Estudio de modelización

de costos de gestión escolar

Investigadores: Jhonn Espinoza y Víctor Volman Marzo 2016

Instituto de Ciencias Sociales y Disciplinas Proyectuales (INSOD) Dirección de Investigación y Extensión

Fundación UADE

Autoridades Fundación UADE Dr. Héctor Masoero Presidente de la Fundación UADE Dr. Ricardo Orosco Rector Lic. Andrés Cuesta Director de Investigación y Extensión

Agradecimientos: Los autores agradecen a la Academia Nacional de Educación por su colaboración en la elaboración de este estudio, particularmente a los académicos Dr. Roberto Igarza y Dr. Adalberto Rodríguez Giavarini, quienes asesoraron al equipo de trabajo durante todo el proceso de elaboración de la propuesta. También agradecen al Mg. Andrés Cuesta (Director de Investigación y Extensión de la Fundación UADE) por la supervisión y orientación en la elaboración de este documento, al Mg. Kevin Sueiro, la Lic. Marina Tomasotti y la Lic. María Sol Pillado (Área de Investigación y Extensión de la Fundación UADE), y a Natalia Alegre y Belén Britez (estudiantes de la UADE) por su colaboración en este trabajo y apoyo en la etapa del trabajo de campo.

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Índice Siglas y acrónimos ......................................................................................................................................... 3 1. Introducción ........................................................................................................................................... 4 2. Marco teórico ......................................................................................................................................... 5

2.1. Modelos de asignación de recursos en educación ............................................................. 5 2.1.1. Por el lado de la oferta ....................................................................................................... 6 2.1.2. Por el lado de la demanda ................................................................................................ 7 2.1.3. Modelos mixtos .................................................................................................................... 8 2.1.3.1. Escuelas charter ............................................................................................................... 9 2.1.3.2. Fórmulas de financiamiento ........................................................................................ 9

2.2. Asignación de recursos públicos y privados en un país federal .................................. 11 2.2.1. Los recursos públicos ...................................................................................................... 11 2.2.2. Los recursos privados ...................................................................................................... 14

2.3. Costos escolares ......................................................................................................................... 15 2.3.1. Medición de costos escolares ............................................................................................. 15 2.3.2. ¿Cómo se distribuyen los recursos a las unidades educativas?............................... 15 2.3.3. Clasificación de los gastos ................................................................................................... 17

3. Modelización de costos de unidades educativas ....................................................................... 18 3.1. Componentes de costos de una unidad educativa ........................................................... 19 3.2. Modelización de costos en unidades educativas de un país federal .......................... 21

4. Costos escolares: el modelo teórico y la práctica ...................................................................... 21 4.1. ¿Qué componentes incluye el modelo? ..................................................................................... 22 4.2. ¿Qué elementos contiene cada componente? ......................................................................... 23 4.3. Especificaciones del modelo federal.......................................................................................... 25 4.3.1. Personal........................................................................................................................................... 25 4.3.2. Infraestructura .............................................................................................................................. 28 4.3.3. Mobiliario escolar ........................................................................................................................ 28 4.3.4. Servicios .......................................................................................................................................... 28 4.3.5. Recursos de aprendizaje ............................................................................................................ 28 4.3.6. Laboratorios y talleres ............................................................................................................... 29 4.3.7. Componentes de mantenimiento y comedor ...................................................................... 29 4.3.8. Programas especiales ................................................................................................................. 29 4.4. Un simulador para identificar los recursos teóricos de las unidades educativas ....... 29 4.4.1. La identificación de los recursos mínimos en la unidades educativas del país ........ 29 4.4.2. Modelo teórico aplicado a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ................................ 31 4.4.2.1. ¿Cómo se construyó el modelo aplicado a las escuelas de la Ciudad de Buenos Aires? 32 4.4.2.2. ¿Cómo obtener los costos escolares de una unidad educativa, comuna o jurisdicción? .................................................................................................................................................. 34 4.4.2.3. Contraste de la simulación ..................................................................................................... 37 4.4.2.3.1. Consideraciones principales .............................................................................................. 37 4.4.2.4. Resultados del modelo de costos escolares...................................................................... 41 5. Comentarios finales ............................................................................................................................ 43 6. Anexo I. Componentes de un modelo teórico de alcance federal ........................................ 45 7. Anexo II. Cuadro comparativo de los cargos por provincia. .................................................. 49 8. Anexo III. Manual de uso del simulador del modelo teórico ................................................. 50 9. Anexo IV. Fuentes de información del modelo de costos escolares .................................... 55 10. Anexo V. Manual de uso del simulador de estimación de costos ....................................... 60 11. Bibliografía.......................................................................................................................................... 62

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Siglas y acrónimos CABA Ciudad Autónoma de Buenos Aires CENIE Censo Nacional de Infraestructura Escolar CGECSE Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo CIPPEC Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el

Crecimiento DGECE Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa DINIECE Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad

Educativa FAM Modelo de análisis financiero (Finance Analysis Model) FONID Fondo Nacional de Incentivo Docente FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação GCBA Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires PIB Producto Interno Bruto POF Planta Orgánico Funcional UADE Universidad Argentina de la Empresa UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura UTE Unión de Trabajadores de la Educación RCM Modelo de recursos y costos (Resource-cost model) SNU Superior no universitario

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1. Introducción En 2005, en la Argentina se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo (Ley Nacional n° 26.075) que estableció el incremento del gasto en educación hasta alcanzar el 6% del Producto Interno Bruto (PIB) en el año 2010, entre otras metas para el sector que, en teoría, los recursos adicionales ayudarían a lograr. Si bien un reciente recálculo del PIB estima que el gasto se habría ubicado levemente por debajo de la meta, hay consenso entre los especialistas que el gasto en educación se incrementó en ese período (Bezem, Mezzadra y Rivas, 2012; Llach 2014). Como en todo sistema, en educación la información relativa a los costos es clave para comprender sus características económicas y organizacionales, así como para estudiar la eficiencia, la equidad en la asignación y usos de recursos, y estimar variaciones si se aplicaran determinadas políticas públicas (Morduchowicz, 2011). En educación, los costos son los fondos utilizados por una organización con el propósito de mantener el funcionamiento de las unidades educativas (Baker, Green y Richards, 2008). Diferentes actores de la sociedad tienen interés en el financiamiento educativo, algunos de los cuales son identificados por Odden y Picus (1992):

Los estudiantes, dado que a fin de cuentas son los principales beneficiarios del sistema educativo.

Los ciudadanos, tengan o no hijos en el sistema educativo, ya que sus impuestos financian la mayor parte del servicio.

Los docentes y no docentes, quienes por lo general reciben un salario que tiene origen en fondos públicos y cuya carrera profesional está enmarcada en regulaciones estatales. Además, tienen un interés como miembros de la sociedad.

Los padres de hijos escolarizados, ya que las políticas educativas como regulaciones sobre la inscripción escolar, los programas educativos, la apertura de escuelas, etc. podrían tener un impacto en su vida.

Las organizaciones empresariales, sindicales y actores políticos, quienes pueden utilizar la información sobre el financiamiento educativo para la toma de decisiones. En algunos países, además, participan de manera activa en la formación de capital humano como en los sistemas duales o de formación en alternancia.

Los recursos necesarios para la provisión de cierto tipo de servicio educativo son una consecuencia de todos los elementos que se requieren para implementar una política educativa con características específicas. En la determinación de esa política, los economistas suelen participar al final de la discusión, en el momento de costear las acciones. Este documento tiene como objetivo proponer un primer paso en la elaboración de un modelo de gestión de costos escolares que contemple la heterogeneidad de unidades educativas presentes en un país federal como la Argentina y que sea sencillo de utilizar (aunque no de elaborar). El documento no presenta una herramienta de simulación que pueda ser utilizada por las diferentes jurisdicciones, ya que se requiere previamente de información de fuente primaria y algunos ajustes según la realidad de cada jurisdicción y sus lineamientos específicos de gestión de recursos. Dos premisas subyacen este trabajo: a) es posible modelizar los costos de una organización; y b) es necesario contemplar particularidades del proceso educativo para proponer un modelo de costos escolares. De esta manera, se pretende sentar una base para la elaboración de indicadores financieros en el ámbito escolar que se sumarían a otros existentes como indicadores de acceso, cobertura, calidad, eficiencia interna, eficiencia externa, y de contexto como los índices de vulnerabilidad social y educativa.

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La primera sección del documento presenta el marco teórico de la elaboración de este modelo. Se repasan diferentes modos de asignación de recursos, algunos conceptos sobre la asignación de recursos en países federales y precisiones sobre los costos escolares. La segunda sección del documento muestra la clasificación de los componentes de costos educativos en las unidades educativas. En tercer lugar, se presenta un simulador con el modelo teórico para unidades educativas de diferente nivel, modalidad y ámbito del país. Desarrollado a partir de un formato Excel, este instrumento permite que el usuario seleccione diferentes variables y, en consecuencia, el sistema muestre la cantidad de recursos mínimos para el funcionamiento de la unidad educativa. Luego, se presenta el modelo de simulación de costos para las unidades educativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Vale aclarar que si bien esta jurisdicción no es representativa del país, las restricciones temporales y monetarias de este estudio condicionaron la elección de la jurisdicción. Sin embargo, a futuro este modelo podría testearse en otras provincias del país. El modelo de costos de las escuelas explica el 71% del costo del sector educativo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El porcentaje no captado por el modelo se debe a que, en esta etapa, no se pudieron contemplar costos de ciertas modalidades de educación (por ejemplo, especial, cuyo costo por alumno suele ser significativamente más elevado que en la modalidad común), de programas especiales y de la administración central (en el anexo se presenta la lista completa de información que se requeriría para mejorar la predicción del modelo). Los resultados a nivel micro fueron contrastados en una muestra no representativa de escuelas y se encontraron recursos similares. Por último, se plantean comentarios finales y algunas líneas de investigación a profundizar para contar con mayor información respecto de los costos escolares. 2. Marco teórico Este capítulo tiene como objetivo enmarcar el trabajo de modelización de costos de gestión escolar dentro de la literatura producida sobre este tema. En primer lugar, se presentan los principales modelos teóricos de asignación de recursos en el sector educativo: por el lado de la oferta, por el lado de la demanda y alternativas intermedias. Luego, se describe, en términos generales, el mecanismo de asignación de recursos en educación en un país federal como la Argentina, en donde varios niveles de gobierno se distribuyen los recursos para financiar el sistema. Por último, se discuten diversos enfoques sobre cómo medir los costos escolares. 2.1. Modelos de asignación de recursos en educación La literatura sobre el financiamiento educativo identifica dos modelos paradigmáticos en la asignación de recursos públicos en educación: a) por el lado de la oferta y b) por el lado de la demanda. Entre estos extremos se identifican algunas alternativas híbridas que toman elementos de cada uno de los modelos mencionados (donde no se indica, se sigue a Morduchowicz, Espinoza y Volman, 2011).

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2.1.1. Por el lado de la oferta Este modelo, el dominante en América Latina y el vigente en nuestro país, se rige por procedimientos administrativos establecidos por las autoridades y normas para asignar recursos humanos, materiales, servicios, etc. a las escuelas. Se trata de un modelo de organización escolar en el que de acuerdo a criterios físicos, organizacionales y pedagógicos se fija:

Mediante mínimos y máximos de alumnos, cuándo se abren y desdoblan secciones en un establecimiento.

A partir de qué cantidad de estudiantes una escuela puede tener ciertos cargos

(por ejemplo, vicedirector, secretario, etc.). En ciertas provincias, la matrícula clasifica a los establecimientos en categorías

que, a su vez, se pueden traducir en salarios diferentes. A modo de ilustración, bajo este esquema se podría establecer que en una escuela del nivel primario debería haber una relación de un docente por curso y, además un mínimo de 15 y un máximo de 30 alumnos por curso. Si hubiera dos escuelas y el establecimiento A tuviera siete grados, y en cada grado hubiera 20 alumnos, entonces se requeriría de siete docentes (uno para cada año de estudio). Si la escuela B también tuviera los siete grados, pero una cantidad de 30 alumnos en cada clase (50% más), tendría derecho a la misma cantidad de docentes que la escuela A. De esta manera, son las pautas administrativas burocráticas las que rigen la asignación de recursos. Dentro de rangos establecidos, la captación o la pérdida de estudiantes no tiene impacto en la cantidad de recursos. Por ejemplo, si la escuela A fuera considerada de buena calidad y algunos los estudiantes de la escuela B decidieran abandonar su establecimiento para trasladarse hacia la primera escuela, esta no recibiría recursos adicionales por los estudiantes nuevos (si no superara la relación total de 30 alumnos por sección). En la escuela B, con disminución de matrícula, tampoco variarían los recursos (siempre que se superen los 15 alumnos por curso). La variación que sí se manifiesta con esta migración de alumnos es la cantidad de docentes por alumno: disminuye en la escuela considerada de buena calidad, y se incrementa en la escuela B. Este modelo busca promover el postulado aristotélico de igual tratamiento para los iguales (equidad horizontal). Sin embargo, las variaciones de este esquema que contemplan los requerimientos específicos de los niveles, modalidades, zonas, etc. intentan promover el desigual tratamiento a los desiguales (equidad vertical) (Odden y Picus, 1992). Bajo este modelo, el azar que decide que un niño nazca en una zona de pocos alumnos por sección (por ejemplo rural) o en una zona urbana (donde hay una mayor cantidad de alumnos por sección) en teoría, no sería una variable que determine la educación que recibe. En el siguiente modelo, se observa que esta situación difiere. El siguiente cuadro resume ventajas y desventajas de este modelo.

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Cuadro 1/Ventajas y objeciones de la asignación de recursos por el lado de la oferta

Ventajas Objeciones Equidad. Los recursos no varían según tamaño de escuela ni características de los estudiantes (origen socioeconómico, religión, cultura, etnia). Cohesión social. Se busca que haya diversidad en las aulas para crear lazos que, si no fuera por la institución educativa, quizás no se crearían. Esto fortalecería el respeto por las diferencias, la confianza y el sentimiento de unidad. Fácil administración. Gracias a la estandarización, se brinda previsibilidad y supervisión sencilla de las normas en función de bases objetivas.

Falta de libertad. Friedman (1955) fue el primero en criticar la homogeneidad e inflexibilidad del sistema de educación de gestión estatal. Las familias no podrían actuar de acuerdo a sus preferencias. No hay amenaza de quiebras ni rendición de cuentas. El enfoque de la Elección Pública (Public Choice) critica la falta de incentivos organizacionales para mejorar la utilización de los recursos.

Fuente: adaptación de Morduchowicz et al. (2011). 2.1.2. Por el lado de la demanda La propuesta del cupón (voucher) de Friedman (1955) constituye uno de los ejemplos más claros de este modelo de asignación de recursos. Se trata de un certificado que la autoridad educativa entrega a las familias por cada hijo en edad escolar, válida por una suma de dinero. Cuando la familia inscribe a su hijo en la escuela A, esta última cambia el cupón por dinero para poder administrar la totalidad de los fondos y pagar los recursos humanos, materiales, etc. Este modelo permite que los padres manifiesten su voz en el sistema educativo (Hirschman, 1970): a través de un mecanismo de salida, el pase de estudiantes de una escuela a otra tiene consecuencias inmediatas en el financiamiento de ambos establecimientos. Por ejemplo, si el voucher equivaliera a $ 1.000 (mil pesos argentinos) por mes, la escuela A del ejemplo anterior, con un total de 140 estudiantes (20 por grado), recibiría $ 140.000 mensuales (20 x 7 x 1.000). Bajo el mismo esquema de asignación de recursos, la escuela B, con un total de 210 estudiantes (30 por grado), tendrían a su disposición $ 210.000 por mes (30 x 7 x 1.000). Se observa que, a diferencia del modelo anterior, la escuela con más alumnos recibe más recursos. Además, una eventual migración de ciertos estudiantes de la escuela B a la A provocaría también cambios en la disponibilidad de financiamiento, dado que bajo este esquema los fondos siguen a los alumnos. Si cinco estudiantes de cada grado de la escuela B pasaran a la escuela A, la primera pasaría a tener $ 35.000 menos (5 x 7 x 1.000) por mes que pasarían a estar disponibles para la otra escuela. Aquí se observa otra diferencia con el modelo anterior, donde la escuela a la cual migraban los alumnos recibía, luego de acoger a los nuevos estudiantes, menos recursos por alumno. El rol del Estado en este modelo es la provisión del financiamiento, la fijación de criterios que hacen a las escuelas elegibles para participar de esta modalidad y la supervisión del sistema educativo a través del control de ciertas normas y la provisión de información a las familias. A diferencia de lo que suelen opinar ciertos actores, un esquema de este tipo no implica que el gobierno se retira del sistema educativo (Guthrie, Garms y Pierce, 1988),

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sino que se transforma el decisor de la dirección del financiamiento que, en este caso, pasa a ser el hogar. El siguiente cuadro resume puntos a favor y objeciones sobre este modelo de asignación de recursos. Cuadro 2/ Ventajas y objeciones de la asignación de recursos por el lado de la demanda.

Ventajas Objeciones Simpleza y manifestación de preferencias. El mecanismo es sencillo y otorga un aparente poder de compra a los padres. Estos pueden, a través de sus decisiones, forzar que la oferta se adapte a sus gustos mediante inclusión de ciertos cambios curriculares. Eficiencia. Los establecimientos pasarían a ser responsables de la utilización de los fondos. Solo sobrevivirían aquellos que, a través de mejores resultados, capten más estudiantes y utilicen sus recursos de la manera más eficiente (Swanson y King, 1991 Equidad. En una versión de implementación en la que no se pudiera agregar dinero por sobre el monto del cupón, permitiría equiparar las opciones de los hogares con menos recursos con aquellos de más recursos que pueden enviar a sus hijos a escuelas privadas

Estratificación social. Al generar una oferta educativa múltiple en tipo, precios y calidad la oferta sería dispar. Si, además, los padres pudieran aportar fondos por sobre el monto del voucher, se mantendrían brechas de ingresos (Clune y Witte, 1990; Levin, 1991; Swanson y King, 1991; McEwan, 2003). Esto, además, podría generar autoselección (Hausman y McPherson, 2006). Escuelas con baja densidad de matrícula. Si el monto del cupón fuera homogéneo, los establecimientos con poca afluencia debido a la estratificación, escuelas urbanas con poca densidad o en zonas rurales verían amenazadas sus finanzas. Señales. De la misma manera que en economía se sabe cómo una empresa quiebra, pero no cómo puede volver a resurgir, en educación no se explica cómo un establecimiento podría mejorar cuando se queda sin estudiantes (y sin fondos) (Murnane y Levy, 1996). Además, las escuelas que sobrevivan podrían hacerlo por razones diferentes a las esperadas: en teoría, los padres elegirían las escuelas de mejores resultados; sin embargo, podrían optar por escuelas deficientes donde sus hijos tengan más chances de completar la escolaridad.

Fuente: adaptación de Morduchowicz et al. (2011). Como se ve, ambos modelos presentan aspectos positivos y negativos. En cada contexto, estos podrían analizarse a la luz de varios criterios como la equidad, la eficiencia, la cohesión social y la libertad de elección (Levin, 2000). Entre ambos extremos, en las últimas décadas surgieron algunas propuestas intermedias. 2.1.3. Modelos mixtos La propuesta del voucher fue el disparador de una serie de discusiones acerca de la asignación y utilización de recursos en el sistema educativo. Por ejemplo, se propusieron cupones de un monto que puede ser intercambiado por servicio educativo, y sobre el cual

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las familias pueden complementar con fondos propios; vouchers de un monto superior para alumnos con determinadas características (de origen socioeconómico desaventajado, inmigrantes, cuyo idioma materno no es el de la enseñanza); en algunos casos solo se pueden utilizar en escuelas de gestión estatal y en otros en todas las escuelas. Con el objetivo de ilustrar algunas de estas discusiones, se describen dos de las numerosas alternativas posibles. Ambas opciones se basan en la asignación de recursos por el lado de la demanda, pero al tener un mayor grado de regulación estatal no se trata de un voucher puro. 2.1.3.1. Escuelas charter Son establecimientos educativos de financiamiento público y gestión privada. Cuentan con un mayor grado de autonomía en la utilización del financiamiento que las escuelas de financiamiento y gestión estatal, pero deben rendir cuentas por su uso (McEwan, 2003). Los primeros casos se implementaron en Estados Unidos en 1991 (Sugarman y Kemerer, 1999). En algunos casos, además del financiamiento estatal sobre la base de la capitación, se permite que los individuos o empresas privadas adicionen recursos (Augenblick y Sharp, 2003; Speakman y Hassel, 2005). La denominación de estas escuelas proviene del significado de charter, que en este caso es un contrato que el Estado o el consejo directivo de un establecimiento firma con un grupo de padres, docentes o una organización con fines de lucro. Este acuerdo formal puede regular cuestiones como el currículo, los resultados académicos esperados, cómo medir la calidad educativa, el tipo de contrato docente, entre otras cuestiones. La duración suele ser de entre tres y cinco años, y se puede renovar si ambas partes están de acuerdo. El gobierno, como regulador del sistema educativo, controla el cumplimiento del contrato y tiene la potestad de finalizarlo por incumplimiento y, en consecuencia, cerrar escuelas (McEwan, 2003). Si bien aquí se intenta realizar una caracterización de este tipo de escuelas, existe una situación heterogénea dado que en ciertos Estados la apertura y cierre de establecimientos suele ser más simple que en otros. Cuando las escuelas cuentan con exceso de demanda (es decir que tienen más postulantes que vacantes) el ingreso se realiza mediante un sorteo (Augenblick y Sharp, 2003). En teoría, el mayor grado de autonomía permitiría la implementación de nuevas técnicas pedagógicas; la selección, contratación y despido de docentes por parte de la escuela; modificaciones curriculares; entre otros aspectos (Richwine, 2010). 2.1.3.2. Fórmulas de financiamiento Ya en la década de 1920 ciertos analistas consideraban la necesidad de contemplar las diferencias en el costo de escolarizar diferentes alumnos (Mort, 1926). A partir de la década de 1960 hay consenso acerca de una relación positiva entre desventaja económica y bajo desempeño escolar. Luego, nuevos estudios mostraron que otras variables como el origen sociocultural, el género, la edad, la discapacidad, el talento y la localización de la escuela también tendrían implicancias en el costo de escolarización. Las formulas definanciamiento son "un conjunto reconocido de criterios para asignar recursos a lasescuelas que es aplicado imparcialmente a cada escuela (a menos que se indique locontrario,estaseccionsigueaRossyLevacic,2002). Las fórmulas de financiamiento promueven la equidad vertical: parten de un estudio pormenorizado de los recursos necesarios para proveer un determinado tipo de servicio educativo, en contextos particulares y a estudiantes con ciertas características. En otras

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palabras, se analizan los insumos necesarios para que la instrucción sea de un determinado tipo. Por lo tanto, se requiere contar con indicadores. Se trata de contemplar los recursos adicionales que implica la escolarización de diferentes tipos de estudiante, de escuelas, de contextos, y de expresarlo a través de ponderaciones específicas (Swanson y King, 1997). Para ejemplificar este modo de asignación de recursos, un analista podría preguntarse cuánto costaría implementar acciones pedagógicas para que todos los niños cuenten con igualdad de oportunidades. Tanto en un modelo de oferta como en uno de demanda, dos escuelas con la misma cantidad de estudiantes y modelo de organización escolar podrían recibir, por ejemplo, $ 1.000 por alumno (o el equivalente en recursos humanos y físicos en el primer caso). Ahora bien, como en toda actividad, el costo de producción es menor donde el contexto es más propicio. En la escuela B, por ejemplo, podrían estudiar niños que requieran esfuerzos pedagógicos adicionales y, por lo tanto, el costo por estudiante podría ser de $ 1.200. En la escuela A, donde los alumnos podrían no necesitar esfuerzos suplementarios, el costo unitario podría ser de $ 800. En cualquiera de los modelos descriptos al inicio de este capítulo, la escuela A se hubiera visto favorecida y la escuela B, perjudicada. Un esquema que solo contemplara la equidad horizontal generaría una brecha ente los estudiantes de una y otra escuela. RossyLevacic(2002)identificancuatrocomponentesenlasformulasdefinanciamiento:la asignación básica por estudiante, las necesidades suplementarias de instrucción de los estudiantes, la mejora del currículo y los requerimientos de la localización escolar. Estos componentes no tienen que estar necesariamente en todas las fórmulas de financiamiento. Cuadro 3/ Componentes de las fórmulas de financiamiento

Componente Sub-componente Descripción Asignación básica por estudiante

Base Se calcula el costo del trabajo de recursos humanos y se añaden los de otros recursos necesarios. Luego se divide el total por la cantidad de estudiantes.

Necesidades suplementarias de instrucción

Desventajas socioeconómicas

Se contempla que los niños de hogares con pocos recursos económicos tienen un menor desempeño académico. Por lo tanto, requieren de fondos adicionales para proveer más contención, instrucción, etc.

Minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje

Estos estudiantes pasaron del rechazo a la integración en escuelas regulares en ciertos países. Para igualar el acceso, se requiere de gastos de adaptación de instalaciones y en personal calificado, auxiliar y de cuidados especiales.

Necesidades individuales de aprendizaje

Se busca minimizar las diferencias entre alumnos y se contemplan gastos adicionales para clases de apoyo.

Mejora del currículo

-- Los recursos adicionales sirven para hacer frente a modificaciones curriculares (docentes, adaptación de espacios, materiales, etc.).

Localización escolar

Tamaño El costo por estudiante desciende a medida que aumenta la matrícula (economías de escala). Esto favorecería a escuelas con más alumnos. En un

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esquema de capitación y monto fijo, una escuela pequeña quizás no podría hacer frente a los costos fijos.

Lejanía de centros urbanos

Suelen tener costos más elevados de insumos debido al transporte.

Costos específicos En zonas de temperaturas extremas es necesario prever costos de climatización; en regiones sísmicas la construcción debe ser acorde.

Funcionamiento en varias sedes

Escuelas con varias sedes multiplican ciertos costos como seguridad, alarmas, y transporte de docentes y alumnos.

Fuente: elaboradoenbaseaRossyLevacic(2002)yMorduchowiczetal.(2011). A diferencia de lo que sucede en el caso del voucher, las fórmulas de financiamiento no buscan introducir mecanismos de mercado en el sistema educativo sino que tienen como objetivo tomar en cuenta las variaciones en el proceso de enseñanza y aprendizaje en diferentes contextos y, en consecuencia, proveer recursos adecuados. Un ejemplo de una fórmula de financiamiento es el establecimiento de ponderaciones de acuerdo a las necesidades de los estudiantes. Luego de analizar los costos educativos se podría establecer una asignación básica por estudiante de $ 1.000. Además, se podría estimar que un estudiante proveniente de un hogar de escasos ingresos necesita recursos adicionales para su instrucción y entonces podría contar con una ponderación de 50% más que el resto de los estudiantes (1,5 y 1,0, respectivamente). Si en la escuela A hubiera en total 100 estudiantes pobres y en la escuela B, ninguno, entonces la primera recibiría $ 150.000 (100 x 1,5 x 1.000) y la segunda, $ 100.000 (100 x 1,0 x 1.000).

2.2. Asignación de recursos públicos y privados en un país federal 2.2.1. Los recursos públicos La Argentina es un país federal con 24 jurisdicciones (23 provincias y la CABA). En países federales, los recursos para financiar el servicio educativo provienen, en su mayoría, tanto de impuestos recolectados a nivel federal como provincial (Zymelman, 1973; Morduchowicz, 2002). El régimen de coparticipación de impuestos define:

Cuáles son los recursos tributarios que se reparten entre el Estado central y las provincias

Qué porcentaje corresponde a cada nivel de gobierno (distribución primaria) Qué porcentaje corresponde a cada jurisdicción (distribución secundaria)

Este patrón donde varios niveles de gobierno intervienen en la provisión de recursos para el sector es conocido como federalismo fiscal (Musgrave y Musgrave, 1989). Dada la existencia de disparidades entre las jurisdicciones, que tienen distinto nivel de ingreso y presión fiscal, en países federales el gobierno central expande la capacidad financiera del gobierno local para que este pueda proveer el servicio educativo (Zymelman, 1973; Swanson y King, 1997). Si bien la mayoría de los recursos para la educación son financiados por los Ministerios de Educación nacional o provinciales, otras dependencias del gobierno también destinan recursos para el sector educativo. Es el caso, por ejemplo, de establecimientos educativos que dependen del Ministerio de Defensa, de ciertas políticas compensatorias que, por su naturaleza, son financiadas por el Ministerio de Desarrollo Social o, como los comedores escolares en Estados Unidos, por el Ministerio de Agricultura.

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En la Argentina, la mayoría de los ingresos fiscales no tiene un destino específico. En consecuencia, es imposible determinar la proporción de la contribución de cada nivel de gobierno para financiar el sistema educativo y esto suele constituir un conflicto recurrente entre ambos niveles de gobierno (Morduchowicz, 2002). Se pueden identificar tres tipos de recursos complementarios que tienen las provincias: recursos propios, recursos nacionales y el endeudamiento público.

Recursos propios. Se trata de recursos tributarios (por ejemplo el impuesto sobre ingresos brutos o inmobiliario), no tributarios (como las multas) y de capital (a modo de ilustración, la venta de activos fijos). La Argentina es un país con variabilidad de presión fiscal, actividad económica y valuación de las propiedades. Las jurisdicciones más ricas cuentan con una proporción de estos recursos sobre el total de recursos superior al promedio nacional (es el caso de CABA, Mendoza, Córdoba, por ejemplo). En el otro extremo se encuentran provincias como Formosa o Chaco donde este tipo de recursos es un bajo porcentaje del total de los recursos.

Recursos nacionales. En su mayoría se trata de la recaudación de impuestos

nacionales (por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado). En esta categoría hay recursos coparticipables (es decir, que se reparten entre las diferentes jurisdicciones) y no coparticipables. Los recursos, en teoría, se reparten en función de la estructura y la base económica de las provincias, de manera de asignar más recursos allí donde el potencial recaudatorio es menor (Morduchowicz, 2002).

Endeudamiento público. Las jurisdicciones pueden acceder al crédito para financiar

sus gastos, por ejemplo a través de bonos provinciales. En otras palabras, las provincias financian sus servicios educativos con la suma de los recursos propios, los que reciben por la coparticipación de recursos nacionales y el endeudamiento público. Si las jurisdicciones solo financiaran los servicios públicos con los recursos propios, provincias rezagadas como Formosa, Catamarca o Santiago del Estero, no tendrían fondos suficientes para proveer el servicio educativo. De esta manera, el federalismo fiscal busca que el grado de desarrollo local no constituya un freno para la provisión del servicio (Morduchowicz, 2002). En la práctica, las decisiones sobre el financiamiento público de la educación se realizan en la arena política. Una de las maneras en que se suele determinar el nivel de recursos es el incrementalismo según el cual, cada año, las políticas públicas y sus presupuestos son una continuación de lo que sucedió el año anterior, con modificaciones marginales (Lindblom, 1959). Esta inercia en la asignación de recursos donde se expanden las políticas que se juzgan exitosas y se frenan aquellas que son erróneas esquiva la discusión sobre políticas educativas y la necesidad de consenso para implementar reformas. En definitiva, el incrementalismo busca preservar el status quo (Swanson y King, 1997). La Ley de Financiamiento Educativo En el año 2006, la Ley de Financiamiento Educativo (que estuvo vigente hasta el año 2010) estableció, entre otras cuestiones, contribuciones graduales de cada nivel de gobierno para que al finalizar el período el país destinara el 6% del PIB al sector educativo. Esta cifra, si bien fue arbitraria, se encontraba como objetivo de la Ley Federal de Educación del año 1993 y es considerada deseable por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (Morduchowicz, 2008; UNESCO, 2014).

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Esta Ley preveía el incremento en la recaudación fiscal a lo largo del período y planteaba romper con la inercia en la asignación de recursos. En otras palabras, de no haber existido la Ley, dado que fue un período de crecimiento económico, es posible que los recursos absolutos para educación hubiesen crecido (se hubiera mantenido el porcentaje de una recaudación mayor). La novedad fue plantear que ese porcentaje se incrementaría cada año, hasta lograr el 6% del producto. Entonces, los recursos aumentaron por dos vías: una porción más grande de una "torta" de mayor tamaño. El establecimiento de estas reglas de juego claras limitó los conflictos interministeriales. Si se toma el total de recursos destinados a educación, en el año 2005, la contribución del Estado Nacional en educación, ciencia y tecnología era del 26,9% y las jurisdicciones aportaban el resto. La ley planteó como objetivo, además, incrementar la contribución del gobierno nacional hasta alcanzar el 30%. En un trabajo de monitoreo de la Ley de Financiamiento Educativo realizado por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) se muestra que con el cálculo del PIB al año 2012 la meta de destinar el 6% del producto total al sector educativo se habría sobre cumplido. En 2014, a partir de un recálculo en la metodología de valoración del PIB, nuevos estudios plantearon un interrogante acerca del cumplimiento de la meta establecida dado que el PIB habría sido mayor el estimado en un inicio y por lo tanto, el ratio entre el gasto sectorial y el producto sería menor al 6% (Llach, 2014). Sin embargo, no se puso en duda que se incrementó la proporción el producto destinada a educación entre 2006 y 2010. Como se dijo, el monto del financiamiento educativo mencionado es la suma del aporte de los gobiernos provinciales y del nivel central. A partir de la descentralización de los servicios educativos, los gobiernos jurisdiccionales son responsables de los gastos de prestación del servicio: el rubro salarial representa la mayor parte del presupuesto educativo (el 77,7% del gasto en educación jurisdiccional en 2013 cuando se toma el país en su conjunto) (Coordinación General de Estudio de Costos del Sistema Educativo (CGECSE), 2015a). Del total del gasto en educación, ciencia y tecnología, las provincias disminuyeron su participación a lo largo de la vigencia de la Ley (de 73,1% en 2005 a 71,1% en 2010, y la tendencia continuó a la baja). En otras palabras, del 6% del PIB destinado a educación, ciencia y tecnología, las provincias aportan alrededor del 4,2 puntos porcentuales. El gobierno nacional, por su parte, financia el resto del gasto sectorial mediante acciones como planes nacionales de becas, de infraestructura, de formación docente, el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), etc. El Estado Nacional incrementó su participación total de 26,9% en 2005 a 28,9% en 2010 (la tendencia continuó a la alza y en 2013 el indicador fue de 30,2%). Los últimos datos disponibles muestran que alrededor de seis puntos porcentuales corresponden a ciencia y tecnología. Cuadro 4/ Participación del gasto en Educación, Ciencia y Tecnología según nivel de gobierno. En %. Entre 2005 y 2013.

Año Nación Jurisdicciones (total) Total Educación Ciencia y

Tecnología Total Educación Ciencia y

Tecnología Total

2005 22,0 4,9 26,9 72,8 0,3 73,1 100,0 2006 23,2 4,9 28,2 71,6 0,2 71,8 100,0

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2007 25,2 5,2 30,5 69,3 0,2 69,5 100,0 2008 22,3 4,9 27,1 72,7 0,2 72,9 100,0 2009 22,9 5,3 28,3 71,3 0,4 71,7 100,0 2010 23,4 5,5 28,9 70,5 0,6 71,1 100,0 2011 25,0 5,3 30,3 69,5 0,2 69,7 100,0 2012 23,4 5,5 28,9 70,9 0,2 71,1 100,0 2013 24,4 5,8 30,2 69,5 0,3 69,8 100,0

Fuente: elaboración propia en base a CGECSE (2015a). 2.2.2. Los recursos privados Además del financiamiento público, el sector privado también aporta recursos para el sistema educativo, tanto a través del gasto de las familias como del aporte de empresas (Zymelman, 1973; Morduchowicz, 2002). Con relación al aporte de las empresas, en el país esto suele manifestarse bajo la forma de padrinazgo de ciertos establecimientos o de becas, premios o capacitación en el ámbito laboral. Sin embargo, no se han producido datos sobre estos recursos para dimensionar el peso que representan en el total del aporte privado. En nuestro país, 26,5% de los estudiantes del nivel primario y secundaria asistían a establecimientos de gestión privada en el año 2010 (Guadagni, 2012). Sus padres, como sostienen algunos analistas, pagan dos veces por la escolarización: por un lado contribuyen con sus impuestos para que el Estado financie el servicio de gestión estatal y subvencione al sector privado; además pagan el arancel de la escuela privada en la que estudian sus hijos. Además de los aranceles, otros gastos como vestimenta, libros de texto, útiles, o transporte también deben computarse como gastos en educación. En la Argentina en 2008 al gasto privado en educación representaba 0,7% del PIB (Instituto de Estadísticas de la UNESCO, 2012). La proporción se traduce en alrededor de 31,0 millones de pesos por año en valores corrientes del año 2014 y representa alrededor de un sexto del gasto público en educación. Este indicador no solo contempla los gastos en que incurren las familias cuyos hijos están escolarizados en el sector privado, sino también los que realizan los hogares cuyos niños están inscriptos en el sector de gestión estatal. La información disponible acerca del aporte de cada una de estas fuentes de financiamiento en términos del producto muestra que en los últimos años la proporción de fuentes privadas disminuyó al medirla como porcentaje del PIB: de 1,3% en 2001 a 0,7% en 2008. Cuadro 5/ Gasto en educación en todos los niveles según fuente de financiamiento. Como porcentaje del PIB. Años 2001, 2002, 2005, 2007 y 2008.

Fuente de financiamiento 2001 2002 2005 2007 2008 Estatal 3,9 3,9 s/d 4,9 5,3 Privado 1,3 0,8 0,7 0,7 0,7 Total 4,2 4,7 s/d 5,6 6,1

Fuente: elaboración propia en base a Instituto de Estadísticas de la UNESCO (2005, 2007, 2009, 2011 y 2012). Notas: s/d: sin datos; la suma de los datos parciales puede no corresponderse con el total debido al redondeo. Al tomar en cuenta todos los gastos del sector privado en educación, independientemente del sector de gestión donde están escolarizados los niños, otro componente a contemplar

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es el esfuerzo en tiempo que los padres realizan para la escolarización de sus hijos (por ejemplo el transporte escolar, la preparación de comida para viandas, etc.). Sin embargo, no se ha encontrado información al respecto para cuantificar este esfuerzo.

2.3. Costos escolares 2.3.1. Medición de costos escolares Odden (1992) plantea una serie de ventajas que se derivan de relevar la información de costos escolares, medir la inversión en educación a nivel micro y construir indicadores al respecto:

Promueve la rendición de cuentas. Poder contrastar el modelo de costos de una escuela con el de otra, o con el promedio de un distrito escolar, es una fuente de información clave para que la ciudadanía exija un mejor uso de los recursos públicos.

Mide progresos. Si la manera de medir es correcta, el modelo permite conocer la

situación actual, plantear metas y monitorear su cumplimiento.

Facilita la comunicación. Un modelo fácil de comprender para expertos, técnicos, políticos y la sociedad en general podría generar presión para un mejor uso de los recursos.

Brinda visibilidad. Suele considerarse que los asuntos financieros son complejos y

se ocultan. Generar información sobre costos escolares podría ser dado a conocer por medios de comunicación y generar conciencia en la sociedad.

Genera compromiso. Los modelos de gestión de costos permiten contar con una

visión más clara del uso de recursos. Podrían determinar, por ejemplo, que el nivel de gasto es insuficiente. Independientemente de las conclusiones, podría fortalecer el debate público.

Las limitaciones de los modelos de medición de costos escolares deben ser contempladas en la difusión de informes de este tipo. Debe tomarse en cuenta que, como todo indicador, no da cuenta de la realidad de manera completa, sino que la recorta y simplifica para poder estudiarla. Por ejemplo, además de la instrucción que los estudiantes reciben en la escuela, las interacciones y el capital cultural de su familia también hacen a la formación de los niños, en particular antes de la escolarización formal. Los niños con padres más formados, comenzarían la escuela mejor preparados que el resto de los niños. Este efecto se suele medir a través del nivel socioeconómico de las familias (Swanson y King, 1997). Si bien esta manera de proceder tiene limitaciones, se trata de una aproximación a la realidad. Las interrelaciones entre el contexto en el que se desarrolla la vida del niño y el aprendizaje son complejas para abordarlas desde una sola disciplina: intervienen cuestiones lingüísticas, sociales, económicas, pedagógicas, culturales, políticas que deben ser contempladas en el diseño de estrategias de enseñanza y aprendizaje (Swanson y King, 1997). 2.3.2. ¿Cómo se distribuyen los recursos a las unidades educativas? Dado que las escuelas y las aulas constituyen la "unidad de producción" en el sistema educativo, este estudio hace foco en la gestión de costos escolares por unidad educativa.

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No se estudian los costos de administración central (por ejemplo de los ministerios de educación nacional o provinciales), aunque se suele estimar que estos costos son alrededor del 3% o 5% de los recursos totales (Morduchowicz, 2002), ni las transferencias corrientes al sector privado. Si bien el análisis de los recursos humanos y físicos se considera clave para estudiar el financiamiento educativo, el objetivo es saber cómo las unidades educativas usan los recursos (Odden y Picus, 1992). En este trabajo, la unidad de análisis es la unidad educativa, que se corresponde con los diferentes niveles educativos (inicial, primario, secundario, superior no universitario (SNU)) y modalidades (común, técnica, especial, etc.) para los que se imparte educación. Este concepto se diferencia de establecimiento educativo. Este último, en su interior, puede albergar varias unidades educativas: por ejemplo, el establecimiento educativo Escuela Normal Superior Nº 2 puede contar con una unidad para el nivel inicial, otra para el nivel primario, otra para el secundario y otra para el SNU. Otro concepto diferente es el de edificio educativo, dado que en un mismo inmueble pueden funcionar dos o más establecimientos e incluso un mismo establecimiento podría contar con más de un edificio. Este estudio hace foco en los niveles educativos obligatorios: inicial, primario y secundario e incluye además el nivel SNU que atiende a un total de 11 millones de estudiantes en el país. En este nivel hay dos tipos de formación: técnico-profesional y docente. Cabe señalar que la educación universitaria está fuera del análisis dado que excede los objetivos del presente informe. Además, las fuentes de financiamiento son diferentes y la gestión de recursos es autónoma según los lineamientos de cada institución. Como se dijo, la mayor parte de los costos en las unidades educativas corresponde al rubro "Personal". Es por eso que para identificar las necesidades escolares se debe conocer: a) el programa curricular a impartir: es el que permite "garantizar el currículum común,

básico o indispensable para promover la integración activa de los ciudadanos en la vida social" (Bolívar, 2005). Constituye un marco de referencia sobre el que se definen acciones y recursos necesarios para llevarlo adelante. Sobre este punto interesan la cantidad, la distribución de asignaturas, y el tiempo destinado a cada una. Además el currículo define, por ejemplo, la existencia de distintas orientaciones o especialidades que puede derivar en la existencia de más secciones (y más docentes) con menos alumnos cada una (Morduchowicz, 2011).

b) el modelo de organización escolar: define la constitución del equipo docente y no docente en cada unidad educativa. En el caso de la Argentina, dado que la asignación de recursos es por el lado de la oferta, esto se especifica en la Planta Orgánico Funcional (POF) de cada unidad educativa que, en teoría, respeta las normas administrativas que especifican la asignación de personal. Para determinar los costos en cada escuela es importante conocer el programa curricular y la cantidad de horas de clase; la cantidad de alumnos por curso; y la carga horaria de los docentes.

El siguiente ejemplo de Morduchowicz (2011) basado en Williams (1977) ilustra cómo las decisiones de política tienen efecto en la cantidad de personal requerido y, en consecuencia, en los costos escolares. En la hipótesis A, la cantidad de alumnos es el punto de partida de la cual se deriva, en función de la aplicación de la normativa escolar, la cantidad de docentes a emplear. Cuadro 6/Cantidad de docentes frente a alumnos. Hipót. N° de Tamaño N° de Horas de Total de Total de N° de doc.

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alumnos del curso cursos clase por curso

horas de clase

hs. por doc.

requeridos

-en miles-

-en miles-

-en miles- -en miles-

A 300 : 30 = 10 X 20 = 200 : 40 = 5 B 300 : 25 = 12 X 20 = 240 : 40 = 6 C 300 : 30 = 10 X 36 = 360 : 40 = 9 D 300 : 30 = 10 X 20 = 200 : 20 = 10 E 300 : 25 = 12 X 36 = 432 : 20 = 21,6

Fuente: Morduchowicz (2011). La situación B muestra lo que sucede cuando las autoridades deciden solo modificar la relación de alumnos por curso: de 30 a 25. Se observa que se requiere de más docentes que en la situación original. En la alternativa C se requiere de más personal como consecuencia de un cambio en la cantidad de horas de clase por curso (se modifica la caja curricular). La situación siguiente establece una menor carga laboral para los docentes: al reducirla a la mitad se requiere el doble de personal que en la situación inicial. La hipótesis E combina los cambios precedentes y es la que más docentes requiere. Si bien la realidad suele ser más compleja, esta ilustración simple permite observar cómo decisiones que se toman a nivel central tienen efectos claros en los recursos necesarios para la provisión del servicio. Una salvedad adicional es que estos ejemplos se basan en un paradigma educativo donde las clases son presenciales, se respeta la normativa de alumnos por sección y por docente, etc. Los cambios recientes en la tecnología podrían permitir un cambio en la modalidad de dictado de clases y en sus recursos asociados. Como se ve, el estudio de los costos parte del dato de la cantidad de alumnos: la demanda es la que determina en gran medida la cantidad de docentes a contratar, los programas a implementar, las instalaciones necesarias, etc. En definitiva, la matrícula es el punto de partida para conocer los recursos para la provisión del servicio. 2.3.3. Clasificación de los gastos Los manuales sobre presupuestos públicos establecen ciertas clasificaciones estandarizadas como la clasificación jurisdiccional, funcional, por tipo y objeto, por constancia del gasto, etc. A los fines de este documento, interesa detenerse en la siguientes:

Clasificación por objeto del gasto: o Gastos corrientes. Se trata de gastos que se analizan sobre una base anual,

dado que el servicio que prestan los insumos se agota con su propio uso y cada año debe incurrirse en el gasto (Odden y Picus, 1992). Algunos ejemplos son el gasto en personal, en bienes y servicios no personales (tizas, material de oficina, agua, luz) y las transferencias a la educación privada.

o Gastos de capital. Se trata de gastos que se hacen una sola vez en ciertos

rubros y que duran varios años. Por lo tanto, el análisis se hace a lo largo de varios ejercicios fiscales. Un ejemplo es la construcción de escuelas, ya que una vez construida, dura varias décadas. Equipamiento como las computadoras o vehículos también son parte de esta clasificación dado que su vida útil excede un ejercicio fiscal.

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Clasificación por la constancia del gasto: o Gastos fijos: no varían de acuerdo al nivel de actividad. En el caso del

sistema educativo, un ejemplo es el gasto de luz en un aula: si las clases se dan de noche, que haya dos estudiantes, siete o 20 no varía la cantidad de luz que debe estar prendida.

o Gastos variables: tienen una vinculación directa con la cantidad de

producción. El gasto en comedor escolar, por ejemplo, varía en función de la cantidad de estudiantes: un alumno adicional implica una ración más.

3. Modelización de costos de unidades educativas Las discusiones acerca del funcionamiento del sector público han generado distintas formulaciones relativas a reformas para mejorar la eficiencia y eficacia de sus instituciones. En general, en los países federales la administración central tiende a producir marcos normativos para resguardar el cumplimiento de la prestación de servicios educativos en sus niveles sub-nacionales y municipales. En la Argentina, el Estado Nacional se caracteriza por su fuerte concentración en la captación de recursos fiscales y una significativa descentralización del gasto a nivel provincial (Morduchowicz, 2008). Con excepción de algunos pocos establecimientos educativos dependientes de universidades, organismos nacionales u otros ministerios, en el país el conjunto de establecimientos está bajo la responsabilidad de las jurisdicciones. La Ley de Educación Nacional, la Ley de los 180 días de clases y la Ley de Financiamiento Educativo aseguran el funcionamiento de las escuelas y proteger el derecho a la educación de la población argentina. En el país hubo avances importantes en la transferencia de recursos y responsabilidades a las provincias. Pero,el proceso de rendición de cuentas y la generación de información sobre la gestión de recursos todavía no han mostrado avances positivos en el sector público. En un estudio, Porto (2008) concluye que las herramientas de "e-government" pueden jugar un rol importante en este camino; sin embargo, los avances no son alentadores para el país; por ejemplo, de 130 municipios argentinos con una población de entre 20 mil y 100 mil habitantes, el 49% registra una página web institucional, y solo tres publican datos de su presupuesto y ejecución presupuestaria. En este sentido, la información no solo debería ser pública sino inteligible, asequible e incluso, certificada por una tercera parte. En un nivel aún más micro, en educación la descentralización implica otorgar autonomía a las unidades educativas para la planificación, gestión y uso de recursos (De Grauve, 2004). En este punto, algunos sistemas educativos han impulsado modelos de gestión con alta autonomía de gobernanza orientados a promover la participación de directivos, docentes y padres en la gestión escolar; otros sistemas menos descentralizados, que promueven la gestión desde los municipios, han desarrollado mecanismos de pilotaje bajo una orientación de seguimiento o monitoreo (Filmus, 1997). En todos los casos, inclusive en un modelo centralizado, las herramientas de gestión son importantes para mejorar la toma de decisiones y la rendición de cuentas. En general, las preocupaciones alrededor de este último punto crecen significativamente a medida que los recursos asignados se incrementan y los resultados escolares no siguen la misma trayectoria. Esta situación ha puesto una vez más en debate la gestión de la escuela pública. . Sin embargo en estas discusiones la identificación de los componentes de costos escolares y los análisis presupuestarios a nivel micro prácticamente no han sido abordados. En este contexto, han surgido algunos modelos provenientes del ámbito privado, pero en muchos casos la lógica del proceso educativo y sus actores no ha sido

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considerados. En este punto, sería importante indagar sobre ¿qué componentes necesita una escuela para funcionar? ¿qué características de las escuelas deberían considerarse en el momento de la asignación de recursos? ¿Qué implicancias adicionales intervienen en el funcionamiento de una escuela en un país federal? A continuación, se analizan estos interrogantes y se describen algunas experiencias. 3.1. Componentes de costos de una unidad educativa Una de las primeras propuestas para estudiar los componentes de una unidad educativa fue introducida por Levin (1983) quien impulsó los análisis de costos escolares por ingredientes (componentes). Antes de esta propuesta, los estudios de costos educativos se concentraban (y se concentran aún hoy) en el análisis de la efectividad de las escuelas a partir de costos totales por alumno y resultados escolares. En este punto el autor argumenta que en los análisis la fortaleza de los resultados se debilita cuando no se muestran y descomponen los costos o ingredientes. Por eso, recomienda, en primer lugar, listar todos los elementos utilizados en el servicio educativo y agruparlos en categorías principales: (i) personal, (ii) equipamiento, (iii) materiales, (iv) mantenimiento, y (v) edificios; clasificarlos según sus unidades de medida y determinar los requerimientos de recursos (monetarios y no monetarios). De este grupo, en términos de dimensión de recursos, el componente personal es el más importante debido a su participación en el total del presupuesto escolar. Asimismo, en las unidades educativas el plan de estudios permite identificar gran parte de la dimensión de los recursos necesarios. En todos los casos, las unidades de medida y los costos son elementos necesarios en la descripción de cada componente (White, Albers, DiPerna, Elliott, Kratochwill y Roach, 2004). A partir de esta propuesta, algunos pocos analistas profundizaron los estudios de costos en la gestión escolar. El modelo de análisis financiero (Finance Analysis Model, FAM por sus siglas en inglés), desarrollado en Estados Unidos en la década del '90, tiene un enfoque combinado que incluye la descripción de los componentes de costos y un diseño orientado a la contabilidad de recursos. En este caso, la información se organiza mediante códigos contables para agrupar datos por grandes categorías (por objeto del gasto, función, nivel educativo y programas especiales) y con aperturas por subgrupos, tipo de servicio (en el caso de la matrícula con necesidades especiales o beneficiados por programas de acompañamiento, tutorías y materias complementarias) (Fowler, 1999). Este modelo implementado a partir de un software permite que las escuelas organicen sus recursos y gastos según su oferta de formación y servicios. El proceso de implementación de este modelo se desarrolla en tres momentos: (i) identificar y calcular los recursos humanos, espacios y tiempos necesarios para proveer un determinado tipo de servicio, (ii) estimar los precios de estos recursos y las variaciones entre escuelas o entre sub-sistemas educativos y (iii) procesar datos para tabular los costos totales de la provisión de servicios (Chambers, 1999; Baker, Green y Richards, 2008). Cuadro 7/ Comparación entre el modelo de ingredientes y el modelo FAM

Modelo de ingredientes Modelo FAM

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Virtudes La taxonomía propuesta por Levin busca integrar los costos principales de la actividad educativa. Su propuesta es valiosa porque introdujo un avance metodológico que permite organizar la información de las intervenciones educativas. Los datos sirven también como insumo para las evaluaciones de los programas. Cada unidad educativa puede realizar su propio modelo a partir de las grandes categorías de Levin que facilitan la rápida clasificación de gastos y rubros. Este modelo es flexible y permite incorporar nuevos componentes.

Virtudes El objetivo es dar cuenta de los recursos destinados al sector educativo. A diferencia del modelo de Levin, el FAM surge como una necesidad de rendir cuentas y ordenar los datos de los recursos del sector. El modelo toma como base las categorías de Levin y realiza aperturas por grupos, subgrupos y niveles específicos y rubros a partir de codificaciones de un sistema contable oficial. El modelo permite analizar todo un sistema educativo o subsistemas completos porque toma en cuenta datos de la administración pública del sector y emplea codificaciones contables oficiales. El modelo puede sostenerse en el tiempo ya que toma como base codificaciones de uso obligatorio en la administración pública y del sistema contable público que son difíciles de modificar.

Restricciones Si bien las categorías permiten dar cuenta de los costos y recursos, la posibilidad de generar nuevas categorías y sub-categorías según el tipo de intervención dificultan la comparación entre intervenciones. A medida que se incrementan los insumos y las intervenciones se diversifican, el modelo pierde capacidad explicativa.

Restricciones Las etapas de implementación y ejecución requieren de una alta coordinación interna de las distintas áreas o dependencias intergubernamental para relevar y cruzar datos y realizar cambios en la codificación de futuros programas. Los códigos por categorías pueden superar varios dígitos debido al gran número de rubros específicos del gasto (del sistema contable oficial), propuestas educativas y planes de estudios.

Fuente: elaboración propia sobre la base de Levin (1983) y Fowler (1999). Existe además una tercera aproximación denominada modelo de costos y recursos (Resource-cost model (RCM, por sus siglas en inglés)) que agrega un nivel adicional que va más allá del modelo de Levin porque contempla insumos, procesos y resultados (input-process-output). Este tipo de análisis, con énfasis en la evaluación, requiere de mayor información sobre los detalles acerca de cómo se ofrecen los servicios y la generación de variables adicionales para medir resultados. El modelo permite también realizar ejercicios de optimización en el uso de recursos, análisis de costo-efectividad y costo-eficiencia. Desde el punto de vista de la toma de decisión, este enfoque es más completo dado que apunta a explicar los patrones de variaciones en la asignación y en los resultados de diferentes unidades educativas y propuestas educativas. No obstante, en la evaluación el modelo permitiría analizar solo los programas que dispongan de información para generar variables explicativas de los resultados (Fowler, 1999).

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3.2. Modelización de costos en unidades educativas de un país federal Algunos países federales crearon fondos comunes para incrementar recursos para las escuelas y, por este medio, mejorar los resultados educativos de sus gobiernos sub-nacionales. En Brasil se creó el Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). En Estados Unidos, la administración Obama estableció los fondos educativos del programa Race to The Top) para recompensar a los esfuerzos educativos de los estados. Desde 2013, en México se ejecuta una reforma del sector educativo que incluye mayores recursos para sus estados. Si bien estos programas tienen mecanismos de seguimiento de resultados, no se detectaron evidencias sobre modelos de costos por escuela o del seguimiento de los recursos financieros asignados a nivel micro. En general, las administraciones centrales no desarrollan sistemas o modelos de costos por unidad educativa, aunque se detectaron algunas pocas experiencias a nivel de distrito en Estados Unidos. En la Argentina, con excepción del estudio de Montoya (2015), el tema de los costos escolares a nivel micro no ha sido estudiado en profundidad. La diversidad de planes de estudios ofrecidos de las unidades educativas, la escasa articulación de los sistemas de información y de gestión constituyen las principales limitaciones. En un estudio sobre las normativas vigentes de las POF de las escuelas de educación obligatoria en cinco provincias del país, Arango (2010) detectó que en estas jurisdicciones el único cargo que coincidía con un criterio de asignación común era el de Director. En los planes de estudios de las unidades educativas una asignatura adicional puede cambiar la dimensión de sus recursos (físicos y humanos). Al tomar en cuenta además los programas nacionales o jurisdiccionales que otorgan horas cátedra o recursos monetarios a las unidades educativas, la comparación de recursos a nivel de unidad educativa es aún más compleja. En un análisis federal, las diferencias se incrementan debido a la extensión territorial de las jurisdicciones, la diversidad geográfica o la autonomía de gestión. La implementación de un sistema de costos por unidad educativa podría permitir, primero, identificar los componentes principales para el funcionamiento de una unidad educativa. Luego, en una etapa de contrastación, contribuiría a detectar la necesidad u holgura de recursos. Como se vio en los modelos observados, la codificación de los sistemas contables podría facilitar además la organización e identificación de subcomponentes y una mejor gestión para las distintas áreas de los ministerios de educación. Un modelo teórico de alcance federal en el sector de gestión estatal debería contemplar los siguientes componentes: personal, servicios, mantenimiento, cooperadora de padres, recursos para el aprendizaje, mobiliarios, comedores, laboratorios y talleres, recursos de programas jurisdiccionales y nacionales. En las escuelas de gestión privada se deberían considerar también los recursos provenientes del pago de aranceles. En el Anexo I se presenta un análisis detallado de los componentes de un modelo teórico de alcance federal. 4. Costos escolares: el modelo teórico y la práctica

Como cualquier institución que ofrece un servicio, la unidad educativa requiere de recursos para cumplir sus funciones. Los recursos humanos son esenciales para la provisión del servicio. En educación, los directivos, docentes y no docentes son ejes clave de la actividad escolar en las unidades educativas. Los recursos físicos y materiales son también importantes porque complementan la labor de docente.

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En el presente estudio de modelización, se toman en cuenta dos modelos presentados en el apartado precedente: el de ingredientes de Levin y el FAM con una orientación contable para introducir codificaciones. Se hace énfasis en el análisis de los recursos humanos y se incluyen los componentes mencionados en el capítulo anterior. En la literatura internacional, si bien hay algunos estudios de costos escolares, en general estos buscan medir la efectividad de las intervenciones y no se detienen en el análisis de los componentes de costos. En un estudio sobre la eficacia de los programas escolares de educación sexual en seis países de África impulsado por la UNESCO, se sigue también el modelo de ingredientes (que incluyen las acciones de promoción, materiales didácticos, formación, operaciones y salarios); pero no se analiza cada componente y se orienta específicamente a la ejecución y resultados de las intervenciones (UNESCO, 2011). 4.1. ¿Qué componentes incluye el modelo? El primer paso para la elaboración de un modelo de ingredientes es identificar todos los componentes necesarios que hacen al funcionamiento de una unidad educativa y la provisión de educación. Sobre este punto, la discusión puede ser interminable sobre qué componentes deberían incluirse. Si bien es posible listar todos los componentes ideales de los diferentes tipos de unidades educativas (incluidas aquellas de los sistemas educativos de otros países), el modelo perdería sentido respecto del objetivo del estudio, y se pasaría a discutir qué tipo de escuela se desea. Por eso, en esta sección, el objetivo es identificar los elementos indispensables del modelo aplicado a la Argentina, un país federal donde en la definición de los recursos escolares intervienen el gobierno nacional y los gobiernos jurisdiccionales (y en algunos casos la sociedad). En otras palabras, la tarea en este apartado es identificar los componentes mínimos que requiere una unidad educativa según los parámetros de las normativas nacionales, la organización escolar, los planes de estudios y las características del país. No obstante, este modelo puede extrapolarse a otros sistemas educativos tomando en cuenta los principales componentes, como se observa en el siguiente gráfico en el cual, además, se muestran las posibles fuente de financiamiento de estos componentes. Gráfico 1/ Fuentes de financiamiento y componentes del modelo de costos de una unidad educativa

Fuente de financiamiento

Componentes de costos escolares

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Nota: (i) En un modelo de una unidad educativa de gestión privada, los aportes de los padres y de privados, reemplazan a las fuentes del Estado nacional y jurisdiccional y de cooperadoras escolares, con excepción de las unidades educativas privadas que, además de recursos de estas fuentes, reciben fondos estatales para cubrir salarios docentes y aportes de padres y privados para sostener los costos escolares; (ii) los programas especiales incluyen becas o apoyos (para movilidad escolar, materiales educativos, alojamiento, etc.) para estudiantes otorgados por las unidades educativas pero financiados con recursos nacionales, jurisdiccionales o de privados, los programas de capacitación docente, los programas de acompañamiento docente también financiados por el Estado Nacional, Jurisdiccional o con aportes de privados. Fuente: elaboración propia. 4.2. ¿Qué elementos contiene cada componente? Con el fin de facilitar la lectura y el uso de este modelo teórico, se construyeron sub-componentes en cada grupo del modelo. Si bien estas sub-categorías cubren los principales elementos de cada componente, el esquema es flexible y permite adicionar nuevos sub-componentes para otros contextos. Asimismo, se incluye una codificación de cada elemento con el fin de identificar y registrar cada componente y sub-componente. En el siguiente cuadro se muestra el esquema teórico del modelo codificado y los posibles sub-componentes de una unidad educativa. Cuadro 8/ Estructura del modelo teórico federal de costos escolares.

Código Componente Código Sub-componente Tipo de información

1 Personal

1.1 Directivos Tipos de cargo y cantidad

1.2 Docentes Tipos de cargo y cantidad

1.3 No docentes Tipos de cargo y cantidad 1.4 Horas cátedra Cantidad por materia

2 Infraestructura

2.1 m2 cubiertos m2

2.2 m2 no cubiertos m2

Estado Nacional

Estado jurisdiccional

Cooperadora escolar

Otros aportes privados

Personal

Infraestructura

Mobiliario

Servicios

Recursos para el aprendizaje

(libros y material multimedia o digital)Mantenimiento de

la escuela

Laboratorios y talleres

Comedor

Programas especiales

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3 Mobiliario

3.1 Mesas y sillas o pupitres para alumnos

Cantidad de mesas y sillas o pupitres por alumno

3.2 Mesas y sillas para docentes Cantidad de mesas y sillas por sección para docentes

3.3 Otros Cantidad y descripción

4 Servicios

4.1 Agua Dispone del servicio, sí o no

4.2 Electricidad Dispone del servicio, sí o no

4.3 Gas Dispone del servicio, sí o no

4.4 Internet Dispone del servicio, sí o no

4.5 Teléfono Dispone del servicio, sí o no

4.6 Otros Dispone del servicio, sí o no

5 Recursos para el aprendizaje

5.1 Manuales Cantidad de unidades

5.2 Diccionarios Cantidad de unidades

5.3 Obras literarias Cantidad de unidades

5.4 Biografías Cantidad de unidades

5.5 PC y Netbooks Cantidad de unidades

5.6 Pizarras digitales Cantidad de unidades

5.7 DVD, Blue-Ray o equivalente Cantidad de unidades

5.8 Proyector, TV o equivalente Cantidad de unidades

5.9 Otros Cantidad y descripción

6 Laboratorios y

talleres

6.1 Equipamiento (maquinaria o instrumentos de laboratorio) Dispone de recursos, sí o no

6.2 Otros Dispone de recursos, sí o no y descripción

7 Mantenimiento 7.1 Mantenimiento Dispone de recursos, sí o no

8 Comedor 8.1 Raciones Cantidad de raciones

9 Programas especiales

9.1 Becas Descripción y cantidad 9.2 Apoyo escolar o tutoría Descripción y alcance 9.3 Capacitación de personal Descripción y alcance

9.4 Acompañamiento docente Descripción y alcance 9.5 Otros Descripción y alcance Fuente: elaboración propia sobre la base de modelos de Levin (1983) y Montoya (2015).

Particularidades de la organización de las unidades educativas argentinas Desde las transferencias de las unidades educativas a las jurisdicciones, cada gobierno jurisdiccional es responsable de la gestión, organización y financiamiento de sus unidades educativas. El Ministerio de Educación Nacional promueve programas nacionales que

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benefician a los ministerios de educación jurisdiccionales (de asistencia técnica, recursos educativos, por ejemplo) y a las unidades educativas directamente (mediante, becas, computadoras, bicicletas, abonos de transporte, recursos educativos, etc.). Por otro lado, cada gobierno jurisdiccional posee su marco normativo para administrar y asignar personal y recursos físicos o monetarios (en algunos casos) a sus unidades educativas. Esta organización federal hace que las unidades educativas sean altamente heterogéneas entre jurisdicciones, e incluso al interior de una misma provincia. Por lo tanto, los recursos asignados a las unidades educativas siguen una lógica compleja en términos comparativos. Dos elementos que dan cuenta de esta disparidad son el plan de estudios y la POF de cada unidad educativa. Ambos documentos permiten identificar los cargos de personal asignados y la dimensión de la planta docente. Sin embargo, rara vez se encuentran dos POF similares aunque las unidades educativas sean similares en sus características. Esto se podría explicar por los procesos de aprobación anuales de las POF que generan tensiones en la puja de incrementos o reducciones de personal, especialmente cuando la cantidad de alumnos por sección supera o no los mínimos o máximos de las escalas establecidas en las normativas provinciales. En un estudio extenso, Arango (2010) deja ver estas diferencias entre jurisdicciones e indica que la poca precisión en algunas escalas funciona indirectamente como un elemento discrecional en el momento de ampliar o reducir los recursos de personal de las unidades educativas en varias jurisdicciones del país. 4.3. Especificaciones del modelo federal En este modelo de alcance federal es necesario tomar en cuenta un elemento de comparación que permita identificar si la escuela tiene o no los recursos mínimos para su funcionamiento dado su nivel educativo, dimensión de su matrícula y su propuesta curricular. En el componente de personal, se toman en cuenta los parámetros de las escalas de asignación de personal para las unidades educativas según las normativas jurisdiccionales disponibles. Es decir, por ejemplo, si en la provincia de Corrientes se establece un cargo de vicedirector por cada seis secciones en una unidad educativa de educación primaria y en la provincia de Misiones se fija uno por cada cuatro secciones, en el modelo se considera que una unidad educativa de educación primaria debería contar con un vicedirector por cada seis secciones como mínimo. 4.3.1. Personal En este caso, se incluye el personal docente frente a los alumnos, los directivos y el personal no docente. En los niveles inicial y primario, el cálculo de la cantidad de cargos frente a los alumnos es bastante lineal porque equivale al número de secciones o salas, y adicionalmente los cargos de materias especiales. En cambio, en la educación secundaria la cantidad de profesores frente a los alumnos debería ser el reflejo de las horas cátedra (en el caso que corresponda) descriptas en el plan de estudio de la unidad educativa (que contiene materias obligatorias) y los cargos de materias complementarias. En lo que sigue, a partir de los datos disponibles se describe la dimensión de los cargos por nivel educativo que varía según la cantidad de secciones tal como se reglamenta en las normativas jurisdiccionales disponibles. Educación inicial Un director por unidad educativa (asignación común en todas las jurisdicciones). Un vicedirector a partir de 12 secciones (según la normativa de la CABA)

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Un secretario a partir de 4 secciones (según la normativa de la CABA) Un bibliotecario por unidad educativa a partir de la sala de 4 años (según la

normativa de la CABA)

En el Anexo II se incluye un resumen comparado de cargos por provincias. En educación maternal (primer ciclo de la educación inicial), según las normativas vigentes, el tamaño mínimo de una sección es cinco niños, y el máximo, 21 (registrado en CABA); en la educación infantil (segundo ciclo de la educación inicial) el mínimo es 15 y el máximo es 30 en Córdoba (Arango, 2010). A los fines del estudio, en educación maternal, los parámetros del tamaño de una sección serían: bajo= 5, medio=13 (que surge del promedio entre el valor bajo y el alto) y alto=21 o más; y en educación infantil: bajo=15, medio=23 y alto=30 o más. Educación primaria Un director por unidad educativa (asignación común en todas las jurisdicciones). Un vicedirector a partir de 14 secciones (según la normativa de Santiago del

Estero) Un secretario a partir de 6 secciones (según la normativa de la CABA) Un encargado de medios por cada turno (según la normativa de la CABA) Un preceptor por cada 3 secciones (según la normativa de Corrientes) Un jefe de preceptores por cada 4 secciones solo en unidades educativas con dos o

tres turnos (el máximo según la normativa de Corrientes) Un bibliotecario por unidad educativa a partir de la sala de 4 años (según la

normativa de la CABA).

En este nivel educativo se compararon las pautas para confeccionar POF de Buenos Aires, CABA, Corrientes, Entre Ríos y Santiago del Estero disponibles en los Estatutos docentes y en las normativas jurisdicciones (Resolución N° 3.367/2005 de la provincia de Buenos Aires, Reglamento del sistema educativo de Gestión pública del Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en los estatutos y reglamentos de Corrientes, Entre Ríos y Santiago del Estero). Adicionalmente, según la Ley Nacional de Educación se establece la enseñanza de al menos un idioma extranjero, una materia de arte y una de educación física. Por lo tanto, en este modelo federal se agrega un cargo por cada materia. En este nivel educativo, según las normativas el tamaño mínimo de una sección es 15 en Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y el máximo 49 en Misiones (Arango, 2010). A los fines del estudio, los parámetros del tamaño de una sección serían: bajo= 15, medio = 32 y alto = 49 o más. Educación secundaria En el caso de este nivel se toma como base la designación de cargos establecidos en las normativas de la provincia de Buenos Aires porque más allá de la disponibilidad de información de otras jurisdicciones, los parámetros y escalas de POF y de cargos son muy específicos y, en consecuencia, requerirían de estudios individuales. Al ser la provincia con mayor matrícula del país, se optó por ilustrar la situación con el caso de esta jurisdicción. En el siguiente cuadro se muestran los cargos directivos y no docentes por cantidad de secciones y turnos. Cuadro 9/ Planta Orgánica Funcional de la Educación Secundaria

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Rango de secciones 1 turno 2 turnos 3 turnos

5 o menos Director de Jornada Extendida

Director de Jornada completa Director de Jornada completa

Secretario Secretario Vicedirector Jornada simple

Secretario Entre 6 y 10 Director de Jornada

Extendida Director de Jornada completa Director de Jornada

completa Secretario Secretario Vicedirector Jornada

simple Equipo de Orientación escolar

Equipo de Orientación escolar Secretario

Equipo de Orientación escolar

Entre 11 y 16 Director de Jornada Extendida

Director de Jornada completa Director de Jornada completa

Vicedirector de Jornada simple

Vicedirector de Jornada simple

2 Vicedirectores Jornada simple

Secretario Secretario Secretario Equipo de Orientación escolar

Jefe de preceptores Jefe de preceptores

Equipo de Orientación escolar Equipo de Orientación escolar

Entre 16 y 20 Director Jornada extendida

Director Jornada completa

Director Jornada completa

Vicedirector Jornada simple

2 Vicedirectores Jornada simple

3 Vicedirectores Jornada simple

Secretario Secretario Secretario Prosecretario Prosecretario Prosecretario Jefe de preceptores Jefe de preceptores Jefe de preceptores Equipo de Orientación escolar

Equipo de Orientación escolar Equipo de Orientación escolar

21 o más Director de Jornada extendida

Director de Jornada completa Director de Jornada completa

2 Vicedirectores Jornada simple

2 Vicedirectores Jornada simple

3 Vicedirectores Jornada simple

Secretario 2 Secretarios 2 Secretarios Prosecretario Prosecretario Prosecretario Jefe de preceptores Jefe de preceptores Jefe de preceptores Equipo de Orientación escolar

Equipo de Orientación escolar Equipo de Orientación escolar

Fuente: Resolución n° 333/2009 sobre las pautas para confeccionar la Planta Orgánica Funcional de Educación Secundaria de la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de Buenos Aires. En el caso de las unidades educativas técnicas o agrarias, se consideran la jornada extendida o el doble turno ya que la jornada simple no cubre con la carga horaria mínima de este tipo de unidades según los Lineamientos y Criterios para la Organización Institucional y Curricular de la Educación Técnico Profesional de la Resolución del Consejo Federal de Educación n° 47/08. Asimismo, en ambas modalidades, se agrega un preceptor por cada cuatro secciones (según la reglamentación de la provincia de Buenos Aires). En el caso de las unidades educativas con albergue o residencia estudiantil se adiciona un preceptor por cada unidad educativa (según la norma de la provincia de Buenos Aires). Se

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adiciona también un cargo por cada laboratorio. En este nivel educativo, según las normativas el tamaño mínimo de una sección es 15 en Misiones, y el máximo 51 en San Juan (Arango, 2010). A los fines del estudio y el contraste, los parámetros del tamaño de una sección serían, bajo= 15, medio = 33 y alto = 51 o más. 4.3.2. Infraestructura La superficie mínima de las unidades educativas no tiene una normativa estandarizada, y los países tienen distintas formas de reglamentar las dimensiones. En el país las reglamentaciones sobre la infraestructura escolar pública son escasas. Sin embargo, las jurisdicciones establecen parámetros mínimos de infraestructura para autorizar el funcionamiento de unidades educativas privadas. En este estudio, se consideraron los parámetros establecidos en la provincia de Buenos Aires. En el siguiente cuadro se presenta el tamaño de la superficie por nivel educativo y cantidad de secciones. Se toma en cuenta también el porcentaje mínimo de superficie no cubierta destinada a la recreación y actividades físicas de las unidades educativas. Específicamente, la información de la infraestructura permite identificar los m2 para estimar el costo de mantenimiento.. Cuadro 10/ Parámetros de la superficie mínima de las unidades educativas de gestión privada de la provincia de Buenos Aires.

Nivel educativo Superficie

mínima total (m2)

Salas/secciones Superficie mínima no

cubierta. En % de la superficie

Inicial maternal 200 1 40 Inicial infantil 350 2 40 Primaria 900 6 40 Secundaria 600 6 40 Fuente: Normativa sobre los lineamientos para el reconocimiento de la prestación de servicios educativos en el sector privado. Dirección de Educación privada de la Dirección General de Escuelas de la provincia de Buenos Aires. Disposición N° 659. 4.3.3. Mobiliario escolar Este componente busca identificar si cada alumno dispone de una silla y una mesa (o pupitre) para trabajar en la sala de clase. En el modelo teórico se establece que la cantidad de sillas y mesas debería ser equivalente a la matrícula declarada por la unidad educativa. En una etapa de contraste, se podría verificar si los alumnos con asistencia regular disponen de este recurso. Con respecto al mobiliario para docentes, el modelo teórico propone que debe haber al menos una mesa y silla por aula para los docentes. 4.3.4. Servicios Se incluyen los servicios indispensables para el funcionamiento de una unidad educativa: agua, electricidad, gas, teléfono e Internet. En términos de costos, las diferencias de subsidios de los servicios de una provincia a otra o la distribución de lámparas de bajo consumo (LED) limitarían los estudios de costos. Sin perjuicio de lo anterior, el modelo ayudaría a costear los servicios básicos en una sola jurisdicción. 4.3.5. Recursos de aprendizaje

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En este punto se debe relevar la dotación de libros, computadoras, tablets, pizarras digitales, proyectores, libros digitales, y otro material multipedia disponible en las unidades educativas. En el modelo teórico se establece que todas las unidades educativas deberían disponer de este material. En una etapa de contraste, puede verificarse el tipo de materiales y los grados o salas beneficiadas. 4.3.6. Laboratorios y talleres Este componente es válido para las unidades educativas de educación secundaria. Se releva información sobre si la unidad educativa tiene un espacio para el laboratorio o taller y equipamiento correspondiente. 4.3.7. Componentes de mantenimiento y comedor En el modelo teórico se registra información sobre si la escuela tiene cada uno de estos componentes. En una etapa de contraste, podría relevarse información sobre el tipo de recursos y las descripciones. 4.3.8. Programas especiales Se trata de becas o apoyos (para movilidad escolar, materiales educativos, alojamiento o para salidas a campo en escuelas agrarias, etc.) para estudiantes otorgados por las unidades educativas pero financiados con recursos nacionales, jurisdiccionales o de privados, los programas de capacitación docente, los programas de acompañamiento docente también financiados por el Estado Nacional, Jurisdiccional o con aportes de privados. 4.4. Un simulador para identificar los recursos teóricos de las unidades educativas 4.4.1. La identificación de los recursos mínimos en las unidades educativas del país Uno de los objetivos principales del estudio es construir un simulador del modelo teórico federal que incluya los componentes y subcomponentes para identificar la dimensión de los recursos asignados a las unidades educativas según el nivel educativo y las modalidades de educación. Esto permite a cualquier usuario verificar la dimensión de los recursos mínimos, según las normativas, con los que debería contar una unidad educativa de un determinado nivel educativo, modalidad (inicial maternal, inicial infantil, secundaria general, secundaria técnica, secundaria agraria), zona geográfica y tamaño (cantidad de secciones) y turno. Dada la dimensión de la información, primero se construyó una base de datos con todos los parámetros establecidos en esta segunda sección del informe. Luego, se construyó el simulador que permite estimar los recursos mínimos por tipo de unidad educativa. (El Anexo III presenta un manual de uso de este simulador). En el siguiente cuadro se presenta el diseño del modelo organizado en dos grandes grupos. Por un lado, se presenta el componente Personal que incluye los recursos humanos mínimos que debería contar una unidad educativa; y por el otro, se incluyen los componentes relacionados con los recursos educativos, físicos y programas que debería tener una unidad educativa según las características de su oferta. Vale aclarar que en el caso del nivel secundario no se incluyen los docentes de las materias principales porque varían entre provincias y al interior de la misma. En primer lugar, el simulador le solicita al usuario que especifique las características de la unidad educativa cuyos valores teóricos quiere conocer. En el caso del cuadro siguiente, el

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usuario seleccionó una unidad del nivel inicial maternal, del ámbito urbano, con un solo turno, y seis secciones. En consecuencia, el archivo Excel presenta los valores teóricos para diferentes recursos. Por ejemplo, se observa que la unidad educativa debería contar con un director, un secretario y al menos seis docentes. Asimismo, con relación a los recursos físicos, se requiere que la unidad cuente al menos con 1.200 m2 (al tener seis secciones, son seis veces 200 m2 como se mostró en el cuadro precedente) de los cuales 480 m2 deben ser descubiertos. Gráfico 2/ Simulador del modelo teórico para la educación inicial maternal (de la sala de 2 años o menos)

Fuente: elaboración propia. El siguiente gráfico ilustra la situación para el nivel primario. El usuario selecciona una unidad educativa de este nivel, del ámbito urbano, con un solo turno y nueve secciones. El sistema arroja los valores teóricos correspondientes a estos parámetros, como por ejemplo, un director, nueve docentes de materias principales, etc. En cuanto a los recursos físicos, el espacio debe tener como mínimo 1.350 m2, de los cuales 540 deben ser descubiertos. Gráfico 3/ Simulador del modelo teórico para la educación primaria

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Fuente: elaboración propia. 4.4.2. Modelo teórico aplicado a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Dado que este estudio constituye un primer paso para la modelización de costos escolares y las restricciones temporales, se optó por aplicar el modelo teórico a través de un simulador que permita estimar los costos a nivel micro de las unidades educativas de la CABA. Se trata de la cuarta jurisdicción más grande del país en términos de matrícula (detrás de la provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe), que es urbana en su totalidad y presenta alrededor de la mitad de su oferta de educación privada. En este caso, el modelo aplicado a la CABA buscar testear los componentes teóricos e introducir los costos para realizar un ejercicio de contrastación con el presupuesto educativo y con una muestra de escuelas. Por el lado de las cantidades, en base al modelo teórico presentado en el apartado precedente, se ajustaron los parámetros para adaptarlo a la normativa de la CABA. En otras palabras, si en los cuadros anteriores se habían contemplado, por ejemplo, los máximos y mínimos de alumnos por sección en diferentes jurisdicciones del país, en este caso solo se tomaron los baremos correspondientes a la Ciudad a partir de la normativa vigente de la jurisdicción (Estatuto Docente y Decreto del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCBA) no. 1990/1997). Si se quisiera adaptar el modelo a otras jurisdicciones, solo se requeriría reemplazar estas condiciones por las correspondientes a otra provincia. Por el lado de los costos, se siguieron dos estrategias: relevamiento de costos en las bases oficiales del Ministerio de Educación y relevamiento de costos en las escuelas. En el caso de no contar con información de las escuelas se apeló a precios de mercado. En el Anexo IV se presentan las fuentes de información de cada uno de los ingredientes del modelo y la metodología utilizada para su estimación. Con respecto a este punto, también sería posible adecuar el modelo a otras jurisdicciones si se dispusiera de la información de los costos locales de cada ingrediente.

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Este simulador se desarrolló en formato Excel dado que es un programa que se encuentra disponible en las escuelas y es relativamente sencillo de utilizar. A futuro, se podría no solo adaptar el simulador a otras jurisdicciones del país (con la normativa y precios locales) sino mejorar la programación para que pueda estar disponible en línea y comunique, por ejemplo, a las unidades educativas con el nivel central. El simulador permite la estimación de los costos escolares a nivel micro y también la agregación de estos datos para obtener los resultados totales de la jurisdicción, por nivel, por comuna, etc. En los apartados siguientes se describen los pasos a seguir para la utilización de la herramienta. Dadas las restricciones relacionadas con el acceso y difusión de datos por unidad educativa según la ley de Secreto Estadístico Nacional y la Ley de Educación Nacional, se construyó el modelo de costos a partir de datos agregados y fuentes oficiales y secundarias. En un escenario ideal, correspondería emplear datos provenientes de las bases de datos del Ministerio de Educación lo que permitiría mejorar los resultados en términos comparativos, con el presupuesto o la asignación de recursos por unidad educativa, por ejemplo. Más allá de estas restricciones, no se perdió de vista el objetivo principal de estudio que buscar proponer un modelo de costos escolares coherente con componentes válidos para indagar sobre la asignación y la eficiencia de recursos. En este caso, el análisis se centra en los gastos corrientes, ya que como en la mayoría de sistemas educativos, la asignación de recursos de capital a las escuelas no está reglamentada, no existe información sobre las necesidades o disponibilidad de recursos en las escuelas y, en muchos casos, sobre cómo se distribuyen los mobiliarios, libros, elementos de laboratorio, por ejemplo. 4.4.2.1. La contrucción del modelo aplicado a las escuelas de la Ciudad de

Buenos Aire: metodología1 En este ejercicio, primero, se construyó una base de datos de unidades educativas de gestión estatal a partir de la agenda oficial de establecimientos educativos de 2015 (que contiene información de la dirección, comuna, tipo de gestión y nivel educativo de cada establecimiento) publicada por la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE). Luego, a cada unidad se le asignó matrícula y cargos según (i) el total de la jurisdicción publicado en el Anuario de Relevamiento de Matrícula de 2014 de la DINIECE (2015) y (ii) la proporción de matrícula y cargos por comuna y unidad educativa publicada en el Anuario de Estadísticas Educativas de 2011 de la Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE, 2012). En otras palabras, la matrícula y cargos fueron distribuidos proporcionalmente entre unidades educativas según el total de cada comuna. En este ejercicio aplicado a la CABA, la unidad de análisis es la unidad educativa que equivale a un nivel educativo. Segundo, se asignaron costos salariales a las unidades educativas según la cantidad de cargos y el tamaño de sección establecidos en el Decreto 1.990/1997 del GCBA y en el Estatuto Docente de CABA (ver Anexo IV). En este punto se siguió la misma lógica de asignación de cargos de la sección anterior del presente informe. A partir de los datos del costo laboral de 2011 y del salario bruto por tipo de cargo de 2015 publicados por la CGECSE (2015b), se construyó el costo laboral anual (que incluye trece meses en lugar de doce con el objetivo de capturar los costos de aguinaldos). Los costos salariales de los cargos no docentes surgen de las diferencias salariales (en términos porcentuales) entre

1 El análisis toma en cuenta específicamente todas las escuelas de educación común de la Ciudad de Buenos Aires

33

tipos de cargo publicados por la Unión de Trabajadores de la Educación (UTE, 2015) y el salario docente de 2015 según el nivel educativo publicado por la CGECSE (2015b). Los detalles de la asignación de cargos y montos se incluyen en el Anexo IV. Tercero, se estimó el costo de mantenimiento por unidad educativa a partir de los m2 por alumno establecidos en el Reglamento del sistema educativo de la Ciudad de Buenos Aires que regula el funcionamiento de las unidades educativas de gestión estatal (Ministerio de Educación de la CABA, 2006). El costo promedio del mantenimiento por m2 proviene de los costos de mantenimiento de una universidad privada de CABA correspondiente al año 2015. Cuarto, se estimaron los costos de servicios (agua, gas y electricidad) por alumno a partir de la tarifa básica residencial mensual (dividido por cuatro personas) correspondiente al componente básico de los cuadros informativos generales de los recibos de servicios del último mes disponible de 2015 de CABA. Este valor se multiplicó por 12 meses y por la cantidad de alumnos por unidad educativa. En el caso de servicio de teléfono se tomó en cuenta el Plan Libre de la empresa Telefónica (Telefónica, 2015) que otorga llamadas ilimitadas en el área local. Quinto, en el caso de los costos de comedores, se le asignó a cada unidad educativa del nivel primario los costos de una ración diaria por alumno (20 días por mes) por un período de 10 meses según su matrícula. Los datos del promedio mensual de la CABA proviene del informe número 121 del Área de Desarrollo Social de CIPPEC de 2014 (Díaz Langou et al., 2014). Se actualizaron los montos con un incremento del 64,4%2. En este caso, se asignaron los costos a todos los alumnos del nivel primario. Sexto, se estimaron los costos de los programas impulsados por el Ministerio de Educación de la CABA que otorga cargos u horas cátedra adicionales a las unidades educativas. Dado el amplio número de programas, se asignó el costo laboral de una hora cátedra por cada sección a las unidades educativas del nivel primario y secundario. Séptimo, se asignaron los costos de alquiler a las unidades que funcionan en inmuebles privados declarados en el informe del proyecto No 21.008 de la Auditoría General del Gobierno de Buenos Aires (2011). En este componente, se incluyeron los costos promedios mensuales de dicho informe y se actualizaron los montos a precios actuales3. Finalmente, se estimaron los costos de recursos de aprendizaje que incluyen el mantenimiento de las computadoras del Plan Sarmiento y la conectividad en todas las escuelas según los reportes presupuestarios de la jurisdicción. En este caso, se tomó en cuenta los datos del informe del Jefe de Gabinete de la Ciudad de Buenos Aires en la Legislatura de la Ciudad tomadas de un informe periodístico que fijaba el precio en 24,89 dólares que fueron convertidos según el tipo de cambio de 13 pesos por dólar (GCBA Boletín oficial. No. 3.627, 2011). Adicionalmente, se incluyeron losl costos de la cantidad (2) de libros entregados por alumno del Programa "Leer para Crecer" en 2010, a precios de mercado ($ 200 pesos por libro).

2 Según el acumulado anual del IPC del Congreso. 3 Dado que los incrementos de los alquileres entre 2009 y 2015 no estuvieron atados a los índices de inflación, se consideró un incremento de 130% en un período de entre 2009 y 2015 que surge de datos publicados de la evolución del precio de una inmobiliarias privada..

34

4.4.2.2. ¿Cómo obtener los costos escolares de una unidad educativa, comuna

o jurisdicción? El modelo del estudio se resume en un reporte que informa los resultados de la estimación de los costos por unidad educativa, comuna y total estatal de la jurisdicción. (El Anexo V presenta un manual de uso de este simulador). Aquí dado que no se dispone de datos reales de las unidades educativas, con excepción de la información sobre su ubicación, nivel educativo o alquileres, los costos asignados son representativos y muestran la dimensión de recursos que podría tener una unidad educativa tomando en cuenta la matrícula teórica asignada. En la etapa de contraste, se contraponen los costos y recursos relevados con los asignados en el modelo de simulación. En cambio, a nivel comuna, los datos y costos teóricos serían más cercanos a la realidad ya que las cantidades totales sí surgen de datos oficiales. Lo mismo ocurre a nivel del total de unidades educativas de gestión estatal de la CABA. En la herramienta de simulación, para estimar los costos, el usuario debe seleccionar el nombre de la unidad de análisis (unidad educativa, comuna y del total) en la celda desplegable. Luego, el reporte muestra automáticamente los costos de cada componente y el total de la unidad de análisis. A modo de ilustración, en las siguientes capturas de pantalla se muestra el reporte por tipo de unidad de análisis. La primera imagen muestra la situación de la unidad educativa seleccionada por el usuario "José Antonio Cabrera". Se trata de una unidad educativa del nivel primario, de gestión estatal del barrio de Mataderos (Comuna 9). En función de la información oficial disponible respecto a la cantidad de estudiantes, el simulador estima la cantidad de cargos en la escuela. Esta información, a su vez, es un insumo para calcular los costos anuales en pesos de: salarios (de personal directivo, frente a aula, de apoyo); servicios (electricidad, luz, agua, teléfono); mantenimiento; recursos de aprendizaje; y comedor. En total, se observa que la estimación de costos anuales para esta escuela de 261 alumnos es de aproximadamente 7,2 millones de pesos anuales. Dado que la suma de salarios es de aproximadamente 4,2 millones de pesos anuales, aquí también se observa (como se mostró a nivel de macro-sistema), que la mayor parte de los recursos se destina a la remuneración de personal (58% en este caso particular). Asimismo, al dividir el total de costos anuales entre la matrícula se obtiene un costo por alumno anual de 27.597 pesos. Gráfico 4/ Simulador del modelo de costos para una unidad educativa. Sector de gestión estatal. Nivel primario. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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Nota: Recursos de aprendizaje incluye conectividad, mantenimiento de netbook, PC, redes y libros del Programa Leer para Crecer Fuente: elaborado a partir de los datos publicado por DINIECE (2015); DGECE (2012); CGECSE (2015b); UTE (2015); Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011); Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (2006); GCBA Boletín oficial. No. 3.627, (2011); Telefónica (2015) y Gobierno de la CABA (2010). La imagen siguiente muestra la simulación cuando un usuario quiere conocer los costos de una comuna en un sector de gestión. En este caso, se trata de la Comuna 1 y el sector de gestión estatal, donde la oferta educativa comprende cuatro niveles: inicial, primario, secundario y SNU. La matrícula agregada de los cuatro niveles es de 29,7 mil estudiantes. El costo total anual en la comuna asciende a aproximadamente 807 millones de pesos. Gráfico 5/ Simulador del modelo de costos para una comuna. Gestión estatal. Niveles inicial, primario, secundario y superior no universitario. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Nombre

Nivel educativo Barrio Comuna 9

Matrícula261

Cargos36

Alumnos por cargo docente7,2

Fuente : DINIECE

Salarios personal directivo. En $

634.770

Salarios personal docente frente al aula. En $

3.322.352

Salarios personal de apoyo. En $

204.262 Salarios total. En $

4.161.384

Servicios - Electricidad. En $ 5.922

Servicios -Gas. En $5.295

Servicios - Agua. En $7.833

Servicios - Teléfono. En $ 2.040

Superficie total de aulas comunes (m2). 705

M2 por alumno2,7

Costo mantenimiento. En $221.633

Comedor escolar. En $ 1.566.536

Conectividad (Internet ). En $

20.592

Mantenimiento (de netbooks y soporte). En $

1.013.768

Libros (Programa Leer para Crecer). En $

104.436

Total recursos de aprendizaje (* ). En $

1.138.796

Costos total anual. En $

Programas para las escuelas (Horas cátedra). En $ 95.848

Alquiler. En $-

Costo total por alumno. En $

27.597

Costo de mantenimiento por alumno. En $

849

Costo de recursos de aprendizaje por alumno. En

$4.362

Costo de comedor escolar por alumno.

En $6.000

MATADEROS

Modelización de costos escolares Ciudad Autónoma de Buenos Aires

JOSE ANTONIO CABRERA

Primario

7.205.286

36

Nota: Recursos de aprendizaje incluye conectividad, mantenimiento de netbook, PC, redes y libros del Programa Leer para Crecer Fuente: elaborado a partir de los datos publicado por DINIECE (2015); DGECE (2012); CGECSE (2015b); UTE (2015); Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011); Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (2006); GCBA Boletín oficial. No. 3.627 (2011); Telefónica (2015) y Gobierno de la CABA (2010). En el caso que sigue, el usuario quiere estimar el costo anual total de la jurisdicción en los niveles inicial, primario, secundario y superior no universitario, en el sector de gestión estatal. Luego de seleccionar esta opción, el simulador presenta la matrícula y los cargos en cada nivel educativo. El resultado es de aproximadamente 9.218 millones de pesos anuales. Esta cifra si bien es una estimación, tiene relación con el presupuesto en educación de la jurisdicción. Debe contemplarse que no se incluyen los fondos destinados a subsidiar las escuelas de gestión privada, las escuelas de otras modalidades (adultos, educación domiciliaria u hospitalaria) ni los costos relacionados a la administración central. Gráfico 6/ Simulador del modelo de costos para una jurisdicción. Sector de gestión estatal. Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Nombre

Nivel educativo Barrio Comuna 1

Matrícula29.721

Cargos4.726

Alumnos por cargo docente6,3

Fuente : DINIECE

Salarios personal directivo. En $

60.722.487

Salarios personal docente frente al aula. En $

379.566.080

Salarios personal de apoyo. En $

201.541.148 Salarios total. En $

641.829.715

Servicios - Electricidad. En $ 674.073

Servicios -Gas. En $602.742

Servicios - Agua. En $891.631

Servicios - Teléfono. En $ 159.120

Superficie total de aulas comunes (m2). 132.821

M2 por alumno4,5

Costo mantenimiento. En $41.758.849

Comedor escolar. En $ 49.307.862

Conectividad (Internet ). En $

1.606.176

Mantenimiento (de netbooks y soporte). En $

51.939.004

Libros (Programa Leer para Crecer). En $

11.888.407

Total recursos de aprendizaje (* ). En $

65.433.587

Costos total anual. En $

Programas para las escuelas (Horas cátedra). En $ 6.152.461

Alquiler. En $265.236

Costo total por alumno. En $

27.155

Costo de mantenimiento por alumno. En $

1.405

Costo de recursos de aprendizaje por alumno. En

$2.202

Costo de comedor escolar por alumno.

En $1.659

-

Modelización de costos escolares Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Comuna 1 - Estatal

Inicial - Primario - Secundario - Superior No Universitario

807.075.274

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Nota: Recursos de aprendizaje incluye conectividad, mantenimiento de netbook, PC, redes y libros del Programa Leer para Crecer Fuente: elaborado a partir de los datos publicado por DINIECE (2015); DGECE (2012); CGECSE (2015b); UTE (2015); Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011); Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (2006); GCBA Boletín oficial. No. 3.627 (2011); Telefónica (2015) y Gobierno de la CABA (2010). 4.4.2.3. Contraste de la simulación 4.4.2.3.1. Consideraciones principales En la mayoría de sistemas educativos las normativas de la asignación de recursos a las escuelas son bastante flexibles. Específicamente en la CABA, el Estatuto Docente y el Decreto No. 1.990/1997 establecen cargos, ratios y coeficientes (mínimos y máximos) para asignar recursos de personal a las unidades educativas, el Reglamento del Sistema Educativo de Gestión Pública fija parámetros mínimos (m2 por alumno) para el funcionamiento de espacios escolares. En el caso de las asignación de alimentación, recursos de aprendizaje (manuales, libros, netbooks) y fondos para la caja chica de las unidades educativas se emplea la cantidad de alumnos como parámetro de cálculo principal. En la asignación de mobiliario escolar y recursos para laboratorios y algunos recursos de aprendizaje de uso múltiple y compartido (proyectores, DVD o pizarras digitales, por ejemplo), se usan más de un numerario de cálculo de base (por ejemplo, alumnos, docentes, turnos, grados o unidad educativa). Sin embargo, en estos dos últimos casos las pautas sobre la elegibilidad de las unidades educativas beneficiadas son poco conocidas o escasamente reglamentadas. En estos mismos casos, las áreas responsables de la administración y distribución de estos recursos no reportan, al menos de modo público, qué unidades educativas se benefician cada año, qué pautas emplean para la elegibilidad de unidades educativas y la cantidad de recursos distribuidos por unidad educativa. Esta difusa reglamentación limita la comparación de recursos asignados a las unidades educativos porque parte de una base donde, se omite al menos normativamente, qué unidades educativas deberían recibir recursos (distintos al de personal), con qué frecuencia y la dimensión de los mismos.

Nombre

Nivel educativo Barrio Comuna Total

Matrícula345.679

Cargos54.430

Alumnos por cargo docente6,4

Fuente : DINIECE

Salarios personal directivo. En $

841.839.452

Salarios personal docente frente al aula. En $

4.287.854.679

Salarios personal de apoyo. En $

1.952.622.861 Salarios total. En $

7.082.316.991

Servicios - Electricidad. En $ 7.840.007

Servicios -Gas. En $7.010.376

Servicios - Agua. En $10.370.379

Servicios - Teléfono. En $ 2.303.160

Superficie total de aulas comunes (m2). 1.443.802

M2 por alumno4,2

Costo mantenimiento. En $453.931.443

Comedor escolar. En $ 759.048.226

Conectividad (Internet ). En $

23.248.368

Mantenimiento (de netbooks y soporte). En $

640.932.317

Libros (Programa Leer para Crecer). En $

138.271.721

Total recursos de aprendizaje (* ). En $

802.452.405

Costos total anual. En $

Programas para las escuelas (Horas cátedra). En $ 78.824.094

Alquiler. En $14.057.508

Costo total por alumno. En $

26.667

Costo de mantenimiento por alumno. En $

1.313

Costo de recursos de aprendizaje por alumno. En

$2.321

Costo de comedor escolar por alumno.

En $2.196

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Modelización de costos escolares Ciudad Autónoma de Buenos Aires

TOTAL ESTATAL

Inicial - Primario - Secundario - Superior No Universitario

9.218.154.590

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Adicionalmente, los sistemas educativos a través de la administración central impulsan proyectos y programas específicos para apoyar a las unidades educativas. Estas iniciativas implican, en muchos casos, asignar recursos a las unidades educativas (docentes adicionales, materiales educativos, por ejemplo). En la Ciudad de Buenos Aires, las pautas sobre su alcance, duración y elegibilidad de unidades educativas son escasamente definidas o reglamentadas. Si tomáramos en cuenta también la diversidad de propuestas y planes de estudios de las unidades educativas, un análisis de contraste de asignación de recursos se vuelve más complejo y reduce la comparabilidad entre unidades, al menos entre lo pautado según las normas y lo asignado realmente. Por ejemplo actualmente en la Ciudad de Buenos Aires hay diferencias de asignación de recursos: en la educación primaria debido a: el plan curricular la jurisdicción de las unidades educativas de gestión estatal que

son plurilingües, intensificadas en actividades científicas, intensificadas en artes, intensificadas en educación física y del proyecto Aula en Red (este último programa fue reemplazado por el programa de Educación Digital que cubre a todas las escuelas públicas pero algunas unidades educativas todavía conservan cargos docentes de este programa);

los programas socio-educativos (Maestro + Maestro, Puentes, Nivelación y Aceleración) que asignan también docentes adicionales a las escuelas; o

la dirección de educación especial que también asigna docentes a través de cuatro programas destinados a las unidades educativas de educación primaria;

en la educación secundaria debido a: la existencia cuatro tipos de modalidades: de orientación general, de educación

técnica, de educación artística y de formación docente; en algunas unidades educativas se ofrece aún alguna modalidad que subsiste de los cambios de planes ;

Las unidades educativas ofrecen distintas propuestas curriculares a partir del 3er

año de estudios. En total en la Ciudad se ofrecen alrededor de 170 tipos de títulos y orientaciones. Sin embargo, no existe reglamentación sobre la cantidad de horas de estudios que debería cubrir cada propuesta. En general la única vía de análisis de la asignación de personal es la POF de cada unidad educativa.

Actualmente en ambos niveles, desde la administración central se comenzó a establecer prioridades para armonizar las propuestas educativas. En el nivel primario la prioridad es el ordenamiento de los programas y nuevas propuestas curricular para la doble jornada escolar. En el nivel secundario, se viene impulsando el Programa Nueva Escuela Secundaria que propone ordenar todas las orientaciones en 13 propuestas: Agro y Ambiente, Arte (Artes Visuales o Música o Teatro), Ciencias Naturales, Ciencias Sociales y Humanidades, Comunicación, Economía y Administración, Educación Física, Informática, Lenguas, Literatura, Matemática y Física, y Turismo. Como se vio, el funcionamiento de las unidades educativas de la CABA es bastante complejo y la asignación de recursos lo es aún más. En el siguiente análisis se consideró la hipótesis de asignación de recursos basadas en la premisa de la cobertura universal tomando en cuenta el nivel educativo (inicial, primaria, secundaria o SNU) y la modalidad de enseñanza (técnica, artística o general).

4.4.2.3.2. Relevamiento de información El relevamiento de información se realizó sobre una muestra no representativa de escuelas de la CABA, tanto del sector de gestión estatal como del sector de gestión privada.

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La autorización para proceder con la captura de datos provino de la Subsecretaría de Gestión Educativa y Coordinación Pedagógica del Ministerio de Educación de la CABA, sin la cual no es legal relevar información en establecimiento educativos. Esta dependencia indicó un listado de 10 unidades educativas seleccionadas para el relevamiento de información. Cuatro unidades educativas abrieron las puertas a los entrevistadores. El resto decidió no contestar el relevamiento de datos. Se construyó una planilla para cada nivel educativo con el objetivo de recolectar información respecto de características generales del establecimiento, matrícula, POF, infraestructura, y costo de servicios. En todos los casos, se coordinaron encuentros con el Director de la unidad educativa (o una persona designada por él) para poder realizar la captura de datos de manera presencial. El relevamiento de información fue útil para poder realizar la contrastación del modelo con la realidad. Si bien en ningún caso las unidades educativas completaron todos los campos de información (en particular en cuanto a los costos), los datos relevados permiten mostrar que las estimaciones realizadas por el modelo se ajustan a lo que sucede en las escuelas. De acuerdo a la normativa vigente, no se hace referencia a las escuelas de manera particular. Sector de gestión estatal; nivel inicial La información relevada corresponde a una unidad educativa de gestión estatal de la comuna 1, de jornada simple con turnos mañana y tarde. Se trata de una unidad educativa en un inmueble propio que cuenta con una matrícula total de 450 niños. Se ofrece el servicio de comedor (desayuno y refrigerio) para toda la matrícula. La unidad educativa declara que cuenta con ocho secciones en cada turno y ofrece el servicio educativo de sala de tres años, sala de cuatro años y sala de cinco años. La unidad educativa declara también que cuenta con el Programa Leer para Crecer, que busca promover la escritura y la lectura a través del cual se distribuyen libros en inglés y en castellano. La unidad educativa expresa que cuenta con servicios de luz, agua, gas, Internet, teléfono y seguros, pero desconocía el monto que se pagaba por cada servicio. Al comparar la información declarada por la escuela con la simulación se observa que la estimación se aproxima a la realidad cuando se trata de calcular la cantidad de cargos docentes. Esta unidad educativa declara contar con 26 cargos docentes, mientras que la estimación del modelo arroja 22 cargos en esta unidad educativa. Estas diferencias podrían deberse a que a pesar de existir una normativa que establece relaciones entre la cantidad de alumnos, secciones y cargos (sobre la cual se construyó el modelo), no siempre se cumple en la realidad. Si bien la escuela se negó a proporcionar información relacionada con los costos de servicios, el hecho de que la cantidad de cargos docentes estimada y real sean cifras cercanas (y dado que los salarios representan la mayor proporción de los costos del sector) permiten observar que la herramienta lograr modelizar lo que sucede en la realidad. Sector de gestión estatal; nivel primario La información relevada corresponde a una unidad educativa del nivel primario de la comuna 1 que ofrece el servicio educativo en jornada simple: mañana y tarde. Entre primer y séptimo grado, al contemplar ambos turnos, la unidad educativa cuenta con 738 alumnos que se distribuyen en 32 secciones.

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En este caso, la herramienta también permite estimar de manera aproximada la realidad. Una aclaración en este caso es que la herramienta arroja un total de 42 cargos para una matrícula de 304 estudiantes. La realidad muestra que la escuela cuenta con el doble de estudiantes que la estimada. Sin embargo, esto fortalece la potencia de la herramienta dado que si se ingresara en el modelo la matrícula real de estudiantes, se obtendría una cantidad de cargos similar a la existente. Otra información útil que compartió la escuela es la cantidad de programas con los que cuenta: el Plan Sarmiento, que distribuye netbooks a los alumnos y docentes y proporciona apoyo para la introducción de tecnología en el aula; Leer para Crecer; un programa de salud visual compartido entre el Ministerio de Educación y de Salud de la Ciudad de Buenos Aires para detectar de manera temprana problemas visuales; y el Programa Integral de Igualdad Educativa del Ministerio de Educación de la Nación que ofrece capacitación docente, fortalecimiento de los procesos de enseñanza y aprendizaje y promoción de la introducción de tecnología en el aula. La unidad educativa declara que cuenta con servicios de agua, luz, gas, Internet, teléfono, seguridad y alarmas. En este caso, la unidad educativa también se negó a proporcionar información acerca de los gastos en que incurre, por lo tanto no es posible contrastar el monto total estimado por el modelo, aunque dada la buena aproximación respecto a la cantidad de cargos, se podría considerar que la herramienta cumple su función. Sector de gestión estatal; nivel secundario En este nivel educativo la información se relevó en una unidad educativa de la comuna 6 que ofrece el servicio en dos turnos de jornada simple y cuenta con 964 estudiantes: el 45% en el turno de la mañana y el resto en el turno tarde. La matrícula se distribuye en 42 secciones en total y 180 estudiantes cuentan con una beca. De acuerdo a la información suministrada, la unidad educativa cuenta con siete cargos de dirección y conducción; 240 docentes frente a alumnos (34 de los cuales han conformado cargos de acuerdo al Régimen de Profesor por Cargo) y 36 cargos de preceptores. La unidad educativa tiene una superficie de 2.000 m2 y el inmueble es propio. Hay 26 salas de clase, un laboratorio de física-química, un taller de artes, dos salas de computación, una biblioteca (que está en proceso de convertirse en biblioteca digital), un gimnasio, una sala de música, un aula de idioma y video y un estudio de radio. En cuanto a los recursos de aprendizaje, se cuenta con manuales, diccionarios, obras literarias, biografías, netbooks por el Plan Conectar Igualdad, pizarras digitales, reproductor de DVD y proyector. El mobiliario escolar es suficiente ya que hay una silla y mesa por alumno también para los profesores. No se cuenta con un comedor y no se ofrece ninguna ración a los estudiantes. La unidad cuenta con servicio de agua, luz, Internet y teléfono. El gas está solo disponible en el laboratorio de física-biología. De estos servicios, la unidad educativa solo paga el servicio de Internet de 2.400 pesos por año ya que se trata de un servicio corporativo. Si bien no paga el gas, se informó que el monto asciende a 60 pesos por bimestre. La cooperadora de la unidad educativa obtiene sus fondos solo del aporte de los padres ya que no se ha logrado completar el trámite para que el Ministerio envíe partidas correspondientes con este fin. Si bien el aporte de los padres es de alrededor de 130 pesos por año, algunos padres pagan más y otros menos. En total, los recursos que recauda la

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cooperadora ascienden a alrededor de 130.000 pesos por año que se destinan, en su mayoría a artículos de limpieza (100.000 pesos por año). El simulador arroja que esta unidad educativa implica alrededor de 15,9 millones de pesos al año, de los cuales la mayor parte corresponde al rubro salarial. El costo por alumno ascendería a alrededor de 25.000 pesos por año. Sector de gestión privada; nivel inicial Si bien el modelo no permite estimar los costos de unidades educativas de gestión privada dado que no se cuenta con información respecto del principal componente de personal (el rubro salarial), se decidió relevar datos de unidades educativas de este sector de gestión para poder contrastar algunos precios del modelo. En el único caso en que se pudo relevar información, se trata de una unidad educativa del nivel inicial de la comuna dos que ofrece el servicio en jornada simple (con jornada extendida optativa) en los turnos mañana y tarde. Cuenta con un total de 175 alumnos, 8 secciones y 26 cargos docentes. La unidad educativa solo compartió información respecto de la matrícula, cargos y declaró que cuenta con servicios de agua, luz, gas, Intenet, teléfono, seguridad, seguros y alarmas, pero no especificó el costo de cada servicios. Estos resultados son aproximativos y podrían variar según las modificaciones en los coeficientes de estimación del modelo. Ahora bien, una primera mirada del contraste muestra que los componentes, subcomponentes y coeficientes empleados en el modelo se acercan bastante a la realidad de las unidades educativas observadas. 4.4.2.4. Resultados del modelo de costos escolares El costo total del sector estatal del modelo asciende a $ 9.218 millones. El 77% corresponde al rubro de personal, el 9% a los recursos de aprendizajes (que incluye servicios de conectividad para las escuelas, el mantenimiento de PC y netbooks y libros) y el 14% a mantenimiento, servicios y comedor escolar. Cuadro 11/ Modelo de costos escolares. Sector de gestión estatal. En pesos y en porcentaje. CABA. Año 2015. Gestión En $ En % Personal 7.082.316.991 76,8 Mantenimiento 453.931.443 4,9 Servicios 27.523.922 0,3 Recursos 802.452.405 8,7 Comedor 759.048.226 8,2 Alquileres 14.057.508 0,2 Programas (HC) 78.824.094 0,9 Total 9.218.154.590 100,0

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Nota: Incluye las escuelas de gestión estatal de educación común correspondientes a los niveles de Educación inicial, primaria, secundaria (modalidades común, técnica y artística) y superior no universitaria (incluyen las modalidades de educación técnica, formación docente y artística) Fuente: Elaboración propia. A nivel micro, el costo promedio por alumno destinado a las escuelas de gestión estatal de educación común sería de $26.667. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires destinaría $1.313 por alumno al mantenimiento. En términos del presupuesto asignado a los recursos de aprendizaje por alumno, este valor ascendería a $2.321 anual. Se destinaría también $2.195 por alumno a la asistencia alimentaria y $80 a los servicios básicos. Cuadro 12/ Variables explicativas del modelo de costos. Año 2015.

Sector de gestión estatal Alumnos por cargo docente 6,4 M2 por alumno 4,2 Costo total por alumno. En $ 26.666,8 Costo en mantenimiento por alumno. En $ 1.313,2 Costo en recursos de aprendizaje por alumno. En $ 2.321,4 Costo en servicios por alumno. En $ 79,6 Costo en comedor escolar por alumno. En $ 2.195,8

Fuente: Elaboración propia. El costo total del sector de gestión estatal del modelo representa el 53% del presupuesto educativo vigente de 2015 de la Ciudad de Buenos Aires. Cabe señalar que del total del presupuesto educativo de 2015, el 7,2% corresponde al gasto de capital y el 93,3% al gasto corriente que se vincula con los componentes del modelo. Cuadro 13/ Estimación del gasto según clasificación económica. Ministerio de Educación de la CABA. En pesos y en porcentaje. CABA. Año 2015 Concepto En $ En % De capital 1.177.696.577 7,2 Corriente 16.324.437.190 93,3 Total 17.502.133.767 100,0

Fuente: Dirección General de Relaciones Fiscales del Gobierno de la CABA (GCBA). En general, la composición el presupuesto educativo sigue una lógica de planeamiento macro que muestra componentes por objeto del gasto, programas jurisdiccionales o asignaciones a direcciones generales de la administración central. Sin embargo, es posible realizar estimaciones para explicar el modelo construido. Del total del gasto corriente, el 20% se destina a las escuelas de gestión privada y otras transferencias corrientes. Al restar este monto del gasto corriente total el modelo de costos explica el 71%; el 29% corresponde a las otras modalidades de educación, programas especiales y a la administración central. Asimismo, en un informe del presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires de 2015 de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública, el presupuesto asignado a todos los programas de educación de gestión estatal sería de $ 8.814 millones que no incluirían servicios, mantenimiento ni asistencia alimentaria. Esto permitiría afirma que el modelo construido captura un porcentaje importante de los recursos asignados a las escuelas.

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Cuadro 14/ Aproximación del contraste del modelo de costos. Sector de gestión estatal. CABA. Año 2015.

No. Variables En $ En %

A Presupuesto educativo (Gasto corriente)*. 13.036.014.741 100,0

B Costo total del modelo (gestión estatal) 9.218.154.590 70,7

C Diferencias no explicada por el modelo C = A-B 3.817.860.151 29,3

Nota: (*) Incluyen gasto de personal, becas, comedores, programa de educación digital, mantenimiento. Se descontaron las transferencias corrientes. Fuente: Elaborado a partir de los datos del presupuesto publicado por la Dirección General de Relaciones Fiscales del GCBA. 5. Comentarios finales Un simulador útil y adaptable. Este documento presentó una propuesta de modelización de costos escolares. A partir del marco teórico elaborado en base a estudios de especialistas en la materia, se presentaron los ingredientes que intervienen en la provisión del servicio en las unidades educativas. Se detallaron también los diferentes componentes del costo educativo en base a la normativa vigente y datos disponibles. Este primer paso en el estudio de los costos escolares aspiró al doble desafío de contemplar la heterogeneidad en un país federal y desigual como la Argentina, y de elaborar un modelo que fuera sencillo de utilizar. Con respecto al primer punto, se optó por considerar la variabilidad de situaciones al interior del país en la presentación de los componentes. Con respecto al segundo punto, dadas las restricciones temporales del estudio y al tratarse de una primera exploración, la elaboración del simulador y su contraste con datos de la realidad se hicieron en el ámbito de la CABA. En consecuencia, se cuenta con una propuesta de herramienta que ha sido probada de manera exitosa en el campo. El diseño utilizado permite la adaptación del instrumento a otros precios e incluso a otras jurisdicciones del país en función de las normativas correspondientes. Un aporte a la mejora de la información. Contar con información acerca de los costos por escuela abre las puertas a una serie de estudio que podrían ser un insumo clave para mejorar el servicio educativo. Los indicadores financieros son un elemento clave y complementario de otros indicadores focalizados en el acceso, la calidad del servicio y la equidad. La incorporación de esta información al conjunto de datos existentes permite realizar estudios de costo-eficiencia y costo-efectividad que serían útiles, por ejemplo, para una mejor asignación de los recursos. Al tratarse en su mayor parte de fondos públicos, los análisis de este tipo favorecen la rendición de cuentas a la sociedad y permiten implementar mejoras en la administración pública. Con respecto a las unidades educativas, la disponibilidad de esta información permitiría clarificar los recursos a disposición, clasificarlos, cuantificarlos, y observar las variaciones a lo largo del tiempo. Si hubiera apoyo de las administraciones centrales, sería posible incorporar los costos escolares como una variable más en el trabajo en red entre unidades educativas cercanas. Así, sería posible el intercambio de experiencias y el aprendizaje de escuelas que comparten desafíos comunes y que implementan diferentes estrategias de resolución.

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Las herramientas no resuelven los problemas por sí mismas. Contar con un simulador para la modelización de costos escolares es una condición necesaria, pero no suficiente para mejorar la asignación de recursos y la planificación. Su utilización depende no solo de voluntades políticas sino de la capacidad técnica en las dependencias de gobierno. La formación e incorporación de capital humano con perfiles técnicos es un complemento necesario a la existencia de buenas herramientas de planificación y de gestión. En conclusión, el simulador diseñado constituye un primer paso en la modelización de costos escolares y puede constituir un aporte para la elaboración de diagnósticos. Si bien es posible que requiera ajustes en función de la actualización de costos en un contexto inflacionario, precisiones puntuales sobre montos que en este caso fueron estimados, se trata de una primera aproximación en la construcción de este tipo de análisis. Vale recordar que en esta etapa no se tuvo acceso a información de fuentes primarias y por lo tanto se recurrió a fuentes secundarios o estimaciones. A futuro, sería útil contar con la información requerida en el anexo ya que fortalecería la herramienta. En función de los resultados sería posible diseñar mecanismos de monitoreo y de auditorías para estudiar las brechas entre la normativa y la asignación real y mejorar la asignación de recursos en educación

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6. Anexo I. Componentes de un modelo teórico de alcance federal La propuesta pedagógica y la organización escolar son los determinantes de la dimensión de costos de una unidad educativa. Por un lado, la propuesta pedagógica establece la cantidad de cargos/docentes necesarios para cubrir las materias obligatorias y las áreas complementarias. Por otro lado, la organización escolar fija los parámetros (mínimos y máximos) de la cantidad de alumnos por sección, el número de secciones por grado y los turnos para estimar el número de docentes necesarios y el requerimiento de personal no docente en una unidad educativa (a mayor número de secciones, mayor será también el número de asistentes de educación, preceptores, porteros, docentes secretarios, , encargado de medios, subdirectores, etc.). El elemento organización permite además estimar la dimensión de las necesidades de espacios físicos y mobiliarios, y recursos educativos (laboratorios, bibliotecas, salas de computación o equipos informáticos, etc.). En segundo lugar, se ubican los servicios de alimentación, las tutorías, los programas de nivelación, etc. y programas de apoyo focalizado (becas, transporte escolar, útiles escolares, etc.) otorgados directamente por los Ministerios de Educación o entidades privadas.

A) Unidades educativas de gestión estatal Personal:

En los presupuestos educativos este componente es el más importante en términos de asignación de recursos. Este rubro contiene los costos salariales y de las cargas patronales. En cada unidad educativa estos costos varían según la cantidad de cargos (que dependen de la organización y la propuesta pedagógica de la unidad educativa). La POF es el documento oficial que describe los cargos y la propuesta pedagógica de la unidad educativa. En algunos casos las materias complementarias o especiales no están incluidas en las POF y es necesario construir además un registro de personal adicional. Más allá de las funciones que cumplen los docentes en la escuela durante su horario de trabajo (dar clases, asistir a reuniones, etc.), este componente no captura la dedicación que los docentes realizan por fuera del horario escolar. En otras palabras, el salario docente es uniforme y no contempla diferencias entre los docentes que se esfuerzan en el trabajo personalizado con los alumnos, se reúnen con las familias o se empeñan en la corrección de tareas de sus estudiantes. En futuros estudios, se podría indagar acerca de estos y otros gastos que realizan los docentes para llevar a cabo su tarea que deberían contemplarse en su remuneración. En este estudio, dada la ausencia de datos sobre este punto, no se incluyen subcomponentes relacionados con estos costos. Servicios:

Los costos de este componente varían según la ubicación geográfica de la unidad educativa y la disponibilidad de las redes de los servicios. Este rubro incluye: agua, electricidad, gas, teléfono e Internet. Las fuentes de información de costos son los recibos de los servicios o los montos declarados por los directivos de la unidad educativa. .

Mantenimiento:

Este componente concierne el mantenimiento de la infraestructura escolar. Los ministerios de educación pueden: ocuparse directamente de estas tareas a través de un área creada para tal fin, contratar los servicios de una empresa privada, o transferir

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recursos a las unidades educativas para cubrir los costos de mantenimiento. En general, los gastos de este tipo de servicios se calculan por m2 cubierto. Cooperadora de padres:

Los ministerios destinan un monto fijo anual a cada cooperadora de padres según el tamaño de la unidad educativa (es decir, la cantidad de inscripciones) y el nivel educativo con el fin de cubrir necesidades básicas o prioritarias (reparaciones, compras de materiales específicos, ayudas de emergencia para alumnos, etc.). Además en algunas unidades educativas los padres realizan aportes anuales voluntarios a las cooperadoras. Si bien este último rubro es una fuente de financiamiento en sí mismo, es necesario considerarlo porque permite identificar los costos de las necesidades de la unidad educativa y rendir cuentas al mismo tiempo. Además, ciertos establecimientos cuentan con padrinazgos o madrinazgos que, a través del aporte de recursos, contribuyen con la cooperadora escolar. En este último caso, también se trata de una fuente de financiamiento que cubrir los costos de necesidades de la unidad educativa o de sus estudiantes. En este componente es importante identificar el destino de los recursos para incorporarlos en un componente de costos.

Recursos para el aprendizaje:

Este componente incluye libros y manuales asignados por el gobierno jurisdiccional. En este caso, es necesario identificar el tipo de libro (manual, diccionario, obra literaria, biografía y otros) y la cantidad de cada tipo. Debe tomarse en cuenta también la información sobre los grados o secciones beneficiados. En este caso el nombre del componente se basa en que, además de libros tradicionales, en un futuro se podrían contemplar otro tipo de recursos (proyectores, pizarras digitales, otros dispositivos electrónicos, material educativo o bibliográfico en soporte digital, otro material multimedia, por ejemplo). Mobiliarios:

Los mobiliarios representan las sillas y mesas o sus equivalentes por alumno de las salas de clase. Si bien hay otros elementos del mobiliario, no se debería relevar esta información porque en muchos casos no es comparable entre unidades educativas. En este caso debe incluirse también la información de la cantidad de salas, los turnos de cada sala y a qué grados alberga cada sala. Además, podría relevarse información sobre la necesidad o faltante de mobiliario por cada sala (en cuántas salas y para cuántos alumnos) y estimar una vida útil de cinco años del mobiliario disponible. Comedores:

En general los comedores escolares ofrecen varios tipos de ración (desayuno, refrigerio, vianda y comedor -estos dos últimos son similares-). En este caso se deberían relevar datos sobre la cantidad y tipo de ración y la cantidad de alumnos beneficiados por grado y nivel educativo. Laboratorios o talleres:

En este componente se relevan datos de los talleres o laboratorios en funcionamiento: descripción, equipamiento principal (computadoras, maquinarias, artefactos o instrumentos) y los grados o secciones beneficiados. Programas jurisdiccionales:

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Se relevan datos sobre los programas educativos del Ministerio de Educación de la jurisdicción asignados a la unidad educativa: nombre del programa, tipo de beneficio, cuántos alumnos participan, duración del beneficio (mensual, anual, por única vez o permanente) y criterios de selección de beneficiados (en los programas de apoyo individual). En este caso se generan dos tipos de subcomponentes debido a la lógica de cada programa porque (i) algunos ofrecen personal adicional para acompañar a los alumnos o docentes (en talleres, proyectos, etc.); y (ii) otros brindan apoyo individual como becas o movilidad escolar. Programas nacionales:

De modo similar al componente anterior, se relevan datos sobre los programas educativos del Ministerio de Educación nacional asignados a la unidad educativa: tipo de beneficio, cuántos alumnos participan, duración del beneficio (mensual, anual o por única vez o permanente) y criterios de selección de beneficiados (en los programas de apoyo individual). En este caso se generan también los dos tipos de subcomponentes similares al componente anterior. B) Unidades educativas de gestión privada Estas unidades educativas tienen tres tipos de fuentes de financiamiento: los costos de aranceles y matrícula de los padres, las subvenciones estatales destinadas al pago de salarios de los docentes (que incluyen las cargas patronales) y los aportes de entidades privadas o sin fines de lucro. Una unidad educativa puede contar con dos o más fuentes al mismo tiempo. Los padres de los alumnos pueden pagar hasta por tres rubros distintos cada mes: los costos por la enseñanza programática (que cubre la enseñanza obligatoria y oficial), los costos por la enseñanza extra-programática (que incluye la enseñanza de materias o talleres complementarios) y los pagos de prestaciones adicionales (alimentación, transporte, viajes, seguros, etc.). Las unidades educativas privadas receptoras de fondos estatales (asignados por el Ministerio de Educación) deben cumplir parámetros sobre los montos máximos del cobro de aranceles. Esta escala varía según el porcentaje que representa el subsidio estatal en el gasto de personal docente de la unidad educativa (a mayor porcentaje de subsidios, menor es el costo de los aranceles). En este caso se relevan datos sobre el porcentaje de subsidios asignados a la unidad educativa (que se destina específicamente al pago de salarios docentes), qué grados o nivel cubre, los cargos o docentes incluidos en estos subsidios y los docentes no incluidos, y los costos de los aranceles y servicios complementarios. En estas unidades educativas también se requiere del análisis de las POF o sus equivalentes y los registros de personal de la escuela con información sobre: la función o cargo, cantidad horas reloj u horas cátedra asignadas (según los grados) y antigüedad. Se debe relevar además datos de servicios, mantenimiento, edificios, mobiliarios, libros, comedores, talleres y programas del ministerio de educación jurisdiccional y nacional. En los análisis de un sistema educativo completo o subsistema, este esquema se replicaría en cada nivel educativo (inicial, primaria, secundaria, SNU), tipo de modalidad (educación común, especial y de adultos), tipo de formación (secundaria técnica profesional o secundaria general), contexto geográfico (urbano, rural y rural disperso) y tipo de jornada (simple, extendida y completa). Algunos establecimientos pueden albergar a más de una unidad educativa (equivalente a un nivel educativo en este estudio), modalidad o tipo de formación, en este caso deberían dividirse los componentes comunes según la proporción de la matrícula de cada nivel, modalidad y tipo del total de la matrícula del

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establecimiento. Por consiguiente, en todos los casos es necesario también relevar la matrícula por sección de las unidades educativas.

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7. Anexo II. Cuadro comparativo de los cargos por provincia. Cuadro A/ Cargos por unidad educativa. Nivel inicial

Cargo Buenos

Aires CABA Córdoba Formosa Misiones Río

Negro Salta San

Juan Santa

Fe Santiago

del Estero

Director 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Vice

1 desde 10 sec.

1 desde 12 sec.

1

1

1, si hay 8 o más sec. en 2 turnos

1 desde 10

secc.

1

1 en más de

6 sec.

Secretario

1 desde 4 sec.

1

1 (más de

250 al.) 1

1

Maestro

1/sec.

1/sec.

1/sec. Mtra. Sec. Escolar, hasta 4 (2/ turno)

1/sec.

1 ó más

1/sec.

1/sec.

1

1 c/20 al.

mín (4 y

5 años), 15 mín (3 años)

Preceptor

1 c/ 2 sec.

1/turno

1 a 2/turno

1/turno, si hay 4 o

más sec./ turno

1 c/50 niños y frac- ción no menor a 25)

1 c/ 60 al. mín.

y 100 máx.

Bibliotecario

1 rota- tivo

1/turno

1, si hay recur-

sos Fuente: Arango (2010).

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8. Anexo III. Manual de uso del simulador del modelo teórico Objetivo Identificar la dimensión de los recursos mínimos que deberían ser asignados a las unidades educativas del país según el nivel educativo y las modalidades de educación. Paso 1: seleccionar el nivel educativo El usuario debe seleccionar un nivel educativo de las opciones del menú desplegable, como se muestra en la siguiente imagen. En el ejemplo, el usuario selecciona "Inicial maternal". Gráfico A/ Selección del nivel educativo

Fuente: elaboración propia. Paso 2: seleccionar el ámbito El usuario debe seleccionar el ámbito (urbano o rural) de las opciones del menú desplegable, como se muestra en la siguiente captura de pantalla. En esta ilustración, se selecciona el ámbito urbano. Gráfico B/ Selección del ámbito

Fuente: elaboración propia. Paso 3: seleccionar la cantidad de turnos. A continuación se debe seleccionar la cantidad de turnos. En este caso se optó por un turno. Gráfico C/ Selección de turnos

51

Fuente: elaboración propia. Paso 4: seleccionar la cantidad de secciones A continuación se debe seleccionar la cantidad de secciones, que en este caso es seis. Gráfico D/ Selección de secciones

Fuente: elaboración propia. Paso 5: seleccionar de nuevo el nivel educativo Para poder estimar también los recursos no relacionados al personal, es necesario volver a seleccionar el nivel educativo, en la celda correspondiente, como se muestra en la siguiente imagen. Gráfico E/ Selección de nivel educativo

Fuente: elaboración propia.

52

Paso 6: seleccionar el tamaño promedio por sección El usuario debe calcular el promedio de estudiantes por curso. En este caso se optó por 13 alumnos por sección. Gráfico F/ Selección de promedio de alumnos por sección

Fuente: elaboración propia. Paso 7: seleccionar la cantidad de secciones El simulador requiere que una vez más el usuario seleccione la cantidad de secciones que en este caso es seis. Gráfico G/ Selección de secciones

Fuente: elaboración propia. Paso 8: seleccionar la cantidad de turnos El usuario debe volver a seleccionar el dato, que en este caso es igual a uno. Gráfico H/ Selección de turnos

53

Fuente: elaboración propia. Paso 9: seleccionar el ámbito El usuario debe volver a seleccionar el ámbito. En este caso es el urbano. Dado que este es el ultimo paso antes de obtener el resultado, se recomienda revisar las selecciones revisadas para que sean consistentes y que se correspondan con las que el usuario desea conocer Gráfico I/ Selección de ámbito

Fuente: elaboración propia. Paso 10: obtener el resultado De manera automática, el simulador presenta los resultados, como se muestra en la siguiente imagen. Gráfico J/ Resultados

54

Fuente: elaboración propia.

55

9. Anexo IV. Fuentes de información del modelo de costos escolares Cuadro B/ Fuentes de información del modelo de costos escolares de los establecimientos educativos de la Ciudad de Buenos Aires.

Tipo de Información Tipo de informe, reporte o documento

Fuente de información

Distribución del personal de las escuelas por nivel

educativo

Decreto No. 1990. Reestructuración Organizativa

dependiente de la secretaria de educación.

Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Matrícula oficial por jurisdicción

Relevamiento Anual de la Matrícula de 2014

Dirección Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE)

Matrícula oficial por comuna y distrito escolar

Relevamiento Anual de la Matrícula por comuna y distrito escolar. 2011

Dirección General de Evaluación de la Calidad Educativa (DGECE)

Salario bruto y costo laboral de los cargos docente por nivel y tipo

Informe Indicativo de Salarios Docentes de 2011 y 2015

Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional

Datos de los costos de los servicios por tipo de hogares

Canastas de consumo de la Ciudad de Buenos Aires. Junio 2015

Dirección General de Estadísticas y Censos de la Ciudad de Buenos Aires

Costo de la tarifa básica de residencia (4 personas)

Cuadro informativo general de tarifa básica.

Boletas de recibos de los servicios de agua, luz, gas y teléfono.

Reporte de costo promedio de mantenimiento por m2

Reporte de costos de mantenimiento. 2015

Universidad privada CABA

Información sobre el costo de las raciones

Informe Comer en la escuela: nueve acciones para mejorar la gestión de los comedores escolares. 2014

Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento(CIPPEC)

Reporte sobre las diferencias salariales del personal no docente

Diferencias salariales entre cargos docentes. 2014 y 2015

Reportes salariales de Unión de Trabajadores de la Educación (UTE)

Mantenimiento de netbook y pc y conexión de las escuelas.

Reporte del Jefe de Gabinete sobre la presentación formal del Plan Sarmiento en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

GCBA Boletín oficial. No. 3.627, 2011

Creación del programa (establece 2 libros por estudiante)

Boletín Oficial No 3495. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Programa Leer para Crecer

Programa Leer para Crecer

Alquileres del Ministerio de Educación. Auditoría legal y financiera

Informe final de Auditoría. Ejercicio 2009. Proyecto No 21008 de 2009

Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011)

56

Cuadro D: Criterios de asignación de cargos por unidad educativa. Año 2015 No.

Cargo/hora cátedra

Costo Laboral mensual (2015).

$

Cantidad mínima de cargos, horas cátedra asignados o

cantidad mínima de secciones para obtener un

cargo Cantidad de

meses

Cantidad mínima

de secciones

para obtener un cargo adicional

Total

de cargos

Número Descripción

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) 1 Salario docente inicial. En $ 8.984 1,0 Cargos por sección 13 - - 2 Salario docente inicial (materias especiales).

En $ 8.984 5,0 1 cargo x cada 5 secciones 13 - -

3 Salario docente primario (promedio entre JS y JC). En $ 12.437 1,0 Cargos por sección 13 - -

4 Salario docente primario (materias especiales). En $ 8.984 4,0

1 cargo x cada 4 secciones 13 - -

5 Salario docente secundario 15HC. En $ 6.698 2,5 Cargos por sección 13 - - 6 Salario docente secundario 15HC (técnica o

artística). En $ 6.698 3,0 Cargos por sección 13 - - 7 Salario docente SNU 12HC. En $ 6.243 3,0 Cargos por sección 13 - - 8 Salario docente SNU 12HC (técnica o

artística). En $ 6.243 4,0 Cargos por sección 13 - - 9

Salario director inicial (1 categ). En $ 20.239 1,0 cargos por unidad educativa 13 - -

10 Salario vice-director inicial (1 categ). En $ 19.146 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

11 Secretario docente inicial. En $ 9.444 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

12 Salario director primaria (1 categ). En $ 20.239 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

13 Salario vice-director primaria (1 categ). En $ 19.146 1,0

cargos por unidad educativa 13 33 2

14 Secretario docente primaria. En $ 9.444 1,0

cargos por unidad educativa 13 21 2

15 Salario director secundaria (1 categ). En $ 19.152 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

16 Salario vice-director secundaria (1 categ). En $ 18.698 1,0

cargos por unidad educativa 13 10 2

17 Secretario docente secundaria. En $ 12.204 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

18 Pro-secretario docente secundaria. En $ 9.860 1,0

cargos por unidad educativa 13 10 2

19 Salario director SNU (1 categ). En $ 23.780 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

20 Salario vice-director SNU (1 categ). En $ 21.058 1,0

cargos por unidad educativa 13 20 2

21 Secretario docente SNU. En $ 13.252 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

22 Regente (secundaria y snu) 15.489 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

23 Jefe de Perceptor (secundaria y snu) 8.317 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

24 Perceptor (secundaria y snu) 7.535 2,0

1 cargo por cada 2 secciones 13 - -

25 Ayudante de Laboratorio (secundaria y SNU) 6.943 4,0

1 cargo por cada 4 secciones 13 - -

26 Salario docente de apoyo inicial (celadora). En $ 6.414 4,0

1 cargo por cada 4 secciones 13 - -

27 Bibliotecario (todos los niveles) 8.769 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

57

28 Portero (todos los niveles) 6.943 1,0

cargos por unidad educativa 13 - -

29 Hora cátedra (programas) primaria 424 1,0 1 HC por sección 13 - - 30 Hora cátedra (programas) secundaria 424 1,0 1 HC por sección 13 - -

Nota: Los salarios docentes y directivos provienen de los informes de la CGECSE del Ministerio de Educación Nacional y los salarios del resto de cargos fueron estimados a partir de la diferencias entre cargos no docente y directivos publicadas por la UTE. En el caso del salario del docente del nivel primario, se estimó el promedio entre un cargo de jornada simple y uno de jornada completa dado que en este nivel alrededor del 50% de las unidades educativas es de jornada completa. En todos los casos, los costos laborales provienen de los salarios brutos y fueron transformados a costos laborales según las diferencias entre salarios brutos y costos laborales publicados por la CGECSE (2011). En el nivel inicial y primario se asignó un cargo docente por sección. En el caso de los cargos de materias especiales en ambos niveles, se estimó el promedio según las materias adicionales de los planes de estudio de cada nivel. En el nivel secundario, se calculó un promedio de 2,5 cargos por sección/división. En este nivel un cargo es equivalente a 15 Horas Cátedra (HC) y los planes de estudios prevén una carga horaria semanal de 38 HC. Con excepción del cargo de portero asignado uno por cada unidad educativa, los cargos directivos y de apoyo fueron calculados según los baremos establecidos en el Decreto 1990/1997 y el Estatuto Docente. En las unidades educativas de formación técnica se incrementó un cargo adicional debido a la mayor carga horaria de sus planes de estudio. Fuente: Decreto No. 1990/1997 ME/GCABA, Estatuto Docente y informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional y los salarios del resto de cargos fueron estimados a partir de la diferencias entre cargos no docente y directivos publicadas por la UTE. En el cuadro D se presentan los parámetros mínimos para la asignación de cargos según el marco normativo de la CABA. Además este cuadro forma parte de la herramienta de costos elaborado en formato Excel que permite modificar o actualizar el costo laboral mensual y el criterio de la asignación de cargos (de la columna C) y de cargos adicionales (de las columnas F y G) para realizar simulaciones de la dimensión de los recursos. Así por ejemplo en el caso del cargo 1 (salario docente inicial), en la columna B se muestra el costo laboral mensual por cargo docente; en la columna C se presenta el criterio de la cantidad de secciones para obtener un cargo; en la columna E, se muestra el número de meses (13) para estimar el costo anual (que también puede modificarse en la herramienta), en la columna F se presenta la cantidad mínima de secciones para obtener un cargo adicional; y en la columna G el total de cargos que incluye el adicional. En el caso del cargo 2, el criterio del cargo de la columna C, muestra la cantidad mínima de secciones para obtener un cargo de materias especiales. Cuadro E: Tamaño mínimo de sección/división por nivel educativo. CABA

Nivel Educativo

Inicial Primaria Secundaria SNU

14 15 20 16 Fuente: Decreto No. 1990 ME/GCABA La información del cuadro E muestra el tamaño mínimo de clase. Este cuadro también

forma parte de la herramienta de simulación en formato Excel que permite modificar los mínimos del tamaño de sección para realizar simulaciones de costos.

Cuadro F: Coeficiente de los componentes de mantenimiento, comedores, recursos y servicios. Año 2015

Componente Descripción Coeficiente. En $

anual

Costo mensual. Un $

Nota del coeficiente

Fuente

58

(a) (b) (c) (d) (e)

Mantenimiento Mantenimiento por M2. En $ 314,4 - Costo anual por m2

Universidad privada

Comedor escolar

$ 18 x día (2013)- $ 30 por día (2015) (20 días x mes x 10 meses) 6000 600

Costo por alumno del nivel primario

CIPPEC

Recursos de aprendizaje

Conectividad (132 USD X alumno) 20592 - Programa GCBA Programa GCBA Mantenimiento (24,89 USD x UE) 3883 - Programa GCBA Programa GCBA 2 Libros x alumno (Programa leer para crecer) 400 - Programa GCBA Programa GCBA

Servicios

Gas. En $ 20,28 1,69 Por alumno/anual

Recibos de servicios de la CABA

Agua. En $ 30,0 2,5 Por alumno/anual

Recibos de servicios de la CABA

Teléfono. En $ 2040 170 Línea libre/anual Recibos de servicios de la CABA

Electricidad. En $ 22,68 1,89 Por alumno/anual

Recibos de servicios de la CABA

Alquiler

Costo promedio por unidad educativa actualizado a valores de 2015. En $ 265.236 22.103

Por unidad educativa con inmueble alquilado/anual

Informe de la Auditoría General de CABA

Nota: (*) el costo de los alquileres surge del promedio de los costos publicados en el Informe de Auditoría de alquileres del Ministerio de Educación de 2009 de la Auditoria General de la CABA. En este informe, se registraron 92 inmuebles alquilados destinados a unidades educativas a un valor promedio de $ 9.610 pesos mensuales en 2009. Estos costos fueron actualizados a 2015 con un incremento del 130% según datos publicados por una inmobiliaria privada. En el caso del costo de comedor, los valores fueron actualizados con un incremento del 64,44% según los índices de inflación del Congreso Nacional. Los datos de la columna (b) del cuadro F, muestran los costos por cada componente.

Este cuadro también cumple la misma función del cuadro anterior. En este caso, es posible modificar también los costos en la herramienta de simulación en formato Excel.

G. Requerimientos de información primaria para construir el modelo.

Tipo de información Origen Fuente de

información Unidad de análisis

Listado Oficial de Establecimientos Educativos

Agenda de Establecimientos Educativos

Ministerio de Educación Nacional

Unidad educativa

Remuneraciones Presupuesto ejecutado - Concepto: Personal

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de presupuesto

Docente por cargo

Servicios básicos (Agua, luz, gas, teléfono e internet) y Mantenimiento ,

Presupuesto ejecutado - Concepto: Servicios no personales

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de presupuesto

Sede de la unidad educativa

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alquileres, tasas e impuestos. Alimentación, Artículos de escritorio, insumos, movilidad escolar, elementos de limpiezas, libros y textos,

Presupuesto ejecutado - Concepto: Bienes de consumo.

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de presupuesto

Unidad educativa

Construcciones, equipos, maquinaria y muebles.

Presupuesto ejecutado - Concepto: Bienes de uso.

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de presupuesto

Sede de la unidad educativa

Becas, cooperadora y programas destinados a las escuelas

Presupuesto ejecutado - Concepto: transferencias.

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de presupuesto

Unidad educativa

Personal docente Planta Orgánico funcional (POF)

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de personal

Unidad educativa

Edificios escolares Censo de infraestructura escolar

Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de infraestructura

Edificio escolar

Matrícula Relevamiento de matrícula Ministerio de Educación jurisdiccional -Área de Estadística

Sección/división

Nota: Adicionalmente, es necesario generar formularios destinados a los directores de las unidades educativas para declarar los programas en los que participa la escuela y los detalles del alcance y tipo de recursos asignados. Si bien en la gestión de recursos financieros y en los manuales contables se emplea el término "gasto" para describir los costos de funcionamiento de las instituciones y entidades solo con el fin de clasificar y organizar los presupuestos, en el presente estudio el uso del término "inversión" en lugar de "gasto" se basa específicamente en los postulados que señalan que los recursos asignados a la educación generan beneficios directos e indirectos a las personas y por su agregación a la sociedad. Fuente: elaboración propia.

60

10. Anexo V. Manual de uso del simulador de estimación de costos Objetivo Conocer los resultados de la estimación de los costos por unidad educativa o escuela, comuna y total de la jurisdicción. Paso 1: seleccionar la unidad sobre la que se quiere conocer la estimación de costos El simulador desarrollado permite conocer la estimación de costos de unidades educativas, comunas e incluso de una jurisdicción en su conjunto. En este ejemplo se muestra cómo el usuario elige la unidad educativa "José Antonio Cabrera". Gráfico K/ Selección de la unidad sobre la cual se quiere conocer la estimación de costos

Nota: Recursos de aprendizaje incluye conectividad, mantenimiento de netbook, PC, redes y libros del Programa Leer para Crecer Fuente: elaborado a partir de los datos publicado por DINIECE (2015); DGECE (2012); CGECSE (2015b); UTE (2015); Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011); Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (2006); GCBA Boletín oficial. No. 3.627 (2011); Telefónica (2015) y Gobierno de la CABA (2010). Paso 2: obtener los resultados El simulador calcula de manera automática la estimación de costos para la unidad de análisis seleccionada. Por un lado, muestra datos sobre el sector de gestión, la comuna, el barrio, los niveles educativos que ofrece la escuela y la matrícula. Además, ofrece estimaciones sobre los cargos docentes. Con relación a los costos, los resultados muestran las estimaciones en pesos anuales de las erogaciones salariales, en servicios, en mantenimiento, en recursos de aprendizaje y de comedor. Asimismo, se muestra el resultado de costos totales.

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Gráfico L/ Resultados de la estimación de costos

Nota: Recursos de aprendizaje incluye conectividad, mantenimiento de netbook, PC, redes y libros del Programa Leer para Crecer Fuente: elaborado a partir de los datos publicado por DINIECE (2015); DGECE (2012); CGECSE (2015b); UTE (2015); Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (2011); Ministerio de Educación de la Ciudad de Buenos Aires (2006); GCBA Boletín oficial. No. 3.627(2011); Telefónica (2015) y Gobierno de la CABA (2010).

62

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