Estudio de Caso

“Las inundaciones de Santa Fe de 2003, el Sistema Federal deEmergencias y la actuación de los Organismos Nacionales”.

Sergio NegriRuth Zagalsky

Septiembre 2005

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ÍNDICE

I.- INTRODUCCIÓN...................................................................................................................... 2

II.- EVALUACIÓN DE LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS AL SIFEM............................ 7

1.- ETAPA DE MITIGACIÓN.......................................................................................................... 9

1.1.- Organismos con competencias concurrentes a elaborar un buen sistema de alertastempranas y de prevención y preparación comunitaria............................................................. 9

1.2.- Algunas consideraciones sobre el Sistema de Información y Alerta (SIA).................... 15

2.- ETAPA DE RESPUESTA........................................................................................................... 19

3.- ETAPA DE RECUPERACIÓN.................................................................................................. 21

III.- UN EJERCICIO DE SIMULACIÓN................................................................................... 24

IV.- RESPONSABILIDAD DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS NACIONALES EN

MATERIA DE EMERGENCIAS EN LA FASE DE MITIGACION........................................ 30

1.- Organismos nacionales con competencias en la fase de mitigación de emergencias

(a la fecha de la inundación en Santa Fe) ......................................................................................... 32

a.- Organismo nacional con competencia en materia ambiental .............................................. 33

b.- Organismos nacionales con competencia en materia de ordenamiento territorial............... 36

c.- Organismos nacionales con competencia en materia de obras públicas............................... 39

d.- Organismos nacionales con competencia en materia hidrológica ............................ .......... 45

e- Organismos nacionales con competencia en materia meteorológica.................................... 522.- Algunas consideraciones sobre la acción de estos organismos en las inundaciones del 2003......57

3.- La cuestión del ordenamiento territorial y la participación que le cabe al Gobierno Nacional... 72

V - ORGANISMOS NACIONALES CON COMPETENCIAS EN LAS FASES DERESPUESTA Y RECUPERACIÓN (REHABILITACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN) DEEMERGENCIAS.............................................................................................................................. 78

VI.- ACCIONES EN LA ETAPA DE RECUPERACIÓN............................................................ 83

VII.- ALGUNAS ACCIONES INSTITUCIONALES “POST – INUNDACIÓN”..................... 93

VIII.- A MODO DE CONCLUSIÓN............................................................................................ 106

BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................ 116

ANEXO I.- Imágenes satelitales de las inundaciones del año 2003 en Santa Fe........................... 118

ANEXO II.- Texto de las principales normas citadas en el trabajo................................................ 121

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I.- INTRODUCCIÓN

“De una cosa podemos estar bien seguros, la tierra nopertenece al hombre, es el hombre el que pertenece a latierra”1.

En un documento anterior (Zagalsky: 2004) se analizó la evolución organizacional delSistema Federal de Emergencias (SIFEM) principio de organización del Gobierno Nacionalpara las emergencias que comenzó a planificarse hacia finales de 1998.

El SIFEM se plasmó en una norma de creación en el año 1999 pero 5 años más tarde sehallaba con un muy bajo nivel de operatividad.

Dicho Sistema fue concebido como un “esquema de organización del Estado Nacional quearticula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con lasprovincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, paraprevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales oantrópicos”.

En su primera etapa trabajó en el intento de organización del Poder Ejecutivo Nacional paracoordinar esfuerzos en materia de emergencias, centrando su accionar en el tema demitigación, entendida como prevención y preparación.

En las siguientes, que no se llevaron a cabo, estaba planificado que se trabajara en formaconsensuada con las provincias para replicar el sistema en el nivel subnacional y que luego, enel mediano plazo, se integraran por medio de las provincias los municipios del país.

Así se contaría con un sistema integral, en el que las fuentes de información para el alertatuvieran la convergencia de los sistemas científicos y técnicos disponibles en el país, a nivelde poderes ejecutivos, de sistema educativo (sobre todo el universitario), el sector privado ylas organizaciones del tercer sector.

Es innegable que el referido sistema debe (o debió, y en todo caso debería) cumplir un rolcentral en toda emergencia que se produzca en el territorio del país, siendo sus funcionesprevistas para todas las fases que caracterizan el proceso de una emergencia, es decir las demitigación, respuesta y recuperación.

La República Argentina, por múltiples razones relacionadas con su cantidad de población y sudistribución y su vasto territorio, ha sufrido grandes catástrofes naturales en pocas ocasiones.

Entre ellas podemos citar, a título de ejemplo y en forma no exhaustiva, el terremoto quearrasó la ciudad de San Juan en 1944, así como el de Caucete de 1977, las inundaciones deBuenos Aires de los primeros años de la década de 1960, la ceniza volcánica desparramada

1 Fragmento de la carta del jefe indio Seattle de la tribu Suwamish al Presidente de los Estados Unidos deAmérica, James Monroe, 1891.

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por la erupción del volcán Hudson en 1991, y las inundaciones sucesivas en la Cuenca delPlata en diversas oportunidades durante el transcurso del siglo XX.

El problema con los desastres naturales es cuando se producen en zonas de altavulnerabilidad.

Si entendemos que el riesgo es el resultado de calcular la potencial acción de una amenaza conlas condiciones de vulnerabilidad de una comunidad o sistema y entendemos quevulnerabilidad consiste en toda la gama de factores que hacen que las personas quedenexpuestas a condiciones fuera de lo normal o inesperadas y que el grado de vulnerabilidad deuna persona, un hogar o un grupo de personas está determinada por su capacidad para afrontaro resistir situaciones problemáticas, podemos darnos cuenta que el riesgo es siempre mayorcuando las zonas en las que ocurren los desastres están densamente pobladas.

En abril del año 2003 se produjo en la Argentina una de las emergencias más importantes desu historia debida a un acontecimiento de índole natural. Nos referimos a las inundaciones queazotaron vastas porciones del territorio de la Provincia de Santa Fe con epicentro en su ciudadcapital.

La crecida del río Salado, debida a intensas precipitaciones, no pudo escurrirse como sesupone lo hizo en épocas anteriores, ya que se encauzó por motivo de obras realizadas a lolargo del tiempo por la mano del hombre inundando una gran parte de la ciudad2.

Tal fue la intensidad del desastre y de la consecuente emergencia que el 8 de mayo de 2003 elCongreso de la Nación sancionó la ley 25.7353 por la que se declaró por 180 días la zona dedesastre abarcando a localidades de 10 departamentos del centro-norte de la provincia deSanta Fe (y otras zonas de la provincia de Entre Ríos) y se creó un Fondo Especial para laReconstrucción y Asistencia ante las pérdidas ocurridas. Por este Fondo se asignó a laProvincia de Santa Fe la suma de pesos ciento cincuenta millones ($ 150.000.000) para paliarlos daños ocurridos.

Posteriormente, en diciembre de 2003, se sanciona la ley 25.812 por la que se faculta al PEN aampliar los montos originarios de ayuda, debiendo acordarse con la provincia de Santa Fe enel lapso de 30 días las cifras previstas para compensar daños, subsidiar y/o brindarmecanismos de asistencia crediticia para los damnificados que residan en las zonas de desastrea efectos de resolver la ampliación del fondo creado por ley 25.735.

Respecto de estas leyes puede afirmarse que la Nº 25.735 tuvo correlato entre susdisposiciones y su ejecución, mientras que la Nº 25.812 no fue cumplida plenamente ya quealgunas de sus disposiciones fueron vetadas por el PEN a la hora de su promulgación, enparticular la que preveía la existencia de una Comisión de Seguimiento integrada porlegisladores de la provincia de Santa Fe.

2 En Anexo I se presentan sendas imágenes satelitales en las que se evidencian los alcances territoriales de lacatástrofe.3 En Anexo II se reproducen las normas principales que se mencionan en este documento.

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Para la CEPAL se trató de inundaciones que fueron ocasionadas por una combinación deeventos, que incluyen precipitaciones por encima de lo normal, la saturación de los suelos, laelevación del nivel freático en las aguas del subsuelo, y la crecida extraordinaria del ríoSalado en la parte occidental de la ciudad de Santa Fe.

Y sus efectos fueron doblemente relevantes: para la población de la ciudad de Santa Fe por unlado y, por el otro, para el sector agropecuario en su conjunto.

Los daños estimados por ese organismo fueron de $ 2.878 millones (u$s 1.028 millones),distribuyéndose en $ 256 millones correspondientes al sector social, $ 504 millones del sectorde infraestructura, $ 2.108 millones de los sectores productivos y $ 10 millones por otrosconceptos (CEPAL: 2003).

En el momento de la emergencia, y para afrontar sus consecuencias, se montó en formaurgente un vasto operativo organizacional bajo la responsabilidad del gobierno provincial, conla simultánea e importante participación del gobierno nacional y municipal y contando ademáscon la colaboración de organizaciones no gubernamentales, entidades internacionales y lacomunidad en su conjunto.

El operativo logró atacar en forma simultánea varios aspectos y dar soluciones a muchos delos problemas urgentes que surgían.

Se evacuaron aproximadamente 150.000 damnificados, se montó un operativo sanitario(Hobert, Negri, et al: 2003), se solicitó la ayuda nacional e internacional, se obtuvierondonaciones que fueron recibidas a través del trabajo intensivo de diversas y numerosas redesde ONGs, y se instrumentaron las medidas más necesarias para contener y atender unaproblemática de inéditos alcances.

En síntesis, sobre la base de una acción de gobierno apuntalada en una comunidad sufriente,esperanzada y comprensiva; en la acción de muchas personas cuyas condiciones de liderazgose manifestaron claramente en la emergencia; sobre la voluntad y vocación de muchosservidores públicos y de voluntarios de la sociedad civil y la colaboración de las fuerzas deseguridad y las fuerzas armadas, el operativo de respuesta dio resultados que, vistos enperspectiva, resultaron satisfactorios.

Sin embargo si el SIFEM hubiese estado vigente en ese momento, muchas de las acciones quese tomaron sobre la base de esos liderazgos naturales y de criterios desarrollados al calor de lanecesidad, se hubiese contado con mecanismos preestablecidos que les habrían simplificado lagestión a los responsables de la conducción del Centro de Operaciones de Emergencias que seconstituyó en el momento en la ciudad de Santa Fe.

Y, lo que hubiera sido aún más relevante en vista de lo acontecido, se podía haber contado conun sistema de alerta temprana hidrológico ya que al crearse el SIFEM se previó la constituciónde una red de radares meteorológicos dotados de tecnología moderna y de avanzada para el

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país que, de haberse instrumentado, hubiese ayudado con el cumplimiento cabal de esafunción preventiva.

El SIFEM debería haber tenido ese rol relevante si se hubiera verificado previamente eldesarrollo institucional que se había conceptualizado en su etapa fundacional.

No es el objeto de este documento evaluar las características, los alcances y resultados deloperativo gubernamental instalado en oportunidad de producirse las inundaciones del 2003.De hecho uno de los autores fue partícipe del equipo provincial que abordó las cuestiones desalud pública en esa emergencia.

En cambio, y a fin de enriquecer el análisis de un episodio que debe dejarnos lascorrespondientes lecciones, se pretende en este trabajo hacer un ejercicio analítico que permitaarribar a algunas conclusiones sobre el papel que le hubiera correspondido cumplir al SIFEMen este episodio reciente, en particular en la fase de mitigación, de forma tal de que puedaservir de enseñanza para acontecimientos similares que puedan presentarse en el futuro,máxime ante la posibilidad de incremento de desastres naturales sobre la base del cambioclimático que experimenta el planeta.

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II.- EVALUACIÓN DE LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS AL SIFEM

Partiremos de considerar cuáles eran los organismos de base en 1999, al momento del dictadodel Decreto Nº 1250/99, y analizaremos brevemente la relación de los citados organismos concada una de las etapas de las emergencias: mitigación, respuesta y recuperación.

Partimos de los organismos existentes en ese momento porque, como se verá a lo largo deldocumento y se puede ver en la bibliografía citada, el transcurso del tiempo y los cambios degobierno provocan modificaciones en la Ley de Ministerios, aperturas y separaciones de estasunidades de mayor nivel, y también alteraciones en los nombres de las unidades deorganización de la Administración Pública Nacional con o sin cambios en su inserción.

Sin embargo la mayor parte de los objetivos se mantienen, al menos en las descripcionesescritas que surgen del análisis de las competencias de los Ministerios y de las estructuras delos diversos organismos.

A continuación se expone un listado de los organismos de base señalados en el Decreto Nº1250/99 y se señala su participación en las etapas respectivas4:

ETAPAS DE LA EMERGENCIA Mitigación

Res-puesta

Recupe-ración

PRESIDENCIA DE LA NACIÓNAutoridad Regulatoria Nuclear X XComisión Nacional de Energía Atómica X XSindicatura General de la Nación5 X X XSecretaría de Desarrollo Social X X XDirección de Emergencias Sociales XSubsecretaría de Vivienda X XSecretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable X X XAutoridad Interjurisdiccional de Cuencas X XComité Interjurisdiccional del Río Colorado X XInstituto Nacional del Agua y el Ambiente X XSubsecretaría de Ordenamiento Ambiental X XSubsecretaría de Recursos Hídricos X XOrganismo Regulador de Seguridad de Presas X XSubsecretaría de Desarrollo Sustentable X XSubsecretaría de CoordinaciónSecretaria de Asistencia Internacional Humanitaria "CascosBlancos"

X

Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa XSecretaría de Prensa y Difusión X X XSecretaría de Comunicaciones X X

4 Modificados luego por los diversos cambios estructurales del Estado, principalmente decreto 357/02 y

modificatorios.5 En tareas de control de gestión para realimentar ciclos y analizar desvíos

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ETAPAS DE LA EMERGENCIA Mitigación

Res-puesta

Recupe-ración

Comisión Nacional de Comunicaciones XJEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS X X XMINISTERIO DEL INTERIORSecretaría de Asistencia Financiera a las Provincias. XSecretaría de Seguridad Interior X X XSubsecretaría de Planeamiento y Protección Civil. X X XDirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil X X XPrefectura Naval Argentina XGendarmería Nacional XPolicía Federal Argentina XMINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTOSecretaría de Relaciones Exteriores y AsuntosLatinoamericanos.

X X

Comisión Nacional de Actividades Espaciales XMINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOSPÚBLICOSSecretaría de Hacienda X XSecretaría de Programación Económica y Regional XInstituto Nacional de Estadísticas y Censos XSecretaria de Obras Públicas XDirección Nacional de Vialidad Secretaria de Transporte X XSubsecretaría de Puertos y Vías Navegables X XDirección Nacional de Vías Navegables XSecretaría de Energía X XSecretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación XInstituto Nacional de Tecnología Agropecuaria XSecretaría de Industria, Comercio y Minería X XSubsecretaría de Minería XServicio Geológico Minero Argentino XMINISTERIO DE DEFENSAInstituto Geográfico Militar XEstado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas XEstado Mayor General del Ejército, Armada y Fuerza Aérea XInstituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de lasFuerzas Armadas

X

Servicio Meteorológico Nacional XServicio de Hidrografía Naval XSecretaría de Asuntos Militares XMINISTERIO DE CULTURA Y EDUCACIÓNSecretaría de Programación y Evaluación Educativa XSubsecretaría de Gestión Educativa XMINISTERIO DE SALUD Y ACCIÓN SOCIALSecretaría de Programas de Salud X X XDirección de Emergencias Sanitarias X X XDirección de Promoción y Protección de la Salud XMINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIALSecretaría de Empleo y Capacitación Laboral X

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1.- ETAPA DE MITIGACIÓN

(entendida como prevención y preparación)

1.1.- Organismos con competencias concurrentes a elaborar un buen sistema de alertastempranas y de prevención y preparación comunitaria6.

Existen en el listado organismos con competencias específicas para diferentes temáticas.

En tal sentido se esboza una pequeña explicación en cada uno de ellos sobre cuáles son lostipos de accidentes o catástrofes, tanto de origen natural como antrópico, y en formaindependiente de las magnitudes que pueden alcanzar los desastres que se pueden producir.

Esta aclaración se relaciona con que la cantidad de gente afectada por el derrame en un diquede colas de una producción minera ubicada en una zona muy despoblada tiene seguramentemenor impacto en el número de habitantes afectados que un terremoto que afecte variasciudades capitales de provincia o una inundación provocada por el desborde de un ríointerjurisdiccional de la magnitud del Paraná.

No significa que la prevención no sea necesaria en todos los casos, pero sí implica que lapreparación incluye a cantidades pequeñas o a grandes núcleos de personas.

Comenzamos a describir las funciones en el orden en el que se encontraban en el decretooportunamente citado a los efectos de entender el porqué de la cantidad de organismos, yteniendo en cuenta que muchos de ellos no hacen específicamente al tema de inundacionesque es el objeto de estudio al que se orienta esta publicación.

Competencias de los organismos

Autoridad Regulatoria Nuclear y Comisión Nacional de Energía Atómica

Deberían en forma conjunta ser responsables por la preparación de Planes de contingenciaspara accidentes nucleares, tanto de las centrales de producción de energía nuclear, como losque pueden producirse por el uso de elementos radiactivos en diversas aplicaciones tales comola salud humana, la producción alimenticia, etc.

Ambas instituciones deberían relacionarse con el SIFEM, en forma directa o por medio delárea temática responsable de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, para elenvío de información sobre transporte de residuos peligrosos y para el entrenamiento deresponsables de respuesta en municipio por los que se atraviesa al proceder al depósito deresiduos radiactivos de media y baja radiactividad.

Asimismo son responsables por el control de depósitos de colas en yacimientos de mineralesradiactivos (uranio, vanadio, etc.), en explotación o abandonados.

6 En función de los organismos de base citados en el Decreto Nº 1250/99

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Sindicatura General de la Nación

No es un responsable directo, pero sin embargo es la unidad responsable de controlar lagestión de la Administración Pública Nacional, lo que no significa solamente intervenir sobrela forma de la realización de sus gastos sino sobre la eficiencia de su funcionamiento.

Es por ello que debe controlar la gestión de los organismos pertinentes y señalar los desvíosque deben ser corregidos para mejorar dicha gestión en la permanente búsqueda de laoptimización de los servicios que el Estado debe brindar a la sociedad.

Secretaría de Desarrollo Social

Debe ser el área responsable de transmitir – por medio de los múltiples programas quedesarrolla con provincias y municipios – los principios básicos del comportamiento anteemergencias, relacionados en cada caso con el tipo de catástrofes posibles en función de losproblemas de las zonas. Es además el área que debe contar con un equipo de evaluación dedaños, en el aspecto social disponible para el caso de emergencias, así como disponibilidad deelementos de asistencia a damnificados o posibilidades de compra sencilla de insumos enforma oportuna ante una necesidad urgente.

Debe promover la preparación de las poblaciones potencialmente afectadas utilizando paraello la relación con provincias y municipios.

Subsecretaría de Vivienda

Debe ser el área responsable de normar o proponer las normas por medio de los mecanismosde concertación federal, en el ámbito de su competencia sobre las condiciones básicas quedeben reunir las viviendas para impedir problemas evitables en caso de suceder una catástrofe.

Es el único ámbito que puede evaluar la forma de aplicación de los fondos del FONAVI ofondos que lo hayan sucedido, para impedir que se asienten conjuntos de viviendas, sobretodo en el caso de las financiadas por organismos estatales de los tres niveles de gobierno, enterrenos no aptos para ello o que se construyan las viviendas sin los requisitos necesarios paralas zonas en las que se instalan.

Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable

Reúne en su ámbito de competencia numerosas actividades que tienden a la prevención deaccidentes naturales y antrópicos.

Es autoridad de aplicación de diversas leyes, entre las que se cuenta la Ley de Gestión deResiduos Peligrosos Nº 20.541 y tiene responsabilidades sobre la Ley General del AmbienteNº 25.675.

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Además es el órgano de coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego que es el primerPlan por tipo de emergencia a nivel nacional desarrollado por el país, por lo que tieneexperiencia que es capitalizable para otros planes necesarios.

Autoridades Interjurisdiccionales de Cuenca: Limay-Neuquén, Río Colorado, Cuenca delPlata y demás Comités de Cuencas.

Son unidades que intervienen en la administración de recursos hídricos interjurisdiccionales7 yque en algunos casos cuentan con elementos de monitoreo y seguimiento de la evolución dedichos recursos.

Deben actuar coordinadamente con los demás organismos de información sobre situación delsistema hídrico nacional con el fin de constituir un sistema de alerta eficaz.

Instituto Nacional del Agua y el Ambiente.

Es un organismo que tiene por objetivo satisfacer los requerimientos de estudio, investigación,desarrollo tecnológico y prestación de servicios especializados en el campo del conocimiento,aprovechamiento, control y preservación del agua con el fin de brindar aportes técnicosespecializados para el desarrollo de la política hídrica nacional.

El Instituto desarrolla actividades en diversos campos de estudio entre los que se pueden citaralgunos tales como: crecidas, inundaciones y aluviones, erosión y sedimentación; sistemas dealerta hidrológico; calidad de agua, contaminación; impacto hidráulico de obras deinfraestructura, etc.

Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental.

Entre sus objetivos está la educación de la población y grupos sectoriales en la producciónsustentable, por lo que debe intervenir en el diseño de actividades de prevención, orientando ala sustentabilidad ambiental las medidas que se diseñen.

Subsecretaría de Recursos Hídricos.

Debe ser el órgano rector en materia de políticas hídricas, con lo que debe intervenir en todoaquello que se relacione con la gestión de las aguas.

Organismo Regulador de Seguridad de Presas (ORSEP):

Tiene entre sus competencias el fiscalizar la elaboración, ejercitación y actualización deplanes de acción durante emergencias y propender a la concientización de los OrganismosPúblicos y Privados y de la población en general, sobre la necesidad de toma de concienciapara disminuir el riesgo en casos de emergencia.

7 Ley de Gestión Ambiental del Agua Nº 25.688.

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Secretaría de Prensa y Difusión:

Debe ser uno de los principales instrumentos para la prevención y la preparación del GobiernoNacional, tanto en lo que hace a la comunicación del Gobierno con la sociedad como en lapreparación de materiales de difusión.

Jefatura de Gabinete de Ministros:

Es pensada como el núcleo coordinador de todo el sistema, dada la función de su titular comoresponsable de las reuniones de gabinete ministerial y de “primus inter pares” como MinistroCoordinador.

Ministerio del Interior, Secretaría de Seguridad Interior, Subsecretaría de Planeamiento yProtección Civil y en particular la Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil

Deben ser el núcleo central de la planificación y seguimiento de las actividades referidas a laetapa de mitigación y el centro difusor de conocimientos específicos respecto de la mitigaciónde catástrofes tanto de origen natural como antrópico. Deben asimismo ser quienes mantienenla relación permanente con la red de Defensas Civiles de las provincias argentinas y un nexopermanente con los cuerpos de bomberos, tanto oficiales como voluntarios.

Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)

Es el organismo de base que brinda las imágenes satelitales con el fin de permitir el trabajosobre ellas a todos los organismos nacionales y/o provinciales que así lo requieran.

Funciona no sólo como proveedor de imágenes sino como capacitador en su interpretación.

Todas las unidades que se citan del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,actualmente dependientes o del Ministerio de Economía y Producción o del Ministerio dePlanificación Federal, Inversión Pública y Servicios, tienen un rol en la etapa de mitigación.Entre ellos se cuentan:

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos:

Es el que brinda la información poblacional, a través de los diferentes censos que se llevan acabo.

Esta información debe permitir alimentar una base de datos interactiva sobre soporte deSistema de Información Geográfica (SIG) cuya información territorial de base es brindada porel Instituto Geográfico Militar a todas las entidades del Estado Nacional.

Es un organismo relevante de información básica pese a no participar necesariamente enactividades de difusión.

Los censos deberían contemplar elementos que permitan prevenir para casos de emergencias.

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Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables - Dirección Nacional de Vías Navegables(actualmente en Secretaría de Transportes):

Tenía en su seno la Hidrovía Paraguay – Paraná con sistemas propios de medición hidrológicasobre la cuenca del Plata.

Secretaría de Energía:

Controla y dicta políticas sobre el manejo de combustibles, y sobre el control de los serviciospúblicos concesionados y privatizados, además de ser el responsable político de los entesreguladores de energía eléctrica y gas. Es decir, es responsable de la existencia y actualizaciónde planes de contingencias múltiples.

Sus resoluciones forman parte de sistemas preventivos y de protección del ambiente.

Los Entes Reguladores, que dependen políticamente de esta Secretaría (ENRE, ENARGAS)deben participar en los sistemas de mitigación por medio de un control permanente de laexistencia, mantenimiento y control de los planes de contingencias de las empresas deservicios públicos privatizadas o concesionadas.

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria:

Tiene en su interior el Instituto del Clima y del Agua con un radar meteorológico en vías deinstalación que aporta información hidrometeorológica de relevancia para su incorporación aun sistema integral de información y alerta.

Es además un proveedor relevante de información para la declaración de emergenciaagropecuaria, que se emite ante desastres de magnitud e implica la no percepción deimpuestos para el Gobierno Nacional.

Secretaría de Industria, Comercio y Minería incluye en su seno la Subsecretaría de Mineríade quien depende como organismo desconcentrado el Servicio Geológico Minero Argentino(SEGEMAR):

Este organismo es responsable por la preparación y difusión de mapas de riesgos geológicos einclusive de algunos riesgos ambientales sobre los que se debe trabajar para la prevención deemergencias basadas en fenómenos naturales. En el momento de la creación del SIFEMintegraba el SEGEMAR el Instituto Nacional de Prevención Sísmica (INPRES))8 que es elorganismo nacional que provee información y alertas cuando ello es posible sobre sismos enel país.

Ministerio de Defensa: Si bien su rol es mucho mas identificado con la respuesta, tiene unaparticipación fundamental en la etapa de mitigación debido a que diversos organismoscientíficos y técnicos se encuentran en su ámbito de competencia. 8 Actualmente depende de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, InversiónPública y Servicios.

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Instituto Geográfico Militar:

Como ya se mencionó, es el que brinda la base geográfica oficial sobre la que se debe montartodo el Sistema de Información Geográfica (SIG) de información para emergencias.

La concurrencia de información de los diversos organismos a este SIG es la base del manejode un sistema integral de información y alerta.

Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA):

Tiene experiencia en accidentes biológicos y químicos y debe brindar la informaciónsustancial para la elaboración de planes de contingencias en esta temática.

Servicio Meteorológico Nacional:

Con sus casi 133 años de existencia, es el organismo científico-técnico mas antiguo del país,creado el 4 de octubre de 1872 por el Congreso de la Nación9, y tiene como parte de su misiónprestar servicios públicos de inspección, pronóstico y asesoramiento, así como participar delas actividades agrometeorológicas que se desarrollan en el país, en coordinación con elMinisterio de Economía de la Nación (Por la existencia del Instituto del Clima del INTA).

Entre sus funciones se propone colaborar en la reducción de los efectos negativos de caráctersocial y económico, de los desastres naturales de origen meteorológico.

Servicio de Hidrografía Naval:

Creado hace 126 años, cuenta con mareógrafos y radares y tiene un sistema de informaciónmeteorológica para la Armada y para los usuarios que ejecuta sus actividades por medio decentrales meteorológicas navales, unidades de asesoramiento meteorológico, dos radaresmeteorológicos de tormenta, que deben contribuir a la red nacional de datos meteorológicos, yuna red de estaciones de observaciones meteorológicas de superficie y altura, tanto en tierracomo a bordo de buques, que contribuye a la red nacional de estaciones meteorológicas.

Ministerio de Cultura y Educación (actualmente de Educación, Ciencia y Tecnología):

A través de sus diferentes unidades (Secretaría de Programación y Evaluación Educativa ySubsecretaría de Gestión Educativa en el momento de la creación del Sistema) y comocoordinador del Consejo Federal de Educación, tiene un rol fundamental en la prevención yaque la difusión de las acciones de prevención y la preparación a nivel de la enseñanza formalson básicas en todos los sistemas existentes a nivel mundial.

En los hechos gran parte de la producción de materiales educativos que resultan necesariospara difundir las acciones de prevención tienen a las escuelas como centros nodales.

9 Ley Nº 559.

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Ministerio de Salud y Acción Social (actualmente están por separado el Ministerio de Salud yAmbiente y el Ministerio de Desarrollo Social):

Debe preparar y entrenar a profesionales que puedan actuar durante las emergencias, así comoincluir en sus programas de salud todas las acciones necesarias para que la gente se encuentrevacunada y prevenida en situaciones de catástrofes.

Para ello contaba al momento de desarrollarse el sistema con la participación de la Secretaríade Programas de Salud y de las Direcciones de Emergencias Sanitarias de Promoción yProtección de la Salud

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la Secretaría de Empleo yCapacitación Laboral:

Debe intervenir en el dictado de cursos y en el desarrollo de materiales de difusión para laprevención.

1.2.- Algunas consideraciones sobre el Sistema de Información y Alerta (SIA).

A continuación se expondrá brevemente en que debía consistir el sistema de información yalerta en su etapa inicial.

El sistema a diseñar, para el cual se licitaría equipamiento fundamentalmente informático,debía ser un sistema que generara alternativas a partir de datos relevantes procesados entiempo real y mediante criterios de análisis adecuados para ayudar a la toma de decisionesdurante la etapa de respuesta a una emergencia, que permitiera centralizar la informaciónprocesada de acuerdo con pautas a fijar en el curso del trabajo para la etapa de mitigación, yque colaborara en la elaboración de la información necesaria para la etapa de recuperación.

En primera instancia se pretendía que el monitoreo, por integración de sistemas deinformación de los organismos pertinentes, estuviera preparado para dar respuesta a los tiposde emergencias más importantes y frecuentes: Inundaciones, Sismos, Incendios Forestales ySequías.

Se planteaba desde su diseño que se debían instalar equipos y conexiones en la Sala delCentro de Operaciones de Emergencias (COE) de la JGM para poder comenzar a operarcuanto antes, y que el diseño del sistema debía contar con capacidad de incorporación denuevos tipos de emergencias, integrando progresivamente a todo el territorio nacional.

Como ya se mencionó, el sistema debía operar en un ambiente SIG conectado al sistema deComunicaciones del SIFEM que permitiese según diferentes niveles de acceso, el intercambiode información con los Organismos de Base, y con todos aquellos que, debidamenteautorizados, efectúen consultas o aportes que realizar a la Base de Datos Gráficos-Alfanuméricos.

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Asimismo debía ofrecer las herramientas que permitieran ayudar en la toma de decisiones enlos diferentes niveles, y la correspondiente emisión de las órdenes del Gabinete deEmergencias (GADE) constituido por los diferentes Ministros relacionados con la temáticadel Gobierno Nacional, a los coordinadores o responsables de los grupos de evaluación y derespuesta en la zona en emergencia.

Se establecía en la propuesta de diseño y desarrollo que el Sistema, en períodos normales,debería poseer capacidades de intercambio y procesamiento de información relevante ydesarrollo de estrategias, y ante las diferentes situaciones de emergencias debería en cambioposeer la capacidad categorizar la emergencia y proponer cursos de acción alternativos paraser elevadas al Gabinete de Emergencias.

Para aclarar la situación de los diversos organismos de base se hace notar que la filosofía delsistema estaba soportada en la idea de establecer una red convergente de distintos Organismoshacia el Sistema de Información y Alerta (SIA).

Esto significa que la tendencia era a que, para cada uno de los fenómenos, varios Organismosde Base capturaran la información y la procesaran, elaborando productos que, desde el puntode vista del SIA, serían productos intermedios.

A su vez estos productos intermedios se deberían concentrar en uno de dichos Organismosque era quien se iba a ocupar de reunir el conjunto de los datos en bruto y preelaborados, paradar lugar a una síntesis (elaborada a través de modelos) que es la que se transmitiría al Centrode Información operando en la JGM, que así interactuaría con un único nodo de informaciónpara cada fenómeno.

Los radares meteorológicos, que formaban parte de los instrumentos esenciales para eldesarrollo del Sistema de Información y Alerta, deberían haberse licitado en el año 2000, enfunción de eso, en un plazo de tres a cuatro años como máximo iban a estar interconectados yoperando como parte de la red de información de fenómenos hidrometeorológicos.

Más de la mitad del territorio nacional, con una alta concentración de población (cerca 80%) yasiento de actividad económica relevante, se encuentra expuesto a la acción de fenómenoshidrometeorológicos severos que generan pérdidas recurrentes en vidas y vivienda e impactansignificativamente en las actividades humanas.

Estos fenómenos hidrometeorológicos son consecuencia de convección severa, y entre ellos seproducen tormentas eléctricas, sistemas convectivos de mesoescala, tornados en sus variadosgrados de severidad, turbulencia atmosférica, precipitaciones horarias excepcionalmenteintensas con sus secuelas de inundaciones, aluviones y remociones en masa, etc.

Al contrario de lo que se puede imaginar un lego, estos hidrometeoros no sonmeteorológicamente extensos, sino fenómenos pequeños. Se originan en escalas de tiempo yespaciales, denominadas ‘de mesoescala’ o ‘subsinóptica’, cuyas dimensiones son variables enfunción del hidrometeoro del que se trate.

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Los más severos no se detectan con las redes de estaciones meteorológicas sinópticas deobservación convencionales existentes en el País.

Los radares meteorológicos, o de tormenta, son los que permiten detectar esas escalas y otrasconexas más pequeñas, como la de los cúmulos, de la turbulencia, de los tornados, etc.

El advenimiento de la tecnología ‘Doppler’ ha permitido registrar los grados de severidad delos fenómenos hidrometeorológicos extremos, tecnología que no se dispone en la Argentina,salvo en el caso del radar de Ezeiza.

Los avances de procesamiento digital de la información, permiten la recopilación de datossumamente importantes para evaluar la génesis, desarrollo y decaimiento de estoshidrometeoros de modo de mejorar cada vez más la comprensión de su dinámica.

No obstante los avances mencionados, es necesario señalar que los radares por si mismos noagotan la necesidad de plataformas sensoras y recolectoras de datos y son tan sólo una parte deun sistema integral de Información y Alerta.

Estos equipos deben ser necesariamente complementados con procesamiento en línea deimágenes satelitales de alta resolución y con registro continuo de una red de estacionesmeteorológicas adecuada y modelos de pronóstico modernos que posibiliten en cada caso a ladetección de fenómenos de magnitud y complejidad.

Al inicio de la planificación del SIFEM funcionaban cinco radares meteorológicos en laRepública Argentina. Dos del Servicio de Hidrografía Naval de la Armada Argentina, y tresde la Provincia de Mendoza. Los dos primeros, de banda C, de primera generación, sin‘Doppler’, uno en Bahía Blanca y el otro en Dársena Sur de la Capital Federal, incorporadosal intercambio en tiempo real de información meteorológica del Servicio MeteorológicoNacional de manera muy precaria, mediante mensajes en papel. Los tres restantes son deorigen ruso, de banda S y X, no integrados a la red, dos (2) en San Martín y el restante en SanRafael.

También había radares de empresas privadas: uno en la Provincia de Jujuy y otro más enMendoza, de tecnología probablemente más actualizada, automatizados y tampoco integradosa la red.

El INTA se encontraba al momento de la convocatoria para estructurar el SIFEM abocado a lacompra de un radar propio, el que a agosto del 2005 todavía no se encuentra operando deacuerdo con la información que han recabado los autores y que se instalaría en la ciudad dePergamino.

Según documentación elaborada durante el proceso de organización del SIFEM, los beneficiosconcretos de una red de radares meteorológicos consiste en disponer de nuevas y sofisticadascapacidades de detección y medición y, consecuentemente de alertas, de condiciones de medioambiente adverso y severo, y en el mejoramiento sustancial de las herramientas actuales para

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adoptar decisiones y acciones tendientes a salvaguardar vidas, bienes y actividades sociales yeconómicas regionales.

Una red de radares meteorológicos de tormenta es de vital importancia para un sistema dealerta temprana ya que esos radares son las únicas plataformas de sensado remoto que midenpartículas de agua, hielo y polvo en la atmósfera, de manera continua en el tiempo (porejemplo cada 5 minutos) y en el espacio (cubriendo instantáneamente áreas de 47.000 Km2

como mínimo y alturas que alcancen las nubes de tormentas eléctricas convectivas en laatmósfera), con eficiente autonomía de operación.

Es decir, no sólo ven las nubes sino que miden dentro y fuera de ellas, las detectan,monitorean su dinámica (génesis, disipación y movimiento), miden sus características yseveridad, y registran tornados cuando aún están generándose kilómetros arriba antes de quealcancen el piso.

En la primera etapa del proyecto dentro del SIFEM se instalarían y operarían diez (10) radaresque se obtendrían a partir de:

Repotenciar el radar del INA instalable en Córdoba, y los dos del Servicio de HidrografíaNaval, quedando el de Bahía Blanca en esa ciudad.

Trasladar el radar de Dársena Sur a Mar del Plata.

Ubicar el del Instituto de Clima y Agua del INTA en Junín o Pergamino, Provincia deBuenos Aires.

Instalar el recientemente adquirido por el Servicio Meteorológico Nacional en Ezeiza.

Adquirir e instalar otros cinco (5) radares más a instalar en Santa Rosa, Paraná,Resistencia, Iguazú y Jujuy.

Con esto se producía una cobertura suficientemente amplia para abarcar todas las zonasafectables potencialmente por tormentas severas.

En función de las previsiones presupuestarias del crédito otorgado por el organismomultilateral (BID) y de la necesidad de finalizar el componente de mitigación cuyo plazovencía a fines del año 2000 y que se prorrogó hasta fines del 2001, y que luego fue dado debaja, se fue disminuyendo el número primero a siete radares, luego a cinco y finalmente no secompró ninguno.

El monto asignado en el préstamo BID era de u$s 16.350.000 para todas las actividades(repotenciación, instalación de la red de conexión y compra de los nuevos), estaba otorgado yde acuerdo con la modalidad de estos tipos de operativa, seguramente se deben habergenerado pagos de comisiones de compromiso por la no utilización del crédito.

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2.- ETAPA DE RESPUESTA

Los organismos participantes en la etapa de respuesta son muchos menos que los queintervienen en las etapas de mitigación y de recuperación.

Entre ellos podemos señalar que algunos intervienen en forma acotada y en casos específicosmientras que otros, como las fuerzas armadas y de seguridad, lo hacen sistemáticamente.

Entre los que intervienen en forma acotada podemos citar a la Comisión Nacional de EnergíaAtómica, a la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, que participa sólo encuanto es responsable de la coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego que combateincendios forestales, y en lo que hace a la aplicación de la ley de residuos peligrosos, laSecretaria de Asistencia Internacional Humanitaria "Cascos Blancos" que interviene, juntocon las áreas competentes del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional yCulto en lo que hace a la recepción de donaciones internacionales y a los pedidos de asistenciainternacional.

La Sindicatura General de la Nación10, como ya se dijo anteriormente, siempre debe estarcontrolando, especialmente la gestión, para indicar desvíos respecto a las metas y señalar loscaminos de corrección.

La Secretaría de Desarrollo Social, en particular por medio de la Dirección de EmergenciasSociales, debe mantener equipos y medios de asistencia en forma permanentementeactualizada, debe colaborar en la preparación de la información sobre disponibilidadeslogísticas para las emergencias y debe tener capacidad de respuesta en tiempo y forma en elmomento de requerirse su asistencia.

Las comunicaciones son fundamentales durante la respuesta.

Por el lado de las comunicaciones tecnológicas, disponibilidad de líneas en la emergencia,equipos de comunicación radiales y satelitales que permitan que las misiones de evaluación dedaños puedan mandar sus informes con la velocidad imprescindible y disponiendo de lasfranjas de espectro adecuadas, son la Secretaría de Comunicaciones y la Comisión Nacionalde Comunicaciones quienes deben intervenir para definir el instrumental más adecuado y losmedios necesarios en colaboración con los especialistas de las diversas fuerzas que participanen los operativos de respuesta.

En forma simultánea, la comunicación hacia la sociedad, para calmar tensiones y para solicitarayuda, debe estar a cargo del área competente, siempre en cabeza de un único responsable quesea la cara visible del Sistema (el Secretario Permanente del SIFEM o el Jefe de Gabinete deMinistros como presidente del GADE). En el momento de la creación del SIFEM esaorganización que debía brindar el apoyo comunicacional debía ser la Secretaría de Prensa yDifusión de la Presidencia de la Nación.

10 En tareas de control de gestión para realimentar ciclos y analizar desvíos.

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En la Jefatura de Gabinete de Ministros debía estar funcionando el COE (Centro deOperaciones de Emergencia) en un ámbito especialmente diseñado a tal efecto con espaciopara las organizaciones estatales participantes, y las organizaciones no gubernamentalesintegradas al sistema.

En ese lugar debía operar la Presidencia del GADE y el Secretario Permanente, junto con elJefe de Gabinete, debían ser los comunicadores únicos de las novedades y los referentes de lasdemandas de los funcionarios provinciales y/o municipales de las áreas afectadas.

La Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil de la Subsecretaría dePlaneamiento y Protección Civil de la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio delInterior, debía estar en permanente contacto, desde el COE, con las defensas civilesprovinciales y municipales del o de las áreas afectadas, con los cuerpos de bomberos,voluntarios y oficiales, con los que está permanentemente relacionada, y con todos aquellosque pueden aportar al mejor funcionamiento coordinado del sistema.

Además es quien por sus antecedentes debe entrenar los equipos de evaluación de daños quese deben dirigir en forma inmediata en caso de emergencia de nivel nacional, o porcooperación con las autoridades provinciales o municipales a su solicitud, a realizar la primeraevaluación de daños y los requerimientos inmediatos y mediatos (pero de corto plazo).

Las fuerzas federales de seguridad y las fuerzas policiales de cada provincia, así como losbomberos policiales y los bomberos voluntarios, deben estar a disposición del SISTEMA en elmomento de la crisis con el plan de respuesta para el tipo de emergencia completamenteconocido y estudiado para que no se generen dudas o demoras en la ejecución.

Lo mismo sucede cuando se solicita la intervención de las Fuerzas Armadas, que debenresponder a la dirección civil a cargo del SIFEM.

El rol fundamental del Secretario Permanente es mantener un sistema de información logísticapermanentemente actualizada así como a todos los integrantes de los diversos grupos y conconocimiento de los planes por etapa y por fenómeno, en función de las responsabilidadesbásicas de cada uno.

El Ministerio de Defensa es un actor relevante que va dando las indicaciones de cómo debenir ingresando las Fuerzas Armadas en la emergencia y cuál debe ser su nivel de intervención ydespliegue. Actúa en forma conjunta y dirigiendo y guiando las decisiones de los EstadosMayores: el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, y los Estados Mayor General delEjército, Armada y Fuerza Aérea, conforme lo indica la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554.

Cabe hacer notar que la intervención de las Fuerzas Armadas es una medida de últimainstancia, ante una emergencia de tal magnitud que desborda las capacidades civiles y de lasfuerzas policiales y de seguridad, o cuando por razones de distribución territorial alguna deestas fuerzas es la que está más cerca del área afectada. Pero debe quedar claramenteconsignado que las Fuerzas Armadas no dirigen la respuesta sino que forman parte de ella

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bajo el comando del máximo responsable político que, en el caso de una emergencia demagnitud nacional es el Secretario Permanente por delegación del Jefe de Gabinete deMinistros, o éste último, en forma personal.

El Ministerio de Economía, por medio de la Secretaría de Hacienda, es quien debe hacerexpedito el camino para los gastos necesarios y haciendo entender durante la etapa deelaboración de los planes por riesgo y etapa que disponer ágilmente de fondos no implicadespilfarro ni opacidad.

La Secretaria de Transporte cumple un rol de alta importancia, sobre todo por medio de laDirección Nacional de Vialidad y su red de acción conjunta con las Direcciones de Vialidadprovinciales.

La Secretaría de Energía, y en su caso los Entes de Regulación y Control, deben participar enel marco de las necesidades específicas establecidas en los planes de respuesta por tipo.

El Ministerio de Salud debe tener a través de las áreas de programación de la salud la partepertinente de los planes de respuesta y seleccionado el personal entrenado para participar en elCOE y el que se puede destinar a la actividad de campo propiamente dicha, en particularmédicos, enfermeros, psicólogos y asistentes sociales entrenados para emergencias.

3.- ETAPA DE RECUPERACIÓN

El listado que se expone a continuación es, como ya se dijo, el que surge del Decreto Nº1250/99. Sin embargo no es necesariamente un listado exhaustivo, ya que es necesario realizarconsultas integrales durante la recuperación de áreas afectadas por catástrofes de granmagnitud para definir medidas que permitan mitigar en el futuro posibles desastresequivalentes por medio de medidas que disminuyan la cantidad de daños sobre bienes,propiedades y particularmente para evitar la pérdida de vidas humanas.

Sindicatura General de la Nación11

Secretaría de Desarrollo Social

Subsecretaría de Vivienda

Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable

Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas

Comité Interjurisdiccional del Río Colorado

Instituto Nacional del Agua y el Ambiente

Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental

Subsecretaría de Recursos Hídricos

Organismo Regulador de Seguridad de Presas11 En tareas de control de gestión para realimentar ciclos y analizar desvíos.

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Subsecretaría de Desarrollo Sustentable

Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa

Secretaría de Prensa y Difusión

Secretaría de Comunicaciones

JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS

MINISTERIO DEL INTERIOR

Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias.

Secretaría de Seguridad Interior

Subsecretaría de Planeamiento y Protección Civil.

Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL YCULTO

Secretaría de Hacienda

Secretaría de Programación Económica y Regional

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

Secretaria de Obras Públicas

Dirección Nacional de Vialidad Secretaria de Transporte

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables

Secretaria de Obras Públicas

Dirección Nacional de Vialidad Secretaria de Transporte

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables

Dirección Nacional de Vías Navegables

Secretaría de Energía

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

Secretaría de Industria, Comercio y Minería

Secretaría de Programas de Salud

Dirección de Emergencias Sanitarias

Como esta etapa no resulta fundamental a los efectos de la presente exposición, no seespecifican las funciones de los diversos organismos ni se efectuarán mayores consideracionesal respecto.

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No obstante no se quiere dejar de señalar que es de vital importancia para que la prevenciónfuncione que en la etapa de recuperación se planteen las necesidades de la prevención, y no serepitan acciones que generen el mismo problema ante un evento de similar magnitud.

Esto queda muy en evidencia en los casos en los que después de una inundación de granmagnitud se vuelve a aceptar la instalación de viviendas en lugares donde las mismas fuerontotalmente arrasadas por las aguas cuando en este aspecto juega un rol determinante laautoridad local.

En tal sentido resultaría de utilidad efectuar un seguimiento de los fondos aplicados encumplimiento de las leyes Nº 25.735 y Nº 25.812, mencionadas en la introducción.

Si se valorizara el costo de las sucesivas reconstrucciones y se lo comparara con el derelocalización de barrios o conjuntos de viviendas, se podría concluir que en el largo plazo lasrelocalizaciones son rentables, tanto desde el punto de vista económico como desde la aúnmás importante arista que representa el valor de las vidas humanas.

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III.- UN EJERCICIO DE SIMULACIÓN

El SIFEM se comenzó a planificar hacia fines de 1998 y durante el año 1999 vio cristalizadasu existencia por medio del Decreto Nº 1250/99 ya citado.

Si su evolución hubiese seguido de acuerdo con lo previsto, en el año 2000 se hubiesenlicitado los equipos para la instalación del Sistema de Información y Alerta, los radaresmeteorológicos, se hubiera trabajado en una comuna de Santa Fe además de en la localidadchubutense de El Bolsón en proyectos de preparación de comunidades locales para lasemergencias más probables de esas zonas, hubiese estado finalizado el Centro de Operacionesde Emergencia en la sede de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y hubiesen estado enpreparación documentos de prevención y de difusión para poner en Internet y utilizar en ellatanto en el sistema educativo como la vía de los sistemas informales de capacitación.

Ya se habría comenzado a integrar la base de datos para adosar al SIG del Instituto GeográficoMilitar datos de población, disponibilidad edilicia de lugares para refugio, hospitales,capacidad, niveles de complejidad, disponibilidad real de camas, y datos de logística, y paraentonces ya se hubiera estado diseñando el mecanismo de accesos con claves de seguridadpara los diversos niveles de personas a intervenir.

Asimismo se hubiese conformado la Secretaría Permanente y las tres coordinaciones, demitigación, de respuesta y de recuperación que habrían comenzado a pensar en la elaboraciónde los planes por etapa y por evento.

Sobre la base de lo que antecede es que se comenzó a pensar en qué hubiese sucedido con lasinundaciones de la ciudad de Santa Fe de abril de 2003 si el SIFEM hubiese estadofuncionando y con sistemas de alerta temprana desarrollados para algunos sectores yproblemas y algunos planes de respuesta, al menos, preparados.

Para ello son significativos unos párrafos de un artículo publicado por el periodista DanielArias en un medio de prensa nacional12, los que se reproducen seguidamente:

“…Hacia mediados del próximo período gubernamental se estima que ya casi no habrá modode que una inundación como la de Santa Fe tome por sorpresa al Estado.

Es que para entonces ya estarán en órbita los ocho satélites-radar del Sistema Italo Argentinopara Gestión de Emergencias (SIASGE): dos aparatos de la Comisión Nacional deActividades Espaciales (CONEA) y seis de la Agenzia Spaziale Italiana (ASI) (…) capaces demonitorear sus territorios desde el espacio cada 12 horas, de día o de noche, llueva, truene obrille el sol, ya que los radares penetran las nubes y "leen" el terreno sin necesidad de luz…“.

12 Diario La Nación, edición del 22 de junio de 2003.

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“…Sin embargo, aun con los actuales medios locales de monitoreo espacial y terrestre hay unconsenso -desde la Universidad Nacional del Litoral hasta el Instituto Nacional del Agua(INA)- de que lo peor de Santa Fe podría haberse evitado con un sistema estataljerarquizado de alerta temprana... “.

En el mismo artículo se cita que la Dra. Goniadzky, del Sistema de Alerta Hidrológico de laCuenca del Plata del INA, indicó que por causa del desfase económico de fines de 2001 sedejó sin instrumentar una red de 80 estaciones telemétricas de ese sistema hídrico, lo queagravó la pérdida de información.

Continuando con el artículo citado, en la entrevista que el periodista realiza al Ingeniero JuanBorús, del Sistema de Alerta Hidrológico de la Cuenca del Plata el citado profesionalmenciona que lo peor del caso Santa Fe fue creado por dos terraplenes, el Irigoyen, quedefiende a la ciudad del río Salado, por el Este, y el de la ruta Rosario-Santa Fe. Y agrega queambas obras transformaron una lenta inundación de río de llanura, que siempre da tiempo aescapar y a prever una evacuación ordenada, en una brutal avenida del tipo de la de un río demontaña (flash-flood) , que llenó con cuatro metros verticales de agua el barrio delHipódromo en apenas tres horas.

Transcribimos a continuación otra parte del citado artículo ya que su lenguaje resulta claro ydescriptivo.

”…Para Borús, el vano del puente de la ruta Rosario-Santa Fe no estaba ni remotamentepensado para que este río normalmente "dormilón" multiplicara por un factor de 10 los 300metros cúbicos por segundo de su caudal habitual…“

”…En su última gran aventura de 1973, el Salado había hecho sus destrozos aguas arriba, enSantiago del Estero, pero se escurrió tumultuosamente por el flanco oeste de Santa Fe sintoparse con obstáculos. Treinta años más tarde, en cambio, la nueva onda de creciente chocócon un puente y un terraplén ruteros virtualmente impenetrables… “

”…Rápidamente, el río Salado se volvió un lago transitorio cuya "cola" creció, reptando,hacia el Norte, buscando debilidades en el terraplén Irigoyen. Y las encontró a la altura delnorteño barrio del Hipódromo, donde la cota del talud -incompleto- no llegaba a losnecesarios nueve metros sobre un frente de casi cuatrocientos metros. Por esa brecha, el aguairrumpió en una catarata imparable, para luego bajar rugiendo hacia el sur de la ciudad…”

Cabe señalar, en referencia al artículo previamente citado que uno de los graves problemasque afectan a nuestro país es que las denominadas en el lenguaje de los constructores decaminos “obras de arte”, es decir, puentes, alcantarillas, etc. suelen construirse, no sobre lasnecesidades de crecidas registradas históricamente, sino en el límite mínimo de lo permitidolegalmente, en función de los costos, ya que hacer obras con mayor luz para el paso del agua,encarece los costos de construcción. Dice Arias “En la realidad algunos ingenieros viales sonconstructores de represas, sólo que no lo hacen adrede”.

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No es posible pensar que en el lapso de menos de 3 años desde la creación del SIFEM losargentinos podríamos haber sido tan efectivos como para disponer de los planes demitigación, de respuesta y de recuperación para todos los eventos catastróficos posibles. Sepuede sí pensar que, dado que el origen de la propuesta fue un problema de grandesinundaciones, y que las inundaciones (y eventualmente los terremotos) son los desastres deorigen natural más probables en nuestro país, siendo las inundaciones mucho mas sistemáticas-y fenómenos que afectan a las zonas mas densamente pobladas-, se podría haber organizadoun sistema de alerta temprana que funcionara en tiempo real.

Esto hubiese implicado una disminución o en el óptimo deseable la desaparición de la brechaexistente (y aparentemente insalvable a la actualidad) entre los niveles técnicos y los nivelesde decisión política, lo que hubiese permitido que los funcionarios políticos a cargo de laprovincia de Santa Fe y de la ciudad capital fuesen informados a tiempo de la posibilidad de lainundación, lo que les hubiese dado tiempo para solicitar la colaboración del GobiernoNacional o dar aviso suficiente a la población civil.

La información en tiempo y forma a los niveles de decisión, que escrita en una línea parece untema menor, no lo es de ninguna manera. Como se decía más arriba la información de basedisponible en diversos organismos públicos nacionales, más la que se produce en los centrosde investigación de las universidades, principalmente las nacionales, muchas veces no seelabora de modo comprensible ni resulta oportuna en el tiempo cuando se trata de informar alos niveles políticos de decisión.

El Sistema de Información y Alerta pretendía que los informes técnicos, escritos en losdiversos lenguajes de las disciplinas científicas fuesen reelaborados y transmitidos a unresponsable con capacidad de comunicación con los decisores políticos que pudiese hacerllegar los avisos oportunamente a quienes debían actuar al respecto.

Los fenómenos naturales, a diferencia de los de origen antrópico no son evitables, pero si esposible preparar a la gente para responder a las emergencias con orden y conocimientosprevios del accionar necesario (preparación) y es posible tener los medios dispuestos para eldespliegue en terreno con efectividad y en los tiempos pertinentes.

Asimismo, es necesario contar con un sistema como el que se preveía en el diseño original delSIFEM de comunicación permanente con los medios de difusión que son quienes debentrabajar como colaboradores y no como interpeladores de los gobiernos en el momento de lasemergencias.

La comunicación social, que es un tema de alta relevancia siempre, pero de altísimagravitación en los casos de desastres de magnitud, hubiese sido una ayuda notable si hubieseestado funcionando en abril del 2003. Los periodistas especializados habrían estado encontacto con los analistas de riesgo y desde la Secretaría Permanente se debería haberorganizado la forma de difundir las posibilidades. En ese sentido los medios gráficos yaudiovisuales son los principales colaboradores en el momento de explicar qué es lo que sedebe y qué es lo que no se debe hacer cuando se realizan evacuaciones.

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Al estar el responsable provincial informado minuto a minuto de las alternativas posibles dela inundación, hubiese podido, por una parte comunicarse con las autoridades nacionales pararequerir anticipadamente la colaboración que resultara necesaria y, por la otra, reunir a losmedios de difusión a través de periodistas acreditados, y que se fueran difundiendo (como sehace en todos los países que disponen de sistemas de alerta) las zonas posibles de evacuación,la forma de los operativos de control y la transmisión de seguridad sobre el control posible dedisturbios o saqueos a la población potencialmente afectada.

También por medio de los medios de difusión se debe transmitir la localización de losrefugios, y si no estuvieran los planes de respuesta a las inundaciones provinciales aún listos,qué grupos de gente debían dirigirse a qué refugios o centros de evacuación, a fin de evitar ladispersión familiar o para atender los casos especiales de discapacitados, ancianos y enfermos.

Además son los mismos medios los que deben colaborar en tranquilizar a la población paraque las evacuaciones se hagan con el mayor orden posible, sin separar las familias y con todoslos elementos indispensables que cada uno debe rescatar de su casa para tener consigo duranteun tiempo.

Las personas que tienen posibilidad de autoevacuarse y dirigirse a la casa de parientes oamigos en zonas lejanas a la inundación, deben ser estimuladas desde los propios medios ahacerlo.

Los centros de evacuación deben ser locales comunales, gimnasios, sociedades de fomento,clubes sociales, estadios u otro tipo de entidades equivalentes, que deben estar preparadas pararecibir evacuados, desde el momento en el que reciben su habilitación municipal.

Contar con centros de evacuación permite que las escuelas de zonas no inundadas continúencon sus clases y recibiendo incluso a los niños evacuados que no pierden de esa forma surutina escolar en forma adicional a toda la conmoción que les representa salir de sus casas yver perderse muchas de sus pertenencias bajo las aguas.

La información científica también llega muchas veces a los medios de difusión, pero éstostampoco son una buena fuente de transmisión, ya que la noticia que “vende” no es la de laprevención sino la de la catástrofe lamentablemente.

Es así que los artículos científicos en los que se explicitan las posibilidades de aparición de undesastre son utilizados habitualmente a posteriori del mismo en la búsqueda de presuntosresponsables, sin entender que el mérito de la denuncia es realizarla antes de que los desastresocurran para prevenir la emergencia y suavizar sus resultados en términos de vidas y bienes.

La eliminación de esta brecha hubiese permitido eventualmente modificar el orden deprioridades de la aplicación de los proyectos con financiamiento internacional por medio delos cuales se estaban construyendo defensas y hubiese surgido en forma clara la necesidad decompletar la defensa en el tramo del hipódromo, puesta en un nivel más bajo de prioridad (oen este caso en confianza de un financiamiento nacional que no llegó con la oportunidad

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deseada), seguramente basados en estadísticas que indicaban que eran mas prioritarias algunasotras obras de defensas sobre el río Paraná, que era el que había causado mayores problemasen épocas anteriores, o por atenderse cuestiones sociales más acuciantes en respuesta a lacrisis del 2001-2002.

La existencia de un plan de respuesta para riesgos de inundaciones en zonas de llanurahubiese permitido, además de contar con un plan de evacuación y una forma de integrar lasfuerzas de seguridad y eventualmente las fuerzas armadas para el operativo de respuesta a laemergencia producida, contar con equipos de evaluación de daños que determinasen muyrápidamente las necesidades de respuesta en los diferentes ámbitos de necesidad y colaborasencon los directivos en la definición de las necesidades prioritarias.

En tal sentido, contar con los conocimientos sobre los antecedentes sanitarios de laspoblaciones afectadas implica el conocer de inmediato cuáles son las necesidades sanitariasmás urgentes, desde abrigo para evitar enfermedades hasta vacunas de reparto inmediato.

En síntesis, si imaginamos un SIFEM en funcionamiento (aunque no en régimen completosobre la base de los pocos años desde su instalación) en el nefasto mes de abril de 2003 en laciudad de Santa Fe, la mecánica habría sido aproximadamente la siguiente:

o El responsable de Gabinete provincial habría recibido de parte de la Nación un alerta sobrela crecida del Río Salado con una anticipación suficiente. Ante la perspectiva de undesborde se hubiera solicitado urgente ayuda al Gobierno Nacional para cerrar de algúnmodo, aunque hubiese sido una acción provisoria, la brecha existente en la defensa.

o El responsable provincial se hubiera relacionado con el responsable municipal de laCiudad de Santa Fe (su intendente o el responsable de nivel político de respuesta a lasemergencias).

o La ciudad hubiera puesto en marcha sus centros de evacuación. La provincia hubiesehecho lo mismo en apoyo a las autoridades locales.

o El responsable del Gabinete, la autoridad provincial o municipal que corresponda, o elJefe de Gabinete de Ministros, según la magnitud de la catástrofe prevista, hubieracomenzado a informar a la población por intermedio de medios gráficos y audiovisuales yen contacto con periodistas con cierto grado de entrenamiento de la posibilidad de lasnecesidades de evacuación.

o Los bomberos provinciales y municipales, en conjunto con la Defensa Civil provincial ymunicipal, hubiesen tenido planificado rápidamente el operativo de evacuación. ElMinisterio de Salud provincial se habría comunicado con el Nacional en forma previa pormedio de los responsables del COE para solicitar los insumos que se considerabaindispensable disponer. Lo mismo se habría realizado con las áreas de Desarrollo Social,Salud y Seguridad.

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o Las ONGs participantes en los COE (local y el general del SIFEM, si se hubiese pedido suintervención) monitorearían las solicitudes de donaciones a nivel nacional, definiendocentros de recepción y mecanismos de entrega, mientras que el mismo representante únicoante los medios informaría hora a hora las necesidades de donaciones (si esa necesidadexistiera y los mecanismos comunes fueran insuficientes para conseguir todo lo necesariopara atender a los damnificados).

o El mismo responsable de las comunicaciones iría informando al público periódicamentesobre el estado de situación, la cantidad de gente evacuada, el nivel de los daños y lasacciones de las diversas partes integrantes de la respuesta.

Las estadísticas y datos sobre cantidad de evacuados, cantidad de damnificados, cálculo delmonto de los daños, deberían haber sido anunciadas por esa sola persona responsable, y nopor cuanto entrevistado encontrasen los medios a su alcance.

A medida que la emergencia fuese disminuyendo su nivel, la información podría espaciarsepero siempre informando unificadamente la cantidad de gente que aún quedase evacuada y elnivel sanitario de la población afectada.

Muchas de estas acciones se llevaron a cabo, pero no fueron fruto de una planificación previasino que lo fueron por el voluntarismo y la capacidad de liderazgo personales(gubernamentales y no gubernamentales) que permitieron afrontar la gravedad ante los hechosque fueron presentándose en cada momento, y por la ayuda decidida de la sociedad en suconjunto.

Pero el aspecto más débil en todo este esquema es la ausencia notoria de un sistema de alertahidrológico que hubiera permitido advertir con suficiente anticipación y precisión la magnituddel avance del río Salado, con sus catastróficas consecuencias, en particular sobre el ejidourbano de la ciudad de Santa Fe.

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IV.- RESPONSABILIDAD DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS NACIONALES ENMATERIA DE EMERGENCIAS EN LA FASE DE MITIGACION

Es una verdad casi de perogrullo que en cualquier sistema los componentes permanecenunidos porque están conectados entre sí e interactúan según modalidades y con consecuenciasque dependen de sus conexiones13.

Sin embargo, y de la lectura de lo expuesto anteriormente quedó evidenciado que el SIFEM,que debía cubrir un rol que permitiera una mirada sistémica a la problemática de lasemergencias, estaba muy lejos de poder cumplimentar cabal y eficientemente con sucometido en el momento de producirse las inundaciones del 2003 en la provincia de Santa Fe.En ausencia de la posibilidad concreta de acción por parte del SIFEM14-15, u otra instancia de13 Pasquino: 2004.14 Una lectura complementaria de la declinante evolución del SIFEM está dada si analizamos que la JGM tuvogastos devengados por programas con un presupuesto específico para el rubro Emergencia por Inundacionesen su etapa fundacional, con los siguientes guarismos:Año Monto (en $)1998 290.8081999 8.777.1932000 12.853.4172001 1.823.0402002 0Fuente: Morán y otros: 2002.15 Complementariamente a esta cuestión de índole presupuestaria, puede destacarse las más abarcativasdeclaraciones del Coordinador Nacional del SIFEM en el diario El Tribuno de Salta el día 16 de noviembre de2001. En ellas Marcelo Meis señaló:"(…) la Argentina no es más, ni menos vulnerable a los desastres que cualquier otro país, pero aquí faltanherramientas tecnológicas que permitan atenderlos o prevenirlos".La Argentina ¿está preparada para atender emergencias?En general, todos los países están preparados, algunos más otros menos. Además, las emergencias sonemergencias en todo el mundo y eso se puede ver con el atentado en Estados Unidos. La diferencia es lacapacidad de inversión en obras de infraestructura y en la recuperación o reconstrucción después de losdesastres. Nuestra vulnerabilidad es económica.¿Económica y, por lo tanto, estructural?...Es estructural en el sentido económico, porque acá hay mucha capacidad desde el punto de vista profesional.Hay médicos, personas que saben trabajar en la emergencia, el rescate y salvamento, químicos... Nuestravulnerabilidad es la situación económica del país y de las provincias.¿Cuál es la principal consecuencia de la falta de recursos?Falta incorporar herramientas tecnológicas que hacen a la mejor atención y cobertura de la emergencia.¿A qué tipo de emergencia Argentina es más vulnerable?Las inundaciones son un tema central y es lo que dio lugar a que empezáramos a pensar de otra manera laatención de las emergencias. Otro gran problema son los incendios forestales, en los cuales también se trabajacon los medios que se tienen al alcance.¿Y los atentados?En el caso del terrorismo se mezclan dos aspectos: la emergencia originada por el atentado y la cuestión deseguridad. La seguridad es un tema que no nos compete. A nosotros en el SIFEM nadie nos va a preguntar siva a haber un atentado. La vulnerabilidad de los atentados la tiene cualquier país, sobre todo porque existeimaginación para realizar ese tipo de atentados. Si ocurren hay dos posibilidades: que la emergencia seaatendida por el estado provincial o municipal, o que la situación requiera atención nacional.¿Tienen en el SIFEM un mapeo del riesgo en todo el país?Tenemos regionalizado el tipo de riesgo, ya que incendios forestales no hay en todos lados, ni tampoco hayemergencias aluvionales e hídricas. También tenemos un trabajo sobre las posibles emergencias en lospróximos meses, realizado con información que nos brindan los distintos organismos que tienen la capacidadtécnica para hacer estas previsiones.¿Qué presupuesto tiene el SIFEM?Hoy el Sistema prácticamente no tiene presupuesto. El que tiene es un mínimo y fue asignado por Jefatura deGabinete para su funcionamiento. En realidad, el presupuesto central lo tiene en el crédito internacional que

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organización a nivel nacional que hubiera estado investida de sus competencias inherentes, losdistintos estamentos del Gobierno Nacional actuaron, en particular en la fase de mitigación, enforma independiente.

Esta situación no deseable, ya que contradice los principios que aseguran que el riesgo, debeabordarse en forma holística y no fragmentadamente (abordaje en el que se limita a valorar lasituación de acuerdo con el enfoque de cada disciplina involucrada), fue la que aconteció en lapráctica concreta.

Este enfoque holístico en materia de gestión de riesgos se basa, por ejemplo, en que si seconsidera exclusivamente la escala urbana analizando la vulnerabilidad desde el contextomaterial o la susceptibilidad física de los elementos expuestos a ser afectados, se deja de teneren cuenta las fragilidades sociales y los problemas de resiliencia de la comunidad.

Se cree que las consecuencias potenciales están relacionadas con el impacto del suceso perotambién con la capacidad de soportar el impacto y las implicaciones del impacto en el áreageográfica considerada (Cardona: 2001).

En ausencia de un enfoque totalizador, las actuaciones de los distintos Organismos Nacionalesfueron fragmentadas, y para dar testimonio del alcance y complejidad de las mismas es que setrazó como uno de los objetivos del presente documento hacer una evaluación de lascompetencias formales que tienen asignados los distintos Organismos Públicos dependientesdel Poder Ejecutivo Nacional.

Además de este análisis formal, en los casos en los que se cuenta con información sobre elparticular, se introducen algunos comentarios sobre el funcionamiento de dichos Organismosen el caso “sub-examine”, en la convicción de que un estudio más minucioso es posible peroque para encarar el mismo sería necesario contar con datos de base que no son de libre accesopor los medios habituales de consulta de información.

estamos ejecutando y que va a terminar siendo de 20 millones de dólares, de los cuales 10 millones se usaránpara mejorar la capacidad de algunos organismos como el Servicios Meteorológico, INTA e INA, para mejorarel sistema de alerta temprana. ¿Cuánto dinero pierde Argentina con las emergencias?Es muy difícil de determinar. Se hace una cuantificación por casos, por ejemplo con el fenómeno del Niño seperdieron 1.300 millones de dólares; en el último gran incendio forestal se perdieron 170 millones; otrasinundaciones cerca de 300 millones. Es decir, los costos son elevadísimos.¿Qué posibilidades de inversión existen en el país?Argentina va a tener que hacer algún tipo de inversión. De hecho, para evitar inundaciones como las que estánocurriendo, está prevista desde la Nación una inversión para la cuenca del río Salado, de cerca de 1.000millones en los próximos cinco años. Hay que trabajar para ver cuáles son las previsiones que debemos tomarfrente al resto de las posibles emergencias. Y cuando se habla de invertir dinero hay que hacerlo bien porquequien paga los costos somos todos, por eso uno de los objetivos del SIFEM es coordinar los esfuerzos de laNación con las provincias.

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1.- Organismos nacionales con competencias en la fase de mitigación de emergencias (ala fecha de la inundación en Santa Fe)

Jurídicamente el SIFEM, al momento de producirse la inundación del 2003, tenía existenciaplena, pero había sido trasladado a la Secretaría de Seguridad Interior dependiente delMinisterio del Interior, en razón de que el Decreto Nº 355/02 estableció que todos losorganismos de carácter nacional responsables de la atención de desastres pasaran a dependerde la Subsecretaría de Seguridad y Protección Civil en la órbita de la referida Secretaría.

El intercambio de información correspondiente entre el Estado Nacional y las provincias, secanalizaba por entonces a través de la Dirección Nacional de Protección Civil de la aludidacartera de gobierno.

Según la clasificación adoptada por el SIFEM, la etapa de mitigación involucra las accionesde prevención y de preparación.

Las tareas a realizar durante la misma implican la coordinación de las acciones y ladisponibilidad de la información necesaria para la prevención y preparación ante cualquiertipo de emergencias (ya sea a través de investigaciones científicas, técnicas o de otra clase).

Supone además el relevamiento y la sistematización, así como la elaboración y aprobacióncuando sea necesario, del marco normativo adecuado para mitigación de emergencias, seanéstas originadas en la Naturaleza o causadas por la mano del hombre.

En esta etapa deben elaborarse, promoverse y ejecutarse estrategias relativas a la educación, lacapacitación y la organización de los sectores públicos, nacional, provinciales y municipales,así como la capacitación y coordinación de otros órganos de la comunidad involucrados eneste proceso, que permitan a la población disponer de una preparación adecuada parareaccionar coordinada y cooperativamente en casos de emergencia o desastre.

También debe instrumentarse un fluido sistema de relación con organizaciones nogubernamentales con capacidad de colaboración en emergencias y con entidades del sectorempresario que también puedan hacerlo.

En resumen, todas las actividades orientadas a promover conciencia en los ciudadanos enrelación a su responsabilidad respecto de las situaciones de desastre, y a fortalecer lacapacidad del Estado para actuar con mayor eficiencia e idoneidad en estos casos, suponentareas de mitigación (Zagalsky: 2004).

A los fines de una mayor claridad expositiva, conforme los objetivos trazados en laelaboración de este documento, se puede establecer una taxonomía que agrupe a losOrganismos de mitigación según atiendan las siguientes cuestiones:

La cuestión ambiental.

La cuestión del ordenamiento territorial.

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La cuestión de las obras públicas.

La cuestión hidrológica.

La cuestión meteorológica.

En este capítulo se focalizará como objeto de estudio a los organismos nacionales concompetencias específicas sobre cada una de las cuestiones señaladas que, si bien comoquedara indicado más arriba son numerosos, se habrá de concentrar la atención en los másgravitantes y específicos a la hora de evaluar las acciones conducentes en el marco de lasinundaciones con epicentro en la ciudad de Santa Fe producidas en el año 2003.

a.- Organismo nacional con competencia en materia ambiental:

Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable

Es un área que actualmente depende del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, peroque en la época de la inundación estaba en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social.

Para evidenciar la importancia que el tema ha venido adquiriendo, se destaca que laConstitución Nacional reformada en el año 1994 incluye diversas referencias:

En el Artículo 41 se establece:

“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para eldesarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentessin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dañoambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de losrecursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidadbiológica, y a la información y educación ambientales.

Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos deprotección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alterenlas jurisdicciones locales.

Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, yde los radiactivos.

En el Artículo 43 se establece:

“Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no existaotro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o departiculares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, conarbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución,

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un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma enque se funde el acto u omisión lesiva.

Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a losderechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como alos derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y lasasociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará losrequisitos y formas de su organización”.

Por último en el Artículo 124 se establece:

“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecerórganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar conveniosinternacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y noafecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; conconocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que seestablezca a tal efecto.

Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en suterritorio”.

Por su parte la Ley General del Ambiente Nº 25.675 consagra que la política ambientalnacional deberá cumplir los objetivos de mantener el equilibrio y dinámica de los sistemasecológicos, de prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrópicas generansobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecológica, económica y social deldesarrollo y de establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización deriesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para larecomposición de los daños causados por la contaminación ambiental.

En el artículo 8º de esta ley se establecen los instrumentos de la política y la gestión ambientalsiendo el primero de ellos el de ordenamiento ambiental del territorio.

Para ello se prevé que se desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio dela Nación y se generan mediante la coordinación interjurisdiccional entre los municipios y lasprovincias, y de éstas y la ciudad de Buenos Aires con la Nación, a través del Consejo Federalde Medio Ambiente (COFEMA).

En el artículo 11º se prevé que toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, seasusceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vidade la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación deimpacto ambiental, previo a su ejecución.

La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable16 tenía dadas sus competencias por elDecreto Nº 357/02.

16 Fuente: http://www.medioambiente.gov.ar/home.htm.

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Entre sus objetivos se plantea:

Asistir al Ministro de Desarrollo Social en todo lo inherente a la preservación y protecciónambiental, a la implementación del desarrollo sustentable, a la utilización racional yconservación de los recursos naturales, renovables y no renovables.

Entender en el relevamiento, conservación, recuperación, protección y uso sustentable delos recursos naturales, renovables y no renovables.

Entender en la propuesta y elaboración de los regímenes normativos relativos a la calidadde los recursos ambientales, a la conservación y utilización de los recursos naturales, aldesarrollo sustentable, al ordenamiento ambiental del territorio y a la calidad ambiental.

Entender en el ordenamiento ambiental del territorio y en la planificación de los diferentesaspectos de la gestión ambiental nacional.

Entender en la elaboración y actualización permanente del diagnóstico de la situaciónambiental nacional y de los asentamientos humanos, en coordinación con organismosnacionales, provinciales y municipales.

Entender en la promoción del desarrollo sustentable de los asentamientos humanos,mediante acciones que garanticen la calidad de vida y la disponibilidad y conservación delos recursos naturales.

Entender en el establecimiento de métodos tendientes a la evaluación y control de lacalidad ambiental en los asentamientos humanos, así como en la formulación y aplicaciónde indicadores y pautas para verificar el uso sustentable de los recursos naturales.

Promover la adquisición de conciencia y la difusión en la sociedad sobre los problemasambientales del país.

Por su parte la Dirección Nacional de Gestión Ambiental, conforme el Decreto Nº 1300/02,tiene como responsabilidad primaria “Asistir al Secretario de Ambiente y DesarrolloSustentable en todo lo referente a la evaluación y control de la calidad ambiental, al análisis ypromoción de tecnologías, procesos y servicios ambientales, y a la prevención y control de lacontaminación”.

Entre sus acciones se contempla:

Promover sistemas e Instrumentos de gestión ambiental, tales como la evaluación deimpacto ambiental, evaluación de riesgos ambientales, auditorías y certificacionesambientales, acuerdos voluntarios, monitoreo de los recursos naturales en el ámbitopúblico y privado y

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Elaborar propuestas y ejecutar planes, programas y proyectos vinculados al ordenamientoambiental del territorio, al desarrollo equilibrado de las regiones y los asentamientoshumanos.

Como se desprende de lo reflejado con antelación, al área de ambiente del Gobierno Nacionalle compete la responsabilidad prioritaria en materia de ordenamiento ambiental del territoriodel país, así como la evaluación del impacto ambiental y de riesgos ambientales.

Además, en forma concomitante con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Públicay Servicios, le compete asegurar una gestión ambientalmente sustentable de los recursoshídricos.

Otra faceta de esta área de gobierno está referida a la cuestión del cambio climático que estáadquiriendo una creciente relevancia en los sectores científico y técnico.

Un correlato institucional de esta situación está dado por la creación de un área específica enla materia, la Unidad de Cambio Climático creada por Resolución del Ministro de Salud yAmbiente Nº 56 del 14 de enero de 2003, y por la realización en la Ciudad de Buenos Airesen el mes de diciembre del año 1994 de la X Convención sobre el Cambio Climático.

Entre las funciones de esta Unidad se encuentran las de asesorar al Secretario de Ambiente yDesarrollo Sustentable en todos aquellos aspectos relacionados con la implementación de laLey Nº 24.295 y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, eldesarrollo de actividades locales de concientización para la mitigación del cambio climático,la identificación de áreas sectoriales prioritarias para implementar actividades de mitigación yla definición de estrategias y lineamientos para las actividades de mitigación por sector,concordantes con las políticas nacionales de desarrollo sustentable.

b.- Organismos nacionales con competencia en materia de ordenamiento territorial

Sobre la base de un trabajo producido por la Fundación Hernandarias, haremos unacaracterización respecto de la cuestión del ordenamiento territorial.

Se considera que el desarrollo equilibrado y sustentable del territorio argentino, caracterizadopor fuertes desigualdades e inequidades socio-espaciales, constituye un desafío para el sigloXXI.

La integración territorial y la igualdad de oportunidades, principios rectores de la ConstituciónNacional, deberían constituir ejes centrales de una política de desarrollo territorial.

La ausencia de políticas territoriales se ha manifestado en una falta de estrategias tendientes ala reformulación productiva de ciudades y regiones, en la carencia de una concepciónestratégica sobre el desarrollo regional, en la inadecuada dotación de equipamiento einfraestructura y en la privación de acciones apropiadas para la disminución del crecientedeterioro ambiental.

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Gestionar el desarrollo territorial es articular e integrar sustentablemente diversidadesculturales y ambientales.

Es imprescindible la gestión para un desarrollo sustentable del territorio argentino conciliandoel corto con el largo plazo, los escenarios futuros y posibles con las crisis y las políticaspúblicas que se diseñen deben estar fundadas en un proyecto de país, integrado a la región y almundo globalizado (Fundación Hernandarias: s/d).

Esto implica un rol fundamental de coordinación por parte de la Nación para la gestiónintegral del territorio nacional.

Pese a esta realidad y a la complejidad del desafío, las funciones de ordenamiento territorialfiguran exclusivamente en dos organismos nacionales.

Por un lado a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable se le confieren funciones deordenamiento territorial en materia ambiental.

Y, por el otro, a la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda se le atribuyencompetencias más específicas en el plano del desarrollo urbano.

Para finalizar este parágrafo se expresa que, como se destacó más arriba, otra competenciaprimaria del Gobierno Nacional está dada en la cuestión del ordenamiento territorial desdeuna perspectiva ambiental siendo la el órgano de aplicación en la materia.

Mediante el Decreto Nº 2693/02, se plantea como Objetivos de la Subsecretaría de DesarrolloUrbano y Vivienda dependiente de la Secretaría de Obras Públicas, los siguientes:

Asistir en la coordinación y la fiscalización de la ejecución que realicen el EstadoNacional, las provincias, municipios y el gobierno de la Ciudad Autónoma de BuenosAires, en lo concerniente a los planes de vivienda y el planeamiento urbano, acordecon el régimen de asentamiento humano que establezca la política de ordenamientoterritorial.

Asistir en las funciones de Autoridades de Aplicación de las Leyes que regulan elejercicio y la ejecución de los programas y de las actividades de su competencia y enparticular los que hacen el cumplimiento de los objetivos del Fondo Nacional de laVivienda.

Intervenir en la elaboración de proyectos y en la realización y financiación de obras deurbanización, de infraestructura de servicios, de equipamiento comunitario y obrascomplementarias destinadas al desarrollo de programas de desarrollo urbano yvivienda del sector público nacional, provincial o municipal.

Integrar el Consejo Nacional de la Vivienda y coordinar las acciones derivadas de losobjetivos enumerados.

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De dicha Subsecretaría depende la Dirección Nacional de Desarrollo Urbano cuyaresponsabilidad primaria contempla:

Asistir al Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda en la formulación de laPolítica Nacional de Desarrollo Urbano y planificar las acciones conducentes a laorganización territorial y al desarrollo urbano.

Definir los aspectos normativos de la política de uso de suelo, de ordenamientoterritorial, de ejes directrices para el desarrollo sustentable de las ciudades según sudimensión y población, acorde con su escala y con su inserción en el espacioproductivo —economías regionales— de la jurisdicción a la que pertenezca.

Y entre sus acciones se cuenta:

Establecer las normas y procedimientos para la adecuada instrumentación de laspolíticas de desarrollo urbano formuladas.

Coordinar y compatibilizar con los organismos responsables, las políticas que indicanen el desarrollo urbano y en la organización territorial y promover la ejecución de lasacciones destinadas al ordenamiento de los asentamientos humanos, concurrentes aldesarrollo social de los habitantes.

Coordinar la ejecución de políticas nacionales dirigidas al desarrollo urbano y alordenamiento territorial y supervisar su ejecución.

Promover y coordinar la participación de los organismos públicos, privados o mixtosde orden nacional, provincial, municipal e internacional con intervención en materiaurbanística, así como asistir en la elaboración y celebración de convenios con losmismos.

Por otra parte, en materia de ordenamiento territorial desde un punto de vista ambiental, lacompetencia le corresponde a la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable conforme loprescripto en el Decreto Nº 357/02.

Entre sus objetivos se plantea:

Asistir al Ministro de Desarrollo Social en todo lo inherente a la preservación yprotección ambiental, a la implementación del desarrollo sustentable, a la utilizaciónracional y conservación de los recursos naturales, renovables y no renovables,tendientes a alcanzar un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano,en el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional.

Entender en el relevamiento, conservación, recuperación, protección y uso sustentablede los recursos naturales, renovables y no renovables.

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Entender en la propuesta y elaboración de los regímenes normativos relativos a lacalidad de los recursos ambientales, a la conservación y utilización de los recursosnaturales, al desarrollo sustentable, al ordenamiento ambiental del territorio y a lacalidad ambiental.

Entender en el ordenamiento ambiental del territorio y en la planificación de losdiferentes aspectos de la gestión ambiental nacional.

Entender en la elaboración y actualización permanente del diagnóstico de la situaciónambiental nacional y de los asentamientos humanos, en coordinación con organismosnacionales, provinciales y municipales.

c.- Organismos nacionales con competencia en materia de obras públicas

En el episodio de las inundaciones del 2003, este tema alcanza ribetes relevantes teniendo encuenta que una de las hipótesis que se plantearon apunta a que la ausencia de finalización deltercer tramo de una obra de contención en la zona oeste (Circunvalación oeste y acceso norte)de la ciudad de Santa Fe, fue una causal que facilitó el ingreso de las aguas al ejido urbano.

Según Bronstein y otros (Ampliación de informe: 2003), el tramo III contaba con unanteproyecto desde el 2001 y se habían encarado y estaban en curso los estudios requeridospara generar un nuevo proyecto de defensa contra inundaciones a partir de nuevos parámetrosde diseño definidos a la luz de las nuevas condiciones que han ocurrido. Sin embargo dichoanteproyecto, por datos recabados, nunca fue finalizado.

En la ampliación del informe de referencia se destaca, sobre este controvertido tema, que: “…de haber estado construido el tercer tramo de la Avenida de Circunvalación Oeste y AccesoNorte (19 km.), de acuerdo a sus originales características, el impacto del extraordinario ysúbito fenómeno se hubiera visto atenuado, en lo que refiere a la inundación del sector oestede la ciudad, aunque no hubiese evitado totalmente el ingreso de aguas del río Salado”.

En un medio de prensa se describen los alcances de gestiones provinciales ante el GobiernoNacional para lograr la inclusión de esta obra en el Plan Federal de Infraestructura 2000-2005,mencionándose que el entonces Gobernador de Santa Fe se dirigió al Presidente De la Rúa alos efectos de procurar esta incorporación. El reclamo de la provincia al gobierno nacionalpara la ejecución de esta obra comienza tras la ejecución de los tramos I y II en el año 2000 yse señala que por entonces, el gobierno de Reutemann reclama a la Nación la red de accesos aSanta Fe, junto a red de accesos a Rosario, la ruta nacional 168, ruta nacional 9 (tramoTortugas – Villa Maria), y los acueductos del centro y sur provincial, que fueroncontempladas en el anexo 2 del Decreto Nº 1299/0017.

17 Revista DERF, De Primera Mano, 16 de agosto de 2005, “Tramo III: La memoria, buen remedio para los quepretenden confundir”. Tomado de su versión electrónica.

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No obstante lo expuesto, a principios del 2001, la Nación excluye a Santa Fe de este plan deobras y la Dirección Nacional de Vialidad licita los anteproyectos avanzados de algunasprovincias (excluyendo a Santa Fe).

A la luz de la discriminación planteada, el gobierno provincial renueva su reclamo y logra lafirma de un convenio entre la Dirección Provincial de Vialidad y la Dirección Nacional deVialidad para la realización de los anteproyectos de la red de acceso a Santa Fe y Rosario(28/02/01). Resolución general de la DNV Nº 422. El convenio fue homologado mediantedecreto provincial 1469 de fecha 25 de junio de 2001 que convalidó lo actuado.

El medio de prensa aludido, en la puntualización de lo acontecido, agrega que “La ejecuciónde estos anteproyectos fue adjudicada mediante Resolución Nº 515 “de fecha 8 de marzo de2001 y formalizada mediante convenio 10611 “(antecedentes obrantes en el expediente Nº16.101-54917-5). En el acuerdo la “provincia se hace cargo de abonar las tareas y elorganismo nacional se “compromete a devolver lo invertido. Ambos anteproyectos contaroncon la “aprobación definitiva del organismo nacional”.

“La nación18 deja sin efecto el Plan Federal de Infraestructura”.

“ (…) posterior a esta “resolución aparece un decreto que la deja sin efecto (…) Nos referimosal “decreto nacional Nº 1377/01 del Ejecutivo Nacional con fecha 02/11/01, que si “bien creaun sistema de infraestructura de transporte, deja sin efecto el Plan “Federal de Infraestructura,es decir sin fuente de financiamiento alguno a “todos los proyectos elevados hasta entoncesque quedaban bajo su órbita.”

La obra “Protección de Terraplén de Circunvalación y Cierre de Defensa Noroeste – Ciudadde Santa Fe”, era una de las 60 que resultaron elegibles por la Secretaría de Obras Públicas dela Nación en el marco del presupuesto BID Nº 1118/OC-AR, contaba con un presupuestooficial de $ 1.332.744 y su plazo de ejecución se estimaba en 8 meses.

En el Anexo II del Decreto Nº 1299/00 del PEN se incluyó esa obra junto al Acueducto SurSantafesino, Acueducto Centro Oeste Santafesino, Red de Acceso a Rosario (1ª etapa) y rutanacional Nº 9 Armstrong-Tortugas (Provincia de Córdoba).

El 2 de febrero de 2001 se suscribe el convenio Nº 1.274 por el cual se encomienda a laDirección Provincial de Vialidad de Santa Fe la gestión integral de selección, contratación ycontrol de los servicios de consultoría a los fines de la redacción de los anteproyectosavanzados.

Los resultados de ese mandato fueron elevados a la Dirección Nacional de Vialidaddesconociéndose si ese Organismo hizo la aprobación técnica correspondiente que hubierapermitido dar paso ulterior a las etapas de construcción efectiva de la obra contemplada en losacuerdos suscriptos oportunamente por las instancias de gobierno nacional y provincial19.

18 SIC. Dice nación en vez de Nación. 19 La referencia de la fuente es la indicada en la nota al pie Nº 17.

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A pesar de que no se dispone información primaria sobre el derrotero burocrático que tuvo elanteproyecto de ejecución de esta obra, puede inferirse que la misma fue explícitamenteexcluida de los planes nacionales en materia de infraestructura, o bien pudo haber sucedidoque sufriera excesivas demoras en las fases previas antes de la ejecución de los planesgubernamentales, en el contexto de una gestión política que estaba atravesando por un fuerteperíodo crítico que desembocara en la salida anticipada del por entonces Presidente De la Rúa.

De hecho, y a la luz de la información obrante en las respectivas Cuentas de Inversión de lospresupuestos correspondientes a los años 2000-200320, no se observó que dicha obra estuvieraincluida en los planes ni de la Secretaría de Obras Públicas ni de la Dirección Nacional deVialidad.

Las referencias halladas, en lo que concierne a la provincia de Santa Fe, fueron las siguientes:

Año 2000 – Dirección Nacional de Vialidad

Señalamiento Horizontal Santa FeMalla 209 - A Santa Fe Emp. Rn N° 11-Prog. 123,43Malla 209 - B Santa Fe Emp. Rp N° 2-Lte.C/Chaco- Prog. 123,43 –Tostado

Año 2001 – Dirección Nacional de Vialidad

Malla 209 A - Santa Fe Emp. R.N.N° 11 - Km 123,43Malla 209 B - Santa Fe Emp. R.P.N° 2 - Lte. C/Chaco / Prog. 123,43 – Tostado

Año 2002

Malla 209 A - Santa Fe Emp. R.N.N° 11 - Km 123,43Malla 209 B - Santa Fe Emp. R.P.N° 2 - Lte. C/Chaco / Prog. 123,43 - Tostado

Año 2003

Malla 202 B - Santa Fe Tramos VariosMalla 202 A - Santa Fe F.C.G.Mitre - Emp.c/Avda. BelgranoMalla 209 A - Santa Fe Emp. R.N.N° 11 - Km 123,43Malla 209 B - Santa Fe Emp. R.P.N° 2 - Lte. C/Chaco / Prog. 123,43 - TostadoConexión Rosario - Victoria

Como se aprecia la obra del tramo III no está contemplada. Pero, por supuesto, en el caso deestar en la fase de anteproyecto o de estudio preliminar, no corresponde que sea incluidadentro de la Cuenta de Inversión.

Y en la versión integral de la Cuenta de Inversión del año 2002, vale decir la inmediatamenteprevia a las inundaciones producidas, la Contaduría General de la Nación señala que dentro delos proyectos en análisis correspondientes a la provincia de Santa Fe estaban, entre otros, el delos Bajos Submeridionales, la red de accesos a Rosario, la construcción del CERIDE, elsistema de abastecimiento de agua potable en el centro-norte, en el centro-sur y en el sur de la

20 Fuente: Cuentas de Inversión en http://www. mecon.gov.ar.

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provincia, el análisis de factibilidad del corredor Buenos Aires-Rosario, la rehabilitación delramal San Francisco del Puerto de Santa Fe, pero tampoco se registra la inclusión de la obrade defensa de la zona oeste de la ciudad de Santa Fe.

Otro tema vinculado a la obra pública es el referido a la luz insuficiente que registraba elpunte sobre la autopista Rosario-Santa Fe.

Los 155 metros de dicha luz representaban el 8 por ciento del ancho del valle aluvial en esasección (2.000 metros). La crecida del Salado origina una sobreelevación del nivel del río y unefecto de remanso aguas arriba, conforme un estudio de la Facultad de Ingeniería de laUniversidad Nacional del Litoral21.

Tras este relato de lo acaecido en materia de obras públicas, en particular respecto de lafinanciación de la obra inconclusa de defensa denominada Tramo III, corresponde consignarlos Organismos Nacionales con competencia en la materia.

Ministerio de Infraestructura y Vivienda

En el período consignado, el área política con máxima responsabilidad en el tema era elMinisterio de Infraestructura y Vivienda conforme lo establecido en el Decreto Nº 20/99.

En el Anexo XV de dicho Decreto se fijan las competencias de las áreas dependientes de eseMinisterio pudiéndose destacar, a los efectos de este trabajo, los siguientes casos:

Secretaría de Obras Públicas

Tiene competencias en22:

1. Entender en la elaboración, propuesta y ejecución de la política nacional en todas lasmaterias relacionadas con obras de infraestructura, viales, públicas e hídricas y coordinar losplanes, programas y proyectos relativos a dichas obras a nivel internacional, nacional,regional, provincial y municipal que correspondan a la Jurisdicción.

2. Entender en la formulación de las políticas habitacionales y de desarrollo urbano a nivelnacional y en la elaboración, realización y financiación de programas de vivienda del SectorPúblico Nacional o Provincial.

5. Entender en la aprobación de los pliegos de bases y condiciones para llamados a concursoy/o licitaciones, como así también entender en los procesos licitatorios o contratacionesdirectas que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al área de su competencia,hasta su finalización.

21 Diario Rosario/12, edición del 4 de junio de 2003.22 Los números de los parágrafos corresponden a los obrantes en el Decreto Nº 20/99. Ídem en el caso de lasreferencias de todos los Organismos que dependen del Ministerio de Infraestructura y Vivienda a los que sehace referencia en esta sección.

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13. Entender en la adopción de medidas para la defensa de cursos de agua y avenamientos yzonas inundables e insalubres.

16. Participar del Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, creado por la Ley N°24.855.

19. Celebrar convenios con las Provincias, Municipios y/u otras entidades para el desarrollo eimplementación de los programas y acciones de su competencia.

23. Entender en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marcoregulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos, vinculando y coordinando la acción delas demás jurisdicciones y organismos intervinientes en la problemática hídrica.

24. Entender en los programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricosinternacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regioneshídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, representando al Estado Nacional encoordinación con los organismos y jurisdicciones involucradas.

25. Intervenir en todo lo atinente a los organismos descentralizados y desconcentrados delámbito de su competencia.

Subsecretaría de Recursos Hídricos

Si bien en un tramo anterior de este documento se analizaron las competencias de esta área enoportunidad de las inundaciones del 2003, en este acápite se consignará lo propio respecto delperíodo previo, es decir en el lapso del Gobierno del Presidente De la Rúa en el que se habíaasumido que se concretaría con financiamiento nacional la obra del tercer tramo.

Sus competencias por entonces eran:

1. Asistir en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marcoregulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos, vinculando y coordinando la acción delas demás jurisdicciones y organismos intervinientes en la problemática hídrica.

2. Elaborar y ejecutar programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricosinternacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regioneshídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, participando en la representación delEstado Nacional en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucradas.

3. Formular y ejecutar programas y acciones de gestión y desarrollo de infraestructura, usos yefectos, como así también de servicios vinculados a los recursos hídricos en lo que respecta asu construcción, operación, mantenimiento, control y regulación, a nivel internacional,nacional, regional, provincial y municipal e implementar los mecanismos de participación delsector privado y de la comunidad.

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4. Elaborar los pliegos de bases y condiciones para llamados a concurso y/o licitaciones, comoasí también intervenir en los procesos licitatorios, para el otorgamiento de concesiones deobras hídricas o contrataciones, que se efectúen con motivo de las acciones vinculadas al áreade su competencia.

8. Coordinar y proponer la adopción de medidas para la defensa de cursos de agua yavenamientos y zonas inundables e insalubres.

10. Supervisar el accionar del Ente Nacional de Obras Hídricas de saneamiento; delOrganismo Regulador de Seguridad de Presas y del Instituto Nacional del Agua y delAmbiente; coordinar el Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de laCuenca Hídrica Matanza-Riachuelo y participar en las actividades del Ente Tripartito deObras y Servicios Sanitarios; de la Comisión de Coordinación Interjurisdiccional delPrograma Hidrovía Paraguay-Paraná; de la Comisión Regional del Río Bermejo; del ComitéInterjurisdiccional del Río Colorado y de la Autoridad Interjurisdiccional de las cuencas de losRíos Limay, Neuquén y Negro.

El Organismo técnico competente en la ejecución de obras es la Dirección Nacional deVialidad que tiene entre sus funciones la ejecución de las políticas nacionales en materia deobras y servicios viales, elevando planes plurianuales estructurados con los criterios desistema red y corredor y la programación presupuestaria anual.

Y sería importante determinar si estos organismos técnicos, al analizar (o al instar a lasDirecciones Provinciales de Vialidad a hacerlo) el impacto ambiental en los anteproyectos yproyectos de obras públicas y de ingeniería, se contempla la serie histórica o si se planteanescenarios alternativos ante el cambio climático que se está produciendo en el planeta y susconsecuencias en el ambiente.

El cambio climático afecta el diseño de muchas de las obras de ingeniería que encara el serhumano y demanda la adopción de nuevos criterios en función de un ambiente que noresponde plenamente a episodios naturales históricos, sino también a cambios generados porel hombre, aún no suficientemente incluidos en la información básica adoptada para el diseñode ingeniería para prever el futuro sobre bases confiables y actuar en consecuencia (RevistaCIOMTA: 2004).

Cuestiones como las de la luz del puente en la autopista Rosario-Santa Fe tienen undimensionamiento si se considera exclusivamente lo históricamente acontecido en materia decrecientes del río Salado, pero tiene una mirada completamente diferente si se conceptualizael cambio del régimen de lluvias, las consecuencias de mayores caudales de los ríos, y lanecesidad de mayores márgenes de seguridad en las obras proyectadas y en las ya realizadas,las que pueden y deben ser objeto de las correspondientes readaptaciones.

Muchos hidrólogos han considerado al Salado como un río muerto y sin riesgos potenciales ala vista. Los hechos se encargaron de demostrar lo contrario.

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d.- Organismos nacionales con competencia en materia hidrológica:

Se puede formular una breve introducción al conocimiento de la cuenca del Río Salado antesde comenzar con la descripción de los organismos.

El Salado o Salado del Norte “es un río netamente argentino ya que nace en la región delnoroeste, en los nevados del borde oriental de la Puna, circula por quebradas y valles,atraviesa las Sierras Subandinas y, finalmente, cruza la llanura para llegar al Paraná”23.

Su cuenca es de 247.000 km2 y su curso principal tiene una longitud de 1.500 km. Nace enlas vertientes de la cordillera Oriental de los Andes, en las inmediaciones de Salta, estáformado por la confluencia de los ríos Arias y Guachipas, que dan lugar al río que primero sedenomina Pasaje y luego Juramento que luego cambia su nombre por el de Salado. En lasjuntas del Juramento se encuentra el complejo hidroeléctrico de Cabra Corral en la provinciade Salta. En su recorrido, este río recorre 3 provincias (luego de nacer en Salta y antes dedesembocar en Santa Fe atraviesa la provincia de Santiago del Estero), por lo que tiene unclaro alcance interjurisdiccional. Además se considera que otras dos provincias (Catamarca yTucumán) forman parte del área de influencia del río Salado.

El río Salado, como tributario del río Paraná, conforma a su vez la Cuenca del Plata24.

Esta Cuenca tiene una superficie aproximada de 3.200.000 km2. Por su magnitud es la terceraen el mundo precedida por la Cuenca del Amazonas (6.110.000 km2) y la cuenca de Zaire(3.700.000 km2).

Esta superficie comprende territorios de Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay.

La cuenca está integrada por tres grandes sistemas hidrográficos:

el del Río Paraná 1.510.000 km2.

el del Río Paraguay 1.095.000 km2.

el del Río Uruguay 365.000 km2.

Diversos Organismos Nacionales tienen responsabilidades primarias en esta materia, a saber:

Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable25

Esta Secretaría, conforme al Decreto Nº 146/98 por el que se fijaba su estructura organizativa,tiene entre sus competencias las derivadas de la “Comisión Nacional del Tratado de la Cuencadel Plata y del Comité Hídrico de la Cuenca del Plata” creada por Ley Nº 23.027.

23 Nueva Enciclopedia de la Provincia de Santa Fe, Ediciones Sudamérica Santa Fe, 1992. 24

Fuente: Instituto de la Cuenca del Plata de la Universidad del Salvador: en http://www.salvador.edu.ar.25 Actualmente Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable.

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En los considerandos del Decreto se enfatiza la necesidad de centralizar la definiciónestratégica de los lineamientos y prioridades para el diseño de las políticas y programas enmateria del manejo integrado de los recursos naturales y del ambiente general, la prioridad delGobierno Nacional de otorgar al manejo de los recursos hídricos, superficiales y subterráneos,y a todo lo atinente a las obras hidráulicas y de saneamiento un enfoque integrado y global quepermita una adecuada preservación y recuperación del medio ambiente y a la necesidad decentralizar a nivel nacional la coordinación de la planificación, programación, ejecución,evaluación y control de las obras hidráulicas y de saneamiento en el país.

En el Art. 17 se establece que en toda obra hidráulica y de saneamiento que se esté llevando acabo en el país y en la que se proyecte en el futuro, sea de carácter internacional, regional,provincial o municipal, que reciba asistencia técnica y financiera del Gobierno Nacional o, através de éste, de organismos internacionales o de otras fuentes de financiación, deberáintervenir en forma obligatoria y vinculante, en su programación, supervisión, evaluación ycontrol, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.

El Tratado de la Cuenca del Plata surgió a consecuencia de las periódicas inundacionessufridas por las provincias del Noreste del país por el desborde de los ríos que conforman laCuenca del Plata (el Paraná, el Uruguay y el Paraguay, cuyas nacientes se encuentran enBrasil).

Fue suscripto el 23 de abril del año 1969 por los Gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil,Paraguay y Uruguay planteándose el objetivo de afianzar la institucionalización del sistema dedicha Cuenca y mancomunar esfuerzos para promover el desarrollo armónico y la integraciónfísica de la misma y sus áreas de influencia directa y ponderable.

Dentro de las acciones que se acuerdan está la de encarar la realización de estudios, programasy obras, así como la formulación de entendimientos operativos e instrumentos jurídicos queestimen necesarios y que propendan al conocimiento integral de la Cuenca del Plata.

Comité de Cuenca del Río Juramento - Salado

Existe otra instancia gubernamental más específica que es el Comité de Cuenca del ríoJuramento Salado26, creado en 1971 por la entonces Secretaría de Recursos Hídricos yratificado por los gobiernos de las provincias de Salta, Santiago del Estero y Santa Fe.Posteriormente se sumaron las provincias de Catamarca y Tucumán.

Este Comité actúa en el ámbito de la Subsecretaría de Recursos Hídricos del actualmentedenominado Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Con anterioridad a la creación del Comité de Cuenca, se firmó un Tratado Interjurisdiccionalentre las provincias de Salta y Santiago del Estero y Agua y Energía Eléctrica de la Nación porel que se definieron cupos de distribución de agua al entrar en funcionamiento la presa deCabra Corral.26 Fuente: http://www.obraspublicas.gov.ar/hidricos/prog_grhi_actb.htm.

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Las cuestiones interjurisdiccionales que han sido consideradas prioritarias por el Comité deCuenca, son la distribución de los caudales entre las provincias de Salta, Santiago del Estero ySanta Fe, el control de los procesos de erosión y sedimentación, el aumento de la eficiencia enel uso del agua y la prevención los daños causados por inundaciones.

Las acciones que son desarrolladas o impulsadas por este Comité de Cuenca, son:

- Búsqueda de acuerdos sobre la distribución interprovincial del agua, mediante lacoordinación de las decisiones de la Comisión Interprovincial del Río Juramento –que estáintegrada por representantes de Salta y Santiago del Estero y de la SSRH y es Autoridad deAplicación del Contrato de Concesión de la operación de las centrales hidroeléctricas enCabra Corral y El Tunal, en los aspectos relacionados con el agua- con los derechos eintereses planteados por las provincias de Catamarca y Santa Fe. Además de la distribución deagua entre usos y jurisdicciones, se toma en cuenta el uso de los embalses para la atenuaciónde crecidas.

- Realización de obras que permiten mejorar la eficiencia en el uso del agua.

- Realización de un estudio fluvial y geomorfológico, que sirva de base para el diseño deobras y de reglas de operación que tengan en cuenta los procesos de erosión y sedimentaciónque se producen en el tramo de llanura, debido a varios factores concurrentes.

- Instalación de nuevas estaciones de monitoreo en el río Salado.

- Firma de un nuevo Tratado Interjurisdiccional, que define con precisión los objetivos y losprocedimientos del Comité Técnico.

Frente a las competencias formales asignadas a este Comité encargado puntualmente de laproblemática del río Salado, resuenan las palabras de Enrique Rodríguez, director del Centrode Información Meteorológica de la Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas de laUniversidad del Litoral, quien expresara: “En las últimas décadas desaparecieron losorganismos que estudiaban el comportamiento del Río Salado por lo que hoy carecemos deelementos técnicos para hacer un estudio serio y lamentablemente, tengo que decir que casitocamos de oído”.

Subsecretaría de Recursos Hídricos

Es el área gubernamental que específicamente tiene asignadas competencias en materia depolítica hídrica nacional.

Esta Subsecretaría depende de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de PlanificaciónFederal, Inversión Pública y Servicios27.

27 Este Ministerio fue creado por el Decreto 1283 del 24 de mayo de 2003. Anteriormente sus funcioneseran desempeñadas por el preexistente Ministerio de la Producción. Su estructura organizativa fue aprobadapor Decreto Nº 27 del 27 de mayo de 2003 y en la misma se prevé la dependencia de esta cartera de laSubsecretaría de Recursos Hídricos y del INA.

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La Subsecretaría de Recursos Hídricos tenía entre sus principales objetivos, conforme alDecreto Nº 2693/02 vigente en el momento en que se produjo la inundación en Santa Fe, lossiguientes:

Asistir al Secretario de Obras Públicas en la elaboración y ejecución de la política hídricanacional y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos,vinculando y coordinando la acción de las demás jurisdicciones y organismosintervinientes en la política hídrica.

Elaborar y ejecutar programas y acciones vinculadas a la gestión de recursos hídricosinternacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regioneshídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, representando al Estado Nacionalen Coordinación con los organismos y jurisdicciones involucrados.

Formular y ejecutar programas y acciones de gestión y desarrollo de infraestructura, consus correspondientes usos y efectos, y de servicios vinculados a los recursos hídricos en loque respecta a su construcción, operación, mantenimiento, control y regulación, a nivelinternacional, nacional, regional, provincial y municipal e implementar los mecanismos departicipación del sector privado y de la comunidad en los casos que corresponda.

Supervisar el accionar del Instituto Nacional del Agua (INA).

Participar en el circuito operativo de seguimiento de las actividades inherentes alFideicomiso de Infraestructura Hídrica, creado por el Decreto N° 1381/01.

Celebrar convenios con las Provincias y otras entidades para el desarrollo de losprogramas en materia de obra pública hidráulica, de saneamiento y de concesión de obras.

Evaluar y/o ejecutar los proyectos de infraestructura de obras hídricas, de recuperación detierras productivas, mitigación de inundaciones en zonas rurales y periurbanas yavenamiento y protección de infraestructura en zonas rurales y periurbanas, en el marco delo establecido en el Decreto N° 1381/01, y de los convenios firmados con las Provincias; afinanciarse mediante el Fideicomiso de Infraestructura Hídrica.

Evaluar y/o ejecutar los proyectos de las obras de emergencia solicitadas por lasProvincias, a financiarse con fondos provenientes de la tasa de infraestructura hídrica.

En esa Subsecretaría se creó un “Plan Federal de Control de Inundaciones (PFCI)” medianteel cual se realizan obras financiadas por el Tesoro Nacional.

Paralelamente, mediante el Decreto Nº 1381/01, se estableció en todo el ámbito del TerritorioNacional la Tasa de Infraestructura Hídrica a fin de promover el desarrollo de los proyectos deinfraestructura de obras hídricas cuya finalidad sea la recuperación de tierras productivas, lamitigación de inundaciones en zonas rurales, y avenamiento y protección de infraestructura

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vial y ferroviaria en zonas rurales y periurbanas, comenzando por aquellas regiones que seencuentran en emergencia hídrica.

A tal fin, y de acuerdo a las facultades conferidas por el Decreto señalado, la Secretaría deObras Públicas de la Nación conjuntamente con la Subsecretaría de Recursos Hídricos firmóconvenios con las Provincias de Buenos Aires, La Pampa, Córdoba, Santa Fe, Mendoza,Chubut y Formosa a fin de permitir la ejecución de las obras solicitadas, y el inicio deejecución de nuevas obras de emergencia, ambas mediante los recursos provenientes de laTasa de Infraestructura Hídrica.

De la Subsecretaría depende la Dirección Nacional de Políticas, Coordinación y DesarrolloHídrico cuya responsabilidad primaria es:

“Implementar las propuestas y ejecutar políticas y programas vinculadas a los recursoshídricos destinados a alcanzar un desarrollo sustentable, proponiendo y promoviendoestrategias dirigidas a un manejo integral de las cuencas hídricas. Promover el conocimientode los recursos hídricos a través de redes y sistemas de medición y evaluar y promover lafijación y aplicación de normas dirigidas al uso, aprovechamiento, conservación y protecciónde los recursos hídricos”.

Entre las principales acciones de esta Dirección Nacional se destacan:

Desarrollar un sistema nacional de información hídrica, en coordinación con el sistemanacional de información ambiental, que permita el diagnóstico sistemático de la situacióndel recurso y el monitoreo de la eficacia de las acciones adoptadas.

Impulsar el manejo integrado de los recursos hídricos adoptando la cuenca hidrográficacomo unidad de planificación y gestión a través de entidades intersectoriales einterjurisdiccionales.

Concretar las acciones de prevención y de disminución de los riesgos hídricos y susefectos, asesorando y coordinando su ejecución con las provincias.

Proponer y promover estrategias innovadoras relativas a un apropiado manejo del recursohídrico, la conservación de las fuentes y el control de la contaminación de los recursoshídricos.

No es objeto de este trabajo profundizar sobre las competencias de las esferas provincial ymunicipal. No obstante no puede dejar de señalarse que concomitantemente al rol que lecompete a la Nación, la provincia de Santa Fe –a través del Ministerio de Obras y ServiciosPúblicos- tiene competencias en cuanto a la política hídrica en su territorio conforme loestablecido en el artículo 22 de la ley provincial Nº 10.101 y el municipio dentro de su ejidosegún lo indican los artículos 2, 3, 39 (inc. 33 y 62) y 41 (inciso 24) de la ley 2756 (Orgánicade Municipalidades de la Provincia de Santa Fe).

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Instituto Nacional del Agua (INA)

El Instituto Nacional del Agua (INA), es el continuador de las tareas iniciadas en el año 1973por el Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas (INCYTH).

Es un organismo descentralizado dependiente de la Subsecretaría de Recursos Hídricos28.

Tiene por objetivo satisfacer los requerimientos de estudio, investigación, desarrollotecnológico y prestación de servicios especializados en el campo del conocimiento,aprovechamiento, control y preservación del agua tendiente a implementar y desarrollar lapolítica hídrica nacional.

A través de sus centros especializados y regionales y sus distintos programas, el Institutodesarrolla actividades que abarcan diversos campos de estudio tales como:

- Crecidas, inundaciones y aluviones;

- Erosión y sedimentación;

- Hidráulica de grandes obras;

- Hidráulica fluvial, marítima e industrial;

- Hidrología, superficial, subterránea y urbana;

- Riego y drenaje;

- Sistemas de alerta hidrológico;

- Calidad de agua, contaminación;

- Calidad de cursos y cuerpos receptores;

- Tratamiento de agua y efluentes;

- Economía, legislación y administración del agua;

- Impacto hidráulico de obras de infraestructura;

- Estudios de impacto ambiental;

- Bases de datos de recursos hídricos y saneamiento.

28 Fuente: http://www.ina.gov.ar/.

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Misiones y funciones del organismo

Intervenir en todas las actividades de estudio, investigación, desarrollo y prestación deservicios especializados en el campo del uso, aprovechamiento, control y preservacióndel agua, contribuyendo al desarrollo de la política hídrica nacional, brindando elapoyo técnico a la Subsecretaría de Recursos Hídricos para el cumplimiento de susobjetivos y en particular:

Colaborar con los organismos competentes, a través de la realización de estudios,investigaciones y desarrollos tecnológicos, en todos los temas vinculados a losrecursos hídricos y la protección ambiental.

Brindar asesoramiento y prestar servicios técnicos de alta especialización a los entespúblicos y privados, municipales, provinciales, nacionales, internacionales yextranjeros en programas y proyectos del ámbito de su competencia.

Entre los objetivos y metas institucionales es dable destacar las siguientes:

Colaborar en la difusión y educación orientadas a lograr una mayor concientización delos problemas hídricos.

Orientar acciones para colaborar con las provincias, Nación y sectores productivospara la solución de los problemas hídricos.

Posicionarse en el contexto regional e internacional, insertarse y ser referente en todoslos temas vinculados al agua.

La visión del INA, formulada en el Plan Estratégico, incluye: transformarse en organismo deexcelencia capaz de brindar soluciones a los problemas hídricos; y, estar comprometido con eldesarrollo sustentable y la gestión integral de los recursos hídricos, basándose en lageneración y difusión del conocimiento y de tecnologías

En el Plan Estratégico del 2003 se preveían acciones para el mediano plazo para elcumplimiento de las metas institucionales entre las que se incluye:

Efectuar acciones para conocer y evaluar la problemática de los desastres hídricos.

Mantener y desarrollar los sistemas de predicción hidrometeorológicos e hidrológicos.

Estudiar, diagnosticar y proponer soluciones de origen hídrico, derivados delcrecimiento urbano y la ocupación territorial no planificada.

Introducir medidas de manejo y nuevas tecnologías en la solución de los problemasderivados del crecimiento urbano y la ocupación territorial no planificada.

Garantizar la calidad de las redes hidrológicas y sistemas de información.

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En el aspecto científico tecnológico se proponía en el 2003:

Estudiar y caracterizar los sistemas hídricos y sus procesos dinámicos asociados,evaluando la tendencia a la generación de crecientes, inundaciones, sequías y otrosdesastres.

Regionalizar las crecidas, inundaciones y sequías en base a las características climáticas,hidrológicas, geológicas y geomorfológicas.

Establecer pautas específicas para la detección y mitigación de desastres hídricos.

Colaborar en la organización de un sistema de información nacional y regional referido adesastres hídricos.

Diseñar e implementar redes de medición de variables hidrológicas y relacionadas ensistemas urbanos.

Investigar la incidencia de la variabilidad y el cambio climático sobre los parámetros dediseño de defensas y condiciones urbanas.

Desarrollar técnicas innovadoras para el análisis de la variabilidad y el cambio climático.

Desarrollar estudios ambientales que permitan diagnosticar y prevenir efectos indeseables.

e- Organismos nacionales con competencia en materia meteorológica:

Servicio Meteorológico Nacional (SMN)

Es un Organismo que depende del Comando de Regiones Aéreas de la Fuerza AéreaArgentina29.

Su misión es “"Dirigir la actividad meteorológica nacional y el desarrollo de las actividadeshidrometeorológicas y geofísicas afines; entender en la prestación de los servicios públicoscorrespondientes de inspección, pronóstico y asesoramiento; actuar técnicamente anteorganismos internacionales y extranjeros relacionados con la atmósfera y el aeroespacio,realizar la actividad agrometeorológica en coordinación con el Ministerio de Economía a finde concurrir a la seguridad, la defensa y el desarrollo socio-económico de la Nación" (Ley12.945 de 1945 y Decreto Nº 1678/73).

El SMN define las siguientes finalidades principales:

- Protección de la vida y los bienes de las personas;

- Reducción de los efectos negativos de carácter social y económico, de losdesastres naturales de origen meteorológico;

29 Fuente: http://www.meteofa.mil.ar/.

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- Desarrollo económico y prosperidad de las actividades de producción industrialy comercial;

- Seguridad de la Nación;

- Preservación y acrecentamiento del nivel de calidad del medio ambiente;

- Recreación, calidad de vida y salud de la comunidad;

- Eficiencia del planeamiento, el desarrollo y la operación de los asuntos propiosdel Gobierno y de la comunidad;

- Protección a las actividades que se desarrollan en los medios marítimo, fluvialy aéreo.

Dentro de sus tareas principales se incluye:

La atención y supervisión de la Red Meteorológica Nacional.

La atención y supervisión de la Red Hidrometeorológica Nacional.

La concentración y distribución de la información meteorológica nacional einternacional, por medio de la red de comunicaciones meteorológicas.

La elaboración y provisión de pronósticos y avisos meteorológicos oficiales, para usopúblico y para fines específicos.

La realización y promoción de la investigación científica y el desarrollo, y de laaplicación de nuevas técnicas en las áreas de su competencia.

La protección meteorológica a la navegación marítima y fluvial.

Los pronósticos y avisos de crecientes.

El SMN ha diseñado y mantiene en operación una red de estaciones meteorológicas en toda laextensión del territorio nacional. Realiza estudios sobre las variaciones climáticas observadasen el ámbito nacional a lo largo del siglo pasado y en lo que va del actual, y su potencialvinculación con el cambio climático global.

El SMN tiene relaciones con la Subsecretaría de Recursos Hídricos y participa en el ComitéNacional para el Programa Hidrológico Internacional y en las actividades del InstitutoNacional del Agua y del Comité Intergubernamental de la Cuenca del Plata; en este últimoorganismo, integra la contraparte técnica de la Delegación de la Argentina.

Tiene además un convenio suscripto con la Dirección Nacional de Defensa Civil por el cual elSMN tiene la responsabilidad de suministrar avisos de alerta en caso de sudestadas, tormentas

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severas y otros factores contribuyentes a ocurrencias de inundaciones en la Ciudad de BuenosAires, en la Provincia de Buenos Aires y en otras regiones del país.

Dentro de la cronología de los hechos más relevantes de este Organismo se destaca que en elaño 1999 “Se instaló un radar meteorológico en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza, contecnología Doppler, el que permite alertar sobre la inminente ocurrencia de fenómenosmeteorológicos severos”, en el 2002 “Se implementó con carácter operacional, la estimaciónde la cantidad de precipitación a partir de imágenes satelitales de la estación GOES GVAR delSMN” y en el 2003 “ Se inició la elaboración y difusión de un pronóstico a nivel país con unperíodo de validez de cinco días, destinado al Sistema Federal de Emergencias (SIFEM)”.

Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)

Si bien este Organismo no tiene una competencia específica atribuida en forma directa enmateria meteorológica, su cometido está indirectamente relacionado ya que presta (o podríaprestar) servicios de indudable valor en la detección de imágenes satelitales que contribuyan ala identificación y seguimiento de fenómenos meteorológicos relevantes.

La CONAE es un Organismo Descentralizado que actualmente depende del Ministerio deRelaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto30.

Tiene un Plan Espacial que pone especial énfasis en el uso y los alcances del concepto de"Ciclo de Información Espacial", que reúne el conjunto de las etapas que comprenden elcensado, generación, transmisión, procesamiento, almacenamiento, distribución y uso de lainformación espacial.

Su estructura organizativa deviene del Decreto Nº 157/03.

La CONAE es el Organismo del Estado Nacional competente para entender, diseñar, ejecutar,controlar, gestionar y administrar proyectos, actividades y emprendimientos en materiaespacial en todo el ámbito de la República.

Entre sus actividades se destaca el tratamiento y el procesamiento de Imágenes Satelitales y larealización de estudios de Geofísica ambiental y astrodinámica.

También entre sus actividades emergentes se enmarca el mantenimiento de las instalacionesindustriales de Falda el Carmen, Provincia de Córdoba y la responsabilidad de la reconversiónde dichas instalaciones.

El objetivo del proyecto Construcción Estación Terrena Multipropósito es la construcción dedos antenas principales en la estación terrena multipropósito contemplada en el Plan EspacialNacional para la obtención de información proveniente de los satélites que pondrá en órbita laCONAE, de satélites de terceros, de operaciones de comunicación con vehículos espaciales yoperaciones de telemetría y control de satélites.

30 Fuente: http://www.conae.gov.ar.

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La estación está compuesta principalmente por dos antenas, capaces de seguir satélites y delos sistemas de grabación para almacenar los datos recibidos y transmitirlos a los usuariospara su posterior análisis e interpretación.

La Estación Terrena Multipropósito constituye el nexo entre el segmento espacial y elproducto final, esto es los ciclos de información espacial completos para distintos campos deinterés.

En síntesis, desde la estación espacial de Falda del Carmen en Córdoba se monitorea laactividad de los satélites argentinos.

Por otra parte desde julio de 2001 funciona en la localidad cordobesa de Falda del Carmen elInstituto de Altos Estudios Espaciales "Mario Gulich"31, organismo creado a través de unconvenio entre la CONAE y la Universidad Nacional de Córdoba. El objetivo del instituto escombinar dos ambientes de trabajo muy distintos: el de la CONAE, y el de la universidad, conmayor flexibilidad para el tratamiento e investigación de temas. El propósito fundamental esaprovechar la información espacial que se tiene de sensores remotos que están a bordo desatélites para epidemiología y emergencias ambientales. Es factible abordar - en estudioscuantitativos y de variación espacial y temporal- una diversidad de problemas, comoinundaciones, contaminación, calidad de agua, movimiento de masas de agua, desertificación,etc. Están planificando abrir una nueva línea de investigación entre la UNC y el Gulich, apartir de las recomendaciones de la Cumbre de Kyoto, en relación al seguimiento de la capade ozono.

Otra propuesta que está gestando es la creación de un "Club de usuarios" de imágenessatelitales en el ámbito de la UNC. El proyecto apunta a mantener una especie de foropermanente donde haya un flujo de información y circulación de nuevas metodologías,herramientas, software, licencias, recursos y experiencias, en torno a la información espacial.Un objetivo de esta iniciativa es "superar los compartimentos estancos que hay entre losequipos de investigación y juntar a la gente que está en diferentes unidades académicas ycentros trabajando en este tema".

Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)

Otro de los Organismos que tienen participación en materia meteorológica, aunque con unmarcado sesgo teniendo en cuenta la razón de ser del mismo, es el INTA32.

El INTA es una entidad descentralizada que depende de la Secretaría de Agricultura,Ganadería, Pesca y Alimentos.

Tiene como misión: “generar, adaptar y difundir conocimientos y tecnologías, a través deacciones y procesos de investigación, transferencia y extensión, con el propósito de lograr y

31 Fuente: www.conae.gov.ar.32

Fuentes: http://www.inta.gov.ar/; http://www.intacya.org/ y http://www.insuelos.org.ar/.

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optimizar el desarrollo sustentable de los sectores agropecuario, forestal, agroindustrial yagroalimentario, contribuyendo de esta manera al mejoramiento de la calidad y competitividadde los sectores involucrados, aportando a la sociedad en su conjunto una mayor equidad ycalidad de vida.

En el marco de esta misión desarrolla funciones en materia de Recursos Naturalesrelacionadas a las áreas de Clima y Agua y Suelos.

En relación a la primera, cuenta con un Instituto de Clima y Agua con sede en Castelar(Provincia de Buenos Aires) que se ocupa de aspectos vinculados a caracterización ypredicción agroclimática, modelización ecofisiológica de cultivos y pasturas, sensoramientoremoto, desarrollo de tecnología agrohidrológica y evaluación del impacto de la variabilidad ydel cambio climático sobre la producción agropecuaria y forestal. Difunde un pronóstico deltiempo que es elaborado los días martes y viernes de cada semana, extendido a 6 días y válidopara todo el país, brinda la evolución de las lluvias asociando su ocurrencia con la producciónde las cosechas y un mapa de las lluvias con información correspondiente a los últimos 15días, al último mes y a la última campaña agrícola (establece la normalidad y las anomalías enel registro de precipitaciones).

El INTA cuenta, además, con un Instituto de Suelos (también con sede en Castelar) que trazadiversas líneas de investigación teniendo en cuenta que “La producción agrícola futura aescala global se enfrenta con condiciones específicas tales como estabilidad y/o reducción dela superficie cultivada, crecimiento de la población, aumento de las tierras erosionadas,deterioradas y contaminadas”. Además informa el Instituto de Suelos que “…desde susactividades y competencias específicas identifica dos aspectos de importancia fundamental enel sistema productivo: el agua y la fertilidad del suelo en unidades espaciales definidas. En lossistemas de agricultura continua, el comportamiento hídrico asociado a las irregularidadesclimáticas, determina una baja eficiencia en la captación y almacenamiento del agua de lluvia,con la consiguiente y considerable disminución en el nivel de cosechas. Por ello, sedesarrollan metodologías y prototipos de equipos de laboratorio y campo para ladeterminación de humedad, infiltración y escurrimiento, con el objetivo puesto en lainvestigación, transferencia y utilización de estos aportes tecnológicos, por parte deinvestigadores, extensionistas, asesores privados y profesionales de empresas y entidades deproductores”.

En relación al Área de Suelos, se incluyen actividades en cartografía, evaluación de tierras,monitoreo y evaluación de la calidad y salud del suelo, estudio y predicción de procesos dedegradación y recuperación, economía y dinámica del agua, fertilidad del suelo ysustentabilidad de agroecosistemas.

Una de las líneas de investigación priorizadas corresponde a la “Evaluación y monitoreo de lacalidad y salud del suelo en los agrosistemas y determinación de índices de sustentabilidad yerosión”.

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2.- Algunas consideraciones sobre la acción de estos organismos en las inundaciones del2003:

Estos Organismos, con funciones basadas en un eje en común dado por el tema hídrico tienen,en complementariedad con los que pueden proveer imágenes satelitales e informaciónmeteorológica, un rol fundamental en lo referido al establecimiento de sistemas de alertatemprana para el caso de los ríos que atraviesan varias provincias y regiones del territorionacional, sobre todo cuando lo hacen por centros urbanos.

Y esta relevancia no sólo surge de lo que acontece en la Argentina sino que también procedede la experiencia comparada ya que se considera que las políticas de mitigación pueden salvarvidas y proteger propiedades aun cuando la inundación misma no se pueda prevenir, contenero evitar.

Para ello se considera que el más convencional de esos métodos preparatorios está basado encontar con sistemas de alerta temprana de inundaciones, la efectividad de los cuales se hamanifestado en una gran serie de países y de casos.

No obstante el valor de los sistemas de alerta temprana depende en gran parte de su exactitud(si fueran inexactos afectaría su credibilidad), el tiempo de espera disponible para lapreparación y evacuación, y la efectividad del sistema de envío de mensajes. La entrega yrecibo de mensajes de alerta no se pueden dar por sentados (Blaikie y otros: 1996).

Es obvio que los mensajes que surjan de estos sistemas de alerta deben ser traducidos desdeun lenguaje técnico (y a veces críptico o ritual) a la terminología apropiada para sucomprensión tanto por parte de los decisores políticos cuanto de la población afectada.

La existencia de esta clase de alertas en primera medida, y la eficiencia y oportunidad en latransmisión de la información relevante en el caso que existan así como en su debidaarticulación, es crucial a la hora de la toma de decisiones que muchas veces involucracuestiones de vida o de muerte.

Pero es obvio que una decisión que se tome en un territorio afectará a las jurisdiccionesvecinas, ateniéndonos a elementales evaluaciones en materia de impacto ambiental.

Por ello es susceptible que se produzcan conflictos legales en materia de jurisdiccionalidadante cualquier acción unilateral tanto del Estado Nacional como el Provincial, sincoordinación entre sí, y sin la debida participación de la comunidad en un organismo decuenca, circunstancia que no resulta ni conveniente ni operativa.

Por tanto, el principio de solución a las inundaciones en la Argentina es la de poner en clarolas responsabilidades constitucionales de cada estamento jurisdiccional y avanzar en acuerdosfederales que resuelvan las cuestiones de interpretación en organismos de cuenca, con laparticipación ciudadana correspondiente.

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Debe entonces establecerse la vinculación del agua con los otros recursos naturales, con eldesarrollo sustentable y con una adecuada gestión ambiental.

En esta visión el Estado Nacional es responsable ya que la inexistencia del organismo decuenca facilita las acciones unilaterales de las provincias, alienta la descoordinación deacciones provinciales o la falta de acciones.

Las jurisdicciones político-administrativas –por lo general- no coinciden con los límitesterritoriales de las cuencas. Por ello la gran parte de las decisiones que afectan el ciclohidrológico, el aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no considera lasinterrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrado, como tampoco el efectoque tiene el drenaje del agua de la cuenca en las franjas costeras y el mar.

Además, la gestión del agua se fragmenta por sectores responsables de su control yaprovechamiento, por tipos de usos, por la fuente donde se capta.

Se administra un sistema integrado y un recurso compartido en forma parcelada y enconsecuencia se crean mayores situaciones de conflicto con relación al aprovechamiento delagua en lugar de evitarlas, minimizarlas o solucionarlas. El desafío consiste, por lo tanto, encrear instituciones federales, con participación ciudadana sobre espacios delimitados porrazones naturales, como son las cuencas, a fin de superar el espacio institucional difuso y elconflicto en el reparto de competencias que surge del texto constitucional.

En el caso del río Salado, éste es un cauce de aguas interjurisdiccional. Consecuentemente, altratarse de recursos hídricos que atraviesan más de una provincia, hay una competenciaprimaria de la Nación en el monitoreo, advertencia y comunicación a las provincias las queluego deberán cooperar y actuar en la ejecución de las demás fases conducentes a la atenciónde la crisis.

El Salado es un claro ejemplo de ello ya que Salta y Santiago del Estero han celebradoconvenios, y en ocasiones, se ha asistido a diferencias entre Santa Fe y Santiago del Estero(fundamentalmente en épocas de sequías), por el uso de agua, conflictos que incluso hanllegado hasta la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La propuesta de constituir una Red de Organismos de Cuenca de la Argentina (ROCA), sevincula con una arraigada historia en la Argentina respecto de la organización de comités,autoridades u organismos de cuenca, y resulta una alternativa concreta y confiable para lasolución del tema hídrico que tanto nos golpea con inusual recurrencia.

Se concluye que no hay solución a la problemática de las inundaciones en la Argentina si nohay una política nacional que implemente la gestión integrada, ambiental y federalmenteacordada de los recursos hídricos. Y se propone la posibilidad de encontrar una alternativaviable al problema hídrico a través de los organismos de cuencas fijándose como metaalcanzar la mencionada Red de Organismos de Cuenca de la Argentina (Comisión Provincialde Afectados por Desmanejos Hídricos: 2003).

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Y al evaluarse el accionar de los Organismos Nacionales que tienen competencia en materiahidrológica y meteorológica, surge plenamente la cuestión de la (in) existencia de un sistemahidrometeorológico de alerta temprana para el caso del río Salado.

Se entiende que un sistema de alerta hidrometeorológica se compone de

a) un sistema de medición integrado por estaciones que mensuren variables tales comoprecipitación, nivel de agua y otras, estaciones que deben estar ubicadas en lugaresestratégicos y en forma fija; b) un sistema de transmisión mediante el cual, a través deunidades remotas, se transmita en tiempo real la información a una central en la que sesupervise y controle la situación y c) un sistema de pronóstico que, con la informaciónproducida, pronostique niveles de agua y caudales a partir de una modelización matemática(UNL: 2003).

Un sistema de alerta temprana fiable y eficiente debe tener tanto instancias de relevamiento delas alturas del río a lo largo de su recorrido, cuanto la obtención con precisión y oportunidadde información de los fenómenos meteorológicos que acontecen.

Y esa información de doble origen (hidrológico y meteorológico) puede y debe serenriquecida con imágenes satelitales permitiendo que los avances tecnológicos estén alservicio de la provisión de elementos indispensables a la hora de tomarse decisiones tácticas yestratégicas.

Pero no basta con tener la información. Deben existir estudios que reflejen el comportamientohistórico del cauce los ríos de la Cuenca del Plata, evaluándose las mutuas interrelaciones, elimpacto del cambio climático, las modificaciones en los regímenes de precipitaciones, elescurrimiento del suelo y demás factores relevantes a la hora de trazarse escenarios posibles.

Suele diferenciarse en la literatura específica a las crecidas de las inundaciones. También seseñala que son diversas las inundaciones de los ríos de montaña (más típicos de la experienciaeuropea) que los de llanura.

Etimológicamente se entiende por crecida al aumento de agua en los ríos y arroyos, por lluviaso derretimiento de nieve o hielo. Inundaciones son, en cambio, las acciones y los efectos decubrir el agua terrenos o poblaciones33.

Otra caracterización posible es la de inundación por escorrentía local que se verifica por unacrecida producida por el agua de lluvia que se estanca en o cerca del punto donde cae porquela capacidad del sistema de drenaje (natural o artificial) no es suficiente para la evacuación delagua caída34.

Y las inundaciones son los eventos más frecuentes entre todos los desastres naturales y sonresponsables de un estimado del 40% de los daños. En los Estados Unidos, son la mayor causa

33 Lexipedia, Enciloapedia Britannica, 1994-1995.34 Glosario hidrológico internacional en http://www.cig.ensmp.fr/%7Ehubert/glu/HINDES.HTM.

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de mortalidad por desastres naturales. Los riesgos son tanto de origen natural como generadospor el hombre. Los factores naturales incluyen la topografía y las características propias de lasáreas y de los sistemas de drenaje alrededor de los ríos y de otras rutas de las aguas. Losriesgos generados por el hombre incluyen el diseño y la construcción de los muros decontención, los sistemas de observación o alerta insensibles, los comportamientosinadecuados de la gente al enfrentar una inundación y el incremento de los asentamientoshumanos en los sitios propensos como las costas (Malilay: 2000).

Lo que se quiere significar con estas diferenciaciones (entre inundaciones y crecidas y entreinundaciones de ríos de llanura y de ríos de montaña) apunta a que en principio sería másfactible establecer acciones preventivas en los casos de tratarse de ríos de llanura ya que lascrecidas de alguna manera avisan sobre lo que va a acontecer.

Pero también está claro que para que estas crecidas sean mensurables, se debe contar con unsistema de alertas y con estudios específicos que permitan la adopción de las respectivasdecisiones preventivas.

En caso contrario podría afirmarse, sin hesitación alguna, que las supuestas crecidas, enausencia de información crítica, se presentan en la realidad como fenómenos de inundaciones,con las devastadoras consecuencias como la acaecida en el caso de la ciudad de Santa Fe (yzonas aledañas) en el 2003.

La oscuridad y falta de precisión acerca de los alcances de lo que estaba aconteciendo porentonces queda reflejada por algunas declaraciones de la época.

Por ejemplo, se afirmó que el INA de Ezeiza no tenía datos relevantes a punto tal que la Dra.Dora Goniadski, funcionaria encargada desde 1992 del permanente monitoreo de la Cuencadel Plata, en el último parte semanal enviado a la provincia de Santa Fe antes de la irrupcióndel agua, había informado que se esperaban precipitaciones algo por encima de la media, sinespecificar ni dónde ni cuánto35.

La funcionaria agregó que "Aunque no teníamos medidos los ríos (que desembocan en elParaná, como el Salado) sí teníamos indicación de que su caudal era importante, y a estotambién lo decíamos en nuestros informes (…) nosotros, por los pocos registros que teníamos,con humildad sólo advertíamos que eran lluvias muy grandes, y realmente más que eso nopodíamos decir... ".

Por su parte el Director del Centro Regional Litoral dependiente del INA Carlos Paoli y elresponsable de los estudios del río Salado, Ricardo Giacosa también admitieron que noestaban en condiciones de predecir la catástrofe. De hecho pronosticaron, que el Saladotendría un caudal de 2.430 metros cúbicos por segundo, cuando la realidad mostró que llegó a4.000, con un pico de 7.19 mientras que su altura máxima fue de 7.89 metros36.35 Diario El Litoral, edición del 14 de julio de 2003.36 Diario El Litoral, edición del 29 de abril de 2003. La referencia corresponde a la altura hidrométrica del ríoSalado en la Ruta 70. El pico en la crecida de 1973 fue de 7,06 m. mientras que en el 2003 la altura máximallegó a los comentados 7,89 m.

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Paoli y Giacosa aclararon que para precisar los datos se basan en la experiencia de más de 25años y en algunos datos que manejan. "Pero hay métodos de ingeniería actual que permitentener todo bajo control con sistemas de alerta" y señalaron que "las inundaciones por lluviasintensas o crecidas de ríos son imposibles de evitar, pretender que nunca más hayainundaciones es impensado y la población debe estar preparada para convivir con ese riesgo”.

Incluso un funcionario del INA en declaraciones radiales efectuadas a un medio de la ciudadde Santa Fe a mediados del mes de abril, consultado por los pronósticos del Organismo paralos próximos meses señaló que “si bien se esperan picos (…) van a ser picos atenuados (…)no hay preocupación de que exista una crecida extraordinaria…”. También anticipó,erradamente, que “…va a haber picos de menos de 7 metros”37.

La Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación tiene una red que mide parámetroshidrológicos en todo el país, dentro de la cual una de las estaciones está ubicada en la Ruta 70.Pero esto era claramente insuficiente.

Y estas erróneas predicciones, seguramente atribuibles a la falta de medios técnicos, fueronhechas el día 29 de abril de 2003, vale decir en plena fase de ingreso de las aguas a la ciudadde Santa Fe.

El entonces Ministro de Obras Públicas de la Provincia Berli precisó que a diferencia de loque ocurre con el comportamiento del sistema del Paraná, con el Salado "no hay informacióncompleta, ni un modelo de previsión que nos permita saber con suficiente anticipación cómova a comportarse el Salado" y sólo pueden hacerse pronósticos sobre el Salado "con unospocos días de anticipación". En cambio, "sobre el Paraná sabemos lo que ocurre con hasta unmes de anticipación"38.

Es sabido que un sistema hidrológico de alerta temprana transmite a los medios de defensacivil y de control de desastres la información anticipada de eventos hidrológicosextraordinarios.

El pronóstico debe ser preciso, pues un error por defecto en las alturas de crecidaspronosticadas puede llevar a inundaciones imprevistas y un error por exceso puede llevar agastos innecesarios y a la pérdida de credibilidad en el sistema ante futuros eventos.

La precisión y la regularidad de la información aseguran la preservación de vidas y minimizanlas posibles pérdidas de bienes materiales de quienes habitan la zona afectada o de quienesdesarrollan actividades económicas en ella.

Los sistemas de alerta de cuencas de llanura deben informar no sólo la fecha del evento y laaltura esperable con cierta precisión sino también el período de permanencia de los niveles deinundación.

37 Entrevista del periodista Alejandro Colussi al Ing. Walter Cravero del INA, en el programa “Atardece que noes poco”, LT9 Radio Brigadier Estanislao López de la Ciudad de Santa Fe, 15 de abril de 2003. 38 Diario El Litoral, edición del 29 de abril de 2003.

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En esta visión se señala la importancia que el sistema de alerta funcione en forma continua,dado que se pronostican tanto crecidas como bajantes, ya que esta últimas pueden afectar lanavegación en el río Paraná (Paoli y otros: 2003).

Para Stella Carballo, del Instituto del Clima y Agua del INTA de Castelar hay sistemas dealerta que pueden anticipar las crecidas del río. Son sensores que hacen pronósticos numéricosde alturas y caudales y realizan predicciones que se basan en los datos recolectados. Cadatantos milímetros ese sistema puede alertar sobre el aumento o la baja del agua. La Cuenca delPlata y la de San Antonio (en Córdoba) tienen sistemas de alerta. El río Salado, como muchosotros ríos del país, no cuenta con este tipo de información. Cada sensor cuesta unos 3.000dólares39.

Es que en ausencia de sistemas eficientes y tecnológicamente actualizados sólo se puedeapelar a la experiencia y/o a la intuición, las que son innegablemente insuficientes de cara apredecir el comportamiento de una Naturaleza que se presenta por momentos en formaamenazante.

Ya no se puede estar supeditado a los criterios subjetivos de funcionarios de turno, puesto queel error humano en la percepción y/o apreciación de un fenómeno luego se paga caro. Latecnología debe ser la que administre y regule la información y los expertos deben procesar atiempo dicha información para la toma de decisiones correcta; aún cuando no se puedan evitarlos desastres pero tratando de minimizar sus efectos y consecuencias perniciosas.

En cuanto a los pronósticos meteorológicos existen importantes limitaciones tanto del SMNcomo del INTA.

Las lluvias caídas fueron considerablemente mayores a las pronosticadas, aún durante oposteriormente a los días que ocurrieron las lluvias intensas del 23 y 24 de abril máxime que:

o Este tipo de pronóstico da una idea general de la posibilidad de precipitaciones demayor o menor magnitud en una amplia zona, bastante mayor a la cuenca inferior delrío Salado, aún incluyendo los bajos submeridionales.

o No puede precisar los lugares donde se producirán los epicentros de las tormentas, nila cantidad o simultaneidad temporal de éstos.

Consecuentemente, son de utilidad para que la persona encargada de tomar decisiones semantenga atenta al desarrollo de los sucesos, pero no conducen a tomar acciones concretashasta tanto no se desarrollen los hechos, que para el caso en estudio fueron un clásicoejemplo de tormenta súbita, con dos epicentros en puntos clave de la cuenca, uno el encargadode dar un amplio caudal de base y el otro suficientemente cercano como para empuntar elhidrograma de forma violenta, dejando muy poco tiempo para la reacción (Bronstein y otros:2003).

39 Clarín, edición del 4 de mayo de 2003.

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En el caso específico del INTA que tiene una competencia indirectamente emparentada en loque atañe a la provisión de información que constituya una fuente de alerta, en una cartadirigida al entonces Gobernador de la Provincia de Santa Fe las autoridades del Instituto deClima y Agua señalan que en ningún momento ese organismo pudo estar en condiciones dealertar una catástrofe de la magnitud de lo acontecido40.

Ese Organismo, conforme sus capacidades técnicas, sólo puede advertir sobre un período delluvias mayores que las normales (como hicieron efectivamente en ese episodio),fundamentalmente para alertar a los productores agropecuarios de las dificultades que podríatener para levantar su cosecha, el anegamiento de caminos y las prevenciones en el manejo dela hacienda.

Entre las limitaciones técnicas señalan que ni aún con el radar que se adquiriera en el año1999 y que por razones presupuestarias, hasta ese momento no había podido instalar en laciudad de Pergamino, hubiera tenido la posibilidad de hacer un aviso del nivel que exigía lacatástrofe que se avecinaba sobre la ciudad de Santa Fe.

Y señalaron que considerando que cada radar tiene un radio de acción entre 200 (con certeza)y 400 Km. (con aproximación), evidentemente la cuenca del Río Salado santafesino hubiesequedado fuera tanto de la acción del radar como del SMN, como del INTA en el supuesto queeste hubiese estado instalado, lo propio y aún con mayor distancia en el caso del instalado enEzeiza.

Por su parte la Subsecretaría de Recursos Hídricos reemplazó a Agua y Energía S.E. en laintegración de la Comisión Interprovincial del río Juramento teniendo como responsabilidadel manejo del agua de la cuenca. Además en el año 2003 firmó un convenio con la CONAEpara la realización de un monitoreo con imágenes satelitales del estado de la cuenca delComité del río Pasaje-Juramento-Salado, con el fin de anticipar emergencias por sequías einundaciones (Memoria de gestión de la Subsecretaría de Recursos Hídricos: 2003).

Y junto a la privatización de esa empresa pública apareció una empresa privada, EVARSA-Evaluación de Recursos S.A.-, que se creó en 1993 comenzando su actividad como operadorde la Red Hidrometeorológica Argentina, tarea que aún realiza para la Subsecretaría deRecursos Hídricos de la Nación41.

La empresa afirma tener capacidad de satisfacer diversas necesidades ingenieriles en las áreasde:

- Mediciones hidrometeorológicas

- Redes de Alertas Hidrológicos

40 Nota Nº 128 del 8 de mayo de 2003 al Gobernador de Santa Fe caratulada bajo Registro Nº 7152 sobre elasunto “INUNDACIÓN CIUDAD DE SANTA FE” suscripta por el Dr. Carlos Vuelen (Presidente del INTA) y elIng. Agr. César M. Rebella (Director del Instituto de Clima y Agua). Revista DERF, edición del 10 de agosto de2003.41 Fuente: http://www.evarsa.com.ar/evarsa.htm.

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- Gestión integrada de Recursos Hídricos

- Hidráulica Fluvial

- Hidrogeología

- Hidrología

- Plan de Acción Durante Emergencias

- Pronósticos de Variables Hidrometeorológicas de Corto, Mediano y Largo Plazo

- Estudios de Impacto Ambiental

Con la retirada del Estado de áreas estratégicas se produjo el simultáneo avance del sectorprivado en áreas de la máxima sensibilidad.

Si bien en la experiencia comparada existen casos apropiados de combinación de esfuerzospúblico-privados, no es el caso de lo sucedido en el país máxime si se tiene en cuenta que enla época en que existía la empresa Agua y Energía Eléctrica (AyEE) se habían formuladoavances en cuanto al desarrollo de un sistema de medición física por estaciones del río Saladocon el que aún no se cuenta a dos años de esta catástrofe. Esta circunstancia habría tenido sucorrelato con la simultánea privatización de la empresa y la transferencia de los servicioseléctricos a cada una de las provincias (en esta caso las tres directamente comprendidas en lacuenca del Salado).

Con la privatización de AyEE quedó claro que desde el sector público se dejó de dar respuestaa esta problemática, apareciendo en cambio una empresa privada que ofrece dar servicios en lamateria pero que en este caso no los proveía.

Y esta confianza desmedida en el mercado contradice elementales criterios por los cuales nopuede dejarse librado a las leyes económicas cuestiones tan vitales como las que se derivandel control del nivel de las aguas de los ríos.

En palabras de Sartori, el mercado no calcula y no sabe calcular el daño ecológico. “…Si sederriban árboles, el mercado contabiliza únicamente el costo de la poda, pero no el dañoproducido por las consecuencias en el bosque. Si recalentamos la atmósfera, el mercadoregistra sólo el éxito en la venta de aires acondicionados. Dios nos libre de San Mercado,nuestro planeta no será salvado a costa del mercado; deberá ser salvado cueste lo quecueste…”42.

42 Giovanni Sartori en la nota “La difesa dell’ambiente e il caso del petrolio. Il mercato non ci salverà” (“Ladefensa del ambiente y el caso del petróleo. El mercado no nos salvará”), en el diario Corriere de la Sera,edición del 3 de septiembre de 2005, en traducción de los autores.

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Este plano de análisis de la competencia de los organismos nacionales es insuficiente paraevaluar el nivel de las carencias existentes, si también no aludimos al rol que cumple ennuestro país la investigación científica y tecnológica.

Se ha reconocido que la Climatología es una ciencia que sorprendentemente no ha tenidoninguna prioridad a pesar de ser crítica para la actividad agropecuaria, sostén de la economíanacional, y de que la mayor parte de las catástrofes en el país son de origen climático(Barros43).

El referido especialista, que es profesor titular de Climatología de la Universidad de BuenosAires, investigador superior del CONICET y uno de los especialistas más reconocidos en elmundo de la climatología, en la investigación de la variabilidad climática y del cambioclimático, agregó que:

“Si en vez de haber solo un puñado de investigadores abarcando una enorme gama deproblemas hubiese en el país al menos un centenar, seguramente este aumento considerable enla frecuencia de las precipitaciones intensas que se inició en los 70 pero tuvo su mayorimpulso en los 90 no hubiera pasado inadvertido. Pero el problema es aún más serio en loreferente al organismo nacional responsable de la observación e información meteorológicaque sorprendentemente a más de 20 años de democracia sigue dependiendo de un comando dela Fuerza Aérea sin que eso parezca preocupar demasiado a la sociedad argentina, como si lascatástrofes de origen climático y la información clave para el agro fueran asuntos de ladefensa aérea. Este desinterés no ha sido gratuito para la sociedad argentina ya que no sólo lasredes de observación han ido decayendo en los últimos 30 años - al contrario de lo que ocurreen los países vecinos -, sino que durante años, el Servicio Meteorológico Nacional escondió lainformación negando los datos en nombre de presuntas medidas de seguridad. Esto porsupuesto ha atrasado la investigación del clima regional en por lo menos 20 años y si hoy nose sabe más sobre el mismo es porque durante más de 30 años no se pudo trabajar con lainformación recogida con los impuestos de toda la sociedad y apropiada arbitrariamente porlos directivos de turno de ese organismo nacional”.

Y sigue diciendo:

“El cambio climático no es una cuestión del futuro o teórica: ha complicado muchas cosas.Hasta ahora los hidráulicos aplicaban las estadísticas pasadas par el diseño de las obrasrelacionadas con los recursos hídricos porque se suponía que el clima del futuro sería igual aldel pasado. Con motivo del cambio climático esto no es más así, ahora es mucho máscomplicado saber lo que va a pasar en el futuro.” Este aspecto es más relevante en una regióncomo la nuestra donde ha habido un enorme cambio en las precipitaciones intensas que nohabía sido advertido ni por la comunidad meteorológica ni la hidrológica por lo que enmuchos casos se confiara en los periodos de retorno de las grandes crecidas de varios cientosde años, sin advertir que habían sido calculados con los datos de un clima pasado que ya esmuy distinto del actual.¨

43 Revista DERF en su edición electrónica del 10 de agosto de 2005.

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En cuanto a la vinculación del aspecto hidrológico y el de las precipitaciones apunta:

“Respecto a las lluvias intensas, no es que no se trate de dar las alertas correspondientes, perolo cierto es que no hay medios para advertir sobre las características de estas lluvias, faltanradares, redes automáticas de medición de lluvias y caudales y modelos de pronósticohidrológico. Las lluvias muy intensas se producen generalmente por lo que se llaman sistemameso-convectivos que fueron descubiertos con la meteorología satelital, es decir después de ladécada del 70. La Argentina después de Estados Unidos es el país que tiene la mayorfrecuencia de estos sistemas. Pero además estos sistemas han estado aumentando sufrecuencia e intensidad”.

Refiriéndose específicamente a las inundaciones de Santa Fe de 2003 expone:

“Desde el punto de vista físico, lo que ocurrió fue una sucesión de meso-convectivos queprodujeron la crecida importante del río muy cerca de la ciudad. Las lluvias del día 23 y 24fueron las determinantes de la crecida aunque esta fue también favorecida por las lluvias de lasemana anterior (…) “Es importante advertir que no había conciencia de que había habido estecambio en las precipitaciones intensas y por lo tanto es probable que no se esperara unfenómeno de las características como el que ocurrió (…) este tipo de tormentas, no puede serpronosticada con una semana o ni siquiera unas horas de anticipación. Se forma rápida yexplosivamente y lo único que se puede hacer es seguirla con un radar e informar en tiemporeal (…) La Argentina no tiene radares. Cuenta con uno sólo en Ezeiza. No hay redesautomáticas como la que esta comprando ahora la provincia de Santa Fe con la intención deestablecer un sistema de alerta automático, con el cual tendrá información bastante rápida ypara lo que además se necesita de un modelo hidrológico que tengo entendido será encargadoa la FICH.”

“Respecto de la crecida del río Salado de abril de 2003, cuando se la calcula con la serie dedatos completa tiene una recurrencia de mil años, es decir que puede ocurrir teóricamente unavez cada mil años. Pero como hubo un cambio importante desde los años 70’ si sólo se tomala serie desde entonces la recurrencia es de una vez cada 500 años y si uno incluye ahora estatormenta en el estudio, la recurrencia es de una vez cada 100 años. Pero casi seguro que va aocurrir más frecuentemente porque lo que está habiendo es un profundo cambio en lascondiciones de la precipitación. En una palabra, el método de calcular la probabilidad de queuna crecida ocurra una vez cada tantos años es inapropiado si se lo calcula a partir del pasadoporque el clima presente no es y el futuro no va a ser como el clima pasado”.

“La prueba de que no había una idea de que podía existir precipitaciones tan intensas, es quelas defensas no tenían esclusas. Esa misma precipitación que se descargó aguas arribas, pudoy puede darse en la misma ciudad y sin exclusas ¿como iba a salir? (…) Y no había esclusasporque nadie pensó que podía haber precipitaciones intensas como la ocurrida, que no ya sólotrajeran el agua del Salado sino que podrían caer sobre la misma ciudad de Santa Fe queestaba amurallada.” Insistió el climatólogo. En ese momento no se pensaba que podía haberprecipitaciones tan intensas y lo único que se creía es que sólo los ríos podían inundar laciudad, no había exclusas porque no había conocimiento.¨

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Para concluir desgranó esta frase sugestiva: “Esto lamentablemente no existía en abril del2003, pero no existía porque no teníamos el conocimiento del problema y habría quepreguntarse porque estos temas parecen no interesar a la sociedad argentina.”

El experto, desde una perspectiva organizacional, nos introduce de lleno en otra de lasvariables centrales al momento de conformar un sistema de alertas al evaluar, críticamente, eldesempeño del Servicio Meteorológico Nacional y su encuadre institucional como Organismodependiente de la Fuerza Aérea Argentina44.

Por supuesto que, además de poder considerarse seriamente la posibilidad de redefinir esadependencia funcional, un esquema de coordinación como el previsto al crearse el SIFEMasegura que cada una de las partes se subordine al conjunto pero, en ausencia de operatividaddel sistema, los Organismos comprendidos siguen (y seguirán) operando con su lógicatradicional departamentalizada que conlleva a un accionar muchas veces aislado del contextoal que pertenecen.

Para más, y como se expresara en el capítulo anterior, una licitación pública que tenía encarpeta el SIFEM para la adquisición/refuncionalización de diez (10) radareshidrometeorológicos fue desactivada por lo que los mismos no estaban en funcionamiento enel año 2003, incluso contando con financiamiento disponible.

La CONAE podría haber estado en condiciones de proveer imágenes satelitales conducentes alos efectos de detectar fenómenos naturales de la magnitud del acontecido en las inundacionesde Santa Fe de esa época, pero aún no había gente suficientemente entrenada en lainterpretación de esa clase de información .

Se creó el Instituto de Altos Estudios Espaciales Mario Gulich para la generación deconocimientos de avanzada y el desarrollo de aplicaciones innovativas de la informaciónespacial, así como la formación de recursos humanos de excelencia, enfocado al soporte ydesarrollo de los Ciclos de Información Espacial, en el marco de un proyecto conjunto entre laCONAE y la Universidad Nacional de Córdoba.

Y una de las dos principales áreas de estudio está definida en lo relativo a desarrollosinnovativos para aplicaciones en emergencias, naturales y antropogénicas, particularmente enlas etapas de prevención y alerta temprana tendiente a nutrir el ciclo de información espacialpara la gestión de emergencia.

Pero para el momento de la inundación este Instituto estaba en ciernes ya que habíacomenzado a funcionar en julio de 200145.

En cuanto al SMN es interesante destacar que sus pronósticos tienen el valor deaproximaciones, valiosas cuando se cuentan con ellas pero son aproximaciones al fin.

44 Un razonamiento equivalente sería de aplicación para el caso del Servicio de Hidrografía Naval que dependede la Armada Argentina.45 Fuente: http://www.conae.gov.ar/instgulich/institutogulich.html.

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Se afirma que como la atmósfera es un fluido gaseoso, está representada por un número deecuaciones que no tienen una resolución exacta. Entonces, el meteorólogo tiene que haceralgunas aproximaciones para resolver esas ecuaciones. Así se tiene el estado inicial de laatmósfera y mediante esas ecuaciones uno puede conocer el estado de la atmósfera para untiempo posterior. Pero no es una solución exacta sino aproximada. Cuanto más avanza eltiempo, aumenta el error.

“…En un análisis comparado se sabe que en la Argentina no hay mucha experiencia en“radarmeteorología”. Si bien está el radar en Ezeiza, que es muy bueno, no se le saca muchoprovecho. En Estados Unidos no te dicen “aproximado”, sino que acotan mucho el área y tedicen “es así”. Lo único que resta hacer es capacitar gente. Completo lo que venía diciendo:después está el pronóstico de “corto plazo”, que va de las 12 horas a los cinco días, y tambiénestá el pronóstico climático, que es más estacional y se predice con tres meses deanticipación…”46.

En el caso de las inundaciones del 2003, la terminología empleada en los respectivos partesmeteorológicos que fueron objeto de relevamiento por los autores, tanto evaluando suliteralidad como por la ritualidad del lenguaje utilizado, no parecen implicar advertenciasseveras respecto de la magnitud de los fenómenos que se estaban avecinando. No es suficientecon decir que va a haber fuertes precipitaciones o alertas meteorológicos, sino que deberíanprecisarse la cantidad aproximada de mm. de lluvia, tiempo y espacio de ocurrencia y dar lasalertas del caso diferenciando la magnitud esperada de las tormentas.

Además, los pronósticos de referencia eran incluidos dentro de estimaciones meteorológicasmás globales, con lo cual no se diferenció una situación que, por lo acaecido, merecía tener untratamiento diferenciado. De hecho cuando se establece el alerta meteorológico se loreferencia a la vasta zona comprendida en el centro-norte de Santa Fe, Entre Ríos, sur deCorrientes y cuenca media y baja del río Uruguay. Además, en pleno fenómenomesoconvectivo, el día 25 de abril de 2003 no se dice nada sobre el norte del Litoral en cuantoal pronóstico para los próximos 5 días.

Y para mayor gravedad de la debilidad institucional con la que se efectúan esta clase dealertas, a la presencia de esos difusos avisos meteorológicos se le suma la ausencia deinformación hidrológica que, en muchos otros casos de ríos que conforman la cuenca delPlata, son obtenidos con regularidad por la autoridad de aplicación nacional.

Y tampoco en dichos partes se señala la cuestión que podrían producirse fenómenos deprecipitaciones del estilo de los sistemas mesoconvectivos, como ocurrieron específicamenteen este evento del Salado.

Veamos la secuencia de los informes proporcionados por el INA y por la DNPC (con datosdel SMN).

46 Claudia Campetella, meteoróloga del Departamento de Ciencias de la Atmósfera de la Facultad de CienciasExactas y Naturales de la UBA, Página 12, edición del 20 de julio de 2005.

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Organismo Fecha PronósticoINA 1-4-03 Para los próximos 3 días se prevé buenas condiciones del tiempo,

sin la ocurrencia de precipitaciones.

INA 7/4/03 Para el lunes probabilidad de lluvias y algunas tormentasaisladas. Para el martes inestabilidad hacia la tarde. Para elmiércoles probabilidad de algunas lluvias y chaparrones aislados.Para el jueves buenas condiciones.

INA 8/4/03 Para la semana del 8/4 al 13/4 se prevé precipitaciones aisladas.

INA 10/4/03 Para los días jueves, viernes, sábado y domingo se prevén buenascondiciones climáticas. En los próximos 5 días no se prevé laocurrencia de precipitaciones en el Litoral argentino y en los 5días subsiguientes se prevé un patrón de lluvias escasas.

INA 14/04/03 Para los próximos tres días se prevé buenas condicionesclimáticas. Para los días 19/4 al 24/4 se prevé un patrón delluvias leves en amplias zonas entre las que se incluye el Litoral.

INA 15/04/03 Para los próximos 3 días se prevé buenas condiciones climáticas.Para los días que van del 15 al 20 de abril no se prevéprecipitaciones hasta el día miércoles inclusive. Luego se prevéun patrón de lluvias leves (para el período 20 al 26 de abril).

INA 21/04/03 Para los próximos 3 días se prevé buenas condiciones climáticas.Para los días 26 de abril al 1º de mayo se prevé un patrón delluvias leves que en el caso del Litoral se esperan que seanprecipitaciones leves a moderadas.

INA 24/04/03 Es la primera vez en el período que se produce una ALERTAPOR TORMENTAS FUERTES. Se señala que se provocaráncielo nublado, tiempo inestable con probabilidades de lluvias ytormentas para los próximos tres días. Se indica una vasta zonacomo la afectada en las próximas 72 horas con la generación detormentas de variada intensidad con ráfagas, incluyendo elcentro-norte de Santa Fe, Entre Ríos, sur de Corrientes y cuencamedia y baja del río Uruguay.Para el domingo se prevé tiempo inestable con probableschaparrones en el centro-norte del Litoral.El pronóstico de precipitaciones para los próximos 5 días (24-4al 29-4) indica un aumento generalizado de las condiciones deinestabilidad con la ocurrencia de precipitaciones leves en elnorte del Litoral.Para los subsiguientes 5 días (29/4 al 4/5) se prevé un patrón delluvias leves.

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Organismo Fecha PronósticoINA 25/4/03 Se repite la general ALERTA POR TORMENTAS FUERTES.

Se indica que la zona más afectada en las próximas 48 horas conla generación de áreas de tormentas de variada intensidad conráfagas será el centro-norte de Santa Fe, Entre Ríos, sur deCorrientes y cuenca media y baja del río Uruguay.

Para el domingo se estima tiempo inestable con probableschaparrones en el centro-norte del Litoral y para el lunes seestima buenas condiciones del tiempo en el centro-sur del Litoralcon probables precipitaciones en el norte del Litoral.

Para los próximos 5 días realizan un pronóstico esperando unaumento generalizado de las condiciones de inestabilidad con laocurrencia de precipitaciones leves en el norte de la provincia deBuenos Aires, Paraguay y nacientes de los ríos Paraná yParaguay en territorio brasileño. En tanto las mismas seránmoderadas en el centro-sur del Litoral.

Para los subsiguientes 5 días (30/4 al 5/5) se prevé un patrón delluvias leves en amplias zonas.

DNPC47 26-4(10.30)

Se espera que en el centro-norte de Santa FE, Entre Ríos y sur deCorrientes las condiciones meteorológicas se mantengan duranteel día de hoy sábado hasta el martes inclusive con lluvias ytormentas, algunas localmente intensas, experimentándosemejoramientos sólo de tipo temporario. Se habla de lluviaspersistentes y algunas tormentas intensas48.

DNPC 27/4/03

10.30

Se sigue hablando de lluvias persistentes y algunas tormentasintensas. Se prevé para hoy que los fenómenos más intensostiendan a trasladarse lentamente hacia el norte por lo que seprevé un lento mejoramiento en el sur de la zona de cobertura. Elresto de la zona podría continuar afectada con lluvias ytormentas, algunas localmente intensas, con mejoramiento detipo temporario hasta el día miércoles49.

47 Dirección Nacional de Protección Civil sobre la base de los pronósticos del SMN. 48 En coincidencia con lo expuesto el diario vespertino El Litoral del sábado 26 de abril se publicó una notatitulada “Pronóstico” en la que se afirmaba:“El Servicio Meteorológico Nacional también dio a conocer su "pronóstico" pero no sobre las elecciones, sino,claro está, respecto de cómo se presentarán mañana las condiciones del tiempo. Según ese informe especialque emitió hoy el organismo, en el centro y norte de nuestra provincia, el cielo "seguirá cubierto, conprobabilidad de nuevas lluvias y tormentas, con mejoramientos temporarios y poco cambio de temperatura".49 En el diario El Litoral del domingo 27 de abril se publicó una nota titulada “El mal tiempo sigue” en la que seafirmaba:“Para el centro y norte de la provincia el Servicio Meteorológico Nacional informa que se mantendrán lasmismas condiciones climáticas, con cielo nublado, probabilidad de tormentas y lluvias y descenso de latemperatura máxima.Para mañana la situación no difiere demasiado: anticipan tormentas, algunas localmente intensas y lluvias.Por ahora no arriesgan cuándo se producirá el tan ansiado cambio”.

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Organismo Fecha PronósticoDNPC 28/4/03

10.30

Se insiste con el concepto de lluvias persistentes y algunastormentas intensas.

Se prevé para hoy que se mantengan las condiciones deinestabilidad en la zona de cobertura, estando previsto que losfenómenos más intensos (lluvias y algunas tormentas) seproduzcan en las provincias de Corrientes y Misiones (aunque nose descarta dicha posibilidad en el resto del área). Estascondiciones tienden a mantenerse hasta el día jueves, inclusive,con mejoramientos de tipo temporario, especialmente durante elmartes50.

Se destaca que los pronósticos del INA corresponden al Sistema de Información y AlertaHidrológico de la Cuenca del Plata y pertenece a la región Cuenca de los ríos: Paraná,Paraguay, Uruguay y Bermejo.

Se comunican mediante mensajes dividiendo la información en la atinente a la situaciónmeteorológica y la concerniente a la situación hidrológica.

En cuanto a la situación hidrológica, existen datos para los ríos Bermejo, Pilcomayo,Paraguay, Iguazú, Paraná, Uruguay y De la Plata, pero no para el río Salado.

Para arribar a la evaluación meteorológica, se utiliza información del SMN, del NationalCenter of Enviromental Prediction de los Estados Unidos de América y del Centro de Tempoe Estudos Climaticos del Brasil.

Con lo expuesto en este parágrafo queda claro que ningún Organismo Nacional estaba encondiciones técnicas de generar información crítica en materia de alerta temprana en lo queconcierne al comportamiento hidrológico del Río Salado ni podían anticipar con la debidaantelación la producción de las precipitaciones mesoconvectivas en el litoral argentino con elconsiguiente dimensionamiento de su impacto y las consecuencias en cuanto alacrecentamiento del caudal de ese río.

En igual sentido, ni la provincia ni el municipio contaban con un sistema de alerta temprana, atiempo real, ni con un modelo general de funcionamiento de la cuenca suficientementeajustado o verificado con el historial de la misma.

Tampoco había un organismo encargado del seguimiento del sistema hídrico en análisis, ni deningún otro, y todas las mediciones de variables hidrológicas (que no se realizaban en forma

50 En el diario El Litoral del lunes 28 de abril se publicó una nota titulada “Pronóstico” en la que se afirmaba:“Las lluvias y tormentas intensas que afectan a Santa Fe, Entre Ríos y las provincias del noreste argentinopersistirán hoy y podrían continuar hasta el jueves inclusive, informó el Servicio Meteorológico Nacional.En un informe especial, el SMN explicó: "se prevé que las condiciones de inestabilidad que provocan lluviaspersistentes y algunas tormentas intensas en el norte de Santa Fe, extremo norte de Entre Ríos, Corrientes,Chaco, Formosa y Misiones continúen hoy". Estas condiciones tenderán a mantenerse "hasta el juevesinclusive, con mejoramientos temporarios, especialmente durante el martes", precisó”.

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completa y continua), estaban desperdigadas por varios organismos diferentes tantoprovinciales como nacionales.

Y los primeros estudios y seguimientos de la cuenca encarados por el INCyTH (devenido enel INA), fueron interrumpidos en el año 1989 siguiendo una historia similar de variosemprendimientos encarados en las décadas del 70/80 (Bronstein y otros: 2003).

En opinión del meteorólogo Canziani, existe una falta de cultura ambiental del país, notenemos políticas realmente intensas sobre ecología. La gente no se da cuenta de que haymaneras fáciles de colaborar: no desperdiciar el agua y no usar electricidad sin tenernecesidad. Es un problema de conciencia nacional. Además, en nuestro país no hay sistemasde observación, no hay monitoreos, tanto que el desastre de la inundación de Santa Fe (abril2003) se debió a una falla de monitoreo51.

3.- La cuestión del ordenamiento territorial y la participación que le cabe al GobiernoNacional

La cuestión del ordenamiento territorial es una cuestión que clásicamente se reserva a lasinstancias de gobierno subnacionales con un énfasis marcado en la instancia de gobiernomunicipal, comunal o local.

De hecho en el caso de la provincia de Santa Fe rige la Ley Orgánica de Municipalidades2.756 (Texto ordenado por Decreto Nº 67/85) con las modificaciones incorporadas por laLey 12.065.

En el artículo 2º establece que las Municipalidades son independientes de todo otro poder enel ejercicio de las funciones que les son propias.

En el artículo 3º fija que la jurisdicción asignada a cada Municipalidad será ejercida dentro delterritorio del respectivo municipio y que dentro de los dos años de la vigencia de esta ley lasMunicipalidades confeccionarán su respectivo expediente urbano y plan regulador, quecontendrá las previsiones necesarias de su organización y el desarrollo futuro de la ciudad.

En el artículo 39 se establecen las atribuciones y deberes de los Concejos Municipales entrelos que se destacan los siguientes:

Ordenar las obras públicas que exijan las necesidades del municipio, el ensanche yapertura de calles, la formación de nuevas plazas, paseos, parques o avenidas, laconstrucción de caminos, puentes, calzadas, acueductos y la delineación de la ciudad.

Determinar la altura de los edificios particulares, la línea de edificación, el ancho delas ochavas, la nivelación de las calles de la ciudad y la distancia que deben guardarlos propietarios de predios contiguos para construir cercos o paredes medianeras,pozos, cloacas, letrinas, acueductos que causen humedad, depósitos de sal, materias

51 Reportaje a Osvaldo Canziani, en el diario Página 12, edición del 27 de febrero de 2005.

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corrosivas o peligrosas, maquinarias movidas a vapor o electricidad, instalaciones defábricas o establecimientos peligrosos para la seguridad, solidez y salubridad de losedificios o tranquilidad de los vecinos.

Reglamentar igualmente la construcción de edificios particulares, con el fin degarantizar la solidez e higiene, y ordenar la compostura o demolición de aquellos quepor su estado ruinoso ofrezcan peligro inminente.

Reglamentar la construcción de casas de inquilinato o vecindad, pudiendo determinarla extensión de las habitaciones y patios, el número de personas que podrán habitarlasy demás condiciones de seguridad e higiene que deban reunir.

Dictar medidas de prevención que eviten las inundaciones, incendios o derrumbes.

En el inciso 24 del artículo 41 fija entre las atribuciones del Intendente Municipal el de velarpor la higiene del municipio, y en general la adopción de todas las medidas tendientes a evitarlas epidemias, disminuir sus estragos y remover las causas que la produzcan o mantengan, ytodas las que concurran a asegurar la salud y bienestar de la población.

Pero como ya se expresara más arriba, el Gobierno Nacional, al menos desde las áreas deambiente y de vivienda tienen un rol explícito en la materia dado por la normativa deaplicación.

Sin embargo esas competencias quedan restringidas a áreas específicas cuando laproblemática es transversal de toda una gestión de gobierno además de deber abarcar en arasde su coordinación y armonización, a los tres niveles de gobierno (nacional, provincial ymunicipal) quienes deben operar mancomunadamente.

Por su lado, la necesaria gestión del riesgo constituye otra mirada posible de esta cuestión.

En trabajos desarrollados por especialistas se destaca que es también (o, debiera serlo)competencia de los gobiernos de orden superior (incluido el nacional) abordar estaproblemática desde la perspectiva de conformar indicadores de riesgo de desastre y en lagestión de riesgos.

En un documento del Banco Interamericano de Desarrollo –BID- (Indicadores de riesgo dedesastre y de gestión de riesgos: 2005) se recupera y revaloriza este rol que le compete a losGobiernos Nacionales al aseverarse que para hacer la gestión del riesgo de los desastres esnecesario “dimensionar” el riesgo, y medir el riesgo significa tener en cuenta, no solamente eldaño físico esperado, las víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino también factoressociales, organizacionales e institucionales.

Se considera que parte de las dificultades para lograr una gestión efectiva del riesgo de losdesastres ha sido la ausencia de un adecuado marco conceptual que facilite su evaluación y suintervención desde una perspectiva multidisciplinar y que la mayoría de índices y técnicas de

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evaluación existentes o expresan el riesgo en el lenguaje de los diversos tomadores dedecisiones y no se fundamentan en un enfoque holístico que invite a su intervención.

Considera que es necesario hacer “manifiesto el riesgo” en forma diferente ante los órganos dedecisión responsables de la economía, el ambiente, la vivienda, la infraestructura, laagricultura, o la salud, por mencionar algunos. No es lo mismo, por ejemplo, hacerlo para unalcalde o una comunidad a nivel local que para una autoridad gubernamental del ordennacional. Si no se hace manifiesto el riesgo de una manera adecuada que logre preocupar alactor involucrado, no se logrará avanzar decididamente en la reducción del riesgo de losdesastres.

En el trabajo del BID se ponderan las distintas perspectivas de gobierno señalándose que elriesgo en una escala social o territorial micro es más detallado pero en cambio en la medida enque se agrega y trabaja en escalas macro los detalles se pierden. Sin embargo, la toma dedecisiones y la necesidad de información en cada nivel es realmente diferente. Los actoressociales y los interesados en general no son los mismos. Por lo tanto, es necesario contar conherramientas apropiadas de evaluación para facilitar la comprensión del problema y orientar latoma de decisiones; es fundamental entender cómo surge la vulnerabilidad, cómo crece ycómo se acumula en forma progresiva. Por otra parte, es necesario también evaluar el“desempeño” de la gestión del riesgo para facilitar el acceso a información relevante por partede los tomadores de decisiones, para que puedan identificar o proponer políticas y accionesfactibles.

Teniendo en cuenta lo anterior plantea como principal objetivo del programa facilitar a lostomadores de decisiones a nivel nacional el acceso a información relevante sobre el riesgo y lagestión del riesgo, que les permita identificar y proponer políticas y acciones efectivas. Paraello construye un sistema de indicadores que permite la comparación de cada país endiferentes periodos, de 1980 al 2000 estableciéndose comparaciones entre países en una formasistemática y cuantitativa.

Con este sistema de indicadores intenta representar una serie de factores de riesgo, que debenminimizarse mediante políticas y acciones de reducción de la vulnerabilidad y mediante lamaximización de la resiliencia o capacidad para enfrentar y absorber los impactos de losfenómenos peligrosos.

Por todo ello plantea contribuir, a escala nacional, a:

a) mejorar el uso y la presentación de información sobre riesgos, con el fin de ayudar a losresponsables de formular políticas públicas a identificar las prioridades de inversión enreducción (prevención-mitigación) del riesgo y dirigir el proceso de recuperación después deun desastre;

b) suministrar los medios necesarios para que puedan medir los elementos fundamentales dela vulnerabilidad de los países ante fenómenos naturales y su capacidad de gestión de riesgos,

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así como los parámetros comparativos para evaluar los efectos de sus políticas e inversionesen el desempeño de la gestión del riesgo; y

c) fomentar el intercambio de información técnica para la formulación de políticas yprogramas de gestión de riesgo en la región.

Una de las conclusiones a las que se arriba es que “Pocos países ordenan su territorio enfunción de riesgos”. Y ese es un desafío que debe encararse desde una mirada nacional.

En línea con lo apuntado, se destaca lo expresado por Carmelo Angulo Barturén, quien fueraen el momento de las inundaciones responsable del Programa de Naciones Unidas yactualmente es embajador de España en la Argentina quien, al referirse al ingreso a la ciudadde Santa Fe de las aguas del Salado, expresó: (Fue)“muy difícil, prácticamente imposible deprevenir … aunque los sistemas de alarma temprana hubiesen sido de lo más sofisticados, lascaracterísticas de la salida del agua, la velocidad del agua, impiden una reacción mínima yesto pasa no solamente aquí. Pasó en Europa, en Alemania, con todos los sistemas de altatecnología, no pudieron prever el crecimiento del agua y evacuar tesoros artísticos. Hayelementos que desbordan al propio manejo de la provincia y de la ciudad” (Moro y otros:2005).

El funcionario internacional puso de manifiesto que por las características del fenómeno enotra ciudad del mundo éste hubiera provocado muchas más muertes, y si no se produjo fue porla solidaridad de la gente, la reacción de los mecanismos de vigilancia y la existencia depersonal especializado como bomberos y policías. Y en relación a las muertes que seprodujeron por el desborde del Salado, sostuvo que "es un costo que en otros países hubiesesido mucho mayor”.

Barturen, junto al asesor de la Cepal, Ricardo Zapata, hizo entrega de un informepormenorizado de la catástrofe al gobernador Carlos Reutemann en el que mensuraron laspérdidas económicas, sociales y ambientales en $ 2.878 millones (casi U$S 1.000 millones)52.

Una mirada complementaria fue la expresada por el experto holandés en cuestiones hídricasJos van Alphen quien, en una reciente visita a la ciudad de Santa Fe, a la par de mostrarseimpresionado por los esfuerzos que se están realizando actualmente para proteger la ciudad,expresó que "este tipo de protección nunca puede garantizar una seguridad total, ya quesiempre hay una mínima posibilidad de que una nueva inundación supere los valoreshistóricos, como ocurrió en el 2003"53.

Por eso, y a la luz de la experiencia holandesa, sostuvo que las defensas deben estar siempreacompañadas de "medidas no estructurales", tendientes a reducir el daño de una inundación.La incorporación de planes de urbanización en áreas libres de riesgo, construcción deviviendas a prueba de inundaciones, en terrenos elevados o sobre pilotes, tendido de líneas detensión por encima de los niveles inundables, programas de evacuación y sistemas de alarmas

52 Diario La Capital de Rosario, edición del 26 de junio de 2003.53 Diario El Litoral, edición del 24 de agosto de 2005.

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forman parte de la propuesta integral del experto para enfrentar la problemática de los posiblesanegamientos.

En tal sentido, existen casos en los que por medio de una normativa de ordenamientoterritorial local se han instaurado zonas en las que se prohibe la instalación de asentamientoshumanos y se dejan zonas parquizadas que son factibles de ser anegadas en crecientesmayores que las habituales (Parque Urquiza de la ciudad de Paraná en Entre Ríos).

Tamaños problemas (ordenamiento territorial, gestión de riesgos, alerta temprana, etc.) son deuna complejidad creciente por lo que exigen un accionar en consuno de las instancias degobierno nacional, provincial y municipal, en un fuerte trabajo con la comunidad en suconjunto y con una mirada escudriñadora de la experiencia internacional.

Algunos aspectos centrales que entran dentro del análisis correspondiente al ordenamientoterritorial y que sin lugar a dudas, tuvieron una causalidad decisiva en el desastre santafesino,son entre otros los siguientes factores antrópicos:

a) Emplazamiento estratégico de la ciudad en su sector oeste, realizado sin criteriosurbanísticos, ambientales y de vulnerabilidad y riesgo. Crecimiento urbano irregularlocalizado en el valle de inundación, a través de la construcción de viviendas (con ysin autorización municipal) en la desembocadura del río Salado, incluso con serviciosde agua, luz, gas y transporte, que consolidan en el tiempo y en el espacio desde hacedécadas una situación de baja racionalidad y de alto riesgo.

b) La erradicación de villas de emergencias generaron asentamientos poblacionales haciael noroeste de la ciudad, que luego se fue consolidando a partir de la construcción deterraplenes y defensas que permitieron aún más su expansión fuera de todo planregulador.

c) Uso irracional de los espacios geográficos en zonas bajas, y muy por debajo de losniveles permitidos en materia de construcción de viviendas (en lugares por debajo delos 2 metros del nivel del mar).

d) Construcción del puente sobre el río Salado en la Autopista Rosario-Santa Fe, con unaluz excesivamente pequeña que hizo de dique y barrera de contención de las aguas delrío, lo que elevó su altura y caudal, que llegaron a romper las defensas y entrarabruptamente, con una velocidad desmedida, y sin posibilidad de cierre inmediato, a laaltura del Hipódromo.

e) La construcción de una mayor cantidad de canales de desagües en zonas rurales(muchos de ellos en fundos privados o sin analizarse el impacto ambiental), y enarroyos que conectan al curso del Salado, lo que trajo un mayor nivel de aguas hacia susalida, a raíz de las intensas precipitaciones en la cuenca, y en la misma ciudad deSanta Fe, en los días previos al desastre.

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f) Deforestación del norte santafesino, santiagueño y chaqueño, y tala indiscriminada delos montes y selvas de la región, lo que ha favorecido el cambio climático en la zona yel aumento anormal de las precipitaciones.

g) El uso intensivo del suelo en la siembra de cereales y oleaginosas que lo handegradado, a tal punto de hacerlo menos permeable en cuanto a la absorción openetración y escurrimiento de las aguas de lluvias.

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V - ORGANISMOS NACIONALES CON COMPETENCIAS EN LAS FASESDE RESPUESTA Y RECUPERACIÓN (REHABILITACIÓN YRECONSTRUCCIÓN) DE EMERGENCIAS

De los Organismos Nacionales que tienen competencia en las fases de respuesta yrecuperación, el de mayor visibilidad es el área de Defensa Civil a la que se hará referenciaseguidamente.

Dirección Nacional de Políticas de Seguridad y Protección Civil

Está en jurisdicción del Ministerio del Interior el que tiene aprobada su estructura organizativamediante Decreto Nº 1045/01.

La Dirección Nacional de Políticas de Seguridad y Protección Civil tiene entre susresponsabilidades primarias:

Preservar la vida, los bienes y el hábitat de la población ante desastres de origennatural o causados por el hombre y

Asistir al Secretario de Seguridad Interior en todo lo atinente al resarcimiento de losefectos que producen las situaciones de emergencia y catástrofe, y en laimplementación de acciones preventivas y de estimulo que hagan al desarrollo de lasinfraestructuras provinciales y regionales.

Entre sus acciones figuran:

Formular la doctrina, política y planeamiento de la Protección Civil de la RepúblicaArgentina.

Coordinar los planes y actividades de la Protección/Defensa Civil de las provincias yde la ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Realizar la promoción, concientización, difusión, capacitación y ejercitación enmateria de Protección Civil.

Coordinar la ayuda federal para casos de desastre o conmoción interior.

Organizar el registro de entidades intervinientes en las actividades deProtección/Defensa Civil.

Coordinar el apoyo de las Fuerzas de Seguridad, de la Policía Federal Argentina y delas Fuerzas Armadas a la Protección/Defensa Civil que pueda disponerse a efectos de

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la mitigación de desastres, respuesta a las necesidades de poblaciones afectadas poréstos y en las actividades de reconstrucción que se dispongan.

Integrar en representación de la Secretaría de Seguridad Interior cualquier esquemainterministerial que pueda disponerse a efectos de la mitigación de desastres,respuesta a las necesidades de poblaciones afectadas por éstos y en las actividades dereconstrucción que se dispongan posteriormente.

Implementar, gestionar la tramitación y ejecutar las actividades resarcitorias para lapoblación e instituciones afectadas por desastres y demás situaciones de fuerzamayor, que por su naturaleza y consecuencias hagan necesaria la instrumentación demedidas de emergencia.

Diseñar los sistemas de información relativos a los procedimientos y gestionesimplementadas que permitan administrar una base de datos de la poblacióndamnificada.

La totalidad de los Organismos con competencias específicamente atribuidas legalmente en eltema, son los consignados en el Decreto 1250/99 de creación del SIFEM, según el siguientedetalle:

Etapas de la emergenciaOrganismos

Respuesta Recuperación

PRESIDENCIA DE LA NACIÓNAutoridad Regulatoria Nuclear XComisión Nacional de Energía Atómica XSindicatura General de la Nación54 X XSecretaría de Desarrollo Social X XDirección de Emergencias Sociales XSubsecretaría de Vivienda XSecretaría de Recursos Naturales yDesarrollo Sustentable

X X

Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas XComité Interjurisdiccional del Río Colorado XInstituto Nacional del Agua y el Ambiente XSubsecretaría de Ordenamiento Ambiental XSubsecretaría de Recursos Hídricos XOrganismo Regulador de Seguridad dePresas

X

Subsecretaría de Desarrollo Sustentable XSecretaria de Asistencia InternacionalHumanitaria "Cascos Blancos"

X

Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa XSecretaría de Prensa y Difusión X XSecretaría de Comunicaciones X XComisión Nacional de Comunicaciones XJEFATURA DE GABINETE DEMINISTROS

X X

54 En tareas de control de gestión para realimentar ciclos y analizar desvíos.

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Etapas de la emergenciaOrganismos

Respuesta Recuperación

MINISTERIO DEL INTERIORSecretaría de Asistencia Financiera a lasProvincias

X

Secretaría de Seguridad Interior X XSubsecretaría de Planeamiento y ProtecciónCivil.

X X

Dirección Nacional de Planeamiento yProtección Civil

X X

Prefectura Naval Argentina XGendarmería Nacional XPolicía Federal Argentina XMINISTERIO DE RELACIONESEXTERIORES, COMERCIOINTERNACIONAL Y CULTOSecretaría de Relaciones Exteriores yAsuntos Latinoamericanos

X X

MINISTERIO DE ECONOMÍA YOBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOSSecretaría de Hacienda X XSecretaría de Programación Económica yRegional

X

Secretaria de Obras Públicas XDirección Nacional de Vialidad Secretariade Transporte

X X

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables XSecretaría de Energía XSecretaría de Agricultura, Ganadería, Pescay Alimentación

X

Secretaría de Industria, Comercio y Minería XMINISTERIO DE DEFENSAEstado Mayor Conjunto de las FuerzasArmadas

X

Estado Mayor General del Ejército, Armaday Fuerza Aérea

X

Secretaría de Asuntos Militares XMINISTERIO DE SALUD Y ACCIÓNSOCIALSecretaría de Programas de Salud

X XDirección de Emergencias Sanitarias

X X

Las denominaciones de los Organismos fueron modificadas desde el año 1999 (en que se dictóel Decreto Nº 1.250) hasta el año 2003 (que fue el momento en el que se produjeron lasinundaciones en Santa Fe) conforme el siguiente detalle:

80

Denominación de los OrganismosEn 1999 En 200355

PRESIDENCIA DE LA NACIÓN PRESIDENCIA DE LA NACIÓNAutoridad Regulatoria Nuclear Autoridad Regulatoria NuclearComisión Nacional de Energía Atómica Comisión Nacional de Energía AtómicaSindicatura General de la Nación Sindicatura General de la NaciónSecretaría de Desarrollo Social56 Ministerio de Desarrollo Social (incluye la

Secretaría de Políticas Sociales)Dirección de Emergencias Sociales Subsecretaría de Infraestructura Social y

Emergencia Habitacional (incluye la DirecciónNacional de Infraestructura Social)

Subsecretaría de Vivienda Subsecretaría de Desarrollo Urbano yVivienda57

Secretaría de Recursos Naturales yDesarrollo Sustentable

Secretaría de Ambiente y DesarrolloSustentable58

Autoridad Interjurisdiccional de Cuencas Autoridad Interjurisdiccional de CuencasComité Interjurisdiccional del RíoColorado

Comité Interjurisdiccional del Río Colorado

Instituto Nacional del Agua y el Ambiente Instituto Nacional del Agua59

Subsecretaría de Ordenamiento Ambiental Sin equivalenteSubsecretaría de Recursos Hídricos Subsecretaría de Recursos HídricosOrganismo Regulador de Seguridad dePresas

Organismo Regulador de Seguridad de Presas60

Subsecretaría de Desarrollo Sustentable Sin equivalenteSecretaria de Asistencia InternacionalHumanitaria "Cascos Blancos"

Comisión Cascos Blancos61

Secretaría de la Pequeña y MedianaEmpresa

Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa yDesarrollo Regional (incluye una Subsecretaríahomónima)62

Secretaría de Prensa y Difusión Secretaría de Medios de Comunicación63

Secretaría de Comunicaciones Secretaría de Comunicaciones64

Comisión Nacional de Comunicaciones Comisión Nacional de Comunicaciones65

JEFATURA DE GABINETE DEMINISTROS

JEFATURA DE GABINETE DEMINISTROS

MINISTERIO DEL INTERIOR MINISTERIO DEL INTERIORSecretaría de Asistencia Financiera a lasProvincias

Secretaría de Provincias

Secretaría de Seguridad Interior Secretaría de Seguridad Interior66

Subsecretaría de Planeamiento yProtección Civil

Subsecretaría de Seguridad y de ProtecciónCivil

55 Fuente de información principal: http://www.mapadelestado.org.ar/.56 Por entonces era una Secretaría Presidencial. Posteriormente recuperó el carácter de Ministerio.57 Dependiente de la Secretaría de Obras Públicas.58 En el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social. Sin Subsecretarías a su cargo.59 Organismo descentralizado dependiente por entonces de la Presidencia de la Nación. 60 Organismo descentralizado dependiente por entonces de la Presidencia de la Nación.61 Actualmente en el ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.62 En el entonces Ministerio de la Producción.63 En la Presidencia de la Nación.64 En el Ministerio de Economía.65 Ídem.66 En el por entonces Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.

81

En 1999 En 2003Dirección Nacional de Planeamiento yProtección Civil

Dirección Nacional de Políticas de Seguridad yProtección Civil

Prefectura Naval Argentina Prefectura Naval ArgentinaGendarmería Nacional Gendarmería NacionalPolicía Federal Argentina Policía Federal ArgentinaMINISTERIO DE RELACIONESEXTERIORES, COMERCIOINTERNACIONAL Y CULTO

MINISTERIO DE RELACIONESEXTERIORES, COMERCIOINTERNACIONAL Y CULTO

Secretaría de Relaciones Exteriores yAsuntos Latinoamericanos

Secretaría de Relaciones Exteriores

MINISTERIO DE ECONOMÍA YOBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS

MINISTERIO DE ECONOMÍA

Secretaría de Hacienda Secretaría de HaciendaSecretaría de Programación Económica yRegional

Subsecretaría de Programación Económica

Secretaria de Obras Públicas Secretaria de Obras Públicas67 (y unaSubsecretaría homónima)

Dirección Nacional de Vialidad Dirección Nacional de Vialidad68

Secretaria de Transporte Secretaria de Transporte69

Subsecretaría de Puertos y VíasNavegables

Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables70

Secretaría de Energía Secretaría de EnergíaSecretaría de Agricultura, Ganadería,Pesca y Alimentación

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca yAlimentos71

Secretaría de Industria, Comercio yMinería

Secretaría de Industria, Comercio y Minería72

MINISTERIO DE DEFENSA MINISTERIO DE DEFENSAEstado Mayor Conjunto de las FuerzasArmadas

Estado Mayor Conjunto de las FuerzasArmadas

Estado Mayor General del Ejército,Armada y Fuerza Aérea

Estado Mayor General del Ejército, Armada yFuerza Aérea

Secretaría de Asuntos Militares Secretaría de Asuntos MilitaresMINISTERIO DE SALUD Y ACCIÓNSOCIAL

MINISTERIO DE SALUD

Secretaría de Programas de Salud Secretaría de Programas SanitariosDirección de Emergencias Sanitarias Dirección Nacional de Emergencias Sanitarias

67 Dependiente de la Presidencia de la Nación.68 Organismo descentralizado dependiente por entonces de la Presidencia de la Nación. 69 En el Ministerio de la Producción.70 Ídem.71 Ídem.72 Ídem.

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VI.- ACCIONES EN LA ETAPA DE RECUPERACIÓN:En cuanto a lo acaecido en la práctica en lo que respecta a la atención de las fases de respuestay recuperación desde una perspectiva institucional se destaca que el 1º de mayo de 2003, en laciudad de Santa Fe, se constituye el “Comité de Crisis” previsto en la ley Nacional Nº 24.059de Seguridad Interior, a la que había adherido la provincia por imperio de la ley 10.869.

El Gobierno de la Provincia dicta el Decreto Nº 963 del 29 de abril de 2003, por el que sedispone la declaración del estado de emergencia en el Departamento La Capital y en losdistritos afectados por el fenómeno en los Departamentos de San Cristóbal, Las Colonias, SanJusto, San Javier, Garay, 9 de Julio y Vera.

También se contempla solicitar al Gobierno de la Nación la ayuda económica necesaria parapaliar el desastre hídrico producido por éste fenómeno meteorológico sin precedentes y lacolaboración internacional.

Se requiere también por esta norma la colaboración de las instituciones intermedias y se haceuna apelación al tradicional espíritu solidario del ciudadano santafesino, recomendando demanera especial mantener la serenidad facilitando el accionar de las fuerzas de seguridad y dedefensa civil y permaneciendo en el ámbito familiar una vez finalizadas las tareas diarias.

Por el Decreto Nº 973 del 2 de mayo de 2003, el Gobierno Provincial delega la conducción delas operaciones de emergencia en el Ministro de Gobierno, Justicia y Culto. Además crea unComité de Emergencia integrado y Presidido por dicho Ministro, en el que participan losMinistros de Salud, de Educación, de Obras Públicas y de Producción, los titulares de lasSecretarías de Promoción Comunitaria y General de la Gobernación, el Director Provincial deDefensa Civil y el Interventor de la Empresa Provincial de Energía. Además se procedió ainvitar al Intendente de la ciudad de Santa Fe para que forme parte de dicho Comité.

Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional, mediante Decreto Nº 1097 del 7 de mayo de 2003declara zona de desastre por el plazo de 180 días, prorrogable por el PEN, a los siguientesDepartamentos de la Provincia de Santa Fe: La Capital; San Javier; Garay; Vera; San Justo;Las Colonias, 9 de Julio, San Cristóbal y Castellanos. Por esa norma se crea en el ámbito delMinisterio del Interior un Fondo Especial para la Reconstrucción y Asistencia de las pérdidasocurridas. Y se dispone el destino de una partida especial del Presupuesto Nacional al fondocreado por el artículo precedente para la reconstrucción y asistencia de los Departamentos dela Provincia de Santa Fe afectados, por un monto inicial de $ 150.000.000.

Ulteriormente, y a través del Decreto Nº 1244 del 22 de mayo de 2003, se derogó esa medidapara evitar duplicidades conforme la aprobación de la ley nacional Nº 25.735 a la que sehiciera referencia anteriormente en la introducción de este documento.

Pero más allá de los aspectos normativos, es de destacar la invalorable e inmediata ayuda yasistencia de múltiples actores.

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Por un lado, desde el ámbito internacional, se contó con la colaboración de los equipos deUNDAC/ONU (Atención urgente en casos de desastres) quienes estuvieron a las pocas horasde producido el ingreso de las aguas a la ciudad capital, los funcionarios extranjerosespecializados de la Cruz Roja Internacional y Nacional, y también de la Media Luna Roja,los expertos de la Oficina de Ayuda Humanitaria HECHO de la Unión Europea, losfuncionarios de la OMS y de la OPS, los funcionarios del PNUD nacionales y extranjeros y dela CEPAL y la presencia inmediata de los embajadores de Italia, Japón, Alemania y Uruguay.

Estas relevantes presencias personales dieron paso a subsiguientes acciones concretas que sematerializaron en diversas líneas de apoyo que fueron canalizadas a la población afectada porlas inundaciones.

Desde los ámbitos de la sociedad civil fue notorio el auxilio de numerosas ONGs, entre lasque pueden mencionarse Médicos sin Frontera, Acción contra el Hambre, Iglesias del Mundo,bomberos zapadores y voluntarios de todo el país.

Los medios de comunicación social contribuyeron también a despertar sensibilidad y canalizarayuda de índole humanitaria.

Y la vocación de colaboración de la población fue tan vasta como conmovedora.

El operativo que debió montarse alcanzó grandes dimensiones, inusitadas para la experienciade nuestro país, ya que casi 150.000 personas pasaron en pocas horas a la categoría deevacuados.

Los aspectos centrales en esos primeros momentos fueron los correspondientes a seguridad,salud y atención comunitaria, mientras que se tomaban las medidas que la premura del casoexigían de modo tal de lograr la más rápida evacuación de las aguas instaladas en la ciudadevitando que las mismas arrasaran con toda la ciudad.

Las recientes catástrofes naturales del tsunami en Asia y del huracán Katrina en New Orleánsnos enseñan que las respuestas a calamidades de tales dimensiones son imposibles de afrontarexclusivamente con los recursos y esfuerzos locales.

En el caso de las inundaciones de Santa Fe, si bien desde la provincia se asumió el rol decoordinación global de todo el operativo, lo actuado hubiera sido a todas luces insuficiente sino se hubiera contado con la ayuda de toda una comunidad, nacional e internacional,movilizada en procura de resolver la acuciante e inédita situación por la que atravesaba granparte de la provincia de Santa Fe con epicentro del desastre en su ciudad capital.

No se trató de una emergencia más. Su espectacular escala en términos cuantitativos se viocorrespondida por una escala similar en la organización de la respuesta.

A la provisión de alimentos algo desorganizada de las primeras horas, se siguió con el diseñode un operativo de entrega de comidas regulares a todos los que debieron habitar por días y

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días en los distintos centros de evacuación, debiendo recurrirse al auxilio de la logística delEjército Argentino.

En la fase de respuesta de un episodio de esta magnitud, no pueden dejar de considerarse laimportante logística involucrada que alcanza aspectos tales como la adquisición, el manejo yla distribución de recursos, la capacitación, la necesidad de controles, la producción yprovisión de información, etc., en el marco del despliegue rápido de los equipos, expertos enevaluación de daños, capacitadores en gestión de crisis, profesionales fuertemente dispuestosy pertrechados, la ayuda humanitaria urgente, e incluso el traslado de las fuerzas de seguridadpara garantizar el correcto desempeño y mínimo orden con que se debe actuar -a veces- encondiciones de riesgo y peligro aún para quienes acuden en el socorro.

En este caso concreto se logró, la evacuación de más de 100.000 personas en apenas 42 horas.Se establecieron en albergues, se proveyó de alimentos y de medicinas, muchas veces siendotransportados por propios medios o por acción gubernativa varios kilómetros desde sushogares inundados hasta un lugar seguro lejos del siniestro.

Por ello y como enseñanza a la hora de elaborarse los planes de contingencias (o planes derespuesta por evento y etapa) debe considerarse que los mismos tienen que describirescenarios posibles y reales, con suficiente grados de expansión, ya que a veces se preparanpara determinados tamaños de emergencia sin considerarse que pueden verificarse hipótesismás extremas en las que la capacidad local se ve superada y se debe recurrir a la ayudaprovincial, nacional e incluso internacional.

Desde el punto de vista de la seguridad, el sistema tuvo como uno de sus objetivos principalesla coordinación de la totalidad de las fuerzas nacionales y las de la provincia de Santa Fe, aefector de controlar y dominar una situación de conmoción.

En la oportunidad la Prefectura Naval Argentina, la Policía Federal y la GendarmeríaNacional, junto con la Policía Provincial, se unificaron en la emergencia a los fines dedominar la situación, en virtud de los riesgos virtuales, potenciales o reales de producción dedaños físicos o materiales, perjuicios en relación a las vidas humanas, el control operativo dela seguridad pública en general, la ayuda humanitaria respecto de la evacuación, rescate,salvamento de personas y su posterior traslado a los centros de atención, y para evitareventuales y mayores impactos negativos en la población civil.

Se suscribe un acta entre el Gobernador de la Provincia de Santa Fe, Don Carlos AlbertoReutemann, y el Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, Dr. JuanJosé Álvarez, en los términos del art. 23 inciso c), y de los art. 24 y 25 de la Ley de SeguridadInterior Nº 24.059. Y se dispuso que el Ministro de Gobierno, Justicia y Culto de la Provinciade Santa Fe y el Subsecretario de Seguridad Pública de la Nación realicen el control de lasactividades de las fuerzas actuantes.

Este dispositivo estuvo circunscripto en términos temporales y territoriales al DepartamentoLa Capital, hasta tanto cesaran los motivos que dieron origen a su constitución y formación.

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En lo concerniente a la atención de la problemática de salud, se había declarado laemergencia sanitaria en forma previa a que las aguas ingresaran a la Ciudad de Santa Fe, porlo que los efectores públicos estaban en estado de alerta y preparados para atender laemergencia.

Con el ingreso de las aguas el día 29 de abril, se dispuso la evacuación de las instalaciones delHospital de Niños “Orlando Alassia” y del Hospital de Rehabilitación Vera Candiotti,procurándose minimizar la pérdida de elementos en dichos nosocomios.

Se dividió sanitariamente la provincia en dos, Rosario y Granadero Baigorria asumirían lasderivaciones de todo el sur de la provincia y, a través de sus Hospitales de autogestión,realizarían las contrataciones de suministros necesarios para el apoyo logístico al Ministeriode Salud y Medio Ambiente. Mientras que, desde la capital de la provincia hacia el norte, searticularon las derivaciones hacia las provincias de Córdoba, Entre Ríos, Corrientes y Chaco.Asimismo, si hubiera resultado necesario debido a la complejidad o por falta de camas, laprovincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ofrecieron sus efectorespara cualquier tipo de derivación.

Las Zonas de Salud ubicadas en el norte y oeste provincial que no resultaron afectadas por eldesastre climático tomaron las decisiones de derivaciones sanitarias de acuerdo a la divisiónantes mencionada. Asimismo, se garantizó la salud de toda la población de la ciudad de SantaFe en el lugar que ésta se encontrara, a través de la estructura institucional.

Ante la gravedad de la crisis, el Ministerio de Salud y Medio Ambiente solicitó a la carteranacional que pusiera sus recursos a disposición con el objetivo de evitar que se produjera unacrisis sanitaria como consecuencia directa de la catástrofe. De inmediato el día 29 de abril sehizo presente en la ciudad de Santa Fe el Ministro de Salud de la Nación, acompañado pormédicos sanitaristas, infectólogos y epidemiólogos y con una fuerte provisión demedicamentos, sueros y vacunas. También se trajo una planta móvil con capacidadpotabilizadora para 50 mil litros de agua. Además, arribó a la ciudad un refuerzo demedicamentos del Programa REMEDIAR. Estos recursos se sumaron a los provinciales loscuales íntegramente fueron puestos a disposición de las primeras acciones que se requerían.

Se creó un Comité Estratégico bajo la Presidencia del Ministro de Salud y Medio Ambiente dela Provincia con la participación de funcionarios con responsabilidades políticas en el área desalud de la provincia y de la Nación. Asimismo, se conformó el Centro de Operaciones deSalud (COS) con profesionales de las carteras de salud de Nación y Provincia bajo laconducción del Subsecretario de Salud de la Provincia, fijando el foco en minimizar losriesgos epidemiológicos y maximizar los servicios brindados a los damnificados.

Los gobiernos de todas las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires colaboraron poniendo adisposición recursos humanos, hospitales de campaña, móviles sanitarios y medicamentos.

Durante las primeras horas de la crisis la solidaridad de la población de la ciudad se verificódesde diferentes tareas que fueron asumiéndose en forma espontánea.

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La solidaridad del país se puso de manifiesto a través de donaciones y voluntarios. NumerosasONGs nacionales e internacionales, profesionales y estudiantes avanzados de todas las ramasdel arte de curar se hicieron presentes durante los tres primeros días del desastre. La mayorparte de los voluntarios individuales se volcaron a los centros de evacuados para colaborar enlas actividades diarias.

También llegaron a la zona hospitales móviles de distintos organismos públicos y privados,muchos de ellos con su correspondiente dotación de médicos e insumos.

El Ministerio de Salud y Medio Ambiente contaba para la organización con una ventajaestratégica: una fuerte estructura institucional pensada para una amplia cobertura geográfica,líneas de mando definidas para las actividades rutinarias y personal con amplia experiencia enemergencias en pequeña escala como para no quebrarse frente a la catástrofe. Se creó unaestructura organizativa “ad-hoc” según el siguiente esquema:

COMITE DEEMERGENCIA

ComandoEstratégico

Ministerio de SaludProvincial

Comando TácticoJefe de la Zona de

Salud V

Ministerio de SaludNacional

Ministerios de SaludProvinciales

ONG´s

Atención Primaria

Centro Operativode Salud

COS

Grupo Logístico yOperativo Ad-hoc

Programas yDireccionesVoluntarios

AreasProgramáticas de

Salud

Centros deEvacuados Rondas Periódicas

Camionessanitarios

El Gobierno Provincial estableció el Comité de Emergencia en el Ministerio de Agricultura,Ganadería, Industria y Comercio (MAGIC). Este organismo, presidido por el Ministro deGobierno, Justicia y Culto fue el encargado de coordinar las acciones entre los distintosMinisterios y gestionar el financiamiento para la operación de cada jurisdicción durante laemergencia.

El Comando Estratégico del Ministerio de Salud establecía las prioridades de mediano plazo,en función de la información recibida del Centro Operativo de Salud (COS) y de lasnecesidades de coordinación con otros órganos de gobierno. Estaba conformado por elMinistro de Salud de la Provincia y funcionarios del gabinete provincial en permanente

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interacción con las autoridades nacionales, internacionales, otras jurisdicciones provinciales yorganizaciones no gubernamentales.

El Centro de Operaciones de Salud (COS) fue el encargado de centralizar la informaciónrelativa a todas las acciones de salud durante la emergencia y tomar las decisiones sanitariasglobales para su ulterior implementación. El mismo fue presidido por el Subsecretario deSalud de la Provincia.

El equipo del COS procuró mapas georreferenciados adecuados y actualizados de la ciudad deSanta Fe, con la cota máxima de inundación, ubicación de Centros de evacuados, Centros deSalud y de las áreas programáticas dependientes de los hospitales base referenciales de laZona V de Salud con cabecera en la ciudad de Santa Fe.

Comenzaron a generarse informes epidemiológicos e informes respecto de la población yáreas afectadas, así como a analizarse de manera permanente y dinámica el impacto de lasactividades desarrolladas.

El Jefe de la Zona de Salud V asumió como rol principal el comando operativo de los recursosy acciones de salud. Se encargó de asignar funciones y responsabilidades a cada sector, asícomo de solicitar y asignar los recursos necesarios para cada uno. Su labor exigió unapresencia de 24 horas al día, 7 días a la semana. Debía coordinar los voluntarios, reorganizarla Atención Primaria de la Salud y ordenar las áreas programáticas de cada hospital.

El Grupo Logístico Operativo (GLO), sustentado en las estructuras de distintas DireccionesProvinciales y de la Subsecretaría de Logística, se ocupó de asegurar la fluidez en losrecursos, suministros y personal para que el responsable táctico pudiera desarrollar suactuación sin dilaciones ni distracciones. Además, se ocupó de gestionar la provisión demedicamentos a los efectores y a la población en general, artículos de limpieza para centros deevacuados y damnificados que regresaban a sus casas, baños químicos para centros deevacuación y otras instalaciones de importancia; también se gestionaron desde aquí lamovilidad y comunicaciones para todo el personal de salud y se orientaron y transmitieron lasdemandas de la población a los sectores correspondientes.

Este grupo cumplió además la función de recepción y clasificación de las donacionesdestinadas al sector y, en la etapa de recuperación, gestionó la refacción y reparación deunidades sanitarias de diversa índole y la obtención del equipamiento necesario para surehabilitación.

El GLO orientó, en coordinación con el Jefe de Zona V, el accionar de los distintos grupos devoluntarios que se acercaron a la zona de desastre y mantuvo en todo momento una fluidacomunicación con el COS para no perder actualidad y obrar en consecuencia.

Las acciones en el terreno se desarrollaron con sustento en dos fuerzas que resultaron claves:por un lado la estructura preestablecida del Ministerio (Atención Primaria de Salud,

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Programas, Direcciones y Áreas Programáticas) y por otro el esfuerzo de los grupos devoluntarios, coordinados y orientados por el personal de salud.

El Ministerio de Salud y Medio Ambiente decidió establecer un centro logístico en Rosario,de modo de poder operar desde un centro apartado del conflicto, con mejor acceso a losrecursos y a los mercados proveedores. Para poder minimizar los tiempos de envío de losinsumos adquiridos se solicitó la apertura del puente Rosario – Victoria que se encontrabaprácticamente finalizado y pronto a inaugurarse; de este modo se acortaron notablemente lasdistancias y los tiempos necesarios.

Esta duplicación de estructuras fue la que permitió contar con los insumos necesarios en elmomento adecuado, además de mejorar las posibilidades de obtener precios másconvenientes. Por otra parte, la generación de un centro logístico alternativo resultó unanecesidad evidente para el Ministerio al agotar el “stock” de los proveedores locales con lascompras de los primeros días.

También se estableció que las donaciones de carácter sanitario fueran recibidas en el CentroCultural Provincial donde se procedió a su clasificación y distribución.

Por su parte los hospitales públicos que permanecían en funcionamiento en la ciudad (Cullen,Iturraspe, Mira y Lopez, Sayago) debieron absorber los pacientes desplazados del hospitalAlassia y Vera Candioti. Aquéllos que por distintas razones no pudieron ser atendidos poréstos, debieron derivarse a clínicas privadas.

Por otro lado los pacientes del Hospital Alassia fueron ubicados en el Sanatorio Americano yen la Mutual del Hospital Italiano, efectores privados que debieron acondicionarse a talesfines.

Se habilitó una línea telefónica de 0800 para recibir cualquier consulta vinculada a lasnecesidades sanitarias de las personas damnificadas por la emergencia hídrica. Esta líneafuncionaba las 24 horas y era de uso gratuito.

De manera permanente, se informó e instruyó a la población sobre los distintos riesgossanitarios y como disminuirlos o prevenirlos, mediante informes de prensa y publicacionesespecíficas. Entre los temas tratados se encontraban: cuidado de los alimentos, agua segura,higiene personal, limpieza domiciliaria, vacunación y regreso a casa.

También se realizaron diversas actividades de capacitación para voluntarios, profesionales,operadores comunitarios, responsables de centros de evacuados y para evacuados que retornana sus hogares.

El Ministerio de Salud y Medio Ambiente recibió la colaboración y cooperación de diversosorganismos nacionales e internacionales, así como de numerosas ONGs. También se recibióasistencia técnica, financiera y equipamiento o insumos de los gobiernos de Francia, Italia,

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Brasil, Cuba, España y Estados Unidos de América, así como de los Ministerios de Salud dedistintas Provincias.

Se coordinaron actividades con Médicos sin Fronteras, Médicos del Mundo, FundaciónIDEM, Subsecretaría de Logística y Emergencias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,Mesas Coordinadoras, ATE, UPCN, AMSAFE, entre otros.

Se asistió a la población en centros de evacuados y autoevacuados y, a los que no quisieronabandonar sus casas, en el lugar donde se hallaban. Para ello se contó con el apoyo de lasfuerzas de seguridad, se llegó a bordo de distintos tipos de embarcaciones a casas cubiertaspor el agua sobre cuyos techos resistían personas que requerían asistencia sicológica.

Se recibió la colaboración de distintos organismos y expertos internacionales quecompartieron su experiencia y conocimiento con los profesionales locales. En este sentidoresultó muy importante el aporte realizado por la Dirección Nacional de Salud Mental, laCruz Roja Argentina, la Asociación de Psiquiatras Argentinos, la Universidad de Flores,UNICEF.

Para facilitar el regreso de la gente a sus hogares, una vez producido el descenso de las aguas,se diseño e implementó el Programa “Acompañando a la Gente”. Se instrumentó a esos finesun programa de limpieza de los hogares que debían ser desinfectados (quimioprofilaxis) yobjeto de reacondicionamiento.

También se procedió a reconstruir la infraestructura hospitalaria afectada por la inundación, lade los hospitales Alassia y Vera Candioti de la ciudad y el de la vecina ciudad de Recreo, y lasde los centros de atención primaria afectados. En los tres primeros casos las tareas serealizaron con la supervisión del Ministerio, pero con un fuerte compromiso y esfuerzo deejecución de parte de las autoridades respectivas de esos hospitales de gestión descentralizada.

Por último, y en esta aproximación a las principales acciones que se desarrollaron en laprimera fase de la etapa de recuperación, se dispusieron acciones desde un punto de vista de lapromoción comunitaria que incluyeron, además de los aspectos de salud a los que se hizoreferencia previamente, fundamentalmente la atención alimentaria y la higiene de la poblacióninstalada en los centros de evacuación y de los autoevacuados.

A tal fin el 1º de mayo se crearon equipos operativos de apoyo a los centros de evacuadosintegrado por profesionales del Municipio y de la Provincia, contándose con la asistencia delGobierno Nacional a través de instructores de la Dirección Nacional de Protección Civil y dela Secretaría de Seguridad Interior.

La alimentación consistió en comidas calientes y en la provisión de alimentos secos y frescospara una población muy significativa que, a título ilustrativo alcanzaban a 21.000 personasalojadas en 212 centros de evacuados, según informes datados el 18 de mayo de 2003.

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Además de estas cuestiones alimentarias, se aseguró la provisión de frazadas, colchones yropa de abrigo, la instalación de baños químicos, el suministro de gas, de electricidad y deagua potable, la asistencia médica permanente (física y sicológica), la provisión de elementosde limpieza, entre otras cuestiones que fue menester atender.

Y un aspecto central en todo el proceso estuvo dado por la necesidad de reconstrucción de loslazos familiares, máxime si se tiene en cuenta que en las primeras horas de producida lainundación los integrantes de un mismo núcleo familiar quedaron alojados en centros deevacuados diferentes, para lo cual se debió impulsar una importante tarea de identificación yde control de la información en la que tuvieron un rol central, entre otros actores, estudiantesuniversitarios de la UNL y de la UTN y los medios de comunicación social (en particular deldiario local y de las radios de la ciudad).

En los centros de evacuados, además de asegurarse la disponibilidad de los elementos másvitales, en forma progresiva se fueron incorporando también actividades recreativas,deportivas y culturales. Muchos artistas espontáneamente se hicieron presentes paraacompañar en horas difíciles a la población afectada por la inundación.

Y, a la par que se fue recuperando la infraestructura que había estado bajo las aguas, se retomóen cuanto fue posible las clases en las escuelas, en pos de recuperar progresivamente lanormalidad perdida y de reestablecer la actividad educativa formal.

Pero además de la problemática de los evacuados, debió atenderse la inherente a losautoevacuados, los que alcanzaron a aproximadamente 95.000 personas según informes del 14de mayo.

A los autoevacuados se los asistió también alimentariamente y con la provisión de ropas y decolchones.

Como es innegable advertir, tamaño operativo de asistencia (tanto por su vastedad cuanto porsu complejidad), no estuvo exento de problemas y de críticas respecto de sudesenvolvimiento.

Y esto es particularmente comprensible ante el súbito cambio en las condiciones objetivas devida de más de un centenar de miles de habitantes de una ciudad que se vio desbordada por lasaguas, alterando su ritmo habitual de actividades y generando consecuencias que perduraránpor generaciones.

Pero lo que es también enteramente cierto es que, sin mediar una decidida acción de parte delas instancias de gobierno y de la proverbial solidaridad de toda una ciudad y un paísmovilizados tras una causa que pasó a ser nacional, los costos reales que se hubieranexperimentado podían haber alcanzado niveles superlativos, aún sin dejar de apreciar que paratoda la ciudad de Santa Fe, y zonas aledañas, las inundaciones del 2003 implicarán un antes yun después que nada ni nadie podrán borrar.

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También es cierto que si la organización a nivel nacional hubiese existido en el nivel pensadooriginalmente al crear el SIFEM, la existencia de planes y grupos preparados, disponibles paracolaborar de inmediato en la emergencia hubiesen evitado la necesidad de creación deorganizaciones ad hoc armadas sobre la base de la necesidad y de la inteligencia y criterio delos actores del momento y se hubieran podido minimizar algunos procesos llevados a cabodurante la etapa de recuperación.

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VII.- ALGUNAS ACCIONES INSTITUCIONALES “POST – INUNDACIÓN”:

Una inundación de las características devastadoras como la presentada en el 2003 en la ciudadde Santa Fe debe dejar lecciones para minimizar los efectos de episodios que puedanpresentarse en el futuro.

A lo largo de este documento se efectuó un análisis sobre el tema, a través del ejercicio de unamirada institucional con perspectiva nacional, poniéndose especial énfasis en las etapas demitigación y de recuperación según la taxonomía utilizada por el SIFEM para caracterizar lasetapas de una emergencia.

No se presentaron, en cambio, mayores precisiones sobre la fase reconstrucción, en elconvencimiento de que las acciones que contempla la misma son de largo alcance, están enmuchos casos en pleno proceso de producción73 y que para evaluar sus resultados es necesariotener una perspectiva histórica más apropiada que se dará con el transcurso de lapsos masprolongados de tiempo.

Pero por lo pronto, y en calidad de primeras lecciones y avances post-inundación, se puedeadvertir que en el plano del conocimiento científico y tecnológico se produjeron numerososestudios sobre el comportamiento de la Cuenca del Salado con especial énfasis en los efectosconcretos que se experimentan en nuestro país a partir del comprobado cambio climático quese registra en el planeta.

En la fase meteorológica, también se produjeron interesantes evaluaciones a nivel académicosobre el impacto de las precipitaciones en el litoral argentino con énfasis en la producción delos fenómenos mesoconvectivos, sin embargo no parece posible asegurar que el SMN esté encondiciones técnicas de detectar en la actualidad las precipitaciones producto de esa clase desistemas.

Entre los avances más significativos es posible mencionar los siguientes:

a) En cuanto a los planes de contingencia en el mes de julio de 2005 la Municipalidad de laCiudad de Santa Fe presentó el Plan que fuera diseñado a partir de la realización de 120talleres y reuniones con representantes de Vecinales y Asociaciones civiles de los barriosubicados en zonas de riesgo tanto del oeste como de la región de costa y 4 talleres conorganismos de respuesta para difundir y definir las actuaciones antes, durante y después desituaciones de emergencias y desastres.

Se comenzó a distribuir el Plan de Contingencia entre los organismos de respuesta,asociaciones vecinales, y representantes de los diferentes sectores de la comunidad para suconocimiento y difusión y se planteó la estructuración de una Oficina de Gestión de Riesgo,

73 De hecho se ha creado un Ente de Reconstrucción de Santa Fe en el ámbito del Gobierno Provincial. Puedeconsultarse alguna información sobre sus acciones en http://www.santafe.gov.ar/.

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órgano de la Municipalidad de Santa Fe que se encargará de darle vida y seguimiento al Plande Contingencia de la Ciudad74.

El Plan diseñado por la Municipalidad de la ciudad de Santa Fe incluye una estructuraorganizacional ad-hoc bajo la responsabilidad del Intendente Municipal y el Director de laOficina Municipal de Gestión del Riesgo, prevé acciones específicas en materia de salud,infraestructura y servicios, asistencia comunitaria, salvamentos y seguridad y defensa,mecanismos para la eventual evacuación, condiciones y gestión de los albergues, programasde educación comunitaria, alcances de una estrategia comunicacional y está vinculado alsistema de alertas que por su parte impulsa el Gobierno Provincial (Municipalidad de laCiudad de Santa Fe de la Vera Cruz, Oficina Municipal para la Gestión del Riesgo: 2005).

b) Se avanzó en la confección de mapas de cotas de la crecida a partir de una reuniónmultisectorial en Catastro (provincial y municipal) destacándose que la comisión encargadaescuchó opiniones de funcionarios (provinciales y municipales) y representantes científicos(de la UNL, la regional local de la UTN y del Instituto Nacional del Agua).

Se delimitaron dos zonas a partir del Hipódromo. Por ese entonces se tenía prácticamentedefinido el trabajo en lo que se considera el sector sur mientras que estaba en estudio la partenorte.

El titular de la Comisión, el Ing. Vega explicó que a partir del reconocimiento de zonasafectadas se han establecido algunos puntos de nivel cero (sitios en donde el agua alcanzó sumáxima altura). Estas huellas se buscan a partir de marcas que haya dejado el avance delSalado.

La tarea se realizó en lugares públicos y no dentro de las propiedades privadas, para lograr laveracidad de los datos recabados. Donde se encuentran estos puntos testigos se colocaronobleas indicadoras de cada nivel.

Para avanzar en este asunto, se organizaron equipos de topógrafos y otros profesionalespreviéndose que ulteriormente concurrieran a cada barrio afectado a completarlo75.

c) El INTA, en comprobación que el evento que atravesó la provincia de Santa Fe a fines deabril de 2003 tuvo características inusuales por la intensidad y cantidad de agua de lluviacaída y también por sus consecuencias y los sitios y actores afectados, formuló diversaspropuestas para disminuir el impacto de las inundaciones dirigidas al sector productivo(INTA: 2003).

d) La provincia de Santa Fe licitó un sistema de alerta para el Salado que incluye equipos deúltima generación tecnológica y un modelo matemático de predicciones elaborado por laUniversidad Nacional del Litoral.

74 Fuente: http://www.santafeciudad.gov.ar/informacion_municipal.htm y Diario El Litoral, edición del 20 dejulio de 2005.75 Diario El Litoral, edición del 21 de febrero de 2004.

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En el acto licitatorio pertinente se recibieron cinco ofertas y se prevé que con su adjudicaciónse instale y gestionen, durante los primeros dos años. Una Red de Monitoreo y Transmisión dedatos del Sistema de Predicción Hidrológica.

El presupuesto oficial del sistema es de $ 1.978.000 y se pretende que el sistema permitaconocer el funcionamiento hidrológico, analizar el régimen pluviométrico de la cuenca delSalado, y conocer la conducta de los cursos principales que lo alimentan de manera de poderpredecir su comportamiento76.

Como se trata de un curso de agua interjurisdiccional, es de esperar que las otras provinciaspor las que atraviesa ese río hagan lo propio y que la información que se obtenga sea posiblede compatibilizar y vincular con otras que resultan relevantes, a la hora de detectar elcomportamiento de las aguas que conforman la Cuenca del Salado.

La necesidad de que se extienda este sistema de alerta al resto del curso del agua del ríoSalado, así como la compatibilidad técnica y el seguimiento de la calidad de sufuncionamiento, es materia de intervención de los responsables del Comité de Cuenca del ríoJuramento-Salado.

Es así que en Santiago del Estero se considera que el Río Salado es uno de los dos recursoshídricos superficiales más importantes de la misma, junto al Río Dulce, y tiene unaimportancia estratégica en el Norte, NE, Centro y SE en cuanto al abastecimiento depoblaciones, abrevado de animales, riego y recursos ictícolas.

La planificación del uso de sus recursos que rige hoy día data de la década del ´60, donde laEmpresa AyEE, hoy desaparecida, planificó el manejo del recurso de manera tal que dividió alRío Salado en 2 sectores bien demarcados en la Provincia de Santiago del Estero en cuanto asu alimentación, pudiendo denominarlos Salado Norte y Salado Sur.

Existe un Tratado Interprovincial que especifica, entre otras cosas, la distribución de caudalespara Salta y Santiago del Estero (900 Hm3 anuales), que fue modificado posteriormenteincorporando los aportes de la Cuenca Intermedia (236 Hm3 anuales), sobre una base total de1.136 Hm3 anuales promedio, donde se deducen las pérdidas por conducción que experimentael río, correspondiéndole a Santiago del Estero en el límite interprovincial 448 Hm3 anualesnetos, es decir, 14,2 m3/seg.

El Tratado Interprovincial contempla una Comisión Interprovincial del Río Juramento oSalado donde la Provincia tiene un Representante Técnico que interactúa con su par de laProvincia de Salta, cuyas funciones son: velar para que se cumpla las normas del Tratado,instalar y operar estaciones de aforo en los puntos de interés para controlar las erogaciones dela Cuenca Alta, realizar estudios de los derrames del río, determinar las erogaciones delEmbalse de Cabra Corral y la cantidad de agua que efectivamente es usada cada año por lasdos Provincias, en proporción a los caudales conducidos en cada tramo, tomar parte en lasdecisiones de disminución de caudales por razones técnicas o climáticas. Y dentro de sus76 Diario El Litoral, ediciones del 27 de abril y del 6 de junio de 2005.

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obligaciones está la de controlar el escurrimiento, captación y utilización de las aguas del RíoJuramento, Pasaje o Salado y, eventualmente, denunciar extracciones que alteren los cuposcomprometidos, entre otras.

Pero se admite que una materia pendiente de las Provincias de Salta y Santiago del Estero esincluir al tercer dueño de la Cuenca del Río Salado: la Provincia de Santa Fe en la distribuciónde caudales, que curiosamente no fue tenida en cuenta cuando se planificó el uso del recurso.

Y para más se reconoce que la Provincia carece de estaciones de control permanente de caudalen el Río Salado en la Cuenca Alta Santiagueña y que el Estado Provincial tiene seriasdificultades para mantener mínimamente la extensa red de canales y de obras hidráulicas deagua potable y riego, y la falta de ejercicio de consensuar actividades y tomar decisiones losTécnicos Responsables de esos Sistemas, los Productores y los Representantes Políticos, juegaen contra de la eficiencia de estos Sistemas (Basán Nickisch: 2005).

Está más que comprobado que las soluciones a los problemas de cuencas de ríos queatraviesan diversas jurisdicciones no pueden quedar libradas a decisiones unilaterales de cadauna de ellas. Las acciones articuladora y de coordinación de la Nación son tanto necesariascomo imperiosas y urgentes.

e) A pocos días de producida la inundación, la Universidad Nacional del Litoral (UNL)aprueba un Informe Técnico elaborado por la Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricasvinculado a “La Crecida Extraordinaria del Río Salado; Causas Naturales y Antrópicas queprovocaron la Inundación de la Ciudad de Santa Fe”77.

Los alcances del trabajo incluyen un análisis somero de la cuenca baja del río Salado, delcambio climático, del uso del suelo y de la problemática hídrica de la Provincia de Santa Fe,de las probables causas del fenómeno de inundación, de la supuesta previsibilidad delfenómeno, del riesgo hídrico de las zonas afectadas y de la importancia de las medidas noestructurales.

f) También por esa época el Foro de Ecología Política (FEP) presentó en la ciudad de Rosarioun informe sobre las inundaciones y la destrucción ambiental en el que propuso terminar conel divorcio entre el sector científico-tecnológico y los que adoptan decisiones políticas78.

g) En esta verdadera movilización intelectual que se potenció a partir del registro de lasinundaciones del 2003, se aprecia otro avance en el estudio de este tema que quedó reflejadoen el convenio que suscribió la UNL, junto a la Universidad Católica de Santa Fe, laUniversidad Nacional de Rosario (UNR) y la Agencia Nacional de Promoción Científica yTecnológica, que tiene como objetivo aportar ayudas a la realidad provincial mediante lapuesta en marcha de proyectos de investigación relacionados a las emergencias hídricas en laprovincia de Santa Fe.

77 Resolución C.D. Nº 086/03 del Decano de la UNdelL, datada el 2 de junio de 2003.78 Diario La Capital de Rosario, edición del 22 de junio de 2003.

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h) También luego de las inundaciones del 2003 la UNL, la UNR, la Universidad TecnológicaNacional, el INA y el INTA, generaron un programa (Procife) para articular accionesespecíficas en la materia. Y la UNL le propuso a la Secretaría de Ciencia y Técnica de laNación otro programa para llevar a cabo proyectos específicos para el estudio de losproblemas de las inundaciones en Santa Fe79.

Este ambicioso Programa de Cooperación Insterinstitucional del Sistema CientíficoTecnológico frente a la emergencia y la reconstrucción de la región santafesina afectada por laEmergencia Hídrica surgió a partir de un acta suscripta el 9 de junio de 2003 por la UNL, laUTN, la Universidad Católica de Santa Fe y el CERIDE-CONICET, planteándose ambiciosaslíneas de investigación en los siguientes temas:

Sistema hídrico, infraestructura y riesgo ambiental que incluye:

Plan integral de prevención de inundaciones.

Pronóstico de crecidas del río Salado.

Medición del nivel y límites de afectación de la creciente del Salado en SantaFe.

Estudios estadísticos de crecidas.

Verificación del estado de obras de defensa.

Diseño de sistema de alerta a tiempo real.

Modelación hidrodinámica del tramo desembocadura del rió Salado al RíoParaná al sur de la Ruta Provincial Nº 70.

Actualización de áreas de riesgo hídrico.

Monitoreo biológico de la cuenca inferior del río Salado.

Calidad bacteriológica de los ambientes acuáticos aledaños.

Modelación del efecto de los desagües pluviales sobre los sistemas acuáticos.

Manejo de las lagunas de compensación.

Planeamiento, ambiente urbano y vulnerabilidad territorial que incluye:

Formulación de un Plan de Contingencia para la ciudad de Santa Fe.

79 Diario El Ciudadano de Rosario, edición del 6 de octubre de 2004.

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Adecuación del Plan Director de Drenaje Urbano a los nuevos escenarioshídricos.

Adecuación del Plan de Ordenamiento Territorial y uso del suelo.

Estudio integral de los accesos a la ciudad.

Identificación de áreas potenciales de emplazamiento de viviendas.

Estrategias de recomposición y reubicación del parque habitacional afectado.

Desarrollo de sistemas de indicadores de vulnerabilidad territorial.

Modelos de gestión mixta de los procesos de reconstrucción.

Identificación de vías de evacuación de riesgo nulo.

Demanda de necesidades de regularización de situaciones dominiales.

Refugios, oferta potencial y usos múltiples.

Legislación ambiental y de emergencias, evaluación y actualización.

Salud Pública, alimentación y ambiente que incluye:

Gestión, tratamiento y disposición de residuos en situaciones de emergenciahídrica.

Diseño de sistemas constructivos destinados a albergues de evacuados paraplazos cortos y medianos.

Gestión alimentaria en la emergencia. Logística de la emergencia.

Sistemas de administración de donaciones y ayudas en la emergencia.

Prevención de zoonosis.

Evaluación de las comunidades biológicas de una cuenca hídrica comoindicadores de impacto urbano.

Educación y ambiente que incluye:

Programa de capacitación de docentes en relación al tratamiento en el aula delstress post traumático de la inundación.

Programa de formación sobre aspectos que hacen al conocimiento de lasamenazas de origen hídrico y su relación con las conductas sociales.

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Programa de educación ambiental destinados a docentes y alumnos.

Economía y sociedad que incluye:

Análisis histórico-económico de los daños por inundaciones.

Evaluación de los daños originados por la creciente del río Salado.

Análisis de la relación entre usos productivos del área rural en las cuencas deaportes y su impacto en los riesgos de anegamiento aguas abajo.

Modos de agregación del valor local en el proceso de reconstrucción.

El fortalecimiento y desarrollo de empresas sociales en la reconstrucción delterritorio.

Políticas de integración social.

Actores de la sociedad civil en la reconstrucción del territorio.

Se desconoce el grado de avance de estos ambiciosos proyectos, la fecha estimada en quehabrán de producirse sus conclusiones y en que habrán de estar disponibles las investigacionesa las que alude el acta.

i) En tren de citar estudios concretos que se han hecho sobre el caso de las inundaciones deSanta Fe, es particularmente relevante el producido tendiente a evaluar la vinculación entreesas inundaciones y el fenómeno global de cambio climático con su impacto en materia deaumento y modificación del régimen de precipitaciones (Barros y Bejarán: 2005).

En dicho documento se plantea la pregunta central de si el mayor nivel de precipitaciones ylos cambios en los eventos extremos de las últimas décadas se mantendrán durante laspróximas décadas o si, por el contrario y de acuerdo con una visión extendida en algunosámbitos profesionales, es sólo un ‘ciclo húmedo’ cuyo fin estaría próximo.

A esa pregunta se responde que “El cambio actual está generalizado sobre una enormesuperficie que incluso excede los límites del país y ha durado ya tres décadas y en algunaszonas cuatro por lo que resulta más propio hablar de un cambio climático y no de un ciclohúmedo”. Y se agrega: “Los daños causados por estos eventos se magnifican por lainfraestructura inadecuada que no fue diseñada para responder a las nuevas condicionesclimáticas. Pero lo que es aún peor es que hasta muy recientemente, quienes estaban a cargode los diseños de la nueva infraestructura hídrica para el manejo del drenaje y otros usos delos recursos hídricos no estaban enterados de los cambios producidos”.

A esta cuestión de cambio climático, a juicio de los autores, se agrega la falta de conocimientotécnico de lo que estaba pasando, por la falta de una apropiada red pluviométrica oficial y por

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las dificultades que el Servicio Meteorológico tiene para la diseminación rápida y libre de todasu información.

Se hipotetiza que las inundaciones del 2003 son atribuibles a la característicapredominantemente convectiva de las precipitaciones en la Argentina subtropical, yprimordialmente su origen en los denominados sistemas mesoconvectivos o de mesoescala degran intensidad que contribuyen a agravar los efectos negativos de las mismas cuando caensobre zonas donde las condiciones de escurrimiento no son propicias para la evacuación delas aguas superficiales dentro de los cauces normales. En el documento se plantea que es muyprobable que la frecuencia de ocurrencia de estos sistemas haya estado en aumento durante lasúltimas décadas.

Se afirma también que como consecuencia del calentamiento global se debe esperar en elfuturo una intensificación del ciclo hidrológico con mayor frecuencia de precipitacionesintensas en algunas zonas.

Se detectan diversas dificultades en el acceso a los datos disponibles en el organismo oficial,el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) máxime teniendo en cuenta que se entiende queno ha digitalizado aún toda su información y que no la coloca libremente en Internet.

Otra debilidad está dada por la escasez de estaciones de observación meteorológica de la redoficial y de las existentes se asegura que presentan importantes falencias destacándose quesólo muy pocas estaciones meteorológicas tienen registros diarios de precipitación completosde al menos 50 años ni han existido esfuerzos para compilar otros registros de precipitaciónque se toman en el país, ya sea en otros ámbitos oficiales o en el sector privado.

La falta de una adecuada conciencia en materia de cambio climático y su repercusión en losfenómenos que exhibe la Naturaleza es tan seria que se cree que la comunidad profesionalinterpretaba en general que el cambio observado en el régimen hidrológico desde inicios de ladécada del 70 es producto de un “ciclo húmedo”, similar al registrado en la década de 1910.

Se destaca que “La consecuencia errónea de esta visión fue asumir que el cambio observadose revertiría en cualquier momento y por lo tanto se siguiera creyendo que las estadísticas delpasado representaban adecuadamente las condiciones actuales y futuras. También seacreditaba erróneamente que las tendencias hidrológicas eran causadas fundamentalmente porel cambio de uso de suelo (…) Ambos conceptos han contribuido negativamente en elabordaje de las actividades relacionadas con los recursos hídricos, desde el diseño de las obrasal manejo de situaciones de emergencias como la ocurrida en abril de 2003 en Santa Fe”.

Se concluye que “En síntesis, no existía en la comunidad profesional, y probablemente aúnfalta, el adecuado conocimiento acerca del cambio climático y de la naturaleza de lastendencias climáticas observadas en la región que son las mayores responsables del cambioobservado en el régimen hidrológico. La ocurrencia de algunos períodos secos, propios de lavariabilidad climática aún dentro de tendencias a largo plazo hacia mayores precipitaciones,contribuye a confundir a los profesionales más escépticos acerca de los cambios registrados”.

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Este episodio traumático al menos está sirviendo para tomar una mayor conciencia en laimportancia que tiene la variable cambio climático al decir de estos autores ya que: “A partirde la inundación de abril de 2003, la comunidad hidrológica se hizo más receptiva a la idea deque las condiciones climáticas e hidrológicas habían sufrido un importante cambio en laregión. Se empezó a buscar alternativas y en algunos casos se propusieron márgenes deseguridad mayores en los diseños de la infraestructura para contemplar las nuevas condicionesextremas que no son fácilmente estimables por los métodos tradicionales. Dentro del procesode toma de conciencia a la nueva realidad climática e hidrológica, la inundación de la ciudadde Santa Fe es un punto de inflexión. Las dramáticas circunstancias que rodearon el eventohidroclimático de abril de 2003, han causado un fuerte impacto en los distintos sectoresinvolucrados con el manejo y estudio del agua y el clima y en el público en general.Claramente, este evento, como esta ocurriendo con otros desastres en el resto del mundo hacontribuido a aumentar la conciencia de que se está en presencia de cambios climáticosimportantes, a los que se necesariamente nos debemos adaptar para reducir los riesgos yoptimizar el uso del recurso clima en sus múltiples usos” (Barros y Bejarán: 2005).

j) El cambio climático es también ahora estudiado por la Facultad de Ingeniería y CienciasHídricas de la UNL80.

Se proyectó un estudio sobre el tema en la hidrología Litoral-Mesopotamia para lo cualrubricó esa casa de estudios un convenio con la Fundación Bariloche. La investigación seenmarca en un informe nacional sobre cambio climático.

La idea es realizar un estudio ambiental para responder el interrogante que genera el impactodel cambio climático en la hidrología de la región Litoral-Mesopotamia Argentina.

Al equipo de trabajo se sumarán docentes de la Facultad de Ciencias Agrarias de la UNL y dela Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional del Noreste.

La región mencionada incluye las provincias de Santa Fe, Misiones, Corrientes, Entre Ríos,Formosa y Chaco, por lo que el estudio se concentrará en algunos de los recursos de agua desuperficie más prominentes, tales como los ríos Paraná, Paraguay, Uruguay, Pilcomayo yBermejo.

Entre los objetivos se plantea que los eventos de precipitación severos han causadoinundaciones en el área, aumentando su frecuencia e intensidad en las últimas dos décadas,por lo que "vamos a tratar de definir si la situación de vulnerabilidad existente se puedeagravar, es decir, si va a haber tantos cambios respecto de los recursos hídricos, que ameriteque se tomen más medidas de las que ya habría que tomar".

El trabajo, que se extenderá hasta el 30 de diciembre de 2005, tiene como objetivo específicotrazar los escenarios climáticos más probables a futuro (años 2050 - 2070), los impactos quepodrían producirse sobre los recursos hídricos, los sistemas de regulación que podrían

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requerirse en caso de que los cambios fueran desfavorables y las consecuencias en la dinámicasocial.

Se afirma que esta información es fundamental para poder desarrollar acciones de educación yconcientización de la población, con el fin de evitar que las actividades humanas agraven laseventuales situaciones críticas.

k) Otro esfuerzo en el análisis y la comprensión de esta clase de problemáticas, está dado porla periódica edición de la Revista del Centro de Investigación, Observación y MonitoreoTerritorial y Ambiental (CIOMTA).

Ese Centro tiene diversos proyectos que cuentan con financiamiento de la Unión Europea,entre los que se destaca el referido a “Cambios climáticos y sumideros de carbono” en el queaparece como institución contraparte la Universidad Católica de Santa Fe y ONGs locales yextranjeras81.

El CIOMTA82 se plantea como objetivo contribuir a la generación de condiciones para lasuperación de la pobreza y la mejora del nivel de vida de la población rural del Centro Norte-Noreste de la República Argentina, a través del fortalecimiento de las capacidades de losorganismos locales en la planificación y la adopción de políticas adecuadas en materia medio-ambiental y de desarrollo sustentable, según las problemáticas y directivas de la ConvenciónMarco sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto.

Este Centro fue creado en noviembre de 2002 en la ciudad de Santa Fe con la finalidad deestudiar el Cambio Climático en sus diferentes aspectos y para el cumplimiento de esecometido cuenta con la cooperación del Ministerio de Agricultura, Ganadera, Industria yComercio de la Provincia de Santa Fe.

l) Como se apreciará, muchos esfuerzos (tanto en las esferas gubernamental, nogubernamental como académica) se están produciendo tras las inundaciones del 2003. Perosería imprescindible que los mismos deriven de una evaluación sistémica a la que se remitan ytributen.

Un abordaje gubernamental en este sentido parece constituirlo la actual existencia de unMinisterio de Asuntos Hídricos en la Provincia de Santa Fe y la existencia de una Secretaríade Recursos Hídricos en la Municipalidad de la Ciudad de Santa Fe.

Además durante el propio año 2003, a pocos días de producida la inundación, el GobiernoProvincial creó una Subsecretaría de Emergencias que continuó en el mandato gubernamentalposterior.

81 El monto total del proyecto alcanza a Euros 1.531.877 de los cuales la Associazione Volontari per il ServizioInternazionale (AVSI) –Italia aporta Euros 997.447, existen aportes de otras instituciones por Euros 410.974,siendo el aporte de la contraparte local de Euros 123.456.82 Fuente: http://www.ciomta.com.ar/.

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La existencia de dicha Subsecretaría fue establecida a partir del dictado del Decreto Nº1314/03 en la esfera del Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto. Su función primordial es lade asistir al Ministro en la planificación e implementación de la política de Defensa Civil y enla ejecución y control de las acciones y misiones que le fueran encomendadas, como asítambién en la elaboración de planes y programas en forma conjunta con las entidades nogubernamentales a fin de dar respuesta inmediata, prevenir, recuperar y rehabilitar todo centrourbano afectado por una catástrofe, estrago, desastre o similar, y colaborar con los municipiosy comunas en tratar de paliar los efectos y consecuencias perjudiciales sobre personas o cosasya sea que el daño provenga de la Naturaleza o de la mano del hombre.

Seguramente será necesario fortalecer el accionar de esa Subsecretaría de Emergenciasapelando a un esquema de coordinación que interactúe con el Ministerio de Asuntos Hídricosprovincial, con el gobierno nacional y con los gobiernos locales, con particular énfasis en lafase de mitigación, máxime que en Santa Fe no sólo se producen inundaciones sino quetambién esa provincia suele ser azotada por tornados y por períodos de sequías. Y las accioneshumanas tampoco deben ser descartadas como causantes de emergencias83.

A nivel nacional, paralelamente, se registra una agudización del desdibujamiento institucionaldel SIFEM a punto tal que las actividades de respuesta a las emergencias han sido puestasbajo la dependencia de la Policía Federal Argentina en el mes de agosto del 200584.

Y con referencia al rol que le cupo a esa instancia de gobierno en el caso de la catástrofe deSanta Fe, existieron en la Cámara de Diputados de la Nación algunos pedidos de informes alPoder Ejecutivo Nacional, tales como los de la Diputada Marta Palou (PJ – Misiones): “DeResolución. Participación que le cupo al Sistema Federal de Emergencia -SIFEM- en lacatástrofe de la Provincia de Santa Fe. Pedido de Informes al Poder Ejecutivo. (2357-D-2003)85” y el del Diputado Roberto Saredi (PJ – Buenos Aires): “De Resolución. Pedido de83 En nuestro país se recuerdan los fatídicos casos de las voladuras de la sede de la AMIA y de la Embajada deIsrael. En el mundo, tras la caída de las torres gemelas en New York, se han sucedido ataques terroristas endiversos lugares con los episodios más relevantes en las ciudades de Madrid y Londres. Analistas de laproblemática no descartan ataques de todo orden, entre los que se temen los producidos por agentesbiológicos o incluso de índole nuclear. Aunque también los accidentes que pueden traer aparejadas accidentesen centrales nucleares, nos demuestran que por acción u omisión los peligros en la materia están latentes.84 Resolución Nº 1.288/05 del Ministerio del Interior.85 Proyecto girado a las Comisiones de Acción Social y Salud Pública y de Población y Recursos Humanos. El proyecto contemplaba:

Dirigirse al Poder Ejecutivo para que a través del organismo correspondiente, informe con respecto aldecreto 1.250/99 de necesidad y urgencia sobre constitución del sistema federal de emergencias, publicado enel Boletín Oficial el 4 de noviembre de 1999, y con relación a las inundaciones producidas en la ciudad deSanta Fe, los siguientes aspectos:

1. Participación que le cupo al Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), en lacatástrofe producida en la ciudad de Santa Fe.

2. Si se encuentra constituido en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros elGabinete de Emergencias (GADE) y si se designó la Secretaría Permanente del Gabinete de Emergencias(GADE) y los correspondientes enlaces y coordinadores.

3. Acuerdos y/o convenios que pudieren haberse firmado en el ámbito del SIFEM parala colaboración y coordinación con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales nacionales einternacionales, así como con gobiernos y organismos provinciales, municipales y con el gobierno de la CiudadAutónoma de Buenos Aires.

4. Si se han elaborado y aprobado los planes de mitigación, respuesta y recuperación,previstos en el mencionado decreto.

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Informes al Poder Ejecutivo sobre el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), suFuncionamiento y Actividades (3398-D-2003)”86. Algunos pedidos de informes más generalesacerca del SIFEM como los del Diputado Francisco Sellarés (PJ – Santa Fe): “De Resolución.Pedido de informes sobre el SIFEM (8120-D-0487 reproducción de uno anterior 3078-D-0388).

También existía un proyecto del diputado Pablo Fontdevila (PJ – Buenos Aires) mediante elque se consagraba la creación del SIFEM por ley. Dicho proyecto fue girado a inicios del 2003a las comisiones de Obras Públicas y de Presupuesto y Hacienda pero, al no haberse tratadotras dos años de su presentación (marzo de 2003), caducó su tratamiento legislativo. Unproyecto posterior en igual sentido del diputado Alfredo Atanasof (PJ – Buenos Aires),tampoco prosperó.

5. Si la provincia de Santa Fe en particular, y que, otras provincias se han adherido alSIFEM y han desarrollado estructuras similares en sus respectivas jurisdicciones.86 Proyecto girado a las comisiones de Acción Social y Salud Pública y de Asuntos Cooperativos.El proyecto contempla:

Solicitar al Poder Ejecutivo nacional que por intermedio de la Jefatura de Gabinete de Ministros, o delorganismo que estime corresponda, se sirva informar sobre el funcionamiento y las actividades concretasdesarrolladas por el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) desde su creación hasta la fecha de respuesta.

Al respecto, se solicita conocer:1. La estructura orgánica del SIFEM y sus recursos materiales y humanos.2. La existencia de un plan, o planes, de atención de emergencias a nivel nacional, así como

sus detalles.3. Las metodologías de trabajo desarrolladas a fin de coordinar las acciones entre los actores

que intervienen en respuesta a situaciones concretas de emergencia o frente a desastres naturales oantrópicos.

4. De existir los mismos, el detalle de los mapas de riesgos a nivel nacional, así como elanálisis de las vulnerabilidades y de las políticas de prevención y mitigación frente a las amenazas naturalesque pueden configurar emergencias.

5. Las políticas de capacitación de los actores que deben hacer frente a los diferentes tipos deemergencias que se presentan, y los programas de educación y concientización de las poblaciones en riesgo.

6. La existencia de convenios y/o acuerdos de colaboración entre el Estado nacional y losorganismos gubernamentales, ONG nacionales e internacionales, o con organismos multilaterales, para lacoordinación de acciones de respuesta a los desastres que puedan provocar situaciones de emergencias.

7. Todo otro dato de interés sobre el particular.87 Proyecto girado a las Comisiones de Obras Públicas, Presupuesto y Hacienda y Población y DesarrolloHumano.88 Proyecto girado a las comisiones de Obras Públicas y de Presupuesto y Hacienda.El proyecto contempla:

Solicitar al Poder Ejecutivo nacional se sirva informar, por medio de los organismoscorrespondientes, si se encuentra en vigencia el decreto 1.250 del 28 de octubre de 1999, que creó el SistemaFederal de Emergencias (SIFEM), coordinado por el Gabinete de Emergencias (GADE). En caso afirmativo, serequiere conocer su actual composición, funciones y la normativa que lo rige.

Asimismo, se requiere conocer si dicho organismo recibió por parte del Banco Interamericanode Desarrollo para su funcionamiento los montos de los créditos asignados y su actual estado financiero.

Se desea confirmar si dicho organismo recibió asesoramiento técnico de la AgenciaFederal de Manejo de Emergencias de los Estados Unidos de América (FEMA), así como también la existenciade convenios o compromisos de dicha naturaleza con agencias estatales de otra nacionalidad, los términos dedichos convenios y las acciones que hayan tenido lugar en consecuencia de los mismos.

Acerca del Proyecto Comunidades Resistentes, que se inició en el marco del SIFEM en laspoblaciones de El Bolsón (Río Negro), Lago Puelo (Chubut) y San Javier (Santa Fe), se requiere conocer lastareas ejecutadas en los sitios mencionados, mencionándose en el caso de haberse realizado obras el detallede las mismas, el cálculo de presupuesto y gasto, las certificaciones de obra y toda información que resulteconducente a conocer el grado de avance de dicho proyecto.

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En lo que respecta al Senado de la Nación, se advierte la existencia de los proyectos de laSenadora Malvina Seguí (PJ – Tucumán) mediante el que se creaba un "Fondo Fiduciario parala Prevención y Asistencia ante Catástrofes Naturales” por $ 622 millones89 y del SenadorPedro Salvatori (MPN – Neuquén) a través del cual se le pide informes al PEN sobre laEstrategia Internacional para la Reducción de Desastres, adoptada por ResoluciónA/RES/58/214 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el marco de lasobligaciones que le competen al Sistema Federal de Emergencias (SIFEM)90.

89 Proyecto S-754/03 que fue girado a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Caducó el 28 de febrero de2005 tras haber transcurrido dos años desde su presentación sin tratamiento legislativo.90 Proyecto S-879/05 que fue girado a la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable el 20 de abril de2005. En el proyecto se contempla que se produzca respuesta sobre los siguientes aspectos: 1. Que recomendaciones emanadas de los organismos internacionales, referidas a losprogramas, políticas y cursos de acción con la finalidad de prevenir, mitigar y asistir a los afectados poremergencias complejas, desastres naturales de origen natural o antropicas ha adoptado el gobierno nacional.2. Si se han desarrollado estudios de evaluación de impacto respecto del grado de vulnerabilidad quepresentan las distintas regiones del país frente a los desastres naturales 3. Si el Gabinete de Desastres (GADE), a través de sus autoridades, ha suscripto acuerdos o convenios decooperación con organismos regionales o internacionales especialistas en la materia. De ser así, precise cualesson las implicancias que tienen los mismos para la República Argentina y su grado de aplicación.4. Cuales son los planes y políticas de capacitación que ha desarrollado, o está en vías de desarrollar, elSIFEM para instruir a los integrantes del Sistema Federal de Emergencias con la finalidad de optimizar su gradode respuesta ante casos de desastres naturales o emergencias. 5. Detalle las políticas, normas y planes, que de acuerdo a lo establecido en el artículos 6º del mencionadodecreto, relativas a la mitigación, repuesta y recuperación ante casos de emergencias ha formulado el GADE.6. Cuales son los planes que la Secretaria Permanente del GADE, de conformidad a lo normado en el artículo10º inciso 1 del decreto citado precedentemente, ha elaborado y puesto a consideración ante las autoridadespertinentes.

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VIII.- A MODO DE CONCLUSIÓN

Más de la mitad de la población del mundo está asentada en zonas de peligro. 3.400 millonesde personas viven en áreas potencialmente riesgosas. Las amenazas típicas son sequías,inundaciones, terremotos y ciclones.

Y la vulnerabilidad de algunas áreas del planeta está generalmente asociada con el bajo nivelde desarrollo económico.

Se considera que más de 90 países tienen más de un 10% de su población en áreas con altoriesgo de mortalidad asociada a dos o más riesgos naturales y que el 20% de la Tierra estáexpuesto a al menos una de las posibles catástrofes. En los países del Tercer Mundo, más del90% de su población está expuesta a al menos dos posibles desastres.

Por otra parte, las migraciones masivas, con la tendencia de la población a concentrarse sobrelas ciudades y a lo largo de las costas, aumenta el número de personas en riesgo de quedarexpuestas a catástrofes naturales (Banco Mundial, Natural Disaster Hotspots, A Global RiskAnalysis: 2005).

Un promedio anual aproximado de 196 millones de personas en más de 90 países seencuentran expuestas a inundaciones catastróficas. Se estima que en el período comprendidoentre 1980 y 2000, unas 170.010 personas murieron en inundaciones. En 147 países haypoblaciones potencialmente amenazadas por las inundaciones. Los países con mayores riesgosasociados con las inundaciones fueron los que registraban un bajo PIB per-cápita, bajadensidad demográfica y cifras importantes de personas expuestas (Naciones Unidas, Lareducción del riesgo de los desastres. Un desafío para el desarrollo: 2004).

Y la Argentina no está ajena a esta evaluación de lo que acontece a nivel mundial.

Los fenómenos de emergencia más habituales son los terremotos, las inundaciones y lostornados. En nuestro país acontecen, con determinada regularidad, todos y cada uno de esosfenómenos.

Por ello, que exista un Sistema encargado del abordaje global y permanente a estaproblemática, no sólo es conveniente sino que es una necesidad imperiosa.

Y habiéndose generado oportunamente la instancia gubernamental del SIFEM, en línea conmodernas experiencias comparadas (como la de los Estados Unidos de América y la de Israel),cuesta comprender las razones del deterioro institucional de ese esquema de organización elque debió haber evolucionado a mayores niveles de calidad y de presencia institucional en vezde haber involucionado como lamentablemente ha ocurrido.

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Es sabido que, en toda emergencia, por cada peso que se invierte en la fase de mitigación (y elSIFEM tiene asignado un relevante rol en esta materia) se ahorran por lo menos dos pesos enlas fases de recuperación y de respuesta (National Flood Insurance Programme, FEMA91).

Otra lectura complementaria la aporta la CEPAL cuando indica que históricamente más del90% de los fondos internacionales destinados al manejo de amenazas naturales en la región deLatinoamérica han sido utilizados en actividades de preparación para emergencias, atenciónde emergencias, rehabilitación y reconstrucción de desastres, y sólo un 10% ha sido destinadoa actividades de prevención.

Por ello es preciso que se revierta esta situación de degradación, fortaleciendoinstitucionalmente al SIFEM, recuperando su dependencia jerárquica perdida de la Jefatura deGabinete de Ministros del PEN y dotándolo de los recursos organizacionales y presupuestariospara conferirle una plena operatividad.

Complementariamente a lo expuesto, sería propicio explorar la posibilidad de generar unFondo Permanente para la Atención de Emergencias y Catástrofes, de forma tal de contar conlos recursos correspondientes con la prontitud que esos casos ameritan.

Y en el ejercicio de esa operatividad, debería convertirse en una instancia de gobierno quesirva de atención y actúe específicamente en las emergencias que se produzcan, en laconvicción que no es que se producen emergencias, sino que estamos conviviendo con ellaspermanentemente.

La labor más relevante en este sentido está dada en el plano de la mitigación, no sólo con lainstalación de efectivos elementos de prevención y de alerta temprana (el avance tecnológicolo permite y la evolución tecnológica debería estar para ayudarnos) sino lo que es aún másimportante, generando una conciencia en la población y en su clase política respecto de quedebemos aprender a convivir con las emergencias (a las amenazas naturales se les agrega laseventuales amenazas humanas de las que las voladuras de la sede de la AMIA y de laEmbajada de Israel en la Ciudad de Buenos Aires son un fiel testimonio de que ellas estánmás presentes de lo que pensamos).

Y en lo que respecta a los fenómenos devenidos de la Naturaleza, los hombres debemosrecuperar la sensibilidad de que es preciso convivir con ella en la forma más armónicaposible.

El comprobado cambio climático, los fenómenos más o menos cíclicos con destruccionesparciales de diversos entornos humanos, el deterioro de la capa de ozono que rodea a la Tierrason, entre muchos otros factores, señales inequívocas de que algo está sucediendo en elplaneta y que debemos estar preparados para afrontar la magnitud y las características de estossucesos.

91 FEMA es la sigla (en inglés) correspondiente a la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias de losEstados Unidos de América.

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Para la organización Greenpeace el calentamiento global92 es una de las peores amenazas queenfrentamos: mayores eventos meteorológicos extremos como sequías, huracanes einundaciones, expansión de enfermedades y cambios climáticos que pondrán en crisis a losecosistemas de todo el planeta. Su origen es el uso de los combustibles fósiles: gas, petróleo ycarbón. Es necesario un rápido abandono de esos combustibles. Y propone un cambio hacialas energías renovables y limpias93.

En el tsunami que devastó a vastas zonas de Asia y de África en forma reciente, a la par de lasingentes pérdidas de vidas humanas, se registró el aparentemente curioso fenómenoconsistente en que pocos animales perecieron ante lo acaecido.

Es que los animales no perdieron su reloj biológico y conservan su instinto de supervivenciaen forma intacta.

Los hombres, en cambio, confiando en el avance tecnológico y muchas veces no poniendo asu servicio estos avances, se ponen de espalda a la Naturaleza.

Se debe recuperar esta necesidad de estar alerta y preparados frente a las emergencias.

En el caso del tsunami se considera que a menos que se incluyan previsiones y planeamientomedioambiental en los programas de reconstrucción, muchas comunidades continuarán siendodemasiado vulnerables a los maremotos, los efectos del cambio climático y otros riesgosnaturales y provocados por el hombre.

Se afirma, no sin razón, que si bien el tsunami ha sido el centro de atención del mundo enestos últimos meses, no debemos permitir que nos pasen por alto los “tsunamis silenciosos”de pobreza, hambre, agua sucia e insuficiente saneamiento (Revista Nuestro Planeta, 2005).

Y la Naturaleza parece no darnos tregua.

El reciente huracán Katrina que devastó a la ciudad de New Orleans en los Estados Unidos deAmérica, con unas primeras estimaciones que determinan más de 10.000 muertos, 1.500.000personas afectadas y pérdidas económicas de más de u$s 100.000 millones, ha demostrado laurgencia de combatir el efecto invernadero según expresa el experto meteorólogo del MIT94

Emmanuel Kerry95.

Los huracanes serán cada vez más fuertes pero las autoridades muchas veces los subestiman.Hace algunos años había un huracán por temporada que ponía en peligro zonas vulnerables enla zona de América Central y costa este de Estados Unidos. En los últimos años la cantidad dehuracanes potencialmente productores de devastación se incrementa. En tal sentido podemos92 La temperatura mundial correspondiente al año 2003 superó el promedio anual registrado entre 1961 y1990, de conformidad con los registros de la Organización Meteorológica Mundial (OMM). El presente valorhace del año 2003 el tercero más caliente, inmediatamente después del 2002 (+0,48º C). El récord del añomás caliente continúa siendo el ‘98 (+0,55ºC). Fuente: Greenpeace.93 Fuente: http://www.greenpeace.org.ar/.94 Instituto Tecnológico de Massachussets.95 Diario Corriere de la Sera, edición del 2 de septiembre de 2005, en traducción de los autores.

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ver como a pocos días del huracán Katrina, las costas de Estados Unidos, más al norte aún queel anterior se ven amenazadas por el Ofelia. Además crece la población costera por lo queanticipa que aumentarán las pérdidas de vidas humanas en el siglo XXI.

Kerry en una investigación publicada en la revista Nature denunció la conexión entre el efectoinvernadero y la fuerza de los ciclones. Ahora aventura que en el próximo decenio habráciclones aún más violentos que el Katrina atribuyendo este fenómeno al aumento de latemperatura de la superficie de los mares tropicales y al calentamiento global del planeta.

Kerry asegura que se carece de política de defensa del ambiente, aunque no sólo en losEstados Unidos. Admite un error de la comunicad científica ya que sólo tenían documentadoslos ciclos anuales y de 10 años pero no sobre la amenaza que representan en el futuro. “Hemosestado en un error el cual debemos remediar de inmediato”.

The New York Times pone el énfasis en el liderazgo necesario post-catástrofe enjuiciando alPresidente Bush por haber aparecido tardíamente ante la población en un momento en el quese necesitan palabras de consuelo y sabiduría. Ese medio de comunicación social se preguntapor el mal estado de la protección contra las inundaciones en una ciudad asentada bajo el niveldel mar. Y cuestiona a la administración Bush por no tomar conciencia de las advertenciasque existen ante el calentamiento global del planeta y el esperado incremento en la intensidadde los huracanes96.

Como una de las primeras consecuencias ante lo acaecido, se afirma que murió gente porausencia de agua, cuidados médicos o tareas de rescate oportunas, particularmente en el casode ancianos y niños destacándose que las víctimas eran casi invariablemente pobres y negros.

Se considera que debe aprenderse e incorporar las lecciones en los planes de la Nación defuturas emergencias, sean producto de desastres naturales o de ataques terroristas. CadaEstado debe actualizar sus planes de emergencia y asegurarse que el Pentágono puedadisponer soldados de la Guardia Nacional a mano para intervenir apenas sea necesario97.

Aunque algunos científicos consideran que el efecto invernadero no es el principal causantedel calentamiento del planeta, sino un aporte adicional al cambio cíclico planetario, estecambio es un hecho de la realidad cotidiana.

El Dr. Jorge Codignotto dice98 que a medida que se calienta el planeta y sube el mar, losanticiclones se desplazan hacia los polos. El año pasado, por ejemplo, se registró el primerciclón en el sur, que afectó principalmente el sur de Brasil. No tuvo repercusión mediática,pero existió. Y era algo que no ocurría porque en el hemisferio sur las masas de agua sonmayoritarias, y entonces el intercambio de calor entre la atmósfera y el océano se produce sin

96 Editorial del diario The New York Times en su edición del 1º de septiembre de 2005, “Waiting for a leader”(“Buscando un líder”), en traducción de los autores.97 Editorial del diario The New York Times en su edición del 2 de septiembre de 2005, “The Man-Made Disaster”(“El hombre hecho desastre”), en traducción de los autores.98 Reportaje al geólogo investigador del CPNICET Jorge Codignotto, en el diario Página 12, edición del 7 deseptiembre de 2005.

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problemas. Pero en el hemisferio norte hay mucha más masa continental y entonces el calorno circula o circula con dificultad, por así decirlo, y se generan ciclones. El Katrina fue elúltimo ejemplo. Y el calentamiento global está desplazando este fenómeno climático hacia elsur. En el estuario del Río de la Plata, por caso, se cree que el nivel del agua aumentará en lospróximos 50 años el promedio global más 10 centímetros que sumaría el empuje del viento.En el estuario, no en toda la costa argentina, pero bueno, acá vivimos más de 6 millones depersonas.

En palabras de Vittorio Zucconi, la Naturaleza ha apuñalado al corazón pobre de los EstadosUnidos de América. Es la “vendetta” del agua sobre los hombres y sus presuntuososproyectos.

Y destaca el recorte social de esta tragedia asociado a que la ciudad de New Orleans tiene uninsólito, para los estándares norteamericanos, índice de 27% de pobres con un 40% de chicosdebajo de la línea de la pobreza.

La New Orleans de los suburbios fue construida optimistamente debajo del dique y sobre elborde de la cuenca de tierra que contiene a la ciudad.

La ciudad ha sido construida con sus puertos, refinerías de petróleo, albergues, villas turísticasy casas de reposo, exactamente sobre la ruta de los ciclones y las tempestades tropicales queregularmente se forman, incluso antes de que los científicos alertaran sobre el recalentamientodel planeta.

Katrina ha descubierto la fragilidad nerviosa de la potencia tecnológica frente a la potencia dela Naturaleza y ha descubierto el pecado de que exista, aún ahora y 140 años después de laGuerra de Secesión, un corazón de esclavos de la miseria más negra99.

Y mientras que la ONU lanzó un alerta mundial para enviar ayuda y nuevas tropas llegaron ala zona del desastre, se plantean incluso escenarios extremos en vistas de la reconstrucción deesta ciudad.

El legislador Dennis Hastert, un republicano de Illinois y vocero del bloque en la Cámara bajade Estados Unidos, opinó que "no tiene sentido gastar miles de millones de dólares enreconstruir una ciudad como New Orleans, que está dos metros debajo del nivel del mar".

En declaraciones al periódico Daily Herald, Hastert pronosticó que luego de la destrucciónprovocada por el huracán Katrina "muchas construcciones de la ciudad deberán ser demolidascon topadoras". "Si la reconstrucción depende de los fondos federales, necesariamente hay quepensarlo", agregó100.

Lo cierto es que el devastador huracán Katrina obligó a cientos de miles de personas (se hablade entre 300.000 y 400.000), a dejar sus hogares en Louisiana y Mississippi, lo que provocó

99 Diario La Repubblica de Italia, edición del 2 de septiembre de 2005, en traducción de los autores.100 En La Nación, edición del 2 de septiembre de 2005.

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un masivo éxodo hacia otros estados que, según las autoridades, modificará el mapademográfico de Estados Unidos. Aunque todavía es temprano para saber qué harán en elfuturo los miles de familias negras de bajos recursos que ahora se encuentran en centros derefugiados en otros estados, muchos han manifestado que se quedarán allí si encuentrantrabajo en esos lugares.

Y otra mirada de esta tragedia está dada por la pérdida de sensibilidad gubernamental en laatención de las emergencias ante el cambio en la agenda global a partir de los atentadosterroristas del 11 de septiembre de 2001.

Se deduce de los hechos que la agencia de asistencia de desastres del gobierno federalestadounidense, FEMA101, ha perdido considerable influencia ya que su inclusión en elDepartment of Homeland Security (Departamento de Seguridad Interior) ha priorizado lalucha contra el terrorismo, y que debido al bajo perfil de FEMA casi ninguna medida decontingencia fue tomada antes de que golpeara Katrina además de haber destinado la mayorparte del presupuesto a la guerra en Irak los recortes de impuestos y las acciones decontraterrorismo.

Expertos en prevención de desastres han estado estudiando New Orleans por años yreclamado mejoras en los diques y otras medidas preventivas. Se suponía que la unidad deIngenieros del ejército debía desarrollar parte de este trabajo el año pasado, pero sufinanciación se limitó102.

Por su parte Krugman se pregunta en términos generales porqué New Orleans y la Naciónestaban tan mal preparados si la FEMA, antes del 11 de septiembre había pronosticado trescatástrofes posibles: ataque terrorista en New York, terremoto en San Francisco y huracánsobre New Orleans, arribando a la conclusión que el escenario más desastroso en términos devíctimas sería si se verificaba este último.

Y se hace diversas preguntas puntuales.

Empieza planteando porqué la ayuda y la seguridad tardaron tanto en arribar. Mucha gentepobre y enferma necesitaba ayuda para ser evacuada, pero esa ayuda no fue provista. Yatribuye responsabilidad a la instancia de gobierno nacional por la ausencia de preparación eintervención en la emergencia.

Una segunda pregunta es porqué más acciones preventivas no fueron tomadas. Y respondeque los gastos de control de inundaciones fueron recortados en los sucesivos presupuestosdesde el 11 de septiembre de 2001.

101 Federal Emergency Management Agency. El SIFEM en nuestro país intentó ser un émulo de esa experiencianorteamericana. 102 En The Independent de Gran Bretaña, diario Página/12, edición del 3 de septiembre de 2005, traducción:Virginia Scardamaglia.

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Otra pregunta que se plantea es si La administración de Bush destruyó la efectividad de laFEMA, y destaca el masivo éxodo de los profesionales experimentados de esa Agencia. Laconsecuencia fue la erosión en la capacidad del país de atender las emergencias103.

En la Argentina podríamos afirmar que estamos atravesando por un proceso declinanteanálogo al que se describe en cuanto a la FEMA, pero con la agravante de que en nuestraexperiencia el esquema de coordinación similar que se pretendió implementar, el SIFEM,nunca llegó a tener un grado de desarrollo institucional y de visibilidad similar al quecaracteriza al Organismo competente en los Estados Unidos de América.

Por eso y en el caso de la provincia de Santa Fe, territorio clásicamente afectado por unaNaturaleza que muestra su doble faceta de prodigalidad y de amenaza concreta a sushabitantes, la recurrente ocurrencia de episodios de inundaciones y de tornados, hace que seanecesario que se repiense su esquema de atención a estas problemáticas, adoptando medidascomo la de conformar un propio sistema provincial de emergencias.

Pero además debe impulsarse desde esa provincia ante la Nación y las demás jurisdiccionescon las que comparte límites territoriales y cuencas de ríos comunes, que se plantee desde elGobierno Federal un esquema de coordinación a todo nivel que incluya entre sus acciones elfortalecimiento del Organismo Nacional que debe entender en materia de emergencias.

Ninguna medida puede y debe ser aislada.

La cuestión de la emergencia en general, y algún episodio crítico en particular como lasinundaciones del 2003, no debiera ser campo propicio para aprovechamientos políticos104 deninguna especie.

Jorge Fernández, director de los programas para la Cruz Roja Argentina, al referirse al caso delas inundaciones de Santa Fe, se quejaba porque todo fue politizado. Se destaca que lainundación ocurrió en el medio de las elecciones y fue utilizada por los candidatos paracriticar a los oponentes.

Esa entidad señala que un tema que especialmente debe considerarse es la aparenteestratificación social con diferentes comportamientos ante la catástrofe. Por un lado, seadvierte una mayor capacidad de resiliencia105 en las clases medias empobrecidas con unmayor sentido de solidaridad y de exigencia hacia la autoridad gubernamental pero, por elcontrario, en los pobres estructurales se comprueba una actitud más pasiva y de escasaresiliencia considerando que incluso la ayuda estatal puede debilitarla.

103 Paul Krugman en su columna “A Can't-Do Government” (“Un Gobierno del no se puede”), en el diario TheNew York Times, en su edición del 2 de septiembre de 2005.104 En este párrafo al hablarse de política se lo hace en el sentido de actividad concentrada en la (legítima)competencia electoral. En cambio, cuando se habla de política de Estado, se la está conceptualizando desde laperspectiva del accionar de una actividad concreta en el marco de una política pública acordada con consensode las principales fuerzas y actores políticos del país.105 Resiliencia es la capacidad de resistencia de un ser humano ante un desastre, una catástrofe o antecondiciones adversas. Es la capacidad de resurgir ante la adversidad, de adaptarse y recuperarse.

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Voluntarios de la Cruz Roja señalaron que en los refugios de emergencia los sobrevivientesesperaban a que los propios voluntarios se encargaran de limpiar y cocinar en vez de afrontarpor sí mismos estas tareas. Es que se consideran víctimas de la injusticia y ante esta situaciónla solidaridad tradicional se debilita en la medida que los gobiernos instituyen planesasistenciales (Cruz Roja Internacional: 2004).

Es mucho lo que está en juego.

Y entre las acciones que se deben emprender, no basta con tomar medidas estructurales y noestructurales respecto de las eventuales emergencias que puedan presentarse.

En el fondo de estas cuestiones subyacen problemas de profunda raíz cultural, en el ampliosentido del término, que deben trabajarse en forma armónica entre los ciudadanos y losrepresentantes políticos.

Y no debemos olvidar que la ayuda humanitaria tiende a favorecer las emergencias de grannotoriedad en detrimento de la necesidad de atender el sufrimiento invisible que existe lejosde los focos de atención de la prensa y la política.

Tampoco se trata meramente de aliviar el sufrimiento. Se debe respetar la cultura, desarrollarlas capacidades locales, propiciar la participación, reducir las causas de vulnerabilidad y serplenamente responsables (Cruz Roja Internacional: 2003).

Pero no es suficiente con mitigar o atender las causas de los desastres.

Debemos efectuar análisis serios y tomar medidas conducentes ante los fenómenos globalesque están sucediendo en el mundo a partir del comprobado cambio climático que se registra elque nos presenta un escenario diferente y muy preocupante de cara al futuro.

A todas las comprobaciones que están surgiendo en la materia valga agregar, a mero títuloilustrativo, los resultados de un reciente informe elaborado por la Unidad de Manejo delSistema de Evaluación Forestal de la Dirección de Bosques de la Secretaría de Ambiente yDesarrollo Sustentable de la Nación que indica que los desmontes provocan emisiones decarbono a la atmósfera en un nivel tan alarmante que superan cinco veces las provenientes delos procesos industriales106.

Por eso, cualquier decisión que se adopte en la materia, tanto a nivel nacional como provincialy municipal, debe ser producto de investigaciones y de un plan de acción sostenible en eltiempo que provengan de un acuerdo político del máximo consenso posible. Y con laparticipación de la sociedad.

Se trata de políticas de Estado que deben tener continuidad y que deben ser fortalecidasprogresivamente.

106 Fuente: http://www.greenpeace.org.ar/,

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Marcos normativos sancionados por ley, deben surgir como testimonio y producto de esteconsenso.

Se trata de asegurar, nada más ni nada menos, que las poblaciones estén preparadas lo mejorposible frente a las emergencias que en algún momento de la vida, en mayor o en menormedida y con mayor o menor impacto, les (nos) habrá de tocar experimentar, en propia carne,o en forma indirecta.

La acción del hombre sobre el ambiente contribuye a destruir los recursos naturales, segúnexpertos de las Naciones Unidas. Más de la mitad de los recursos naturales terrestres estádegradada como consecuencia de la acción del hombre.

Estaremos, como plantea el filósofo Santiago Kovadloff, en presencia de un dilema entrenuestra propia supervivencia y la extinción autoprovocada.

Ante los cambios que vertiginosamente se presentan, la Humanidad se enfrenta al renovadodesafío de establecer una relación armónica con la Naturaleza para lo cual debemos estarconvenientemente preparados para afrontar los momentos de emergencia en los que la mismase presenta ante nosotros en su faceta menos amigable.

Este documento no agota el debate -ni lo pretende- sobre una emergencia, en este caso lasinundaciones en Santa Fe ocurridas en el año 2003, en el que se puso una vez más en elescenario la complejidad y las consecuencias de la relación ambiental entre el hombre y laNaturaleza.

Sólo se ha querido procurar determinar que es factible y necesario que estemos preparadospara prevenir algunos episodios amenazantes de cara a gestionar de la mejor manera posiblelos riesgos emergentes. Para ello se ha puesto especial énfasis en la necesidad de encarar unamirada sistémica e institucional.

Partiendo de la base del mutuo respeto entre hombre y Naturaleza, consideramos que unepisodio en particular, por dolorosas que sean algunas de sus inevitables consecuencias,podría haber cumplido su objetivo si a partir de él se contribuye a generar una mayorconciencia de los problemas que debemos abordar ante los riesgos que se conlleva cuando nose respeta a la Naturaleza o cuando parecemos no preocuparnos en tratar de convivirarmoniosamente con ella.

El hombre debe comprender que debe cuidar su ambiente, ya que es la garantía de que lasgeneraciones venideras tengan un ambiente en el que vivir. En tal sentido debe analizar,prepararse, capacitarse e invertir en desarrollar y adquirir nuevas tecnologías para ser capaz deenfrentar los escenarios futuros posibles.

Basten algunas cifras para cuantificar las dimensiones de la empresa común en la que estamoscomprometidos. El crecimiento poblacional en el planeta, según las Naciones Unidas, será deun 50% en los próximos 50 años. Es decir que de 6.000 millones de habitantes pasaremos a

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9.000 millones, previéndose que las 2/3 partes de dicho crecimiento se localizará en las zonasurbanas o de mayor concentración humana en las que los riesgos por emergencias naturales oantrópicas están latentes.

Y ello implica que si los recursos naturales hoy son escasos, mucho más lo serán en el futuro,y que si la pobreza empuja a los pueblos a vivir y convivir con riesgos potenciales, deberemosesforzarnos mucho más por darle a estos temas ambientales mas atención, más presupuesto ymás estudios en la investigación y predicción de los fenómenos para no sentirnos culpables,quizás, de nuevos y mayores desastres, que afecten a nuestros congéneres y cohabitantes deeste mundo. Este es uno de los principales desafíos que se nos presentan.

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ANEXO I.- Imágenes satelitales de las inundaciones del año 2003 en Santa Fe

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