Embed Size (px)
Citation preview
1
ESTUDI COMPARAT DE LEGISLACIÓ ELECTORAL EUROPEA EN
RELACIÓ AMB L’OBSERVACIÓ DOMÈSTICA NO PARTIDISTA
Preparar el terreny per a l’obtenció d’acreditació a Espanya
Víctor Gratacós Chacón
El present estudi té com a objectiu analitzar la regulació de l’observació electoral
domèstica als diferents estats membre de l’OSCE, tot incidint en els més rellevants, per
poder motivar posteriorment la seva inclusió a la pràctica espanyola. A través de l’ús de
dades documentals per accedir als diversos informes de les missions d’observació
electoral de l’Oficina d’Institucions Democràtiques i de Drets Humans (d’ara endavant,
OIDDH), i de la legislació pròpia de cada estat, amb les seves respectives modificacions
legislatives i consultes oficials a les administracions electorals nacionals de cadascun, es
busca aportar una visió general de la configuració actual de l’observació domèstica a
Europa.
A tall de resum esquemàtic, entre els principals punts clau de l’estudi podem
trobar que:
• L’origen de la figura de l’observador domèstic a Europa respon a la caiguda
del règims comunistes de l’Est, però, en canvi, el desinterès dels estats
d’Europa Occidental per adoptar-la dibuixa un mapa confús.
• El mandat d’observació electoral ve donat, principalment, per compromisos
adoptats internacionalment en documents dels quals la vinculació varia segons
la interpretació que cada estat en fa.
• Espanya no prohibeix de forma expressa l’observació electoral domèstica,
però la redacció de l’articulat contingut a la Llei Orgànica 5/1985, de 19 de
juny, del Règim Electoral General (d’ara endavant, LOREG) exclou
tàcitament la seva presència física als centres de votació, excloent l’escrutini
públic.
2
1. QUÈ ÉS L’OBSERVACIÓ DOMÈSTICA?
La iniciativa ciutadana de monitoritzar els processos electorals que tenen lloc al propi
país amb l’objectiu d’evitar la comissió d’actes fraudulents, constitueix una pràctica
relativament moderna a l’àmbit internacional, i té el seu origen en la cristal·lització
d’ONG dedicades a l’observació electoral a països del sud-est asiàtic. NAMFREL1 a les
Filipines, és l’organització primigènia en aquest sentit.2
Podem dir que l’observació domèstica no partidista, en termes generales, atorga
als ciutadans l’oportunitat d’incrementar la participació en els processos democràtics del
seu país i implica que el govern i les institucions encarregades de dur a terme eleccions
de manera transparent i real retin comptes davant de la societat.3
Les associacions creades per la societat civil recullen una gran quantitat
d’informació relativa al desenvolupament del procés electoral, i aquestes dades es
reflecteixen posteriorment en anàlisis públics que avaluen la integritat del procés i el grau
en què aquest s’ajusta tant a la legislació nacional, com als estàndards internacionals i de
bones pràctiques sobre eleccions democràtiques, a més de suggerir formes en què les
autoritats estatals i els actors que participen en el procés electoral el poden millorar, de
manera que la figura de l’observació i els seus informes i recomanacions posteriors
constitueixen una eina excel·lent per evidenciar i donar més visibilitat a tota mena de
qüestions que puguin sorgir.4
L’observació domèstica, per tant, constitueix la voluntat del ciutadà de
promoure la democràcia i el respecte als drets humans a través d’una major
participació en els processos electorals del seu país, i serveix com una eina garantista
addicional de la transparència i la legitimitat de les eleccions.
1“National Citizens’ Movement for Free Elections”: http://www.namfrel.org.ph/v2/home/index1.htm (data d’accés: 11 de març de 2019). 2 Leandro Nagore & Domenico Tuccinardi (2014). Citizen Election Observation, ACE Electoral Knowledge Network: http://aceproject.org/ace-en/focus/citizen-electoral-observation (data d’accés: 14 de març de 2019). 3 “Guide for Citizens Observers on Electoral Reform, Programme -Supporting Democracy - A Citizens’ Organisations Programme (including Domestic Observers Groups)-”, Directorate General for Development and Cooperation - EuropeAid, Democracy, Governance, Human Rights and Gender Equality Unit, p.9: http://media4democracy.eu/wp-content/uploads/2018/03/Guide-for-Citizen-Observers-on- Electoral-reform.pdf (data d’accés: 15 de març de 2019). 4Ibid, p.9.
3
1.1. Aparició a Europa i marc de regulació
A Europa, l’aparició d’aquesta figura va ser en bona part una resposta a l’onada de
democratització que va precipitar la caiguda dels diversos règims del bloc comunista de
l’Est a partir de la caiguda del mur de Berlín el 1989. La fragilitat de les democràcies
pluralistes incipients va propiciar un sentiment generalitzat de necessitat de protegir els
nous valors democràtics i els drets civils i polítics, a través de la promoció de processos
electorals justos i transparents, constituint l’observació electoral una eina de monitoratge
per aquesta fi.
En aquest sentit, els representants dels estats membre de la CSCE (precursora de
l’OSCE) reunits a Copenhage el juny de 1990, van adoptar un document que a dia d’avui
constitueix el principal marc de referència que dona cobertura a l’observació electoral
dins de l’àmbit de l’OSCE5: el Document de la Reunió de Copenhage de la Conferència
sobre la Dimensió Humana de la CSCE (d’ara endavant, «Document de Copenhage»),
en el qual els Estats Participants, entre ells Espanya, acceptaven assumir una sèrie
d’obligacions internacionals de naturalesa política en matèria de drets humans, llibertats
fonamentals i desenvolupament de societats, basades en democràcies pluralistes i en
l’Estat de Dret.6
Pel que fa a l’observació domèstica, es troba expressament referenciada en el
paràgraf 8è del Document de Copenhage, el qual estableix que:
«Els Estats participants consideren que la presència d’observadors, siguin estrangers
o nacionals, pot realçar el procés electoral dels estats en què se celebrin eleccions. Per
tant, permetran a observadors d’altres estats participants de la CSCE, així com a
institucions i organitzacions privades adequades que ho desitgin, observar el curs dels
seus processos electorals nacionals, en la mesura que la llei ho permeti. Així mateix,
contribuiran a facilitar un accés similar als processos electorals de nivell inferior al
nacional. Aquests observadors no interferiran en els processos electorals.»7
Aquest paràgraf 8è, igualment, ha enquadrat la pràctica reiterada dels Estats
Participants de rebre missions d’avaluació electoral per part de l’OIDDH de l’OSCE des
de l’inici de les seves operacions el 1992 com a principal agència d’Europa en l’àmbit de
l’observació electoral, coordinant cada any el desplegament de milers d’observadors
5 Dirección General de Política Exterior i Asuntos Multilaterales, Globales i de Seguridad, Oficina de Drets Humanos (2014). Manual Práctico de Observación Electoral, p.18. 6Document de la Reunió de Copenhague de la Conferència sobre la Dimensió Humana de la CSCE (1990), Preámbul. 7Ibid, paràgraf 8º.
4
amb la finalitat d’avaluar si les eleccions celebrades als estats membres de l’OSCE s’estan
duent a terme en consonància amb els compromisos de l’OSCE, i amb altres estàndards i
obligacions internacionals per a les eleccions democràtiques i amb la legislació nacional8.
Aquest mandat d’observació electoral per part de l’OIDDH es va veure enfortit
per la Carta de París per a un Nova Europa de 1990, el Document de la Quarta Reunió del
Consell a Roma de la CSCE de 1993, el Document de la Cimera de Budapest de 1994, el
Document de la Cimera d’Istanbul de 1999 i les Decisions de la Catorzena Reunió del
Consell Ministerial de Brussel·les del 2006.9
No obstant, malgrat els nombrosos informes emesos per les Missions d’Avaluació
Electoral de l’OIDDH, disponibles a la base de dades documental de l’OSCE10, que han
promogut i recomanat de manera expressa la inclusió de la figura de l’observador
domèstic no partidista als diversos sistemes legals dels estats de l’OSCE, bona part d’ells
encara no han reconegut a data d’avui l’estatus íntegre d’aquesta mena d’observació
electoral, malgrat fins i tot d’haver acordat, en virtut del paràgraf 25è del Document
d’Istanbul de 1999, «fer un seguiment diligent dels informes d’avaluació de les eleccions
presentats per l’OIDDH i de les seves recomanacions».11
No obstant, el caràcter polític dels compromisos que es deriven del Document de
Copenhage de 1990 i d’altres relacionats en matèria electoral, adoptats a l’esfera de
l’OSCE, ha tingut com a conseqüència la limitació de l’efectivitat d’alguns d’aquests
acords, els quals, com es veurà més endavant, han exercit incidència de forma dissemblant
a les diferents configuracions electorals dels Estats membres.
En aquest sentit, el Codi de Bones Pràctiques en Matèria Electoral redactat por
la Comissió de Venècia el 2002, recollia en un primer grup els denominats «cinc principis
bàsics de la tradició electoral europea», és a dir: sufragi universal, vot equitatiu, vot lliure,
vot secret i eleccions directes; i en un segon grup, les «condicions per implementar
8 Text habitualment establert en la informació general sobre l’OSCE/OIDDH continguda a la darrera pàgina dels Informes de les diferents Missions d’Avaluació Electoral. 9 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (2010). Election Observation Handbook, 6th Edition. 10“Documents library, Resources (OSCE)” https://www.osce.org/resources/documents?filters=im_taxonomy_vid_3:(120) (data d’accés: 18 de març de 2019). 11 Document de la Cimera d’Istanbul de 1999, paràgraf 25è.
5
aquests principis».
L’objectiu del Codi era recollir en un sol document oficial tots els principis que cal
observar, les normes que s’han de seguir i, en alguns casos, les pràctiques que cal evitar o
prohibir pel que fa a tot allò que tingui relació amb la celebració d’eleccions, i fins i tot
amb la seva observació, a efectes que es puguin considerar lliures i justes, i per tant
legítimes, per concloure sobre si l’estat en qüestió opera democràticament o no quant a la
transferència de poder polític.12
L’observació electoral es troba dins de la Condició 3ª, «Garanties del
procediment», que estableix:
«a) Tant els observadors nacionals como els observadors internacionals haurien de
tenir la possibilitat de participar en l’observació de les eleccions de la forma més
amplia possible.
b) L’observació no haurà d’estar limitada al dia de les eleccions; haurà
d’abastar el període d’inscripció dels candidats i, en cas necessari, dels votants, així
com la campanya electoral. Haurà de permetre determinar si s’han produït
irregularitats abans, durant i amb posterioritat a les eleccions. En tots els casos, haurà
de ser possible durant el recompte dels vots.
c) La llei ha d’indicar amb tota claredat els llocs on no es permetrà la presència
d’observadors.
d) L’observació ha de basar-se en el respecte per part de les autoritats de la
seva obligació de neutralitat.»13
Malgrat que aquestes «bones pràctiques» no tinguin un caràcter vinculant,
juntament amb altres documents similars14 han ajudat a consolidar la figura de
l’observació electoral com un mètode sistemàtic de control i garantia del procés electoral,
ja que han anat evolucionant des d’una perspectiva inicial centrada únicament en el dia
de les eleccions, fins a aportar una perspectiva amplia, holística i global del conjunt del
cicle electoral.15
12 Georges Clerfayt (2004). The European electoral heritage and the Code of Good Practice in Electoral Matters. Science and technique of democracy, No. 39, p.24. 13 Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral (2002). Condición 3.2. 14 Una gran fita en el reconeixement de la importància de la observació domestica té lloc amb la publicació l’any 2012 de la «Declaració de Principis Globals per a l’Observació i Monitoratge no partidista realitzat per organitzacions ciutadanes i codi de conducta per a ciutadans observadors i monitors no partidistes d’eleccions», en el preàmbul de la qual s’estableix la consideració dels «ciutadans observadors i monitors no partidistes d’eleccions com a defensors especialitzats dels drets humans, enfocats en drets civils i polítics, que són fonamentals per aconseguir eleccions autèntiques.». 15 Leandro Nagore & Domenico Tuccinardi (2014). Citizen Election Observation, ACE Electoral Knowledge Network: http://aceproject.org/ace-en/focus/citizen-electoral-observation) (data d’accés: 15 de març de 2019).
6
2. CONFIGURACIÓ ACTUAL A EUROPA
La regulació actual de l’observació domèstica als estats membres de l’OSCE és, com s’ha
comentat anteriorment, significativament desigual, i malgrat que prima facie no sembla
seguir cap patró establert en base a tradicions legals, es poden apuntar certes delimitacions
geogràfiques a fi de diferenciar algunes regions que comparteixen característiques
semblants en el desenvolupament de processos electorals.
Gràfic 1
Font: elaboració pròpia
Podem observar que, entre els països de l’Oest de la geografia europea, la figura de
l’observació domèstica únicament ha estat recollida de forma expressa a la legislació
britànica i a la legislació cantonal sui generis de Suïssa. La resta de països oscil·len des de
la restricció normativa (com ara Àustria, Irlanda i Bèlgica), passant per la inclusió de
l’escrutini públic a Espanya, França i Itàlia, fins arribar a Alemanya i Holanda, on la
pròpia configuració oberta de les eleccions ha apoderat l’elector de manera anàloga a les
competències pròpies de l’observador domèstic. Entre les democràcies dels països
nòrdics, per la seva banda, podem trobar l’escrutini públic d’Islàndia i Dinamarca,
7
el procés «obert» de Suècia i, com a únics exemples d’incorporació expressa de
l’observació domèstica a la legislació nacional, Noruega i Finlàndia.
Així doncs, en termes generals i llevat d’excepcions concretes, veiem com una
dilatada i extensa experiència electoral ha comportat un sentiment generalitzat de confiança
en el procés electoral (i, per tant, en les institucions garants del procés) per part de la
ciutadania que ha provocat el desinterès del legislador d’incloure l’observació domèstica
a la legislació nacional.
Taula 1
Països que únicament preveuen escrutini públic o permeten implícitament l’observació per
altres vies
Font: elaboració pròpia
A Europa Oriental, per la seva banda, les noves democràcies sorgides de
l’enfonsament del bloc comunista a finals del segle XX van comportar una major
consciència pel que fa a la promoció dels valors democràtics, la participació política de la
ciutadania i els mecanismes de garantia del procés, entre ells, l’observació domèstica. Tret
d’Hongria, la República Txeca, la Federació Russa i, en certa manera, Letònia16, totes les
democràcies emergents de l’Est d’Europa han procedit a contemplar expressament la
figura de l’observador domèstic com a garantia d’un procés electoral just i transparent, si
bé en alguns països com Eslovàquia o Bielorússia, s’han trobat defectes en aquestes
disposicions normatives per part de les missions d’observació de l’OIDDH.
16 No explícitament prevista, però la Comissió Central Electoral va disposar processos d’acreditació per a aquells ciutadans letons que desitgessin observar les eleccions al parlament.
8
Així mateix, a la península balcànica, el traumàtic llegat de les guerres iugoslaves
de la dècada dels noranta ha tingut com a conseqüència una major implicació de la
ciutadania en la celebració d’eleccions i, per tant, la consolidació de la pràctica de
l’observació ciutadana en el procés, que es troba recollida a la legislació de tots els països
de la regió tret de Grècia, Turquia i Sèrbia, tot i que en aquesta última es preveu per via
reglamentària.
Taula 2
Països en els que es preveu expressament l’observació domèstica
Font: elaboració pròpia
En resum, tenint en compte la manca de patrons o pràctiques similars en base a
tradicions legals, s’ha optat per delimitar tres zones de caràcter geogràfic que comparteixen
certes característiques en el desenvolupament de processos electorals.
9
Gràfic 2
Font: elaboració pròpia
1) En primer lloc, la zona d’Europa oriental com aquella que, com s’ha exposat
anteriorment, sorgeix del col·lapse del bloc comunista, i les democràcies de la
qual tenen un recorregut històric menor que les de l’altra meitat del continent,
constituint l’àrea paradigmàtica per organitzar missions d’observació electoral per
part dels països de l’Oest d’Europa.
2) En segon lloc trobem la part occidental, que s’ha dividit en la zona nord-
occidental, allò que col·loquialment es considera «el nord d’Europa», amb el
Regne Unit, Alemanya, Holanda i els països nòrdics (tret de Dinamarca i Islàndia)
com a exemples de pràctica reiterada d’observació electoral, ja sigui per la seva
inclusió expressa o pel seu nivell d’obertura al públic.
3) Finalment, la zona mediterrània, que inclou Turquia i on preval la pràctica de
permetre l’assistència a l’escrutini i, a més, de fer cas omís de les reiterades
recomanacions de l’OIDDH.
10
2.1. Casos exemplars d’inclusió de la figura de l’observador domèstic
Malgrat les diverses formes amb les que tots aquests Estats emparen el dret dels ciutadans
d’observar els processos electorals en qualitat d’observadors no partidistes, des del punt de
vista substantiu, la finalitat última perseguida per tots ells no és altra que la de garantir la
transparència adequada i el control ciutadà sobre el procés electoral i aquelles autoritats
que preparen i duen a terme les eleccions, amb la intenció d’eliminar, o com a mínim de
reduir significativament, els possibles abusos i irregularitats.
No obstant, malgrat compartir aquests objectius en concordança amb l’esperit del
paràgraf 8è del Document de Copenhage de 1990 i amb les respectives recomanacions
fetes per l’OIDDH amb motiu dels informes de Missions d’Avaluació Electoral dutes a
terme als diversos Estats membres de l’OSCE, les motivacions que van impulsar els
respectius processos legislatius amb objecte d’introduir aquesta figura no han estat,
necessàriament, homogènies en tots ells.
2.1.1. República de Polònia
En aquest sentit, Polònia va iniciar un procediment legislatiu17 per tal de modificar el seu
Codi Electoral de 201118 (Kodeks Wyborczy) i introduir el dret de les associacions i
fundacions registrades al país. Els objectius de les associacions, recollits als estatuts, han
d’incloure l’interès per la democràcia, els drets civils i el desenvolupament de la societat
civil19, de designar a una persona com a observador social (Obserwatorzy społeczni), en
bona mesura com a resposta a l’escàndol electoral que va tenir lloc a les eleccions del
govern local el 2014.
El principal partit de l’oposició, l’anomenat Llei i Justícia20, va denunciar les
irregularitats i va defensar la introducció de mesures addicionals de garantia per tal de
reduir al màxim possible el frau als processos electorals, i tot i que la coalició de govern
que gaudia de majoria parlamentària al Sejm va rebutjar aquestes propostes, el 2015 va
aconseguir fer-se amb el control del parlament i de la presidència, motiu pel qual la
17«Projecte n. 2001»: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2001 (data d’accés: 8 d’abril de 2019). 18 En virtut de la «Llei 11/2018, sobre la modificació de certes lleis per augmentar la participació dels ciutadans en el procés de selecció, operació i control de certs organismes públics» (original, “Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych organów publicznych”). 19 Article 103c §1 Codi Electoral de 2011. 20“Prawo i Sprawiedliwość”.
11
iniciativa per introduir l’observació domèstica al país no va ser fruit de les nombroses
recomanacions de l’OIDDH en aquest sentit, sinó del clima polític existent al país, per una
banda, i de l’activisme de la societat civil polonesa21, per l’altra. És interessant destacar
les diverses opinions emeses per l’«Oficina d’Investigació del Sejm»22 sobre el
procediment legislatiu que es va dur a terme, en especial l’opinió del Dr. Marcin Rulka
sobre la part que modifica les disposicions del Codi Electoral en relació a normes
electorals de caràcter europeu.23 El Dr. Rulka esmenta a l’apartat 9 de l’informe la
introducció d’institucions d’observació social, i estableix que la proposta ve a
implementar, per una banda, la recomanació del paràgraf 87 de Venècia 2002, segons la
qual als comicis hi haurien de ser presents tres menes d’observadors (observadors
nacionals partisans, observadors nacionals no partidistes i observadors internacionals) per
tal de garantir-ne la regularitat; i per l’altra, la recomanació prioritària número 5
dictaminada pel darrer informe d’Avaluació Electoral de l’OSCE de les últimes eleccions
parlamentàries poloneses, el qual indicava que «el Codi Electoral hauria de garantir el ple
accés d’observadors domèstics no partidistes a totes les etapes del procés electoral, en
línia amb els compromisos de l’OSCE i amb altres compromisos internacionals»24.
La primera vegada que la societat civil polonesa va poder enviar observadors
domèstics no partidistes als col·legis electorals va ser a les eleccions de govern local de
2018, i malgrat que les esmenes fetes a la legislació nacional polonesa per introduir
aquesta figura hagin sigut relativament recents, no es tracta d’un cas aïllat dins de la
pràctica dels estats de l’OSCE que han decidit finalment dur-la a terme. En aquest sentit,
cal destacar que els dos casos paradigmàtics d’inclusió de l’observació domèstica en
democràcies consolidades i altament garantistes a Europa, Noruega i Finlàndia, van dur
a terme procediments legislatius per esmenar les seves respectives codificacions electorals
nacionals el 2009 i el 2013.
21 Principalment a través de fundacions i associacions de promoció de valors i pràctiques democràtiques com ara la Fundació Stefan Batory (http://www.batory.org.pl/). 22 Òrgan encarregat de proporcionar, entre altres tasques, assessorament acadèmic durant el curs d’un procés legislatiu (http://www.bas.sejm.gov.pl/). 23“Ekspertyza na temat zgodności projektu ustawy o zmianienie których ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (druknr 2001) – w części zmieniającej przepisy kodeksu wyborczego – z europejskimis tandardami wyborczymi”, pàgina 8 (http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/opinieBAS.xsp?nr=2001) (data d’accés: 12 d’abril de 2019). 24 “Republic of Poland, Parliamentary Elections (25 October 2015), OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report”, pàgina 19 (https://www.osce.org/odihr/elections/poland/217961?download=true) (data d’accés: 11 d’abril de 2019).
12
2.1.2. República de Finlàndia
En el cas de la república de Finlàndia, ja hi havia certes disposicions referents a
l’observació electoral no partidista a l’article 184 de la Llei Electoral 714/1998
(Vaalilaki), la qual regula la celebració de comicis a tot el territori finès, abans de la
modificació de 2013, tot i que aquesta només recollia la possibilitat d’assistir a reunions
electorals prèvia autorització emesa pel Ministeri de Justícia. A l’exposició de motius de
la «Proposta del Govern al Parlament per modificar la llei electoral»25 l’executiu planteja
afegir un nou paràgraf a l’esmentat article 184, que establiria el dret dels observadors
nacionals i estrangers a estar presents quan l’autoritat electoral dugui a terme les seves
funcions. Aquesta proposta es va basar en l’Informe Final de la Missió d’Avaluació
Electoral de l’OSCE/OIDDH a les Eleccions Parlamentàries, el qual va recomanar, entre
altres coses, que Finlàndia hauria d’adoptar provisions normatives que asseguressin el
dret dels observadors tant domèstics com internacionals a assistir a totes les etapes del
procés electoral amb l’objectiu de promoure la garantia del procediment, i al mateix temps
se suggereix la creació d’un canal oficial d’acreditacions per part del Ministeri de
Justícia.26 La proposta que va ser finalment aprovada sense cap oposició al Parlament27, i
es va consolidar en la Llei 496/2013 de modificació de la Llei Electoral28, suposa un cas
exemplar d’adopció de les recomanacions de l’OSCE/OIDDH en matèria d’observació
electoral, especialment en comparació amb el cas de Polònia, ja que a diferència d’aquest,
en el que es va produir una situació propicia com a conseqüència de suposades
irregularitats als comicis locals, la motivació que va portar al legislador finès a incloure
l’observació electoral a la legislació nacional no era altra que la de seguir les
recomanacions de l’OSCE/OIDDH realitzades a tal efecte, sense prejudici de l’alt nivell de
confiança en els processos electorals per part de la ciutadania finlandesa.
25«Informe HE 27/2013 vp»: https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2013/20130027 (data d’accés: 15 d’abril de 2019). 26 “Republic of Finland, Parliamentary Elections (17 April 2011), OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report”, página 6: https://www.osce.org/odihr/81121?download=true (data d’accés: 17 d’abril de 2019). 27 «Assumpte HE 27/2013»: https://www.eduskunta.fi/FI/Vaski/sivut/trip.aspx?triptype=ValtiopaivaAsiat&docid=he+27/2013#identi fication (data d’accés: 15 d’abril de 2019). 28“Lakivaalilainmuuttamisesta 496/2013”: https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2013/20130496 (data d’accés: 18 d’abril de 2019).
13
2.1.3. Regne de Noruega
Per la seva banda, fa cosa d’una dècada, el legislador noruec va introduir l’observació
ciutadana no partidista a la «Llei 57/2002 d’eleccions al Storting, ajuntaments i consells
municipals», comunament coneguda com a Valgloven29, on prèviament no s’hi feia cap
menció de l’observació electoral. A través de la «Llei 26/2009 d’esmenes a la Llei Electoral
i la Llei de Govern Local (vot anticipat, observació electoral, etc.)»30, la denominació de
la qual, significativament, inclou aquest concepte, es va configurar tot un marc que
permetés i regulés l’observació electoral, tant domèstic com internacional, en un sistema
legal que fins aleshores no havia previst res al respecte.
Els principals arguments sobre els quals es basava la proposta del Ministeri era la
importància, per una banda, de dur a terme eleccions transparents i obertes a qualsevol
persona que pogués estar interessada en observar, tant nacional com internacional, i per
l’altra, eliminar qualsevol dubte sobre el fet que Noruega es trobava subjecta a aquests
compromisos internacionals a través de convenis i altres documents internacionals.31
En aquest sentit, és pertinent destacar la «Recomanació n. 61 del Comitè de
Control i Assumptes Constitucionals»32 elaborada durant el procés legislatiu previ a la
presentació a la càmera de representants per a la seva discussió33, i en la qual es comenten
de manera detallada tots els aspectes rellevants a reformar per la Llei, i en la qual
l’observació electoral figura a l’apartat 3.1.4 del text.
L’informe redactat pel Comitè de Control i Assumptes Constitucionals, presidit
per D. L. Solholm, exposa que l’absència de preceptes sobre observació electoral en la
29“Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer”: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2002- 06-28-57 (data d’accés: 22 d’abril de 2019). 30“Lov om endringar i valgloven og kommuneloven (tidlegrøyster, valobservasjon mv.)”: https://lovdata.no/dokument/LTI/lov/2009-05-08-26 (data d’accés: 22 d’abril de 2019). 31 S. Lian (comunicació personal, 12 d’abril de 2019). 32“Innst. O. nr. 61 (2008–2009), Innstilling til Odelstinget fra kontroll- og konstitusjons komiteen Ot.prp. nr. 32 (2008–2009), Innstilling frakontroll- og konstitusjons komiteen om lov om endringar i valgloven og kommuneloven (tidlegrøyster, valobservasjonmv.)”: https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/innstillinger/odelstinget/2008-2009/inno-200809-061.pdf (data d’accés: 23 d’abril de 2019). 33“Ot.prp. nr. 32 (2008-2009)”: https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjonar/Saker/Sak/?p=42377. (data d’accés: 23 d’abril de 2019).
14
legislació nacional tenia com a conseqüència la incapacitat del Ministeri per autoritzar o
acreditar observadors de cap mena i, per tant, la impossibilitat de facilitar l’observació de
les eleccions i d’ordenar els municipis que l’acceptin.34 No obstant, recorda que, des del
punt de vista del Ministeri impulsor de la proposta, no hi ha dubte que Noruega, a través
dels seus compromisos amb l’OSCE i el Consell d’Europa, està obligada a facilitar
l’esmentada observació electoral. Aquesta afirmació serà complementada més endavant,
quan es destaca que els estàndards internacionals d’observació electoral, com el
Document de Copenhage de l’OSCE de 1990, entre d’altres, són obligacions que Noruega
ha aprovat i que, per tant, ha de complir, tenint en compte que:
«Aquests principis democràtics per a la implementació d’eleccions, com el dret a unes
eleccions domèstiques lliures i directes, són fonamentals per a totes les convencions.
Es pot dir que les convencions internacionals i els documents que regulen l’observació
de les eleccions són una continuació d’aquests principis. Al cap i a la fi, l’observació
d’eleccions consisteix en controlar que se segueixin aquests principis.» 35
Aquestes modificacions legislatives van ser tingudes en compte a l’Informe Final
de la Missió d’Avaluació Electoral de l’OSCE/OIDDH sobre les Eleccions Parlamentàries
de Noruega de 2017, en les quals, tot i que hi van assistir una bona quantitat d’observadors
internacionals, acompanyats de diverses organitzacions noruegues,36 «entre els electors
nacionals hi ha poc interès o necessitat d’observar les eleccions»37 degut en bona part a la
«plena confiança en la gestió del procés electoral, destacant la integritat i la fiabilitat en
tots els aspectes de l’administració electoral»38.
Malgrat l’existència d’una relativa falta «positiva» de participació de la societat
civil noruega en l’observació d’eleccions, l’administració electoral encapçalada pel
Ministeri d’Administració Local i Desenvolupament Regional, a través del denominat
«Directori Electoral» (Valgdirektoratet), té al seu portal web informació a disposició del
públic sobre l’observació electoral, on s’estableix:
34“Innst. O. nr. 61 (2008–2009)”, p. 10. 35Ibid. 36“Rekordmange valgobservatører til Norge”: https:/www.regjeringen.no/no/aktuelt/rekordmange- valgobservatorer-til-norge/id2570106/?expand=factbox2570141 (data d’accés: 25 d’abril de 2019) 37 “Norway, Parliamentary Elections (11 September 2017), OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report”, pàgina 4: https://www.osce.org/odihr/elections/norway/333011?download=true (data d’accés: 25 d’abril de 2019). 38Ibid, p.10.
15
«El propòsit de l’observació d’eleccions és determinar si les eleccions i el procés
electoral compleixen amb la legalitat nacional i internacional i amb altres principis
universals sobre eleccions democràtiques (…), l’observació d’eleccions enforteix la
responsabilitat i la transparència i, per tant, fa augmentar la confiança nacional i
internacional en el procés electoral.»39
En resum, això constitueix un exemple clar de la línia de pensament polític del
país nòrdic, conseqüent amb els compromisos adoptats internacionalment malgrat la
«superfluïtat» que, aparentment, suposa integrar una figura de garantia democràtica a un
procés electoral que ja compta amb la confiança de la gran majoria de l’electorat.
2.2. Casos exemplars de no inclusió en processos característicament «oberts»
A continuació trobem dos casos paradigmàtics dins d’aquests països del nord d’Europa:
Suècia i Alemanya. La característica compartida d’aquests dos estats es centra en que, a
més de no preveure expressament la figura de l’observador domèstic en la seva legislació
electoral, els seus respectius processos electorals gaudeixen d’un bon nivell d’obertura;
és a dir, estan dotats d’un nivell de transparència tan alt que cada elector que acudeix al
seu centre de votació és un potencial observador.
Això implica que l’elector és lliure d’assistir, sense necessitat de sol·licitar cap
mena de permís ni d’acreditació oficial, a les fases essencials del procés. Per tant, com que
la figura de l’observador domèstic està reconeguda tàcitament per part de l’administració
electoral, no hi ha cap disposició a nivell legal que reguli els elements definitoris de la
figura, la regulació del procediment d’acreditació o les prerrogatives que se’ls reconeixen.
2.2.1. Regne de Suècia
Tal i com es posa de manifest a l’informe de la missió d’avaluació de les necessitats
(NAM) de l’OSCE/OIDDH de 2010 amb motiu de les eleccions generals al Parlament de
Suècia40 (o Riksdag), aquesta institució no havia « observat prèviament o avaluat
39“Election Observation”: https://valg.no/en/about-the-election/about-the-election/election-observation/ (data d’accés: 26 d’abril de 2019). 40 “Sweden, General Elections (19 September 2010), OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report”, pàgina 1: https://www.osce.org/odihr/elections/70947?download=true (data d’accés: 14 d’octubre de 2019).
16
eleccions a Suècia». Així, les recomanacions de l’OIDDH es remunten a aquest informe
i, posteriorment, a l’informe de la missió d’avaluació de les necessitats, juntament amb
l’informe final de l’OSCE/OIDDH per a les eleccions generals de l’any 2018. En tots ells
es reitera l’observació que el marc legal suec no conté provisions explícites per a l’accés
d’observadors domèstics al procés electoral, la qual cosa no es correspon amb els
compromisos adoptats a l’OSCE.41 S’esgrimeix que aquesta falta de base legal no
garanteix el ple accés dels observadors a totes las fases del procés, i es recomana la
inclusió de provisions legals expresses per garantir aquest accés i detallar els seus drets i
responsabilitats.42
Si bé aquestes recomanacions són molt semblants a les que igualment es formulen
per a altres estats que tampoc han inclòs la figura de l’observador domèstic a la llei, la
configuració dels processos electorals del país escandinau és molt més oberta, la qual cosa
atorga al públic «el dret d’assistir i veure què passa a la mesa electoral» i, a més, «el dret
d’estar present allà on es du a terme el recompte preliminar dels vots, i després el recompte
definitiu».43
La pròpia Oficina Nacional d’Eleccions (Valmyndigheten) constata a la seva
adreça web44, dins del subapartat «Publicitat i observació electoral», que tant la recepció
del vot (röstmottagning) com el seu recompte (rösträkning) són públics, sempre i quan
no siguin alterats, i detalla que aquesta publicitat s’aplicarà a:
«1. La recepció de vots als col·legis electorals per a la votació anticipada.
2. La recepció de vots als col·legis electorals el dia de les eleccions.
3. El recompte dels vots als col·legis electorals la nit de les eleccions.
4. El recompte preliminar dels comitès electorals del dimecres al dijous després del
dia de les eleccions.
5. El recompte de vots a la junta administrativa del comtat.»
41 Idem; “Sweden, General Elections (9 September 2018), OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report”, pàgina 8: https://www.osce.org/odihr/elections/383934?download=true (data d’accés: 14 d’octubre de 2019). 42 Ibid. 43 Oficina Nacional d’Eleccions (Valmyndigheten), (comunicació personal, 30 d’abril de 2019). 44“Offentlighet och valobservation”: https://www.val.se/val-och-folkomrostningar/det-svenska- valsystemet/offentlighet-och-valobservation.html (data d’accés: 21 d’octubre de 2019).
17
Des del punt de vista legal, aquesta publicitat es troba expressament prevista a la
secció 1ª del capítol 1145, capítol 1246 i capítol 1347 de la Llei electoral sueca (Vallag
2005:837). Cal destacar que l’anterior llei electoral (Vallag 1997:157) disposava, de
forma general, que «tota recepció de votació serà pública» (cursiva afegida); no obstant,
aquest precepte no va ser transferit a la nova llei de 2005 amb tota la resta de disposicions
referents a la publicitat del procés.
Podem trobar-ne l’explicació als comentaris legals de la que aleshores era la
proposició de Llei 2004/05:16348, on es va establir:
«Que el recompte preliminar de vots als col·legis electorals i l‘anomenat recompte
del dimecres siguin públics té una importància fonamental per a la legitimitat del
sistema electoral i, per tant, cal que s’expressi de manera explícita a la Llei electoral.
Per altra banda, és inherent que la recepció de vots als col·legis electorals és sempre
pública, per la qual cosa no es requereix cap disposició específica, que també és la
conclusió de la comissió. No obstant, no és evident que la recepció de vots als llocs de
votació es pugui dur sempre a terme d’una forma que pugui ser designada com a
pública. Això s’aplica principalment quan té lloc a centres de detenció i presons on,
per raons òbvies, el públic no hi té accés, i també per altres menes de centres, com els
d’atenció mèdica, es poden aplicar restriccions més o menys àmplies sobre el dret
d’accés. Qualsevol regla general sobre la recepció del vot públic als llocs de votació
és gairebé impossible de mantenir; d’aquesta forma, la disposició del Capítol 9 § 1 de
la llei electoral actual que estableix que tota recepció de votació ha de ser pública no
serà transferida a la nova llei.»49
És d’especial rellevància la idea que, per al legislador suec, a més del recompte
dels vots, la recepció d’aquests als locals electorals és inherentment pública, la qual cosa
implica la no necessitat de fer-ho explícit a la llei. Si bé es desfà de l’anterior clàusula per
englobar tota recepció del vot com a pública, tampoc s’embarca en la tasca d’explicitar
on es pot exercir o no aquest dret d’accés, per la qual cosa la publicitat de la recepció del
vot queda com una mena de numerus apertus implícit que se sustenta en la idea que els
45 “Rösträkningen är offentlig och skall genomföras utan avbrott” («El recompte de vots és públic i serà dut a terme sense demora»). 46 “På onsdagen efter valdagen ska valnämnden sammanträda för att granska och räkna de röster som inte räknats i vallokalerna. Sammanträdet är offentligt. Resultatet av nämndens rösträkning är preliminärt” («El dimecres següent al dia de les eleccions, el comitè electoral es reunirà per examinar i comptar els vots que no s’han comptat als col·legis electorals. Aquesta reunió és pública. El resultat del recompte de vots del comitè és preliminar»). 47“Länsstyrelsen skall göra den slutliga rösträkningen. Förrättningen är offentlig och skall göras utan dröjsmål” («La junta administrativa del comtat durà a terme el recompte final de vots. El procediment serà públic i es durà a terme sense demora »). 48“Regeringens proposition 2004/05:163”: https://www.regeringen.se/49bb65/contentassets/998b23b9a0fd45b3b13d00518a050936/ny-vallag (data d’accés: 22 d’octubre de 2019). 49 Ibid, p.128-129.
18
ciutadans, per una banda, no posen en dubte la naturalesa pública de l’acte als centres de
votació habituals i que, per l’altra, és evident que a la resta de casos, hi ha o hi pot haver
restriccions que condicionarien aquest accés.
Posteriorment a les eleccions parlamentàries de 2018, la Valmydigheten va emetre
un resum d’avaluació dels comicis50 en el qual va observar que si bé «les eleccions a
Suècia són un assumpte públic, i el públic, tant suec com estranger, és lliure de presenciar
la recepció del vot i el recompte sense necessitat d’acreditar-se», recomana l’esmena de la
llei electoral per tal d’introduir regulacions sobre observació electoral i procediments
d’acreditació, fent al·lusió a les recomanacions de l’OSCE/OIDDH en aquest sentit.
En qualsevol cas, la pròpia OIDDH va fer constar, al seu informe final de 2018, la
confiança dels interlocutors en el sistema, «que es considera obert i transparent»51, si bé
reitera la seva recomanació al final del text (i en primer lloc) de proveir de cobertura legal
la figura de l’observador domèstic, tot seguint els compromisos de Copenhage.
Tot i que a Suècia no hi ha organitzacions de la societat civil formades pels propis
nacionals que observin les eleccions, el «Centre Internacional Liberal Suec» (SILC, per
les seves sigles en anglès) es revela com la institució més afí al camp de l’observació
interna a Suècia. Aquesta organització convida membres d’organitzacions estrangeres
associades per tal de dur a terme activitats al més semblant possible a missions
d’observació electoral domèstica, amb l’objectiu d’«alertar les autoritats i el públic sobre
possibles fraus i deficiències al sistema electoral, i de suggerir mesures per actuar davant
d’aquestes deficiències» i, a llarg termini, «millorar el sistema electoral i, per tant, la
confiança dels ciutadans en la democràcia», mitjançant l’emissió d’observacions i
recomanacions sobre el desenvolupament de les eleccions parlamentàries de 201452 i
201853.
50“Erfarenheter från valen 2018”: https://www.val.se/download/18.3acea2511672bd8769229f0/1550219505460/Erfarenheter-valen- 2018.pdf (data d’accés: 25 d’octubre de 2019). 51 “Sweden, General Elections (9 September 2018), ODIHR Election Expert Team Final Report”, pàgina 2: https://www.osce.org/odihr/elections/sweden/403760?download=true (data d’accés: 25 d’octubre de 2019). 52“Observation Mission, The Swedish Parliamentary Elections September 14, 2014 Recommendations and observations”: http://silc.se/wp-content/uploads/2015/05/Final-Report-of-election-observation-mission-14- September-2014.pdf
19
2.2.2. República Federal d’Alemanya
De forma semblant al cas anterior, la legislació electoral d’Alemanya no contempla de
forma expressa al seu articulat la figura de l’observador domèstic, si bé en altres preceptes
doten el sistema d’un nivell de publicitat tal que qualsevol persona interessada en observar
els comicis pot fer-ho sense necessitat d’acreditar-se.
Podem trobar aquestes disposicions a la Llei Federal d’Eleccions
(Bundeswahlgesetz o BWG), a la secció 1054 i 3155, i al Reglament Federal Electoral
(Bundeswahlordnung o BWO), secció 54.56 També dins de l’article 38.1 de la Constitució
d’Alemanya (Grundgesetz o GG) que estableix els cinc principis bàsics del dret electoral
(general, directe, lliure, igualitari i secret), s’acostuma a incloure el principi que les
eleccions hagin de ser públiques com un altre principi reconegut per la llei electoral.
El principi d’eleccions públiques requereix que la votació es faci sota escrutini
públic, per la qual cosa el públic ha de tenir l’oportunitat de monitoritzar les parts
essencials del procés electoral (tret de l’acte del vot en sí, que és secret) i la forma en què
es determina el resultat, que es garanteixen, per exemple, a través del dret d’estar presents
al col·legi electoral durant la votació i mentre duri l’escrutini del resultat i el seu
establiment posterior per part de la junta electoral.57
Tal com es posa de manifest al glossari d’eleccions de l’Oficina Federal Electoral,
no és necessari registrar-se com a observador electoral, ja que totes les persones (fins i tot
les que «no tenen dret a vot») tenen el dret d’accés i poden romandre als centres de votació
i observar des del moment en que la junta electoral es reuneix al matí del dia de les
53“Observation Mission, The Swedish General Elections September 9, 2018 Observations and Recommendations”: http://silc.se/wp-content/uploads/2018/10/Final-report-2018-w-annex.pdf 54 “Die Wahlausschüsse und Wahlvorstände verhandeln, beraten und entscheiden in öffentlicher Sitzung” («Els comitès electorals i les juntes electorals negocien, deliberen i decideixen en sessió pública»). 55 “§ 31 Öffentlichkeit der Wahlhandlung: Die Wahlhandlung ist öffentlich. Der Wahlvorstand kann Personen, die die Ordnung und Ruhe stören, aus dem Wahlraum verweisen” («§ 31 Publicitat de la votació: L’acte de votació és públic. La junta electoral pot fer fora les persones que pertorbin l’ordre i el silenci de la sala de votació»). 56 “§ 54 Öffentlichkeit: Während der Wahlhandlung sowie der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses hat jedermann zum Wahlraum Zutritt, soweit das ohne Störung des Wahlgeschäfts möglich ist” («§ 54 Publicitat: Durant l’acte de votació, i també durant el recompte i la determinació del resultat electoral, tothom té accés a la sala d’eleccions, en la mesura possible, sense pertorbar els actes»). 57“Wahlrechtsgrundsätze”: https://www.bundeswahlleiter.de/en/service/glossar/w/wahlrechtsgrundsaetze.html (data d’accés: 1 de novembre 2019).
20
eleccions fins que finalment s’anuncia el resultat de l’elecció58.
Aquesta situació es va documentar a l’informe de la missió d’avaluació de
necessitats (NAM) i a l’informe final de l’OSCE/OIDDH arran de les eleccions al
Bundestag de 2009, els primers en fer referència a les eleccions a Alemanya i també els més
detallats. En general, la NAM va observar «un alt nivell de confiança en la integritat global
del procés» i va reconèixer l’existència de provisions legals que emfasitzaven el caràcter
públic del procés electoral.59 Representants del Ministeri de l’Interior van exposar que
aquestes disposicions legals, en dotar el sistema d’una més gran transparència, no excloïen
la possibilitat d’observar per part de subjectes interessats, inclosos els estrangers, si bé la
pròpia missió recorda que no contenir provisions legals explícites per a la presència
d’observadors no s’ajusta al paràgraf 8è de Copenhage.60
A més, l’informe final advertia que ni la BWG ni la BWO contenen definicions del
terme públic, al mateix temps que la secció 10 requereix que els funcionaris «actuïn amb
discreció quant a la informació a la que tenen accés com a resultat dels seus deures
oficials», i concloïa que aquestes disposicions combinades poden crear confusió sobre
quina informació relativa al procés es pot divulgar o no.61
Pel que fa als pronunciaments jurídics, tal com s’esmenta al mateix apartat, la
naturalesa pública del procés electoral va ser remarcada pel Tribunal Constitucional
d’Alemanya en una decisió sobre el vot electrònic62 en la qual es va establir que el principi
de publicitat de les eleccions que emana de l’article 38 GG «requereix que totes les fases
essencials de les eleccions estiguin sotmeses a examen públic, a no ser que altres
interessos constitucionals en justifiquin una excepció».
58“Wahlbeobachtung”: https://www.bundeswahlleiter.de/en/service/glossar/w/wahlbeobachtung.html (data d’accés: 1 de novembre de 2019). 59 “Federal Republic of Germany, Elections to the Federal Parliament (Bundestag), 27 September 2009, OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report”, pàgina 2: https://www.osce.org/odihr/elections/germany/38397?download=true (data d’accés: 5 de novembre de 2019). 60 Ibid, pàgina 6. 61 “Federal Republic of Germany, Elections to the Federal Parliament (Bundestag), 27 September 2009, OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report”, pàgina 22. (data d’accés: 5 de novembre de 2019). 62“BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvC 3/07 - 2 BvC 4/07 –“: https://www.bundesverfassungsgericht.de/e/cs20090303_2bvc000307en.html (data d’accés: 8 de novembre de 2019).
21
Entre altres pronunciaments d’especial rellevància, podem destacar:
Paràgraf n. 107: «La naturalesa pública de les eleccions es una condició prèvia
fonamental per a la formació de voluntat política democràtica. Assegura l’exactitud i
la verificabilitat dels actes electorals i, per tant, crea una condició prèvia important per
a la confiança fonamentada del ciutadà en el correcte funcionament de les eleccions.
La forma estatal de democràcia parlamentària, en la que el govern del poble està
mediat per las eleccions —altrament dit, no s’exerceix directament—, exigeix que
l’acte de transferir la responsabilitat estatal als parlamentaris estigui subjecte a un
control públic especial (...).»
Paràgraf n. 109: «En una democràcia representativa, les eleccions per exercir la
representació popular constitueixen l’acte fonamental de legitimació. (...) Només
atorgant la possibilitat de monitoritzar si les eleccions compleixen als principis
electorals constitucionals és possible assegurar que la delegació del poder estatal per
exercir la representació popular, que forma la primera part i la més important de la
cadena de legitimació ininterrompuda de la gent als organismes i funcionaris
encarregats de les tasques estatals, no pateix una deficiència. La legitimitat
democràtica de les eleccions exigeix que siguin controlables perquè es pugui descartar
o corregir la manipulació i es pugui refutar la sospita injustificada. Aquesta és l’única
forma de facilitar la confiança ben fonamentada del poble sobirà en la formació
correcta de la representació. Les obligacions que pertoca al poder legislatiu i a
l’executiu de garantir que el procediment electoral es dissenyi constitucionalment i
s’implementi adequadament, no és suficient per ell mateix per impartir-ne la
legitimitat necessària. Només si l’electorat es pot convèncer de la legalitat de l’acte
de transferència, si les eleccions se porten a terme davant dels ulls del públic, és
possible garantir la confiança del poble sobirà en el Parlament, que se composa d’una
manera corresponent a la voluntat dels votants necessària per al funcionament de la
democràcia i la legitimitat democràtica de les decisions estatals.»
Paràgraf n. 111: «La naturalesa pública de les eleccions també està basada en el
principi de l’Estat de Dret. La naturalesa pública de l’exercici de poder de l’Estat, que
es basa en l’Estat de Dret, serveix a la seva transparència i capacitat de control. D’ella
depèn que el ciutadà pugui percebre els actes de los organismes estatals. Això també
s’aplica a les activitats dels òrgans electorals.»
Es peculiar el raonament del Tribunal Constitucional alemany, que sense arribar a
esmentar el concepte d’«observador electoral», eleva la qüestió de la publicitat del procés
electoral als més alts estàndards de legitimitat democràtica i d’exercici de sobirania
popular. L’observació domèstica passa de ser una «eina de garantia addicional» a ser el
mitjà de garantia per se pel qual els ciutadans es convencen de la legalitat i legitimitat del
procés de transferència del poder als representants polítics. És per això que s’estableix
que «l’obligació que pertoca al poder legislatiu i a l’executiu de garantir que el
procediment electoral es dissenyi constitucionalment i s’implementi adequadament, no és
suficient, per ella mateixa, per impartir la legitimitat necessària.».
Anecdòticament, aquest model de publicitat es troba lligat a la pràctica electoral
germànica de tal forma que fins i tot l’Estat comunista de la República Democrática
22
Alemanya (també coneguda com Alemanya de l’Est o «RDA») preveia a la seva «Llei
d’eleccions a la Càmera Popular de la RDA» la publicitat de l’acte electoral
(Wahlhandlung) i el recompte dels vots als locals electorals.
Tenint en compte tot això, i des d’un punt de vista estrictament lògic, sembla ser
que pel legislador es fa innecessari regular de forma expressa la figura de l’observador
domèstic, i si bé les autoritats tenen certa tendència a tractar aquests assumptes com a
secrets, un exercici de clarificació per part de la llei pot ajudar a esvair futures
confusions.63 A més, tot i que l’interès dels ciutadans alemanys per organitzar-se per
observar les seves eleccions és baix, a causa de l’alt nivell de confiança del que gaudeix
el procés (únicament hi ha exemples d’accions planejades per a un únic moment), obrir
la possibilitat que els ciutadans puguin observar amb garanties millors és important,
especialment per esvair qualsevol dubte i desacreditar teories conspiradores.64
L’OSCE/OIDDH, per la seva banda, en els seus últims informes de 2017 ja no
esmenten l’estatus de l’observació domèstica i es limiten a reconèixer la publicitat
expressament reconeguda per llei del procés, alhora que adverteixen de la inexistència de
provisions específiques per a la presència d’observadors electorals internacionals, també
provinents dels compromisos de Copenhage.
2.3. Altres casos rellevants
2.3.1. República d’Estònia
Des del moment de la seva entrada en vigor el 1994, la primera versió de la «Llei
d’Eleccions al Riigikogu» (RKVS) va remetre al Comitè Nacional Electoral (d’ara
endavant, CNE) el «registre dels delegats d’organitzacions no governamentals
estrangeres, internacionals i generalment reconegudes com a observadors, i l’emissió de
les seves respectives credencials».65
63 M. Fehndrich, (comunicació personal, 10 de desembre de 2019). 64 Ibídem.
23
Si bé aquesta disposició semblava referir-se de manera exclusiva a observadors
internacionals, el 2002 es va adoptar una nova llei electoral que va ampliar la competència
del CNE al concepte genèric d’«estatus de l’observador» (vaatleja staatuse), el qual des
d’aleshores es regularia per via reglamentària. Des de la primera regulació66, el reglament
«Estatus d’observador a les eleccions al Riigikogu» (“Vaatleja staatus Riigikogu
valimistel”) va patir petites modificacions el 2014 i el 2016, fins la seva derogació el primer
dia de gener de 2017 en virtut d’una llei d’esmena a la Llei electoral67 que va incloure la
regulació de l’estatus de l’observador directament al seu articulat.
Al memoràndum explicatiu del projecte d’aquesta llei d’esmena68 s’exposa que la
llei va tenir com a objectiu revisar les funcions i competències del CNE, la càrrega de feina
del qual havia crescut exponencialment els darrers anys degut a la introducció del vot
electrònic, la gestió de les eleccions europees i altres assumptes relatius a l’organització
interna. Si bé la modificació de la regulació de l’estatus de l’observació electoral responia
a una reestructuració de les competències del CNE, el memoràndum explicatiu detalla, de
forma concisa a cada article, el canvi dut a terme i la seva justificació.
En el text es reconeixia que la llei no establia las regles d’observació, sinó que
merament remetia la regulació de la condició d’observador per via reglamentària,
argumentant que la publicitat del procés garantida per altres disposicions de la RKVS va
minimitzar la necessitat pràctica d’incloure-la a la llei. Malgrat això, admet la seva inclusió
de la següent manera:
«És costum internacional regular els observadors a nivell de llei, i aquest també ha
estat una recomanació feta per la missió d’observació de la OSCE/OIDDH per a les
eleccions al Riigikogu. L’esborrany s’ha basat en un règim de l’estatus de
l’observador establert sobre la base de la llei aplicable del Comitè Nacional Electoral,
la implementació del qual encara no ha causat problemes. Fins ara, el CNE s’ha basat
en el principi que tots els processos i documents electorals son públics de conformitat
amb el RKVS (tret d’allò que disposa la llei) per establir l’estatus d’observador. Per
tant, el Reglament relatiu a l’observador ha estat mínim. Tenint en compte que tothom
té dret a estar present als centres electorals, tampoc hi ha una necessitat pràctica de
regular les activitats de l’observador, és a dir, d’atorgar-li drets que dupliquin el
principi de publicitat de les operacions electorals.»69
65Article 14, “Riigikogu valimise seadus (Vastu võetud 07.06.1994)”: https://www.riigiteataja.ee/akt/28675 (data d’accés: 12 de novembre de 2019). 66 https://www.riigiteataja.ee/akt/997818 67 https://www.riigiteataja.ee/akt/106052016001 68“Seletuskiri Riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu juurde”: https://www.riigikogu.ee/download/db4c5d92-d2b0-45f3-861d-d887ef74c754 (data d’accés: 14 de novembre de 2019).
24
2.3.1. República de Lituània
Al contrari que el cas anterior, la «Llei d’eleccions al Seimas de la República de Lituània»
(“Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymas”) no preveia la presència d’observadors,
ni internacionals ni interns, més enllà d’aquells designats pels partits per monitoritzar els
centres de votació. Malgrat haver patit aproximadament una trentena d’esmenes des de la
seva adopció el 1992, les provisions sobre observació domèstica van seguir sent
inexistents, tal com van posar de manifest les missions d’observació de l’OSCE/OIDDH
a les eleccions al Seimas de 2012 i les presidencials de 2014. A les eleccions
parlamentàries de 2016, la Comissió Electoral Central (CEC) va informar a la missió de
l’OIDDH que, malgrat no estar expressament previst a la llei, emetria acreditacions als
observadors domèstics que les sol·licitessin70, i es van arribar a acreditar aproximadament
200 observadors domèstics.71
Amb la victòria en aquestes eleccions del partit «Unió dels Camperols i Verds
Lituans» (LVŽS) es van tornar a plantejar noves esmenes a la llei electoral, tot i que en
aquesta ocasió la qüestió de l’estatus de l’observador domèstic a Lituània s’arribaria
finalment a tractar. Així, doncs, el 2018 aquesta iniciativa es va plasmar en l’anomenat
«Projecte n. XIIIP-1680 (2)», preparat pel Comitè d’Administracions Públiques i
Municipis, i en el memoràndum explicatiu del qual advertia que la legislació electoral
aleshores vigent no especificava qui podia ser observador electoral, que les organitzacions
no governamentals no tenien dret a nomenar observadors electorals i que les protestes i
queixes dels observadors electorals no estaven regulades de manera integral.72 Per això,
69 Idem. 70 “Republic of Lithuania, Parliamentary Elections, 9 October 2016, OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report”, pàgina 10: https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/251681?download=true (data d’accés: 19 de novembre de 2019). 71 “Republic of Lithuania, Parliamentary Elections, 9 October 2016, OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Final Report”, pàgina 18: https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/296446?download=true (data d’accés: 19 de novembre de 2019). 72“Lietuvos respublikos seimo rinkimų įstatymo nr. I-2721 61 straipsnio pakeitimo įstatymo”: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/ee62ff90122711e88a05839ea3846d8e (data d’accés: 22 de novembre de 2019)
25
s’establia com a objectiu del projecte «crear oportunitats per ser observador per a tots els
ciutadans de la República de Lituània que tenen dret a vot i per a qualsevol ciutadà d’un
altre país que tingui dret a vot a la República de Lituània o al seu país de nacionalitat».73
Sotmès a debat en la sessió del 25 de novembre del Seimas, la presidenta del
Comitè, la senyora Guoda Burokienė, va argumentar davant la Càmera que els canvis
legislatius redactats en el projecte de llei havien estat impulsats per les recomanacions dels
observadors de la missió de l’OIDDH de 2016.74 Igualment, amb la plasmació de l’estatus
de l’observador electoral i l’ampliació de l’espectre d’entitats que poden nomenar
observadors electorals, es buscava atorgar «a les organitzacions no governamentals (…)
els mateixos drets que els partits polítics i els candidats».75 Malgrat que alguns membres
del partit de l’oposició «Unió de la Pàtria - Democratacristians Lituans» (TS-LKD) van
inquirir si les recomanacions de l’OIDDH eren vinculants o no, qüestionant la pràctica
continuada d’esmenar la legislació electoral, el procediment de consideració va ser iniciat
després de ser aprovat per 65 vots a favor i 10 abstencions. Finalment, el projecte de llei
es va aprovar per unanimitat el 25 de novembre de 2018, després de rebre diverses
esmenes proposades pel Departament Jurídic del Seimas que en va avaluar l’articulat.
L’evolució positiva de la legislació lituana per a complir els compromisos
internacionalment adoptats per aquest país, en base a les recomanacions realitzades per
l’OIDDH, ha estat reconeguda per la mateixa organització en els seus darrers informes
d’avaluació electoral de 2019, on es va fer constar la participació d’aproximadament 360
observadors domèstics pertanyents a tres organitzacions nacionals, tot i l’alt nivell de
confiança existent entre les parts pel que fa a a l’administració i gestió del procés.76
73 Idem. 74 «Transcripció de la sessió matinal n. 210 de la Seimas de la República de Lituània»: https://e- seimas.lrs.lt/rs/legalact/TAK/6d173f11c14e11e883c7a8f929bfc500/format/ISO_PDF/), pàgina 36 (data d’accés: 25 de novembre de 2019). 75 Idem. 76 “Republic of Lithuania, Presidential Elections, 12 & 16 May 2019, OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Final Report”, pàgina 19: https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/433352?download=true (data d’accés: 20
de novembre de 2019)
26
2.4. Jurisprudència rellevant a Europa?
Tenint en compte que a Europa occidental sembla haver-hi pocs moviments o
organitzacions ciutadanes que reivindiquin poder realitzar missions d’observació electoral
domèstica, i que a Europa de l’Est la gran majoria de països van adoptar aquesta figura un
cop instaurada la democràcia, hi ha pocs casos en els quals aquest assumpte s’hagi arribat
a discutir en via judicial.
1) A la Sentència II. ÚS 10/9977 (República Eslovaca), l’associació «Občianske
oko '98», creada per observar les eleccions parlamentàries de 1998, va al·legar davant del
Tribunal Constitucional d’Eslovàquia la vulneració del seu dret a la informació, recollit
a l’article 26 de la Constitució, per part de la Comissió Nacional Electoral, que havia
denegat la seva petició d’observació. El tribunal va considerar que el demandant tenia
dret a saber per què no se li havia permès observar, i ja que la Comissió no va motivar prou
la seva negativa, es va dictaminar que havia violat el dret contingut als articles 26.1 i
26.2.78
Si bé el tribunal no va entrar a fer indagacions sobre la matèria, l’actual
configuració legal a Eslovàquia estableix que el dret a la informació no inclou el dret a
estar present en els processos de recompte, per la qual cosa, els observadors domèstics (els
quals sí poden estar presents durant la votació) només poden assistir al recompte si
disposen del consentiment de la Comissió Electoral del districte corresponent, el qual
haurà de justificar la seva decisió segons l’article 26.
2) En el comunicat U-VII-833/199879 (República de Croàcia), el Tribunal
Constitucional de Croàcia opina sobre el cas presentat per l’associació «GONG» amb el
«Comitè Croata d’Hèlsinki pels Drets Humans», els quals van sol·licitar a la Comissió
Electoral observar les eleccions locals del comtat de Dubrovnik-Neretva el 1997, i van
rebre la negativa de l’administració electoral per no complir les condicions establertes a
l’art. 36, paràgraf 4, de la legislació electoral de nivell local, que establia que «els partits
polítics i grups d’electors que hagin nomenat candidats per formar part de l’òrgan
77“Ústavného súdu Slovenskej Republiky 10/99”: https://www.ustavnysud.sk/ussr-intranet-portlet/docDownload/e55f380b-f9a0-4725-9d92- c67dd9dd0c5d/Rozhodnutie%20- %20Uznesenie%20o%20spojen%C3%AD%20II.%20%C3%9AS%209_99.pdf (data d’accés: 10 de desembre de 2019). 78 JUDr. K. Kovalčíková, (comunicació personal, 13 de desembre de 2019). 79“U-VII-833/1998, Odluka o usvajanju zahtjeva u nadzoru izbora”: https://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&documentId=C1256A250 04A262AC12568030036D1CC (data d’accés: 25 de novembre de 2019).
representatiu d’una unitat local d’autogovern, poden designar observadors per a
supervisar la feina dels òrgans a càrrec de la conducció de las eleccions». Aquesta
disposició es va interpretar de tal manera que només seria d’aplicació als observadors
estrangers.80 Els recurrents van declarar que la Comissió Electoral de la República de
Croàcia «va interpretar les regulacions sobre la participació d’observadors en el procés
electoral d’una manera inacceptablement restrictiva», fent referència a la pràctica
mundialment acceptada de participació d’observadors nacionals i estrangers als
procediments electorals. També s’esmenten els «compromisos internacionals assumits
per la República de Croàcia en aquest sentit i l’absència d’una norma que prohibeixi la
participació de representants d’organitzacions no governamentals en el procés
electoral».81
El Tribunal va sostenir que les organitzacions no governamentals haurien de rebre
el mateix tracte que els observadors estrangers, i assenyalava que la necessitat d’una
interpretació àmplia de les disposicions sobre drets dels observadors contingudes en la
legislació i instruccions vigents és important per a la implementació de tots els
compromisos internacionals.
3) Un any abans, el mateix Tribunal va emetre la comunicació U-VII-245/199782,
en la que es pronuncia sobre una contradicció existent entre dos instruccions obligatòries.
La instrucció Ož-IV establia que, a sol·licitud d’un representant d’un partit polític, l’òrgan
electoral emetria una còpia de les actes del procés, mentre que d’acord amb la instrucció
OLS-IV, els observadors no tenien dret a una còpia d’aquestes actes. El Tribunal va
entendre que:
«El sentit i l’objectiu d’incloure observadors en els procediments electorals són
bàsicament els mateixos que els d’incloure-hi representants dels partits polítics. Per
tant, es dedueix que haurien de tenir els mateixos drets. Els observadors en els
procediments electorals tenen els mateixos drets en relació a les actes d’un organisme
electoral que els representants dels partits polítics, és a dir, també tenen dret a una
fotocòpia de les actes.»
80 Idem. 81 Idem. 82“U-VII-245/1997 Odluka o usvajanju zahtjeva u nadzoru izbora”:
https://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&documentId=C1256A250 04A262AC12567D200463F13 (data d’accés: 27 de novembre de 2019).
28
3. MARC LEGAL ESPANYOL EN RELACIÓ AMB L’OBSERVACIÓ
ELECTORAL
A Espanya, la norma que regeix tots els processos electorals que s e c e l e b r e n a
territori nacional és la LOREG, d’aplicació a les eleccions de Diputats i Senadors a Corts
Generals, a les eleccions dels membres de les Corporacions Locals, a les eleccions dels
Diputats del Parlament Europeu i a les eleccions a les assemblees de les Comunitats
Autònomes, de forma supletòria (article 1 de la LOREG). Dins d’aquest marc electoral,
hem de destacar el paper de l’article 91.3 de la LOREG, el qual estableix que:
«(…) només tenen dret a entrar als locals de les Seccions electorals els seus electors,
els representants de les candidatures i els qui en formin part, els seus apoderats i
interventors; els notaris, per donar fe de qualsevol acte relacionat amb l’elecció i que
no s’oposi al secret de la votació; els agents de l’autoritat que el President requereixi;
els membres de les Juntes electorals i els Jutges d’Instrucció i els seus delegats; així
com les persones designades per l’Administració per recollir informació sobre els
resultats de l’escrutini.»
En aquest article s’hi troba la «prohibició de facto» de l’observació domèstica no
partidista al nostre país, ja que la confecció d’una llista tancada de persones amb dret a
entrar als centres de votació exclou implícitament la possibilitat que altres figures alienes
a l’apoderat i els interventors puguin exercir de forma acreditada labors d’observació
electoral, malgrat que, com veurem més endavant, el caràcter absolut d’aquesta disposició
serà discutit.
Aquest obstacle s’ha posat de manifest en els successius informes83 de les
Missions d’Avaluació Electoral de l’OSCE/OIDDH a Espanya per a les eleccions a les
Corts celebrades els anys 2004, 2008, 2011, 2015 i 2019. Cinc informes en total que
reiteren el constant incompliment per part d’Espanya dels compromisos adoptats
internacionalment (en referència al paràgraf 8è de la Declaració de Copenhage) de proveir
cobertura legal a l’observació electoral domèstica (i fins i tot internacional), malgrat les
reiterades recomanacions de les missions de l’OIDDH.
Si bé Espanya, en comparació amb altres Estats d’Europa Occidental, ha previst
expressament la possibilitat que el ciutadà estigui present en el moment de l’escrutini, que
es considera com un dels moments clau del procés electoral, la manca d’acreditació per part
de l’administració electoral limita la seva possibilitat d’observar plenament el procés, i
83“Documents library, Resources (OSCE), Spain”: https://www.osce.org/resources/documents/spain?filters=+im_taxonomy_vid_3:(120)&solrsort=score% 20desc&rows=10&category=Official%20Documents (data d’accés: 22 de març de 2019).
29
així els desposseeix de les prerrogatives que tenen els apoderats i interventors, i els deixa
en una situació de desigualtat.84
La participació política ciutadana en la que se sustenta la democràcia
constitucional constitueix un dret fonamental emparat per l’article 23 de la Constitució
Espanyola, mentre que la resta de provisions que possibiliten la intervenció del ciutadà
en assumptes que van més enllà del seu àmbit d’interessos constitueixen el concepte de
democràcia participativa, com una manifestació del mandat genèric establert a l’article
9.2 de la Constitució Espanyola, que ordena als poders públics «facilitar la participació
de tots els ciutadans a la vida política, econòmica, social i cultural».85
Aquest article 9.2 de la C.E. opera com un mandat facilitador de l’acció pública i
constitueix, al mateix temps, una clàusula legitimadora que dona cobertura constitucional
a qualssevol altres manifestacions del fenomen participatiu que, no havent-se esmentat
expressament al seu articulat, canalitzin la intervenció dels ciutadans en el procés
d’adopció de decisions col·lectives. 86
Arribats a aquest punt, ens hem de fer la següent pregunta: constituiria
l’observació domèstica no partidista una manifestació del fenomen participatiu de l’article
9.2 de la C.E i, per tant, un dret subjectiu recollit implícitament al títol preliminar de la
Constitució?
Malgrat que prima facie pogués semblar un mecanisme addicional de participació,
hem d’incardinar aquesta figura dins dels mecanismes de garantia del procés electoral,
la qual cosa implica necessàriament que, per a la seva inclusió al nostre sistema, ha de
dotar-se de cobertura legal per mitjà de Llei Orgànica, com a normes d’aplicació per a tots
els processos participatius electorals i referendaris de l’article 23 de la C.E.87 De forma
complementària, també tenen particular importància pel reconeixement de l’observació
domèstica la relació amb els drets d’informació i igualtat, tots dos consagrats al capítol II
del títol I de la C.E.
84 Carlos Albisu (2014). Análisis del sistema y prácticas electorales en España a través de las misiones de la OSCE/ODHIR, p. 49. (data d’accés: 1 d’abril de 2019). 85 Enriqueta Expósito (2013). Participación ciudadana en el Gobierno Local. Análisis desde la perspectiva normativa. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública. p. 365. (data d’accés: 9 d’abril de 2019). 86Ibid, p.368. 87Una via alternativa, no obstant, pot passar per la seva introducció en processos participatius aliens als de l’art. 23 de la C.E., com ara les consultes participatives a nivell local.
30
4. MOTIVACIÓ D’INCLUSIÓ
Intents anteriors d’observar processos electorals a Espanya ha resultat infructuosos, ja que
la Junta Electoral Central ha decidit sempre en contra de qualsevol sol·licitud
d’observació no partidista, excusant-se en la falta de regulació de la figura. En aquest
sentit, ODEM va veure rebutjades una sol·licitud d’acreditació per a observadors
domèstics durant les eleccions al Parlament de Catalunya de 201788 i una sol·licitud
d’acreditació per a observadors durant les eleccions generals del 10 de novembre de
2019.89
Tenint en compte els compromisos internacionals adoptats per Espanya en aquesta
matèria, aquesta justificació és insuficient, i la continuada pràctica d’ignorar les
recomanacions a aquest efecte presentades per les missions de l’OIDDH, la manca
d’activitat per part de les forces polítiques i l’esforç demostrat per altres països europeus
per incloure la figura de l’observador domèstic a les seves lleis electorals,
independentment de la pràctica efectiva que posteriorment pogués tenir, dona com a
resultat un escenari que desacredita el compromís d’Espanya amb la promoció dels valors
democràtics.
La impossibilitat d’observar els processos electorals al nostre país per part de les
ONG o de la societat civil, ja sigui nacional o internacional, no deixa de ser paradoxal si
tenim en compte que l’Estat espanyol proporciona observadors internacionals a través del
Ministeri d’Afers Exteriors a les diferents missions d’observació electoral de la UE,
OSCE/ODHIR i l’OEA.90 Així, podem comprovar, tal com es detalla a la taula estadística
anual relativa a la participació d’observadors electorals espanyols a les missions
d’observació electoral a l’estranger91, que només el 2018 es van realitzar 21 missions
d’observació electoral, de les quals set es van dur a terme dins de l’espai de l’OSCE.
88 «Acord n. 135/2017 de la Junta Electoral Central»: (http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/doctrina/acuerdos?anyosesion=2017&idacuerdoinstruccio n=48433&idsesion=906&template=Doctrina/JEC_Detalle). 89 «Acord n. 709/2019 de la Junta Electoral Central»: (http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/doctrina/buscadorresult?esinstruccion=false&idacuerdoins truccion=71329&materias=0&numExpediente=195&operadoracuerdo=-1&operadorobjeto=- 1&sPag=1&template=Doctrina/JEC_Detalle&tipoExpediente=339&tiposautor=0&total=1). 90 Carlos Albisu (2014), Análisis del sistema y prácticas electorales en España a través de las misiones de la OSCE/ODHIR, p. 48. 91«Observadores electorales españoles en misiones de observación electoral (2018)»: http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/DretsHumanos/Documents/Pa rticipacion_observadores_electorales_espanoles_en_MOE.pdf (data d’accés: 2 de desembre de 2019).
31
El «Manual pràctic d’observació electoral», emès pel propi Ministeri d’Afers
Exteriors el 2014, estableix a més que la presència d’observadors domèstics «constitueix
una garantia de la transparència del procés, i per tant un element essencial a observar»92;
no obstant, això sembla fer més aviat referència a una visió unidireccional de la
rellevància de l’observació domèstica.
Amb tot, l’estatus d’Espanya com a estat membre de l’OSCE no només li permet
enviar observadors nacionals a l’estranger, a missions patrocinades per ella, sinó que
implica el compromís de rebre missions d’observadors enviades per l’OIDDH quan es
convoquen eleccions generales al nostre país. El propi paràgraf 8 del Document de
Copenhage, a més de constituir la disposició per excel·lència de l’observació electoral
domèstica, opera també com a mandat facilitador de les missions oficials d’observació
electoral que l’OSCE, a l’establir que els estats membres «permetran als observadors
d’altres estats participants de l’OSCE, així com a institucions i organitzacions privades
adequades que ho desitgin, observar el curs dels seus processos electorals nacionals».
Si la pràctica d’enviar observadors espanyols a l’estranger i realçar la labor dels
observadors domèstics locals durant el desenvolupament de missions a l’estranger,
mentre que a Espanya es denega la possibilitat d’observar, ha creat una greu
incongruència, podem identificar una segona incoherència amb les dades abans
exposades: si la nostra legislació electoral, en virtut de l’article 91.3 de la LOREG, no
preveu l’existència d’observadors nacionals ni internacionals, l’admissió de les missions
enviades per l’OIDDH constitueixen una excepció a la norma.
Seguint el tenor literal de l’article, en establir-se un numerus clausus de persones
amb dret a accedir als locals de les seccions electorals, s’exclou automàticament a
qualsevol altre subjecte que no es trobi reflectit en aquest llistat. Aquesta és, no obstant,
una previsió massa difícil de complir, tenint en compte la presència habitual d’altres
subjectes no previstos en el 91.3, com ara la premsa gràfica.93 En aquest sentit, és evident
que l’accés dels observadors de les missions de l’OIDDH tampoc està previst a la LOREG,
però tanmateix, l’Estat admet aquestes missions; com?
92 Dirección General de Política Exterior y Asuntos Multilaterales, Globales y de Seguridad, Oficina de Derechos Humanos (2014). «Manual Práctico de Observación Electoral», p. 69: http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/DretsHumanos/Documents/m anual_practico_de_observacion_electoral_para_web.pdf (data d’accés: 5 d’abril de 2019). 93 Informe ODEM «Observació electoral doméstica a Catalunya» (odem.cat).
32
La mateixa Junta Electoral Central, a la seva sessió del 4 de desembre de 2017, en
la qual es va rebutjar la sol·licitud d’ODEM d’acreditació d’observadors, va respondre a
aquesta qüestió en motivar la seva resposta en base a l’«Informe de la Direcció General
de Política Interior», el qual estableix que:
«La normativa electoral espanyola no regula la figura de l’observador electoral
estranger i no s’organitzen visites d’observació electoral ni per part del Ministeri de
l’Interior, ni de la Junta Electoral Central, ni del Ministeri d’Afers Exteriors i de
Cooperació, llevat d’en el cas de les missions de l’OSCE, que es regeixen pel
Document de Copenhage de 1990.»94
Podem comprovar, per tant, com la JEC empara la presència dels observadors de
l’OIDDH en base als compromisos adoptats a Copenhage, per la qual cosa, el silenci
legislatiu relatiu als observadors internacionals i al numerus clausus de l’article s’esquiva
establint l’excepcionalitat del cas. Com recordarem, els compromisos adoptats
internacionalment a Copenhage tenen naturalesa política, la qual cosa que significa que els
estats membres no estan obligats en sentit estricte a complir-los, si bé se n’espera un
comportament cooperador i de bona fe.
En aquest sentit, sembla clar que un estat membre de l’OSCE es pot enfrontar a
certes repercussions polítiques en el pla internacional si es nega a rebre observadors de
l’OIDDH, però denegar l’acreditació a les ONG i organitzacions de la societat civil té una
repercussió menor95, ja que aquestes decisions gairebé no transcendiran la frontera del
país en qüestió, situació que encara s’agreuja més si gairebé no hi ha organitzacions
interessades en observar aquests processos que s’organitzin per demanar a l’estat el
compliment de les seves obligacions internacionals.
Tant el mandat facilitador de les missions de l’OIDDH com el reconeixement que
la presència d’observadors internacionals i nacionals realcen el procés electoral, es troben
al mateix paràgraf, i, tanmateix, la iniciativa d’observació interna és descartada per manca
de regulació legal. Ja que no hi ha res que obligui estrictament l’Estat espanyol a convidar
els observadors de l’OIDDH, trobem una tercera incongruència en entendre que accepta
i opera sota els compromisos del paràgraf 8 de Copenhage, alhora que s’estaria ometent o
restringint deliberadament determinat contingut del mateix precepte, tot fent una
94 Secretaria de la Junta Electoral Central, (comunicació personal via ODEM, 7 de desembre de 2017). 95 Normalment es redueix al comentari de l’OIDDH als seus informes de les missions d’observació a l’Estat concret, fent un recordatori de la recomanació d’inclusió de la figura a la legislació nacional.
33
interpretació arbitràriament restrictiva de l’article 91.3 de la LOREG.
A la formulació del paràgraf 8 s’hi estableix que els estats «permetran als
observadors (…) d’organitzacions privades adequades que ho desitgin, observar el curs
dels seus processos electorals nacionals», i en aquest sentit, el cinquè director de la
OIDDH, senyor Janez Lenarčič, en el seu discurs amb motiu de la introducció de la
Declaració de Principis Globals per a l’observació i el monitoratge no partidari realitzat
per organitzacions ciutadanes i codi de conducta per a ciutadans observadors i monitors
no partidistes d’eleccions el 2012, va establir de manera rotunda que dins d’aquesta
denominació s’hi inclouen «grups domèstics d’observació no partidista».96
L’arbitrarietat trobada a les decisions de l’administració electoral a l’hora
d’acreditar observadors s’accentua quan comprovem que anteriorment ja hi ha hagut dos
casos en els que s’ha admès formalment l’accés a subjectes aliens a allò que disposa
l’article 91.3 de la LOREG i sense relació amb les missions de l’OIDDH. Així, trobem
l’Acord 179/201497 pel qual es van concedir autoritzacions a una sèrie de «gestors
electorals» no especificats, i la presència d’observadors internacionals de l’Association des
États Généraux des Étudiants de l’Europe (AEGEE), els quals van constatar la manca
d’uniformitat i les dificultats amb les que l’administració electoral es troba a l’hora
d’interpretar el buit legal existent pel que fa a l’acreditació d’observadors internacionals.98
L’Estat es podria excusar amb què el grau confiança de la societat espanyola en la
transparència del procés democràtic fa innecessària la inclusió d’una mesura de garantia
addicional (és a dir, seria «regar sobre mullat»), si bé la realitat ens ensenya que, en els
darrers anys, el grau de confiança en les eleccions i les institucions ha disminuït, de forma
general, a la majoria de països europeus.
96“Commemoration of the launch of the Declaration of Global Principles for Nonpartisan Election Observation and Monitoring by Citizen Organizations, Nacions Unides (Nova York, 3 d’abril de 2012): https://www.osce.org/odihr/elections/89507?download=true (data d’accés: 5 de desembre de 2019). 97 «Acuerdo nº179/2014 de la Junta Electoral Central»: http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/doctrina/buscadorresult?esinstruccion=false&idacuerdoinst ruccion=28661&materias=410&operadoracuerdo=-1&operadorobjeto=- 1&sPag=1&template=Doctrina/JEC_Detalle&tiposautor=0&total=4 98“Spain General Election (20 de desembre de 2015) AEGEE EOM Report”, Pàgina 8: http://issuu.com/eop- aegee/docs/general_election_spain_2015-fr?e=15451208/34190575 (data d’accés: 11 de desembre de 2019).
34
Així es posa de manifest al darrer Eurobaròmetre de 2018, quan en preguntar als
ciutadans de la Unió Europea si el seu país està fent el que cal per prevenir activitats
il·legals i fraudulentes durant les eleccions, Espanya se situa en el tercer lloc per la cua
dels 28, amb un 40 per cent dels ciutadans que aproven les mesures de garantia existents
i un 51 per cent que hi estan en desacord.
Gràfic 3
A més, preguntats sobre el nivell de satisfacció amb les oportunitats que té la
societat civil per exercir un paper de promoció i protecció dels valors democràtics,
Espanya es troba dividida entre un 49 per cent que es declara satisfeta i un 47 que no.
35
Gráfic 4
Com es pot observar, els resultats d’Espanya no reflecteixen una situació que
permeti desconsiderar altres mesures de garantia com l’observació electoral, ja que la
integritat dels nostres processos electorals no s’ha de donar per feta, per molt robusta que
pugui semblar. Així, la inclusió de l’experiència de les organitzacions de la societat civil
en matèria electoral és essencial per assegurar un desenvolupament continuat i una millora
de la seva execució, i un major exercici dels drets civils i polítics dels ciutadans.99
La pràctica del control no s’ha de deixar només en mans dels partits polítics i dels
governs, sinó que cal crear un marc de cooperació entre les organitzacions ciutadanes i
aquests per poder fer front als reptes que suposen l’increment de la desinformació en els
discursos polítics i les xarxes socials.
La societat civil espanyola ha d’adoptar un paper més actiu en aquest àmbit, pel
fet que vivim a la societat que creem, i l’augment de les acusacions de frau electoral no
poden contrarestar-se únicament amb les versions contraposades dels partits polítics, sinó
que és necessària l’existència d’informes elaborats amb els estàndards acceptats
99 Armin Rabitsch (2018), Presentation on the 2nd Human Rights Congress of Warsaw (15 Dec). In Workshop of International standards of election monitoring. (data d’accés: 2 de maig de 2019).
36
internacionalment d’imparcialitat i objectivitat d’organitzacions ciutadanes d’observació
sobre el desenvolupament dels processos electorals al nostre país per ajudar a desmuntar
aquesta mena d’acusacions i frenar la difusió de la desinformació.
En vista de tot el que s’ha exposat anteriorment, podem definir les següents
conclusions:
• En cap cas s’ha de deixar de plantejar el perquè o el per a què es necessita
l’observació domèstica en una societat amb una democràcia consolidada, ja que
això desvia l’atenció del debat dels seus aspectes fonamentals;
• Des de la política espanyola s’han de complir les obligacions internacionals
adoptades i iniciar un procés d’introducció de la figura a la nostra legislació,
malgrat la dificultat previsible d’assolir un consens parlamentari per a la reforma
d’una llei orgànica com la LOREG.
• En cas de no ser possible tot l’anterior, i tenint en compte l’acceptació i el
compliment parcial del paràgraf 8, no hi ha cap motiu pel qual l’administració
electoral espanyola no hagi de revisar la seva pràctica i ampliar la seva voluntat
d’acreditar observadors a tots aquells ciutadans espanyols i estrangers que desitgin
monitoritzar els processos electorals al nostre país, posant així fi a totes les
incoherències abans descrites.
• En aquest sentit, seguint la pràctica d’altres països de l’espai OSCE, la presència
d’observadors domèstics es podria preveure a través d’una via d’excepcionalitat
a la regla, mitjançant una mesura administrativa pròpia de l’administració
electoral i d’una interpretació oberta de l’article 91.3, tot substanciat en base als
compromisos adoptats a Copenhage.
«La transparència enforteix la democràcia; la política de “portes
tancades”, la debilita.»
~Christian Strohal, 4t director de l’OIDDH100
100OSCE, comunicat de premsa: https://www.osce.org/odihr/elections/49438 (data d’accés: 15 de desembre de 2019)
37
5. BIBLIOGRAFIA
ALBISU, C. (2014). Análisis del sistema y prácticas electorales en España a través de las
misiones de la OSCE/ODHIR.
ASSOCIATION DES ÉTATS GÉNÉRAUX DES ÉTUDIANTS DE L'EUROPE (2016)
Spain General Election 20 December 2015 AEGEE Election Observation Mission Report,
6 March 2016, Brussel·les: Association des États Généraux des Étudiants de l'Europe.
Disponible a: http://issuu.com/eop-aegee/docs/general_election_spain_2015-
_fr?e=15451208/34190575
BUNDESWAHLLEITER (2017). Wahlrechtsgrundsätze. [Online]. Wahl-lexikon
(bundeswahlleiter.de). Disponible a:
https://www.bundeswahlleiter.de/service/glossar/w/wahlrechtsgrundsaetze.html
BUNDESWAHLLEITER (2017). Wahlbeobachtung. [Online]. Wahl-lexikon
(bundeswahlleiter.de). Disponible a:
https://www.bundeswahlleiter.de/en/service/glossar/w/wahlbeobachtung.html
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT (2009). Judgment of the Second Senate of 03
March 2009 - 2 BvC 3/07 -, paras. (1-166). Recuperat de:
http://www.bverfg.de/e/cs20090303_2bvc000307en.html
CLERFAYT, G. (2004). “The European electoral heritage and the Code of Good Practice
in Electoral Matters”, a European Standards of Electoral Law in Contemporary
Constitutionalism [Online] Comissió de Venècia, pp.23-29. Disponible a:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-
STD(2004)039-e
COMISSIÓ DE VENÈCIA (2002). Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral.
Recuperat de:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-
AD(2002)023rev2-cor-e
COMISSIÓ EUROPEA (2018). Special Eurobarometer 477, Democracy and elections.
[Online]. European Commission. Disponible a:
http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/ResultDoc/download/Doc
umentKy/84538
CONFERÈNCIA SOBRE LA SEGURETAT I LA COOPERACIÓ A EUROPA (1990).
Documento de la reunión de Copenhague de la conferencia sobre la dimensión humana de la CSCE.
Recuperat de: https://www.osce.org/es/odihr/elections/14304?download=true
38
DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA EXTERIOR Y ASUNTOS
MULTILATERALES, GLOBALES Y DE SEGURIDAD - OFICINA DE DERECHOS
HUMANOS (2014). Manual Práctico de Observación Electoral [Online] Ministerio de
Asuntos Exteriores. Disponible a:
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/DretsHumanos/
Documents/manual_practico_de_observacion_electoral_para_web.pdf
DIRECTORATE GENERAL FOR DEVELOPMENT AND COOPERATION (2018).
Guide for Citizens Observers on Electoral Reform, Programme ‘Supporting Democracy
- A Citizens’ Organisations Programme (including Domestic Observers Groups)’
[Online]. Media4Democracy.eu. Disponible a:
http://media4democracy.eu/wp-content/uploads/2018/03/Guide-for-Citizen-Observers-
on-Electoral-reform.pdf
EXPÓSITO, E. (2013). Participación ciudadana en el Gobierno Local. Análisis desde la
perspectiva normativa. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública.
XIV, Zaragoza, 2013, pp. 361-401
KONTROLL- OG KONSTITUSJON SKOMITEEN (2009). Innst. O. nr. 61, Innstilling
til Odelstinget fra kontroll- og konstitusjon skomiteen Ot.prp. nr. 32 (2008–2009),
Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om lov om endringar i valgloven og
kommuneloven (tidlegrøyster, valobservasjonmv. [Online]. Stortinget.no. Disponible a:
https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/innstillinger/odelstinget/2008-2009/inno-
200809-061.pdf
LENARČIČ, J. (2012). Commemoration of the launch of the Declaration of global
principles for nonpartisan election observation and monitoring by citizen organizations,
Remarks by Ambassador Janez Lenarčič. [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/89507?download=true
LEY ORGÁNICA 5/1985, DE 19 DE JUNIO, DEL RÉGIMEN ELECTORAL
GENERAL. Boletín Oficial del Estado, núm. 147, de 20/06/1985. Recuperat de:
https://www.boe.es/eli/es/lo/1985/06/19/5/con
NAGORE, L. & TUCCINARDI, D. (2014). Citizen Election Observation. [Online] ACE
Electoral Knowledge Network. Disponible a: http://aceproject.org/ace-en/focus/citizen-
electoral-observation
OSCE (1999) Documento de la Cumbre de Estambul. Recuperat de:
https://www.osce.org/es/mc/39574?download=true
39
OSCE-ODHIR (2009). Federal Republic of Germany, Elections to the Federal Parliament
(Bundestag), 27 September 2009, OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report.
[Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/germany/38397?download=true
OSCE-ODHIR (2010). Election Observation Handbook, 6th Edition. [Online]. OSCE.
Disponible a: https://www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true
OSCE-ODHIR (2011). Republic of Finland, Parliamentary Elections (17 April 2011),
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report. [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/81121?download=true
OSCE-ODHIR (2015). Republic of Poland, Parliamentary Elections (25 October 2015),
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report. [Online] OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/poland/217961?download=true
OSCE-ODHIR (2016). Republic of Lithuania, Parliamentary Elections, 9 October 2016,
OSCE/ODIHR Needs Assessment Mission Report. [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/251681?download=true
OSCE-ODHIR (2016). Republic of Lithuania, Parliamentary Elections, 9 October 2016,
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Final Report [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/296446?download=true
OSCE-ODHIR (2017). Norway, Parliamentary Elections (11 September 2017),
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report [Online]. OSCE. Disponible ena
https://www.osce.org/odihr/elections/norway/360336?download=true
OSCE-ODHIR (2018). Sweden, General Elections (9 September 2018), OSCE/ODIHR
Needs Assessment Mission Report [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/383934?download=true
OSCE-ODHIR (2018). Sweden, General Elections (9 September 2018), ODIHR Election
Expert Team Final Report. [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/sweden/403760?download=true
OSCE-ODHIR (2019). Republic of Lithuania, Presidential Elections, 12 & 16 May 2019,
OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Final Report [Online]. OSCE. Disponible a:
https://www.osce.org/odihr/elections/lithuania/433352?download=true
RABISTSCH, A. (2018). Presentation on the 2nd Human Rights Congress of Warsaw (15
Dec). In Workshop of International standards of election monitoring. [Online].
Wahlbeobachtung.org. Disponible a: https://www.wahlbeobachtung.org/en/election-
40
watch-eu-wahlbeobachtung-org-spoke-at-the-2nd-human-rights-congress-about-the-
necessity-of-citizen-election-observation/
REGERINGEN (2004) Författningskommentar. [Online]. Regeringens proposition
2004/05:163. Disponible a:
https://www.regeringen.se/49bb65/contentassets/998b23b9a0fd45b3b13d00518a050936
/ny-vallag
RIIGIKOGU (2016). Seletuskiri Riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise
seaduse eelnõu juurde. [Online]. Riigikogu.ee. Disponible a:
https://www.riigikogu.ee/download/db4c5d92-d2b0-45f3-861d-d887ef74c754
RULKA, M. (2017). Ekspertyza na temat zgodności projektu ustawy o zmianie
niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania,
funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (druk nr 2001) – w
części zmieniającej przepisy kodeksu wyborczego – z europejskimi standardami
wyborczymi. [Online]. Sejm.gov.pl. Disponible a:
http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/opinieBAS.xsp?nr=2001
SEIMAS (2018). LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO RINKIMŲ ĮSTATYMO NR. I-
2721 61 STRAIPSNIO PAKEITIMO ĮSTATYMO, AIŠKINAMASIS RAŠTAS.
[Online]. E-seimas.lrs.lt Disponible a:
https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/ee62ff90122711e88a05839ea3846d8e
SEIMAS (2018). LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMAS V (RUDENS) SESIJOS
RYTINIO POSĖDŽIO NR. 210 STENOGRAMA 2018 m. rugsėjo 25 d. [Online]. E-
seimas.lrs.lt Disponible a:
https://e-
seimas.lrs.lt/rs/legalact/TAK/6d173f11c14e11e883c7a8f929bfc500/format/ISO_PDF/
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE (1998). Odluka o usvajanju zahtjeva u
nadzoru izbora, U-VII-833/1998. [Online]. Sljeme.usud.hr. Disponible a:
https://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&document
Id=C1256A25004A262AC12568030036D1CC
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE (1997). Odluka o usvajanju zahtjeva u
nadzoru izbora, U-VII-245/1997. [Online]. Sljeme.usud.hr. Disponible a:
https://sljeme.usud.hr/usud/praksaw.nsf/fOdluka.xsp?action=openDocument&document
Id=C1256A25004A262AC12567D200463F13
41
ÚSTAVNÝ SÚD SLOVENSKEJ REPUBLIKY (1999). II ÚS 10/99 [Online].
Ustavnysud.sk. Disponible a:
https://www.ustavnysud.sk/ussr-intranet-portlet/docDownload/e55f380b-f9a0-4725-
9d92-c67dd9dd0c5d/Rozhodnutie%20-
%20Uznesenie%20o%20spojen%C3%AD%20II.%20%C3%9AS%209_99.pdf
VALGDIREKTORATET (2017). Election observation [Online]. Valg.no. Disponible en:
https://www.valg.no/en/about-the-election/about-the-election/election- observation/
VALMYDIGHETEN (2018). Erfarenheter från valen 2018. [Online]. Val.se. Disponible
a:
https://www.val.se/download/18.3acea2511672bd8769229f0/1550219505460/Erfarenhe
ter-valen-2018.pdf
VALMYDIGHETEN (2019). Offentlighet och valobservation. [Online]. Val.se.
Disponible a:
https://www.val.se/val-och-folkomrostningar/det-svenska-valsystemet/offentlighet-och-
valobservation.html
