¿Es el gasto público en programas sociales regresivo en el Perú?

8/9/2019 Es el gasto pblico en programas sociales regresivo en el Per?

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53Economa y Sociedad 73, CIES, diciembre 2009

El objetivo principal del presente estudio es evaluarlos efectos distributivos de la intervencin pblica enel Per en cuatro de los programas ms emblemticosdel pas: Vaso de Leche (VL), Comedores Populares(CP), Desayunos Escolares (DE) y el Seguro Integral deSalud (SIS). El enfoque sugerido en este documento per-mite estudiar simultneamente programas de distintanaturaleza (nutricionales y de salud) y con diferentesobjetivos, al ubicar el impacto sobre el gasto de lasfamilias como la unidad de anlisis (esto es, en trmi-

nos monetarios). Asimismo, el enfoque establece unvnculo natural entre la gestin de los programas y susefectos sobre la distribucin del gasto, es decir, si estagestin induce un componente regresivo.

Las preguntas bsicas que se busca responder son tres:(1) cmo afecta la poltica social en la distribucindel gasto? (es decir, cun regresiva o progresiva es laintervencin?); (2) cules son los programas con unimpacto distributivo ms marcado?; y (3) cmo podrarevertirse la regresividad del gasto social y cules seranlos benecios potenciales de tal reforma?

Gestin de los programas sociales

En un contexto de recursos econmicos limitados,de elevados niveles de pobreza y de alta desigual-dad en la distribucin del ingreso, la gestin ecaz yeciente de programas sociales ms que una opcinadministrativa es un condicionante del impacto y delas polticas pblicas. En tal sentido, la ineludible res-ponsabilidad por parte del Estado es hacer que los

programas sociales lleguen a quienes deben llegary en las cantidades y dimensiones presupuestadaspara ello.

La idea de una poltica social basada en la focalizacindel gasto surge de la necesidad de asignar recursospblicos escasos del modo ms efectivo posible. Esdecir, obtener el mayor impacto en trminos de aliviode la pobreza por cada Nuevo Sol presupuestadopara ello. La focalizacin del gasto social implicaidenticar grupos poblacionales vulnerables mediantemapas de pobreza y deniendo los perles de futurosbeneciarios de la ayuda gubernamental. Para ellodebe incurrirse en costos administrativos que, enla prctica, vuelven imperfecta e incompleta la

informacin con la que las autoridades implementanla focalizacin del gasto.

De esta manera, aparecen los denominados erroresde focalizacin. As, podra clasicarse a una personaque no es pobre como pobre, admitindosele en un

programa (inltracin o error de inclusin), o podracatalogarse a una persona pobre como no pobre,negndosele el acceso al programa (subcobertura oerror de exclusin). Ambos errores son indudablementeinconvenientes y restan ecacia al programa. La inl-tracin desperdicia recursos del programa al destinarmenos para los pobres o incrementar el presupuestorequerido para obtener el mismo impacto en el aliviode la pobreza, mientras que la subcobertura deja a losms vulnerables sin asistencia alguna.

Las evaluaciones desarrolladas en torno a los Progra-mas Sociales (PS) en el Per entre mediados de losaos noventa hasta mediados de la presente dcadatienden a sealar conclusiones poco auspiciosas. Engeneral, la literatura existente sugiere que la focali-zacin de los PS en el Per es deciente, revelandouna asignacin de los recursos pblicos y una ges-tin en su ejecucin muy lejanas a las deseadas1. La

lvaro Monge University of Sussex, Enrique Vsquez Universidad del Pacico y Diego Winkelried University of Cambridge

Es el gasto pblico en programas sociales regresivoen el Per?

Foto

CIES

La ineludible responsabilidad por parte del Estado es hacer que los programas sociales lleguen a quienes deben llegar y en las cantidades ydimensiones presupuestadas para ello.

1/ Este es el diagnstico alcanzado en Du Bois y otros (2004), Vsquez

(2006) y Alczar (2007), y el punto de partida de los balances de

Escobal e Iguiz (2000) y Barrantes e Iguiz (2004) en asuntos depobreza y poltica social. Sin embargo, estudios como Chacaltana

(2001) y Lavado (2007) concluyen que el limitado impacto de los

PS ocurre a pesar de la buena focalizacin de los mismos.


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La participacin ha aumentado en la mayora de programas.

evidencia del limitado impacto de las intervencioneses ms contundente en el caso de los programas ali-mentarios, que han sido sistemticamente evaluadospor la literatura. En el caso del SIS esta conclusines menos evidente por la falta de estudios centradosen el tema, por lo que el debate sigue abierto. Lasrazones que se mencionan con mayor recurrenciaacerca de la reducida ecacia de los PS son los limi-tados recursos transferidos a la poblacin objetivo y

la deciente gestin.

Respecto al primer problema, Lavado (2007) sealaque el Per habra gastado solo el 5,5% del PBI ensectores sociales entre los aos 2001 y 2004, pordebajo de promedio de Amrica Latina y El Caribe(8,8%) y superando solo a Ecuador y a Guatemala.Chacaltana (2001, 2006) muestra que no solo elgasto social es bajo, sino que, al desagregarlo, elgasto orientado a lucha contra la pobreza tiende arepresentar una fraccin pequea del total. Respecto

al segundo problema, existen grupos de estudios quemuestran deciencias y falta de ecacia en la foca-lizacin (elevada subcobertura e inltracin) y, porende, concluyen que los PS son regresivos, mien-tras que otros estudios tienden a calicarlos comoprogresivos a pesar de que persisten ciertos erroresde focalizacin. No obstante, hay consenso en quela funcin redistributiva de los PS es limitada y enque el primer paso hacia una reforma integral de lapoltica social es sin duda revertir esta situacin. Esteobjetivo se relaciona con el desarrollo de herramien-tas de anlisis para evaluar qu polticas resultaran

ser costo-efectivas para alcanzar una intervencinpblica cada vez ms equitativa en benecio de losms pobres.

Encuestas de Hogares: anlisisdescriptivo

Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacio-nal de Hogares (ENAHO) de los aos 2001 a 2007.Con estos datos se desarrolla una descripcin de lastendencias de mediano plazo de los indicadores tra-

dicionales de gestin: inltracin y de subcobertura.Llmese, en trminos generales, pobre a quiencalica para participar en un PS (perteneciente a lapoblacin objetivo del programa) y participanteal usuario o beneciario del PS. Un inltrado es unparticipante que es no pobre, mientras que el casocontrario, un pobre que no es participante, se vinculacon la subcobertura.

Es importante tomar en cuenta que en el perodo dereferencia (2001 a 2007) se observa una importante

reduccin de la tasa de pobreza; mientras que en2001 esta ascendi a 55% de la poblacin de todoel pas, en 2007 ascendi a 41%. Esta tendencia traeconsigo dos efectos importantes. El primero es unareduccin de la poblacin objetivo (como porcentajede la poblacin total) en todos los PS analizados. Elsegundo es la reduccin de la subcobertura (nue-vamente, como porcentaje de la poblacin total),la cual puede entenderse como un residuo entrela poblacin objetivo y la tasa de participacincorrecta.

La gura 2 presenta el nmero de participantes y elnmero de inltrados como porcentaje de la pobla-cin nacional. La tendencia general observada esque los cambios en la participacin de un determi-nado PS vienen acompaados de cambios similaresen el nmero de inltrados. De este modo, en todoslos programas puede identicarse que cualquierefecto escala positivo (aumento de la cobertura)ocurrira beneciando tanto a aquellos que debenser beneciados (participantes correctos) como alos que no (participantes incorrectos). Lo mismo

sucede a nivel de los efectos escala negativos. Deeste modo, se espera que un problema de gestinpor inltracin tambin se haga evidente entre losPS seleccionados.

Son tres los principales hallazgos del anlisis. Primero,la participacin ha aumentado en la mayora deprogramas. Ello revela un efecto escala positivo: cadavez ms individuos utilizan estos programas. Segundo,la pobreza se ha reducido en el perodo de anlisis,lo que se traduce en una reduccin paralela en lapoblacin objetivo de los PS. Sin embargo, se observa

simultneamente un aumento en la tasa de inltracin(la proporcin de participantes que no son pobres,para detalles consltese el documento original), lo que


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Poblacin objetivo Subcoberturados Poblacin objetivo Subcoberturados

VASO DE LECHE

DESAYUNO ESCOLAR

COMEDOR POPULAR

SEGURO INTEGRAL DE SALUD

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Figura 1

Poblacin objetivo y subcoberturados (% de poblacin)

Figura 2

Poblacin objetivo y subcoberturados (% de poblacin)

Fuente: ENAHO 2001 a 2007, cuarto trimestre.Elaboracin propia.

Fuente: ENAHO 2001 a 2007, cuarto trimestre.Elaboracin propia.

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VASO DE LECHE

DESAYUNO ESCOLAR

COMEDOR POPULAR


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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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2,7

1,2

Participantes Infiltrados Participantes Infiltrados


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La historia puede resumirse como un Estado que muestra problemas paraadministrar el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza obser-vada, en lo que se refere a la gestin de los Programas Sociales.

quiere decir que al interior del grupo de participantesaquellos que no deberan estar participando crecen amayor ritmo que los que s deberan participar. Unainterpretacin de este fenmeno es que no se estaraincorporando oportunamente la informacin sobre lareduccin de la pobreza en el control y monitoreo dela ejecucin de los PS. Tercero, a pesar de la reduccinde la poblacin objetivo las tasas de subcobertura (lapropocin de pobres que no son participantes) enmuchos casos aumentan o se mantienen constantes.Ello es consistente con la conocida crtica al

crecimiento econmico como una nica polticasocial. Claramente, la reduccin de la pobreza esinsuciente (aunque ciertamente necesaria) para lamejora de la cobertura de los PS.

La historia puede resumirse como un Estado que muestraproblemas para administrar el crecimiento econmicoy la reduccin de la pobreza observada, en lo que sereere a la gestin de los PS. Se revelan limitacionesen los sistemas de graduacin de beneciarios al noexcluir a participantes que habran dejado de ser pobresen benecio de quienes siguen sindolo. De hecho,persisten problemas en el acceso de muchos PS, lo querevela limitaciones en las estrategias de identicacinde beneciarios: la reduccin de la poblacin objetivono viene de la mano con incorporaciones masivas depobres no participantes.

Sobre la regresividad de los ProgramasSociales

El Efecto Medio de la Intervencin (EMI) es un indica-dor conocido en la literatura para evaluar programas ointervenciones. Con este indicador se puede estimar,por ejemplo, el impacto sobre los gastos de un indi-viduo de una transferencia gubernamental, tomandocomo referencia un grupo de control. De esta forma, elinters se centra en la estimacin y en el anlisis del EMIdenido como la ganancia esperada, en trminos delgasto, por participar en el PS (alternativamente, el aho-rro experimentado por un hogar por acceder a un PS).

A continuacin se estima el impacto de la compen-

sacin social en trminos individuales sin tomar encuenta si son muchos o pocos quienes la reciben. Porello, los resultados se interpretan como el impactomedio que genera el PS para un individuo en unadeterminada posicin de la distribucin de gasto.

a) Vaso de Leche (VL)

En el caso del VL se observa, en promedio, un impactocercano al 20% para los participantes ms pobres y

cerca al 10% para aquellos que se encuentran alrededorde la lnea de pobreza. En general, si el receptor del VLes muy pobre (posiblemente los pobres extremos) elahorro producido es signicativamente mayor al restode la poblacin. Asimismo, si el receptor es rico(poblacin en el extremo derecho de la distribucinde gasto) el ahorro producido es signicativamentemenor al resto de la poblacin. Por contraste, elimpacto tiende a ser similar para aquellos individuosalrededor de la lnea de pobreza (con gastos de hasta50% por encima y por debajo). Es decir, los impactosson casi homogneos para aquellos pobres que no

llegan a ser pobres extremos y para aquellos quesuperan modestamente la lnea de la pobreza. Desdeuna perspectiva dinmica, este es un fenmeno que

La participacin ha aumentadoen la mayora de programas. Ellorevela un efecto escala positivo:

cada vez ms individuos utilizanestos programas

Se observa simultneamente unaumento en la tasa de infltracin(la proporcin de participantesque no son pobres), lo que quieredecir que al interior del grupo

de participantes aquellos queno deberan estar participandocrecen a mayor ritmo que los ques deberan participar


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IES

El anlisis para los comedores populares indica que los impactos gene-rados como proporcin del gasto alcanzan cifras de hasta el 60% entrelos individuos ms pobres

podra explicar ciertas motivaciones para seguirperteneciendo al VL cuando los beneciarios apenassuperan la lnea de la pobreza, pero todava presentanniveles de vulnerabilidad elevados en trminos,por ejemplo, de nutricin o de inestabilidad de losingresos familiares.

b) Desayuno Escolar (DE)

La distribucin de benecios tiende a ser inclusoms homognea para el caso de los DE. La diferenciamxima de los EMI entre el individuo participante msrico y el ms pobre es incluso menor a los cinco pun-tos porcentuales. Diferencias notables solo ocurren sies que se analiza el subgrupo poblacional de los inl-trados, donde aquellos individuos pobres pero que nopertenecen a la poblacin objetivo (por edad) expe-

rimentan un impacto que puede superar el 10% (a laizquierda de la lnea de pobreza), a diferencia de aque-llos inltrados por pobreza (a la derecha), donde losbenecios son mucho ms reducidos (a niveles de 3%).

Se observa un reducido impacto entre los participan-tes pobres (dentro de la poblacin objetivo y aquelloscorrectamente focalizados), que oscila entre 3 y 5por ciento. Es posible entender este hallazgo si esque el PS analizado tiene ms relevancia en trminosnutricionales o de asistencia escolar del nio receptorque en trminos monetarios para el hogar. En tal caso,la evaluacin del impacto de este programa comosistema de compensacin social debera abordar, ade-ms, otras reas de vulnerabilidad social.

Asimismo, el ahorro en trminos porcentuales escomparable entre los inltrados por pobreza y losbeneciarios ms pobres (poblacin objetivo y aque-llos correctamente focalizados). Ntese que ello, entrminos absolutos, signica un impacto mayor paralos grupos de mayor ingreso. Este sera el aspecto quecondicionara el impacto distributivo del programa y

que debera abordarse desde una correcta gestin delmismo. As, para que este PS tenga una incidenciaprogresiva en los niveles de gasto de las familias losesfuerzos en la gestin del mismo deben ser cuali-

tativamente superiores a los del resto de programas,evitando este tipo de inltracin.

c) Comedores Populares (CP)

El anlisis para los CP indica que los impactosgenerados como proporcin del gasto alcanzan

cifras de hasta el 60% entre los individuos mspobres, reducindose casi hasta por debajo del 5%entre los individuos en los intervalos ms altos de ladistribucin.

Entre los pobres no extremos, el impacto oscila entreel 30 y el 15 por ciento, mientras que para aquellosapenas por encima de la lnea el ahorro en el gastodifcilmente supera el 10%. De este modo, el pro-grama revela un gran potencial como estrategia decompensacin social en el corto plazo (alto impacto

entre los ms pobres), y los esfuerzos en la gestindel mismo para obtener un impacto progresivo entrminos distributivos seran menores (bajo impactoentre los no pobres). Por ello, se sostiene que la tasade inltracin por s misma no debera generar pro-blemas graves de regresividad. No obstante, la altasubcobertura de este programa limita resultados msauspiciosos en trminos distributivos. Al dejarse delado a una importante proporcin de la poblacinobjetivo, el elevado impacto individual del programa

En el caso del Vaso de Lechese observa, en promedio, unimpacto cercano al 20% para los

participantes ms pobres y cerca

al 10% para aquellos que seencuentran alrededor de la lneade pobreza

El anlisis para los ComedoresPopulares indica que losimpactos generados como

proporcin del gasto alcanzancifras de hasta el 60% entre los

individuos ms pobres


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es disfrutado por muy pocos pobres, diluyndose supotencial progresivo.

d) Seguro Integral de Salud (SIS)

Para el SIS se encuentran impactos positivos, aunque

en este caso con niveles entre los pobres que van de20 hasta 5 por ciento del gasto per cpita (entre 20y 10 por ciento para pobres extremos, y entre 10 y 5por ciento para pobres no extremos).

La alta inltracin de este programa hace sospecharsobre la presencia de problemas de gestin que con-tribuyen a la regresividad del mismo. Sin embargo, apartir de la evidencia mostrada acerca de los impactosindividuales, los benecios que estaran recibiendolos inltrados son bajos en comparacin con los querecibe un individuo de la poblacin objetivo. De estemodo, la inltracin revestira un problema menosgrave, por lo menos si se compara con los casos del VLy DE, donde la existencia de beneciarios fuera de lapoblacin objetivo s genera problemas distributivos

por el solo hecho de que los benecios que disfrutanson altamente comparables con los que disfruta unindividuo correctamente focalizado.

Efectos distributivos

A continuacin se consideran los resultados de ges-tin y de impacto tras agregar los EMI individuales

Destaca la baja cobertura entodos los Programas Sociales, loque ciertamente es ms grave en elcaso de los Comedores Populares.Dado su potencial de benefcios

hacia los pobres, tolerar nivelestan altos de subcobertura generaprdidas sociales muy elevadaspara el pas

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Figura 3

Distribucin del EMI total segn gastoper cpita (% del EMI total entre participantes)

Fuente: ENAHO 2004 a 2007.Elaboracin propia. El eje horizontal presenta el punto medio del intervalo de desviacin porcentual respecto a la lnea de pobreza, enincrementos del 5%. Por ejemplo, el valor de -15 corresponde al intervalo de -10 a -20 por ciento. La lnea vertical slida representa lalnea de pobreza, la lnea vertical discontinua corresponde aproximadamente a la lnea de pobreza extrema.


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Los benefciostotales entrelos ms pobresse ubicanalrededor del60%, mientrasque alcanzanhasta el 80%en el casodel SIS y sereducen hastael 58% para

el VL.

Los problemas de infltracinde los PS analizados persistendebido a defcientes sistemasde graduacin de benefciarios,adems de patrones de impacto

que incentivan a los antiguospobres a seguir benefcindose delos programas

para los participantes de los diferentes PS. Se encuen-tra que la mayor densidad del impacto ocurre a laizquierda de la lnea de pobreza, mientras que entrminos de la gura 3 los benecios acumulados delos programas son recibidos, en su mayora, por losindividuos pobres. En concreto, los benecios totalesentre los ms pobres se ubican alrededor del 60%,

mientras que alcanzan hasta el 80% en el caso delSIS y se reducen hasta el 58% para el VL. Por ello, sesostiene que el SIS es progresivo y los PS alimentariosestudiados seran apenas progresivos. Estos resulta-dos son consistentes con Chacaltana (2001), Lavado(2007), y Yamada y Castro (2007).

Conclusiones

Destaca la baja cobertura en todos los Programas

Sociales, lo que ciertamente es ms grave en el casode los CP. Dado su potencial de benecios hacialos pobres, tolerar niveles tan altos de subcoberturagenera prdidas sociales muy elevadas para el pas. Enel resto de programas, las tasas de subcobertura sonsignicativamente menores, pero no por ello menospreocupantes.

Se presencian elevados niveles de inltracin, lo quereviste mayor gravedad para el VL y para los DE. Enambos casos, el problema se evidencia principalmente

por los efectos distributivos que genera la ltracin enestos programas, ya que si bien los CP y el SIS tambinpresentan tasas (por conteo) relativamente altas, elpatrn de impactos de estos programas a lo largo dela distribucin del gasto hace que el signicado deeste problema en trminos distributivos sea de menorimportancia.

En un contexto de reduccin sostenida de las tasas depobreza, se sugiere que los problemas de inltracinde los PS analizados persisten debido a decientes

sistemas de graduacin de beneciarios, adems depatrones de impacto que incentivan a los antiguospobres (presumiblemente con niveles de vulnerabi-lidad todava elevados) a seguir benecindose delos programas. Asimismo, aunque menos evidentepor el tipo de diagnstico utilizado, la desviacindel benecio del VL al interior del hogar estaracontribuyendo a las tasas de inltracin observadas.Sin embargo, a pesar de que este problema puedeacarrear consecuencias en trminos de resultadosen nutricin, ello no es necesariamente cierto entrminos distributivos. De este modo, si es que el

gobierno desea potenciar el efecto progresivo delos PS la solucin a estos tres problemas deberaincluirse en la agenda de corto plazo.

Recomendaciones

Se proponen cinco reformas de corto plazo parapotenciar la progresividad del gasto social. Todas ellasson consistentes con objetivos de mediano plazo de-nidos a partir de sistemas integrales de ayuda.

(1) Ejecutar reformas en los CP con el

objetivo de aumentar su cobertura peroa travs de un adecuado sistema deidenticacin de beneciarios

Los CP representan una intervencin donde la ges-tin es particularmente deciente pero con beneciospotenciales elevados. Adems, es tan baja la participa-cin en los CP que podra considerarse un programaen las etapas iniciales de su implementacin. En estasituacin, pequeos avances en la reduccin de lasubcobertura podran generar efectos signicativos

en trminos de la progresividad del gasto social. Paraavanzar en este camino, se podran utilizar el Sistemade Focalizacin de Hogares (Sisfoh), desarrollado por


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F

oto

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El SIS muestra un elevado impacto potencial entre la poblacin pobre yun bajo costo de infltracin.

el MEF, y la informacin actualizada de los Mapas dePobreza a nivel de distritos del Foncodes y el MEF.Con ello se pueden identicar dnde se concentranlos grupos ms vulnerables a ser beneciados.

(2) Aumentar la cobertura de los

beneciarios al SISAl igual que en el caso de los CP, el SIS muestra unelevado impacto potencial entre la poblacin pobrey un bajo costo de inltracin. Se pueden desarro-llar planes de incorporacin masivos de beneciarossiendo menos exigentes con aquellos individuos queviven en zonas con altas concentraciones de pobreza,pero que no pertenecen en estricto a la poblacinobjetivo del programa. Esto signica que en el casodel SIS se prioriza reducir la subcobertura ms quela inltracin.

(3) Mejorar los sistemas de identicacinde beneciarios con el objetivo de integrardiversos mecanismos focalizacin a los PS

El objetivo es buscar la manera de que se reduzcanlos niveles de inltracin en general. Toda vez que losprogramas parecieran no estar reportando informacinadecuada de sus beneciarios, se propone utilizarherramientas de identicacin que permitan mejorarlos

en este aspecto. De momento, se cuenta con diversoscandidatos como sistemas de identicacin de hogaresvulnerables: Sisfoh, mapas de pobreza, chas deidenticacin del SIS o del programa Juntos, entreotras. Se propone que todas ellas, con sus fortalezasy debilidades, se uniquen en un nico sistema losucientemente exible que permita identicar alas poblaciones objetivo y a los beneciarios de los

principales programas de compensacin social. Lapropuesta es una cha nica que dena el acceso aqu Programas Sociales tiene derecho el hogar y noreplicar sistemas de identicacin ad hoc, utilizandoel Sisfoh como sistema unicador.

(4) Implementar sistemas de graduacin delos programas sociales, sobre todo para elcaso del VLSe deben desarrollar sistemas que puedan recono-cer la capacidad de los beneciarios para resolversus vulnerabilidades. As, se proponen sistemas poretapas donde el beneciario que ya no es parte dela poblacin objetivo, pero que todava no ha poten-ciado todas sus capacidades, tiene la posibilidad deseguir utilizando el programa y entrar en un perodode prueba, una etapa de preparacin para cuandoya no reciba la ayuda social. De esta forma, se man-tiene la ayuda social para la poblacin objetivo y paraaquellos en el grupo de prueba, y, por otro lado, setiene un componente de preparacin que deberencargarse de identicar los elementos que limitan lacapacidad del individuo de generar recursos.

(5) Mejorar la focalizacin de los DE conel objetivo de reducir la inltracin

En este programa la focalizacin en las escuelas pbli-cas ha demostrado cierta ecacia. Dos avances sonposibles. Primero, aumentar la cobertura en las zonasrurales y de difcil acceso, y que estas incorporenel componente de DE. Segundo, en zonas urbanasiniciar los sistemas de focalizacin al interior de lasescuelas. No obstante, la implementacin de este tipode focalizacin podra ser costosa.

Es importante considerar que para las cinco reformasde corto plazo propuestas la implementacin por eta-pas en trminos geogrcos juega un rol central. Clara-

mente, los sistemas de mejoramiento en la cobertura deprogramas darn prioridad a las zonas ms vulnerablesy, a partir de las mismas, se desarrollan estrategias decobertura a zonas menos vulnerables. Con matices,esta ha sido la estrategia del SIS. Por el contrario, paralos sistemas de control de la inltracin deben selec-cionarse zonas que no necesariamente se encuentrenentre las ms vulnerables, sino que tienen la caracte-rstica de un alto potencial de reduccin de pobreza.Particularmente es en zonas donde la pobreza mone-taria se reduce pero la pobreza estructural preva-lece donde deben estudiarse y luego implementarselos sistemas de graduacin y preparacin.

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