Especial de nacion.com sobre el Referendo 2007. …wvw.nacion.com/ln_ee/defensoria/2002/RegimenMunic… · Web viewAsimismo, es importante resaltar el reclamo reiterado de las municipalidades

Defensoría de los Habitantes

5. Régimen Municipal

a. Justificación

En el marco coyuntural de la primera elección popular de alcalde de los 81 municipios a finales del año 2002, el seguimiento de las reformas constitucional del artículo 170 de la Constitución Política que le asigna a las Municipalidades una suma no inferior a un 10% de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente y la experiencia acumulada durante estos ocho años de labores por parte de la Dirección de Control de Gestión Administrativa, ha permitido a la Defensoría abordar el tema de la Gestión Municipal, específicamente en tres aspectos básicos: la experiencia casuística; el enfoque sobre el porcentaje de presupuesto dedicado a gastos corrientes y de capital; y el fomento a los procesos de rendición de cuentas, democratización, descentralización y la necesaria participación de grupos organizados de la sociedad civil.

Se debe tener presente que el Régimen Municipal costarricense, se ha caracterizado por lo siguiente:

Bajos niveles de profesionalización del personal y falta de capacitación.

Deficientes sistemas y controles en la recaudación de sus rentas.

Servicios subsidiados.

Ineficientes sistemas de información.

Desconocimiento de la normativa vigente.

Predominio de criterios político-electorales en detrimento de los Parámetros de buen gobierno.

Ausencia de una verdadera rendición de cuentas.

Limitada participación ciudadana.

Asimismo, es importante resaltar el reclamo reiterado de las municipalidades respecto al principio de autonomía municipal, invocando lo establecido en el artículo 170 de la Constitución Política en donde se establece que: “Las Corporaciones municipales son autónomas”. Desde el punto de vista de autonomía política o de gobierno, según lo dispuesto en el supracitado artículo 170 constitucional, se debe entender que el ente, en este caso las municipalidades, pueden definir libremente sus fines, objetivos, metas y líneas de acción. Sobre este punto, la Sala Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:

“… Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia histórica de la intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo de esa interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por el representante Leiva Quirós, que decía


textualmente : "Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular", lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del representante Ortíz Martín (pgs. 222 y 223), quien expresó : "[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea Legislativa. De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son órganos administrativos de los intereses comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas municipalidades soberanas constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser técnicamente imposible."

En la siguiente sesión --acta No. 81-- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó

"[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal como la propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]"; y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del texto que fue revisado, expresó (pág. 229): "[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República."

En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo 170, que señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de administración local tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la concepción de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes, llamó el constituyente)… ” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Exp. 94-000757-0007-CO. Resolución: 1999-05445)

Queda claro que la autonomía municipal también tiene límites, pues según lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, el gobierno local tiene a cargo la administración de los intereses y servicios del cantón. Dicho artículo establece la cobertura territorial total de un régimen que tiene asignada la responsabilidad de promover el desarrollo de las comunidades y debe observarse como instrumento transformador de la realidad, muchas veces contrastante, en los diferentes cantones del país.

La Defensoría considera que con la reforma al Código Municipal en el año 1998, unido a algunos proyectos de ley que se encuentran en la corriente legislativa, es posible coadyuvar en la transformación integral que requiere el régimen municipal; sin embargo, hace falta más que una reforma jurídica para establecer las condiciones necesarias, desde el punto de vista organizativo y operacional, para que las municipalidades puedan operativizar un proceso planificado en la toma de decisiones que logren superar los problemas administrativos y financieros a los cuales están expuestas.

Es necesario enfrentar los problemas del régimen municipal, dirigiendo esfuerzos hacia un desarrollo del recurso humano, un mejoramiento de los sistemas de información y de control interno, que complementado con los procesos necesarios

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Informe Anual 2001-2002

de planificación y de participación ciudadana, establecería una ventaja considerable en la atención de los retos que se avecinan como consecuencia de la propuesta legislativa de un mayor traslado de recursos y competencias al Régimen Municipal, con el objetivo de que la acción municipal se oriente al cumplimiento primordial de los objetivos del servicio público en beneficio de la mayoría de la población.

Así la cosas, la Defensoría de los Habitantes considera importante insistir en el tema del régimen municipal desde una perspectiva más integral, de manera que se puedan tener claros algunos aspectos de la descentralización del Estado. Las quejas o denuncias que se tramitan por la Dirección permite concluir que entre los aspectos mas importantes se encuentran aquellos relativos al orden financiero y presupuestario, que se derivan del desequilibrio económico y social de las distintas zonas geográficas del país que eventualmente repercuten en la planificación territorial, tanto en el ámbito urbano como en la zona marítimo terrestre.

Finalmente, se incluyen una serie de conclusiones y recomendaciones cuyo objetivo pretende incidir en el abordaje de una temática, que por su complejidad e importancia, a nivel de cobertura nacional debe involucrar el nuevo enfoque de participación ciudadana, que logre la atención de las demandas de los habitantes con mejores criterios de eficiencia, eficacia, economicidad y consecuentemente, con mejores resultados financieros y de rendición de cuentas a la ciudadanía.

b. Algunas consideraciones en relación con la descentralización municipal

El manejo de los asuntos de interés público por parte de las comunidades utilizando las corporaciones municipales, constituye un viejo resabio de la época colonial heredado de los españoles luego de la conquista y que se realizaba a través de la figura del cabildo, que era el conjunto de personas destacadas de la población, que se reunían para tomar las decisiones que competían a la comunidad. Esta figura dio origen al ayuntamiento que posteriormente se llamó concejo o municipalidad y originalmente tuvo responsabilidad en lo relativo a los acueductos, alcantarillados, alumbrado público, construcción y mantenimiento de caminos y limpieza de vías y parques públicos.

Al desarrollarse las poblaciones en áreas más extensas, mejorarse notablemente la red vial y crearse algunos medios fluidos de comunicación, se fueron delegando las responsabilidades en entes estatales de superior rango y finalmente, las decisiones se trasladaron a niveles superiores hasta quedar prácticamente en manos de instituciones centralizadas, con lo cual los gobiernos locales fueron perdiendo hegemonía en su accionar.

Una de las grandes modificaciones al modelo político económico que se está desarrollando en Costa Rica, en lo que nos interesa, es el fortalecimiento de la descentralización del Estado en el Régimen Municipal. El traslado de mayores responsabilidades a las comunidades para que, a través de organizaciones locales, manejen sus propias rentas y administren en forma directa sus instituciones en procura de una más justa distribución de la riqueza que garantice un mayor bienestar social.

El procedimiento que se está llevando a cabo para la descentralización es fortalecer los gobiernos municipales mediante modificaciones a la carta magna y otras normas que permitan crear un marco jurídico acorde con los propósitos de trasladar deberes y responsabilidades a los ayuntamientos.

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La reforma a la Constitución Política, que modifica el artículo 170, permite asigna a las municipalidades del país una suma no inferior a un 10% de los ingresos ordinarios, calculados para el año económico correspondiente. Además se agrega que la ley determinará las competencias que se trasladarán al régimen y, en el transitorio, se dispone que la asignación presupuestaria será progresiva a razón de 1,5% por año, hasta completar el 10% total.

Otra modificación se refiere el artículo 172, mediante la cual se autoriza a ciertos distritos que reúnen los requisitos establecidos, a crear su propio concejo (concejos de distrito), facultad con la que ahora cuentan únicamente los cantones. Esto les permitirá dar autonomía de operación y manejo de su propio presupuesto.

Se debe recordar que en tiempos pasados se había fortalecido la centralización del Estado y por, ello la red vial nacional formó parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el manejo de los acueductos y alcantarillados se concentró en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la administración de la educación pública recayó en manos del Ministerio del ramo y lo correspondiente al alumbrado público se concentró en el Instituto Costarricense de Electricidad o alguna otra empresa estatal; finalmente, la seguridad se centralizó en el Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública. Esto originó una disminución de las responsabilidades municipales.

Posteriormente el modelo fue cambiando y se empezó a delegar más funciones a los ayuntamientos y se tomaron otras acciones como la división de la red vial entre carreteras nacionales, a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y caminos vecinales bajo la responsabilidad de las municipalidades; los servicios de acueductos y alcantarillados en muchos cantones pasaron a ser administrados por los gobiernos locales; se han creado policías municipales y otros servicios públicos se han transferido o serán trasladados oportunamente a las comunidades, en razón de lo cual se ha modificado la Constitución Política para darles a estas organizaciones locales mayores recursos para que puedan asumir nuevas responsabilidades.

Tradicionalmente los ingresos económicos de estas organizaciones se limitaban al cobro de los servicios, generalmente a tarifas más bajas que el costo; al cobro de cánones por el uso de terrenos de naturaleza pública, lo cual se hacía por plazos específicos y denominados como concesiones y al cobro de patentes a las actividades de naturaleza comercial. Estas rentas han resultado insuficientes para los requerimientos de las comunidades, aunado a otras situaciones relacionadas con el modelo centralista y por ello los servicios han sido deficitarios.

Más recientemente se trasladó a las municipalidades el impuesto sobre los bienes inmuebles –llamado anteriormente Impuesto Territorial-- pero el producto obtenido no ha sido el esperado en razón de que se redujo el monto porcentual inicialmente acordado, la insuficiente estructura administrativa y la ausencia de una gestión de cobro, ha impedido una adecuada recaudación.

i. Expectativas sobre el régimen municipal

El problema que deberán afrontar las municipalidades a partir de la modificación legislación mencionada que le garantizan mayores rentas, se puede analizar de la siguiente manera:

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Naturaleza política de la organización. Los concejos municipales, y a partir de diciembre del del 2002, los alcaldes, serán de elección popular, los primeros por medio de partidos políticos y los segundos por la vía de la elección directa. Esta forma de nombramiento de las jerarquías municipales demanda la búsqueda de votos a través de las campañas políticas, pero implica también la devolución de favores, complacencias y preferencias a cambio del voto, lo que reduce la posibilidad de que las acciones administrativas puedan ser priorizadas en función de las necesidades. Esta problemática ha existido por muchos años y es una de las razones de descrédito de los gobiernos locales, por los favoritismos que se denotan con mucha frecuencia en el resultado de las acciones, por las decisiones en función político partidista y por los frecuentes enfrentamientos de naturaleza política en las sesiones municipales y otras actividades, de manera que si ahora se podrá disponer de mayores recursos económicos, no se garantiza que la inversión sea idónea en función de los intereses de la colectividad.

Selección de los servidores administrativos. La escogencia y nombramiento de personal, en muchos casos, no obedece a un proceso de reclutamiento y selección idóneo, lo cual va en detrimento de la calidad del servicio y del desempeño en el trabajo, trayendo como consecuencia una administración menos comprometida con las verdaderas necesidades de la comunidad. El Código Municipal, en el Capítulo IV, otorga a los Alcaldes la facultad de nombrar al personal previo informe técnico respecto a la idoneidad, pero ello se ha prestado para que en muchos casos se escoja pensando, más en favorecer a una persona que en seleccionar al servidor idóneo, reduciendo con ello la eficiencia y eficacia de la labor que debe desempeñar en beneficio de la comunidad. Aunado a lo anterior, en los cantones más alejados del país las personas disponibles con formación y experiencia para desempeñar estos cargos son pocas y por ello el producto de la gestión es inferior en resultado respecto de los cantones más cercanos a la capital.

De acuerdo con lo anterior, a criterio de la Defensoría, es importante valorar la posibilidad de incorporar en el Código Municipal los ajustes necesarios para desarrollar la carrera administrativa dentro del régimen municipal.

Un aspecto importante que también ha incidido en el resultado de la gestión municipal, es la incorrecta distribución de los recursos económicos ya que se tiende a gastar los fondos con criterios particulares con escasa planificación y que no necesariamente van en beneficio de la colectividad. Deben considerarse los riesgos de que, ante el manejo de sumas considerables, se comentan abusos, injusticias o actos de corrupción, lo cual incidiría perjudicialmente en los objetivos que se espera cumplir con la implantación de la nueva normativa planteada.

c. Aspectos financieros-presupuestarios

i. Ingresos

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De acuerdo con la Memora Anual 2001 de la Contraloría General de la República, resulta muy interesante constatar que 15 corporaciones municipales y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), administran alrededor del 65% de los ingresos totales del régimen; 25 municipalidades manejan alrededor el 23%; y 53 entidades municipales donde se incluyen 41 municipalidades, los concejos de distrito y uniones, federaciones, y ligas municipales, se relacionan con únicamente alrededor de un 12% del total de los ingresos presupuestarios que se han venido administrando por parte de los gobiernos locales y que en términos reales significó -en el año 2001- la suma de 58.708 millones.

Dentro de este panorama resalta también el hecho de que sólo la Municipalidad de San José administró ingresos reales por más de once mil millones de colones, siguiendo en orden de importancia --desde el punto de vista financiero-- la Municipalidad de Cartago, con alrededor de dos mil ciento treinta cinco millones y un grupo de ocho gobiernos locales administraron recursos que oscilaron entre los mil y los dos mil millones de colones anuales.

Es interesante observar también que las municipalidades que manejan mayor número de recursos y que curiosamente se encuentran en la periferia de la capital, resultan ser las más denunciadas ante la Defensoría de los Habitantes.

Un análisis más detallado de las diez municipalidades con mayor número de quejas, según ingresos reales, reflejan la siguiente situación:

Los ingresos corrientes de las corporaciones municipales representaron, en promedio, el 81% del total de ingresos reales del período (impuestos, tasas, patentes) y el 19% restante obedeció a ingresos de capital, básicamente referido a superávit de ejercicios anteriores.

Más específicamente, en lo que respecta al ingreso corriente de las municipalidades, se observa una evolución del ingreso tributario (impuesto sobre bienes inmuebles) que representa, en promedio, el 53% del total, seguido por los ingresos no tributarios con un 46% y que sumados representan el 99% del total de los ingresos corrientes reales del período.

Llama la atención que dentro de los ingresos tributarios el rubro por concepto de impuesto de bienes inmuebles se ubique, desde el punto de recaudación, por debajo del impuesto sobre patentes. Esto considerando las expectativas que se crearon con la promulgación de la Ley N° 7509 del Impuesto sobre bienes Inmuebles publicada el 19 de junio de 1995 y cuyo objetivo principal consistía en fortalecer financieramente el régimen municipal mediante el traspaso a los gobiernos locales el cobro de lo que anteriormente se definía como Impuesto Territorial. Sobre el particular es importante hacer mención a algunas conclusiones a las que llegó el Área de Ingresos de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, como consecuencia del estudio realizado en el año 2001, sobre el caso específico del Impuesto de Bienes Inmuebles en el cantón central de Heredia. A saber:

“…En 1995, como parte de la reforma integral que se estaba realizando en los gobiernos locales, mediante la ley 7509 sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, se trasladó la administración de tal a las municipalidades, con el fin de dotarlas de recursos sanos, que les permitieran mejorar su estructura administrativa, y a la vez cumplir con las obras de infraestructura y otros servicios que necesitan las comunidades para su desarrollo adecuado. Se

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procura con este traslado inyectar dinamismo en el sector municipal, y convertir a este impuesto en un instrumento real que modernice el ordenamiento productivo de cada cantón, mediante la introducción de sistemas y controles eficientes y una adecuada planificación del gasto y las inversiones.

No obstante, en el estudio realizado, en esa municipalidad, sobre la administración del IBI, se determinaron una serie de situaciones y debilidades que se contraponen y limitan el alcance de los propósitos que dieron origen a la referida Ley 7509, y que ocasionan, en este caso, un debilitamiento muy importante del sistema de control interno, crea riesgos que podrían eventualmente lesionar los intereses económicos y la imagen de la Municipalidad, y afectan el potencial de ese impuesto, la eficiencia en la recaudación, a pesar de que constituye la principal fuente de ingresos de esa corporación.

Entre otros aspectos, en el estudio efectuado se determinó que los ingresos recaudados no han alcanzado en los últimos años los niveles presupuestados, la recaudación creció solamente un 1%, en términos reales, en los últimos dos años, y de acuerdo con una valoración de los terrenos, efectuada por esa municipalidad, sin considerar edificaciones, se podría, eventualmente, producir un ingreso mayor al que se presupuestó para el 2002, el cual incluyó el valor de los terrenos y las edificaciones, lo cual evidencia el potencial que tiene este impuesto, y la posibilidad de recaudar una mayor cantidad de recursos, que posibilite subsanar limitaciones de recursos y la realización de más obras y servicios, en beneficio de la comunidad.

Se observó también que existe una cantidad importante de contribuyentes que no han presentado su declaración de bienes en 1999, 2000 y el 2001, han realizado 49, 19 y 1 avalúos, respectivamente, lo cual obviamente es una cantidad muy baja; los valores de los inmuebles no se actualizan automáticamente, con base en la información de los permisos de construcción y los traslados de dominio y los gravámenes hipotecarios; y existen problemas asociados al cobro del impuesto, ya que hay un pendiente significativo, en la que una parte, podría prescribir, situación que obviamente, afecta la recaudación, y contraviene la normativa aplicable.

Asimismo, el sistema de facturación presenta debilidades e inconsistencias que originan riesgos importantes y no aseguran la confiabilidad, integridad y exactitud de los datos y registros relativos a la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles, situación que amerita un estudio exhaustivo de las operaciones relacionadas con dicho tributo, con el fin de que se adopten las medidas correspondientes y se cobren los impuestos respectivos, en los casos en que proceda.

Por otra parte, en los últimos cuatro años ha habido una gran rotación de funcionarios claves en la Municipalidad, incluidos alcaldes, directores, y jefes; una ausencia de un conjunto integrado de políticas y lineamientos que guíen la administración del IBI; así como la falta de recursos de toda naturaleza, lo cual ha debilitado la gestión de esa entidad.

Con respecto a lo anterior, esa corporación inició algunas acciones, para subsanar las situaciones comentadas, que comprenden, la actualización de

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valores de los inmuebles, mejoras en la gestión de cobro, así como la implementación de un nuevo sistema de facturación, entre otras cosas.

Estas situaciones tienen una enorme relevancia, no sólo por las razones anteriormente apuntadas, sino porque las municipalidades deberán enfrentar nuevos retos en el futuro. (...)

Por otra parte, mediante la ley 8154, publicada, en el Diario Oficial La Gaceta, el 10 de diciembre del 2001, se aprobó el convenio de préstamo 1284/OC-CR, denominado programa de regularización del catastro y registro, entre la república de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, para ejecutar un “Programa de regularización del Catastro y Registro”, quién persigue apoyar la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles y la sostenibilidad fiscal de las municipalidades.

Debe indicarse, además, que la recaudación del impuesto territorial posteriormente denominado impuesto sobre bienes inmuebles, representaba, aproximadamente, un 0,47% del PIB, en 1973 mientras que en el 2000 era de, alrededor, un 0,11%, lo cual hace evidente la necesidad de que las municipalidades procuren maximizar el potencial de este tributo.” (Informe FOE-IP-14/2001 del 20 de diciembre del 2001)

No obstante lo anterior, es importante tomar en cuenta que algunas municipalidades han iniciado procesos de actualización de los valores inmuebles que lógicamente permitirán incrementar sus ingresos, afectando de manera desproporcionada los presupuestos de los contribuyentes, sobre todo a aquellos de estratos medios, medios bajos, con la práctica de utilizar valores presentes sobre construcciones edificadas hace más de una década.

La Defensoría de los Habitantes, reconoce los esfuerzos del Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, en el sentido de individualizar el valor de las propiedades de acuerdo con sus características particulares y no permitir la actualización de esos valores sobre la base de generalidades que perjudiquen y conduzcan a injusticias o ilegalidades en el cobro del Impuesto de Bienes Inmuebles.

ii. Egresos

Los presupuestos municipales en su sección de egresos, de conformidad con las disposiciones de la Contraloría General de la República, están clasificados por objeto del gasto y por programas de actividad. Los rubros del objeto del gasto son: servicios personales; servicios no personales; materiales y suministros; maquinaria y equipo; construcciones, adiciones y mejoras; transferencias corrientes y de capital; deuda interna; desembolsos financieros; y asignaciones globales.

Los programas que se manejan dentro del régimen municipal son únicamente tres:

Programa I “Dirección y Administración Generales”, en donde se incluyen todos aquellos gastos de administración previstos para la corporación, así como el total de la deuda y de los aportes que deberá realizar en el transcurso del período presupuestario.

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Programa II “Servicios Comunales” contempla un detalle de la asignación presupuestaria de los diferentes servicios que brinda la corporación municipal.

Programa III “Inversiones”, refleja el detalle de la asignación presupuestaria de los diferentes proyectos y obras que se pretenden realizar ya sea por administración o por contrato con terceros.

Un análisis del presupuesto de gastos de las municipalidades que más fueron denunciadas en el Área de Control de Gestión Administrativa de la Defensoría de los Habitantes, en el presente período, refleja que los rubros que consumen el mayor número de recursos dentro del régimen son precisamente los Servicios Personales y los Servicios no personales (en promedio, la suma de estos dos rubros representa alrededor de un 73% del total).

Esto es complemento a la situación que se ha venido observando respecto a la evolución del gasto clasificado económicamente en donde se ha mantenido una tendencia de alrededor de un 77% en gasto corriente y únicamente un 23% en gasto de capital. En el informe de la Defensoría 1999-2000 se advirtió que la variación relativa del gasto de capital ha sido sustancialmente menor a la experimentada por el gasto corriente, lo cual afecta directamente las necesidades de obras en todo el territorio nacional.

Otro dato interesante se refleja en el siguiente cuadro:

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO POR PROGRAMAS DE ACTIVIDAD EN CANTONES CON MAYOR NÚMERO DE DENUNCIAS

PRESUPUESTO ORDINARIO 2002En millones de colones

Cantón Dirección y Administración

ServiciosComunales

Inversiones

101-San José 5061,0 5579,4 552,0201-Ctral. Alajuela 1194,5 1117,6 118,3103-Desamparados 592,5 595,3 196,8301-Ctral. Cartago 867,4 1106,9 106,0401-Ctral. Heredia 602,1 677,7 257,4115-Montes de Oca 463,2 318,6 102,2

Fuente: Contraloría General de la República

Como se puede observar, los recursos presupuestarios asignados al programa III “Inversiones”, son sustancialmente menores a los otros dos programas (Administración y Servicios comunales), lo cual representa un reto importante para las mismas municipalidades y los órganos de control como es el caso de la Contraloría General de la República y la Defensoría, para que a partir de las quejas y las demandas de las comunidades, se pueda lograr un mayor equilibrio en la asignación del gasto.

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En el informe anual 1999-2000 la Defensoría también destacó la necesidad de que los gobiernos locales tuvieran presentes la búsqueda de opciones para una mayor y mejor generación y distribución de recursos por medio de una gestión más eficiente y efectiva, en relación con los tributos que administran en sus respectivas jurisdicciones.

Ante esta situación se deben tomar muy en serio, las reiteradas llamadas de atención del órgano de fiscalización superior en el sentido de que “…los gobiernos locales presentan serias dificultades para cumplir con eficiencia y efectividad su mandato constitucional. Muchos carecen de capacidad gerencial, administrativa y operacional elemental para ofrecer y garantizar a sus administrados, servicios de calidad y un desarrollo armónico, sostenido y sostenible del respectivo cantón.”

La Defensoría de los Habitantes insiste en la necesidad de coordinar esfuerzos para que la temática relacionada con el régimen municipal se analice desde una perspectiva integral, mediante la cual se tenga clara la disponibilidad de recursos, su crecimiento natural y circunstancial en los diferentes ejercicios presupuestarios y, lo más importante, la satisfacción de las necesidades de los pobladores en cada uno de los cantones del país.

iii. Desequilibrios económicos y sociales

Resulta importante repasar algunos índices de las municipalidades más denunciadas a la Defensoría de los Habitantes con el fin de realizar comparaciones entre sí y tener claras las diferencias con respecto a otras que no fueron sujeto de denuncias y que presentan una situación, desde el punto de vista económico y social, sustancialmente diferente.

Según el Censo 2000, en la provincia de San José reside el 35% de la población del país y en las otras tres provincias centrales (Alajuela, Cartago, Heredia) habita alrededor del 40%. El otro 25% se encuentra distribuido en Guanacaste, Puntarenas y Limón.

En lo que respecta a la densidad de la población (indicador que mide la ocupación que la población hace del territorio) y de acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, se observa que en el Valle Central hay cantones con densidades que superan los 1000 habitantes por kilómetro cuadrado, mientras que otros de zonas rurales apenas superan los 10 habitantes por kilómetro cuadrado.

Curiosamente los 14 cantones que muestran una densidad superior a los 1000 habitantes por kilómetro cuadrado están distribuidos de la siguiente forma: diez pertenecen a la provincia de San José, tres a Heredia y uno a Cartago. De los once cantones que tienen una densidad de población menor o igual a 20 habitantes por kilómetro cuadrado, siete se ubican fuera de la zona central del país, más específicamente en las provincias de Limón, Puntarenas y Guanacaste.

Otro aspecto que llama la atención es el nivel de alfabetismo y analfabetismo en diferentes zonas geográficas del país. De acuerdo con los resultados del supracitado Censo, el porcentaje de la población de 10 o más años que sabe leer y escribir fue del 95,2% y dentro de ese contexto se hace referencia a que las provincias en donde se refleja el mayor grado de alfabetismo son San José y Heredia y las que tienen un mayor grado de analfabetismo son Puntarenas, Limón y Guanacaste.

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Se puede determinar además, que los cantones que muestran mayores niveles de alfabetismo son Montes de Oca y Moravia y los que tienen mayor porcentaje de población analfabeta son los cantones de Talamanca en la provincia de Limón y Los Chiles de la provincia de Alajuela, cuyos pobladores precisamente no presentaron denuncias ante el Área de Control de Gestión Administrativa de la Defensoría de los Habitantes.

De acuerdo con lo anterior se puede considerar que hay una relación directa entre el número y la procedencia de quejas o denuncias admitidas en la Defensoría de los Habitantes sobre aspectos de orden administrativo y financiero, la densidad de la población y los altos índices de alfabetismo del país que precisamente se encuentran en la capital y en los cantones circunvecinos.

Lo anterior representa información sumamente valiosa que necesariamente está relacionada con una alta concentración de recursos en las municipalidades del centro del país. Además, se debe considerar lo establecido en el Índice de Desarrollo Social, en lo referente a las áreas de mayor y menor desarrollo relativo que definió 3 categorías de indicadores (demográfico-sanitario; educativo-cultural; y económico), elaborado por MIDEPLAN, según el cual:

“… las áreas más alejadas del centro del país son las que enfrentan los mayores niveles de carencias, en especial las zonas fronterizas del norte y sur de país. (…)

“… tales regiones son las más grandes en extensión geográfica, tienen una densidad poblacional muy baja, tasa de mortalidad por diarrea más elevada, un menor porcentaje de estudiantes de primero y segundo ciclo que han aprobado el curso lectivo, tienen los más altos grados de deserción educativa, lo menores niveles de cobertura eléctrica y los menores niveles de gasto per cápita municipal.”

Ante este panorama, de características sumamente preocupantes, la Defensoría de los Habitantes hace un llamado a los funcionarios públicos directa o indirectamente relacionados con el tema, para que se redoblen esfuerzos y se apliquen los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para incrementar las rentas municipales y se coordinen acciones para lograr una mayor y mejor distribución de la riqueza, de conformidad con las realidades socioeconómicas de los distintos cantones del país.

d. Características de las quejas

La Defensoría de los Habitantes, en lo que respecta al tema del régimen municipal, tiene establecido alrededor de 32 tipologías de quejas en relación con algún tipo de anomalía en la prestación de servicios por parte de los gobiernos locales.

En el presente período, de esos 32 tipos de quejas o reclamos, cinco tipologías (dilación en trámites administrativos, deber de fiscalización, falta de limpieza y mantenimiento de vías públicas, otorgamiento de patentes, y problemas en pagos de impuestos, tarifas y tasas) representan el 60% del total de las denuncias.

Asimismo, es importante señalar que de las 81 municipalidades del país, sólo 56 fueron denunciadas ante la Defensoría y llama poderosamente la atención que en

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este mismo período 25 municipalidades1 no fueron sujeto de quejas por parte de los vecinos de sus respectivas comunidades.

Otro dato interesante es que en 10 municipalidades se registran el 55% del total de quejas (dentro de ese grupo, 6 fueron objeto de 76 quejas o denuncias: San José con 34, Alajuela y Desamparados con 9, Cartago, Heredia y Montes de Oca con 8 cada una). El restante 45% se recibió de 46 gobiernos locales.

En el presente período 2001-2002, Defensoría de los Habitantes, admitió para su estudio e investigación alrededor de 406 quejas o denuncias para la Dirección de Control de Gestión Administrativa. De ese total 184 correspondieron al régimen municipal. Esta situación representó -en términos porcentuales- un 45% del total del trabajo del Área en lo que respecta a atención de quejas admitidas y asignadas a esta unidad administrativa.

e. Aspectos de planificación territorial

i. En el ámbito urbano

La Defensoría ha analizando el tema de la planificación urbana como uno de los componentes primordiales del régimen municipal. Esta materia se constituye en un importante factor para el desarrollo urbano de nuestro país, razón por la cual, la formulación oportuna de planes y reglamentos sobre la temática estimula un ordenado desarrollo de los principales centros urbanos.

Cabe destacar que la normativa2 pretende la promoción de un equilibrio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y sus actividades económicas. En relación con este punto, durante este período, la Defensoría continuó señalando algunas deficiencias relacionadas con las autorizaciones municipales para proyectos habitacionales, comerciales o industriales en zonas inadecuadas para los procesos urbanísticos por motivos claros de alta densidad poblacional, permitiendo por ejemplo, la ubicación de viviendas en terrenos cuyas condiciones no son las más adecuadas.

Lo anterior pone en evidencia la falta de cumplimiento por parte de las autoridades competentes cuyo principal objeto, en un estadio del deber ser, estaría concentrado en satisfacer el interés público, velando por la protección e integridad de los administrados.

La Defensoría ha señalado en sus informes finales la necesidad de que para el otorgamiento de permisos de construcción, tanto las municipalidades como el Ministerio de Salud, deben atender al pie de la letra la normativa existente, considerando aspectos tales como ubicación, actividades a desempeñar, materiales, tipo de desechos producidos, distancias en relación con otras actividades comerciales o casas de habitación que permitan un adecuado uso del suelo en sus localidades en aras de evitar conflictos entre vecinos ordenando adecuadamente las actividades desarrolladas en cada localidad.

Principales temas y propuesta institucional

1 Belén, Matina, Paraíso, Buenos Aires, Nicoya, Talamanca, Naranjo, Coto Brus, Cañas, El Guarco, Poás, Orotina, Tilarán, Los Chiles, Bagaces, Flores, Atenas, Acosta, Turrubares, Alfaro Ruíz, Dota, Tarrazú, Hojancha, San Mateo, Guatuso.2 Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968.

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Del período que nos ocupa en ocasión del presente informe, a partir de abril del 2001, las quejas admitidas en relación con este amplio tema, destaca el deber de fiscalización de los gobiernos locales, a partir del cual se desagregan aspectos principalmente relacionados con el desarrollo de urbanizaciones, solicitud y ejecución de garantías de cumplimiento, áreas públicas y alteraciones por parte de particulares en el uso del suelo, cuyas previsiones y supervisiones han sido insuficientes.

Urbanizaciones

En relación con el desarrollo de urbanizaciones, la Defensoría ha insistido en que para proceder conforme lo establece la ley en cuanto al otorgamiento de permisos municipales, entre otros, debe de garantizarse una adecuada infraestructura que contenga sistemas de alcantarillado y caminos debidamente habilitados, ya que de los casos recibidos se han evidenciado serias irregularidades en esta materia.

Sobre este particular, se ha insistido en que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), cumpla funciones esenciales de control para asegurar el adecuado desarrollo urbanístico. Estas funciones le han sido asignadas mediante el artículo 7 de la Ley de Planificación Urbana al establecer que: “es la encargada de examinar y visar, en forma ineludible, los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal”.

De esta manera, una vez realizadas las tareas por parte de la supracitada instancia administrativa, corresponde a los gobiernos locales garantizar que los proyectos sometidos a su consideración cuenten con los requisitos exigidos para ser aprobados.

Ya con las aprobaciones correspondientes, tanto de las municipalidades como de las demás instituciones involucradas, se puede iniciar la construcción de las obras de infraestructura de las urbanizaciones.

Las municipalidades tienen la obligación de realizar inspecciones que garanticen un avance paulatino conforme las condiciones aprobadas en los permisos de construcción. Esta premisa queda claramente establecida en el artículo 87 del Reglamento de Construcciones, que refiere a “la vigilancia por parte de la Municipalidad sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como el uso que se les está dando. Los inspectores municipales son sus agentes que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este reglamento”.

Posterior a la conclusión de la infraestructura requerida, se entrega la urbanización al ayuntamiento conforme lo establece el mencionado cuerpo normativo y a partir de esta acción se puede, legalmente, aceptar las obras y aprobar los planos de segregación y venta de lotes, así como la autorización de los permisos de construcción que sean requeridos. La Ley de Planificación Urbana, en el artículo 39 prevé, en caso de que el urbanizador requiera de la aprobación antes de finalizar las obras de infraestructura, lo pueda hacer mediante el depósito de una garantía de ejecución de obras.

Conviene hacer hincapié en el sentido de que la Defensoría ha descubierto casos en los que el urbanizador requiere la aprobación por parte de la municipalidad para la segregación de lotes antes de que se hayan finalizado las obras de infraestructura necesarias en la urbanización, sin cumplir con las previsiones que señala el artículo

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39 de la citada ley; además de los artículos III.3.15.1 y el VI.6.3 del Reglamento para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones. Sin duda alguna, esta situación pone en clara desventaja a quienes se vean afectados por las obras faltantes.

Por lo anterior, conforme lo establecido legalmente, mediante una sólida garantía, la corporación municipal puede autorizar la segregación de lotes, pese a que no esté finalizada la urbanización, en tanto la garantía rendida responda ante un eventual incumplimiento por parte del urbanizador. (Ver resumen de casos)

Áreas públicas

De los casos atendidos en relación con el tema de las áreas públicas, se ha evidenciado, que algunos municipios no se esmeran en requerir las áreas determinadas como públicas para proceder posteriormente a ejercer su posesión de las mismas, acto que debe de realizarse al momento de examinar los planos del diseño presentados para su respectiva aprobación.

Las áreas determinadas como públicas son las calles, zonas verdes y las destinadas como parques y otras facilidades comunales según lo establece la mencionada Ley de Planificación Urbana. (Ver resumen de casos)

De las garantías de cumplimiento y las obras faltantes

Se han presentado casos en los cuales las municipalidades no reciben determinada urbanización por cuanto está pendiente la conclusión de ciertas obras. Esta situación ha preocupado a la Defensoría por cuanto la construcción de obras faltantes, así como la demora en la construcción, a pesar de la existencia de la garantía de cumplimiento por obras faltantes, no se justifica.

Lo anterior lo regulan los artículos 38 literal b) y 39, de la Ley de Planificación Urbana al señalar que “no se darán permisos para urbanizar, sin que se haya garantizado el importe de las obras de habilitación urbana (…); para asegurar la ejecución de las obras de la urbanización, el urbanizador cuando venda una parcela no urbanizada, deberá de rendir póliza, fianza, hipoteca u otra forma de garantía satisfactoria (…)”.

Con base en esta normativa se pretende que los proyectos urbanísticos se realicen de la mejor forma y en un plazo definido, que tanto el gobierno local, como los demás entes involucrados puedan ejercer su acción fiscalizadora como es debido.

Estas obras requieren una adecuada atención por ser de afectación pública que inciden en el desarrollo de la actividad social de una determinada urbanización, obras tales como la canalización de aguas negras, aguas servidas y abastecimiento de agua potable, las cuales deben estar hechas al momento de iniciar los procesos de construcción de viviendas en las urbanizaciones ya que pueden tener implicaciones no deseadas para la salud e integridad física y emocional de sus habitantes.

Por estas y otras razones, el urbanizador debe concluir las obras faltantes, así como las municipalidades realizar, como es su responsabilidad, inspecciones periódicas, supervisando que en efecto se trabaje en esa infraestructura.

En algunos casos, los gobiernos locales, deben dar seguimiento al cumplimiento estricto que realice la urbanizadora de la realización de obras faltantes o reparación

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de las existentes de lo contrario se seguirán suscitando las mismas quejas que hasta día de hoy se admiten en la Defensoría. (Ver resumen de casos)

Variaciones irregulares en el uso del suelo

En materia de uso de suelos, la Defensoría ha evidenciado casos en los cuales se realizan construcciones que no cuentan con el debido permiso municipal y además, están ubicadas en zonas no destinadas para el fin aprobado, irrespetándose el diseño de sitio.

Se han atendido casos, en los cuales son los mismos vecinos de las urbanizaciones quienes al margen de las razones técnicas señaladas, varían el uso del suelo establecido; además de irrespetar la normativa, pagan los impuestos y multas y continúan con su negocio a vista y paciencia de los gobiernos locales.

Lo sucedido, en el caso específico, a todas luces es irregular por cuanto el pago de multas no implica que el gobierno local deba autorizar una actividad que contraviene la normativa existente. La Defensoría insiste en que al definirse los planes reguladores, deben ser cabalmente respetados. (Ver resumen de casos)

Sobre aprobación de los planes reguladores a escala urbana y rural

La Defensoría se ha referido en informes anteriores, a la necesidad de que la Administración garantice los intereses de los propietarios en función de asegurar una adecuada utilización del suelo de acuerdo con el interés general. Además, se ha señalado que la competencia urbanística involucra aspectos de concesión, dirección y fiscalización en la ejecución de las obras urbanas.

Se ha pretendido ser muy claro al señalar que una gran parte del desarrollo urbano se ha realizado sin una oportuna y estricta fiscalización conforme lo establece la misma Ley de Planificación Urbana, el Reglamento de Construcciones y, además, el Reglamento para el Control de Fraccionamiento y Urbanizaciones.

El tema de los planes reguladores no deja de ser de vital importancia para el régimen municipal, en el tanto estos instrumentos legales permiten administrar y planificar el desarrollo cantonal. De ahí que la Defensoría insista constantemente en la necesidad de que tanto las Municipalidades como la Dirección de Urbanismo promuevan el desarrollo de estos instrumentos que se ajusten adecuadamente a las necesidades de los administrados.

Sobre este apartado, para el informe anual 1999-2000, la Defensoría contó con la información suministrada por la Dirección de Urbanismo del INVU, de la cual se obtuvo que de las 81 municipalidades del país, sólo 25 contaban con planes reguladores. Al respecto, de la información solicitada para el presente informe, de los 81 cantones únicamente 28 cuentan con dicho instrumento. De la información suministrada, los planes reguladores contabilizados son los que cuentan con la publicación en La Gaceta. Como se aprecia en el siguiente gráfico, únicamente se da un incremento de 3 planes reguladores de los 81 cantones.

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Planes Reguladores según provincia

Provincia de San José

De sus 20 cantones actualmente cuentan con plan regulador 9 de ellos. Se nota un aumento de 2 planes reguladores correspondientes a los cantones de Moravia y Goicoechea.

Provincia de Alajuela

De la información obtenida del Departamento de Archivo de la Dirección de Urbanismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se confirmó que para la provincia de Alajuela, únicamente el cantón de Ciudad Quesada cuenta con plan regulador urbano cuya publicación data desde el 21 de enero de 1982. Cabe destacar que para la región noroeste de esta provincia rige el conocido Plan Regulador de la Gran Área Metropolitana (GAM) exceptuando a los cantones de Sarapiquí y San Rafael.

Provincia de Cartago

Los planes que se mantienen vigentes de los 8 cantones de la provincia son: el de Cartago, Oreamuno y La Unión. Cabe destacar el caso particular del cantón de La Unión como indicador de la efectiva participación comunal, constituidos en actores determinantes para la aprobación del plan regulador de la localidad. Dicho plan se encuentra impugnado, debido a que conforme lo establece el procedimiento de aprobación, grupos organizados se opusieron por considerar que algunos aspectos contenidos en ese cuerpo normativo lesionan sus derechos.

Provincia de Heredia

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Conformada por diez cantones, se mantiene únicamente con un plan regulador aprobado correspondiente al cantón de Belén. Los nueve cantones restantes siguen sin este instrumento de planificación.

Provincia de Puntarenas

De los once cantones, se han aprobado un total de siete planes que corresponden a los cantones de Puntarenas, Buenos Aires, Corredores, Osa, Coto Brus, Golfito y Parrita.

Provincia de Guanacaste

El número de planes reguladores no ha variado según los datos obtenidos. Los números se mantienen en cinco de once, correspondientes a los cantones de Liberia, Nicoya, Santa Cruz, Cañas y Tilarán.

Provincia de Limón

Dos de sus seis cantones cuentan con plan regulador, Limón y Pococí, manteniéndose la misma cifra consignada en el informe anual 1999-2000.

En términos generales, se evidencia un escaso aumento en la aprobación de los planes reguladores, constituyéndose en un factor que limita la posibilidad de defensa de los derechos de la población tanto de la urbana como de la rural.

A pesar de su costo económico, los concejos municipales no deben dejar de considerarlo como una prioridad institucional debido a su importante valor normativo.

Resumen de casos

Conforme ha sido analizado el incumplimiento en materia de la normativa urbana por parte de las municipalidades, se recibieron denuncias formuladas contra gobiernos locales por una inadecuada supervisión de construcciones. A continuación se comentan algunos de los casos más destacados.

Incumplimiento en la construcción de obras (Exp.09402-24-2000)

La Defensoría conoció una denuncia formulada por vecinos de la urbanización Villas Tulín, ubicada en Montes de Oca, por considerar que las obras de infraestructuras que señala la ley quedaron inconclusas sin que la Municipalidad haya tomado cartas en el asunto.

Se hizo referencia a deficiencias tales como aceras en mal estado, obras que no se terminaron, ausencia de parques infantiles, falta de limpieza, señalización vial, previstas de aguas negras y tragantes, entre otras obras.

Al consultarse a la Municipalidad respondió que dicha urbanización no había sido recibida por no haberse cumplido con los requisitos exigidos, pero se visaron planos dado que el urbanizador rindió una garantía de ¢20 millones.

La Defensoría, una vez analizada la información remitida, concluyó que efectivamente la garantía rendida por el urbanizador responde por las obras faltantes; no obstante, no se puede hablar de que el plazo para ejecutar dichas

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obras sea indefinido, debiendo aplicarse el plazo máximo de 5 años que establece la Ley de Planificación Urbana. Asimismo, la Defensoría consideró que existen obras que no pueden ser objeto de garantía por parte del urbanizador dado que deben estar construidas al momento en que se autoriza la urbanización para ser habitada y son aquellas de vital importancia para el desarrollo de la actividad humana normal, tales como canalización de aguas negras, servidas y abastecimiento de agua potable.

Se recomendó a la Municipalidad de Montes de Oca informar a los vecinos acerca de las obras faltantes por las que se rindió una garantía, así como compeler al urbanizador a que realice, sin más demora, las relacionadas con la disposición de aguas y dar seguimiento a las demás que están pendientes. A la fecha, el asunto se encuentra en fase de seguimiento.

Proyecto Habitacional Río Nuevo de Corredores no cuenta con la infraestructura. (Exp. 09852-24-2000)

Los habitantes del proyecto habitacional Río Nuevo de Corredores, ubicado en el cantón de Corredores, presentaron una denuncia indicando que dicho proyecto construido por el INVU-DESAF, no contaba con áreas verdes, sistema de alcantarillado ni camino habilitado. Pese a lo anterior, la Municipalidad autorizó el funcionamiento de una cantina en el lugar.

Consultadas las instituciones involucradas, la Municipalidad de Corredores indicó no haber recibido dicho Proyecto por estar inconcluso; pese a lo anterior, sí se aprobó el funcionamiento de un bar restaurante en la zona.

Por su parte, el INVU señaló haber entregado a la Municipalidad los planos de dicha urbanización debidamente aprobados en los que se detallaban las áreas públicas.

La Defensoría consideró en el informe emitido, que el accionar municipal estuvo incorrecto al otorgar visados de planos y permisos de construcción, en una urbanización que no había sido recibida y sin que se hubiera rendido una garantía de cumplimiento.

La Municipalidad debe procurar que se finalicen las obras pendientes; además deberá determinar las áreas públicas del proyecto y ejercer el dominio sobre las mismas, tal y como lo establece el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana. La municipalidad debe tener presente que si se visa algún plano y se concede permiso de construcción, se está recibiendo la urbanización “de hecho” aunque no “de derecho” tal y como la ley lo dispone, lo cual además crea a la corporación municipal las obligaciones de mantenimiento de las obras finalizadas y en caso de que haya obras pendientes, deberán ser finalizadas por pasar a ser responsabilidad de la municipalidad, originando a la vez gastos imprevistos que debieron haber sido cubiertos por el urbanizador.

La Defensoría recomendó a la Municipalidad de Corredores informar a los vecinos sobre el estado en que se encuentra la construcción de la infraestructura de la urbanización, así como tomar las acciones para que se respeten las áreas públicas y caminos existentes. A la fecha el asunto se encuentra en seguimiento.

Autorización de cambio de uso de suelo irrespetando plan de la urbanización. (Exp. 09753-2000)

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Una habitante de la urbanización Ciudad de Oro en Cartago denunció ante la Defensoría que, contiguo a su casa se construyó un local comercial, pese a que en los planos aprobados para la urbanización se establecía la zona para ser utilizada como vivienda únicamente.La Municipalidad de Cartago indicó que efectivamente la actividad se realizó sin el correspondiente permiso municipal por lo que se apercibió al habitante a que se pusiera a derecho, aprobándole una solicitud presentada de patente para negocio comercial de abarrotes (mini super).

Pese a lo anterior, en inspección realizada por el Ministerio de Salud, se comprobó que la actividad que efectivamente se estaba realizando correspondía a una panificadora, con lo cual el local se encuentra al margen de la ley. Lo anterior fue comprobado por el gobierno local y a pesar de que inicialmente se rechazó la solicitud de patente formulada, posteriormente la Municipalidad le aprobó de nuevo la actividad.

La Defensoría consideró que el presente asunto refleja una violación evidente a la normativa urbana, el cual contó con el aval del gobierno local al otorgar un permiso que a criterio de la Defensoría no debió ser otorgado dado que con ello se irrespetan los planos constructivos presentados para solicitar el permiso y la distribución del uso de suelo aprobado para la urbanización referida.

Se concluyó que la Municipalidad debía revisar lo actuado en el caso de los permisos concedidos, tomando en cuenta el constante incumplimiento de la normativa en que ha incurrido el propietario del negocio. Sobre el particular la Defensoría recomendó iniciar un procedimiento administrativo tendiente a la cancelación de la patente otorgada. Cabe señalar que a la fecha el asunto se encuentra en la fase de Seguimiento.

ii. En la zona marítimo terrestre

En el desarrollo del presente título se hará referencia a una problemática que se desenvuelve en las zonas costeras del país y que además tiene un marco jurídico especial para su regulación (Ley N° 6043, Ley de la Zona Marítimo Terrestre), el cual difiere de la aplicación normal en cuanto a la materia ordinaria de planificación urbana. Tomando en cuenta que la temática es sumamente amplia y que los problemas que surgen de su aplicación generan diversas discusiones, es que la Defensoría ha considerado conveniente introducir el tema y diagnosticar, hasta donde sea posible, cuáles son los problemas que en la actualidad se presentan en torno a la zona marítimo terrestre, teniendo en cuenta a uno de los principales actores del proceso, es decir, a los gobiernos locales.

Las municipalidades son las encargadas de la administración de la zona marítimo terrestre, de ahí, que la Defensoría de los Habitantes en los informes 1998-1999 y 1999-2000, recomendó tomar medidas urgentes para definir los Planes Reguladores y Planos Catastrados de las zonas costeras, así como mantener un control permanente sobre las concesiones otorgadas y autorización de los cánones; además de crear o establecer planes de capacitación entre los gobiernos locales, el IFAM y el ICT en materia de zona marítimo terrestre.

La Defensoría considera relevante tomar en cuenta las implicaciones de la tendencia al desarrollo de las áreas costeras del país, tomando en cuenta la necesidad de una adecuada planificación que permita el uso balanceado de las costas y sus recursos, en relación con el crecimiento económico y social en esa parte geográfica del país.

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La planificación de la zona costera debe procurar un beneficio sostenible y sostenido para los pobladores del lugar.

Planes Reguladores

En torno a lo que se estableció en el informe anual 1999-2000, la Defensoría de los Habitantes puede concluir que el avance respecto de la aprobación de planes reguladores ha sido relativamente poco.

Si bien es cierto se han aprobado varios planes reguladores, lo cual es indicativo de que se tiene conciencia de la necesidad y urgencia de dicho instrumento, lo preocupante es que según información suministrada por el ICT y el INVU, se han invertido importantes recursos en la elaboración de planes reguladores específicos con las respectivas aprobaciones de estas entidades pero al no contar con la aprobación municipal, no se han logrado poner en ejecución.

Lo anterior, según cifras del Departamento de Concesiones del ICT y Departamento de Planificación Urbana del INVU, permite concluir que un número importante de planes reguladores inician su fase de elaboración quedándose sin su efectiva aprobación y ejecución, en donde los gobiernos locales tienen una gran cuota de responsabilidad.

Adicionalmente se debe indicar que efectivamente en materia de aprobaciones y publicaciones de planes reguladores, el avance ha sido relativamente poco, ya que según el Informe de Labores del Departamento de Urbanismo de INVU, actualizado al 16 de enero del 2002, para el año 2000 fueron debidamente aprobados y publicados 9 planes reguladores y para el 2001 se aprobaron y publicaron igual cantidad.

Un punto que interesa a la Defensoría de los Habitantes de la República es involucrar a las municipalidades en materia de desarrollo y elaboración de los planes reguladores costeros. Existe claridad en el alto costo que representa hacer un plan regulador y los escasos recursos con que cuentan los gobiernos locales, ello ha significado que la creación y elaboración de dichos planes haya quedado en manos privadas, iniciativa que suple las carencias de las municipalides.

Tal y como lo ha indicado la Defensoría, la ineficiencia administrativa y financiera demostrada por las municipalidades en la elaboración de planes reguladores ha sido un paso inicial para que particulares asuman competencias que la ley no les otorga, lo cual es a todas luces inconveniente y debe evitarse. Lo anterior por cuanto los intereses particulares de desarrollar alguna parte de la zona marítimo terrestre pueden entrar en conflicto con los intereses cantonales que deben ser protegidos y tutelados por la corporación municipal.

Con base en lo anterior, conviene recordar lo que la Procuraduría General de la República estableció en relación con los planes reguladores y el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre:

“para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables, análisis científico-social (estudio de composición

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y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc) con definición de los potenciales existentes, análisis de la estructura urbana, estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc), análisis sociopolítico (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc), análisis físico-natural (caracterízación geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc), análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el patrimonio histórico arquitectónico y arqueológico, etc). Estos índices son fundamentales a fin de determinar la incidencia de los diferentes proyectos de uso sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación los afectan. En este sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes a mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas afectadas, y programas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las disposiciones del plan regulador”. Procuraduría General de la República, Dictamen C-100-95 del 10 de mayo de 1995.

Lo anterior permite a la Defensoría reiterar y reafirmar que son precisamente los gobiernos locales los que deben ser los primeros y principales interesados en la elaboración e implementación de planes reguladores, entendidos estos como instrumentos legales y técnicos para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado de las zonas costeras.

La Defensoría, en torno a la elaboración de planes reguladores, ha determinado que estos instrumentos, entre otros, cumplen varias funciones siendo lo más importante lo correspondiente al ordenamiento territorial, el desarrollo adecuado de uso de suelo y la menor afectación ambiental.

Por otra parte la existencia de un plan regulador, según el artículo 38 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, involucra la posibilidad de otorgar las concesiones por parte de los gobiernos locales y sirve además para la recaudación del canon. Cabe indicar que sobre estos aspectos se hará referencia más adelante.

DISTRIBUCIÓN DE PLANES REGULADORES EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRE 2001

PLANES REGULADORES VIGENTES AÑO 2001

Provincia de Puntarenas

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PUNTARENAS

GUANACASTE

LIMÓN

36 142


Durante el año 2001, la provincia de Puntarenas implementó 5 nuevos planes reguladores a saber: dos en el cantón de Cóbano, dos en el cantón de Golfito y uno en el cantón de Parrita.

Lo anterior es fiel indicativo de que existe una intención y preocupación por desarrollar el tema de los planes reguladores; sin embargo, el tema se vuelve crítico cuando se analizan las cifras de los planes reguladores que están en las fases de aprobación y que se encuentran en un estado de incertidumbre. Se puede indicar que para la provincia de Puntarenas existe un total de 66 planes reguladores costeros, de los cuales se han aprobado 42 y 24 se encuentran en fase de aprobación.La Defensoría considera que la falta de continuidad y seguimiento en la elaboración, revisión y posterior publicación de los planes reguladores son indicativos de que existe una problemática importante a este nivel, ello por cuanto pese a que se da un esfuerzo inicial de alto costo económico, muchos planes reguladores siguen sin ser publicados, lo cual trae como consecuencia una desprotección a diversas zonas costeras que hoy día se están constituyendo en territorios aptos para el desarrollo turístico y las cuales, sin una herramienta efectiva, podrían ver comprometido el entorno económico, social y ambiental.

Por otra parte, el cantón de Osa cuenta con 8 planes reguladores vigentes; el cantón de Aguirre con 2; el cantón de Parrita con 6; el cantón de Garabito con 4; el cantón de Esparza con 1 y el cantón de Golfito con 6.

Planes Reguladores VigentesProvincia de Puntarenas. Año 2001

La Defensoría considera que en la zona Pacífico Central existe un desarrollo acelerado en lo que tiene que ver con materia turística, lo cual ha provocado en muchas ocasiones, conflictos de intereses entre las elaboraciones de los planes reguladores y el comercio en general, situación por la cual se dificulta la implementación de estos planes.

En relación con el sector del Pacífico Sur, se presenta un escaso desarrollo en materia turística, lo cual puede verse como una ventaja, si concluimos que los

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intereses creados en dichas zonas costeras aún no han sido consolidados. Dentro de este marco, la Defensoría reitera que se hace necesario elaborar pronto planes reguladores con fin de que se procure un desarrollo ecológicamente equilibrado.

Cabe indicar que según el informe de labores del Departamento de Urbanismo de INVU, actualizado al 16 de enero del 2002, el cantón de Osa no presentó para el 2001 la publicación de un sólo plan regulador, siendo las últimas publicaciones solamente la modificación y ampliación de Dominical y Dominical Sur, publicada en La Gaceta 107 del 5 de junio del 2000. Esta situación es preocupante por cuanto se determina que existe un estancamiento en la aprobación de los planes reguladores.

El cantón de Golfito, según el informe antes indicado, presenta la aprobación y publicación para el año 2000 de dos planes reguladores y para el año 2001, se dio la aprobación y publicación también de dos, con lo que el avance en dicho cantón, si bien no es lo deseado, por lo menos no se ha estancado.

Provincia de Guanacaste

La Provincia de Guanacaste es actualmente una de las zonas más explotadas en materia de desarrollo turístico y en contraste con el ejemplo anterior, presenta un déficit en materia de planes reguladores, pese a la protección de la riqueza natural de la zona y al ingreso económico que tendrían las municipalidades de las áreas por concepto del otorgamiento de concesión o por concepto de canon. La Defensoría de los Habitantes reitera el criterio de que no existe una convicción real de parte de gobiernos locales de la importancia de los planes reguladores y su ampliación y adaptación de manera continua.

Es importante indicar, como muestra de lo anterior, que para la totalidad de la provincia de Guanacaste existen, según informe del Departamento de Planificación del INVU, 54 planes reguladores en fase de aprobación de los cuales 36 han sido debidamente publicados y se encuentran vigentes a la fecha.

Planes reguladores vigentes:Provincia de Guanacaste. Año 2001

Específicamente en el cantón de Carrillo se tienen desde hace varios años, en elaboración y en fase de aprobación, 12 planes reguladores. No obstante, sólo 1 fue publicado y entró en vigencia en el año 2001. Por otra parte el cantón de Santa Cruz tiene 18 planes reguladores en fase de aprobación, de los cuales 15 se encuentran debidamente publicados y sólo 2 entraron en vigencia en el año 2001.

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Visto lo anterior, pese a considerar como una necesidad los planes reguladores en zonas costeras por las partes involucradas en la materia, entiéndase ICT, INVU y gobiernos locales, para el año 2001, en la provincia de Guanacaste solamente 4 planes reguladores entraron en vigencia.

La Defensoría considera relevante señalar, en torno a la importancia del desarrollo de la parte sur del Pacífico, la iniciativa que ha sido promovida por el ICT en conjunto con el Gobierno de Japón, para la elaboración de los planes generales del uso de tierra y de los de desarrollo turístico para Guanacaste Sur y Corcovado-Golfito, esfuerzo que procura promover un desarrollo turístico sostenible.

Dicho plan fue implementado en las áreas antes indicadas debido a que ambas presentan un potencial desarrollo turístico y en parte porque se consideró que la formulación de estos planes maestros son guías para un desarrollo sostenido y sostenible del medio ambiente. Además, exceptuando estas dos zonas, la costa Pacífica hoy en día experimenta un nivel de desarrollo turístico importante y con difíciles condiciones para cambiar patrones ya establecidos.

Según información suministrada por el Director de Planificación del ICT, indica en su oficio PL-049-2002:

“… estos planes no están oficialmente en ejecución porque se requiere de la aprobación de Junta Directiva del ICT. No obstante lo anterior, se ha estado trabajando en algunos de los puntos que comprende la implementación de los mismos, particularmente en lo que se refiere a la formación de las Asociaciones Locales para el Desarrollo Turístico Sostenible (ALDETUS), que es la base de la coordinación local para el desarrollo y seguimiento; además se ha trabajado en aspectos de coordinación interinstitucional, básicamente ligado al proceso de Agenda XXI que se desarrolla en la región de Corcovado-Golfito.”

La Defensoría considera de suma importancia el esfuerzo realizado por el ICT, con el fin de aplicar un plan maestro para dichas zonas, ello gracias a la colaboración de Gobierno Japonés; sin embargo, llama la atención de que pese a que dicho plan fue concluido hace varios meses, la Junta Directiva del ICT no ha aprobado su ejecución, con lo cual una iniciativa y recurso de gran valía no está siendo aplicado. La Defensoría recomendó a la Junta Directiva del ICT conocer y aprobar los planes generales del uso de tierra y de los de desarrollo turístico para Guanacaste Sur y Corcovado-Golfito e implementar su aprobación y ejecución.

Provincia de Limón

Tal y como lo informó la Defensoría de los Habitantes en el Informe de Anual 1999-2000, el desarrollo de infraestructura que presenta la zona tiene una connotación incipiente, y ello ha servido como atenuante para los gobiernos locales para no desarrollar lo que por ley deben cumplir: es decir, elaborar los planes reguladores de su jurisdicción.

Con respecto del avance de los planes reguladores en la provincia de Limón la situación no ha variado de forma significativa, pues mientras en el Informe Anual 1999-2000 de la Defensoría se determinó que para la zona caribeña no existía un solo plan regulador aprobado y vigente.

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Lo anterior pone en evidencia un problema de falta de gestión por parte de las Municipalidades y además señala una situación preocupante en cuanto al desinterés de establecer mecanismos legales (planes reguladores) que posibiliten, en un futuro no muy lejano, evitar posibles problemas o conflictos por la zona marítimo terrestre. Dicho enfoque no está considerando -más bien se establece como premisa- el alto costo en la elaboración de los planes reguladores, de ahí que se debe tener claro que la participación municipal no termina en la elaboración del plan regulador sino que su participación activa más bien comienza con la puesta en vigencia de éste. Lo anterior por cuanto su implementación real y actualización deberá correr por cuenta de las corporaciones municipales.

Otro punto importante de mencionar y que fue analizado también con anterioridad, es la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, cuya responsabilidad recae sobre el Instituto Costarricense de Turismo. Dicho plan constituye una medida importante para establecer políticas, medios y controles para regular de manera general el desarrollo de las zonas costeras y contribuye a solucionar con el problema de escasez de recursos por parte de los gobiernos locales para realizar planes reguladores específicos.

Sobre lo anterior, en consulta hecha por la Defensoría de los Habitantes al Departamento de Planificación del ICT se indicó lo siguiente:

“La propuesta del Plan fue preliminarmente aprobada por la Junta Directiva del ICT en sesión N° 5155 del 17 de enero 2002, considerándose como la posición del ICT para el proceso de consulta externa.

El proceso de consulta inició en enero pasado y se está desarrollando con la participación de la Cámara Nacional de Empresas Turísticas, Cámaras Regionales y otros grupos de interés vinculados a la actividad turística. Para efectos de la mecánica de la consulta, se consultó un comité integrado por representantes del ICT, de la empresa privada y otros grupos de interés, que se reúne dos veces a la semana con el objetivo de discutir a profundidad toda la propuesta.

Este proceso de consulta, contempla además la realización de dos talleres de discusión que se realizarán en el mes de abril, uno dirigido a las Cámaras de Regionales de Turismo y otro a las asociaciones gremiales vinculadas con turismo. Se espera concluir el proceso de consulta y aprobación final del Plan en la tercera semana de abril”.

Considerado lo anterior, la Defensoría de los Habitantes considera que el inicio de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Turístico por parte del ICT, viene a dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 17 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre

iii. Recaudación de canon por zona marítimo terrestre

La Defensoría de los Habitantes consideró en el Informe Anual 1999-2000 el punto relacionado con el ingreso que tienen las municipalidades por concepto del canon que reciben por alquiler de la zona marítimo terrestre.

En aquella oportunidad, se determinó que existía una marcada desproporción cuando se hacía la relación entre las obras de infraestructura que se desarrollan en

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las zonas costeras y el ingreso señalado, según la información obtenida de la Dirección General de Presupuesto Público de la Contraloría General de la República.

El siguiente cuadro logra determinar que el alquiler en terrenos de zona marítima no constituye un ingreso importante para las Municipalidades costeras, quedando clara la visión de que el porcentaje por tal concepto, pese a estar llamado a ser un rubro importante en el ingreso municipal, hoy día no puede ser considerado como relevante para los intereses municipales.

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Ingresos por Zona Marítimo Terrestre en las Municipalidades de las provincias de Puntarenas y Guanacaste

Presupuestos ordinarios Año 2002Millones de colones

Municipalidad Presupuesto total Alquiler Milla Marítima

Porcentaje

La Cruz Improbado 0 0Liberia 455,7 8,5 2%Carrillo 331,6 58,1 18%Santa Cruz 404,5 28 7%Nicoya 293,7 20 7%Hojancha 84,5 5 6%Nandayure 114,5 15,5 14%Cóbano 44,6 16 36%Puntarenas 993,3 29 3%Esparza 249,1 9,2 4%Garabito 274,9 30 11%Parrita 148,9 40 27%Aguirre 268,3 14 5%Osa 147,3 10,9 7%Golfito 206,4 25,5 12%

Fuente: División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área Municipal. Contraloría General de la República.

Como ha sido señalado por la Defensoría en varios informes anuales, la poca o casi nula recaudación por concepto de alquiler de la zona marítimo terrestre se debe a varios factores tales como: la imposibilidad de cobrar el canon por la inexistencia de un plan regulador, desactualización en la valoración de terrenos y construcciones, así como un alto grado de impugnaciones a las valoraciones de los terrenos y una elevada morosidad en el pago del canon.

Según la investigación realizada por la Defensoría, junto con la información suministrada por la Contraloría General de la República, se ha podido determinar que los problemas identificados se siguen reproduciendo, lo que genera grandes inconvenientes a las municipalidades costeras, las cuales no reciben el pago del canon, situación que va en detrimento de los porcentajes que estipula el artículo 59 de la Ley 6043, en el sentido de distribuir un 20% para un fondo para arreglo de mejoras, un 40% para obras de mejoramiento de obras turísticas y un 40% en obras de mejoramiento del cantón. Adicionalmente, la baja recaudación del canon es una situación que atenta contra el buen desarrollo de las zonas costeras.

Considera la Defensoría de los Habitantes que una efectiva valoración de los terrenos en zona marítima, el agilizar las respuestas en cuanto impugnaciones de dichas valoraciones y optimizar los medios de recaudación para evitar la alta morosidad, constituirían factores que podrían llegar a plantear alguna solución al problema que presentan las municipalidades con el cobro del canon. Es importante tener en cuenta que al poseer mayores recursos los gobiernos locales podrían destinar parte de estos a la elaboración de nuevos planes reguladores, constituyéndose este en el primer paso para poder otorgar nuevas concesiones y consecuentemente cobrar el canon respectivo.

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iv. Solicitud de concesión en la zona marítimo terrestre

Tal y como ha sido señalado por la Defensoría en aplicación de la Ley 6043, para que exista un derecho de concesión se hace necesario, como acto previo, contar con la vigencia un plan regulador. La ausencia de dicho plan, no elude la responsabilidad municipal de vigilancia de la zona marítimo terrestre, ello en el sentido de impedir que se consoliden situaciones nacidas al margen de la ley, lo cual debe ir acompañado de la adecuada planificación que permita elaborar el necesario y urgente plan regulador.

La Defensoría de los Habitantes, en varios de sus informes finales relacionados con actuaciones de particulares en zona marítimo terrestre, ha señalado la responsabilidad de las corporaciones municipales, como entes rectores y fiscalizadores de tales zonas. Por ello se ha indicado que para los casos de esta naturaleza, se debe realizar una inspección in situ y apercibir a los infractores para que restituyan mojones que se han movilizado o bien detener o derribar cualquier obra realizada. En resumen la corporación municipal no debe mantener una actitud pasiva ante una situación de denuncia.

Otro aspecto que tiene que ver en relación con los derechos de concesiones, es el atraso en la resolución de solicitudes, recursos y prórrogas que son gestionadas por los habitantes. En estos casos, la Defensoría de los Habitantes ha señalado a las municipalidades que agilicen los procesos de respuesta; sin embargo, en muchos de estos la dilación es de tal magnitud que se ha determinado que la omisión llega a violentar en sí un derecho constitucional de petición y pronta respuesta y, además, trae consigo malestar e inseguridad jurídica en los administrados.

v. Limitación al acceso de la Zona Marítimo Terrestre

Como se ha denunciado por parte de la Defensoría de los Habitantes en varios de los informes anuales, la limitación de acceso a la zona pública por parte de las empresas privadas, constituye una de las principales denuncias que tienen relación con la materia de la zona marítimo terrestre.

La Defensoría estudió varias denuncias en contra de diversos proyectos que cerraban las vías públicas de acceso a distintas playas, por medio de la colocación de portones con llave. En torno a esta problemática, se ha reiterado el deber y la obligación de los gobiernos locales de velar porque los accesos a las zonas públicas de la zona marítimo terrestre sean respetados por los sujetos privados que allí se ubiquen, en aplicación del artículo 23 de la Ley 6043.

Por otra parte, en el Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo se ha generado una problemática en torno a la instalación de casetillas de guardas por parte de los hoteles, para hacer un control regulado de las personas que deseen ingresar a la zona pública. Sobre esto la Defensoría ha indicado que, de conformidad con la normativa que regula el tema, es claro que no se justifica el control de ingreso de peatones a la zona pública, siendo que la ley establece el uso público y en especial al libre tránsito de las personas en esas áreas. En ese sentido, no existe ninguna justificación legal para restringir el acceso a las personas a la zona pública de la zona marítimo terrestre.

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Es claro que en la zona restringida el concesionario tiene derecho de establecer medidas de protección de su área; no obstante, esas medidas no pueden ir al punto de impedir el acceso de peatones a las playas. Esta problemática se ha venido reproduciendo de forma constante con acciones que atentan con la posibilidad real de disfrute de nuestras playas por parte de los habitantes del país que no cuentan con los recursos suficientes para pagar por hospedajes en hoteles ubicados en las zonas costeras. Las corporaciones municipales tienen la obligación de redoblar esfuerzos con fin de hacer efectivo el libre disfrute de las zonas públicas por parte de los habitantes, estableciendo para ello los caminos que permitan su acceso.

La instalación de casetillas sólo se justifica en el caso de que las mismas se ubiquen en propiedad privada –o en el caso de la zona marítimo terrestre, en la zona restringida- y nunca se pretenda impedir el acceso a la zona pública. En caso de que dichas casetillas se ubiquen en caminos públicos, estarían contraviniendo las disposiciones establecidas por los artículos 19 y 32 de la Ley General de Caminos Públicos.

f. Consideraciones finales

La Defensoría de los Habitantes insiste en que es urgente un mejoramiento y desarrollo del régimen municipal en aras de un proceso de desarrollo económico y social del país más equitativo y concluye lo siguiente:

Se hace necesaria además, una capacitación permanentemente del personal técnico operativo del régimen municipal, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 142 del Código Municipal, en la búsqueda de la homogeneidad en el diseño, establecimiento y funcionamiento de los sistemas operacionales, de manera que se logre mejorar la gestión y, consecuentemente, su situación administrativa y financiera.

Es fundamental la promoción de la carrera administrativa dentro del régimen municipal, con el fin de seleccionar y nombrar al personal idóneo y evitar que, por aspectos de política partidista, se nombre a funcionarios que no necesariamente cumplen con los requisitos y, sobre todo, interesa la identificación de los funcionarios con el compromiso institucional en beneficio de la comunidad.

Se debe fijar un procedimiento idóneo de “rendición de cuentas” de manera que las comunidades puedan evaluar periódicamente el resultado de la gestión, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 constitucional reformado.

Promover que en todos los ayuntamientos se considere como prioridad la elaboración de los respectivos planes reguladores y su debida actualización.

Mejorar las condiciones propias de seguridad, salud y en general, bienestar social. De ahí que la Defensoría insiste en la necesidad de que las instituciones involucradas velen por el fiel cumplimiento de la normativa vigente respecto de la planificación territorial que involucra, tanto en el ámbito urbano, rural como la zona marítimo terrestre.

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Redoblar esfuerzos por parte de los poderes del Estado y de todos los funcionarios públicos directa o indirectamente relacionados con el tema municipal, para coordinar acciones que permitan, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, no sólo incrementar las rentas de los ayuntamientos sino también lograr una mayor y mejor distribución de la riqueza de conformidad con las distintas realidades socioeconómicas en los diferentes cantones del país.

Las municipalidades deberán prepararse para asumir las nuevas potestades que les serán delegadas cuando reciban los recursos que les girará el Estado de acuerdo con la modificación del artículo 170 de la Constitución Política, entre las que se destacan las siguientes:

Planificación y desarrollo urbano de acuerdo con los planes reguladoradores y la legislación nacional.

Recolección, transporte, disposición y tratamiento de los desechos sólidos.

Mantenimiento del ornato y la higiene.

Conservación, mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de obras de la red vial cantonal.

Administración de los cementerios, parques, instalaciones deportivas, mercados y bibliotecas.

Promoción, apoyo y fiscalización de la educación pública formal, siguiendo los lineamientos que establezca el Ministerio de Educación.

Fomento y desarrollo de la cultura, así como el fortalecimiento de los valores cívicos y morales.

Aprobación y reglamentación del servicio de la policía municipal.

Apoyo y participación en proyectos y programas relacionados con la atención y la promoción de la salud.

Administración de los acueductos rurales y el alcantarillado pluvial y sanitario.

Conservación y protección del ambiente y las emergencias.

Prestación y gestión de ayuda social a los habitantes en condiciones de pobreza.

Estímulo a la pequeña y mediana empresa.

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6. La humanización de los servicios de atencion a la salud: un reto inaplazable

"Asustado por el misterio de la muerte que lo deja indefenso, el paciente sabe que debe abandonarse al conocimiento

y a la conciencia del médico que representa su única posibilidad. Es el encuentro de una confianza y de una conciencia. Pero la confianza del paciente será tanto más grande,

cuanto mayor sea la conciencia del médico".Dr. H. Anrys. Consejo de Europa

Tomando en consideración la coyuntura por la cual atraviesan los servicios de salud pública en el país y que se ve reflejado en la casuística de la Institución, este Informe de labores, dedica un espacio a la humanización de los servicios de atención a la salud. Este abordaje tiene como base metodológica el cruce de la doctrina y las fuentes del Derecho en materia de salud, contrastadas con el respeto y la justicia desde la experiencia de la Defensoría de los Habitantes en el ejercicio de sus competencias de control de legalidad.

La aspiración es entregar al lector más que una simple "rendición de cuentas" una reflexión respecto del derecho humano a la atención a la salud y su trascendencia en un Estado de Derecho.

a. El Derecho a la atención a la salud como derecho humano

La doctrina y la filosofía han definido a la vida como el bien supremo que debe ser tutelado por las leyes y se le ha dado el rango de valor principal dentro de la escala de los derechos fundamentales, en el sentido de que de ella derivan los demás derechos y precisamente en esa medida es que debe ser especialmente protegida por el ordenamiento jurídico.

i. Perspectiva constitucional del derecho a la Salud Pública

Resulta indispensable este análisis constitucional del derecho a la salud a la luz del concepto que ofrece la Organización Mundial de la Salud, entendido como:

"Un estado de bienestar físico, mental, social, y no meramente como la ausencia de enfermedad o invalidez. La salud implica siempre un determinado equilibrio entre sus diferentes dimensiones: anátomo-morfológico, fisiológico, psíquico, ecológico y socioeconómico".

Si bien la Constitución Política no contempla en forma expresa el derecho a la salud, sí regula expresamente los aspectos que se resaltan en la definición propuesta y que son catalogados como parte de los derechos constitucionales sociales, como es el derecho a la seguridad social, al bienestar y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no se puede negar su existencia, por ser una derivación del derecho a la vida, protegido en el artículo 21 de la Constitución Política.

El derecho a la vida es la razón de ser y explicación última del derecho a la salud; la conexión jurídica existente entre ambos es evidente. El derecho a la salud tiene como propósito fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque este no protege únicamente la existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que ella encierra.

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Al ser un derecho humano, surge la obligación fundamental del Estado de satisfacerlo, garantizarlo y tutelarlo. Así las cosas se presenta el individuo como un sujeto de derechos y el Estado como un agente que asume las obligaciones inherentes a tales derechos. Este compromiso se asume no sólo frente a la sociedad civil de la nación, sino también frente a la comunidad internacional, al constituirse en responsable de velar por el respeto y la garantía de brindar al ciudadano atención en salud, en forma oportuna y de calidad.

Como parte de la tutela del derecho a la salud, la Defensoría de los Habitantes se ha ocupado en gran parte del conocimiento del tema de atención médica vivificando ese derecho constitucional. Se ha establecido que la "atención médica integral" involucra la posibilidad para el habitante de requerir un adecuado proceso de atención en salud que conlleve desde la oportunidad de un diagnóstico de calidad, hasta la aplicación del más seguro y eficiente tratamiento. Este criterio encuentra respaldo en el Reglamento del Seguro de Salud, en su artículo 17: La atención en salud comprende las siguientes prerrogativas:

"a) Acciones de promoción, prevención, curación y rehabilitación.b) Asistencia Médica especializada quirúrgica.c) Asistencia ambulatoria y hospitalariad) Servicio de farmacia para la concesión de medicamentos.e) Servicio de laboratorio clínico y exámenes de gabinete.f) Asistencia en salud oral, según las regulaciones que adelante se indican y las normas específicas que se establezcan sobre el particular.g) Asistencia social, individual y familiar."

Considera la Defensoría que la implementación de las diferentes políticas sanitarias de carácter general o las disposiciones administrativas deben responder a las principales necesidades de la población objeto de su atención, así como buscar la mayor satisfacción dentro de parámetros de equidad, igualdad, solidaridad y calidad posible, tal y como lo garantiza la Constitución. Desconocer esta realidad en una sociedad, no sólo constituye una flagrante violación a los derechos humanos, sino también una falta de conciencia frente a un problema que incide directamente en las condiciones de vida de los habitantes.

Como quedará acreditado, la Defensoría ha evidenciado el irrespeto constante de las entidades prestatarias de los servicios de salud hacia los usuarios, en su derecho a disfrutar de un servicio de atención médica de calidad, con los recursos materiales, técnicos y humanos disponibles en el momento que éstos sean requeridos. La falta de organización y previsión administrativa, la ausencia de humanización y concientización de los profesionales y la errónea distribución de los recursos ha generado numerosas violaciones de los derechos de los usuarios de los servicios.

Recae por tanto en el Estado la obligación de procurar los medios materiales (recursos humanos, tecnológicos, infraestructura, equipos, entre otros.) para hacer accesible el derecho a la salud de los habitantes. La resolución N° 3935-94 de la Sala Constitucional es conteste con lo anterior y en lo que interesa consigna:

“(…) Es responsabilidad del Estado, procurar que las personas bajo su custodia, reciban en forma oportuna, la atención que necesitan. De manera alguna se puede admitir una lesión al derecho fundamental a la salud con el argumento de que hay carencia de medios materiales, especialmente;

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cuando ello se ha convertido en una excusa generalizada de los entes públicos, para la inacción en los campos de su competencia (…)”

En el mismo sentido, la resolución N° 0315-98 de la Sala Constitucional, en lo que interesa dispuso:

“ (…) Los principios constitucionales que conforman lo dispuesto en los artículos 21 y 33 de nuestra Constitución Política, no sólo comprenden el deber del Estado de respetar la vida humana y el de su protección ante la acción de terceros, sino también, la garantía a un modo digno de vida para el que debe procurar los recursos necesarios que lo hagan posible, pues aquel derecho no puede circunscribirse al de mera subsistencia. Por ello, el Estado no tiene discrecionalidad para decidir si presta o no un servicio público, principalmente, si éste se relaciona con un derecho fundamental como el de la salud (…)”

La garantía constitucional del derecho a la salud encuentra respaldo en los numerales 21, 50 y 33 de la Carta Magna. Tanto la Defensoría de los Habitantes como la Sala Constitucional han desarrollado amplia jurisprudencia en el tema, a fin de señalarle a la Administración los parámetros a partir de los cuales debe satisfacer el derecho humano a la salud, así como informar a los funcionarios acerca de cuales son sus deberes frente a los usuarios del servicio.

ii. Justiciabilidad y exigibilidad del Derecho a la atención de la salud en el Derecho Internacional

Habiendo reconocido la tutela constitucional del derecho a la salud en Costa Rica encontramos que la protección del derecho a la salud rebasa los límites territoriales del ordenamiento jurídico costarricense. El mismo encuentra sustento y tutela en múltiples instrumentos internacionales que destacan su importancia y establecen claras obligaciones para los Estados partes de las cuales el país es signatario. En este sentido la Defensoría aboga porque los tratados y Convenios Internacionales en esta materia recobren "vida" y sean ampliamente respetados. Para la Defensoría es fundamental que la gestión de política pública sea formulada con base en los Tratados y Convenios Internacionales para acercarnos a una verdadera humanización de los servicios. Dentro de las normas del Derecho Internacional más importantes que tutelan el derecho a la salud se encuentran las siguientes:

La Declaración Universal de los Derechos Humanos

La cual en el su Art. 25 dispone:

“1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

2) La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre:

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El Art. 7 señala: Toda mujer en estado de gravidez o en época de lactancia, así como todo niño, tienen derecho a protección, cuidados y ayudas especiales.

EL Art. 11 indica: Toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permitan los recursos públicos y los de la comunidad.

El Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

El Art. 12 señala:

“1) Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel de salud física y mental.

2) Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:

a) La reducción de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del

medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas,

endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas”.

De naturaleza más específica y con miras a establecer principios protectores del derecho a la salud en beneficio de poblaciones especiales, se suscriben normas vinculantes para los Estados que de forma global enuncian los derechos que le asisten a estas poblaciones. En este espíritu se consignan las siguientes:

La Convención sobre los Derechos del Niño.

En su Art. 24 refiere:

“1) Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los estados partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.

2) Los Estados Partes asegurarán la plena aplicación de este derecho y, en particular, adoptarán las medidas apropiadas para:

a) Reducir la mortalidad infantil y en la niñez;

b) Asegurar la prestación de la asistencia médica y la atención sanitaria que sean necesarias a todos los niños, haciendo hincapié en el desarrollo de la atención primaria de salud;

c) Combatir las enfermedades y la mal nutrición en el marco de la atención primaria de salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y contaminación del medio ambiente;

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d) Asegurar atención sanitaria prenatal y posnatal apropiada a las madres;

e) Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los niños, conozcan los principios básicos de la salud y la nutrición de los niños, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevención de accidentes, tengan acceso a la educación pertinente y reciban apoyo en la aplicación de esos conocimientos;

f) Desarrollar la atención sanitaria preventiva, la orientación a los padres y la educación y servicios en materia de planificación de la familia.

De especial importancia resulta el Art. 25 que indica: Los Estados Partes reconocen el derecho del niño que ha sido internado en un establecimiento por las autoridades competentes para los fines de atención, protección o tratamiento de la salud física o mental a un examen periódico del tratamiento a que esté sometido y de todas las demás circunstancias propias de su internación.

Con mayor firmeza dispone el Art. 26:

1) Los Estados Partes reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional.

2) Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.

Convención Sobre Eliminación de Toda Forma de Discriminación contra la Mujer.

Art. 12:

1) Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica a fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a servicios de atención médica, inclusive los que se refieren a la planificación de la familia.

2) Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo. 1 supra los Estados Partes garantizarán a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario y le asegurarán una nutrición adecuada durante el embarazo y la lactancia.

iii. Creación de Organismos Internacionales en el campo de la salud

Desde la perspectiva del Derecho Internacional se ha considerado de vital importancia la creación de entes dedicados al conocimiento, investigación, tutela y protección del derecho fundamental a la salud. Así, se crean instancias y mecanismos que coadyuvan en la consolidación del sistema de protección

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supranacional del mismo y que tienen como objetivo fundamental "alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud".3

En esta línea, se encuentra dentro del Sistema de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de la Salud (OMS), el cual es la entidad responsable de la orientación y coordinación de las actividades en materia de salud a nivel internacional. Dentro de las funciones específicas de este organismo se encuentran:

Estimular y adelantar labores destinadas a suprimir enfermedades epidémicas, endémicas y otras;

Promover el mejoramiento de la nutrición, la habitación, el saneamiento, la recreación, las condiciones económicas y de trabajo, y otros aspectos de la higiene del medio;

Promover la cooperación entre las agrupaciones científicas y profesionales que contribuyan al mejoramiento de la salud;

Proponer convenios y acuerdos internacionales en materia de salud;

Promover y realizar investigaciones en el campo de la salud;

Desarrollar, establecer y promover normas internacionales con respecto a productos alimenticios, biológicos, farmacéuticos y similares;

Contribuir a crear en todos los pueblos una opinión pública bien informada en asuntos de salud.

Con la misma orientación se encuentra establecida la Organización Panamericana de la Salud con el límite territorial circunscrito al continente americano y funcionando como una Oficina Regional para las Américas de la Organización Mundial de la Salud. Dentro del Sistema Interamericano, es el organismo especializado en salud.

La misión esencial de la OPS es cooperar técnicamente con los Gobiernos Miembros y estimular la cooperación entre ellos para que, a la vez que conserva un ambiente saludable y avanza hacia el desarrollo humano sostenible, la población de las Américas alcance la Salud para todas las personas. La OPS lleva a cabo esa misión en colaboración con los ministerios de salud, otros organismos gubernamentales e internacionales, organizaciones no gubernamentales, universidades, organismos de la seguridad social, grupos comunitarios y muchos otros.

b. El derecho de atención a la salud y su abordaje en la Defensoría de los Habitantes

La Defensoría de los Habitantes en tutela y defensa de los Derechos Humanos de los habitantes ha asumido el compromiso de velar porque el funcionamiento de los servicios de salud se ajuste con celo a la moral, las buenas costumbres y al ordenamiento jurídico.

i. El ejercicio de la Magistratura de Influencia en la protección de los Derechos Humanos en el ámbito de la salud

3 Organización Mundial de la Salud. Dirección Electrónica: www.wfs.org / espanol/who.atml

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http://www.wfs.org/


El derecho a la atención de la salud constituye, como ha quedado claro en este análisis, un derecho humano cuya satisfacción se materializa a partir de un servicio público sujeto a las características de: oportunidad, continuidad, eficiencia, adaptación a los cambios del régimen legal y necesidad social que satisface y por tanto sujeto al bloque de legalidad. Como derecho fundamental es oponible ante terceros y reclamable ante las autoridades de la Caja Costarricense del Seguro Social, como ente fundamental encargado de la prestación de los servicios de atención médica.En este ámbito de acción, la Defensoría de los Habitantes se ha concentrado tanto en el control del acceso a los recursos dispuestos por el Estado para procurar los servicios de salud, como en la prevención de las enfermedades y promoción de la salud. Asimismo, la Institución ha ejercido acciones de protección que inciden directamente en la esfera de los derechos de los pacientes que esperan del servicio de salud la disposición y accesibilidad en la atención a sus demandas.

Ahora bien, uno de los hallazgos más importantes que se ha encontrado en la atención de las denuncias es que la complejidad de los sistemas de atención y la incorporación de nuevas técnicas de tratamiento han introducido mayores riesgos en la prestación del servicio, que si bien tienen como fin último el restablecimiento de la salud, llevan como consecuencia que la práctica médica se haya vuelto impersonal, deshumanizada y hasta burocrática en gran cantidad de supuestos.

Ha sido criterio de la Defensoría de los Habitantes, que la Caja Costarricense de Seguro Social debe incorporar en la filosofía del servicio que presta, una práctica que comprenda una atención más humanizada, ética y consciente de que la prestación que brinda no es una dádiva, sino más bien un deber garantizado constitucionalmente y protegido por los pactos de derecho internacional. Tanto las autoridades sanitarias como los funcionarios que para ellas trabajan, deben de sensibilizar su labor en el entendido de que detrás de cada paciente subyace un problema social.

ii. Un llamado a la ética en el ejercicio profesional

El estudio cotidiano que realiza la Defensoría de los Habitantes en relación con los problemas que afectan el sistema de prestación de servicios de salud, genera elementos suficientes para acreditar que si bien se realizan esfuerzos por mejorar las condiciones del servicio, la experiencia demuestra que las autoridades administrativas no han realizado todos los esfuerzos necesarios para crear conciencia en relación con la importancia e implicaciones particulares que para los habitantes posee, una prestación oportuna, humana y ética de la atención médica.

No sólo se evidencia falta de voluntad política en la implementación de medidas de control que garanticen un servicio de salud brindado en condiciones de calidad, sino también una adecuada distribución de los recursos con base en las principales causas de morbi-mortalidad de la población y una ausencia casi permanente de sistemas de control que garanticen la ética en esta función pública.

En la prestación de un servicio público es importante la aplicación continua de sistemas de educación en derechos humanos y particularmente por la especificidad, la formación en derechos de los pacientes. Es el paciente la razón de ser de la prestación del servicio de salud y el profesional, el funcionario obligado a cumplir. Así las cosas, debe recordar el funcionario público que su obligación es satisfacer la

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demanda del habitante y en este sentido cumplir fielmente con sus labores, dentro de las normas de la legalidad y la ética profesional.

Extraña la Defensoría la formación ética del profesional sanitario, no aquélla que se recibe sin sustento práctico en aulas universitarias, sino la que en la práctica cotidiana se aplica con los pacientes. La pérdida de valores de algunos profesionales en medicina es una constante que ha acreditado la Defensoría y se ha hecho de conocimiento público por distintas instancias.

La experiencia demuestra que la práctica médica se encuentra determinada en algunos casos por criterios mercantilistas y deseos de reconocimiento y poderío, antes que la satisfacción del paciente y el cumplimiento del ya casi extinto juramento hipocrático. Por ello resultan condenables y reprochables las prácticas de "biombos", ausentismo del trabajo y sustracción de medicamentos por sólo citar algunos problemas a los que la Defensoría exige y demanda de las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social a todo nivel, una mayor y más decidida voluntad de erradicar esta indecorosa actividad. El país en este campo vive una real emergencia nacional. Existen algunos estudios que señalan actos de corrupción de algunos profesionales inescrupulosos y así lo ha resaltado la prensa nacional. En esta área la Defensoría renueva su compromiso de colaborar tenazmente en la lucha contra esta ignominiosa práctica.

Es hora de realizar un alto en el camino, donde las autoridades retomen los principios orientadores de la seguridad social y garanticen a la sociedad un servicio de salud de calidad. Los resultados de las investigaciones le permiten a la Defensoría afirmar en algunos supuestos que el personal en salud ha hecho abandono de los valores más preciados de la sociedad costarricense, como lo son la honestidad, la responsabilidad y la solidaridad humana. No concibe este despacho, que un profesional se "aproveche" de la existencia de una larga lista de espera, así como de la necesidad de un paciente que, lesionado en su calidad de vida, se encuentra dispuesto a realizar algún tipo de sacrificio; para "vender en forma impropia" sus servicios al usuario. Ello no es sólo ausencia de ética profesional, sino también en muchos casos, la forma más denigrante en que se puede ejercer la profesión de la medicina.

Desconocer por parte de las autoridades los problemas que se presentan en los servicios y no implementar alguna acción correctiva, no es sólo incumplimiento de deberes en general, sino también la aceptación expresa y complicidad absoluta en la acción antiética que se está realizando.

Recuerda esta Defensoría a las autoridades sanitarias el deber legal, ético y moral que implica la tutela y protección del derecho a la salud y en ese sentido insta a asumir medidas concretas que garanticen no sólo el acceso, oportunidad y calidad en la prestación del servicio, sino también la calidad humana con que diariamente el profesional en salud cumple sus labores.

c. Derecho a la información como marco referente de la humanización del derecho de atención a la salud

La Defensoría de los Habitantes ha considerado que la información en salud es fundamental en la relación que se genera entre el paciente y el personal sanitario. Muchas de las denuncias que llegan a la institución son debido a la disconformidad del paciente con el médico porque no se le explica en forma clara, en términos accesibles y explícitamente sobre su padecimiento o el tratamiento a seguir. Esta

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Defensoría tiene la certeza de que todas las instancias de control, entre ellas las Contralorías de Servicios y esta misma institución, dejarían de invertir tiempo y recursos, si el personal sanitario hiciera conciencia y brindara real satisfacción a este importante derecho.

La información al paciente puede asumir las formas de comunicación verbal, no verbal y/o escrita entre el paciente y el personal de salud. La combinación balanceada y el empleo adecuado de estos tipos de comunicación con el paciente garantizan el éxito de la relación entre las partes involucradas y hacen óptima la prestación del servicio.

El derecho a la información parte de los principios constitucionales de autonomía de la voluntad, de petición y pronta respuesta contenidos en los artículos 27 y 28 de la Constitución Política. La primera norma constitucional tutela en forma expresa la potestad del habitante de ejercer plenamente la totalidad de sus derechos y realizar cualesquiera tipo de acciones, siempre y cuando no transgredan el orden público, la moral y las buenas costumbres.

Es necesario tener claro que el derecho a la información clínica no constituye una dádiva a favor del paciente, sino un derecho que le asiste y que permite su incorporación al proceso de toma de decisiones médicas, no ya en el rol pasivo de paciente sino como agente de promoción de su propia salud. Al respecto, la Ley General de Salud en su artículo 10 regula el principio general de información4.

Esta norma regula clara y explícitamente la obligatoriedad para el funcionario de salud de informar al habitante acerca de las acciones que incidan sobre su salud, desde una perspectiva de promoción, prevención, conservación, educación y puntualmente de la atención de la misma.

Asimismo, el artículo 75 del Reglamento del Seguro de Salud reconoce este derecho5.

La información y la comunicación debe construir y consolidar una relación de confianza entre el médico y el paciente que permita la participación activa entre ambos de un mutuo intercambio de información.

"La relación de confianza nunca puede desarraigarse por completo de la relación médica. Por ende, el médico debe ser una persona de integridad y cultivar la virtud de la confianza. De hecho, la fidelidad es quizá la más fundamental de las virtudes del médico, tan indispensable como la beneficencia y la renuncia al propio interés”.6

4 Artículo 10: Toda persona tiene derecho a obtener de los funcionarios competentes la debida información y las instrucciones adecuadas sobre asuntos, acciones y prácticas conducentes a la promoción y conservación de la salud personal y la de los miembros de su hogar, particularmente sobre higiene, dieta adecuada, orientación psicológica, higiene mental, educación sexual, enfermedades transmisibles, planificación familiar, diagnóstico precoz de las enfermedades y sobre prácticas y en el uso de elementos técnicos especiales".5 " …2-Además, el ejercicio "Los asegurados tienen derecho a: (…) b) Recibir información precisa y clara sobre la realidad de su estado de salud, así como de las implicaciones de las diferentes alternativas de tratamiento a que podría ser sometido, de tal modo que pueda aceptar la decisión que mejor se ajuste a sus deseos o a sus convicciones en forma totalmente libre y voluntaria. Este derecho incluye el de ser informado, cuando así lo solicite el paciente por cualquier medio, de la razón de toda medida diagnóstica o terapéutica que se proponga, o de cualquier prueba complementaria (…)" Reglamento del Seguro de Salud.

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En el Informe vertido por la Defensoría para el período anterior, se analizó con profundidad el tema del derecho a la información. Dentro de las principales conclusiones que se abordaron y que resultan actuales y necesarias de remarcar son:

Garantizar la satisfacción del derecho a la información constituye un ejercicio que visualiza una serie de beneficios, que pueden ser vistos desde varias perspectivas:

Perspectiva del paciente

1. Tener acceso a la información se constituye en la garantía de satisfacción de un derecho que le asiste al paciente por su condición de ser humano autónomo e independiente, con capacidad para la toma de decisiones.

2. Una vez que el paciente tiene acceso a la información de su proceso de atención médica, se convierte en un partícipe activo del proceso de recuperación. Informado de la importancia de realizarse oportunamente los exámenes diagnósticos, seguir puntualmente un tratamiento, entre otros; puede significar el resultado exitoso en el restablecimiento de la salud del paciente.

Perspectiva Institucional

1. El ejercicio del deber de información a los usuarios de servicios de salud no sólo beneficiaría la salud de las personas, sino que además influiría de manera positiva sobre la satisfacción del usuario, quien quedaría agradecido con un trato digno y una información personalizada y completa.

Además, el ejercicio de dicha obligación evitaría denuncias ante las Contralorías de Servicios de los hospitales, las instancias judiciales y esta Defensoría, lo cual redundaría en evitar la producción de costos tangibles e intangibles tanto para los hospitales como para las instancias de protección de derechos fundamentales, como esta Defensoría, que muchas veces han asumido el deber de información de los resultados de una intervención en salud a los pacientes, obligación que es competencia de los prestatarios de los servicios.

Perspectiva del personal de salud

1. A partir del ejercicio del deber de información, el personal médico se garantiza una disminución considerable de las demandas planteadas por mala praxis profesional. Esta Defensoría ha acreditado que gran cantidad de denuncias obedecen a omisiones del personal médico en la relación -médico paciente o al desconocimiento por parte del paciente y/o sus familiares acerca de los pormenores que resultaron del proceso de atención médica y no necesariamente a una negligencia técnica propiamente dicha.

2. Es importante destacar que la prestación del servicio de salud con una visión integral que contempla valoraciones tanto del aspecto clínico,

6 Pellegrino ( Edmund D.. La relación entre la autonomía y la integridad en la ética médica. Bioética. Temas y perspectivas. Organización Panamericana de la Salud. OPS. Washington. D.C. 1990. Pags. 16 y 17.

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como el ético y emocional se traducen en una prestación exitosa del servicio.

Son múltiples las denuncias que ha analizado esta institución que permiten acreditar que la ausencia de información es una clara manifestación de la falta de humanización del personal de salud frente a las necesidades físico-psicológicas de los pacientes. La carencia de comunicación entre personal de salud y el habitante incide en el proceso de recuperación del paciente, dado que éste no participa -por ausencia de conocimiento- en el seguimiento de su enfermedad.7

i. Relación Médico Paciente

Los derechos de los pacientes hacen referencia al deber de los prestatarios de los servicios de salud de ofrecer atención oportuna, un trato amable, información completa, respeto a su intimidad y confidencialidad así como el deber de prestar una atención médica en todos sus extremos dentro de los más altos estándares de calidad.

El derecho a un trato respetuoso y amable, así como el derecho a la información, son los derechos más importantes dentro de una adecuada relación entre el médico y el usuario.

Las características que regulan la relación médico - paciente establecen derechos y deberes para ambas partes y, en razón de la relación de confianza que se genera de dicho vínculo, el secreto profesional impone deberes que impiden al médico revelar, sin justa causa, la información suministrada por su paciente o aquella obtenida por medios diagnósticos.

En Costa Rica el desarrollo legal y ético de los derechos de los pacientes cuenta con algunos progresos. La existencia de un reglamento que regula los derechos de los pacientes que solicitan los servicios de la Caja Costarricense de Seguro Social, y la reciente promulgación de la "Ley de Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados" constituyen avances significativos. No obstante, el marco legal no debe ser la única herramienta a disponer; resulta necesaria la reglamentación de la ley, capacitación y sensibilización del personal (asistencial y administrativo), y una adecuada implementación de la misma que garantice un estricto cumplimiento.

La Defensoría ha señalado que conforme con el Derecho Médico y la práctica de la Medicina moderna, no existe una guía exhaustiva ni criterios unánimes al momento de ofrecer información a un paciente. Sin embargo, se reconoce que -para todos los casos- para que la información y la comunicación se produzcan se debe construir y consolidar una relación de confianza que permita la participación activa entre ambos de un mutuo intercambio de información y conocimientos.

El deterioro de la relación médico- paciente se ha constituido en una de las principales causas que han generado el aumento de las demandas por mala práctica profesional. Esta relación ha sido definida por algunos como el encuentro de una "conciencia y una confianza"8, donde la preeminencia de la confianza adquiere un

7 Ejemplo de lo indicado son los expedientes: 11886-23-01, 9643-23-2000, 10604-23-2001,10664-23-2001, 8339-23-1999, 8852-23-2000, 10358-23-2000, 10501-23-2001.8 Así citado por Ignacio Maglio en Prevención de Daños y Abogacía Hospitalaria. Buenos Aires-Argentina, 1998, Pág. 41.

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perfil fundamental y definitorio de la relación clínica que le otorga características especiales de consideración, cuidado y curación.

Esta relación interpersonal se ha visto alterada por el desinterés del personal de salud -no generalizado claro está-, de desconocer al habitante que somete a su conocimiento el problema de salud y considerarlo como un caso clínico. Esta situación, sumada al uso indiscriminado de modernas tecnologías de diagnóstico, múltiples tareas asistenciales, interconsultas y derivaciones limitan el abordaje personalísimo entre las partes y además encarecen la consulta médica. En suma es el paciente muchas veces, víctima de violaciones en sus derechos más básicos, como la información, comunicación, confidencialidad, privacidad y autonomía en su proceso de atención médica.

El objetivo buscado es que en este encuentro se incorpore el respeto a todos los derechos humanos de las personas y a la libertad individual y se goce de un ejercicio pleno de éstos, dentro del ámbito de la salud. Así las cosas, se tendría un vínculo dialéctico en el que ambas partes invierten, una, por una parte con sapiencia y formación, y la otra con confianza, recursos y decisiones.

Una adecuada relación médico- paciente debe estar sometida a las más estrictas normas éticas, legales y culturales. Es necesario que cuente con el suficiente apoyo administrativo que garantice que, paralelo a la relación de confianza, existirá un sistema que provea rapidez, continuidad, coordinación y accesibilidad del servicio.

En definitiva, la conquista de una adecuada relación médico paciente, evitaría gran cantidad de denuncias, la garantía de confianza entre las partes y la aceptación presunta por parte del paciente de que su médico tratante, realiza el mejor de los esfuerzos en la consecución de su salud, proporciona un ligamen tal, que dado un acaecimiento de daños, generaría sin duda alguna, un arreglo de partes.

En la Defensoría se han analizado casos importantes de violación al derecho de información, siendo un instrumento de vital importancia en la relación médico-paciente.

Informe Final con Recomendaciones, Exp # 08852-23-00, oficio 04869-2001-DHR

Un habitante denunció que fue operado en el Hospital Rafael Angel Calderón Guardia por una dolencia en su tobillo. Según comentó durante 6 meses asistió a citas de control, no obstante el dolor en la articulación permaneció y se prolongó al resto de la extremidad. Su problema se agravó cuando pese a su constante manifestación de dolor, el médico tratante nunca le brindó la atención ni la explicación debida, en relación con su padecimiento. Posterior a la investigación la Defensoría de los Habitantes pudo acreditar que la causa fundamental del problema obedecía a la ausencia de información clara, veraz y completa acerca del tratamiento que el paciente debía de seguir. Así las cosas esta institución indicó:

Es difícil que en este caso concreto el paciente haya podido colaborar y participar activamente en su tratamiento puesto que hasta la fecha no conoce lo que padece.

La información que el médico da al paciente tiene una vertiente terapéutica, al actuar calmando la angustia y la incertidumbre del paciente y actuar como refuerzo positivo en las relaciones médico-paciente consolidando la confianza mutua entre ambos.

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Es necesario que los médicos que lo tratan le expliquen en forma clara y en palabras que él pueda entender, cuál es realmente su padecimiento y cuál es la causa del dolor que tiene. Es importante, además, que se le prescriba algún medicamento para mitigar la inflamación y el dolor."

Informe Final con recomendaciones Expediente #10084-23-2000

Un habitante denunció que hacía aproximadamente 8 meses había requerido la realización de una resonancia magnética en el Hospital Calderón Guardia, sin que hubiese obtenido resultado alguno. El paciente indicó que había realizado diversas consultas al Departamento de Presupuesto del nosocomio, lugar en el cual nunca se le informó el detalle de su trámite, alegando además que el atraso no era causado por la Administración. Informó que en la misma situación había una gran lista de personas en espera sin considerar que el estado de salud puede deteriorarse aún más, sin conocer realmente la patología del paciente.

En esta oportunidad la Defensoría consideró lo siguiente:

"Asimismo resulta claramente violado el derecho a la información cuando desde un inicio de la valoración médica, el paciente no tiene acceso a la información que le permita conocer oportunamente en detalle la naturaleza de su patología, la gravedad y sus consecuencias directas e indirectas, y así asumir las medidas técnicas terapéuticas que le viabilicen el restablecimiento de su salud, la desestimación de alguna enfermedad presunta o el mejoramiento de sus condiciones de calidad de vida.

Consideraciones que no son valoradas en estos casos, en el tanto no son cuantificables, lo constituyen los efectos emocionales que estas situaciones generan en el paciente. Tómese en cuenta que la paciente genera gran incertidumbre cuando al transcurrir el tiempo ve sus posibilidades de atención médica prácticamente negadas, cuando el médico por mejores intenciones de brindar el servicio que posea, no puede continuar con el proceso de atención médica, pues la prueba diagnóstica fundamental no se ha realizado y ello limita absolutamente sus posibilidades de actuar.

No es comprensible para esta Defensoría que tomando en consideración los bienes jurídicos que están en juego, a saber la vida y la salud se omita tomar medidas preventivas ante procedimientos legales que se conocen de por sí lentos y engorrosos. Una buena práctica administrativa demandan del administrador, la puesta en práctica de previsiones de las necesidades que se puedan presentar, sino también la aplicación de mecanismos alternativos que una vez iniciado el proceso y resultando éste tardío, permita la satisfacción de las necesidades presentadas."

ii. Maltrato

El tema de maltrato a efectos de análisis e investigación resulta de difícil comprobación dado que las circunstancias de los hechos se realizan entre el paciente y el profesional sin testigo alguno que pueda acreditar los actos denunciados. No obstante, es importante retomar el deber del personal asistencial de la Caja Costarricense de Seguro Social de tratar en forma cordial y humana a todas las personas que requieren los servicios de atención de salud, destinatarios finales de la labor que brinda el sistema de seguridad social. El servicio de salud es

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un derecho y por tanto debe otorgarse en condiciones de respeto, solidaridad, oportunidad y calidad; y ello incluye normas de buen trato y cortesía, sin frases, ni palabras que ofendan la dignidad humana, o que nieguen el derecho humano de los sujetos a conocer el funcionamiento de un servicio o participar activamente en las decisiones que les atañen.

El trato humano cortés y amable, es una norma de educación que deberían incorporar todos los profesionales en sus relaciones interpersonales y en suma aquellos que desempeñan una función social y pública, como podría ser un médico. Para esos efectos esta Defensoría ha recomendado insistentemente a la Caja Costarricense de Seguro Social que implemente mecanismos de control de calidad del servicio brindado. Los llamados buzones de sugerencias, así como las ya conocidas en las empresas privadas y algunos servicios públicos (Instituto Nacional de Seguros por ejemplo) encuestas sobre la calidad del servicio, permiten evaluar el trato, forma y calidad en que cada profesional realiza su gestión9.

Considera esta Defensoría que el maltrato que puede ser víctima un habitante que utiliza los servicios de salud, no se limita al mero " trato verbal" sino que trasciende a la esfera de la atención misma. La dilación en la atención médica, la falta de equipo en los centros de salud, insuficiencia de medicamentos, la aplicación de políticas discriminatorias, son sólo algunos ejemplos que pueden representar el maltrato que recibe el habitante al utilizar los servicios públicos y que ha valorado esta Defensoria en reiteradas ocasiones. Los siguientes son sólo algunos ejemplos de lo anteriormente comentado:

Expediente # 11222-23-2001. Oficio 00552-2002.

"…Esta Defensoría no puede aceptar las políticas restrictivas en salud implementadas en la Clínica Marcial Fallas, al otorgar citas a los asegurados transcurridos 5 días desde su última atención médica y mucho menos, la falta de atención a los asegurados que llegan a recibir atención médica antes de que venzan los 5 días señalados por la Clínica.

Si bien a los pacientes se les brinda tratamiento médico y se espera que el medicamento responda a la enfermedad tratada en los siguientes 5 días, hay que señalar que no todos los pacientes responden de igual manera a los medicamentos. Unos pacientes no necesitarán más citas después del diagnóstico de su enfermedad y responderán de manera adecuada; sin embargo, habrá pacientes, que necesitarán otra o varias citas porque el medicamento enviado la primera vez no ha dado los resultados esperados. Además, la patología de los pacientes puede ser que varíe, por ejemplo que acuda a la Clínica por un dolor de glándulas pero que el día siguiente tenga vómitos, o que el paciente se agrave y necesite atención de urgencia.

Actitudes como las implementadas por la Clínica Marcial Fallas contravienen los artículos anteriormente señalados en relación con los derechos de los asegurados y en relación con su derecho a recibir una atención integral en los diferentes centros de salud del país.

Esta Defensoría no comparte la respuesta dada por la Clínica al decir que "la Clínica Dr. Marcial Fallas a pesar de las estrategias establecidas y esfuerzos sobrehumanos está colapsando por la gran demanda existente en servicios de salud." No se pueden tolerar políticas discriminatorias con las

9 Defensoría de los Habitantes . Expedientes # 10957-23-2001 y 10694-23-2001

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cuales se contraviene el derecho que tienen los asegurados de recibir una atención oportuna. Es necesario que las autoridades de la Caja tomen nota al respecto y traten de darle una solución a este problema lo antes posible."

Expediente #10964-23-2001, Oficio 0927-2002

"Son múltiples las denuncias que recibe este despacho en relación con los horarios, tiempos de espera e irregularidades de las citas médicas. En la mayoría de los supuestos el problema no sólo responde a razones de falta de capacidad resolutiva de los centros de atención médica para cumplir con la demanda de la población, sino también la ausencia de comunicación por parte de la Administración hacia la población en relación con las normas, procedimientos y requisitos que debe cumplir el habitante cuando hace uso del servicio público. En este sentido se recomienda a la Administración publicitar todas las medidas con el fin de evitar inconvenientes futuros.

Se ha demostrado que la Administración de los centros de salud, en la casi totalidad de los casos, planifica un sistema de consultas, un sistema de sustitución de ausencias e incluso un sistema de recargos. Así mismo y cuando las citas médicas requieren de alguna particularidad, como es en el caso de menores, la toma de peso y talla, resultan medidas no comunes para el habitante que desconoce la mecánica cotidiana del centro de atención. Ello requiere necesariamente del concurso de una estrategia de publicidad que ponga en conocimiento de la comunidad las medidas que se aplicarán, esto garantizará no sólo el éxito de la medida sino también evitará problemas futuros en su ejecución.

Es para esta Defensoría de difícil comprobación si el usuario llegó al centro de salud cinco, diez o quince minutos antes o después de la cita programada para su hija, lo que sí es cierto es que la Clínica tiene por política la solicitud al padre de familia de que presente su hijo 30 minutos antes con la finalidad de evaluar las medidas de peso y talla del menor, a fin de agilizar e integrar el criterio médico del profesional, así como la ausencia de atención médica a la paciente.

En definitiva lo que preocupa a este despacho, es que a la menor se le negara la atención médica. Entratándose de un menor debe recordarse a la Administración que con base en la legislación vigente, existe un imperativo legal que demanda prioridad, inmediatez y atención directa a los niños que se presenten a requerir los servicios, con la prohibición expresa de no poderse alegar causa alguna que le exima para justificar su no asistencia en el momento oportuno.

En última instancia la medida pudo ser el recargo del paciente al final de la consulta, que de una u otra forma no significaría mayores labores para el personal, pues los demás pacientes habían sido adelantados; con la paralela explicación y advertencia al progenitor de que la observancia al requisito de presentarse 30 minutos antes, es de estricto cumplimiento y frente al cual no podría alegarse ignorancia pues había sido debidamente documentado en el comprobante de cita.

El riesgo al que se encuentran sometidos los sujetos pasivos en la atención médica supera el riesgo normal del ejercicio libre de otra profesión, dada la incidencia de los bienes jurídicos que se pueden afectar, la exactitud en los

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mecanismos de atención, diagnóstico o tratamiento demanda del profesional en la atención en salud no sólo la observancia de las principales indicaciones de la ciencia médica y de los protocolos aprobados, sino también el respeto irrestricto de las normativa jurídico- administrativa que regula las relaciones entre el personal en salud y el paciente."

iii. Investigaciones Clínicas y su relación con el Derecho a la Información

Planteamiento de la problemática

El vertiginoso avance que ha experimentado en los últimos años la ciencia y la tecnología en el ámbito de la salud y en la práctica de la medicina, obligan a replantear la forma en que debe enfrentarse ese progreso desde una perspectiva ética y moral. Los progresos en ingeniería genética, cáncer, fertilización asistida, aumento de la expectativa de vida, telemedicina, por indicar algunos casos, llevan necesariamente a analizar si la sociedad se encuentra preparada para enfrentar con responsabilidad y considerar el necesario resguardo de los derechos de las personas que serán sujetos de la aplicación de dichos avances científicos.

La investigación ha transformado en pocas décadas la práctica clínica y la organización de los servicios de salud, ha permitido el avance en el conocimiento de las enfermedades y ha coadyuvado en los procesos de recuperación de patologías graves y mortales. Así las cosas, resulta necesario aplicar en forma eficaz los principios éticos que deben regir la ejecución de la investigación clínica en seres humanos, especialmente en países como Costa Rica, donde dadas las circunstancias socioeconómicas, el marco legal y las disposiciones ejecutivas y administrativas, se propicia un ambiente adecuado para el desarrollo de este tipo de actividades.

No cabe duda que debe estimularse el desarrollo de la investigación en todos los niveles académicos y científicos de la sociedad, considerando que la historia demuestra el avance significativo que para el mejoramiento de la calidad de vida de la persona humana ha significado el producto de la investigación en salud; pero al mismo tiempo debe evitarse los posibles excesos derivados de la metodología y la ausencia de controles que esta práctica posee en diversas latitudes.

No se trata de entorpecer el avance científico en ese campo, sino de establecer límites y pautas claras, a partir de los cuales se debe desarrollar. Para tales efectos la academia, ha ofrecido grandes aportes, que amparados en los principios humanistas de justicia, igualdad, autonomía y beneficencia orientan el quehacer humano en el campo de la investigación.

Encuentra la Defensoría de vital importancia el establecer controles bajo los cuales el Estado como garante de los derechos humanos, debe exigir al iniciarse una investigación clínica. Resulta determinante que en primer orden se publique un marco legal que establezca los mínimos (respeto a los principios éticos y derechos humanos, garantías de protección al participante, entre otros) que deberán cumplirse en un proceso de investigación y a partir de los cuales la autoridad estatal no permitirá su desarrollo. Asímismo, debe garantizarse la existencia de claros y expresos protocolos de cada investigación clínica y un control irrestricto - tanto en su autorización y desarrollo- por parte de Comités Éticos y Científicos, que puedan asegurar el cumplimiento de las pautas y condiciones ofrecidas en los protocolos.

En el mismo orden de ideas y en materia de respeto a los derechos de los pacientes, cobra vital importancia, el respeto del derecho a la información. En la investigación

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clínica, este derecho guarda las mismas condiciones y características que en la atención médica; sin embargo, la característica de la voluntariedad es más clara en la investigación. Manifestación de ello es la posibilidad del usuario de retirarse del proceso de investigación en cualquier momento sin que sufra ningún tipo de sanción, lo cual significa el deber de continuar con la atención médica ordinaria y la opción de recibir tratamiento alternativo, si así lo desea.

Por su parte la elaboración del documento de consentimiento informado para investigación clínica en seres humanos debe tenerse en cuenta, entre otros, los siguientes elementos de interés:

El propósito de la investigación.

Explicación en lenguaje sencillo, comprensible y no técnico de todos los procedimientos a los que se va a someter, los riesgos y molestias y beneficios que entraña el estudio.

Otras alternativas de tratamiento.

Información sobre los derechos del participante. En este sentido, debe saber que tiene derecho a que se le respondan todas sus preguntas.

Información sobre compensación que recibirá en caso de lesiones.

En cuanto a los efectos secundarios (molestias y riesgos), constituye un deber del investigador, informar al participante acerca de las inconveniencias y riesgos que se podrían desarrollar, sean éstos conocidos por la ciencia o inciertos. Así mismo, la información debe incluir la especificación acerca de los beneficios que podrán resultar de la participación del paciente en la investigación clínica, el seguimiento médico que tendrá el paciente si sufre alguna lesión y finalmente, los costos y gastos de cualquier tratamiento que se requiera.

Análisis del Proyecto de Ley

Actualmente se encuentra en la corriente legislativa el Proyecto “Ley sobre Experimentación en sujetos humanos, modificación del patrimonio genético humano y clonación” bajo el expediente Nº14.140. Dada la importancia de los bienes jurídicos sometidos a consideración, a saber el derecho a la vida, la integridad física y emocional de la persona humana, y por invitación de la Comisión de Asuntos Sociales, la Defensoría se pronunció en relación con el proyecto, con fin de emitir algunas consideraciones que son de importancia a efectos de los derechos tutelados. En esta oportunidad se manifestó:

"Ya ha establecido esta Defensoría que dada la naturaleza de los bienes jurídicos que han regulado los diferentes decretos y proyectos en torno a la investigación clínica en seres humanos es temática de reserva de ley, requisito que salvaguarda el presente proyecto.

1- En primera instancia establece este despacho observaciones generales al proyecto que son de observancia obligatoria y que deben constar por escrito en la presente ley y que dada la importancia del derecho humano a la vida y a la integridad física resultan insoslayable su respeto y consideración.

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La investigación clínica debe garantizar y contemplar los tres principios de la Ética Natural que rigen el futuro de la medicina:10

Principio de autonomía: Todo ser humano es autónomo e inviolable.Principio de igualdad: Todos los seres tienen iguales derechos.Principio de no maleficencia: Ningún ser humano tiene derecho a hacer daño a otro sin necesidad.

2-El proyecto debe uniformar términos y utilizar en sustitución del vocablo “individuo” el término persona humana que incorpora el lenguaje de género y considera al ser humano integralmente. Así mismo se utilizan indiscriminadamente los términos investigación e intervención, atribuyendo un idéntico significado a ambas palabras cuando en el sector clínico poseen distintas acepciones.

3-El proyecto regula temas de trascendencia fundamental, de tal forma que no es mediante un cuerpo normativo genérico que deben ser normados. Deben establecerse capítulos ordenados y definidos para cada uno de los tópicos que el título sugiere, a saber: clonación, experimentación en sujetos humanos y modificación del patrimonio genético. indicándose claramente los requisitos de funcionamiento, presupuestos, condiciones y mecanismos de control que garanticen un respeto irrestricto a los derechos humanos y de la dignidad de la persona humana”.

Siendo conocedora la Defensorìa de los riesgos y las implicaciones éticas que puede llevar una práctica investigativa sin controles y mínimos legales por cumplir, es que se insta a la Asamblea Legislativa a conocer en un término perentorio, discutir, analizar y aprobar - según convenga a la sociedad- los proyectos que sobre el tema se encuentran en los despachos legislativos. Resulta indispensable y con el ánimo de integrar las mejores posiciones, que se convoque a las autoridades competentes en la materia, para escuchar su criterio técnico, se garantice una legislación respetuosa de los derechos humanos y principios éticos y se establezcan controles que regulen de una forma sana y equilibrada esta actividad.

d. El control ciudadano y la calidad en la prestación de los servicios de salud como garante de la humanización

i. El papel de las Juntas de Salud

La importancia de la protección, la promoción y la humanización de la salud se logra con el concurso de otros actores. La información y sobre todo la educación sanitaria a los habitantes es de mucha importancia en Salud Pública, pues permite a las personas contar con los conocimientos y habilidades para la protección de su propia salud y de la comunidad. Además, permite a los habitantes expresar sus propias ideas acerca de sus necesidades de salud y realizar separada o conjuntamente acciones relacionadas con la protección de la salud. Con lo anterior, 10 Velez Correa, Luis Alfonso. Etica Medica. Interrogantes acerca de la Medicina, la vida y la muerte. Corporación para Investigaciones Biológicas, Colombia. Pág. 217-221.

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se hace referencia al concepto de "empoderamiento" de las personas en el campo de la salud, el cual ha sido desarrollado en varias oportunidades por la Defensoría.

La participación de los habitantes favorece el desarrollo de la Salud Comunitaria, al asignársele responsabilidades a la comunidad en la planificación, la administración, gestión y control de las acciones que llevan al óptimo estado de salud de sus integrantes.

"Esta comunidad activa o participante (comunidad en acción) siente y administra como propias sus expectativas y energías para aumentar la salud".11

En razón de lo anterior, incrementar la participación de la comunidad en los procesos relacionados con la salud podría no sólo permitir una mejor comprensión de los problemas institucionales, sino también contar con la información necesaria acerca de las necesidades de salud de los habitantes para su satisfacción. Esto permitiría además, la participación activa de la población en la búsqueda de soluciones a los problemas detectados.

Considera la Defensoría que la labor de las Juntas de Salud debe ser fortalecida para el desarrollo de las competencias asignadas por la legislación que las regula. Las Juntas de Salud constituyen la forma más efectiva de hacer posible uno de los elementos más importantes del proceso de modernización de la Caja Costarricense de Seguro Social: la participación social en salud, tanto individual como colectiva en los hospitales, clínicas y áreas de salud.

Conforme con el artículo 2 de la Ley No 7852, se asigna a las Juntas de Salud las siguientes funciones:

1. Colaborar con los directores de los hospitales y las clínicas en la elaboración de los anteproyectos y las modificaciones presupuestarias de estos centros, conforme a las asignaciones presupuestarias y los límites que fije la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

2. Velar por la ejecución correcta del presupuesto.

3. Emitir criterio sobre los compromisos de gestión del centro de salud.

4. Emitir criterio respecto de los candidatos al cargo de director general de un hospital o clínica antes del nombramiento.

5. Participar en la definición de prioridades y políticas generales del hospital o la clínica en materia de inversión, contratación administrativa y de promoción de incentivos para los trabajadores del centro de salud y,

6. Cualesquiera otras funciones y atribuciones que, por medio del reglamento respectivo, se les encomienden y no afecten la administración correcta de los centros de salud.

11 Salleras Sanmartí (Luis). Educación Sanitaria. Principios, métodos y aplicaciones. Ediciones Díaz de Santos. S.A. Madrid, 1999. Página 46

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Conforme con lo anterior, las Juntas de Salud tienen claramente definida la función de promoción y defensa de los derechos de los usuarios de los servicios de salud de la Caja Costarricense de Seguro Social. Las Juntas pueden participar activamente en el desarrollo de programas de salud hospitalarios, emitir criterio sobre un asunto de interés sanitario y oponerse a que un centro de salud adopte una medida que, a su juicio, no sea conveniente o riña con los intereses de la comunidad.

De este modo, la sociedad civil actualmente cuenta con instrumentos legales que le permiten participar en una mayor cantidad de asuntos relacionados con la forma y la calidad del servicio de salud que prestan las instituciones de la Caja Costarricense de Seguro Social a los habitantes que ellas representan.

Por su parte, el compromiso de la Caja Costarricense de Seguro Social consiste en cumplir fielmente los mandatos de la legislación que regula la desconcentración y las Juntas de Salud, de modo que dicha normativa sea una verdadera herramienta de trabajo en la protección del derecho a la salud. En este campo, la Defensoría se mantendrá vigilante a efectos de proteger y hacer efectiva la participación ciudadana en este campo.

ii. Las asociaciones de pacientes

Se crean legalmente asociaciones dedicadas a la atención, acompañamiento y búsqueda de recursos de un grupo de personas que unidas por una causa o un sentimiento común, consideran que la unión de fuerzas puede ser un instrumento de mayores beneficios para el todo. En ese sentido, el ámbito de la salud no es la excepción. Las Asociaciones de pacientes y familiares se crean para buscar alternativas para enfrentar la patología que afecta al usuario, mejorar su calidad de vida y colaborar en la atención de su núcleo familiar.

La expresión de estos grupos no es más que una manifestación de la sociedad civil en plena participación para contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida. Cabe entonces preguntarse, qué grado de incidencia y participación podrían tener éstas en la toma de decisiones. Considera la Defensoría en primer orden que, independientemente de que los pacientes formen parte de una Asociación, poseen derechos por su sola condición de seres humanos y particularmente por su condición de pacientes. Sin embargo apoya toda iniciativa de la sociedad civil para agruparse en la defensa de sus derechos e intereses.

Estas agrupaciones responden a objetivos claros de establecimiento de redes de apoyo emocional, sistemas de orientación a pacientes y familiares, preparación y capacitación sobre el uso de instrumentos o dispositivos que deban utilizar en su tratamiento, recursos adicionales que se pueden obtener, entre otros tópicos. Sin duda alguna estos entes, colaboran activamente con el personal asistencial, para mejorar el servicio hospitalario.

A partir de lo anterior, resulta importante esclarecer que la participación de las asociaciones tienen como objetivo fundamental, brindar soporte y apoyo a sus asociados, pero paralelamente y como usuarios de un servicio público, se constituyen en destinatarios de la atención médica y por tanto, en contralores de la calidad del servicio que se les brinda y son agentes interactivos en lo que la Defensoría ha llamado una cultura de calidad y humanización de los servicios de salud. Así las cosas resulta normal y lógico que se consulte, discrepe y hasta se impugne alguna medida administrativa que atente contra los intereses y derechos de los usuarios de los servicios de salud.

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Es deber de la Administración activa, responder en forma diáfana, con buen trato, respeto y precisión las razones que fundamentan cualquier medida aplicada y la de satisfacer según las posibilidades, las demandas que presente la población. Desconocer este derecho, es desconocer el derecho a la información, a la denuncia y queja que le asiste a todo ciudadano.

Finalmente, es importante hacer hincapié en que dichas agrupaciones se encuentran legitimadas para el desarrollo de acciones de defensa y promoción de derechos de los pacientes. Asimismo y dada la función de contralores de la prestación de los servicios de salud que tienen a su cargo, resultan aliados estratégicos y colaboradores de la Defensoría de los Habitantes. Para el seguimiento continuo y puntual de la forma y oportunidad en que se brindan los servicios de atención médica y de las recomendaciones que para casos concretos emite este despacho, resulta fundamental la participación de habitantes que, unidos por un fin común, asuman un papel protagónico en la defensa y tutela de los derechos humanos en el ámbito de la salud.

Como manifestación clara de ello, la Defensoría analizó una denuncia presentada por la Asociación de Pacientes Ostomizados del Hospital Calderón Guardia. En su oportunidad se denunció la ausencia de calidad en la prestación de los servicios, problemas de infraestructura en el lugar de reunión, problemas en la entrega de materiales e insumos, mala atención y trato descortés por parte del personal a cargo. En este supuesto, la Defensoría ha obtenido importantes conquistas en favor de los pacientes, sin embargo se debe reconocer la importante participación de este grupo de pacientes, que como colaboradores directos coadyuvaron en la defensa y obtención de resultados.

iii. Acción propositiva en el control de la prestación de los servicios de salud

Convenio Defensoría de los Habitantes-Superintendencia de Entidades de Salud

A efectos de lograr óptimos y más expeditos canales de resolución de conflictos en materia de violación al derecho de salud y con el ánimo de consolidar alianzas estratégicas con los órganos de control de las propias administraciones, la Defensoría de los Habitantes suscribió el 30 de octubre del 2001, un convenio de cooperación con la Superintendencia General de Servicios de Salud de la CCSS.

El Convenio establece que la Defensoría de los Habitantes y la SUGESS, podrán intercambiar experiencias, documentación e información, referidos a evaluación, supervisión, fiscalización y monitoreo de servicios de salud, públicos o privados. Además podrán organizar conjuntamente o coordinar actividades de promoción, divulgación, educación, y otros eventos de orden académico, dirigidos a grupos de interés, orientados a garantizar la calidad, continuidad, oportunidad, seguridad, eficiencia y eficacia en la prestación de Servicios de Salud.

La SUGESS se compromete a divulgar mediante su estructura, incluyendo las Contralorías de Servicio, las recomendaciones emitidas por la Defensoría, procurando su conocimiento en todos los niveles de la red de servicios, con el fin de prevenir nuevos casos de inobservancia de los derechos o intereses de los ciudadanos.

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La coordinación entre instituciones permitirá un monitoreo y/o seguimiento de las quejas e informes finales en materia de salud pública dentro de la propia Caja Costarricense de Seguro Social.

Contralorías de Servicios

Las Contralorías de Servicios son modernos mecanismos de comunicación entre los usuarios y las instituciones, creadas para velar por el buen funcionamiento de los servicios públicos, con el objetivo de hacer al Estado más eficiente de tal manera que los usuarios estén satisfechos con los servicios que las instituciones prestan.

Las Contralorías de Servicios se crearon para promover el mejoramiento continuo en la prestación de servicios en las instituciones públicas y buscar un acercamiento entre la institución y el usuario.

El éxito de la labor depende de las acciones que los usuarios emprendan. Se necesita el aporte - sugerencias, recomendaciones, quejas, dudas- de todas las personas que utilizan los servicios públicos. Sin ese aporte la Contraloría difícilmente sabría dónde hay problemas con la prestación de servicios y por lo tanto, no podría buscar una solución.

Con la información que dan los usuarios y los conocimientos sobre la operación interna de las instituciones, las Contralorías de Servicios trabajan junto a otras unidades en la definición de nuevos y mejores mecanismos y en la simplificación de procedimientos. De esta manera entre las dos partes -Contralorías y usuarios- se propicia la modernización del Estado.

El trámite que debe realizar el usuario para interponer una queja es sencillo, directo y accesible. Se puede hacer por escrito o en forma oral. Lo único que se requiere es identificación, un lugar para recibir notificaciones, el detalle del hecho denunciado, las personas y los órganos involucrados.

Si el problema del usuario es sencillo la respuesta debe ser inmediata; si el problema es complejo, el Contralor de Servicios dará seguimiento para que en un plazo determinado la institución resuelva el problema. La función del Contralor es escuchar los problemas de los usuarios, buscarle solución inmediata cuando son sencillos, o bien, cuando el problema es más complejo, estudiarlo y proponer correctivos que lo ataquen de raíz. Sin embargo, su función no termina con ese trámite. Como buen conocer de la institución le corresponde ser previsor, detectar potenciales problemas en la prestación de los servicios, impulsar estudios para simplificar trámites y velar porque los usuarios se informen de los servicios y procedimientos.

Dada la importancia que reviste un órgano que identificado con la defensa de derechos y sana prestación de servicios de salud, es que la Defensoría ha recomendado la conveniencia de que en todo centro de atención exista este órgano. Particularmente y bajo el expediente Nº11222-23-2001 se recomendó a la Clínica Carlos Durán que realizara todas las gestiones pertinentes para proceder a la apertura de la Contraloría de Servicios. No obstante según indicó la Directora Médica de dicha clínica, la apertura de esta instancia no puede llevarse a cabo por la falta de recurso humano.

Resulta importante anotar que la apertura de "Contralorías de Servicios" en los centros de atención en salud públicos o privados, no constituye una prerrogativa del

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jerarca de la institución sino más bien una obligación a partir de lo consignado en la Ley de Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios de salud públicos y privados. Así las cosas y a partir de lo establecido legalmente velará esta Defensoría por que cada centro de atención médica cumpla con el deber dicho.

Mecanismos de Medición de Calidad. Formularios y Encuestas

Garantizar el cumplimiento de estándares de calidad en la prestación de los servicios de atención médica, es uno de los objetivos fundamentales que demanda la ética profesional. El apego irrestricto a las normas de la ciencia y la técnica, la aplicación de protocolos de atención y el respeto a los derechos humanos de los pacientes, constituyen mínimos que aseguran el buen desempeño del servicio público de atención médica.

Parte de las labores que debe ejecutar la Administración Sanitaria con el fin de garantizar una buena prestación del servicio, es la de establecer mecanismos de control a priori y a posteriori, que evidencien las debilidades y fortalezas de la institución. Sistemas de control de asistencia, de cumplimiento de funciones asignadas y control de la calidad de la atención que se presta, son sólo algunos ejemplos.

En relación con la calidad de la atención médica, esta Defensoría recibe múltiples denuncias. En muchas de ellas el habitante manifiesta un desacuerdo en la forma en que se presta el servicio, ya sea por el trato recibido, la ausencia de información o la mala calidad de la atención médica. Para tales supuestos y dada la ausencia de elementos probatorios, esta Defensoría ha recomendado la implementación de mecanismos de control de la calidad del servicio, mediante la aplicación de encuestas que evalúen el servicio brindado, tanto desde la perspectiva del recurso humano como de las condiciones técnicas e infraestructurales que se poseen. Los resultados generados son elementos importantes a considerar a efectos de que se tomen las acciones que resulten necesarias para erradicar cualquier anomalía o problema encontrado.

Como resultado de las múltiples denuncias que a diario recibe esta institución por mala calidad y maltrato en la prestación de los servicios de salud, se ha considerado de fundamental importancia la implementación periódica de formularios de encuestas que evalúen las condiciones y los estándares de calidad con que se brinda el servicio. En este sentido se recomendó al Hospital Rafael Angel Calderón Guardia que se pusieran en práctica estas alternativas tanto en la prestación de los servicios para los pacientes ostomizados 12 y en el servicio de infectología del mismo nosocomio.13

e. Consideraciones finales

La reiteración de las denuncias que por maltrato y mala calidad en la prestación de los servicios de salud se presentan a diario en la Defensoría, ha permitido considerar que la práctica clínica tiende a convertirse en una actividad carente de sentido humanitario y ético. La ausencia de programas de formación en valores éticos y morales, la falta de reconocimiento del profesional en salud de las necesidades y consideraciones particulares de los pacientes, la carencia de un visión integral de la atención médica y el irrespeto de los derechos humanos de las personas en todos los ámbitos, demandan de las autoridades sanitarias, universitarias y puntualmente 12 Expediente #10957-23-200113 Expediente # 10694-23-2001

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de los prestatarios de los servicios de salud un cambio urgente de actitud y un reconocimiento expreso del paciente como sujeto de derechos y no como objeto de atención.

Deben generarse acciones que permitan la reconstrucción de la relación médico paciente, donde el interés por el ser humano y sus dolencias sea el norte y fin del proceso de atención médica. Resulta imperativo implementar un nuevo modelo de atención donde el ser humano y su satisfacción sean el elemento crucial para el personal de salud. Es urgente un abandono absoluto de intereses mezquinos, económicos, de reconocimiento social y egoístas que marcan actualmente el actuar médico en nuestras instituciones sanitarias, y que más que humanizar el proceso, desgastan la relación médico -paciente.

Renueva esta institución el compromiso legal y moral de ejercer un control estricto sobre el tema de trato humanitario en los centros de atención médica, en razón de los beneficios que genera una adecuada relación médico- paciente en el proceso de restablecimiento de la salud del usuario.

En este marco de acción, una de las estrategias de supervisión de la prestación de los servicios de atención médica lo constituye la planificación y ejecución de visitas periódicas a los centros hospitalarios. Un adecuado control de los mismos, con la consecuente consulta a las autoridades correspondientes, permitirá de una forma expedita evaluar la calidad del servicio público y generar en algunos supuestos soluciones al corto o al mediano plazo.

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Especial de nacion.com sobre el Referendo 2007. …wvw.nacion.com/ln_ee/defensoria/2002/RegimenMunic… · Web viewAsimismo, es importante resaltar el reclamo reiterado de las municipalidades