UN NUEVO MARCO REGULATORIO DE LAS …wvw.nacion.com/ln_ee/2009/abril/23/_MMedia/0000007538.pdfacceso y servicio universal, la rectoría del sec-tor y lo relativo al Plan Nacional de

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UN NUEVO MARCO REGULATORIODE LAS TELECOMUNICACIONES

EN COSTA RICA

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En este capítulo se analizan las transfor-maciones que se produjeran durante elperíodo 2007-2008 en el marco regu-

latorio del mercado de telecomunicaciones enCosta Rica. Se introducen modificaciones sus-tanciales en la operación de ese sector de acti-vidad y cuyas implicaciones sobre la calidad,cobertura y eficiencia del servicio, así comosobre el papel del Estado en su prestación, re-gulación y rectoría, han motivado un profundodebate entre distintos sectores políticos, eco-nómicos, académicos y sociales que se hanocupado del tema.

Si se considera que las telecomunicaciones for-man parte esencial de las TIC, especialmente ensus componentes de infraestructura física y apli-cación de servicios genéricos (Hilbert et. al.;2005), se comprende que la forma en que unasociedad entienda su valor como factor de de-sarrollo y en consecuencia redefina conceptos,principios y marco normativo, constituye ma-teria obligada de cualquier análisis sobre la “So-ciedad de la Información y el Conocimiento”.

La estructura de este capítulo comprende cua-tro secciones. En primer término, se repasanalgunos antecedentes para ubicar en contexto

la reforma jurídica que se analiza en el capítulo.En segunda instancia, se describen los prin-cipales cambios experimentados en el marcoregulatorio del mercado de las telecomunica-ciones, a partir de la aprobación durante elaño 2008, de la Ley General de Telecomuni-caciones y de la Ley de modernización y for-talecimiento de las entidades públicas delsector telecomunicaciones.

En tercer lugar, se profundiza en el nuevopapel que corresponderá desempeñar al ICEen el marco de la apertura del mercado de lastelecomunicaciones, lo que implica precisar losalcances y limitaciones que enfrentará este im-portante actor institucional, que ha jugado unrol de primer orden como único operador enel sector durante casi cinco décadas.

En la cuarta sección se recopilan y puntualizanlas principales ventajas y desventajas que dis-tintos analistas han observado respecto a lainminente apertura del mercado de teleco-municaciones en Costa Rica, y concreta-mente en lo relacionado con la apertura a lacompetencia, el marco regulatorio, la adjudi-cación de concesiones para la explotación yuso del espectro radioeléctrico, las garantías de

Hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento en Costa Rica, 2008

acceso y servicio universal, la rectoría del sec-tor y lo relativo al Plan Nacional de Desarrollode las Telecomunicaciones.

Con el presente análisis, PROSIC espera apor-tar a la comunidad nacional una exposiciónclara, sencilla y en lo posible objetiva, sobre untema complejo que sin duda remite a desafíosde fondo que enfrenta la sociedad costarri-cense vinculada al modelo de desarrollo, de so-ciedad y de Estado al que resulta legítimoaspirar en los albores del Siglo XXI.

2.1 ANTECEDENTES Y CONTEXTO DE LA REFORMAAL MARCO NORMATIVO

Al momento de ser aprobado el marco nor-mativo que se examina en este capítulo, CostaRica cuenta con casi 20 años de intentar unareestructuración del sector de telecomunica-ciones, independientemente del modelo a se-guir que privilegian los distintos actorespolíticos, sociales, productivos y académicosimplicados en la toma de decisiones.

El modelo costarricense del sector telecomu-nicaciones vigente desde mediados de 1960hasta el 2008, cuando se aprueba la Ley Gene-ral de Telecomunicaciones y de Modernizacióny Fortalecimiento de las Entidades Públicas delSector Telecomunicaciones, estuvo cimentadoen la filosofía del Estado interventor en la eco-nomía y generador de las condiciones del de-sarrollo, que se inaugura con la ConstituciónPolítica de 1949.

En la coyuntura en que se estructuró y conso-lidó dicho modelo, existían condiciones quejustificaban, sin mayor discusión, el conceptode monopolio natural en el sector de teleco-municaciones, en el sentido de que no se con-cebía la participación de más de un proveedor

en razón del volumen de inversiones necesa-rias y de la reducida dimensión del mercado.

La mayoría de analistas que se han ocupado deltema coinciden en que la participación del Ins-tituto Costarricense de Electricidad (ICE) yposteriormente de la Compañía RadiográficaCostarricense S.A. (RACSA), ha sido decisivapara desarrollar servicios de calidad y con unacobertura comparable con el resto de AméricaLatina, como lo confirma su liderazgo en den-sidad de telefonía fija en toda la región asícomo las bajas tarifas de este servicio, el lide-razgo en completación de llamadas internacio-nales, el alto índice de acceso a Internet(segundo en toda el área en el año 2000) y elprimer lugar en el índice Sociedad del Conoci-miento (IKS) a nivel de toda la región, segúnestudio dado a conocer en la II Fase de laCumbre Mundial sobre la Sociedad de la In-formación y el Conocimiento en 2005 (Uni-versidad de Costa Rica, p. 18-19)1.

El papel de las telecomunicaciones en el desarrollo

“El papel de las telecomunicaciones en eldesarrollo es estratégico por su doblecarác ter: como actividad, en sí misma, ycomo vehículo y soporte de otras activi-dades esen ciales, debido a los encadena-mientos productivos que tiene capacidadde generar. Ello las convierte en un factorfundamental, para asegurar la participaciónefectiva y ventajosa en los mercados inter-nacionales y, de esta manera, potenciar laproducción de los recursos necesarios paraun desarrollo sostenible”.

Universidad de Costa Rica, Comisión Especial sobre Telecomunicaciones, junio de 2006

1 La Defensoría de los Habitantes, por ejemplo, consignóen su análisis sobre los proyectos de ley que se examinanen este capítulo: “Hasta el día de hoy, Costa Rica ha adop-

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Informe de PROSIC 2008 - Capítulo 2

No obstante lo anterior, hacia la década de losaños ochenta se inaugura en el país un debatesobre el mercado de telecomunicaciones que ala vez forma parte de uno más amplio sobre lareforma del Estado, motivado en parte por unanueva concepción política internacional con-ducente a reducir la participación del Estadoen la economía y privilegiar el fortalecimientodel sector privado. En la revisión del modelode telecomunicaciones, además, se conside-raron distintos eventos internacionales talescomo la decisión de la Comunidad Europeade someter a competencia ese mercado entreempresas continentales, la digitalización delos servicios, la caída violenta de los preciosde transistores, la comercialización de los mi-crochips y la velocidad de procesamiento,entre otras manifestaciones de la emergenterevolución tecnológica.

La convergencia de los anteriores factorescondujo a consolidar un modelo de teleco-municaciones en el cual el Estado participa-ría como regulador del mercado, dictaríapolíticas y facilitaría las condiciones para laparticipación de operadores privados en laprestación de servicios, en competencia o nocon los operadores estatales. A partir de en-tonces el modelo se consolida mediante lapromulgación de vasta legislación en elmundo y pasa a constituir la estructura pre-dominante en el ámbito internacional.

En Costa Rica, no obstante, desde el principioexistió una resistencia importante a transitardecididamente hacia ese modelo, dados los re-sultados positivos alcanzados con el monopo-lio estatal y la incertidumbre respecto a laposibilidad de que un modelo distinto pudiesepreservar o mejorar los respectivos indicado-

res. La Defensoría de los Habitantes, en su In-forme del año 2007 presentado ante la Asam-blea Legislativa en relación con los dosproyectos de ley, precisó algunas de las princi-pales reticencias respecto al cambio de modelo:

“El viraje hacia un modelo que busca la par-ticipación de nuevos operadores en el mer-cado trae consigo elementos sumamenteimportantes para el futuro de las telecomu-nicaciones costarricenses como inversiónprivada, innovación tecnológica, nuevos y di-ferentes servicios, y el reto de la convergen-cia, que sin duda abre nuevos, e incluso, ahoy desconocidos, horizontes para la indus-tria de las telecomunicaciones costarricen-ses. Pero ese gran cambio inexorablementeviene aparejado con situaciones con las queinevitablemente el país deberá aprender a li-diar: poder de mercado, abuso de posicióndominante, dumping, riesgo de exclusión,presiones sectoriales y la inevitable búsquedadel lucro y no del bien común, que natural-mente tienen los actores privados en cual-quier mercado“ (Defensoría de losHabitantes, p. 1).

El primer intento significativo por transitarhacia la tendencia internacional apuntada seprodujo durante la Administración Arias de1986-1990, con la incipiente tecnología celu-lar y la adjudicación de ese servicio mediantecontratación directa a un oferente único, de-cisión que fue posteriormente revocada porvicios en el procedimiento seguido.

Posteriormente, durante la AdministraciónFigueres 1994-1998 se presentan sendos pro-yectos que no contaron con el suficiente res-paldo legislativo pero que incorporan unavisión más institucionalizada de la regulacióndel mercado, y que constituye la base de la le-gislación recién aprobada que se analiza eneste capítulo.

tado un modelo solidario en el desarrollo de las telecomunicaciones,que aunque con imperfecciones y limitaciones, ha permitido alcan-zar indicadores importantes y ejemplares en cobertura y tari-fas“(Defensoría de los Habitantes, p. 1).

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Anexo 13 del Tratado de Libre Comercio (Extracto: Disposiciones sobre la apertura del mercado de telecomunicaciones)

III. Compromisos Selectivos y Graduales de Apertura del Mercado

1. Consolidación de Nivel de Acceso al Mercado

Costa Rica permitirá a los proveedores de servicios de otra Parte suministrar servicios de tele-comunicaciones en términos y condiciones no menos favorables que aquellas establecidas poru otorgadas de conformidad con su legislación vigente al 27 de enero del 2003.

2. Apertura Gradual y Selectiva de Ciertos Servicios de Telecomunicaciones

(a) De conformidad con el Anexo I, Costa Rica permitirá sobre una base no discriminato-ria, a los proveedores de servicios de telecomunicaciones de otra Parte, competir efec-tivamente para suministrar directamente al cliente, a través de la tecnología de suescogencia, los siguientes servicios de telecomunicaciones en su territorio:

(i) servicios de redes privadas, a más tardar el 1 de enero del 2006;(ii) servicios de Internet, a más tardar el 1 de enero del 2006; y(iii) servicios inalámbricos móviles, a más tardar el 1 de enero del 2007

(b) El subpárrafo (a) también aplicará a cualquier otro servicio de telecomunicaciones queCosta Rica decida permitir en el futuro.

IV. Principios Regulatorios(…)

5. Interconexión Regulada

(a) Costa Rica asegurará que los proveedores de servicios públicos de telecomunicacionesde otra Parte sean provistos de interconexión con un proveedor importante en unaforma oportuna, en términos y condiciones no discriminatorios y con tarifas basadas encostos que sean transparentes, razonables y que tengan en cuenta la viabilidad econó-mica.

6. Acceso a y Uso de Redes

(a) Costa Rica garantizará que las empresas de otra Parte tengan acceso a, y puedan hacr usode cualquier servicio público de telecomunicaciones, incluso los circuitos arrendados,ofrecido en su territorio o de manera transfronteriza, en términos y condiciones razo-nables y no discriminatorias y que se les permita:

(i) comprar o arrendar y conectar un terminal u otro equipo que haga interfazcon una red pública de telecomunicaciones;

(ii) suministrar servicios a usuarios finales, individuales o múltiples, a través decircuitos propios o arrendados;

(iii) conectar circuitos propios o arrendados con redes y servicios públicos de telecomunicaciones en su territorio o a través de las fronteras de Costa Ricao con circuitos arrendados o propios de otra persona;

(iv) realizar funciones de conmutación, señalización, procesamiento y conver-sión y usar protocolos de operación a su elección; y

(v) usar servicios públicos de telecomunicaciones para transmitir informacióncontenida en bases de datos o almacenada de otra forma que sea legible poruna máquina en el territorio de cualquier Parte.

Fuente: Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, Anexo 13.

Más adelante, la Administración Rodríguez1998-2002 presenta también proyectos deLey conocidos en la jerga popular como“Combo del ICE” por fusionar los relativosa telecomunicaciones, electricidad y fortale-cimiento del ICE. Ese paquete de proyectostambién apuntaba hacia la apertura del mer-cado tratando de emular lo que se hacía enotras partes del mundo, no obstante encon-tró una significativa resistencia popular quegeneró grandes movilizaciones en su contra,lo cual le restó viabilidad política y finalmentefue archivado.

Por su parte, la Administración Pacheco 2002-2006 realizó algunos ajustes a los proyectos an-teriores con el respaldo del Banco Mundial yotros organismos internacionales, pero no secomprometió en un esfuerzo sustantivo con elimpulso de esa legislación.

Finalmente, la actual Administración Arias2006-2010 recopila todos los proyectos an-teriores y se empeña en conjuntar la mayoríalegislativa necesaria para reformar integral-mente el marco jurídico del mercado de te-lecomunicaciones.

Cabe referir que el proceso legislativo que con-dujo a la aprobación de dicha reforma, incor-poró un elemento clave no registradoanteriormente que facilitó el acuerdo políticomayoritario necesario para su promulgación: ladiscusión y aprobación, mediante referendopopular en octubre de 2007, del Tratado deLibre Comercio entre República Dominicana,Centroamérica y Estados Unidos, (TLC), cuyaversión final contempla la apertura del mer-cado de las telecomunicaciones a la compe-tencia y otros aspectos de fondo que obligaronal país a modificar no sólo ese marco jurídicosino otras normas relacionadas con diversasáreas de actividad pública y privada.

A la vez, el acuerdo político mayoritario entorno a ese Tratado por parte de los partidospolíticos representados en la Asamblea Legis-lativa, derivó en los correspondientes pactospara aprobar distintas reformas que requería lalegislación nacional con el fin de que el TLCpudiese entrar en vigor, lo cual ocurrió a par-tir del 1° de enero de 2009.

Finalmente, es de notar que la consideracióndel TLC como uno de los principales agentescatalizadores para la articulación de voluntadespolíticas en la decisión de abrir el mercado detelecomunicaciones, no estuvo exenta de unamemorable controversia en la que se genera-ron posiciones antagónicas, al igual que ocu-rrió con la reforma de otras normas delordenamiento jurídico nacional que reñían conlas disposiciones y requerimientos de dichoTratado2.

2.2 REFORMA DEL MARCO NORMATIVO

Como se comentó anteriormente, entre losaños 2006 y 2008 se desarrolló un proceso le-gislativo que culminó con la aprobación de dosleyes que modifican sustancialmente la estruc-

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2 La Defensoría de los Habitantes señaló al respecto: “esnecesario reconocer que no es lo mismo pensar en la apertura de lastelecomunicaciones obligada por el Tratado de Libre Comercio conlos Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana yen los términos de éste, a pensar en una apertura que se planteacomo una decisión autónoma del país, en nuestros propios térmi-nos y en nuestras propias condiciones. En el escenario de la aper-tura obligada estamos ante la urgencia de tomar decisionesapresuradas, con las manecillas del reloj en contra porque un tra-tado internacional (…) nos obliga a tener una ley que regule laapertura de las telecomunicaciones, a la que ya nos comprometi-mos, en condiciones no muy claras y ciertamente atropelladas. Enun escenario sin compromisos de esa índole, con calma, con nues-tras propias condiciones, aprovechando nuestras ventajas y cono-ciendo nuestras debilidades, buscando que la inversión privada seaun mecanismo para aumentar el bienestar de todos los habitantesy no como un fin en sí misma, el país estaría discutiendo qué tipode apertura desea y esta Comisión no estaría en el predicamento quehoy se encuentra“(Defensoría de los Habitantes, p. 2).

tura del mercado de las telecomunicaciones enCosta Rica.

Seguidamente se comentan los principales as-pectos contenidos en cada uno de esos cuerposnormativos, comenzando con una referencia alos argumentos vertidos para justificar cada unade las leyes y culminando con un repaso a lasprincipales disposiciones que aporta cada unaal ordenamiento jurídico nacional.

2.2.1 Ley General de Telecomunicaciones

a. Justificación de la Ley

La Ley General de Telecomunicaciones, N°8642, fue aprobada por la Asamblea Legisla-tiva el 14 de mayo de 2008. El respectivo pro-yecto de Ley, N°16.398, presentado a lacorriente legislativa en octubre de 2006 por elPoder Ejecutivo, contiene en su exposición demotivos una serie de argumentos con los queintenta justificar la apertura del mercado de lastelecomunicaciones en el país, y que se reseñanen los siguientes párrafos.

El texto justifica la necesidad de cambios en elmercado de las telecomunicaciones al cuantifi-car las brechas en el acceso a los servicios quese observa entre diferentes regiones y estratossocioeconómicos del país, entre ellos los rela-tivos a Internet y telefonía fija y pública entrela Región Central y las regiones periféricas, ylas brechas en telefonía celular según el nivelde ingreso de las familias3. Asimismo, describeel bajo nivel de acceso a Internet de bandaancha en todo el país.

A partir de los datos que suministra para cer-tificar esta brecha, concluye la referencia a ellaseñalando que: “Nos encontramos con un paísque si bien tecnológicamente no está atrás demuchos países latinoamericanos, sí lo está de

otros países que hace treinta o cuarenta añostenían un ingreso per cápita más bajo que elnuestro. Un país que no está muy atrás a otrospaíses del mundo en penetración telefónica,pero si lo está en materia de calidad y oferta denuevos servicios” (Proyecto N° 16.398, p. 2).

A partir de esta realidad, el Poder Ejecutivo sedecide por la opción de la apertura al destacarla experiencia de otros países que, según eltexto, demuestra que los servicios de teleco-municaciones se prestan más eficientementeen mercados en competencia, que ademásofrecen mejores condiciones para generar em-pleo e inversión.

Otro argumento a favor de la apertura tieneque ver con la mayor flexibilidad de los mer-cados abiertos para adaptarse a los cambiosque conlleva la revolución tecnológica, la cualimplica una proliferación de nuevos produc-tos digitales y servicios de telecomunicacio-nes así como una convergencia tecnológicadifícil de regular y de potenciar con modelosmonopólicos.

Partiendo entonces de las brechas internas, asícomo de la experiencia internacional y la capa-cidad de adaptación a los cambios tecnológi-cos, el proyecto establece, como fin último dela ley: “incorporar al sistema jurídico costarri-cense una normativa que genere mediante la

3 En la misma línea, y mientras el proyecto se encontrabaen la corriente legislativa, señaló la ARESEP: “La com-paración con el resto del mundo muestra además que Costa Ricano está entre los países con mejores indicadores en telecomunicacio-nes. Según datos de la Unión Internacional de las Telecomunica-ciones (UIT) del 2005, su densidad telefónica es apenas similar alpromedio mundial, y su densidad de telefonía celular es significati-vamente menor al promedio mundial. Por otra parte, la compara-ción de Costa Rica con otros 35 países del Continente Americanomuestra que el país se encuentra entre los que tienen densidades te-lefónicas más bajas (posición 13 en 36 países), y que su ritmo decrecimiento de la telefonía celular en la primera mitad de la décadadel 2000 no estuvo entre los mayores (posición 18 en 36 países)”(ARESEP, p. iv).

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participación de nuevos participantes más em-pleo y mejoras tecnológicas, que garantice lacompetencia y por ende se incrementen la can-tidad de servicios, que bajen los precios y me-jore la calidad” (Ibid., p. 3).

b. Principales disposiciones de la Ley General de Telecomunicaciones(LGT)

La Ley está dividida en seis títulos, los que agrandes rasgos se refieren, respectivamente, ala administración del espectro radioeléctrico; elrégimen de garantías fundamentales; la regula-ción de la competencia; los cánones de teleco-municaciones; régimen sancionatorio y adiversas modificaciones en otras normas. Se-guidamente una síntesis de las principales dis-posiciones de acuerdo con cada título.

Título Primero. Este Título establece que laLGT es de aplicación general sobre todos losagentes del sector, y aunque excluye los servi-cios de radio y televisión -que se siguen ri-giendo por la Ley de Radio, N.° 1758-, sí regulala infraestructura de red que utilizan estos ser-vicios como soporte, y también integra las au-toridades regulatorias de ambos sectores.

Esta parte de la Ley también define los prin-cipios que pretenden inspirar el marco nor-mativo, la actuación de la administración y engeneral la aplicación del ordenamiento entodos sus extremos, a saber: solidaridad,competencia efectiva, igualdad ante la ley, nodiscriminación, universalidad, neutralidadtecnológica, publicidad, transparencia, opti-mización de los recursos escasos y beneficiodel usuario.

También se desarrolla en esta sección lo refe-rente a los “títulos habilitantes”, cada uno delos cuales intenta coadyuvar con los objetivos

del servicio universal o bien limitar conductasanticompetitivas.

Por su parte, establece dos vías para otorgarconcesiones para la explotación de telecomu-nicaciones, la primera mediante ley general, y lasegunda mediante concesión especial otorgadapor la Asamblea Legislativa directamente a laadministración o a un particular. Asimismo, es-tablece que las concesiones se otorgarán porun “tiempo limitado” -15 años prorrogables a25- y de acuerdo con las condiciones y estipu-laciones acordadas (para las concesiones otor-gadas a servicios de difusión sonora ytelevisiva, se seguirá el procedimiento, plazos,impuestos y cánones vigentes en la Ley deRadio, N° 1758).

Finalmente, este Título establece que las redesprivadas y las públicas que no requieran espec-tro radioeléctrico, estarán sometidas al régimende las autorizaciones y se otorgarán a todos losoperadores o proveedores que reúnan los re-quisitos estipulados en la correspondiente re-gulación. Adicionalmente, en el capítulo que serefiere a los títulos habilitantes se desarrollan amanera de disposiciones comunes las causalesde extinción, caducidad, revocatoria y nulidadde las concesiones y autorizaciones.

Título Segundo. En este Título la Ley garan-tiza el servicio universal y el consiguiente de-sarrollo de los mecanismos que permitanextender el acceso. En este sentido, define losmecanismos que permitirán destinar los recur-sos necesarios para cumplir con los objetivosde solidaridad definidos, contribuir con el de-sarrollo humano y disminuir la brecha digital.

Como parte del objetivo referente al serviciouniversal, identifica cuatro prioridades: a) ac-cesibilidad al servicio en zonas remotas que su-ponen elevadas inversiones; b) zonas norentables que no generan suficientes ingresos;


c) usuarios con escasos recursos económi-cos; y d) usuarios con necesidades socialesespeciales.

Esta parte de la Ley establece la creación delprincipal instrumento con que se intentarácumplir con el objetivo de servicio universal,el Fondo Nacional de Telecomunicaciones(FONATEL), el cual será administrado por laSuperintendencia y sus recursos provendrán delos ingresos brutos de todos los operadores deredes públicas y prestadores de servicios de te-lecomunicaciones, del otorgamiento de lasconcesiones y autorizaciones, los cobros porlas multas que se establezcan y de las transfe-rencias y donaciones que se reciban, así comode los ingresos financieros que genere el pro-pio fondo.

Respecto a la actividad de FONATEL, la LGTestablece que los proyectos desarrollados conestos recursos se harán de conformidad con loestablecido por el Plan Nacional de Desarrollode las Telecomunicaciones.

En cuanto a los controles, la LGT estableceque FONATEL será objeto anualmente deuna auditoria externa al tiempo que obliga a laAutoridad Reguladora a presentar ante laAsamblea Legislativa, la Contraloría Generalde la República y el Ministerio de Ambiente,Energía y Telecomunicaciones (MINAET), uninforme anual sobre la cobertura de los servi-cios de telecomunicaciones, un balance de losingresos y egresos del Fondo, y un detalle delos proyectos en ejecución. Similares controlesse establecen sobre los operadores y provee-dores que acceden a los recursos de Fondo.

El Título segundo también incorpora un régi-men de protección a la intimidad para el ám-bito de las comunicaciones electrónicas y elrégimen de protección de los usuarios finales.Más concretamente, plantea la regulación en

tres ámbitos: la protección de datos que ga-rantiza la privacidad del procesamiento auto-mático de datos de una persona; la seguridadde datos almacenados contra su uso accidentalo sin autorización, alteración o diseminación; yla privacidad de la vida de una persona y la desu familia.

No obstante, el ámbito de aplicación del capí-tulo cubre únicamente a los operadores y pro-veedores de telecomunicaciones, por lo que nopodría extenderse a quienes simplemente po-sean o administren bases de datos con infor-mación de terceros.

Otro aspecto a destacar relacionado con laprotección en comentario, tiene que ver conla obligación general de incorporar en futu-ros reglamentos, acuerdos, concesiones y au-torizaciones, los derechos y principios quetutelan el régimen de protección de los usua-rios finales. Esta protección genérica se com-plementa con una protección contractual,bajo la cual la Autoridad Reguladora deberáhomologar los contratos de adhesión entreproveedores y abonados con la finalidad decorregir cláusulas o contenidos contractualesabusivos o que ignoren, eliminen o menos-caben los derechos de los abonados.

Aunado a lo anterior, la Ley también obliga alos proveedores de servicios de telecomunica-ciones a mantener un régimen de calidad deacuerdo con parámetros medibles y sanciona-bles jurídicamente por los usuarios afectados.Asimismo, la Ley establece una serie de meca-nismos de solución de controversias en estamateria, para lo cual define reglas y procedi-mientos formales de reclamación de los dere-chos del usuario, ya sea ante el proveedor deservicios o ante la Autoridad Reguladora.

Título Tercero. Esta parte de la LGT concibela competencia efectiva como el elemento más

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sobresaliente para el desarrollo de un mercadode telecomunicaciones con múltiples operado-res, por lo que establece un régimen destinadoa proteger y promover la competencia en el sec-tor. En este esquema, la Ley asigna a la Autori-dad Reguladora la responsabilidad de elaborary administrar las normas correspondientes, in-cluyendo la imposición de sanciones y medidasde resarcimiento, así como la solución de con-troversias entre operadores.

Asimismo, la LGT establece los puntos de co-ordinación entre el sistema de regulación sec-torial de las telecomunicaciones y el régimengeneral de defensa de la competencia instau-rado por la Ley de Promoción de la Compe-tencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

Por otro lado, se establecen los elementos bá-sicos para el desarrollo de un régimen de pre-cios y tarifas al consignar que los precios de losservicios públicos de telecomunicaciones seránfijados libremente por sus proveedores, amenos que la Autoridad Reguladora determinela inexistencia de competencia efectiva en elmercado y deba entonces fijar las tarifas co-rrespondientes.

En esta materia, no obstante, en la propia ex-posición de motivos del proyecto de ley se se-ñala que el desarrollo del mercado detelecomunicaciones se dará en forma gradual yselectiva, por lo que presumiblemente el “podertarifario” no desaparecerá en la etapa inicial, loque implicará un esquema tarifario de preciostope y la eliminación de subsidios cruzados.

Por su parte, un capítulo fundamental del régi-men de competencia tiene que ver con el ac-ceso e interconexión. En el respectivoarticulado, la LGT propicia la interconexión delas diversas redes pertenecientes a los distintosoperadores, con el fin de garantizar la conexiónde los usuarios independientemente de la red a

la que estén conectados. En este sentido, laobligación de interconexión elimina posiblesbarreras de entrada al mercado que ocurriríansi los usuarios no pudiesen cambiar de opera-dor por la imposibilidad de comunicarse conotros conectados a otras redes.

Por su parte, aunque los acuerdos de acceso einterconexión se fijan entre los propios opera-dores y proveedores, la autonomía de la vo-luntad está fuertemente limitada por la ley y losreglamentos, dada la intención de garantizar losmejores acuerdos y evitar eventuales costos in-necesarios a los usuarios así como demoraspara comunicarse.

Título Cuarto. En este Título se establecenlos tres cánones para la administración de lastelecomunicaciones: el canon de regulaciónque se cobra a todos los operadores y provee-dores de conformidad con el procedimientoestablecido en la Ley de ARESEP; la tasa derectoría para que el MINAET pueda realizar acabalidad sus funciones; y el canon por uso delespectro radioeléctrico, para financiar los equi-pos técnicos y el personal capacitado para ve-rificar su correcto uso.

Título Quinto. Este Título establece y desa-rrolla el marco de infracciones y sanciones asícomo las disposiciones necesarias para garan-tizar el cumplimiento de la ley, sus reglamentosy demás disposiciones aplicables. Con estas dis-posiciones se pretende garantizar el cumpli-miento de las obligaciones de los operadores yde todo el sistema.

Las sanciones, a las que se harán acreedoresquienes infrinjan lo dispuesto en la ley, incluyenno solo la imposición de multas sino tambiénlimitaciones al uso del espectro, instalaciones yequipos empleados en la comisión de infrac-ciones, y la revocación de las concesiones o au-torizaciones. Las sanciones se aplicarán sin

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perjuicio de la responsabilidad civil o penal co-rrespondiente.

En definitiva, se delimita en esta sección el ám-bito de actuación de la potestad sancionatoriade la Autoridad Reguladora, se articulan las ga-rantías de un debido proceso para la defensade los operadores y proveedores y se estable-cen las medidas precautorias y cautelares, cie-rre de establecimientos, desobediencia a lasresoluciones o las órdenes dictadas por la Au-toridad Reguladora, y se tipifican las infraccio-nes y sanciones.

Título Sexto. En esta sección final se estable-cen reformas muy puntuales a determinadosartículos de la Ley de promoción de la compe-tencia y defensa efectiva del consumidor; de laLey del Sistema de Emergencias 911; de la Leyde Anclaje de Cables Submarinos; y de la Leyde Radio, con la finalidad de ajustar las respec-tivas disposiciones al nuevo marco normativo.

Adicionalmente, como “Disposiciones Fina-les”, la LGT promulga la emisión de varios Re-glamentos una vez que entre en vigencia, y quedeberán emitir en plazos perentorios el PoderEjecutivo y la Junta Directiva de ARESEP.

2.2.2 Ley de modernización y fortalecimiento de las entidades públicas del sector telecomunicaciones

a. Justificación de la Ley

Esta Ley, N° 8660 y conocida también como“Ley de Fortalecimiento del ICE”, fue apro-bada en segundo debate el 29 de julio de 2008.En términos generales, esta Ley modifica elmarco jurídico para que las entidades estatalesque prestan servicios de telecomunicacionespuedan operar en el marco de la competencia

que plantea la Ley General de Telecomunica-ciones, y crea la Superintendencia de Teleco-municaciones (SUTEL) para regular el sector yrecomendar la adjudicación de concesiones.

En la exposición de motivos del respectivoproyecto de Ley, N° 16.397 -presentado porel Poder Ejecutivo en octubre de 2006-, seprecisan una serie de argumentos que justifi-can su vigencia en el ordenamiento jurídicocostarricense, entre ellos, señala que la Leypersigue la “organización del Sector” en fun-ción de las disposiciones contenidas en la“Ley General de Telecomunicaciones” queabren a la competencia ese mercado y acabancon el monopolio estatal.

La propuesta de reforma parte de que “el nuevoentorno de convergencia” tecnológica que emergeen este mercado, exige buscar un nuevo mo-delo que se adapte fácilmente a la continua evo-lución de los productos digitales y servicios deinfocomunicación, requerimientos que según elenfoque del proyecto, no pueden ser asumidosplenamente por el modelo monopólico vigentedurante décadas.

De esta manera, el proyecto justifica la emisiónde nuevas “reglas del juego” para las entidadespúblicas que participan en este mercado y as-pira a mejorar las capacidades del país paraaprovechar las oportunidades y superar los de-safíos que plantea el entorno global del mer-cado de telecomunicaciones.

b. Principales disposiciones de la Ley

Como se mencionó, la Ley plantea una separa-ción funcional del rol del Estado en sus facetasde rector, regulador y operador. En la funciónde rectoría, el proyecto asigna esa responsabili-dad al Ministro de Ambiente, Energía y Tele-comunicaciones (MINAET) (anteriormenteMINAE), al cual corresponderá formular y re-

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visar las políticas de uso y desarrollo de lastelecomunicaciones; coordinar la elaboracióndel Plan Nacional de Desarrollo de Teleco-municaciones; coordinar la AdministraciónPública en este campo de actividad; repre-sentar al país ante organizaciones y foros in-ternacionales relacionados con el sector;coordinar las políticas de desarrollo en esteámbito con otras políticas públicas destina-das a promover la Sociedad de la Informa-ción, entre otras.

En materia de regulación, la Ley confiere a laAutoridad Reguladora varias competencias yatribuciones para regular a los operadores delmercado de telecomunicaciones y para san-cionar sus infracciones, así como para pro-curar una adecuada administración y controldel espectro radioeléctrico; también reconocelos “derechos de los usuarios” y establecevías de reclamación.

Uno de los aportes más significativos de laLey es la creación de un órgano dentro de laARESEP denominado Superintendencia deTelecomunicaciones (SUTEL). A dicho ór-gano, que será colegiado y especializado, sele otorgan una serie de atribuciones para re-gular a todos los actores de la industria de lastelecomunicaciones y sobre todos los aspec-tos relacionados con la regulación del sector,incluyendo poderes de imposición de san-ciones para garantizar que todos los actoresdel sector observen las normas aplicables.

Respecto a dicho órgano, señala expresa-mente la exposición de motivos del respec-tivo proyecto de Ley:“En síntesis, lapropuesta visualiza una Autoridad Regula-dora altamente especializada, cuyas deci-siones y procedimientos serán imparcialescon respecto a todos los operadores deredes y proveedores de servicios de teleco-municaciones“.

Finalmente, respecto al papel del Estado comoprestador de servicios de telecomunicaciones,la Ley desarrolla un marco normativo comple-mentario a la Ley N° 449, Ley de creación delICE, para que esa entidad pueda prestar y co-mercializar productos y servicios de electrici-dad y telecomunicaciones dentro y fuera delterritorio nacional en un marco de competen-cia regulada.

En atención a lo anterior, la Ley enuncia la as-piración de conceder al ICE mayor autonomíae independencia; un régimen de contrataciónadministrativa más ágil que el actual; flexibili-zación de varias leyes para quitarle trabas yamarras; autorización para elevar su capacidadde inversión vía deuda; potestad para operarinternacionalmente y realizar alianzas estraté-gicas, entre otras.

Adicionalmente, la Ley contiene aportes funda-mentales para el fortalecimiento de la funciónde rectoría política del Poder Ejecutivo en el sec-tor de telecomunicaciones, entre ellos la crea-ción del Sector de Telecomunicaciones dentrode la organización del Estado Costarricense, ladefinición del Ministro Rector de sector, la re-ferida transformación del MINAE en Ministe-rio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones(MINAET), y la creación del Consejo Sectorialde Telecomunicaciones como órgano de des-concentración máxima del MINAET.

2.3 EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD ANTE ELNUEVO ESCENARIO DEAPERTURA A LACOMPETENCIA

Uno de los temas que ha suscitado mayor dis-cusión durante todo el proceso de debate na-cional que culminó con la aprobación de las

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leyes anteriormente repasadas, fue el del rolque le corresponderá desempeñar a una de lasinstituciones más reconocidas y valoradas porla sociedad costarricense, el ICE.

Respecto al papel del ICE en el marco de laapertura y competencia, se han esgrimido nu-merosos argumentos y en no pocas ocasionesla discusión general se ha concentrado en suefectivo fortalecimiento para que pueda com-petir exitosamente en el nuevo contexto. Se-guidamente se repasan algunos de losprincipales aspectos que contiene la Ley N°8660 relacionados directamente con esa insti-tución y se reseñan algunas valoraciones que alrespecto han planteado diversos analistas.

2.3.1 Principales disposiciones de la reforma jurídica en relación con el ICE

Como se comentó anteriormente, la norma-tiva recién aprobada enuncia como parte desus objetivos el fortalecimiento y moderni-zación del ICE y sus empresas con la finali-dad de que pueda competir con éxito en elmercado de las telecomunicaciones, dentrodel territorio nacional y fuera de él. Para ello,enuncia la generación de condiciones jurídi-cas, financieras y administrativas idóneas y es-tablece disposiciones específicas tendientes aflexibilizar los mecanismos de contrataciónpública, reafirmar su autonomía administra-tiva y financiera y garantizar la rendición decuentas y evaluación de resultados por partede esa empresa pública.

Más concretamente, la Ley N° 8660 precisa lasactividades que podrá realizar al ICE y que noestaban contempladas en el marco normativoprevio, entre las que se destacan:

a) Constituir y capitalizar empresas, filiales ysucursales, tanto dentro como fuera del te-

rritorio nacional, las cuales podrán operardentro y fuera del país.

b) Suscribir alianzas estratégicas dentro y fueradel país, o cualquier otra forma de asocia-ción empresarial con otros entes públicoso privados, nacionales o extranjeros.

c) Implementar las prácticas comercialesusuales y legales en la industria y el comer-cio en general.

d) Suscribir contratos de constitución de fide-icomisos de cualquier índole, dentro y fueradel territorio nacional.

e) Negociar, contratar y ejecutar, de maneraautónoma, endeudamientos internos y ex-ternos de mediano y largo plazo hasta unnivel de endeudamiento máximo del 45%con relación a sus activos totales.

f) Emitir todo tipo de títulos valores, en mo-neda nacional o extranjera, al interés, tasade amortización y monto que determine suConsejo Directivo.

Además, es de destacar la creación de un régi-men especial de contratación administrativapara el ICE, las disposiciones tendientes a me-jorar las condiciones y derechos laborales –entre las que se incluyen la consolidación delFondo de Garantías y Ahorro y el Fondo dePensiones Complementarias—, y las medidastendientes a mejorar los mecanismos de rendi-ción de cuentas por parte de la institución.

2.3.2 Valoración sobre la posición del ICE en el nuevo escenario deapertura a la competencia

Respecto a la posición en que queda el ICE trasla reforma jurídica en comentario, nuevamentese registraron opiniones contrarias entre dis-

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tintos analistas y actores políticos que partici-paron en la discusión de la Ley.

Entre los analistas para los que el ICE efecti-vamente sale fortalecido, cabe citar al expertoen regulación Walter Herrera, quien aseguraque la nueva legislación fortalece a la entidad“hasta donde las posibilidades legales de una institu-ción pública lo permiten“, esto es, entendiendo queresulta imposible su operación en las mismascondiciones de una empresa privada (nuncaexistió consenso para convertir al ICE en unasociedad anónima del Estado, otra posible al-ternativa, dado el riesgo no deseado de que fu-turas administraciones decidieran vender lasrespectivas acciones a operadores privados).

Para Herrera el fortalecimiento del ICE vienedado, entre otras razones, por la capacidad deendeudamiento que la Ley le permite para re-alizar contrataciones, la que comprende hastaun 45% de sus activos por año sin tener quepedir el aval del Estado, lo cual le permitirácontar con las condiciones necesarias para in-novar, garantizar calidad y ofrecer precioscompetitivos.

Otra fortaleza viene dada por los nuevos es-quemas de contratación, que ya no estarán re-gidos por las disposiciones de la Ley Generalde Contratación Administrativa sino por lo queestablezca su propia Ley, lo que implica porejemplo topes de contratación distintos a losque establece la Contraloría General de la Re-pública. También se le concede al ICE mayorautonomía para definir los esquemas de remu-neración de su personal, y para crear o eliminarplazas de acuerdo a sus necesidades.

Por su parte, aunque disconforme con la filo-sofía y con los principales instrumentos de laLey, el experto en telecomunicaciones del ICE,Gerardo Fumero, reconoce algunos aspectospositivos que favorecerán la contratación y co-

mercialización de sus servicios, como la posi-bilidad para suscribir alianzas así como venderservicios de asesoría y consultoría dentro yfuera del país, la flexibilidad para realizar de-terminadas prácticas usuales en el mercadotales como el incremento en el tope de licita-ción, mayor flexibilidad para crear empresas,obsequiar el equipo terminal, otorgar des-cuentos y patrocinios, entre otros.

No obstante esas medidas, otros criterios se-ñalan que tales concesiones al ICE no hacensino matizar los visibles desequilibrios y difi-cultades que tiene una empresa pública paracompetir en igualdad de condiciones con em-presas privadas cuya motivación es el lucro.Para Juan Manuel Campos, consultor en ma-teria de TIC, la decisión de mantener un ope-rador estatal en telecomunicaciones exigía unareestructuración de mayor calado respecto a lanaturaleza de los operadores públicos, tal comose ha hecho en países como Colombia con lafigura de Empresa de Servicios Públicos. Conlas condiciones actuales, considera Camposque el ICE no podrá competir exitosamentecon los operadores privados.

Adicionalmente, algunos analistas han subra-yado la existencia de riesgos importantes quedeberá enfrentar el ICE debido a vacíos sus-tanciales en la legislación aprobada. En criteriode Juan Manuel Campos, las leyes aprobadascarecen de transitorios o disposiciones que con-fieran un sentido de transición gradual y orde-nada a la apertura y competencia, desde elpunto de vista técnico. Por ejemplo, destaca lainexistencia de disposiciones sobre la liberali-zación del bucle de abonado o par telefónicoque conecta la central con cada abonado (libe-ralización que Europa autorizó después de 20años de apertura), indefinición que podría ter-minar obligando al ICE a facilitar inmediata-mente y en condiciones desventajosas esainfraestructura a sus competidores privados.

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Otra omisión que podría afectar al ICE, segúnCampos, tiene que ver con la inexistencia deun inventario riguroso de las redes con quecontaba antes de que se promulgara la nuevalegislación. Al respecto, los principios de in-teroperabilidad y arquitectura de red abiertaprevista en la Ley, suponen que el país debedisponer de una arquitectura de red abiertaal momento de que nuevos operadores de-seen incorporarse como oferentes. Sin em-bargo, dado que el ICE ha invertido en redesque no son abiertas, no existe certeza de queel país cuente con la estructura requerida parala lograr una adecuada interoperabilidad yesto podría conducir, dada la indefiniciónexistente, a que el ICE deba invertir sumasmillonarias en arquitecturas de red abiertaque favorecerán a sus competidores.

Otro vacío es apuntado por Gerardo Fu-mero, experto en Telecomunicaciones y fun-cionario del ICE, para quien la indefiniciónlegal probablemente obligará al instituto a fi-nanciar el derecho a la portabilidad numérica(mantener el mismo número de teléfono)cuando los usuarios quieran cambiar de ope-rador, financiamiento que entre otros rubrosdebe cubrir la compra de equipos y bases dedatos para tal fin, cuyo costo actual es de va-rios millones de dólares.

Además del vacío señalado, Fumero plan-tea otras posibles afectaciones que revelanuna posición mucho más pesimista sobre elfuturo del ICE, posición que fue compar-tida por varios actores socio políticosopuestos a la normativa de cita. En su cri-terio, lejos de fortalecerlo, la legislaciónaprobada en 2008 claramente debilita alICE al quitarle la función de planificacióndel sector que por años ha mantenido, yotorgar la concesión de sus servicios porun tiempo mucho más limitado que el otor-gado en la Ley 3226 (“por tiempo indefi-

nido”, mientras que la Ley N° 8642 sólo leotorga 15 años renovable a 25).

Asimismo, considera que la normativa relacio-nada con la regulación del mercado imponeuna serie de restricciones que afectan al “ope-rador dominante”, el ICE, con el propósito deestimular la competencia y evitar prácticas mo-nopólicas. Sin embargo, los nuevos operado-res no dominantes que protege esta legislación,son en realidad grandes empresas transnacio-nales mucho más grandes y poderosas que elICE, las que inicialmente entrarán al mercadocomo competidores pequeños pero que tienenel potencial y seguramente la intención de sacaral ICE rápidamente del mercado4.

Relacionado con lo anterior, Fumero observaque las tarifas establecidas para la intercone-xión de redes -necesaria para poder habilitar lacompetencia-, establece tarifas de intercone-xión “orientadas a costos” (artículo 61 de laLey N° 8642), lo cual perjudica notablementeal ICE y favorece a sus competidores. En suspropias palabras: “Mientras las tarifas al clienteaumentarán porque el ICE no podrá subsi-diarlas más, a don Carlos Slim y Telefónica legarantizamos precios al costo. El promedio la-tinoamericano del precio de interconexión esde 11 centavos por minuto, y don Carlos Slim

4 En la misma línea, ha observado la Defensoría de losHabitantes: “5. Como lo exige todo sistema regulatorio moderno,el proyecto propone una regulación más estricta al operador domi-nante (llamado en el proyecto “importante”) que de momento seríael Instituto Costarricense de Electricidad. Estas regulaciones es-trictas se observan, por ejemplo, en cuanto a obligaciones de brin-dar interconexión y acceso a instalaciones esenciales, así como laobligación de brindar información técnica para permitir ese acceso.Paradójicamente el ICE, aunque califica como operador dominanteo “importante”, en términos del proyecto de ley, por su actual con-dición de monopolio, en relación con sus potenciales competidores esuna empresa pequeña y con recursos limitados. Esta afirmación esel resultado de la investigación que realizó la Defensoría para ob-servar cómo se comporta el mercado Latinoamericano de las tele-comunicaciones para tener una idea de la posición del ICE(Defensoría de los Habitantes, p. 3).

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le cobra a sus competidores en México 17 cen-tavos por minuto, pero aquí se les cobrará 1centavo, si se mantiene la actual tarifa aprobadapor la ARESEP”.

En cuanto a la liberación de “trabas” adminis-trativas para contratar, Fumero señala que laagilización final será menor de la esperada yque en todo caso quedan incólumes los con-troles de la Contraloría, el mecanismo de lici-tación pública, las apelaciones, el refrendo,entre otros aspectos que le sitúan en desventajafrente a los competidores privados.

Finalmente, el analista destaca que la Ley lequita al ICE la representación del país quehabía tenido por muchos años en la ComisiónCentroamericana de Telecomunicaciones(COMTELCA), en UIT, CITEL, INTELSAT,INMARSAT y otras representaciones que asu-mirán MINAET o SUTEL.

2.4 VENTAJAS Y DESVENTAJAS DELA REFORMA JURÍDICA DE TELECOMUNICACIONES

Como se señaló en la presentación de este Ca-pítulo, en esta sección se recopilan distintosplanteamientos que han realizado varios ana-listas y actores sociales y políticos en relacióncon las ventajas y desventajas que supone parael país la reforma del marco normativo en elsector de telecomunicaciones. Seguidamente sepuntualizan los principales argumentos quehan formado parte de la rica deliberación pú-blica sobre esta materia.

2.4.1 Apertura y competencia

Como se subrayó anteriormente, entre los ob-jetivos de la Ley N° 8642 se incluye la promo-ción de la competencia efectiva en el mercado

de telecomunicaciones, en función de unamayor oferta, calidad y precios asequibles en elservicio. Esta competencia es entendida comoel establecimiento de mecanismos adecuadospara que todos los operadores compitan encondiciones de igualdad, lo que implica queningún operador de redes o proveedor de ser-vicios puede fijar los precios o las condicionesde mercado unilateralmente.

En el caso costarricense, el experto en materiade regulación del sector Telecomunicaciones,Walter Herrera Cantillo, destaca que el pilarprincipal de las leyes recién aprobadas consisteen crear las condiciones para abrir el mercadode telecomunicaciones a la competencia peromanteniendo un operador público fuerte, ydescartando una privatización. Al respecto,hace un parangón con la apertura que ocurrióhace algunos lustros con el monopolio de lascuentas corrientes en manos de la banca pú-blica, que desde entonces compite con la bancaprivada. En palabras de Herrera: “La aperturade la banca en Costa Rica benefició a todos loscostarricenses, benefició a los bancos públicosy benefició a la banca privada también, pero elprincipal beneficiario de la apertura de lascuentas bancarias fue precisamente el ciuda-dano”. (Herrera, 2008, entrevista).

Al analizar esta experiencia, Herrera subraya lacoexistencia de operadores públicos con ope-radores privados como un aspecto fundamen-tal para que los beneficios de la competenciase trasladen efectivamente al consumidor. Alrespecto señala: “Al hablar de condiciones demercado, pareciera que la mejor fórmula estener un mercado mixto, que no sea totalmentede operadores públicos o totalmente de ope-radores privados. Si se analiza porqué ha sidoexitosa la apertura del mercado bancario, seobserva que uno de los jugadores más impor-tantes son los bancos públicos. Muy posible-mente esta apertura no hubiera sido tan exitosa


si no hubieran existido los bancos públicos, sise hubieran vendido. Varios bancos privadosque operan en toda Centroamérica ofrecen ser-vicios menos eficientes en otros países que losque ofrecen en Costa Rica, debido a que alláno tienen competencia de bancos públicos ydebido a que no tienen un ente reguladorfuerte como ha sido la Superintendencia aquí”.

No obstante, ya en lo que toca al tema de tele-comunicaciones, existió durante la discusión dela Ley un debate de fondo respecto al cual seregistraron criterios opuestos: el de la conside-ración o no de los servicios de telecomunica-ciones como un monopolio natural, valoraciónque conduciría a justificar o a desautorizar laapertura de ese mercado a la competencia.

A grandes rasgos, los partidarios de concebirlos servicios de telecomunicaciones como unmonopolio natural en el país, argumentaronque el mercado costarricense es muy pequeñoy que por tanto en él no se lograría generar su-ficiente competencia entre operadores públi-cos y privados. Aunado a este argumento,señalaron que de todas maneras el ICE ha sidoun operador exitoso, que exhibe altos nivelesde calidad y cobertura en sus servicios y queha logrado economías de escala que otro com-petidor tardaría mucho tiempo en alcanzar.

Sin embargo, la tesis contraria descansa en uncuestionamiento sistemático a la operación delICE, según la cual la penetración telefónica,por ejemplo, se ha logrado con costos muchomás elevados de los necesarios debido a la faltade supervisión de su accionar, y la consiguientecomisión de actos de corrupción, negligencia ydeficiente planificación. Las consecuencias deesta operación errática, en criterio de quienesse oponen al monopolio natural, se visualizaen la escasa penetración de la telefonía móvil -comparativamente con América Latina- y lastarifas poco competitivas de ese servicio.

Walter Herrera es uno de los analistas que semanifiesta claramente a favor de la apertura,pues señala que el mercado de las telecomuni-caciones experimentará beneficios netoscuando se produzca una competencia entreoperadores públicos y operadores privados,que en primera instancia se trasladará a los con-sumidores. Puntualmente, vaticina que con lasleyes aprobadas el país contará con una em-presa pública, el ICE, que mantendrá el dina-mismo del mercado y que será más eficiente,competitiva y agresiva frente a sus competido-res, lo que a su vez obligará a los operadoresprivados a mejorar sus ofertas.

Por el contrario, para el consultor en materiade TIC, Juan Manuel Campos, la apertura a lacompetencia recién aprobada resulta “sui gé-neris“, con un particular “sello costarri-cense”, dado que no podrán operarlibremente las reglas de oferta y demanda porel efecto de una “altísima regulación”, que ensu criterio resultará muy “pesada”. En su opi-nión, la legislación nacional invierte el ordende las disposiciones que rigen en otros mer-cados, las cuales excluyen la participación delórgano regulador en la fijación tarifaria y solola permite excepcionalmente cuando se com-prueba que no hay competencia efectiva,pero en Costa Rica se autorizará dicha inge-rencia hasta que estudios demuestren que síhay competencia efectiva, entonces se libera-lizará la fijación tarifaria.

Otra visión tiene el experto en telecomunica-ciones Gerardo Fumero, para quien Costa Ricano presenta aún condiciones para una compe-tencia efectiva entre operadores de redes niproveedores de servicios, como lo demuestra eloligopolio constituido hasta ahora en el servi-cio de televisión por cable (las cableras se handistribuido el mercado en lugar de competir,sostiene). Además, agrega que aun en los gran-des mercados de América Latina se mantienen

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monopolios, y que algunas pocas empresas, -Telmex y Telefónica principalmente- mantie-nen el control de más del 80% del mercado.

2.4.2 Regulación de los servicios de telecomunicaciones

Las leyes aprobadas introducen modificacionessustantivas en la regulación de los servicios detelecomunicaciones. En criterio de ARESEP, laLey brinda dos contribuciones trascendentes.Por una parte, incluye un conjunto de disposi-ciones orientadas a actualizar y fortalecer su ges-tión como órgano estatal multisectorial que seespecializa en la regulación de servicios públi-cos, más allá del sector de telecomunicaciones.Por otra parte, establece un conjunto de cam-bios institucionales dirigidos a fortalecer la re-gulación del mercado de las telecomunicacionesen particular, siendo la creación de la SUTEL,órgano perteneciente a la ARESEP, el más rele-vante de esos cambios (ARESEP, p. 19).

El nuevo marco legal traslada el objeto de re-gulación del “servicio” hacia las redes o auto-pistas que soportan los flujos de información,y en consecuencia el Estado no está ya obligadoa regular cada servicio sino más bien a regularel uso y concesión de las redes.

Según Walter Herrera, experto en regulación detelecomunicaciones, resulta conveniente quesean las redes -ancho de banda- las que pasen aconcebirse como el objeto de regulación debidoa que la convergencia tecnológica permite quelos servicios de telecomunicaciones -voz, datos,video, audio, etc.- se puedan prestar simultáne-amente por el mismo operador y a través de lamisma red.

Para Herrera, de mantenerse el concepto de“servicio público” como objeto de regulación -previsto en la Ley de ARESEP-, cada conce-sión tendría que otorgarse únicamente para

brindar un único servicio, lo que ocasionaría en-trabamientos como los que ocurren cuandooperadores con capacidad tecnológica parabrindar distintos servicios solamente están au-torizados a prestar uno, lo cual limita la oferta,diversidad y calidad de los servicios y portanto retrasa las posibilidades y potencial queofrece la convergencia tecnológica. En elcaso de las leyes aprobadas y que se comen-tan en este capítulo, las concesiones com-prenderán anchos de banda -bien demanial-con los cuales los operadores podrán brindardistintos servicios a la vez.

Por su parte, el experto Gerardo Fumero ex-terna un criterio contrario a la posición de He-rrera, y al respecto recuerda que la tendenciainternacional en mercados avanzados como eleuropeo, es regular cada servicio por separadomás que la red en su conjunto, lo cual no im-pide que un mismo operador pueda ser conce-sionario de varios servicios para aprovechar laconvergencia. En este sentido, recuerda que in-ternacionalmente cada servicio tiene sus pro-pios principios y reglas regulatorias que debenser observadas.

Por su parte el experto Consultor en el tema deTIC, Juan Manuel Campos, destaca un ele-mento relativo a la regulación que en su criterioresulta “amorfo” o poco convencional en la le-gislación internacional comparada referente aeste sector: la regulación de la calidad del servi-cio en el contexto de competencia. En este sen-tido, señala que la normativa asigna al órganoregulador la tarea de establecer estándares y re-gulaciones de calidad de servicios que se ten-drán que observar como requisito para operaren el mercado, cuando lo usual en los merca-dos en competencia es que la calidad del servi-cio la impone la relación entre consumidores yoferentes, la libertad del consumidor para es-coger y la innovación, calidad y precio ofrecidopor el operador para vender.

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Al respecto, señala que en virtud de dicha “in-tromisión”, determinados servicios que seajusten a las preferencias de determinados con-sumidores no podrían ser brindados en el mer-cado nacional debido a que no cumplen losestándares impuestos por el ente regulador,contingencia que según Campos también haenfrentado en el pasado la propia ComunidadEuropea y que ha constituido uno de sus prin-cipales desafíos en la regulación del sector.

El Ingeniero experto en TelecomunicacionesGerardo Fumero, considera inconveniente quelas competencias y atribuciones en materia deregulación, se hubiesen asignado a la reciéncreada SUTEL. En su criterio, la elección delos integrantes de SUTEL favorece la filtraciónde intereses políticos y de distintas empresasprivadas, lo que influirá en la labor de regula-ción tal como en su criterio se ha podido apre-ciar en el primer proceso legislativo denombramiento y ratificación de los directoresde esa Superintendencia, hacia finales de 2008.

Como alternativa, Fumero señala que tanto élcomo el sindicato de ingenieros del ICE yotros actores sociales y políticos, propusieronque dichas funciones fueran asumidas directa-mente por ARESEP, dado que con ello la re-gulación estaría en manos de funcionarios decarrera con décadas de trabajar en el sector ymucho menos propensos a favorecer interesespolíticos y empresariales en las labores de re-gulación.

2.4.3. Asignación del espectro radioeléctrico

Ley N° 8642 contiene entre sus objetivos el deasegurar la eficiente y efectiva asignación, uso,explotación, administración y control del es-pectro radioeléctrico y demás recursos esca-

sos5, y precisa, en sus “principios rectores”, quedicho objetivo tiene el doble propósito de ase-gurar una competencia efectiva así como la ex-pansión y mejora de las redes y servicios.

La definición del ente responsable de adjudi-car las concesiones del espectro radioeléctrico,constituyó uno de los principales desencuen-tros entre los actores políticos y entre analistas,a partir de sendos pronunciamientos de laProcuraduría General de la República acercade que dicha función no podía ser realizadapor un ente descentralizado como ARESEPy que en consecuencia debía ser realizada porel Ejecutivo6.

No obstante, dicha posibilidad generó una im-portante oposición debido a la presumible po-litización en el proceso y la toma de decisionesrespecto a las adjudicaciones, por lo que la ma-yoría legislativa se decantó por un modelo me-diante el cual la Superintendencia deTelecomunicaciones, que es parte de ARESEP,elaborará los estudios necesarios para reco-mendar la concesión de determinadas bandasy realizará a solicitud del Ejecutivo el respec-tivo proceso concursal para recomendar losoferentes más idóneos, con base en cuya reco-mendación el Ejecutivo adjudicará finalmente

5 Por “recursos escasos” se entiende el espectro radioe-léctrico, los recursos de numeración, los derechos de vía,las canalizaciones, los ductos, las torres, los postes y lasdemás instalaciones requeridas para la operación deredes públicas de telecomunicaciones (Ley N° 8642, ar-tículo 6 inciso 18).

6 ARESEP discrepó del criterio de la Procuraduría albrindar su criterio sobre el respectivo proyecto de Leyante la Asamblea Legislativa. En dicho análisis señala:“Una revisión exhaustiva que ha realizado la ARESEP delordenamiento constitucional y legal de la Administración Pú-blica costarricense permite afirmar de manera contundente queel marco jurídico del país permite que el otorgamiento de conce-siones sea realizado por entidades autónomas del Estado. Enconsecuencia, el marco jurídico del país también permite que esafunción sea ejercida por un órgano regulador como la ARE-SEP“(ARESEP, p. 37).

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la concesión (no obstante, el Ejecutivo puedeapartarse de la recomendación pero para ellodebe fundamentar los motivos).

Sin embargo, el modelo propuesto tampocosatisfizo plenamente el criterio de múltiplesanalistas y ni siquiera el de la propia ARESEP.

En criterio de ARESEP, la adjudicación deconcesiones por parte del Ejecutivo tiene efec-tos contraproducentes sobre la función de rec-toría política, pues le sitúa en una situación deconsiderable e innecesaria vulnerabilidad anteacusaciones de influencia política indebida (oincluso de corrupción). Asimismo, señala esteórgano que aunque las acusaciones de parcia-lidad sean infundadas, pueden afectar la legiti-midad del gobierno, sobre todo si se consideraque en materia de telecomunicaciones las con-cesiones involucran contratos cuantiosos y laparticipación de grandes empresas.

“Cuando se traslapan las funciones de con-cesión de bienes o servicios públicos con elejercicio de funciones de dirección políticadel gobierno, se pueden generar señales deincertidumbre ante los operadores privadosen el ámbito internacional. La incertidumbrepuede derivar de que los operadores perci-ban la existencia de riesgos de intromisiónpolítica, o de actuaciones no trasparentes delas autoridades políticas, en medio de los pro-cesos de selección de los concesionarios”(ARESEP, p. 28).

Asimismo, ARESEP cuestiona que la reco-mendación sobre la entrada y salida de losagentes económicos quedara fuera del nivelmás alto del ente regulador, la Junta Directivade ARESEP, y en su lugar se asignara dicharesponsabilidad a SUTEL, lo que se genera unriesgo innecesario de “captura” de ese órganopor parte de los operadores y las autoridadesgubernamentales.

En relación con la conformación de SUTEL,Juan Manuel Campos cuestiona que cada nom-bramiento deba pasar por una ratificación le-gislativa, y en su criterio la alternativaseleccionada debió ser que dichos nombra-mientos los realizara la Junta Directiva deARESEP, atendiendo a los perfiles que alefecto establece la Ley.

Asimismo, en opinión de este experto no seestablecieron los filtros necesarios para im-pedir que los operadores privados que entra-rán próximamente a competir, puedan“capturar” -persuadir- a los integrantes deSUTEL en las decisiones que les corres-ponde tomar, pues por un criterio en su opi-nión “sesgado” del Departamento Legal deARESEP, la incompatibilidad a que se refierela Ley para nombrar en el órgano a emplea-dos de empresas sujetas a regulación, solo leaplica al ICE y a RACSA porque son las úni-cas que en este momento están operando, yno a empresas que presumiblemente entra-rán al mercado y serán objeto de regulaciónen cuanto culmine la etapa de redacción dereglamentos y otros requerimientos que aúnfaltan para habilitar la competencia.

De acuerdo con lo anterior, sostiene Camposque ejecutivos y profesionales de empresastransnacionales del sector, que probablementecompetirán próximamente en este mercado,han tenido la oportunidad de participar en elproceso de designación de los integrantes deSUTEL durante el actual proceso de nombra-miento y ratificación que se lleva a cabo al mo-mento de escribir estas líneas.

Respecto a lo anterior, cabe señalar que todoslos analistas consultados por PROSIC coinci-dieron en que la asignación de concesionesdebió quedar como una potestad única del ór-gano regulador en la normativa recién apro-bada. Similar criterio externó en su momento


la ARESEP a la Asamblea Legislativa, al recordarque en la mayoría de los países de América La-tina y de los que conforman la Unión Europea,el regulador de las telecomunicaciones es el quetiene la potestad para otorgar concesiones para eluso del espectro radioeléctrico y para prestar ser-vicios públicos de telecomunicaciones.

Otro aspecto de la Ley General de Telecomu-nicaciones cuestionado por algunos analistas,tiene que ver con que omitió derogar la Ley N°1758, Ley de Radio (que regula los servicios deradiodifusión y televisión en el país), la cualpudo ocurrir por tratarse de una Ley Generalque como tal debería abarcar toda la norma-tiva relacionada con el sector. De acuerdo conGerardo Fumero, el dejar vigente la Ley deRadio, no tiene otro propósito que proteger losprivilegios contenidos en ella en cuanto al pagodel canon de radiodifusión por parte de losempresarios de radio y televisión (montos ex-cesivamente bajos), los cuales mayoritaria-mente apoyaron la aprobación de la Ley.

Asimismo, Fumero argumenta que la Ley con-tiene en esta parte importantes vacíos queabren paso a la libre y sesgada interpretaciónde SUTEL. Por ejemplo, el artículo 63 de laLey N° 8642 se refiere al canon de reserva delespectro que deberán cancelar los operadoresde redes y proveedores de servicios, el cualdebe ser calculado por SUTEL con base enuna serie de parámetros cuya consideraciónhace imposible, en criterio de Fumero, arribara un monto objetivo y más bien constituye unportillo para cobrar cualquier suma, de acuerdocon consideraciones subjetivas y arbitrarias.

2.5 FONATEL

Entre sus principales objetivos, la Ley N° 8642destaca el fortalecimiento de los mecanismosque permitan la aplicación de los principios deuniversalidad y solidaridad, que se materializa

Principios rectores relacionados con

el acceso universal

Universalidad: prestación de un mínimo de ser-vicios de telecomunicaciones a los habitantesde todas las zonas y regiones del país, sin dis-criminación alguna en condiciones adecuadasde calidad y precio

Solidaridad: establecimiento de mecanismosque permitan el acceso real de las personas demenores ingresos y grupos con necesidadessociales especiales a los servicios de telecomu-nicaciones, en condiciones adecuadas de cali-dad y precio, con el fin de contribuir aldesarrollo humano de estas poblaciones vul-nerables.

Definiciones de la Ley relacionadascon el servicio universal

Servicio universal: derecho al acceso a un ser-vicio de telecomunicaciones disponible al pú-blico que se presta en cada domicilio, con unacalidad determinada y a un precio razonable yasequible para todos los usuarios, con inde-pendencia de su localización geográfica y con-dición socioeconómica, de acuerdo con loestablecido en el Plan nacional de desarrollo delas telecomunicaciones.Acceso universal: derecho efectivo al accesode servicios de telecomunicaciones disponiblesal público en general, de uso colectivo a costoasequible y a una distancia razonable respectode los domicilios, con independencia de la lo-calización geográfica y condición socioeconó-mica del usuario, de acuerdo con lo establecidoen el Plan nacional de desarrollo de las teleco-municaciones.

Fuente: Ley N° 8642, artículo 3.

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en el acceso a los servicios de telecomunicacio-nes para los habitantes que los requieran. Enfunción de este objetivo, se definen una seriede principios y se establecen definiciones sobreservicio y acceso universal (ver recuadro).

Para el experto en regulación Walter Herrera, elFONATEL es en general un instrumento biendiseñado y que prevé un contenido financierosuficiente para cubrir las brechas de acceso queexisten actualmente en el país, pero respecto alas cuales aclara que tenderán a reducirse tras laapertura del mercado y el consiguiente incre-mento en la oferta de servicios, de manera quela brecha cubierta por el Fondo presumible-mente será inferior que la actual y estará refe-rida a cobertura geográfica y nivel de ingresode las familias.

Otro aspecto positivo resaltado por Herreratiene que ver con que el 100% de los recursosrecaudados por las concesiones de uso del es-pectro se destinarán al Fondo, contrario a loque ocurre en otros países latinoamericanosdonde los dineros recaudados por este con-cepto pasan directamente al fisco.

Otro aspecto positivo resaltado por Herreratiene que ver con que el 100% de los recursosrecaudados por las concesiones de uso del es-pectro se destinarán al Fondo, contrario a loque ocurre en otros países latinoamericanosdonde los dineros recaudados por este con-cepto pasan directamente al fisco.

Por otra parte, cabe reseñar la crítica que rea-lizó ARESEP al esquema de recaudación acor-dado para garantizar el servicio universal. Eneste sentido, Walter Herrera sostiene que elente regulador recomendó un esquema de re-caudación similar al que utiliza la Caja Costa-rricense de Seguro Social debido a que enambos casos se trata de contribuciones “para-

fiscales”, es decir contribuciones sobre las queel contribuyente no recibe ninguna contra-prestación a cambio. En estos casos, la alter-nativa idónea es que los recursos pasendirectamente de las empresas al Fondo y no através del Ministerio de Hacienda como re-caudador general del Estado, lo que abre por-tillos, sostiene el experto, para que los recursossean utilizados para otros fines de acuerdo conlos intereses del Gobierno de turno y las exi-gencias del entorno.

Otro aspecto aparentemente negativo, en crite-rio de Juan Manuel Campos, es que las tasas ymodalidades de recaudación generarán unfondo de tal volumen que excederá lo reque-rido para que FONATEL cumpla sus objeti-vos en el mediano plazo, lo cual supone uncosto de oportunidad que imposibilitará al paísinvertir en otras áreas de actividad posiblementeprioritarias. En sus palabras: “Me preocupa quetengamos un servicio universal de primera enun país que se le muere la gente de hambre. Esoes un gravísimo problema ético, vamos a aten-der necesidades de primera en telecomunica-ciones cuando la gente ni siquiera tiene casa”.

En su opinión, la Ley debió prever que unaparte importante de dichos recursos debíadestinarse a la caja única del Estado para serutilizados en otras finalidades de interés so-cial tales como vivienda, educación y ayudasocial en general.

Con un enfoque distinto, el experto en Tele-comunicaciones Gerardo Fumero asevera queel servicio universal no está garantizado en lanueva legislación. Al contrario, en virtud de laprohibición de la competencia desleal y lasprácticas monopólicas prevista en esta nuevalegislación, la apertura implicará la elimina-ción del subsidio en el servicio de telefoníaque actualmente ofrece el ICE a la mayorparte de sus abonados (financiado con el 9%


de sus ingresos), y que permite a muchas fa-milias de bajos recursos disponer de ese servi-cio a bajo costo. En sus palabras: “Actualmenteel ICE cobra únicamente ¢1.870 de tarifa bá-sica en telefonía fija, y quien paga sólo eso estásiendo subsidiado en casi un 400%. Se dedicael 9% de los ingresos a tales subsidios y estossalen de las utilidades que le generan al ICE losgrandes consumidores, y esa distribución es laque ha garantizado universalidad en este país,como en ningún otro en América Latina”.

A diferencia de dicha práctica y de dicho por-centaje, señala Fumero, la nueva Ley única-mente obliga a destinar entre el 1.5% y 3% delos ingresos de los operadores a FONATELpara garantizar universalidad y solidaridad, locual resulta claramente insuficiente en su opi-nión. En este sentido, considera que necesa-riamente las tarifas tenderán a incrementarse(rebalanceo tarifario) y eso afectará sensible-mente el servicio universal.

En este punto, la Defensoría de los Habitantescuestionó la ausencia de criterios en la Ley paradeterminar la fijación exacta del porcentaje deutilidades que se cobrará a los operadores, yconsecuentemente denunció la apertura de“enormes portillos” no solo a la absoluta dis-crecionalidad sino también a la presión de losoperadores pujando para que no se les fije elmonto más alto, es decir del 3%.

Asimismo, la Defensoría cuestionó que noexistieron estimaciones serias para determinarel volumen de necesidades de acceso universalen esta materia al momento de fijar los por-centajes en la Ley, por lo que los establecidosfinalmente carecen de fundamento técnico ysu único parámetro son los porcentajes queaportan los operadores en otros países latino-americanos, donde no precisamente se han lo-grado resultados significativos en cobertura ycalidad de servicios.

Otra omisión importante en criterio de la De-fensoría, tiene que ver con que la Ley no esta-bleció responsabilidades respecto a la medicióno inventario de necesidades de acceso, ni obli-gación alguna de dar seguimiento a la evolu-ción del acceso universal que permita evaluar siel Fondo y el sistema en general están cum-pliendo su cometido en esta materia. Se tratapor tanto de una omisión en cuanto a los me-canismos de evaluación de resultados.

2.6 RECTORÍA DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES YPLAN NACIONAL DE DESARROLLO DE LAS TELECOMUNICACIONES

La Ley N° 8660 crea la Rectoría del Sector Te-lecomunicaciones dentro del marco de secto-rización del Estado y promulga lascompetencias y atribuciones que competen alministro rector, quien en conjunto con el pre-sidente de la República, elaborará el Plan na-cional de desarrollo de las telecomunicaciones.Esta disposición constituye una de las princi-pales novedades que incorpora la reforma delmarco normativo en relación con la situaciónanterior, y está engarzada con el nuevo modelode los mercados de telecomunicaciones en queel Estado figura como rector, regulador y ope-rador, simultáneamente.

Si bien durante el debate de la Ley existió unacuerdo generalizado sobre la asunción del dic-tado de políticas por parte del Estado, se ge-neró una notable divergencia con respecto alente estatal al que finalmente se asignó esta im-portante función, el Ministerio de Ambiente,Energía y Telecomunicaciones (MINAET).

En criterio de Juan Manuel Campos, esta deci-sión obedeció simplemente a la intención de

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“satisfacer egos” a lo interno del Gobierno,porque esta temática obliga a que fuese el Mi-nisterio de Ciencia y Tecnología el órgano quedebería asumir dicha rectoría por estar directa-mente vinculado a su quehacer.

Similar criterio externó Gerardo Fumero, paraquien no existe ninguna razón objetiva que jus-tifique asignar la responsabilidad de la rectoríaal Ministro del MINAE, y sostiene que sonotros intereses, más que consideraciones téc-nicas, los que podrían explicar dicha decisión.

Además del cuestionamiento sobre la com-petencia del MINAET para asumir dicharesponsabilidad, surgieron también cuestio-namientos respecto a la capacidad del actualMINAE para hacerse cargo de esa función.Este es el caso, por ejemplo, de la Defenso-ría de los Habitantes, según lo externado ensu análisis de los respectivos proyectos deLey y en el que señala: “la Defensoría secuestiona si el actual MINAE está en condi-ciones de asumir la rectoría de las telecomu-nicaciones. Para la Defensoría es claro quesi, hasta la fecha, a lo largo de los años elMINAE ha tenido serias dificultades en elcumplimiento que le han sido encomenda-das (Sic), ¿qué garantía tienen los habitantesde que pueda ahora cumplir además con lasnuevas funciones que le asignan el presenteproyecto de ley y el citado proyecto de Forta-lecimiento y Modernización de las entidadespúblicas del sector de Telecomunicaciones? Sesugiere la posibilidad de atribuirle la rectoría alMinisterio de Ciencia y Tecnología”. (Defen-soría de los Habitantes, p.17).

Con respecto a las responsabilidades que elente rector debe asumir, cabe apuntar algu-nos comentarios con respecto a la elabora-ción de un Plan Nacional de Desarrollo delas Telecomunicaciones (PNDT), una de susprincipales tareas.

La Ley N° 8642 concibe dicho Plan como “uninstrumento de planificación y orientación ge-neral del sector telecomunicaciones, por mediodel cual se definen las metas, los objetivos y lasprioridades del sector. Su dictado correspondeal presidente de la República y al ministro deAmbiente, Energía y Telecomunicaciones, encoordinación con el Ministerio de PlanificaciónNacional y Política Económica”. (Ley N° 8642,artículo 6, inciso 15).

En primer término, resulta meritorio que lafunción rectora en el sector telecomunicacio-nes se intente materializar en un instrumentode planificación quinquenal, que como tal estállamado a superar la improvisación y arbitra-riedad en un sector tan vinculado con las polí-ticas generales de desarrollo nacional.

No obstante, cabe también reiterar lo reseñadoanteriormente en relación con que las metas deacceso universal fijadas por el Transitorio VIde la Ley N° 8642, y que deberán ser contem-pladas por el PNDT, carecen de análisis pre-vios respecto a las necesidades reales de accesouniversal que pudieren justificar el techo y elpiso de tales metas, por lo que se asemejan mása una declaración de principios y de aspiracio-nes carente de propósitos concretos de corto,mediano y largo plazo sujetos a evaluación per-manente.

Asimismo, y tal como se comentó anterior-mente, las disposiciones legales con respectoal PNDT resultan notablemente vagas en rela-ción con los mecanismos de ejecución, con elseguimiento y evaluación permanente de losobjetivos enunciados y con la forma de deter-minar el cumplimiento de las metas estableci-das en materia de acceso universal.

Finalmente, la Ley omite relacionar el PNDTcon otros importantes aspectos propios de laSociedad de la Información y el Conocimiento

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como podría ser el vínculo con el desarrollo delos “sectores-e”, omisión que afortunadamentepareciera estar siendo atendida por el MI-NAET en la elaboración del actual PNDT, queregirá por un quinquenio y que la Administra-ción Arias Sánchez ha anunciado finalizar enmarzo de 2009.

2.7 CONSIDERACIONES FINALES

Sin duda alguna la reforma ocurrida en elmarco normativo del mercado de telecomuni-caciones durante el año 2008, constituye unhito en el camino que recorre el país hacia laSociedad de la Información y el Conocimiento,un evento de gran envergadura cuyas implica-ciones aún no se pueden dimensionar en todasu extensión, y un cambio de modelo y de pa-radigma en relación con el papel del Estado nosólo en la provisión de servicios públicos sinoen la forma de relacionarse con los agentes so-ciales y económicos y de procurar las condi-ciones para el desarrollo nacional.

Si bien existe en el ambiente la incertidumbrepropia de los cambios que se acaban de ges-tar, se han podido recopilar en este capítulouna serie de datos y de valoraciones que per-miten al menos formular algunas conclusio-nes preliminares con respecto a los resultadosprevisibles y los desafíos pendientes que a par-tir de la reforma en comentario, deberá en-frentar el país para aprovechar al máximo lasoportunidades que le plantea la revolucióntecnológica global.

En primer término, se ha podido ubicar laapertura del mercado de las telecomunicacio-nes en Costa Rica en el contexto de una cre-ciente apertura en los mercados internacionalesy de la progresiva penetración de grandes ope-radores privados transnacionales en todo elmundo. En este sentido, se han brindado tam-bién los argumentos que explican la incorpo-

ración relativamente tardía del país en dichatendencia internacional, y se han esgrimido lasrazones por las que un importante sector de lasociedad costarricense ha manifestado sus re-servas sobre la ruptura del monopolio estatal yla apertura a la competencia, en momentos enque para bien o para mal el TLC contribuyó aacelerar el cambio de modelo en el sector.

En segundo lugar, ha quedado patente que lasreformas en comentario introducen importan-tes modificaciones respecto a la legislación vi-gente durante décadas. En este sentido, entrelos principales cambios cabe citar la ruptura delmonopolio estatal; la delimitación de las fun-ciones del Estado en el sector incluyendo lasde rectoría, regulación y operación de redes yservicios; la conformación de un órgano espe-cializado en la regulación del mercado de tele-comunicaciones y encargado también deinstruir y recomendar la adjudicación de con-cesiones del espectro radioeléctrico -SUTEL;la creación del MINAET a partir del antiguoMINAE, al que se le confiere la responsabi-lidad de dictar las políticas del sector, prepa-rar el Plan Nacional de Desarrollo de lasTelecomunicaciones y de decidir la adjudica-ción de concesiones; la constitución de unimportante fondo para garantizar el acceso yservicio universal de telecomunicaciones atodos los segmentos de población en el país-FONATEL-; y por supuesto la habilitaciónde distintas “previstas” para favorecer lacompetencia entre operadores privados en elmercado costarricense.

Se ha podido también repasar en este capítulola forma en que la reforma afecta positiva o ne-gativamente al Instituto Costarricense de Elec-tricidad, sin duda el actor más emblemático delsector de telecomunicaciones en Costa Ricadurante más de 50 años. En este sentido, se hadocumentado que la nueva legislación procuraprepararle para que pueda competir con éxito

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en el nuevo escenario de apertura y compe-tencia, para lo cual le provee de herramien-tas como la mayor posibilidad deendeudamiento, una mayor autonomía fi-nanciera, mayor flexibilidad en los proce-sos de contratación administrativa, laposibilidad de establecer alianzas estratégi-cas y de brindar servicios dentro y fuera delpaís, entre otros.

Sin embargo, también se han puntualizadouna serie de desafíos que eventualmente po-drían minimizar el potencial de las herramien-tas con que se ha procurado fortalecer al ICE,entre ellos una regulación mucho más restric-tiva que la aplicada a sus potenciales competi-dores; una serie de vacíos legales que podríanimplicar la obligación de financiar distintosprocesos técnicos para garantizar condicionesde operación a los oferentes privados; el man-tenimiento de reglas a las que siempre deberáajustarse en materia de contratación adminis-trativa, endeudamiento y otros, que le sitúanen franca desventaja respecto a los operadoresprivados; y también ciertas disposiciones quele impedirán seguir subsidiando a la mayor

parte de sus abonados telefónicos ubicados enlos renglones de bajo consumo, entre otros.

Finalmente, se han podido recabar una serie deargumentos y valoraciones sobre temas pun-tuales que se desprenden del nuevo marco nor-mativo. En este sentido, se han reseñadoaspectos positivos y negativos identificados pordiferentes analistas consultados por PROSICy por instituciones que oportunamente se refi-rieron a los principales temas relacionados,tales como los de apertura y competencia en elsector, el nuevo marco regulatorio, la conce-sión del espectro radioeléctrico, el acceso uni-versal y la función de rectoría.

Tras la valoración realizada, resulta evidenteque persisten múltiples inquietudes y cuestio-nes no resueltas con respecto a la forma y ve-locidad en que se irá materializando la apertura,con respecto a las posibilidades del marco nor-mativo para propiciar un aprovechamiento delas oportunidades que se abren, y con el saldoque en definitiva arroje este cambio de modelosobre el desarrollo del país, del sector produc-tivo y del acceso universal.

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Documents

UN NUEVO MARCO REGULATORIO DE LAS …wvw.nacion.com/ln_ee/2009/abril/23/_MMedia/0000007538.pdfacceso y servicio universal, la rectoría del sec-tor y lo relativo al Plan Nacional de