tailandia), Tnez y Turqua. Sin embargo, a lo largo del siglo XX los conceptos de soberana e igualdad jurdica de los Estados, procedentes de Westfalia, se transformaron en prctica universal. Henkin (1968: 42) ha observado que casi todas las naciones respetan casi todos los principios del derecho internacional y casi todas sus obligaciones durante casi todo el tiempo y, aunque pueda haber un poco de exageracin en esta afirmacin, es indudable que el respeto de la ley es, hoy ms que ayer, un elemento importante de las relaciones internacionales.

La Segunda Guerra Mundial ofreci a las potencias aliadas la posibilidad de rehacer el mundo. El sistema de organizaciones internacionales que esas potencias disearon despus de la guerra se asemeja a la estructura de los gobiernos nacionales. Adems de crear un rgano legislativo (laAsamblea General de las Naciones Unidas), un rgano judicial (Corte Internacional de Justicia) y un banco central (el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), los arquitectos del orden de la posguerra establecieron el equivalente de los ministerios de agricultura (Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura), de educacin y de cultura (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura), de salud (Organizacin Mundial de la Salud), de trabajo (Organizacin Internacional del Trabajo) y otros. Por tanto, la Organizacin Internacional de Comercio (OIC) se haba previsto que desempeara las funciones de un ministerio mundial de comercio. Los idealistas esperaban que estas instituciones conformaran algo semejante a un gobierno mundial, pero una serie de problemas impidi que surgiera algo as. El principal obstculo fue el firme apego de todos los pases a su soberana, a lo que se aadieron las tensiones y divisiones provocadas por la Guerra Fra. La preocupacin por la soberana oblig a los diplomticos que haban concebido la OIC a buscar el logro de objetivos ms modestos. Diebold (1994: 336) dira posteriormente que ni en la OIC ni en el GATT se habla de la libertad de comercio, y que no conoca a nadie preocupado

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por solucionar los problemas del comercio internacional en aquel momento que pensara que la libertad de comercio era un objetivo realista, ni siquiera una aspiracin razonable para un sistema econmico liberal que deba ser regido por Estados soberanos. Los negociadores establecieron en esos acuerdos numerosas normas para proteger la soberana de los Estados, pero no las suficientes para satisfacer a los detractores.

La primera vctima del ambiente poltico de posguerra fue la OIC, ya que el Congreso de los Estados Unidos se neg a aprobar la Carta de La Habana. Entonces, los pases se acogieron al GATT, supuestamente temporal, que se convirti en el eje del sistema de comercio. El GATT se haba pensado como un acuerdo provisional hasta que se creara la nueva institucin comercial y, con el tiempo, eso es precisamente lo que sucedi pero, en lugar de unos meses, la transicin dur cerca de medio siglo. Durante todos esos aos, esta versin reducida al mnimo de la OIC se desarroll en tres dimensiones: el nmero de Partes Contratantes del GATT se multiplic, los compromisos arancelarios que estas asumieron se profundizaron y la gama de cuestiones abordadas se ampli gradualmente desde las medidas en frontera a la legislacin interna. El GATT ha sido el marco de ocho rondas de negociaciones comerciales multilaterales desde su establecimiento en 1947 hasta su sustitucin por la OMC en 1995.

El GATT evolucion progresivamente y dej de ser un club exclusivo para convertirse en un atributo esencial de la ciudadana mundial. Casi todos los pases que al final de la Ronda Uruguay (1986-1994) no eran todava partes contratantes del GATT estaban o bien en el proceso de adhesin o estudiando seriamente esa posibilidad. No obstante, el organismo tena notables imperfecciones, no siendo la menor el hecho de que no era una organizacin internacional bona fide. El GATT era un contrato en el que los pases eran partes, y no una organizacin de la que fueran miembros y, en el marco de ese arreglo contractual, sus compromisos tenan un carcter ms provisional que definitivo. Estas insuficiencias podran ser todava ms perturbadoras si, como sostenan los Estados Unidos, el rgimen multilateral de comercio se ampliaba en la Ronda Uruguay y abarcaba nuevas cuestiones, como los servicios, la inversin y los derechos de propiedad intelectual. Otros pases desarrollados apoyaron las propuestas estadounidenses sobre estas nuevas cuestiones pero, pocos aos despus de iniciada la Ronda, propusieron que las nuevas cuestiones se complementaran con una modificacin del fundamento jurdico del rgimen. Tal como fue propuesta por el Canad y la Comunidad Europea en 1990, y aprobada despus de cuatro aos de negociaciones, la nueva OMC iba a ser una autntica organizacin internacional cuyas normas se aplicaran de forma definitiva y su cumplimiento se exigira por medio de un mecanismo de solucin de diferencias ms slido.

Las organizaciones internacionales despus de la Guerra Fra

El establecimiento de la OMC coincidi con el final de la Guerra Fra. Este hecho fue considerado en algunos pases como una oportunidad para hacer efectivo el dividendo de la paz y reducir la carga del liderazgo, pero algunos idealistas proclamaron, en trminos ms grandiosos, el fin de la historia y vieron la oportunidad de disear un sistema mundial ms cooperativo. Hubo quienes preconizaron un mayor recurso a las organizaciones internacionales, por ser dispensadoras de bienes pblicos globales (vase el recuadro 1.1).

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Recuadro 1.1. La OMC y los bienes pblicos: las dimensiones legales, econmicas y polticas

Un concepto transversal a las tres esferas del pensamiento examinadas en esta obra es la nocin de bienes pblicos. Esta idea econmica tiene consecuencias importantes, aunque no siempre coherentes, para el sistema multilateral de comercio. Ayuda a explicar por qu es difcil establecer mercados abiertos, cmo a veces puede superarse esa dificultad mediante una norma general y qu excepciones concretas se proponen en tal caso.

Los bienes pblicos, tal y como los describi por primera vez Salmuelson (1954) tienen dos caractersticas fundamentales. La primera es que no son excluibles, es decir, no puede impedirse a nadie que los disfrute. Las carreteras y la defensa nacional, son bienes que si estn disponibles para alguien estn disponibles para todos. En segundo lugar no hay rivalidad en su consumo, es decir, que el consumo de ese bien por una persona no disminuye su disponibilidad para otras personas. La informacin que recibe un motorista al leer las seales de trfico no disminuye la capacidad de circular de otras personas. Desde el punto de vista de la poltica pblica, el aspecto ms importante de los bienes pblicos es que estn muy expuestos al fracaso del mercado. Un sujeto racional, interesado en s mismo, normalmente considerar que suministrar un bien pblico es una actividad que ofrece muy pocos incentivos pues otros actores, igualmente racionales e interesados en s mismos, pueden aprovecharse gratuitamente de esa inversin. Este obstculo al suministro de bienes pblicos por actores privados se convierte as en justificacin del hecho de que el Estado se convierta en proveedor, actuando en nombre de la comunidad.

Una escuela de pensamiento utiliza el razonamiento sobre los bienes pblicos para responder a la pregunta de carcter general sobre por qu los mercados mundiales a veces estn relativamente abiertos y a veces relativamente cerrados: un enigma que, junto con la cuestin de por qu los pases estn a veces en paz y otras veces en guerra, es uno de los grandes temas de las relaciones internacionales. Segn la teora de la estabilidad hegemnica, un mercado mundial abierto es un

La Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales reflej este estado de nimo. El mismo ao en que naca la OMC, esta Comisin, respaldada por las Naciones Unidas, publicaba su informe Our Global Neighbourhood, en el que alegaba que se necesita una estrategia multifactica para el gobierno mundial. Los autores observaban que eso exigira reformar y reforzar el sistema actual de instituciones intergubernamentales y la articulacin de un sentimiento colaborador basado en los principios de consulta, transparencia y responsabilidad. Se promovera la ciudadana mundial y se trabajara para incluir a los segmentos ms pobres, marginados y alienados de las sociedades nacionales y de la sociedad internacional. Se tratara de buscar la paz y el progreso para todos, trabajando para anticiparse a los conflictos y mejorar la capacidad de resolver las diferencias de forma pacfica. Porltimo, se procurara someter el poder arbitrario (econmico, poltico o militar) al imperio de la ley en el marco de una sociedad mundial (Comisin de Gestin de los Asuntos Pblicos Mundiales, 1995: 5).

En el informe se sealaba tambin el establecimiento de la OMC como un elemento constructivo fundamental del gobierno econmico mundial (Ibid.: 167).

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bien pblico y, por consiguiente, no suele ser habitual ya que cada pas defiende sus propios intereses mediante un proteccionismo selectivo que est siempre dispuesto a aprovecharse gratuitamente de la apertura de cualquier otro pas. Histricamente, el bien pblico solo se ha suministrado cuando hay un pas grande que tiene tanto el motivo (una economa competitiva y orientada a la exportacin) como los medios (fuerza militar, prestigio poltico y poder econmico) para dirigir u obligar a otros pases (vase Kindleberger, 1973; Krasner, 1976; y Gilpin, 1987). Como se analiza ms profundamente en el captulo 2, Gran Bretaa desempe este papel en el siglo XIX y los Estados Unidos en el siglo XX.

Hay otra escuela de pensamiento que utiliza un razonamiento similar para defender, en trminos ms generales, el gobierno mundial mediante las organizaciones internacionales. Los defensores de los bienes pblicos mundiales, destacan las ganancias colectivas, superiores a los costes individuales de la cooperacin, y sostienen que es necesario establecer y reforzar instituciones tales como la OMC para hacer frente a los problemas mundiales. En su opinin, esto proporcionar un fundamento ms duradero, equitativo y cooperativo al gobierno democrtico mundial que la confianza en la hegemona. En este contexto, los Estados sern testigos de la continua erosin de su capacidad de cumplir objetivos de poltica nacional si no dan nuevos pasos para cooperar en la solucin de los problemas internacionales y la solucin de los riesgos sistmicos (Kaul y otros, 1999: 451).

El concepto de bien pblico puede tambin aclarar el debate poltico sobre el comercio a nivel nacional, en particular los diferentes niveles de activismo entre los grupos de inters favorables al comercio y los escpticos con respecto a este. Si todas las partes interesadas se sintieran igualmente incentivadas a defender sus intereses, cabra esperar que la liberalizacin del comercio fuera una opcin poltica obvia en la mayora de las democracias, ya que los consumidores, que son los beneficiarios finales de un mercado abierto, seran muy superiores en nmero a las industrias proteccionistas que conspiran contra sus intereses. Sin embargo, los consumidores se enfrentan al problema de movilizacin propio de un bien pblico, mientras que las industrias proteccionistas se benefician de la ventaja organizativa de ser un nmero reducido.

Consideremos el caso del azcar. Si se dice a millones de consumidores que pueden ahorrar1dlar semanal cada uno en la factura del supermercado y que lo nico que tienen que hacer es unirse contra el grupo de presin de las industrias del azcar, y la media docena de miembros de ese grupo de presin sabe que cada uno de ellos puede ganar millones de dlares gracias a los precios inflados de un mercado cerrado, no debe sorprendernos que esos escasos productores puedan superar ms fcilmente que los consumidores los obstculos de organizacin que entraan los bienes pblicos.

La lgica de los bienes pblicos repercute tambin en la voluntad de los pases de liberalizar sectores distintos del de las mercancas. Aunque sean pocos los pases cuyos gobiernos participan directamente en la produccin y venta de mercancas, los Estados, alentados por consideraciones relacionadas con los bienes pblicos, se han convertido en proveedores de servicios de salud, de educacin y de otros servicios sociales, de servicios pblicos como la electricidad, as como de servicios postales y de transporte. Esto aumenta la complejidad de las negociaciones sobre el comercio de servicios, ya que incluye sectores en los que tanto los trabajadores como los consumidores estn mejor equipados para superar los obstculos de organizacin que entraan los bienes pblicos. Las empresas estatales tienden a estar ms sindicalizadas y los beneficiarios de los servicios sociales facilitados por el Estado figuraban entre los militantes antiglobalizacin ms activos al principio del siglo XXI.

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Este entusiasmo posterior a la Guerra Fra, que poda considerarse como el tercer intento en el siglo XX de rehacer el orden mundial despus de un perodo de hostilidades, no logr redefinir, como se deseaba, la sociedad mundial. Quiz la dificultad ms grave era el diferente grado en que los Estados miembros de las organizaciones internacionales consideraban que el gobierno mundial era deseable o factible. Como ha sealado Sandler (1997: 13), las naciones no quieren dotar a un organismo supranacional de autoridad para recaudar impuestos con los que regular las externalidades transnacionales, aportar bienes pblicos internacionales, asignar derechos de propiedad o redistribuir los ingresos. Esta aversin es ms intensa en algunos pases que en otros, siendo de especial importancia las diferentes culturas y tradiciones polticas de los dos participantes ms influyentes en el sistema de comercio.6 Los polticos de la Unin Europea y los Estados Unidos muestran con frecuencia puntos de vista fundamentalmente distintos sobre el valor del derecho internacional y sobre su voluntad de ceder algn grado de soberana a instituciones regionales o mundiales. Segn ha dicho Petersmann (2007: 143), los polticos estadounidenses tienden a oponerse a la idea de confiar en el derecho internacional y en los tribunales internacionales como medio para cambiar las leyes nacionales debido a la idea estadounidense del constitucionalismo nacional, el autogobierno democrtico y la autosuficiencia, y los Estados Unidos consideran que las organizaciones intergubernamentales son irremediablemente antidemocrticas. En cambio:

La integracin europea demuestra que, en un mundo globalmente interdependiente, la autodeterminacin individual y democrtica, el disfrute de los derechos humanos por encima de las fronteras y la cooperacin internacional pacfica no pueden estar garantizados sin el derecho internacional: por consiguiente, un Estado abierto al derecho internacional no est limitando su vida democrtica ni su soberana nacional, sino ms bien materializando nuevas dimensiones del autogobierno democrtico y de la responsabilidad democrtica en un mundo interdependiente (Ibid.: 144).

Esas diferencias transatlnticas han influido tanto en el establecimiento de la OMC como en su desarrollo como institucin. Mientras que la Unin Europea figuraba entre los primeros, y ms entusiastas, defensores de una nueva institucin internacional que sustituyera al anticuado y disminuido GATT, los Estados Unidos se mostraban a veces indiferentes o incluso hostiles a la idea de crear un nuevo organismo mundial. Y mientras que Bruselas fue el principal defensor de lanzar lo que luego se convertira en la Ronda de Doha, Washington se mostr en algunos momentos decisivos mucho menos entusiasta.

El hecho de que los Estados Unidos y la UE no enfoquen la liberalizacin del comercio de la misma manera puede atribuirse tambin a que tienen una experiencia histrica diferente. La integracin econmica fue el motivo original de la unin en ambos casos, pero se plante en diferentes momentos y avanz con diferente velocidad. En los Estados Unidos la integracin se consigui de un solo golpe con la Constitucin de 1788 que prohiba los obstculos intern