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Tomo 4
Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas. Tomo 4
Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la FederacinLXIII Legislatura. Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninAv. Congreso de la Unin 66, Edificio F piso 2Col. El Parque, Delegacin Venustiano CarranzaC.P. 15960, Mxico, Ciudad de Mxico
ISBN: 978-607-97198-7-6
Diseo de portada e interiores:D3 Ediciones SA de CV/ Alejandra Gallardo Cao,Ana Karina Mendoza Cervantes
Cuidado de la edicin:Leonardo Bolaos CrdenasNancy Monroy AvilaKarla Galicia Hoyuela
Primera edicin Tomo 1, 2014Primera edicin Tomo 2, 2015Primera edicin Tomo 3, 2016Primera edicin Tomo 4, 2017
Impreso en MxicoPrinted in Mexico
Directorio
Mesa Directiva
Dip. Jorge Carlos Ramrez Marn Presidente
Dip. Martha Hilda Gonzlez CaldernVicepresidente
Dip. Edmundo Javier BolaosVicepresidente
Dip. Arturo Santana AlfaroVicepresidente
Dip. Mara vila SernaVicepresidente
Dip. Marco Antonio Aguilar YunesSecretario
Dip. Alejandra Noem Reynoso Snchez Secretaria
Dip. Isaura Ivanova Pool PechSecretaria
Dip. Andrs Fernndez del Valle LaisequillaSecretaria
Dip. Ernestina Godoy RamosSecretaria
Dip. Vernica Delgadillo GarcaSecretaria
Dip. Mara Eugenia Ocampo BedollaSecretario
Dip. Ana Guadalupe Perea SantosSecretaria
Cmara de Diputados LXIII Legislatura
Junta de Coordinacin Poltica
Dip. Marko Antonio Corts MendozaPresidente
Dip. Csar Octavio Camacho Quiroz
Dip. Francisco Martnez Neri
Dip. Jess Sesma Surez
Dip. Norma Roco Nahle Garca
Dip. Jos Clemente Castaeda Hoeflich
Dip. Luis Alfredo Valles Mendoza
Dip. Alejandro Gonzlez Murillo
Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior
de la Federacin
PresidenteDip. Luis Maldonado Venegas
SecretariosDip. Rafael Arturo Balczar Narro
Dip. Marco Antonio Barranco SnchezDip. Enrique Rojas Orozco
Dip. Ruth Noem Tiscareo AgoitiaDip. Eukid Castan Herrera
Dip. Minerva Hernndez RamosDip. Luis Gilberto Marrn Agustn
Dip. David Jimnez RumboDip. Alicia Barrientos PantojaDip. Maricela Contreras Julin
Dip. Emilio Enrique Salazar FarasDip. Claudia Sofa Corichi GarcaDip. Francisco Javier Pinto Torres
IntegrantesDip. Bernardino Antelo Esper
Dip. Ricardo ngel Barrientos RosDip. Pablo Bedolla Lpez
Dip. Paloma Canales SurezDip. Manuel Jess Clouthier Carrillo
Dip. Marko Antonio Corts MendozaDip. Araceli Damin Gonzlez
Dip. Aarn Gonzlez RojasDip. Gonzalo Guzar Valladares
Dip. Armando Alejandro Rivera CastillejosDip. Salomn Fernando Rosales Reyes
Dip. Mara Esther de Jess Scherman LeaoDip. Vctor Manuel Silva Tejeda
Dip. Mara Monserrath Sobreyra SantosDip. Mara Luisa Snchez Meza
Dip. Alma Carolina Viggiano Austria
Secretario TcnicoMtro. Isaac Rojkind Orleansky
Unidad de Evaluacin y Control de la Comisin
de Vigilancia
TitularDr. Alejandro Romero Gudio
DirectoresMtro. Francisco Vega Rodrguez
Mtra. Mara del Carmen Lastra y LastraDra. Guadalupe Blanca Leticia
Ocampo Garca de AlbaDr. Jorge Alejandro Ortiz Ramrez
Secretario tcnicoDr. Leonardo Arturo Bolaos Crdenas
Presentacin 9
Colaboraciones institucionalesCmo construir una poltica institucional de integridadefectiva para combatir a la corrupcin 17C.P.C. Juan Manuel Portal Martnez
Constitucin versus corrupcin 29Magistrado Presidente Carlos Chaurand Arzate
Sociedad civil, anticorrupcin y corresponsabilidad 45Doctor Eber Omar Betanzos Torres
La voluntad poltica, piedra angular en el combate a la corrupcin? 55C.P.C. Gregorio Guerrero Pozas
El subsistema de rendicin de cuentas de los servidores pblicos y las implicaciones jurdicas de su incumplimiento 71Doctora Yasmn Esquivel Mossa
Prevencin de la corrupcin en las entidades de Fiscalizacin Superior. Buenas prcticas de la Auditora Superior de la Ciudad de Mxico 87Doctor David Manuel Vega Vera
La Rendicin de Cuentas y el Sistema Nacionalde Fiscalizacin, una perspectiva desde el mbito estatal 107Doctor David Villanueva Lomel
La aplicacin de los principios y reglas del Derechopenal al procedimiento administrativo disciplinario, atendiendo a sus matices y modulaciones 131Maestra Ana Yadira Alarcn Mrquez
Colaboraciones acadmicasRecuperacin de activos frente a la corrupcin en el nuevo orden mundial globalizado 151Doctor Nicols Rodrguez Garca
Contenido
Transparencia, rendicin de cuentas y fortalecimiento democrtico 191Maestro Issac Armando Arteaga Cano
La reeleccin legislativa y las candidaturas independientes. Un ejercicio de rendicin de cuentas ante la sociedad 217Doctor Leonardo Arturo Bolaos Crdenas
Anlisis del Sistema Anticorrupcin en la nueva Constitucin de la Ciudad de Mxico 243Doctor Jaime Fernando Crdenas Gracia
Liderazgo institucional contra la corrupcin 271Doctor Jos R. Castelazo
Formacin de gobiernos de coalicin y rendicin de cuentas 289Doctor Eduardo de Jess Castellanos Hernndez
Consideraciones tico-jurdicas del Sistema Nacional Anticorrupcin 321Doctor lvaro Castro Estrada
Transparencia presupuestaria: algunas reflexiones y recomendaciones 345Doctor Jorge A. Chvez Presa
Niveles de fiscalizacin superior, evaluacin, auditora interna y externa. El caso del Gobierno federal 365C.P. Nicols Domnguez Garca
La actividad fiscalizadora de la Auditora Superiorde la Federacin, 2000-2015 405Doctora Nancy Garca VzquezMaestro Cristian Ismael Jimnez Jimnez
Fiscalizacin de los recursos de partidos polticos y otros sujetos obligados 423C.P. Eduardo Gurza Curiel
El Sistema Nacional Anticorrupcin a dos meses dehaber entrado en vigor 439Doctor Manuel L. Hallivis Pelayo
Perspectivas del Componente de Participacin Ciudadanadel Sistema Nacional Anticorrupcin 469Maestro Sergio E. Huacuja BetancourtDoctor Germn Sergio Merino Conde
Lgica operativa y funcional de la auditora como herramienta anticorrupcin 507Maestro Juan Carlos Moreno Jimnez Doctora Mara Maricela Trujillo FloresDoctor Fernando Lmbarry Vilchis
Modelo democrtico anticorrupcin 533Doctor Hctor Luna de la Vega
Pluralidad sindical y transparencia en el Derecho mexicano del trabajo 553Doctor Porfirio Marquet Guerrero
La transparencia, un compromiso permanente 573Doctor Carlos F. Matute Gonzlez
Transparencia y rendicin de cuentas: de herramientas de papel a verdaderas y eficaces vas para la generacin de cultura y la construccin de un sistema de gobernanza en Mxico 611Doctor Carlos Mena AdameMaestra Tania Alvarez Escorza
La instrumentalidad del principio jurdico de especialidad presupuestaria en la fiscalizacin del gasto pblico 627Doctor scar Nava Escudero
El perfil de liderazgo adecuado para el combate a la corrupcin 643Doctor Abraham Nosnik Ostrowiak
Fiscalizacin superior comparada 659Doctora Guadalupe Blanca Leticia Ocampo Garca de Alba
La transparencia en el cumplimiento de obligaciones en los contratos pblicos 691Carlos Alberto Prez CuevasDavid Ulises Guzmn Palma
Los consejos de Don Quijote para lograrun buen gobierno 711Doctor Manuel Quijano Torres
Las Fiscalas Anti Corrupcin en Amrica Latina 733Luis Arturo Rivas-TovarPerla Snchez-FeregrinoJonathan Garca-Lpez
Anlisis y retos del Sistema Nacional Anticorrupcin 763Doctor Alejandro Romero Gudio
Los medios de defensa ante el sistema de Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas 789Magistrado Adalberto G. Salgado Borrego
Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin (Bases, progresos y desaciertos) 813Doctora Erndira Salgado Ledesma
Fideicomisos pblicos, an un reto de la transparencia y la rendicin de cuentas 831Licenciada Sarah Salvatierra Pineda
Control constitucional de la calidad de las leyes y otras formas de control 847Licenciado Sadot Snchez Carreo
El estudio estadstico de la fiscalizacin superior y el control parlamentario 869Doctor Jess Antonio Serrano SnchezMaestro Alejandro Gabriel Emiliano Flores
La Orientacin a Resultados en las organizaciones pblicas 911Doctor Vicente Surez Zendejas
La homogenizacin del derecho de Acceso a la Informacin en Mxico. La ruptura de la desigualdaden la garanta de este derecho a partir de la Ley General de Transparencia 931Doctor Guillermo A. Tenorio Cueto
Declaracin patrimonial, fiscal y de intereses: un medio disuasivo y preventivo en el Sistema Nacional Anticorrupcin? 951Magistrada Nora Elizabeth Urby Genel
9
Presentacin
Diputado Luis Maldonado Venegas*
El ao pasado escrib con satisfaccin, e incluso jactancia, que llegba-mos a constituir una autntica serie con la publicacin del tercer tomo titulado Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas.
Esa presentacin podra entenderse como una invitacin a prolongar el camino emprendido y como un anuncio de la obra por venir. En efecto, apenas se ha completado un ao, cuando est Comisin de Vigilancia de la Auditora Supe-rior de la Federacin, que tengo la distincin de presidir, apoyada como siempre por la Unidad de Evaluacin y Control, puede de nuevo presentar a la opinin pblica y a la ciudadana especializada la cuarta edicin de esta antologa.
Destacados especialistas, procedentes tanto del servicio pblico como de la academia se han dado cita para este exquisito coloquio de plumas. Se trata, no hara falta decirlo, pero s reconocerlo, de trabajos de la ms alta calidad, abordando los ms diversos tpicos y perspectivas.
Si en los anteriores tres volmenes el Sistema Nacional de Combate a la Co-rrupcin era ms un diseo que una materializacin, hoy el tramo a disear es cada vez mejor, lo implementado est en proceso de consolidacin y este sistema vinculado con el de fiscalizacin y con el de transparencia van dando sus frutos. As, entre los textos que componen este libro, encontramos esque-matizaciones, anlisis, reportes y propuestas de gran vala.
En mi presentacin anterior hice referencia a la magnitud de esta obra colectiva. Hoy se impone recordar que el tomo 1, cont con 16 trabajos y la pluma de 19 autores, el tomo 2, se complet con 25 trabajos y 31 autores. El tomo 3 alcan-z la honrosa cifra de 28 trabajos que representan la participacin 32 autores.
10
Presentacin
Hasta ese punto, se totalizaban 69 ensayos, pero slo en este cuarto volumen se entregan 41 nuevos ensayos, esto es en los cuatro tomos se han editado, un total de 110 ensayos.
Ya se vuelve un reto presentarlos de manera cmoda al lector y prctica para la referencia. Conviene apuntarlo, toda vez que la intencin fundamental es entre-gar una obra de referencia, que permita al lector interesado, acudir al o los trabajos que toquen los puntos de su inters y de ah pueda extraer informacin fundada, pertinente y transversal a los sistemas y temas que aparecen en esta obra.
Me parece que como elementos fundamentales en este cuarto volumen estn las distintas facetas y retos que tiene el Sistema Nacional Anticorrupcin, ahora que ste ha pasado a ocupar el primer plano en un trabajo interinstitucional.
En segundo lugar, encontramos lo relativo a la rendicin de cuentas del servi-cio pblico, que incluye temas de control interno y evaluacin del desempe-o en estas importantes reas.
Se encuentran, por ltimo, una miscelnea de temas asociados con la trans-parencia y el combate a la corrupcin en proyectos especficos. Lo que otorga una especial importancia a este volumen porque supera las revisiones esque-mticas que se venan haciendo y comienzan a puntualizarse los temas al nivel de los retos concretos.
Reconozco y agradezco el empeo de los autores que han hecho tan signifi-cativas contribuciones:
Colaboradores institucionales:
El Auditor Superior de la Federacin, C.P.C Juan Manuel Portal Martnez, C-mo construir una poltica institucional de integridad efectiva para combatir a la corrupcin?
El Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Magdo. Carlos Chaurand Arzate, Constitucin versus corrupcin.
El Subsecretario de la Funcin Pblica, Dr. Eber Omar Betanzos Torres, Socie-dad civil, anticorrupcin y corresponsabilidad.
El Contralor General del Instituto Nacional Electoral, C.P.C Gregorio Guerrero Pozas, La voluntad poltica, piedra angular en el combate a la corrupcin?
Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas
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La Magistrada Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Ciu-dad de Mxico, Dra. Yasmn Esquivel Mossa, El subsistema de rendicin de cuen-tas de los servidores pblicos y las implicaciones jurdicas de su incumplimiento.
El Auditor Superior de la Ciudad de Mxico, Dr. David Vega Vera, Preven-cin de la corrupcin en las Entidades de Fiscalizacin Superior. Buenas prcticas de la Auditora Superior de la Ciudad de Mxico.
El Auditor Superior del Estado de Puebla, Dr. David Villanueva Lomel, La Rendicin de Cuentas y el Sistema Nacional de Fiscalizacin, una perspectiva desde el mbito estatal.
La Consejera de la Judicatura de la Ciudad de Mxico, Mtra. Ana Yadira Alarcn Mrquez, La aplicacin de los principios y reglas del derecho penal al procedi-miento administrativo disciplinario, atendiendo a sus matices y modulaciones.
Colaboradores acadmicos:
El Catedrtico de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho, Posgrado Esta-do de Derecho y Gobernanza Global de la Universidad de Salamanca, Espaa, Dr. Nicols Rodrguez Garca, Recuperacin de activos frente a la corrupcin en el nuevo orden mundial globalizado.
El Director de Anlisis y Evaluacin en la Coordinacin Nacional de Comuni-cacin Social del Instituto Nacional Electoral, Mtro. Isaac Armando Arteaga Cano, Transparencia, rendicin de cuentas y fortalecimiento democrtico.
El Secretario Tcnico de la Unidad de Evaluacin y Control, Dr. Leonardo Ar-turo Bolaos Crdenas, La reeleccin legislativa y las candidaturas indepen-dientes. Un ejercicio de rendicin de cuentas ante la sociedad.
El Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Dr. Jai-me Crdenas Gracia, Anlisis del Sistema Anticorrupcin en la nueva Consti-tucin de la Ciudad de Mxico.
El Presidente del Comit de Expertos en Administracin Pblica de la ONU, Dr. Jos R. Castelazo, Liderazgo institucional contra la corrupcin.
El Investigador visitante en el Centro de Estudios de Derecho e Investigacin Parlamentaria de la Cmara de Diputados, Dr. Eduardo de Jess Castellanos Her-nndez, Formacin de gobiernos de coalicin y rendicin de cuentas.
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Presentacin
El Magistrado regional metropolitano en el Tribunal Federal de Justicia Ad-ministrativa, Dr. lvaro Castro Estrada, Consideraciones tico-jurdicas del Sistema Nacional Anticorrupcin.
El Subdirector General de Planeacin y Finanzas Infonavit, Dr. Jorge A. Chvez Pre-sa, Transparencia presupuestaria: algunas reflexiones y recomendaciones.
El Director General adjunto de Seguimiento a Auditoras y Mejora Continua de la PGR, C.P Nicols Domnguez Garca, Niveles de fiscalizacin superior, evaluacin, auditora interna y externa. El caso del Gobierno federal.
La Profesora Investigadora de la Universidad de Guadalajara, Dra. Nancy Garca Vz-quez, La actividad fiscalizadora de la Auditora Superior de la Federacin, 2000-2015.
El Titular de la Unidad Tcnica de Fiscalizacin del Instituto Nacional Electoral, C.P Eduardo Gurza Curiel, Fiscalizacin de los recursos de partidos polticos y otros sujetos obligados.
El exMagistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Adminis-trativa, Dr. Manuel L. Hallivis Pelayo, El Sistema Nacional Anticorrupcin a dos meses de haber entrado en vigor.
El coordinador de la Comisin Anticorrupcin de la Barra Mexicana Colegio de Abogados y socio Director del despacho Huacuja Betancourt y Haw Ma-yer, Mtro. Sergio E. Huacuja Betancourt; y el Abogado asociado del mismo despacho, Dr. Germn Sergio Merino Conde, Perspectivas del Componente de Participacin Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupcin.
El Investigador del Instituto Politcnico Nacional de la Escuela Superior de Co-mercio y Administracin Unidad Santo Toms, Instituto Politcnico Nacional, Dr. Fernando Lmbarry Vilchis, Lgica operativa y funcional de la auditora como herramienta anticorrupcin.
El Titular del rgano Interno de Control en la PROFECO, Dr. Hctor Luna de la Vega, Modelo democrtico anticorrupcin.
El Director del Seminario de Derecho del Trabajo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Dr. Porfirio Marquet Guerre-ro, Pluralidad sindical y transparencia en el Derecho mexicano del trabajo.
El Maestro en Derecho en la Facultad de Derecho de la UNAM, Dr. Carlos F. Matute Gonzlez, La transparencia, un compromiso permanente.
Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas
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El Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administra-tiva, Dr. Carlos Mena Adame, Transparencia y rendicin de cuentas: de herra-mientas de papel a verdaderas y eficaces vas para la generacin de cultura y la construccin de un sistema de gobernanza en Mxico.
El Profesor de la Divisin de Estudios de Posgrado de la UNAM, asesor en ma-teria presupuestaria y gasto pblico, Dr. scar Nava Escudero, La instrumen-talidad del principio jurdico de especialidad presupuestaria en la fiscalizacin del gasto pblico.
El Profesor del Centro de Alta Direccin en Economa y Negocios de la Uni-versidad Anhuac Norte, Dr. Abraham Nosnik Ostrowiak, El perfil de liderazgo adecuado para el combate a la corrupcin.
La Directora de Control Interno y Evaluacin Tcnica de la Unidad de Evalua-cin y Control, Dra. Guadalupe Blanca Leticia Ocampo Garca de Alba, Fiscali-zacin superior comparada.
El Vicepresidente Mundial, Presidente de la Regin Amrica Latina y Presiden-te del Captulo Mxico de GOPAC (Global Organization of Parliamentarians Against Corruption). exLegislador local y federal, Mtro. Carlos Alberto Prez Cuevas, La transparencia en el cumplimiento de obligaciones en los contra-tos pblicos.
El Profesor Titular B por oposicin en la Facultad de Ciencias Polticas y Socia-les de la UNAM, Dr. Manuel Quijano Torres, Los consejos de Don Quijote para lograr un buen gobierno.
El Catedrtico de la ESCA STO del IPN, Dr. Luis Arturo Rivas Tovar, Las Fiscalas Anti Corrupcin en Amrica Latina.
El Titular de la Unidad de Evaluacin y Control, Dr. Alejandro Romero Gudio, Anlisis y retos del Sistema Nacional Anticorrupcin.
El Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrati-va, Dr. Adalberto G. Salgado Borrego, Los medios de defensa ante el sistema de Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas.
La Docente-Investigadora de la Universidad Anhuac Norte, Dra. Erndira Salgado Ledesma, Sistema Nacional de Combate a la Corrupcin (Bases, pro-gresos y desaciertos).
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Presentacin
La Investigadora de Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, Lic. Sarah Salvatierra Pineda, Fideicomisos pblicos, an un reto de la transparencia y la rendicin de cuentas.
El Director General del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Par-lamentarias de la Cmara de Diputados (CEDIP), Lic. Sadot Snchez Carreo, Control constitucional de la calidad de las leyes y otras formas de control.
El Asesor del Titular de la Unidad de Evaluacin y Control, Dr. Jess Antonio Serrano Snchez, El estudio estadstico de la fiscalizacin superior y el con-trol parlamentario.
El Docente de posgrado en la Universidad del Valle de Mxico y del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Dr. Vicente Surez Zendejas, La Orien-tacin a Resultados en las organizaciones pblicas.
El Catedrtico de Derecho a la Informacin en la Universidad Panamericana en Mxico. Director General del Centro de Estudios Superiores del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en Mxico, Dr. Guillermo A. Tenorio Cue-to, La homogenizacin del derecho de Acceso a la Informacin en Mxico. La ruptura de la desigualdad en la garanta de este derecho a partir de la Ley General de Transparencia.
La Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Dra. Nora Elizabeth Urby Genel, Declaracin patrimonial, fiscal y de intereses: un medio disuasivo y preventivo en el Sistema Nacional Anticorrupcin?
En suma, el cuarto Tomo de Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de cuen-tas viene a complementar y enriquecer los tomos anteriores, obteniendo as una coleccin de obras, sin duda, de consulta obligada puesto que en ellas se encuentran temas muy sensibles para la situacin de nuestro pas. As pues, salta a la vista la importancia de que la Comisin de Vigilancia de la Auditora Superior de la Federacin, mediante estas obras, realice ediciones como esta, en un formato que favorece su difusin y estudio.
Por estos motivos vaya el ms alto reconocimiento, a nombre de la Co-misin de Vigilancia, a todos y cada uno de los autores por su invaluable colaboracin en esta obra.
Colaboracionesinstitucionales
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Cmo construir una poltica institucional de integridad efectiva para combatir a la corrupcin?
C.P.C. Juan M. Portal Martnez*
Desde la perspectiva legal-racional de Weber sobre las burocracias, hasta los enfoques contemporneos de la administracin inspira-dos en el Nuevo Institucionalismo Econmico, una de las interrogantes que ms polmica ha despertado en dicha disciplina ha sido cmo lo-grar que quienes forman parte de las organizaciones acten de acuerdo con un marco normativo y tico.
En trminos generales, en la literatura en la materia se pueden encontrar distintos argumentos contrapuestos sobre las distintas alternativas para lograr que los individuos cumplan con los objetivos institucionales efi-cientemente y en un marco de legalidad. Como ejemplo de lo anterior destaca el multicitado debate entre Herman Finer1 y Carl Friedrich,2 a
* Es Contador Pblico Certificado; fue electo como titular de la Auditora Superior de la Fede-racin en diciembre de 2009, para el periodo 2010-2017. Realiz sus estudios de Contadu-ra Pblica en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y cuenta con una Maestra en Administracin Pblica, realizada en el Instituto de Estudios Superiores en Administracin Pblica, as como un posgrado en el Instituto Panamericano de Alta Direccin de Empresas.
Como Auditor Superior de la Federacin, es el presidente de la Asociacin Nacional de Orga-nismos de Fiscalizacin Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), y actualmente, preside la Organizacin Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS).
1 Ver: Finer, Herman, (1941), Administrative Responsibility in Democratic Government, Pu-blic Administrative Review, vol 1, (pp. 335-350).
2 Ver: Friedrich, Carl, J. (1940), Public policy and the nature of administrative responsibility, Carl J. Friedrich (ed) Public Policy, Cambridge: Harvard University Press.
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Juan M. Portal Martnez
partir del cual se han desarrollado distintas propuestas tericas sobre la responsabilidad pblica y la rendicin de cuentas.
Por un lado, Finer influido por la tradicin Weberiana, plantea que la dico-toma entre la poltica y la administracin constituye la barrera ms efec-tiva para evitar que los servidores pblicos se desven de los objetivos de la institucin. En cambio, Friedrich plantea que la separacin entre polti-cos y administradores no garantiza que stos ltimos acten de manera correcta, y que incluso es deseable que exista un vnculo entre ambos durante el proceso de creacin de las polticas pblicas.
Retomar algunos de los elementos principales de este debate permite adentrarnos en algunas de las dimensiones que podran conformar una poltica de integridad para el sector pblico, para posteriormente dis-cutir de qu manera el Sistema Nacional Anticorrupcin (SNA) podra generar una iniciativa de esta naturaleza.
Integridad valor individual o elemento de la gestin organizacional?
El debate entre Finer y Friedrich es valioso porque permite contras-tar dos visiones que parecieran irreconciliables: la integridad como un atributo personal o la integridad como un elemento que puede construirse y reforzarse en los entornos organizacionales. El primero de estos estudiosos de la administracin pblica plantea que los in-dividuos estn inclinados a actuar de manera correcta debido a que son objeto de un control externo ejercido por los actores polticos. En contraste, el segundo de estos especialistas explica que la mera existencia de una lnea divisoria entre los administradores y la esfera de la poltica no asegura que stos sigan las reglas y cumplan con sus labores, sino que es necesario generar estrategias que fortalezcan sus competencias profesionales, y con ello se incremente su sentido de pertenencia y responsabilidad institucional.
Como puede apreciarse, por un lado encontramos una visin de la inte-gridad centrada en los valores de las personas, y por el otro una nocin de la integridad como un componente organizacional que puede ser
Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas
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moldeado a travs de distintos mecanismos. En otras palabras, la inte-gridad puede ser concebida como un problema individual o colectivo; es decir, como un asunto de la consciencia de las personas o de la go-bernanza pblica.
Este debate que tuvo lugar en la dcada de 1940 contina dando lugar a interesantes posturas. Por un lado, siguiendo la lnea de Friedrich, hay quienes postulan que los rasgos de la personalidad de los miembros de las organizaciones pasan a segundo trmino cuando se impone una cultura administrativa sustentada en las habilidades tcnicas y el profesionalismo. En esta corriente se plantea, de manera implcita, que en conjunto quienes forman parte de las instituciones generan un es-tndar tico distinto y superior al que individualmente poseen y que consecuentemente, cada uno de ellos contribuye a mantenerlo vigente a partir de la vigilancia mutua.
En cambio, quienes han continuado la tradicin de Finer consideran que la moral de cada persona es un elemento difcilmente alterable a travs de medidas gerenciales, por lo cual lo ms apropiado es recurrir a controles de tipo punitivo, de preferencia de carcter externo.
En suma, estas dos visiones dan lugar a cuestiones tales como: de qu forma afectan los valores y principios individuales de los funcionarios pblicos a la consecucin de las metas institucionales y el cumplimien-to de las normas, y qu tipo de polticas se pueden disear para mejorar sus competencias tcnicas, grado de responsabilidad, y que al mismo tiempo sirvan como gua para enfrentar dilemas ticos de la vida diaria en favor del inters de la organizacin.
Este tipo de interrogantes son particularmente importantes cuando se contextualizan al fenmeno del combate a la corrupcin. Si se acep-ta como premisa que los funcionarios pblicos primordialmente ac-tan con base en una serie de valores previamente adquiridos, tanto buenos como malos, es lgico optar por soluciones centradas en la aplicacin de castigos. En contraste, si se parte de que el contexto organizacional afecta la conducta de los funcionarios a travs de ruti-nas, reglas implcitas y explcitas, costumbres, usanzas, entre otros as-pectos, las opciones de cambio estarn fundamentadas en la mejora global del ambiente de control de las instituciones.
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Juan M. Portal Martnez
Desde mi perspectiva, ambas posturas ayudan a comprender distintas dimensiones del fenmeno de la corrupcin y, aunque a primera vista parecieran enfoques antagnicos, en realidad evidencian la complejidad in-herente al funcionamiento de las organizaciones, y arrojan respuestas tiles para la conformacin de una poltica efectiva para controlar la corrupcin.
En este sentido, es posible plantear que la comisin de actos irregu-lares no puede explicarse exclusivamente a partir de motivaciones de carcter personal, ni tampoco con base en consideraciones de ndole organizacional. Lo importante es visualizar que las acciones deshones-tas se enmarcan en distintos contextos de interaccin social. En otras palabras, existe una lgica colectiva que alberga las posibilidades de actos en contra de la integridad y que se sustenta en la generacin de lazos entre individuos, grupos y redes que socializan un comportamien-to alejado de la norma.
El concepto de socializacin se refiere a las distintas dinmicas, rela-tivamente estables, que se desarrollan y repiten en un determinado contexto, y que tienen como efecto un cambio en la percepcin de los individuos, y eventualmente podran inducir comportamientos alinea-dos a ciertos fines.
En el caso del sector pblico, cuando un funcionario se integra a un ambiente en el cual se han generado estructuras de convivencia orien-tadas a obtener beneficios de manera irregular, es probable que ste se convierta en parte del problema. Es importante resaltar que desde esta perspectiva, el elemento organizacional no opera como un factor determinante, pero s como un condicionante significativo del compor-tamiento de los sujetos.
A partir de este enfoque centrado en la socializacin de las conductas en contextos organizacionales es posible establecer el punto de encuentro entre las ideas de Finer y Friedrich. Por una parte se reconoce la influen-cia de los procesos que tienen lugar al interior de las organizaciones, sin dejar de lado la importancia de la autonoma de los individuos.
La socializacin de la corrupcin lleva a que en las organizaciones los actos de corrupcin se hagan normales, es decir, el ambiente organi-
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zacional construye una serie de mecanismos de influencia, de rutinas y principios que ayudan a sus miembros a dar sentido a sus acciones. Asimismo, tericamente se puede afirmar que la socializacin de la co-rrupcin tiene su origen en fallas de control que son responsabilidad de las cabezas de las instituciones. Por ello, las propuestas que formen parte de una estrategia para combatir a la corrupcin tienen que pasar necesariamente por desnormalizar3 dicho fenmeno; esto es que los actos irregulares sean la excepcin y no la regla.
Ahora bien, pasando al tema principal de este documento, a partir de las ideas antes planteadas es posible afirmar que, en buena parte de las instituciones pblicas de Mxico, la corrupcin es un fenmeno que se ha normalizado a travs de una serie de factores, tales como:
La existencia de un marco legal e institucional dbil o insuficiente que propicia la opacidad y la discrecionalidad;
La percepcin de que es posible obtener beneficios a travs de explotar la ausencia de controles o sus deficiencias, sin incurrir en riesgos;
Las posibilidades de proceder con la complicidad de las instan-cias encargadas de la supervisin;
La falta de identificacin de los funcionarios pblicos con el inters general o la visin patrimonialista de su posicin y responsabilidades;
La atomizacin o dispersin de las acciones de los rganos y entes encargados de la rendicin de cuentas, lo que resulta en esfuerzos aislados, inconexos, redundantes e inefectivos;
La aplicacin de medidas sancionatorias selectivas, efectistas y desvinculadas de una visin estratgica que tenga como obje-tivo atacar deficiencias estructurales con una perspectiva a me-diano y largo plazo que va ms all de situaciones coyunturales y casos aislados.
3 Ver: Arellano, Gault, D. (2017), Corrupcin como proceso organizacional: comprendien-do la lgica de la desnormalizacin de la corrupcin, Contadura y Administracin, UNAM, vol.62, nm. 3.
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Juan M. Portal Martnez
Como puede apreciarse, la normalizacin de la corrupcin en nuestro pas es el resultado de la concurrencia de distintos factores por lo cual, desde mi perspectiva, las polticas que busquen transformar a fondo dicha con-dicin deben partir de un acercamiento multidimensional del fenmeno que atienda, tanto a los elementos del entorno organizacional, como al juicio y capacidades de los individuos. No existe una solucin nica para un problema tan manifiestamente complejo.
Hacia una poltica de integridad a travs del Sistema Nacional Anticorrupcin
Como se expuso en el apartado previo, una poltica que busque des-normalizar la corrupcin de las instituciones pblicas no puede estar centrada nicamente en las cualidades personales de los servidores pblicos como la causa fundamental del problema, sino que se tiene que abordar el tema desde una perspectiva integral que tambin con-sidere las condiciones estructurales de las organizaciones que propi-cian la recurrencia de vicios y fallas de toda ndole.
En concordancia con lo anterior, es necesario partir de la premisa de que la corrupcin tiene un sustento organizacional, es decir, el desarrollo y re-produccin de malas prcticas se debe a la existencia de circunstancias, tanto de carcter normativo como operativo, que se reproducen a travs de distintos procesos de socializacin que se han convertido en un ele-mento central del funcionamiento cotidiano de las instancias pblicas.
Desde esta visin, la comisin de actos ilegales por parte de funciona-rios pblicos se entiende como el resultado de la persistencia de espa-cios de discrecionalidad y opacidad que favorecen su aparicin, pero no slo eso, sino que dichos procesos se convierten en fuente de ms oportunidades para esta clase de prcticas.
En otras palabras, este tipo de situaciones que contravienen el inters general, se multiplican y refuerzan mutuamente a lo largo del tiempo, dando lugar a la creacin de redes complejas de intereses y complicidad con la capacidad de expandirse hacia otras reas dentro de la adminis-tracin pblica e, incluso, hacia el sector privado.
Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas
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Si bien es innegable que existe un componente de falta de tica en todo acto contrario al inters general, para desnormalizar la corrupcin hace falta disear estrategias que trasciendan el plano individual, para centrar-se en la creacin de ambientes institucionales en los cuales la manifesta-cin de este tipo de conductas sea una excepcin. El objetivo es construir lmites dentro de las instituciones que puedan actuar como una barrera efectiva contra la bsqueda del beneficio personal de los funcionarios, a costa del inters social y de forma contraria al marco jurdico.
Por lo tanto es preciso evitar una visin reduccionista del problema al tratarlo como un simple asunto moral; la actividad gubernamental, como cualquier otro proceso social, requiere de la existencia de una serie de circunstancias y condiciones rigurosamente controladas para obtener un resultado positivo. A partir de estos supuestos cabe analizar de qu manera el SNA podra impulsar la creacin de una poltica de integridad efectiva para desnormalizar la corrupcin.
En primer lugar, es necesario reconocer que a travs de una poltica de inte-gridad no es posible prever ni controlar la totalidad de vulnerabilidades que pueden dar pie a conductas inapropiadas. En cambio, su objetivo central debe ser generar un ambiente de control que anule la posibilidad de surgi-miento de oportunidades para la comisin de irregularidades.
En segundo lugar, es necesario que los sistemas de integridad articulen medidas tanto sancionatorias, como de carcter preventivo. La prime-ra vertiente permite atender las manifestaciones ms evidentes de la corrupcin y evitar su repeticin mediante la disuasin, mientras que las acciones preventivas eliminan las condiciones que indujeron tales comportamientos. Una poltica de esta naturaleza asegura que las de-cisiones administrativas sean tomadas a partir de criterios racionales y verificables, que eviten la conformacin de espacios de discrecionalidad para el beneficio de los funcionarios o de terceras partes.
La integridad no debe entenderse como una herramienta para censu-rar moralmente a los individuos, sino como un elemento para crear una cultura de la legalidad y del control dentro de las entidades pblicas. De igual forma, las polticas de integridad deben ser incorporadas como un aspecto del quehacer cotidiano de las organizaciones, y representar una referencia permanente para los servidores pblicos. Su implantacin, mo-
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nitoreo y actualizacin requieren del compromiso e inters de los man-dos superiores, as como de una correcta difusin, de la determinacin de metas factibles de ser evaluadas, y de la implantacin de procedimientos para detectar, prevenir y sancionar cualquier tiempo de desviacin.
Por otra parte, un elemento que es necesario analizar con ms detalle se refiere a la incidencia del liderazgo en el xito de las polticas de in-tegridad.4 Como se ha mencionado a lo largo de este documento, el diseo de esta clase de mecanismos requiere de un examen cuidado-so del entorno de gobernanza de las organizaciones, para detectar las reas ms vulnerables a la comisin de irregularidades. De igual forma, la instrumentacin de dichas estrategias requiere de un liderazgo bien definido, con el fin de mantener vigentes y aplicables sus disposiciones, as como perfilar un estilo gerencial que no admita transgresiones a di-chos principios.
De manera particular, el liderazgo en cuanto a las polticas de integridad debe abarcar, al menos, las siguientes cinco dimensiones:5
1. Enfoque estratgico de la integridad,
2. Direccin basada en el ejemplo,
3. Gestin de la integridad,
4. Polticas de puertas abiertas y
5. Aplicacin y vigilancia del cumplimiento de las normas.
El primero de estos elementos abarca la definicin explcita de los va-lores y principios institucionales, delimitacin de estndares claros de conducta y desempeo del personal, fomento de la confianza de los actores externos interesados en la gestin de la entidad, inclusin del mo-nitoreo de la integridad como un tema prioritario en los planes de trabajo de la institucin y asignacin de recursos suficientes para estos efectos.
4 Ver: Haq, Sonia, (2011), Ethics and leadership skills in the public service, Science and Public Administration, Hacettepe University, Ankara Turkia, nm. 15.
5 Ver: Van Montfort Piet, Ina de Haan, Ruud Hogendoorn, et al., (2010), Measuring effecti-veness of integrity management: a study comparing the effectiveness of value based and compliance based approaches of integrity in Dutch public sector organizations by measuring employee perceptions (Draft), Documento de trabajo presentado en la conferencia del Eu-ropean Group for Public Administration (EGPA).
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En cuanto al segundo punto, resulta fundamental que la alta direccin demuestre su identificacin con los valores institucionales, que acten acorde con el contenido de la poltica de integridad, as como que se exija a todos los miembros de la organizacin el mismo grado de com-promiso y se manifieste una aplicacin imparcial de las medidas correc-tivas que correspondan.
El tercer componente, la gestin de la integridad, se refiere a posicionar al mrito y a la integridad como los principios rectores de la operacin co-tidiana de las organizaciones, as como reconocer a quienes demuestren un comportamiento apegado a los valores ticos institucionales.
Por su parte, las polticas de puertas abiertas deben privilegiar la inclusin de todo el personal en los procesos de toma de decisiones vinculadas con la integridad, la discusin libre sobre problemas y asuntos de dicho tipo, el reconocimiento de la existencia de riesgos en la materia, y el proporcionar asesora y acompaamiento al personal para enfrentar adecuadamente los dilemas ticos que se les presenten.
Finalmente, en cuanto a la aplicacin y vigilancia del cumplimiento de las normas, se requiere que los lderes de la organizacin acten de manera firme y decidida ante la presencia de situaciones irregulares, establezcan prcticas de monitoreo continuo del comportamiento del personal, apli-quen las sanciones correspondientes con base en los procedimientos y reglas dispuestas, y generen mecanismos para incentivar la denuncia ciu-dadana, y para proteger a los informantes.
Los primeros cuatro elementos constituyen lo que en la literatura6 se de-nomina controles suaves (soft controls), los cuales estn enfocados en promover una cultura de la responsabilidad y la rendicin de cuentas, con el fin de generar un efecto positivo en el clima de la organizacin. Por su parte, el quinto componente constituye un control duro (hard control), puesto que la finalidad es generar estrategias que garanticen el cumplimiento de las reglas y procedimientos utilizando la sancin como medio coercitivo.
6 EUROSAI Task Force on Audit & Ethics (2014), Auditing Ethics in The Public Sector, Docu-mento de trabajo.
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La existencia de liderazgos institucionales efectivos requiere de la combi-nacin de ambos tipos de controles, lo cual es la base de una poltica de integridad equilibrada, que si bien contemple la imposicin de sanciones severas a quienes trasgredan las normas, tambin se privilegie el fortaleci-miento de las competencias profesionales y la adhesin voluntaria de las directrices y lineamientos de conducta establecidos.
Por ltimo, es importante mencionar que las polticas de integridad de-ben estar enmarcadas en el Sistema de Control Interno institucional el cual, cabe sealar, es un proceso efectuado por el rgano de gobierno, la alta direccin y los dems servidores pblicos, con objeto de propor-cionar una seguridad razonable sobre la consecucin de los objetivos estratgicos y operativos de la entidad y la salvaguarda de los recursos pblicos, as como para prevenir la corrupcin.
Como es posible apreciar, la construccin de polticas de integridad que permitan controlar la corrupcin es una tarea que debe partir del recono-cimiento de la complejidad del fenmeno y, por tanto, de la definicin de estrategias que alteren, de manera estructural, las condiciones que han propiciado la normalizacin de la corrupcin. Los elementos enunciados en este apartado son slo algunos de los aspectos que debera contem-plar una poltica de dicha naturaleza. El SNA es el espacio idneo para discutir a fondo estas temticas y para generar iniciativas que promuevan la vigilancia colectiva del cumplimiento de las normas de integridad y el compromiso manifiesto de los mandos superiores.
Conclusiones
Actuar de manera ntegra a primera vista parecera una decisin de carc-ter personal; sin embargo, como se discuti a lo largo de este documento, los individuos se ven inmersos en contextos en los cuales la socializacin puede alterar y redefinir sus marcos axiolgicos. En un ambiente organi-zacional, la socializacin puede dar lugar a la reproduccin y normaliza-cin de prcticas irregulares e incluso de corrupcin.
Por lo anterior, es necesario que en el marco del SNA se conforme una poltica de integridad que modifique los procesos de socializacin al
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interior de las organizaciones, lo cual requiere, al menos, del liderazgo efectivo de los mandos superiores, la definicin clara de principios a se-guir y la implementacin de controles adecuados, lo cual tendr como consecuencia que el personal adopte, de manera natural, nuevos estn-dares de comportamiento y profesionalismo.
Adicionalmente, la instrumentacin de sistemas de integridad puede te-ner un impacto importante, aunque no automtico, en la percepcin de la sociedad sobre la rectitud de la gestin pblica. Mejorar la confianza ciudadana en las instituciones requiere establecer esquemas que asegu-ren que los funcionarios pblicos cumplan con el marco jurdico y ade-ms promuevan la adhesin de pautas de conducta profesional y tica. Lo anterior tendr como resultado que ninguna de las partes (sociedad y gobierno) est dispuesta a tolerar acciones irregulares, aun cuando stas pudieran representarles un beneficio.
Desde la perspectiva de la auditora gubernamental, la conformacin de una poltica de integridad institucional con estas caractersticas, represen-ta una condicin fundamental para avanzar en el establecimiento de un clima de credibilidad y confianza en la vida democrtica del pas.
Referencias bibliogrficas
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Van Montfort Piet, Ina de Haan, Ruud Hogendoorn, et al., (2010). Measuring effectiveness of inte-grity management: a study comparing the effectiveness of value based and compliance based approaches of integrity in Dutch public sector organizations by measuring employee percep-tions (Draft). Documento de trabajo presentado en la conferencia del European Group for Public Administration (EGPA).
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Prembulo
Antes de abordar el tema, es preciso reconocer los antecedentes pri-migenios de control y la forma en que fue evolucionando el Estado para crear tres paradigmas que hoy rigen la funcin pblica y el ejercicio del poder y que estn diseados para evitar y combatir la corrupcin: la Fiscalizacin, la Transparencia y la Rendicin de Cuentas; las tres son figuras que estn decantadas pero no son nuevas en sentido estricto, siempre han estado presentes, sobre todo a partir de que fuimos na-cin independiente. Es cierto que en diferentes pocas de nuestra vida pblica, no solo no existan, sino que el solo hecho de exigirlas por par-te del ciudadano poda considerarse como un delito de lesa majestad. Pedir cuentas al soberano no era aconsejable por ningn concepto y menos demandar una conducta transparente que le permitiera a la so-ciedad evaluar su desempeo como ejecutor de una poltica de gasto que afectaba sus bolsillos. La metamorfosis de poder absoluto en poder popular tuvo sus dificultades y se fue desarrollando a lo largo de nuestra historia contempornea, gracias a una vida constitucional.
Constitucin versus corrupcin
Magistrado Presidente Carlos Chaurand Arzate*
* Actualmente es Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Magistrado de Sala Superior. Ha sido Magistrado de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Senador de la Repblica. Diputado Federal y Diputado al Congreso del Estado de Guanajuato. Cuenta con Postgrado en Derecho, Poltica y Criminologa en la especialidad de Derecho Administrativo, por la Universidad de Salamanca, Espaa.
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La raz del poder poltico en Mxico tiene un doble origen teocrtico y auto-crtico. Tanto las culturas precolombinas como la conquistadora, compar-tan la misma veta de autoridad. De ninguna manera se habla de que fueran iguales; como quiera, durante el Virreinato la Corona Espaola sujetaba a una serie de controles y mtodos de vigilancia a los virreyes. Aun as, los abusos de todo tipo, la mayor parte de los cuales constituan faltas graves, no se sancionaban ni se castigaban, mucho menos se buscaba prevenirlos. Era una forma de gobernar y era sabido que la llegada de un virrey a Vera-cruz, hasta el da en que quedaba formalmente posesionado de su encargo en la Ciudad de Mxico, poda durar meses, tiempo suficiente para com-prometer su independencia de juicio y de decisin, por el avasallamiento de las prcticas de corrupcin de que era objeto por parte de todos los intereses que cobijaban su llegada y le facilitaban la adaptacin a una tie-rra nueva, desconocida, fascinante e indescifrable.
A todo ello haba que agregar la ola de supersticin que cubra la Nueva Espaa y que durante 300 aos colm hasta el ltimo poro del poder poltico, remitiendo las crisis, la ingobernabilidad y otras catstrofes a causas sobrenaturales que fcilmente derrotaban la inteligencia de quienes quisieran poner bases nuevas a la gestin pblica. Olvidar es-te pasado y su influencia en las instituciones, sera tanto como pensar que los nuevos paradigmas de Fiscalizacin, Transparencia y Rendicin de Cuentas son ms que una innovacin una moda o que se trata de impulsos de creatividad tecnocrtica, ms que resultado de toda nues-tra larga historia de corrupcin y tambin es preciso decirlo, de nuestra larga historia para combatirla, porque no es un fenmeno que el tiempo justifique y s es un hecho que corroe el sistema de poder pblico en el cual los mexicanos confiamos para seguir siendo una nacin viable.
La Independencia Nacional no fue, por s sola portadora de libertad, de seguridad, de organizacin estatal, de prcticas nuevas en el sentido en que hoy lo estamos mencionando. Muchos textos hablan de cmo a mediados del siglo XIX las costumbres eran esencialmente colonialistas, segregadoras, separadoras de clases por color, actividad econmica o nacimiento. El camino enciclopdico que tenemos ms a la mano para anclar instituciones, ha sido y son los textos constitucionales. De eso no hay duda. Mientras las diversas formas de gobierno palidecen por su
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inconsistencia e ineficacia y, desde luego, obvia corrupcin, los textos mximos de sujecin a la ley por parte de los gobernantes ha sido el de las constituciones.
La de Cdiz promulgada el 19 de marzo de 1812 es sumamente interesan-te. Est claro que su redaccin tiene una inspiracin monrquica atempe-rada y la cantidad de artculos tienden a establecer una organizacin con deberes para los gobernados y tambin para los gobernantes, incluido el rey. Si bien, rigi para la Nueva Espaa, y no hay estudios que indiquen su grado de cumplimiento y eficacia en un pas en plena efervescencia in-surgente como Mxico, los postulados que importan de responsabilidad y de rendicin de cuentas ah empiezan. A las Cortes, por ejemplo se les faculta para exigir conforme a la Fraccin Vigsima Quinta del Artculo 131 Hacer efectiva la responsabilidad de los secretarios del Despacho y de-ms empleados pblicos. El Artculo 350 establece textualmente Para el examen de todas las cuentas de caudales pblicos habr una contadura mayor de cuentas, que se organizar por una ley especial.
A partir de estas disposiciones la nocin de responsabilidad y rendicin de cuentas toma de alguna manera carta de naturalizacin en la histo-ria de la legislacin mexicana y, desde luego la fiscalizacin, ya que en Cdiz la mayora de los diputados eran de tendencia liberal y la invasin napolenica tena a Espaa en condiciones institucionales precarias, exigir cuentas era una manera de luchar por el poder. Haba que legislar no para fortalecer el antiguo rgimen, sino para modernizarlo, no es gra-tuita la redaccin de un texto que pona al monarca y a los sbditos en condiciones de hablar, sino de cara a cara, cuando menos para comu-nicarse acerca de la forma de cumplir sus respectivos deberes, a travs de leyes y mecanismo de control que fueron innovadores. Mxico no fue ajeno a esos cambios. La Constitucin de Cdiz impact de muchas y diferentes maneras de ver la relacin con Espaa. Tanto entre espaoles, criollos y mestizos ilustrados como entre los excluidos, la de Cdiz tuvo interpretaciones diversas, segn el talante de cada uno de los intereses en accin. Algunos la consideraron una oportunidad para afianzar la mo-narqua tradicional, otros para modernizarla, muchos creyeron entonces, sobre todo en la Nueva Espaa, que estaban frente a una oportunidad de generar otro tipo de interlocucin con el poder soberano y ver si trans-
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parentaba un poco su ejercicio absoluto. El regreso de Fernando VII des-mantela todas las reformas pero aun as subsisten y tienen eficacia plena.
Cdiz es el gozne entre el poder autoritario, teocrtico y autocrtico con el poder soberano del pueblo que empieza a tomar forma con la incor-poracin de los principios de soberana que la hace residir en el pueblo y como pertenencia de ste; tambin se crea el revolucionario principio de Divisin de Poderes. A partir de entonces los mexicanos en pleno proce-so libertario conocen la capacidad propia como creadora de todo poder pblico y la idea de voluntad general como elemento consubstancial a la forma de gobierno. No se establece por arte de magia una correla-cin entre norma constitucional y desarrollo institucional, pero s que-daron fijos los principios que hicieron que los pensadores mexicanos y los idelogos constitucionales recurrieran una y otra vez a ellos como soporte de todos los textos que le dieron un carcter independiente y autnomo al Estado mexicano, especialmente a la Constitucin de 1824 como se ver ms adelante.
Miguel Hidalgo y Costilla Padre de la Independencia, enarbol bases fundamentales en el Decreto contra la esclavitud, las gabelas y el uso de papel sellado de 6 de diciembre de 1810. Ciertamente no se le con-sidera un texto constitucional pero s originario del pensamiento liber-tario del pueblo como fuente de todo poder pblico. No solo aboli la esclavitud, fue ms all, asumi que el titular del poder es el pueblo y el que tiene la capacidad de dar a su gobierno legitimidad o disenso. A partir de entonces se incuba progresivamente una idea de indepen-dencia legislativa, no solo de la Corona espaola, sino del concepto de poder absoluto. Aun invocando a Fernando Sptimo, Miguel Hidalgo y Costilla recurre a la fuerza del pueblo para desconocer una situacin de sometimiento y esclavitud de las autoridades coloniales.
En cierta manera, la Constitucin de Apatzingn formalmente llama-da Decreto Constitucional para la Amrica Mexicana, es continuacin del Decreto mencionado ya que Morelos en Los Sentimientos de la Nacin lo reconoce al enarbolar la necesidad de consolidar el proce-so de Independencia. El Artculo 5 establece de manera indubitable el principio de soberana popular y no solo eso, sino que la despliega
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en un amplio catlogo de atributos, particularmente el de dictar leyes, darse el gobierno que mejor convenga, ejercerla en provecho y felicidad de toda la nacin y atribuir a la voluntad general el carcter de elemento de unin de todo el Estado.
El mayor mrito que se ha hecho a esta Constitucin es el reconocimiento que hace de los fines del Estado, desde entonces, la sociedad puede en ejercicio de sus libertades pedir cuentas a sus gobernantes, exigir que el poder delegado en el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial tengan un ca-rcter instrumental del poder soberano y no de un monarca o individuo con poder absoluto de sujecin sobre los gobernados, sin obligaciones ni deberes para rendir cuentas, informar de sus actos, airear sus decisiones o los motivos para tomarlas; era, despus de todo, una Constitucin basada en los equilibrios y en los principios rectores de servicio pblico.
La victoria del Federalismo
La Constitucin de 1824 logra transitar por periodos muy turbulentos, incluido el deseo de formar una monarqua que es vencida. A partir de ese momento, la relacin entre el pueblo como soberano y la re-lacin del pueblo con su gobierno evoluciona en una direccin muy diferente a la de las tendencias autocrticas de entonces. Al analizar las discusiones sobre centralismo y federalismo, no pueden subestimarse los argumentos de una y otra parte. Mxico era un territorio inmenso e inexplorado en su mayora y la idea de unin se antojaba no solo utpi-ca, sino ingenua. La bsqueda del control y la unin estaban desespe-radamente afianzados en las ideas de unos y otros, pero no se tena la frmula. El control de recursos, la idea de gasto, la rendicin de cuentas debe haber sido temtica secundaria en un conflicto de dimensiones muy diferentes.
La Constitucin de 1824 introduce principios que se filtraron de la Constitucin de Cdiz, entre otros el del control del gasto pblico. Por eso sostenemos que si algo ha logrado anclar las figuras jurdicas e institucionales, ha sido la evolucin constitucional. En la de 1824 el Congreso General es investido de facultades especficas en la Seccin
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Quinta De las Facultades del Congreso General y en su Artculo 50 se establecen las Facultades Exclusivas, entre otras la Octava que reza as: Fijar los gastos generales, establecer las contribuciones genera-les para cubrirlos, arreglar su recaudacin, determinar su inversin, y tomar anualmente cuentas al gobierno. En palabras ms claras no puede estar el derecho del ciudadano a travs de sus representantes de exigir una rendicin de cuentas que supone la fiscalizacin, no as la transparencia que es una idea de nuevo cuo sencilla de explicar y compleja de poner en prctica en sociedades con gobiernos acos-tumbrados a la secreca, al silencio y a la arrogancia que para ellos conlleva la funcin pblica.
El hecho de que en 1824 se establezca la posibilidad de exigir un modo de actuar transparente, honesto, responsable y eficaz en el desempeo pblico, no significaba que se comprendiera la idea de responsabilidad con tanta amplitud, a pesar de lo cual, la misma Constitucin de 1824 faculta a ambas cmaras para conocer en calidad de Gran Jurado, una serie de delitos polticos, patrimoniales y administrativos que no es el caso mencionar y que dan cuenta de la preocupacin ancestral de imponer al ejercicio de poder pblico restricciones, controles y aun sanciones con la finalidad de preservar por una parte la credibilidad de la autoridad, pro-teger el patrimonio pblico, asegurar a los gobernados que sus recursos tributados tienen un objetivo y un sentido de gasto o inversin.
Por tal razn el 16 de noviembre de 1824 se public el Arreglo de la Admi-nistracin de la Hacienda Pblica suprimiendo as el Tribunal de Cuentas que exista y dando origen a lo que se conoci como Contadura Mayor de Hacienda. Estos son antecedentes que sustentan la fiscalizacin y la rendicin de cuentas, su existencia jurdica institucional es incuestionable. La dependencia que guarda este rgano de la Cmara de Diputados tiene un origen constitucional muy claro, son los representantes populares los que son designados por sus electores para realizar un trabajo de represen-tacin, quiz el ms delicado sea el de informar cmo se gasta el dinero de los contribuyentes y en qu se gasta, es pues un ejercicio de poder delegado por el soberano, ya no es la voluntad del poder pblico, ya hay una obligacin y un deber que despus de dos siglos empezamos a per-cibir como derecho inobjetable de los gobernados: exigir la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas.
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Evidentemente se est hablando de transiciones difciles de eludir por-que en ellas son precarias las normas y las instituciones, tal como ocurri con lo sucedido en 1836 que retorna al Tribunal de Cuentas, abroga la Constitucin de 1824 y las prcticas parecen llegar al punto anterior.
Por aquellos aos, Mxico pasa uno de los captulos ms difciles de su historia, la prdida de gran parte del territorio nacional y el desgobierno como estilo generalizado de conducir los asuntos pblicos. Esos mo-mentos carecen de inters para manufacturar instituciones de perma-nencia que aseguren polticas que trasciendan la temporalidad de los gobiernos. Por eso la Constitucin de 1857 es un logro inmenso de la poca histrica ms rica en cuanto a legislacin, unin jurdica y poltica, integracin territorial, secularizacin de la vida civil e instituciones con vida propia que trascienden a su momento y a sus autores. En 1857 la Constitucin plasm un ideario. El punto de nuestro inters radica en la forma en que se conceptualiza el poder pblico, sus responsabilidades, sus consecuencias, sus deberes frente al ciudadano, en fin, la confor-macin de un gobierno ms de servicio pblico que de inters polti-co para una clase o secta determinada. Quisiera subrayar solo algunos principios: los derechos individuales, las garantas, el juicio de amparo, la separacin de la Iglesia del Estado, la responsabilidad de los funciona-rios pblicos, as como los postulados de Divisin de Poderes, forma de gobierno y rgimen republicano.
A partir de la Constitucin de 1857 se considera a la Contadura Mayor de Hacienda como rgano dependiente del Poder Congreso de la Unin. Es-to marca un hito histrico en el proceso de rendicin de cuentas, proceso que, por cierto, carece de sentido si no es acompaado de un sistema constitucional de responsabilidades, tal como se hizo en 1857, de otra manera la rendicin de cuentas se vuelve en un ejercicio innecesario o solemne. Con la introduccin de un TTULO IV denominado De la Respon-sabilidad de los Funcionarios Pblicos el Artculo 103 formula un amplio catlogo de servidores pblicos. Diputados, senadores, gobernadores, ministros de la Corte, secretarios del Despacho y los altos funcionarios p-blicos. El punto de inters es que se formaliza por primera vez un correlato de la rendicin de cuentas que es la fijacin constitucional de responsabi-lidades para quienes cometan ilcitos de orden comn y faltas cometidas
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en el ejercicio de la funcin. No hay desde luego, una especificacin de stas, tampoco la obligatoriedad para expedir una ley reglamentaria. Se crean las figuras de jurado de acusacin y jurado de sentencia, es pues, una normativa constitucional que implica uno de los cambios ms radica-les en materia de rendicin de cuentas.
En paralelo, las funciones de la Contadura Mayor de Hacienda se fueron ensanchando y durante el gobierno del presidente Daz, se expidieron leyes orgnicas con la finalidad de acotar sus funciones y tecnificarlas. Se trata de avances que van generando la necesidad de contar con meca-nismos de fiscalizacin, control, vigilancia, rendicin de cuentas y dispo-sitivos que le permitieron al Estado un ejercicio escrupuloso y honesto de los recursos pblicos.
Constitucin de 1917
Con la promulgacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el 5 de febrero de 1917 se hicieron cambios importantes en la materia que nos ocupa. Se impuso a la Cmara de Diputados el deber de revisar las cuentas pblicas y se facult al H. Congreso de la Unin a expedir la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda. A partir de 1978 se gener el cambio ms importante en materia de fiscaliza-cin y rendicin de cuentas, aunque en materia de responsabilidades se fue igualmente evolucionando para poner a la par ambas polticas en condiciones de regular la funcin pblica, reducir la corrupcin, sancio-nar los ilcitos, establecer reglas y procedimientos en materia de cuenta pblica, estados presupuestales, los ingresos y el gasto pblico y desde luego la capacidad conferida a la Contadura Mayor de Hacienda de una serie de facultades de fiscalizacin, de revisin, anlisis, supervisin, visi-tas, inspecciones, auditoras y todo tipo de procedimientos orientados a vigilar el gasto pblico. Hay que recordar que la Constitucin de 1917 por primera vez establece la obligatoriedad de expedir una Ley Regla-mentaria en materia de Responsabilidades, hecho que ocurre el 21 de febrero de 1940, posteriormente reformada en 1982, 1991, 1992, 1994, dos en 1995, 1996, 1997, 2000, 2003, 2012 y 2013. La Constitucin ha logrado ms que cualquier otra instancia o figura en forjar las institucio-
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nes que hoy permiten en general, tener un gobierno eficaz, contar con servidores pblicos de excelencia y contar con los mbitos y las polticas propicias para que la corrupcin sea una excepcin, no una generalidad.
El nuevo concepto de transparencia
La opacidad tradicional de la funcin pblica por razones que se han mencionado en cuanto origen histrico, es quiz la causa ms poderosa para generar actos de corrupcin a todos los niveles y en todos los r-denes de gobierno. Hay muchas razones para entenderla, pero ninguna para justificarla. Mientras haya pases con cero opacidad que ponen al alcance de los gobernados todos y cada uno de los datos pblicos o que afectan la vida privada por actos pblicos, no se justifica el ocultamiento, salvo que estn debidamente sustentados en la seguridad o superviven-cia del Estado. La discusin sigue abierta, la tendencia para ser positiva y til a los gobernados es que se abra cada vez ms la informacin, que se retiren tantas restricciones y que tanto la fiscalizacin como la rendicin de cuentas encuentren en la transparencia la mejor razn para prevenir y combatir la corrupcin por sus causas, ms que por sus consecuencias.
El 30 de abril de 2002 marca un antes y un despus en materia de transparencia en Mxico. Despus de muchas discusiones y diferen-cias por parte de todos los actores, el Congreso aprueba por unanimi-dad la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. No pueden ignorarse las resistencias para inhibir su aprobacin, pero tambin sera omiso no decir que el poder pblico vio y coincidi en la necesidad de transparentar al Estado. Decir trans-parentar al Estado es polivalente, quiere decir que en actitudes, actos, procesos, procedimientos, decisiones, manejos, utilizacin de recur-sos, mtodos de resolver problemas, toma de decisiones, ejercicio de gasto, definicin de polticas pblicas, maneras de ejecutarlas, en fin, en todo lo que hace el Estado en representacin de sus gobernados debe transparentarse, airearse, ponerse a la vista de todos, facilitar la informacin, el manejo de datos, es todo un cambio de realidad impo-sible de aceptar en un pas que no quiere verse las entraas y su estado de salud. Por eso, la ley fue vista como la primera impresin fotogrfica o flmica de la manera en que funciona el gobierno a todos sus nive-
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les. No hay otra manera de fortalecer la fiscalizacin ms que por dos vas: la ciudadana mediante la transparencia y la formal mediante el actuar pblico honesto y no hay mejor manera de rendir cuentas que poniendo en la mesa y a la vista de todo ciudadano, el manejo de recur-sos pblicos. Solo as el rgimen de responsabilidades deja de convertirse en instrumento de permanente amenaza y recurso ltimo en contra de la corrupcin. Con la transparencia se incrementa notablemente la confianza y la credibilidad que hacen sustentable la gestin pblica.
Hasta hoy, ha sido muy positivo el resultado institucional del Artculo 6 de la Constitucin que consagra el principio de mxima publicidad. Todo indica que la mxima publicidad va venciendo a la reserva y por lo tanto, la secreca supondr una excepcin tctica de Estado, no un medio de ocultamiento del servidor pblico. Mediante la transparencia se favorece un sano ejercicio del gasto pblico, se facilita la rendicin de cuentas y se perfecciona la relacin entre gobierno y ciudadanos. Al publicarse la Ley Reglamentaria correspondiente al 4 de mayo de 2015 se reconoci el derecho de acceso a la informacin pblica como un derecho humano, avance muy significativo, porque se dej en claro que pedir cuentas al go-bierno no es una falta, no es un riesgo, no es una peticin de informacin voluntaria, sino todo un derecho exigible para que los servidores pblicos acten con transparencia, para que fluya la informacin que se produce al interior del aparato del Estado, para que se conozcan los alcances de programas, planes, formas de ejecucin, procesos de contratacin, adju-dicacin y, en general, cmo se comportan sus servidores pblicos en su tarea de gobernar con eficacia. Si bien desde 1977 se reconoci el dere-cho a la informacin, el principio de mxima transparencia se objetiv en la Ley del 4 de mayo de 2015.
Hay elementos a destacar que ahora dan una visin mejorada de lo que debe ser la transparencia, tanto como derecho y deber exigible. Primero se extiende el nmero de obligados a ms autoridades, instituciones y personas a ser transparentes. Ello obliga no solo al gobierno centra-lizado, tambin a los gobiernos estatales, municipales, organismos constitucionales autnomos, partidos polticos, fideicomisos y fondos pblicos, as como a cualquier persona fsica o moral y sindicatos que reciban recursos pblicos o realicen actos de autoridad. Sin duda, un
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avance radical que tambin impone a la sociedad a transparentar tam-bin sus acciones frente al Estado. Adems, la Ley fortalece y articula los procedimientos de los organismos garantes, creando el Sistema Nacio-nal de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales. Asimismo, se ampla la obligacin de transparentar informacin pblica de oficio facilitando su acceso a ella.
Uno de los aspectos ms importantes de esta reforma, es que la Ley prev los instrumentos necesarios para asegurar el principio Constitu-cional de Mxima Publicidad. Esto tiene un gran significado en tanto que impone restricciones a los criterios del funcionariado pblico al ca-lificar la reserva de los datos. En la tendencia a un avance consistente en la materia, se fortalecen los medios de defensa de los particulares que solicitan informacin y se aplica mayor rigor a quienes incumplan sus obligaciones de transparencia. Hay un cambio radical en consonancia con una lucha en contra de la corrupcin, ya que se abre la participa-cin ciudadana a vigilar de cerca el cumplimiento con los preceptos de transparencia, mediante la presencia de la academia y la sociedad civil en forma consultiva. Sin duda, hay que destacar que el concepto de Gobierno Abierto est presente entre nosotros y la opacidad, el oculta-miento de datos, la informacin manipulada y los resquicios por donde se colaba la opacidad, quedan atrs gracias a una sistemtica labor del legislador en acogerse a la Constitucin para impulsar cambios de fon-do como los que han llevado a fortalecer la lucha anticorrupcin.
El Sistema Nacional Anticorrupcin y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa
Hay consenso en que es urgente atacar la corrupcin, pero tambin la nica manera de afrontar este grave problema, es uniendo los esfuerzos de la sociedad y el gobierno con el fin de encontrar soluciones integra-les. El Sistema Nacional y los estatales estn vertebrados constitucional-mente para dar respuesta efectiva a todos y cada uno de los aspectos regulatorios que implican acabar con las formas de corrupcin. El pa-quete de reformas de 27 de mayo del ao 2015, hizo de la coordinacin de los tres rdenes de gobierno, el eje de todo el Sistema Nacional Anti-
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corrupcin; accin que, por cierto, no se haba dado antes. Ahora los tres niveles tendrn amplias facultades y podrn actuar en la prevencin, deteccin y sancin de responsabilidades administrativas y hechos de corrupcin, as como en la fiscalizacin y control de recursos pblicos. De esta forma, la coordinacin asegura, junto con otras medidas, el funcionamiento del sistema. Con los sistemas locales anticorrupcin, no van a quedar resquicios para que los actos punibles que ameriten imputar responsabilidades, queden como hechos aislados.
Cada municipio y cada entidad pasan ahora, por una fase de integracin institucional y tcnica. Ambos niveles ya integrados con la Federacin, estn obligados a la rendicin de cuentas, a la transparencia y a fijar las normas reglamentarias que sancionen las faltas que contempla la Ley General de Responsabilidades que entr en vigor el 19 de julio ltimo. Ciertamente, estamos en un proceso de transicin jurdica. En los mu-nicipios y en los estados, se est replicando el Sistema Nacional Antico-rrupcin y eso lleva un tiempo y una instrumentacin jurdica precisa. Concluido el proceso, el sistema estar preparado para cumplir con su cometido y poner un alto a la corrupcin. El sistema refuerza el combate a las prcticas que atentan en contra del patrimonio del Estado o a conductas ilcitas en el desempeo administrativo; se crea una Fiscala Especializada; se distribuyen y especifican las competencias de los rganos encargados de determinar la existencia de responsabilidades, tanto a servidores pblicos, como a particulares en los casos considerados como faltas graves.
Por otra parte, se posiciona como instancia juzgadora al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, enmarcndolo en una Ley Orgnica que lo dota de autonoma para emitir sus fallos con jurisdiccin plena, al igual que a sus homlogos de los estados de la Repblica.
El Sistema Nacional igual que los estatales es un llamado a la participacin de todos los ciudadanos. Si se analizan las capacidades que tiene la re-presentacin ciudadana, dentro del sistema, se podr observar la calidad de sus funciones que en va consultiva, de orientacin y opinin, puede modelar no solo las polticas pblicas, sino tambin las acciones interins-titucionales. Ahora bien, la forma de asegurar la participacin social en el Sistema Nacional Anticorrupcin, queda muy clara desde el momento
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en que se le reconoce como un elemento substancial a la rendicin de cuentas y responsabilidades, vinculndolas a travs de un inters legtimo y jurdico que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupcin asegura.
Otra de las formas de dar cohesin y hacer concordar a los sistemas para integrar los esfuerzos de todos los rdenes de gobierno, es mediante la Plataforma Digital Nacional. Con ella se va a facilitar el intercambio de in-formacin, la concertacin de acciones y la generacin de polticas pbli-cas anticorrupcin, comunes a todo el Estado mexicano. Para el tribunal y para los dems rganos de gobierno que participan del sistema, ser un medio fundamental de evaluacin, actualizacin y eficacia operativa.
En cuanto al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una vez dotado de autonoma para emitir sus fallos, se fortalece no solo la independen-cia del juzgador, sino tambin su sentido jurdico y la libertad necesaria para emitir resoluciones: libres de interferencia o injerencia de cualquier poder ajeno al derecho. Estos principios que son fundamentales en la imparticin de justicia, guardan coincidencia con los valores propios del juzgador y los establecidos por la ley. En la prctica, convierten al tribu-nal en la ltima instancia de expresin jurisdiccional y en una garanta de certeza de todo el Sistema Nacional Anticorrupcin. El Tribunal Fede-ral de Justicia Administrativa queda estructurado para atender los casos de competencia exclusiva ordenados por la Ley, de la siguiente manera:
Una Sala Superior, la Junta de Gobierno y Administracin y las Salas Re-gionales. La Sala Superior se divide en tres secciones. La Seccin Tercera estar integrada por tres magistrados, conocer de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos y particulares vinculados con faltas graves.
Los tres magistrados provendrn de la Sala Superior y sus competencias sern:
a) Resolver el recurso de apelacin en contra de las resoluciones dictadas por las salas especializadas en materia de responsabili-dades administrativas;
b) Ejercer la facultad de atraccin para resolver los procedimientos administrativos sancionadores por faltas consideradas graves;
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c) Sancionar responsabilidades administrativas graves tratndose de servidores pblicos o de particulares y
d) Fincar a los servidores pblicos y particulares responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daos y perjuicios, as como imponer inhabilitacin a los particu-lares para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras pblicas.
Antes de continuar con las competencias de este rgano juzgador, es muy importante partir de un contexto jurdico. El referente inmediato es la Ley General de Responsabilidades. Ella nos da sustento para ejercer las facultades con las cuales motivar y fundar la resolucin de los casos sujetos a proceso. La Ley enuncia principios de actuacin pblica que tienen un contenido imperativo que rige el servicio pblico y sirven de directrices para su aplicacin. Su incumplimiento da lugar al ejercicio de toda accin disciplinaria y aade mecanismos de prevencin, en-tre otros, el Cdigo de tica, as como otros dispositivos de rendicin de cuentas. La Ley ha distinguido para cada orden de gobierno, de las autoridades investigadoras en la materia, con aquellas que en el mbi-to correspondiente substanciarn y resolvern los procedimientos de responsabilidad administrativa. El significado de esta regulacin es que con la independencia de funciones, se inhiben prcticas judiciales co-rruptas y se perfecciona la imparcialidad de la justicia.
Es ah donde el Tribunal Federal se constituye, ya no como juez de co-nocimiento en la va de impugnacin, sino como autoridad resolutoria capaz de imponer sanciones administrativas por la comisin de infrac-ciones graves que han sido calificadas como tales por las autoridades instructoras como lo ordena la propia Ley. Figuras como el soborno, la participacin ilcita en procedimientos administrativos, trfico de in-fluencias, utilizacin de informacin falsa, obstruccin de facultades de investigacin, colusin, uso indebido de recursos pblicos y contrata-cin indebida de exservidores pblicos, han sido calificadas como con-ductas vinculadas con faltas administrativas graves.
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Al dotar de autonoma y jurisdiccin plena al tribunal, se le reconoce confianza y certeza dentro del Sistema Nacional Anticorrupcin en un mbito en el cual la credibilidad es esencial: la imposicin de sancio-nes. Estas sanciones afectan tanto a personas fsicas como morales y van desde la econmica, la inhabilitacin temporal para participar en contrataciones; la indemnizacin por daos y perjuicios ocasionados a la hacienda pblica (municipal, estatal y federal) y hasta la suspensin de actividades y disolucin de la sociedad correspondiente.
Elegir la va constitucional para instrumentar cambios de fondo a las leyes o instituciones le da certeza a las decisiones. Desde que fuimos nacin independiente hemos credo en la ley para cambiar y lo hemos logrado. Hoy se libra una batalla de gran calado en contra de la corrupcin. Los hechos notables denunciados y sancionados no pueden borrar los logros ms importantes en esta materia, especialmente en cuanto a Fiscaliza-cin, Transparencia, Rendicin de cuentas y aadira Responsabilidades. Estos conceptos son ya paradigmas jurdicos e institucionales, definen actos precisos que se desglosan a travs de leyes e instituciones y todo gracias a que hemos sabido respetar y operar dentro de la Constitucin.
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Sociedad civil, anticorrupcin y corresponsabilidad
Doctor Eber Omar Betanzos Torres*
La sociedad civil organizada ha ido aumentando su participacin efectiva en los asuntos pblicos a lo largo de las ltimas dcadas. Actualmente hay un consenso generalizado de que, al menos en los pases democrticos, la calidad del gobierno est ntimamente relacionada con la capacidad de la sociedad civil de supervisar la accin gubernamental en todos los rubros, y de tener herramientas para obligar a los gobiernos electos a cumplir las promesas que hicieron para conseguir el voto popular.
Al momento de materializar ese esquema adquieren relevancia la trans-parencia y la rendicin de cuentas, aunado a la extrapolacin de la par-ticipacin ciudadana a aspectos programticos y presupuestales que antao eran considerados demasiado tcnicos como para relacionarlos con cualquier ejercicio democrtico directo, y ms bien, territorio reser-vado a especialistas en puestos burocrticos ms que polticos. Adems, este aspecto proactivo que requiere de la transparencia en la accin pblica (nadie puede supervisar la eficacia ni idoneidad de lo que no se conoce) hace una tenaza con la rendicin de cuentas, si bien esta dimensin, al menos por ahora, sigue privilegiando ms el aspecto coer-citivo y de desconfianza en el individuo que incumple sus responsabili-dades, ms que el incentivo positivo de entregar buenos resultados. En palabras de Jubitza Franciskovic:
* Subsecretario de la Funcin Pblica. Abogado, filsofo, economista y telogo. Autor de di-versos libros, artculos y conferencias sobre derecho judicial, derechos humanos, derecho a la informacin, polticas pblicas y teora crtica.
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Eber Omar Betanzos Torres
El buen gobierno ha sido definido como una forma de ejercicio del poder, caracterizado por la eficiencia, la transparencia, la ren-dicin de cuentas, la participacin de la sociedad civil y el estado de derecho, que revela la determinacin de un gobierno de uti-lizar los recursos disponibles a favor del desarrollo econmico y social Para posibilitar esto, es necesario garantizar el carcter del Estado como ente de inters pblico, lo cual requiere cons-truir una burocracia honrada, eficiente y eficaz; implica entablar una relacin Estado-sociedad, donde los actores sociales, polti-cos y econmicos estn facultados y tengan la capacidad para obligar al gobierno a mantener el estado de derecho y cumplir sus promesas, estrategia central de lo que se ha denominado la Nueva Gestin Pblica1
Me interesa enfocarme en el aspecto de la rendicin de cuentas. Al res-pecto, hay al menos dos clasificaciones que me parece aportan com-prensin al concepto. Por un lado, de acuerdo con Robert Behn pueden definirse tres grandes categoras de rendicin de cuentas:2
La rendicin de cuentas financiera. Centrada en la contabilidad. Corresponde a la rendicin legal de cuentas; se cerciora de que los funcionarios respeten el orden jurdico en su labor administrativa.
La rendicin de cuentas sobre imparcialidad. Garantiza que los funcionarios concedan atencin a las normas ticas, que crean procesos y procedimientos que, si se observan, garantizan la equidad del gobierno en el trato justo a los ciudadanos.
La rendicin de cuentas sobre resultados. Comprende el cum-plimiento de objetivos. Es decir, si las polticas, programas y ac-tividades producen los resultados esperados; se relaciona con una ejecucin adecuada de polticas sociales (o vinculadas a la
1 Jubitza Franciskovic, Retos de la gestin pblica: presupuesto por resultados y rendicin de cuentas en Journal of Economics, Finance and Administrative Science, no. 18, Elsevier, Espaa, 2013. La autora cita en estas ideas a Hegoa y Ackermann.
2 Robert Behn, Rethinking democratic accountability. Washington, DC: The Brookings Insti-tution Press, 2001. El autor destaca que como elemento distintivo de la escuela de New Public Management, el nfasis en la autoridad y la jerarqua se sustituye por la necesidad de subrayar el desempeo y, precisamente, la rendicin de cuentas.
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atencin de personas de menores ingresos), y est referida a con-ceptos de eficiencia, efectividad y equidad.
La otra clasificacin valiosa de la rendicin de cuentas es la de Guillermo ODonnell, que la divide en horizontal y vertical.3 La rendicin horizon-tal de cuentas describe una relacin de coordinacin. Esto implica una confianza implcita en la teora de la divisin de poderes, donde los tres poderes tradicionales gozan de suficiente capacidad y autonoma (esto ltimo sera esencial) para limitarse mutuamente; en cambio, la rendi-cin de cuentas vertical describe una relacin entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y agentes. Encuentra sus expresiones en los controles electorales y societarios; es decir, por un lado, descansa en la capacidad de los votantes para premiar o castigar el desempeo de sus representantes en las elecciones y, por otro, en la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comuni-cacin para vigilar y sancionar a polticos y funcionarios.4
Actualmente, este ilustrativo esquema, ideado en la dcada de los 90, debe ampliarse de acuerdo con las tendencias de los ltimos 20 aos. En primer lugar, los arreglos polticos actuales han involucrado a muchos ms actores oficiales en el juego de los contrapesos, en forma de rganos autnomos, sistemas nacionales transversales, y diversos organismos en los que se deposita una funcin especfica, sin que estn subordinados a ninguno de los poderes tradicionales. En Mxico, ejemplos claros de esto ltimo, son el Instituto Nacional Electoral, la Comisin Nacional de Derechos Humanos, o el Consejo de Participacin Ciudadana del Siste-ma Nacional Anticorrupcin, por mencionar slo algunos. En segundo lugar, la intencin de ciudadanizar rganos de autoridad ha vuelto la frontera entre horizontalidad y verticalidad an ms borrosa. Muchos de los rganos descritos arriba, tienen como requisito de elegibilidad de sus integrantes no tener militancia partidista alguna, ni haber ostentado
3 Guillermo ODonnell, Accountability Horizontal, Texto presentado en la conferencia Insti-tutionalizing Horizontal Accountability, Viena, junio de 1997, coorganizada por el lnstitute for Advanced Studies de Viena y el lnternational lorum for Democratic Studies. Consultado en: file:///C:/Users/igonzalezd/Downloads/37205-91674-1-PB.pdf
4 Aqu seguimos la interpretacin de Jubitza Franciskovic sobre la clasificacin referida, en el texto citado.
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cargos pblicos de alto nivel durante un perodo de tiempo; es decir, nos encontramos en la difcil paradoja de integrar rganos con funcio-narios pblicos que no tengan ni experiencia como tales ni afinidades polticas visibles. Creo que estamos en presencia de una rendicin de cuentas ms parecida a un crculo entrelazado por diversas lneas de autoridad (pblica y ciudadana) que por una lnea geomtrica simple. Este sistema de rendicin de cuentas circular es el que mejor se ajusta a la complejidad de la divisin del trabajo poltico de nuestra poca, y a la grave crisis de confianza ciudadana en las instituciones tradicionales.
De hecho, la ltima edicin del barmetro de confianza que muchas personas consideran como el de mayor autoridad, realizado de manera independiente el Edelman Trustbarometer5 en su edicin, 2017, resalta las siguientes grandes conclusiones:
En 2017, a nivel global, la confianza en las instituciones de gobierno, medios de comunicacin, ONGs y las empresas cay tres puntos. Los medios de comunicacin se encuentran en los niveles ms bajos, la confianza en el gobierno contina desgastndose, y dos tercios de los pases encuestados se pueden considerar desconfiados, con un pro-medio menor al 50% en sus niveles de confianza.
Hoy, ms que nunca, es indispensable que los gobiernos gocen de la confianza ciudadana, no slo para competir en elecciones, sino para eje-cutar cualquier programa de gobierno con ms o menos xito. Nunca como ahora haba estado la accin pblica a un escrutinio pblico tan permanente e inmediato. Las redes sociales han vuelto el escndalo y la exhibicin pblica materia de cualquier persona en cualquier momento.
Gustavo Zagrebelsky, en su ensayo ya clsico del derecho dctil,6 per-cibe claramente que uno de los grandes cambios de nuestra poca ha sido la redefinicin y moderacin de los conceptos tradicionales de la soberana estatal, y aquellos que se derivaban de esa pretensin de or-den y unidad monoltica. Hoy las elecciones han dejado de ser un acto que implica carta blanca para una administracin el tiempo que dura
5 Edelman Trustbarometer. [En lnea]. 2017. Disponible en .
6 Gustavo Zagrebelsky, El derecho dctil: ley, derechos, justicia. Espaa, Trotta, 2003.
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su mandato. Muy al contrario, cada decisin es sometida al juicio in-mediato de una ciudadana presta a mostrar casi siempre su desprecio o desconfianza por cualquier cosa que provenga de la autoridad, sin que esto implique que estn informados sobre el verdadero sentido o consecuencias de una decisin. Pierre Rosanvalln, en un provocador li-bro7 donde estudia el funcionamiento de los estados actuales frente a la fragmentacin del consenso, expres que los pueblos han comenzado a ejercer la contrademocracia, una presin constante en sus gobiernos mediante la cual, si bien no intervienen por los canales institucionales para impugnar una decisin del poder pblico, se encargan de mani-festar su reprobacin por diversos medios informales, que van desde las redes sociales a la protesta callejera, con consecuencias graves e inme-diatas para la eficacia y clculo poltico de los gobiernos.
