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Evaluación de Resultados del Programa

de Sustentabilidad de los Recursos

Naturales

COMPONENTE COUSSA 2013

Abril, 2014

Evaluación de Resultados del

Programa de Sustentabilidad de

los Recursos Naturales

COMPONENTE COUSSA 2013

DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DE

VERACRUZ

Lic. Javier Duarte de Ochoa

Gobernador Constitucional del Estado

Ing. Manuel Emilio Martínez de Leo

Secretario de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal, Pesca y Alimentación

Ing. Valentín Casas Cortés

Subsecretario de Desarrollo Agrícola y Forestal

M.V.Z. Genaro Mejía de la Merced

Subsecretario de Ganadería y Pesca

LAE. Judith Fabiola Vázquez Saut Subsecretaria de Desarrollo Rural,

Agronegocios e Infraestructura

Ing. Isaac Velasco García Director General de Agricultura y

Fitosanitaria

Ing. Jaime Mantecón Rojo Director General de Ganadería

Lic. Tomás Rubio Martínez Director General de Pesca

Ing. María de Lourdes Acosta Amaya Director General de Desarrollo Rural

SECRETARÍA DE AGRICULTURA,

GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIÓN

Lic. Enrique Martínez y Martínez

Secretario

Lic. Jesús Alberto Aguilar Padilla Subsecretario de Agricultura

Prof. Arturo Osornio Sánchez

Subsecretario de Desarrollo Rural

Lic. Ricardo Aguilar Castillo Subsecretario de Alimentación y

Competitividad

Lic. Mario Aguilar Sánchez Comisionado Nacional de

Acuacultura y Pesca

M.V.Z. Francisco José Gurría Treviño Coordinador General de Ganadería

Lic. Carlos Gerardo López Cervantes

Director General de Planeación y Evaluación

Lic. Aníbal González Pedraza

Director General Adjunto de Evaluación de Programas

Delegación Estatal

Ing. Marco Antonio Torres Hernández Delegado de la SAGARPA en el Estado

Ing. Armando Arias Bejarano

Subdelegado Agropecuario

Ing. Luis Alejandro Chavarría Galindo Subdelegado de Planeación y Desarrollo

Rural

L.B.P. Roberto de la Garza de los Santos

Subdelegado de Pesca

Comité Técnico Estatal de Evaluación

Ing. Marco Antonio Torres Hernández Presidente

(Delegado de la SAGARPA en el Estado)

Ing. Manuel Emilio Martínez de Leo Secretario Técnico y

Representante del Gobierno del Estado (Secretario de Despacho de la SEDARPA)

Dr. Juan Lorenzo Reta Mendiola

Vocal Representante de profesionistas y académicos (Director del Colegio de Postgraduados Campus Veracruz)

Dr. Gustavo Ortiz Cevallos

Vocal Representante de profesionistas y académicos (Director de la Facultad de Ciencias Agrícolas de la UV)

Lic. Bertha Hernández Rodríguez

Vocal Representante de los productores (Presidenta de la Liga de Comunidades Agrarias, CNC)

Lic. María Elisa Manterola Sainz

Vocal Representante de los productores (Presidenta de la Fundación Produce Veracruz, A.C.)

M.V.Z José Luis Zavala Calderón Coordinador Estatal de Evaluación

___________________________________________

Entidad Consultora Estatal

Agropecuario UPOBESA, A.C.

Coordinador de la Evaluación

Lic. Ingrid Anaid Toiber Rodríguez

Colaboradores

M.C. José Castañón Mata

M.C. Jonatan Blas Cortés

Ing. Vicente García Flores

M.C. Blanca M. Montiel Batalla

i

Evaluación de Resultados del Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales Componente COUSSA 2013 en Veracruz

Tabla de Contenido

Presentación ..................................................................................................................... vii

Resumen ejecutivo ............................................................................................................ 1

Introducción ....................................................................................................................... 8

Capítulo 1 Contexto sectorial estatal ................................................................................ 11

1.1 Contexto nacional ................................................................................................... 11

1.2 Contexto estatal ..................................................................................................... 13

1.2.1 Contexto político .............................................................................................. 13

1.2.2 Contexto social ................................................................................................ 14

1.2.3 Contexto económico ........................................................................................ 15

1.2.4 Contexto geográfico y ambiental ...................................................................... 21

Capítulo 2 Diseño del COUSSA ....................................................................................... 24

2.1 Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales ....................................... 24

2.2 Componente COUSSA ........................................................................................... 25

2.3 Congruencia del diseño del COUSSA .................................................................... 26

2.3.1 Población objetivo y población atendida .......................................................... 26

2.3.2 Tipo de solicitudes ........................................................................................... 28

2.3.3 Tipo de apoyos entregados .............................................................................. 28

2.3.4 Integralidad de los proyectos ........................................................................... 31

Capítulo 3 Gestión del Componente ................................................................................ 33

3.1 Planeación del COUSSA ........................................................................................ 33

3.2 Difusión .................................................................................................................. 35

3.3 Solicitud de apoyos ................................................................................................ 36

3.4 Selección de técnicos y empresas contratistas ...................................................... 37

3.5 Elaboración e integración del proyecto ejecutivo .................................................... 39

3.6 Selección de beneficiarios ...................................................................................... 40

3.7 Construcción y supervisión de obras ...................................................................... 42

3.8 Esquema de pagos ................................................................................................ 43

3.9 Entrega de obras .................................................................................................... 44

3.10 Seguimiento y monitoreo de obras ....................................................................... 45

Capítulo 4 Resultados del Componente ........................................................................... 47

ii


4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de producción ... 47

4.2 Logros de los procesos de gestión ......................................................................... 48

4.3 Resultados de los bienes entregados (productos) .................................................. 49

4.3.1 El acompañamiento técnico ............................................................................. 50

4.3.2 Resultados de las obras construidas................................................................ 50

4.3.3 Efectos directos de las obras ........................................................................... 53

4.3.4 Efectos indirectos de las obras ........................................................................ 56

Capítulo 5 Conclusiones y recomendaciones .................................................................. 59

5.1 Conclusiones .......................................................................................................... 59

5.2 Recomendaciones .................................................................................................. 60

Bibliografía ....................................................................................................................... 65

Anexos ............................................................................................................................ 67

iii


Índice de cuadros

Cuadro 1. Pobreza en Veracruz 2010 .............................................................................. 15

Cuadro 2. Producción agrícola en Veracruz, 2007-2012 .................................................. 18

Cuadro 3. Producción de ganado bovino en Veracruz, 2007-2012 .................................. 19

Cuadro 4. Presupuesto del COUSSA, 2008-2014 ............................................................ 33

Cuadro 5. Regimen y tipo de propiedad de los unidades de producción .......................... 48

Cuadro 6. Indicadores de resultados a nivel producto ...................................................... 51

Cuadro 7. Funcionalidad de las obras .............................................................................. 53

Cuadro 8. Capacidad autogestiva de los beneficiarios ..................................................... 55

Cuadro 9. Capacidad de carga animal ............................................................................. 57

Índice de figuras

Figura 1. Causas de la degradación de los suelos en México .......................................... 11

Figura 2. Composición del PIB estatal, 2003-2012 (valores en porcentaje) ..................... 16

Figura 3. Uso de suelo agrícola por grupo de suelos dominantes en Veracruz ................ 17

Figura 4. Distribución porcentual del valor de la producción primaria estatal ................... 19

Figura 5. Conceptos y tipos de obras apoyadas en el ejercicio 2011 ............................... 29

iv


Índice de anexos

Cuadro Anexo 1. Cuencas hidrológicas de Veracruz ....................................................... 68

Cuadro Anexo 2. Municipios considerados como elegibles en el Anexo LXI de las ROP 2011

para los programas de la SAGARPA ............................................................................... 69

Figura Anexo 3. Municipios considerados elegibles en las ROP 2011 de la SAGARPA y tipo

de clima ........................................................................................................................... 70

Cuadro Anexo 4. Municipios considerados en la convocatoria COUSSA 2011 ................ 71

Cuadro Anexo 5. Municipios apoyados en el ejercicio 2011............................................. 72

Cuadro Anexo 7. Conceptos de apoyo considerados en la Convocatoria 2011 ............... 74

Cuadro Anexo 8. Catálogo de obras y prácticas de conservación de suelo ..................... 75

Figura Anexo 9. Ejemplo de integralidad de un proyecto situado en el Estado de Oaxaca

........................................................................................................................................ 77

Cuadro Anexo 10. Método de cálculo del indicador 1 ...................................................... 78






v


SIGLAS

CADER Centros de Apoyo para el Desarrollo Rural

Componente Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua

CONAGUA Comisión Nacional del Agua

CONAPO Consejo Nacional de Población

CONAZA Comisión Nacional de Zonas Áridas

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

COTECOCA Comisión Técnico Consultiva de Coeficientes de Agostadero

COUSSA Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua

CSVA Consejo del Sistema Veracruzano de Agua

CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación en Veracruz

DDR Distrito de Desarrollo Rural

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura

FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario, Forestal y

Pesquero

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable

MDP Millones de pesos

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

PbR Presupuesto con Base en Resultados

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PESA Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria

PIASRE Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión

Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente

PIB Producto Interno Bruto

PND Plan Nacional de Desarrollo

POH Pequeñas Obras Hidráulicas

PSI Prestadores de Servicios Integrales

PSP Prestadores de Servicios Profesionales

PSRN Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales

PVD Plan Veracruzano de Desarrollo

ROP Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación

SED Sistema de Evaluación del Desempeño

SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SIACON Sistema de Información Agroalimentaria de Consulta

SIAP Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera

STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social

SURI Sistema Único de Registro de Información

vi


TdR Términos de Referencia

TMAC Tasa Media Anual de Crecimiento

UER Unidad Económica Rural

UT Unidad Técnica

vii


Presentación

En este informe se plasman los principales hallazgos de la Evaluación de Resultados del

Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales, en su Componente de

Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua, en concurrencia con el Gobierno del

Estado de Veracruz.

La Evaluación fue realizada por Agropecuario UPOBESA, Asociación Civil, durante el

periodo de diciembre de 2013 a abril de 2014, a partir del contrato contraído con la

Delegación Estatal de la SAGARPA, a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación y

mediante la Licitación por Invitación a Cuando Menos Tres Personas para el desarrollo de

la Evaluación Estatal de Resultados 2013 del Programa de Sustentabilidad de los Recursos

Naturales, Componente COUSSA.

La atención se centró en el ejercicio fiscal 2011 y se midieron los cambios ocurridos hasta

2013 en seis indicadores.

El proceso para la realización de esta Evaluación fue dirigido y supervisado por el Comité

Técnico Estatal de Evaluación, quien a su vez fue responsable de la revisión y dictamen del

presente informe.

Agradecemos la colaboración de todas las personas que hicieron posible la realización de

esta Evaluación, a los beneficiarios del Componente COUSSA por su valioso tiempo y

atención para desarrollar las dinámicas propias de la investigación, a los servidores públicos

de la SAGARPA y del Gobierno del Estado por su cooperación, amabilidad y contribución

en cuanto sus importantes opiniones y recomendaciones.

1


Resumen ejecutivo

Metodología

La Evaluación de Resultados del Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales,

en su Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua tuvo como objetivo

valorar los cambios que han tenido los beneficiarios de los apoyos 2011 del COUSSA en

concurrencia con el Gobierno del Estado de Veracruz, analizando los aspectos que

contribuyeron u obstaculizaron la consecución de los objetivos del Componente.

La Evaluación se realizó con el método denominado “Antes-Después” (Before-After Study),

conforme a los Términos de Referencia, para el cual se analizaron datos de dos momentos

respecto al apoyo recibido por parte del grupo de beneficiarios 2011 del Componente. El

“Antes” corresponde al año agrícola 2010, compuesto por los ciclos Primavera-Verano 2010

y Otoño-Invierno 2010-11 y el “Después” al año agrícola 2013, ambos para el conjunto de

las actividades productivas, procediendo a las equivalencias respectivas. Estas diferencias

se calcularon mediante variables e indicadores, distinguiéndose tres niveles de indicadores:

de primero, segundo y tercer nivel.

Contexto sectorial en que se instrumentó el COUSSA

En cuestión ambiental, el 44.9% de los suelos del país están afectados por algún proceso

de degradación. Los estados que han transformado más intensamente sus ecosistemas

para dedicarlos a actividades agrícolas y pecuarias son Veracruz (75.5% de su superficie),

Tlaxcala (74%) y Tabasco (64.6%).

En el contexto político-administrativo, el cambio de administración más notable se observó

en el personal participante en la operación y supervisión del Programa. En el caso de la

SAGARPA, en los últimos años, su plantilla se ha reducido significativamente limitando la

capacidad institucional de la misma. Por parte de ejecutor –SEDARPA- derivado del cambio

de administración estatal, se renovó por completo la plantilla de personal relacionado con

el COUSSA.

En el plano social, Veracruz ocupó el lugar siete en porcentaje de población en pobreza

(58.5% de la población es pobre) y el cuatro en porcentaje de población en pobreza

extrema, ubicándose entre las diez entidades con mayor pobreza en el país.

En el contexto económico, Veracruz es un estado con vocación predominantemente

agropecuaria, dadas sus condiciones climáticas, diversidad de suelos y biótica así como

por su amplia disponibilidad de agua. Se siembran y cosechan más de 100 diferentes

cultivos en una superficie cercana a 1.5 millones de hectáreas, donde el 8% es de riego.

Son 18 sistemas producto los principales: caña de azúcar, maíz grano, cítricos, café cereza,

2


piña, entre otros. El 48% de la superficie estatal se destina a la ganadería, más de 3.6

millones de hectáreas son de pastoreo, donde principalmente se produce carne de bovino

y leche. En términos generales más del 65% de las Unidades de Producción son para

autoconsumo y/o subsistencia.

En cuestión geográfica, la precipitación media anual del Estado es de 1,484 milímetros, casi

el doble de la media nacional (772 mm). A pesar de su potencial hídrico, Veracruz no es

ajeno a los problemas que enfrenta el país en cuanto a disponibilidad de agua.

Cada año se deforestan de alrededor de 30 mil hectáreas, superficie que ha sido dedicada

a actividades ganaderas y agrícolas en más del 85% de los casos.

La descripción anterior destaca la presión que existe hacia los recursos naturales para las

actividades primarias, lo que conlleva diversos desafíos para el COUSSA entre los que

destaca: (1) contribuir al alivio de la pobreza; (2) abastecimiento de agua a la población,

paso uso doméstico y productivo; (3) fortalecimiento y diversificación de las actividades

agropecuarias; y finalmente, (4) un mejor uso y conservación de recursos naturales.

Diseño del COUSSA

El COUSSA en la entidad se opera bajo la modalidad en Concurrencia, de tal forma que

consideró la participación de la Delegación de la SAGARPA y del Gobierno del Estado,

representado por la SEDARPA coadyuvado por FIVERFAP responsable de administrar las

aportaciones que correspondieron a la Federación (75%) y al Estado (25%).

El objetivo particular del COUSSA bajo la modalidad de concurrencia fue el de “contribuir a

solventar el problema de degradación de suelos, sobreexplotación de la vegetación y de no

disponibilidad de agua para las actividades agropecuarias” (ROP SAGARPA, 2011). Para

lograr lo anterior, las obras apoyadas por el COUSSA consideraron la captación y

almacenamiento de agua así como prácticas de conservación de suelo, agua y vegetación.

El tipo de obras que apoya el Componente (señaladas en las ROP) son pertinentes y

adecuadas para la problemática estatal, en un primer esbozo, puesto que se enfocan en la

construcción de obras que permiten abastecer de agua a los productores agrícolas y

pecuarios para sus actividades y también permite la incorporación de sus superficies a

prácticas de conservación y uso sustentable de suelo, con lo que es posible contrarrestar

la degradación de los suelos de la entidad.

Los 52 municipios elegibles en las ROP 2011 se distribuyen en 9 de 12 DDR, sin embargo,

el 58% de ellos se concentra en la región norte del Estado, 38% en la región central y 4%

en la región sur. En tales regiones se alberga alrededor de 208,839 Unidades Económicas

Rurales, que equivalen al 48% del total estatal, con las cuales se conforma la Población

Potencial de atención por el Componente.

3


Para el ejercicio 2011, fueron implementados 18 proyectos distribuidos en 9 municipios, el

75% se localizó en los DDR Pánuco, Tuxpan, Huayacocotla y Martínez de la Torre, el 25%

restante de los proyectos se ubicó en 6 municipios de la región centro, donde se

implementaron 6 proyectos. En la región sur no se llevó a cabo ningún proyecto.

La gran mayoría de los conceptos de apoyo (79%) se enfocaron a obras de captación y

almacenamiento de agua, 14% fueron para obras y prácticas de conservación de suelo

mientras que 7% se enfocaron en la puesta en marcha de proyectos. El 83% de los

proyectos correspondieron a personas físicas y el resto se destinó a grupos de personas.

En cuanto a las obras de captación y almacenamiento de agua, el 87% consistió en bordos

para abrevadero de cortina de tierra compactada mientras que el 13% restante se distribuye

en proporciones iguales entre ollas de agua, tanques de almacenamiento y bebederos

pecuarios.

Del total de proyectos implementados, únicamente 12% contempla la construcción de más

de una obra.

Por cada proyecto implementado, la inversión total promedio es de $515,166.57 pesos,

cuando un proyecto integral requiere, en promedio de un millón de pesos para establecer

una serie de obras y prácticas que redunden en el beneficio trascendente de la zona o

microrregión tratada.

En general, las zonas de atención del Componente guardan congruencia con la

problemática general presente en la entidad respecto de la disponibilidad de agua y

degradación de suelo, entre otros factores relacionados. No obstante, el tipo de obra, su

diseño desde un enfoque integral y la falta de inclusión social pone de manifiesto:

Una baja orientación del gasto público a la conservación y uso sustentable del suelo en

la entidad, lo que resulta cuestionable si se toma en cuenta la deforestación de 30 mil

hectáreas cada año, la constante pérdida de vegetación derivado de la incorporación a

actividades para producción agrícola y pecuaria, y el sobrepastoreo característico de la

entidad.

Una baja sensibilización de conformar grupos de trabajo donde se busquen obras

integrales que modifiquen las condiciones desfavorables de una microrregión

seleccionada.

Gestión del COUSSA

Existen indicativos de una baja articulación entre la operación y planificación del

Componente, además de la falta de una cartera de proyectos integrales previamente

realizados y autorizados, pese a que se considera un presupuesto propio para tal fin.

4


La difusión del Componente por parte del SEDARPA es limitada y de manera discreta, de

tal forma que no hay mayores esfuerzos al respecto, justificado por el hecho de que existe

una sobredemanda de los apoyos del COUSSA y demás Programas que se operan bajo el

esquema en Concurrencia, desaprovechando el alcance de los Consejos de Desarrollo.

Para las etapas subsecuentes a la recepción de solicitudes, se detecta la falta de planes

operativos y procedimientos que hagan oportuno el trámite interno de las mismas, por lo

que existen demoras que ocasionan que las fechas de entrega de apoyos no sea favorable

para la construcción de las obras.

En la fase de selección, no se identificó una definición de criterios formales en los cuales

se sustente la selección de los mejores proyectos.

La construcción de las obras del ejercicio fiscal 2011 inició hasta ya entrado el año 2012,

situación que también se ve afectada por el desfase en las aportaciones estatales.

El SURI es poco actualizado y en muchas ocasiones es alimentado con información parcial

o poco fehaciente del contenido de las solicitudes, del dictamen y pago de quienes son

apoyadas.

Es recurrente la elaboración de “Proyectos tipo” que ponen en duda el uso de herramientas

participativas entre los beneficiarios.

Muchos técnicos que elaboran el proyecto forman parte de la empresa constructora, a lo

que se suma la falta de un directorio de empresas constructoras especializadas.

La supervisión de la operación del COUSSA, que corresponde a la Subdelegación de

Planeación de la Delegación Estatal SAGARPA, se limitó a una revisión documental de las

solicitudes ya autorizadas y a dar constancia de que obras hayan sido construidas, y no

constatar que las mismas cumplan los aspectos técnicos necesarios para su buen

funcionamiento y sostenibilidad.

Resultados del COUSSA

La medición de los resultados del COUSSA se realizó en tres niveles i) entregables o

productos (corto plazo); ii) de resultados (mediano plazo); y iii) de efectos directos e

indirectos (largo plazo), donde se valoran temas cuantitativamente y otros de forma

cualitativa.

Para el primer nivel, los bienes entregados se categorizaron en i) obra construida y ii)

planteamientos de desarrollo de la unidad(es) de producción. En ese último punto, se

evidenció que no existió un acompañamiento técnico, por lo que resulta cuestionable la

calidad de los proyectos.

5


Las obras construidas fueron de tres tipos: a) Bordos de cortina de tierra compactada

(89.4%), b) Tanques de almacenamiento (5.2%) y c) Repastización en agostaderos (5.2%).

Para las dos primeras se estimó la “Capacidad de captación de agua” en 17,630 m3 de agua

almacenada, que es suficiente para las actividades de tipo pecuario que llevan a cabo los

beneficiarios, siempre y cuando las condiciones de captación sean óptimas.

En lo que respecta a la percepción de los beneficiarios sobre la funcionalidad de las obras,

el 81% refieren que resuelven la problemática identificada, y, en general, se calificó la

“Funcionalidad de las obras” con un valor de 0.88 –en escala de 0 a 1- por lo que se

considera que el grado de aprovechamiento de la obra es alto.

Respecto a la sostenibilidad de las obras, los beneficiarios indican que existe una alta

corresponsabilidad por parte de ellos para dar mantenimiento a las obras, no obstante

ninguno señala la existencia de un programa que establezca los compromisos para dar

dicho mantenimiento; y la mayoría –más del 60%- señala que hay escasa participación para

tomar decisiones relacionadas con las obras, ni se tiene definido metas y objetivos para el

aprovechamiento de las obras.

En el caso de los obras grupales (17% de las obras) la “Capacidad autogestiva de los

beneficiarios” se cuantificó en un valor de 0.61 –escala de 0 a 1- por lo que se considera

que los productores tienen una media capacidad autogestiva, dado que: i) los beneficiarios

no definieron metas y objetivos iniciales en el proyecto; ii) se fortaleció medianamente la

organización de los beneficiarios; ii) hay una baja participación colectiva de los beneficiarios

para la toma de decisiones en torno al proyecto apoyado; y iv) no se logró concretar

inversiones complementarias al proyecto con recursos adicionales a los entregados por el

COUSSA. De tal forma, el valor general del indicador, considerando tanto a los beneficiarios

individuales como grupales, fue de 0.28, por lo que se trata de una baja capacidad

autogestiva.

En lo referente al destino del bien que aportan las obras concluidas, el 93% de los

beneficiarios destina el líquido almacenado para actividades pecuarias, siendo éste el único

uso que le dan, es decir, no se destina a actividades agrícolas o para consumo humano o

doméstico. El 7% restante de los beneficiarios señaló que no se le da ningún uso al líquido.

Entre los efectos atribuibles a las acciones de las obras, y a decir de los beneficiarios, el

87.5% adoptó algún tipo de plan de manejo pecuario con ajuste de la carga animal, rotación

de potreros y mejoramiento de pastizales, por lo que el coeficiente de agostadero antes del

apoyo fue de 0.92 y actualmente es de 0.65, lo que está dando paso a prácticas de

sobrepastoreo.

6


Conclusiones

1. Aun con una baja participación e involucramiento en el diseño de las obras por parte

de los beneficiarios, éstos se encuentran satisfechos con los apoyos que les fueron

brindados.

2. La implementación del Componente evaluados ha contribuido pobremente al

fortalecido el capital social en las localidades atendidas ya que la tendencia es la

búsqueda de beneficiarios individuales.

3. Las obras, dado el tipo y magnitud de las actividades productivas de los

beneficiarios, han resultado suficientes en cuanto a la capacidad de

almacenamiento de agua en lo individual, pero no generan cambios sustantivos

hacia un manejo sustentable de sus unidades de producción.

4. En materia de conservación del suelo, el diseño de la implementación del

Componente no ha favorecido este rubro.

5. En resumen, el COUSSA han contribuido marginalmente a resolver el problema que

dio paso a su diseño, y que en si se resume en revertir el deterioro de los recursos

suelo y agua, y el fomentar el uso sustentable de los mismos.

De tal forma, el Componente tiene retos significativos; el potencial de este instrumento de

política es enorme, siempre que se den las condiciones para lograr que los recursos tenga

una alta orientación a detonar el uso sustentable del suelo y agua de una microrregión

determinada.

Recomendaciones

Para una mejor eficacia del Componente es necesario:

1. Realizar un proceso completo de planificación territorial, donde el insumo

determinante es disponer de un diagnóstico territorial que identifique áreas potencial

donde se puede instrumentar obras integrales para la captación de agua y su

manejo sustentable, a la par de prácticas para la conservación y usos sustentable

del suelos.

2. Las actividades de dictamen y autorización de solicitudes deben ser consecuentes

con la planificación territorial, mismas que deben asegurar un acompañamiento por

parte de un técnico certificado auspiciado por el Componente.

3. Asimismo, es recomendable integrar un directorio de empresas y de técnicos que

cumplan el perfil y experiencia requeridos, de tal forma que se disponga de una

oferta de servicios que favorezca la realización de obras que cumpla con todos los

requerimientos establecidos en la planificación territorial y de los proyectos que

acompañan a las solicitudes.

4. Igualmente se requiere de una supervisión completa que abarque todo el proceso

de implementación, es decir, desde la elaboración de proyectos hasta la fase de

construcción de obras.

7


5. Resulta importante conformar un banco de información soportado por un Sistema

de Información Geográfica que integre las obras y áreas atendidas

georreferenciadas para que pueda ser consultado por lo actores que intervienen en

el seguimiento de las obras, y donde se pueda corroborar el avance de lo realizado

versus la planificación territorial.

En sí, se requiere un esfuerzo muy importante, sobre todo de voluntades políticas, para

mejorar la eficiencia y la efectividad del Componente, en el sentido de lograr una planeación

que refleje las necesidades de los territorios y regiones, pero sobre todo que la

implementación del COUSSA este conducida por dicha planificación.

8


Introducción

Cada vez más, la rendición de cuentas del sector público centra su atención en la obtención

de resultados más que en el exclusivo cumplimiento de normas y procedimientos. La

generación y utilización de información de desempeño en la administración pública es

esencial a fin de aumentar la responsabilidad de los actores y mejorar la toma de decisiones

respecto al uso del dinero público. La forma en que se hacen las cosas pierde importancia

relativa respecto a lo que se logra: un cambio fundamental que afecta, en última instancia,

a todos los aspectos del ciclo presupuestario.

En ese sentido, el interés del gobierno mexicano en mejorar la calidad del gasto público, a

través de la Evaluación, está demostrado por el marco legal que ha desarrollado en años

recientes y por el compromiso asumido por los funcionarios de las instituciones públicas

claves para diseñar e implementar un Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)

combinado con Presupuesto con base en Resultados (PbR). En el contexto de un proceso

presupuestario en el cual se tome en cuenta la información sobre el desempeño de los

programas, los resultados arrojados por las evaluaciones pueden ser usados por los

tomadores de decisiones para llevar a cabo programas y políticas de gestión más

apropiadas.

En función del tipo de información que se desee conocer es posible implementar

evaluaciones de diseño, de procesos, de consistencia y resultados, de impacto, entre otras.

La evaluación de resultados, por definición, se utiliza para estudiar los cambios en las

condiciones de los beneficiarios como consecuencia de los productos (tangibles e

intangibles) entregados por una intervención pública (con base en resultados previamente

definidos) en un horizonte de corto y mediano plazo. Comprende también la verificación del

grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de

gestión que permitan evaluar los resultados de la aplicación de los recursos públicos.

Por tanto, en apego a los Términos de Referencia (TdR) para la Evaluación Estatal de

Resultados del Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales 2013, emitidos por

la Dirección General de Evaluación y Planeación de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), el presente documento representa el

Informe Final de Evaluación de Resultados del Componente Conservación y Uso

Sustentable de Suelo y Agua en concurrencia, en el Estado de Veracruz, realizado por la

Entidad Consultora Estatal Agropecuario UPOBESA, A.C.

La presente Evaluación se realizó durante el periodo de diciembre de 2013 a abril de 2014

y tuvo como objetivo valorar los cambios que han tenido los beneficiarios de los apoyos

2011 del Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA) en

concurrencia con el Gobierno del Estado de Veracruz, analizando los aspectos que

contribuyeron u obstaculizaron la consecución de los objetivos del Componente y

formulando recomendaciones para mejorar la eficacia de su intervención pública.

9


Considerando que el objetivo específico del Componente COUSSA 2011 en concurrencia

fue “contribuir a solventar el problema de degradación de suelos, de sobre-explotación de

la vegetación y de no disponibilidad de agua; para las actividades agropecuarias” (ROP

SAGARPA, 2011), la Evaluación partió del supuesto de que las obras y prácticas apoyadas

por el Componente contribuyen a la conservación del suelo y agua, propiciando un uso

sustentable de los recursos naturales para la producción primaria, lo que se traduce en el

mediano plazo en una mejor calidad de vida en los territorios que son objeto de la

intervención del COUSSA.

De tal forma, la Evaluación estuvo orientada a estimar los cambios generados por el

Componente COUSSA en concurrencia en las Unidades de Producción beneficiadas en

2011. Cabe mencionar que después del tiempo transcurrido hasta la fecha se ha tenido un

lapso de madurez suficiente de los apoyos para expresar y, por ende, valorar sus

resultados.

Para cumplir con el objetivo planteado, la Evaluación se sustentó en una combinación de

métodos: cualitativo y cuantitativo, de modo que se pudieron obtener datos duros sobre los

resultados alcanzados por el Componente. Se buscó responder dos preguntas principales

mediante la medición de los efectos de los subsidios otorgados a los beneficiarios 2011 del

COUSSA en concurrencia: ¿Los beneficiarios han experimentado un mejoramiento en su

condición y/o problema inicial, como consecuencia de su participación en el COUSSA? y

¿Se ha contribuido significativamente a resolver el problema público que dio origen al

COUSSA?

Para ello, el estudio se realizó con el método denominado “Antes-Después” (Before-After

Study), conforme a los Términos de Referencia, para el cual se analizaron datos de esos

dos momentos respecto al apoyo recibido por parte del grupo de beneficiarios 2011 del

Componente. De tal forma, los cambios observables en las Unidades de Producción se

estimaron como la diferencia entre la situación anterior y la situación posterior, siendo el

punto de referencia la entrega de los apoyos de la intervención pública. Los momentos

“Antes” y “Después” del método de evaluación elegido se definen con una temporalidad

específica. El “Antes” corresponde al año agrícola 2010, compuesto por los ciclos

Primavera-Verano 2010 y Otoño-Invierno 2010-11 y el “Después” al año agrícola 2013,

ambos para el conjunto de las actividades productivas, procediendo a las equivalencias

respectivas.

Estas diferencias se calcularon mediante variables e indicadores, distinguiéndose tres

niveles de indicadores: de primero, segundo y tercer nivel. Los resultados de primer nivel

ocurren al momento en que las obras son entregadas y las prácticas son puestas en

marcha, son de tipo cuantitativo. Los resultados de segundo nivel fueron fundamentalmente

de tipo cualitativo e hicieron referencia al grado de utilización de las obras y la apropiación

de los beneficiarios de las mismas en un marco de autogestión. Finalmente, los resultados

de tercer nivel se enfocaron a la productividad, requiriendo de datos más amplios y precisos

10


como los referidos al incremento en la carga animal y de la superficie agrícola bajo riego en

los territorios apoyados.

Para la recolección de datos en campo se aplicaron dos tipos de instrumentos, la encuesta

a beneficiarios del COUSSA y entrevistas a profundidad a los actores clave involucrados

en la ejecución del Componente. La información derivada de las encuestas a beneficiarios

fue proporcionada por el Comité Técnico Estatal de Evaluación mientras que Agropecuario

UPOBESA, A.C. realizó directamente las entrevistas a los diversos servidores públicos y

demás actores involucrados con el COUSSA.

Es importante resaltar que la Evaluación se enfocó en aquellos municipios identificados

previamente como elegibles por el Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales,

toda vez que el Componente se focaliza únicamente en ciertos municipios del Estado a fin

de evitar la pulverización de los recursos presupuestales.

A partir de los resultados obtenidos, se redactó el presente documento, integrado por cinco

capítulos. De inicio, se establece el contexto sectorial en el que se instrumentó el COUSSA

brindando un panorama tanto nacional como estatal, en este último caso se hizo mención

del contexto político, social, económico, geográfico y ambiental observado.

En el capítulo 2 se analiza la congruencia del diseño del Componente en función del

problema estatal que busca atender y se presentan los elementos básicos como objetivos

del COUSSA, población potencial y objetivo, y los tipos de apoyo que ofrece. El fin del

capítulo fue definir qué aspectos del diseño del COUSSA podrían estar incidiendo en los

resultados del mismo.

El capítulo 3 presenta un análisis de las etapas clave de la operación del Componente,

destacando los mecanismos e instrumentos que contribuyen u obstaculizan el logro de los

objetivos del COUSSA en concurrencia. Este capítulo tuvo como propósito entender en qué

medida la gestión del Componente condiciona los resultados observados.

En el capítulo 4 se incluyó el análisis de los resultados del conjunto de indicadores

seleccionados, conforme a lo expuesto en los Términos de Referencia de la Evaluación,

distinguiendo en los tres niveles de resultados anteriormente mencionados.

Finalmente, en el capítulo 5 se integran las conclusiones y recomendaciones a las que se

llegó como parte de la Evaluación. Como parte de las conclusiones se presenta una

valoración analítica sobre los resultados cruciales que el Componente ha tenido en el

Estado de Veracruz.

En cuanto a las recomendaciones, se buscó que éstas fueran pertinentes y viables para

que, a través de su implementación, sea posible mejorar la eficiencia y eficacia de las

intervenciones desplegadas para atender la problemática que dio origen al Componente.

11


Capítulo 1

Contexto sectorial estatal

En este capítulo se presenta la caracterización del sector agropecuario estatal, haciendo

énfasis sobre la situación que prevalece en cuanto a los factores que condicionan el uso

sustentable de los recursos naturales para la producción primaria de las Unidades de

Producción Agropecuaria, así como los factores de contexto que pudieran influir en los

resultados del Componente COUSSA.

1.1 Contexto nacional

México, al igual que muchos países del mundo, enfrenta el deterioro y la pérdida de su

capital natural. Su población cada vez más numerosa ha generado, durante las últimas

décadas, un mayor ritmo e intensidad a la explotación de los recursos naturales, explotación

que se ha realizado bajo esquemas no sustentables, lo que ha llevado a la degradación de

los ecosistemas naturales a lo largo y ancho del territorio nacional así como al crecimiento

de los volúmenes de residuos que se emiten al aire y se depositan en la tierra y las aguas

nacionales.

De acuerdo con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT),

44.9% de los suelos del país están afectados por algún proceso de degradación. La

degradación química ocupa el primer lugar (34.04 millones de ha, 17.8% del territorio

nacional), seguida por la erosión hídrica (22.72 millones de ha, 11.9% del territorio), eólica

(18.12 millones de ha, 9.5% del territorio) y la degradación física (10.84 millones de ha,

5.7% del territorio). Los suelos sin degradación aparente equivalen al 55.1% del total

nacional (105.2 millones de ha) (SEMARNAT, 2012a). Figura 1.

Figura 1. Causas de la degradación de los suelos en México

Fuente: SEMARNAT, 2012. Informe de la Situación del Medio Ambiente en México.

12


Diversos factores son los que han generado la degradación ambiental y el agotamiento de

los recursos naturales, entre los que destacan la conversión de los ecosistemas naturales

a tierras productivas. Esta situación ha sido particularmente intensa en la costa del Golfo y

el centro del país. De acuerdo con la SEMARNAT (2008), los estados que han transformado

más intensamente sus ecosistemas para dedicarlos a actividades agrícolas y pecuarias son

Veracruz (75.5% de su superficie), Tlaxcala (74%) y Tabasco (64.6%). Por el contrario, los

estados con menores superficies agropecuarias son Baja California Sur (2.6%), Quintana

Roo (5.3%), Coahuila (6.1%) y Baja California (6.4%).

De acuerdo con información de la SAGARPA, la superficie agrícola sembrada en México

se ha mantenido relativamente constante en los últimos 20 años en alrededor de 20 millones

de ha, generando volúmenes de producción equivalentes unos 95 mil millones de dólares.

De la superficie sembrada, 3.3 millones de hectáreas se han incorporado a esa actividad,

cerca de 2.8 millones han sufrido el cambio de patrón de uso productivo y cerca de medio

millón han sido abandonadas, habitadas o semiutilizadas (SAGARPA, 2011).

Esas cifras deben analizarse desde los dos casos más comunes en el país: los productores

pequeños y medianos representan al sector de la población que ha abandonado o

cambiado el patrón agrícola, principalmente por abandono de sus parcelas para emplearse

en otro sector productivo, mientras que el productor grande ha incluido tecnologías a su

alcance para hacer eficiente su producción, logrando ciertos avances pero a costa de un

mayor desgaste de los recursos disponibles.

En cuestión de agroquímicos, su uso cada vez es más común en la producción de

alimentos. De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

(OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

(FAO), México consume cerca de 3.5 millones de toneladas anuales de dichos productos,

de los cuales cerca del 60% son de importación. Pero esta tendencia también impacta en

el medio ambiente ya que muchos de los sitios que son abandonados obedecen al deterioro

ocasionado al suelo y a la escasez de agua, principalmente.

Por otro lado, la ganadería se practica en todo el país, abarcando alrededor de 1.09 millones

de kilómetros cuadrados, es decir, cerca del 56% de la superficie total nacional, de acuerdo

a la Comisión Técnico Consultiva de Coeficientes de Agostadero (COTECOCA).

En cuestión de suelo, en México, las zonas muy áridas, áridas, semiáridas y subhúmedas

secas ocupan aproximadamente 128 millones de hectáreas, es decir, más de la mitad del

país. Esta situación resulta peculiar puesto que 60% de la superficie agrícola del país se

encuentra en las tierras secas (cuya precipitación anual es menor a 750 mm), y de este

total 42% se ubica en las zonas semiáridas (250 a 500 mm de precipitación al año) y 30%

en las subhúmedas secas (500 a 750 mm de precipitación al año) (SEMARNAT, 2008).

Dicha situación da cuenta de la importancia de aprovechar de manera sustentable del

recurso agua, indispensable para la actividades del sector primario.

13


Al respecto, la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) señala que existe un total de 460

mil millones de m3 de agua dulce. De éstas, tres cuartas partes (345 mil millones de m3) se

utilizan en la producción de alimentos. Hasta 2008 se tenían registrados 653 acuíferos, de

los cuales 282 tienen disponibilidad de agua en modalidad pública y 101 están en el carácter

de sobre-explotados.

De tal forma, tanto el suelo como el agua son el sustento de las actividades productivas

primarias como la agricultura y la ganadería. Es en este punto donde cobra relevancia el

Programa para la Sustentabilidad de los Recursos Naturales (PSRN) a través de su

Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (COUSSA), puesto que

la degradación del ambiente generalmente se acompaña, en el corto, mediano o largo

plazos, por la pérdida y el deterioro de los medios de subsistencia y de la calidad de vida

de muchas comunidades, especialmente las rurales, lo cual puede llevar a situaciones de

marginación y pobreza, resultando en fenómenos sociales negativos para la sociedad.

1.2 Contexto estatal

1.2.1 Contexto político

El Componente COUSSA se ha implementado en Veracruz desde 2008, bajo la modalidad

en Concurrencia con el Gobierno del Estado, lo que quiere decir que la operatividad corre

por cuenta del Estado (Instancia Ejecutora), y la SAGARPA vigila el cumplimiento de la

normatividad del Programa (Unidad Responsable). Para coadyuvar en la implementación,

el Estado puede colaborar con los municipios.

Al respecto, Veracruz se integra por 212 municipios, mismos que hacen cambio de

administración de personal cada 3 años, y para el 2014 el Congreso Estatal amplió a 4

años; es decir, para el periodo 2008 a 2013, se han renovado en dos ocasiones los

munícipes y para el 2014 inicia una nueva administración.

En el caso de la administración estatal, de 2004 a 2010, se desempeñó el Lic. Fidel Herrera

Beltrán y desde 2010 a la fecha, el Lic. Javier Duarte de Ochoa. Dichos cambios

administrativos tuvieron, como uno de sus efectos esperados, el cambio en la plantilla de

personal que operaba hasta entonces con el COUSSA. Los cambios se observaron

principalmente en la Unidad Técnica perteneciente a la Secretaría de Desarrollo

Agropecuario, Rural y Pesca (SEDARPA), en representación de Gobierno del Estado, y que

realiza las funciones operativas relacionadas con el Componente.

El cambio importante se observó en la SAGARPA, donde en un periodo de 4 años (de 2010

a 2013), cuatro personas se desempeñaron como Delegado Estatal. Pese a lo anterior, en

dicha instancia no se observaron cambios sustantivos en el personal que da seguimiento

del COUSSA, contrario a lo que ocurrió en SEDARPA donde, derivado del cambio de

14


administración estatal, se renovó por completo la plantilla de personal relacionado con el

Componente. A esto se suma la baja interlocución con los municipios dados los cambios

de administración antes señalados.

1.2.2 Contexto social

En el plano social, el COUSSA se instrumentó en un escenario estatal caracterizado por

“(…) desnutrición aguda en muchos municipios, analfabetismo, falta de servicios públicos

básicos, viviendas sin condiciones mínimas de higiene, aislamiento, desempleo elevado –

especialmente en el campo– y un gran sector de la población con remuneraciones muy

bajas (…)”. Lo que se traduce en que “(…) la situación actual del Estado de Veracruz es

adversa. Las debilidades que enfrenta en los ámbitos económico, social, ambiental y

político son numerosas y complejas” (PVD 2005-2010: 11-12). Todo ello ha originado que

“Veracruz, con respecto de las 32 entidades, ocupó el lugar siete en porcentaje de población

en pobreza y el cuatro en porcentaje de población en pobreza extrema. Por lo tanto,

Veracruz se ubica dentro de las diez entidades con mayor pobreza en el país.” (CONEVAL,

2012).

El 58.5% de la población se encuentra en situación de pobreza (4.46 millones de personas

de un total de 7.64 millones) por lo que tiene al menos una carencia social1 y carecen de

un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades básicas; el promedio de carencias de

esta población fue de 2.9, lo que quiere decir que entre la población en pobreza en Veracruz

se presentan a la vez casi tres de las siguientes situaciones: rezago educativo, falta de

acceso a los servicios de salud, falta de acceso a la seguridad social; poca o nula calidad y

espacios de la vivienda, falta de servicios básicos en la vivienda así como falta de acceso

a la alimentación. El no poder acceder a tres de los elementos señalados anteriormente

deja de manifiesto una situación precaria y sumamente vulnerable a aquellas personas que

las padecen.

Además, un 19.3% se encontraba en situación de pobreza extrema, lo que significa que

1.47 millones de personas tuvieron tres o más carencias sociales y no tuvieron un ingreso

suficiente para adquirir una canasta alimentaria; el promedio de carencias de esta población

fue de 3.9 (Cuadro 1).

Lo anterior se relaciona dado un bajo nivel de cobertura de acceso a los servicios sociales,

y el ingreso, por una parte, a los altos índices de desigualdad del propio ingreso e

incrementos en el valor de la canasta alimentaria; y por otra, al bajo nivel de rentabilidad

económica de las actividades productivas primarias; es decir, si bien los índices de precios

se han incrementado durante los últimos años, estos han sido a tasas inferiores respecto a

los principales insumos requeridos para las actividades productivas, como lo son los

agroquímicos y los combustibles.

1 Carencia se refiere a la incapacidad de una persona para acceder a uno o varios de los seis

aspectos siguientes: educación, salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos y/o alimentación.

15


De acuerdo con el CONEVAL (2012), con respecto de otras entidades federativas cuyo

Ingreso Corriente Total per Cápita (ICTPC) promedio para agosto de 2010 fue similar al del

estado de Veracruz, se observan los siguientes resultados (Cuadro 1).

Cuadro 1. Pobreza en Veracruz 2010

En

tid

ad

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era

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a

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ICTPC

promedio

agosto de

2010

Pobreza Pobreza extrema

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personas

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nas

Caren-

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medio

Guanajuato 14 2,378.60 48.6 2,675.60 2.4 8.4 464.9 3.5

SLP 11 2,368.80 52.6 1,360.30 2.6 15.5 400.1 3.8

Veracruz 7 2,297.20 58.5 4,467.70 2.9 19.3 1,472.90 3.9

Durango 12 2,285.30 51.3 840.6 2.3 10.3 169 3.6

Tabasco 8 2,198.70 57.3 1,286.20 2.7 13.6 305.4 3.7

Fuente: CONEVAL, 2012. Informe de pobreza y evaluación en el Estado de Veracruz.

ICTPC: Ingreso Corriente Total per Cápita

Nota: El lugar que ocupa se refiere al porcentaje de población en pobreza.

El total de la población se distribuyó en 20,828 localidades, de las cuales 20,513 son rurales

y 315 son urbanas (INEGI, 2010). De tal forma, el 40% de la población habita en zonas

rurales, lo que implica, por lo general, vivir en comunidades pequeñas (con menos de 2,500

habitantes), dispersas, mal comunicadas y con servicios escasos y deficientes, así como

dedicadas o dependientes, directa e indirectamente, de las actividades agropecuarias (25%

están ocupadas en el sector primario, STPS-INEGI). En ese sentido, 131 de sus 212

municipios son clasificados por el Consejo Nacional de Población (CONAPO) como de Alta

y Muy Alta Marginación.

Pese a que Veracruz no está considerado entre los estados con mayor emigración, los flujos

migratorios relacionados con la crisis agrícola se han acelerado y consolidado2, lo que

evidencia la ineludible relación entre el medio ambiente –y su deterioro- con la situación

económica tanto nacional como estatal y la población del Estado.

1.2.3 Contexto económico

Veracruz es la quinta economía a nivel nacional, con un Producto Interno Bruto (PIB) de

675.18 miles de millones de pesos (2008=100), aportando 5.4% del total de la producción

2 Para el año 2010 el porcentaje de población emigrante de Veracruz fue de 3.5%, superior al

porcentaje nacional de 3.3%, de acuerdo al INEGI. En 2012 el número de emigrantes veracruzanos

fue de 21,428 personas que migraron al extranjero mientras que 65,051 migraron a otros estados

del país, de acuerdo al CONAPO.

16


del país, sólo por debajo del Distrito Federal, el Estado de México, Nuevo León y Jalisco,

para 2012 (INEGI, 2012). En ese año, su estructura económica se distribuyó de la siguiente

manera: 4.26% en el sector primario (28.73 miles de mdp 2008=100, que representó el

7.2% del nacional), 41.59% en el secundario (280.80 miles de mdp) y el sector terciario con

54.15% (365.64 miles de mdp) (Figura 2). Al respecto, si se conjunta el sector primario y el

subsector de industria alimentaria; es decir, el sector alimentario, la aportación al PIB fue

de 8.02% (54.15 miles de mdp) del nacional.

Figura 2. Composición del PIB estatal, 2003-2012 (valores en porcentaje)

Fuente: Elaborado con datos del INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Nota: Cifras actualizadas del Sistema de Cuentas Nacionales de México, base 2008. P: Cifras preliminares a partir de la fecha en que se indica. R: Cifras revisadas a partir de la fecha en que se indica.

No obstante la participación económica estatal del sector alimentario, Veracruz es un

Estado con vocación predominantemente agropecuaria, dadas sus condiciones climáticas

(clima cálido subhúmedo en el 53.5% del territorio y cálido húmedo en el 41%, estos dos

climas predominan en la Llanura Costera del Golfo Norte y en la del Sur), diversidad de

suelos y biótica así como por su amplia disponibilidad de agua (la precipitación media

estatal es de 1,500 mm anuales y la temporada de lluvias más representativa en el Estado

abarca los meses de junio a octubre).

Por lo anterior, en la entidad se siembran y cosechan más de 100 diferentes cultivos en una

superficie cercana a 1.5 millones de hectáreas (7.1% de total nacional), de las cuales

únicamente el 8% es de riego y el resto es de temporal. Principalmente la agricultura se

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 R 2011 2012 P

Par

tici

pac

ión

po

rcen

tual

Año

Sector primario Sector secundario Sector terciario Lineal (Sector primario)

17


distribuye en 18 sistemas producto, entre los que destacan: el maíz grano, con 573,904.0

ha; caña de azúcar con 289,840.32 ha; naranja con 166,255 ha; café cereza con 145,827.07

ha y el limón con 40,058.97 ha. (SIAP-SIACON, 2012). Además, Veracruz ocupa los

primeros lugares en cuanto a diversidad de especies frutales. Destaca en los cítricos con

una superficie de 228,670 ha, mango con 22,354 ha, piña con 24,631 ha, plátano con

14,530 ha y papaya con casi 4,000 ha.

Por otra parte, cerca del 50% de la superficie total estatal presenta características

favorables para realizar agricultura mecanizada continua, con diferentes grados de aptitud.

Estas tierras se distribuyen tanto en el norte como en el centro y sur de la entidad. De

acuerdo con la SEMARNAT, la actividad agrícola se distribuye de la siguiente forma entre

los diferentes grupos de suelos:

Figura 3. Uso de suelo agrícola por grupo de suelos dominantes en Veracruz

Fuente: SAGARPA, 2008. Perspectiva del subsector agrícola en el Estado de Veracruz.

En general, la agricultura produjo en el 2007, 25.9 millones de toneladas y para 2012, 26.94

millones de toneladas, arrojando una Tasa Media Anual de Crecimiento (TMAC) de 0.78%.

Dicha producción representó en valor 18,689.07 millones de pesos en 2007, y se

incrementó a 25,686.89 mdp en 2012; es decir, una TMAC de 6.57% por arriba de la

nacional de 4.17% (a precios de 2007). A esto se puede sumar que el crecimiento

económico estuvo favorecido por la volatilidad en los precios, dado que, en general, el

rendimiento de 2007 (20.32 ton/ha.) a 2012 (18.96 ton/ha.) tuvo un decremento promedio

anual de 1.37% (Cuadro 2). Al respecto, en la sección siguiente se presentará el contexto

en el tema de la desertificación o deterioro de los suelos.

18


Cuadro 2. Producción agrícola en Veracruz, 2007-2012

Añ

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n

(2007 =

100)

2007 1.27 25.9 20.32 18,689.08 18,689.08

2008 1.39 25.54 18.38 20,821.16 19,545.22 -1.40% 11.40% 4.60%

2009 1.34 24.18 17.99 20,414.73 18,502.50 -5.30% -2.00% -5.30%

2010 1.35 26.12 19.4 26,516.55 23,019.54 8.00% 29.90% 24.40%

2011 1.36 25.25 18.56 27,355.39 22,874.25 -3.30% 3.20% -0.60%

2012 1.42 26.94 18.96 31,815.18 25,686.89 6.70% 16.30% 12.30%

Media 1.36 25.66 18.93 24,268.68 21,386.25

TMAC 2.19% 0.78% -1.37% 11.23% 6.57%

Fuente: Elaboración con datos de SIAP-SIACON. INPC de INEGI.

MDP: Millones de Pesos

Por otro lado, la entidad se ha destacado por su vocación pecuaria. Prueba de ello es que

la mayor parte de la superficie estatal (48%) se destina a la ganadería, de tal forma que

más de 3.6 millones de hectáreas son de pastoreo (PVD 2011-2016, 2011). En el caso de

producción de carne de bovino y leche, Veracruz ocupa el primero y sexto lugar a nivel

nacional, respectivamente. Esa importante producción se genera debido a que la entidad

posee el hato ganadero más grande del país (cuenta con el 12.58% del hato nacional,

equivalente a 3.7 millones de cabezas, seguido por Jalisco y Chiapas con el 9.15 y 8.58%,

respectivamente). La producción de leche de bovino alcanza 700 millones de litros anuales.

Sin embargo, la gran mayoría de ésta se logra con técnicas rústicas extensivas, su ordeña

es manual, con condiciones de baja inocuidad y sin infraestructura de enfriamiento.

Si bien es cierto que la actividad pecuaria es sobresaliente en el Estado, también lo es la

producción agrícola. Prueba de ello es que poco más de la mitad del valor de la producción

primaria en Veracruz corresponde precisamente a la producción agrícola, con sus más de

100 diferentes cultivos. De 2007 a 2012, con excepción de 2009, el valor de la producción

agrícola se mantuvo por encima del valor de la producción pecuaria, el cual es en promedio

de 45%. Por otro lado, el valor de la producción pesquera en la entidad muestra una

participación muy por debajo de las dos anteriores, pese a contar con extensos litorales, su

participación porcentual ha ido disminuyendo de 3.53% en 2007 a 1.92% en 2012. Por

último, la producción forestal en la entidad representa menos del 1% a lo largo del ciclo

estudiado (Figura 4).

19


De tal forma, queda de manifiesto la importancia que reviste en la entidad la producción

tanto pecuaria como agrícola, cuya participación en la producción primaria es casi

equivalente, dejando en segundo plano la producción pesquera y forestal.

Figura 4. Distribución porcentual del valor de la producción primaria estatal

Fuente: Elaboración con datos de SIAP, Anuario Pesquero 2011 y 2012 y Anuario Forestal 2007 a 2012.

Por otro lado, la producción en general ha mantenido un crecimiento en el lapso de tiempo

del año 2007 al 2011, aunque en el 2012 tuvo una caída en sus niveles de producción, es

posible notar que los valores de producción se han mantenido en crecimiento (Cuadro 3).

Cuadro 3. Producción de ganado bovino en Veracruz, 2007-2012

Año Inventario (cabezas)

Volumen de producción Valor de la producción (miles

de pesos)

Carne en Canal

(toneladas)

Leche Carne en

Canal Leche (miles de

litros)

2007 4,051,673 233,811.19 692,753.76 6,846,235.94 2,394,771.20

2008 3,622,995 242,542.76 683,202.69 7,517,801.55 2,551,557.77

2009 3,781,199 251,237.75 708,229.95 8,007,209.06 3,072,071.66

2010 3,866,149 261,581.30 722,464.76 8,745,067.43 3,500,404.38

2011 3,902,925 269,831.91 723,106.31 9,126,651.55 3,600,982.72

0.00%

10.00%

20.00%

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50.00%

60.00%

2007 2008 2009 2010 2011 2012

par

tici

pac

ión

po

rcen

tual

Año

Agrícola Pecuaria Pesquera Forestal

20


Año Inventario (cabezas)

Volumen de producción Valor de la producción (miles

de pesos)

Carne en Canal

(toneladas)

Leche Carne en

Canal Leche (miles de

litros)

2012 3,714,244 258,564.64 715,189.79 9,897,028.93 3,727,962.22

Promedio 3,823,198 252,928.26 707,491.21 8,356,665.74 3,141,291.66

TMAC -1.44% 1.69% 0.53% 6.33% 7.66%

Fuente: Elaboración con datos de SIACON.

Sin embargo, pese a que el tamaño del hato estatal ha ido disminuyendo en los últimos seis

años, su aún elevado volumen implica consecuencias debido a los recursos destinados

para aumentar la productividad tales como la superficie de pastoreo, demanda de forrajes,

agua y espacios para el desarrollo del ganado.

En cuanto a la producción de carne de pollo, en 2012 Veracruz ocupó el segundo lugar a

nivel nacional, con un volumen de producción de 294,323.38 toneladas, equivalente al

10.54% de la producción nacional, sólo por debajo de Jalisco, con el 11.24%. En lo referente

a producción de carne de cerdo, en 2012 la entidad ocupó el quinto lugar a nivel nacional,

con un volumen de producción de 105,995.92 toneladas, equivalente al 8.56% de la

producción nacional, por debajo de Jalisco, Sonora, Puebla y Guanajuato. Sin embargo, en

este sector existen grandes contrastes puesto que, por una parte, Veracruz tiene uno de

los inventarios de traspatio más numerosos a nivel nacional, mientras que por la otra, cuenta

con granjas con el más alto nivel tecnológico y la mayor productividad.

La importancia del sector primario y su potencial contrastan con el desempeño heterogéneo

de las regiones del Estado, estratos de productores y tipo de actividades, lo que obedece a

una combinación de factores como: a) la productividad física de las actividades

(rendimientos); b) la integración en los mercados locales y regionales (producción

estacional), y el grado de valor agregado de los procesos productivos; c) el grado de

capitalización; d) la disponibilidad de recursos naturales (suelo y agua) para la producción;

y e) el nivel de apropiación tecnológica tangible e intangible.

De acuerdo a la Línea Base 2008, en la entidad se tienen identificadas 436,668 Unidades

Económicas Rurales (UER), de las cuales, el 65% están conformadas por productores de

autoconsumo y de transición. Entre los productores de bajos ingresos la actividad agrícola

es considerada como una fuente parcial o secundaria de ingresos que es complementada

con otras actividades remuneradas para conformar el ingreso familiar, por lo que el tiempo

disponible de la fuerza laboral de los productores y de sus núcleos familiares es ocupado

en otras actividades fuera de sus unidades, lo que contribuye a mantener muy bajos niveles

de organización entre los productores (SAGARPA, 2009b).

A lo anterior se suman aspectos sociales como el hecho de que los jóvenes no intervienen

activamente como titulares de las unidades de producción; es decir, los jefes de las

21


unidades productivas mayormente son adultos mayores a 54 años. Además, 3 de cada 7

de esos adultos (mayores de 50 años) no saben leer ni escribir, aquellos con algún grado

de escolaridad no culminaron la educación primaria (4.7 años cursados) (INEGI, 2010).

Por la parte ocupacional, para 2013 se estimó un total de 3.11 millones de personas, de las

cuales 0.76 (90% hombres y 10% mujeres) estuvieron en el sector primario (11.3% del total

nacional), que del 2008 a la fecha su participación se incrementó en 0.95 puntos

porcentuales; es decir, pasó de una participación de 23.61 a 24.56% del total ocupado en

la entidad. Destaca que 53.7% (409,096 personas) de la población ocupada es considerado

trabajador subordinado y/o remunerado.

Por otro lado, en cuanto a las finanzas públicas de la entidad, se ha observado un

debilitamiento en el desempeño presupuestal. Las obligaciones financieras integradas por

el financiamiento bancario directo y las emisiones bursátiles contabilizaron un total de 19

mil 196 millones de pesos, mientras que los pasivos circulantes a proveedores, contratistas,

prestadores de servicios y otros registraron un saldo de 16 mil 200 millones de pesos al

término de 2010 (PVD 2011-2016, 2011). El crecimiento del saldo de la deuda pública del

Gobierno del Estado implica que una proporción importante de los recursos presupuestales

debe dedicarse al servicio de la misma, limitando los márgenes de maniobra de las finanzas

públicas estatales, lo que puede relacionarse con el continuo atraso y desfase en los

tiempos en que debería realizarse la aportación estatal del presupuesto del COUSSA,

situación que se aborda en el Capítulo 3.

1.2.4 Contexto geográfico y ambiental

Veracruz tiene una superficie de 72,826 kilómetros cuadrados (3.7% de la nacional) y ocupa

el lugar 11 a nivel nacional por ser de las entidades más grandes de la República Mexicana.

Dispone de una extensión litoral de 720 km. Por la entidad atraviesa la Sierra Madre Oriental

en casi todo su territorio, situación que obstaculiza la integración física del Estado por la

dificultad de establecer comunicaciones e infraestructura en localidades alejadas y

dispersas.

Se trata de un Estado con variedad de ecosistemas, cuerpos de agua, extensión de

bosques, selvas, zonas costeras, humedales así como zonas de vegetación árida. Su

diversidad biológica de flora y fauna está considerada como la tercera a nivel nacional,

derivado de la complejidad topográfica, climática e historia geológica. Su gradiente

altitudinal abarca desde las zonas de la llanura costera hasta la región de las altas

montañas, que rebasan los 5 mil metros sobre el nivel del mar. Además, Veracruz dispone

de 1.4 millones de hectáreas de bosques y selvas, cuenta con 33 subcuencas hidrológicas,

48 ríos y 116 mil hectáreas de estuarios (PVD 2011-2016, 2011).

El potencial hídrico superficial de Veracruz es de los más altos del país: su escurrimiento

superficial anual medio es de 121 mil millones de metros cúbicos, equivalente al 33% de

todo el escurrimiento superficial nacional, captado por las 33 subcuencas hidrológicas del

22


Estado, de las cuales 24 son principales y 9 son secundarias (CSVA, 2005). Lo anterior

representa alrededor del 12.8% del agua superficial embalsada del país.

La precipitación media anual del Estado es de 1,484 milímetros, casi el doble de la media

nacional que es de 772 milímetros. En el subsuelo hay reservas de agua subterránea con

una recarga renovable de 2,704 mm3/año, frente a una extracción de 1,652 mm3/año, lo que

implica una reserva excedente de 1,052 mm3/año, sin embargo, dichas reservas sólo se

encuentran en la parte central y en el sur del Estado (PVD 2011-2016, 2011).

A pesar de su potencial hídrico, Veracruz no es ajeno a los problemas que enfrenta el país

en cuanto a disponibilidad de agua. El crecimiento natural de la población, el proceso de

urbanización registrado en las últimas décadas y una economía productiva más intensiva

en el uso de agua han provocado un rápido aumento en su demanda, la cual no ha sido

posible satisfacer. La demanda de agua para uso agrícola en el Estado es de 1,950 mm3

anuales y se considera una eficiencia de 50%. Los retornos esperados del sector agrícola

se estiman en 975 mm3, volumen que se incorpora al subsuelo y a los cuerpos de agua sin

tratamiento (CSVA, 2005).

La mayor parte de los escurrimientos descargan al mar sin ser aprovechados plenamente,

en gran parte como consecuencia de la topografía del territorio. Además, el deterioro de las

fuentes de abastecimiento de agua y sus efectos sobre las actividades productivas han

originado una creciente escasez y contaminación del recurso, así como una mayor

vulnerabilidad de la población a los desastres naturales por la ausencia o exceso de agua.

Lo anterior se agrava por el deterioro de la infraestructura hidráulica, la cual se ha visto

vulnerable a los efectos de fenómenos meteorológicos y al deterioro del medio ambiente.

Las inundaciones, la obstrucción de cauces y la contaminación de los cuerpos de agua

impiden el suministro normal del líquido.

En 14 de los ríos más importantes de la entidad se registran niveles considerables de

contaminación, la que es originada principalmente por las descargas industriales de aguas

residuales sin tratamiento o con tratamiento deficiente. Otra fuente importante de

contaminación es la relativa a los retornos agrícolas, agua que no es aprovechada para los

cultivos y que de forma continua se escurre hacia las corrientes. Dichos escurrimientos

contienen elementos químicos tóxicos provenientes de los fertilizantes, fungicidas e

insecticidas. La situación se agrava si se considera que las descargas no son concentradas

en puntos específicos, sino que se distribuyen en todo el espacio regado, lo que además

puede propiciar la contaminación de acuíferos al infiltrarse el agua hacia el subsuelo.

La entidad cuenta aún con grandes superficies arboladas, cubiertas principalmente por

selvas y en menor escala por bosques de coníferas y latifoliadas, pero el recurso ha sido

mermado considerablemente debido a: 1) la deforestación intensa que ha sufrido al

extraerse maderas preciosas; 2) al ser eliminada la vegetación natural para incorporar los

terrenos a las actividades agropecuarias y 3) al asentarse de manera irregular la población.

23


Sin embargo, aún es posible realizar la explotación forestal en diversas áreas, la cual

deberá estar apegada a técnicas de manejo y conservación adecuadas.

En Veracruz se deforestan alrededor de 30 mil hectáreas anualmente (Programa

Veracruzano de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca 2011-2016, 2012). En las

regiones templadas es evidente el deterioro mientras que en las regiones tropicales no deja

de señalarse la magnitud del daño. Esa pérdida paulatina y constante de vegetación ha

sido sustituida por actividades ganaderas y agrícolas en más del 85% de los casos. La

deforestación de cerros y montañas ha aumentado el arrastre de sedimentos (asolvamiento

de cuerpos de agua), lo que ocasiona fuertes avenidas e inundaciones por la disminución

de la capacidad hidráulica de los cauces de los ríos, mismos que también se ven afectados

por la construcción de infraestructura. La superficie inundable en el Estado es de 6,275 km2,

el equivalente al 8% del territorio estatal. Las afectaciones alcanzan 2,189 localidades en

118 municipios, por lo que uno de cada seis veracruzanos se ve afectado por riesgos

hidrometeorológicos, situación que obedece al comportamiento histórico de las 33

subcuencas de la entidad (Cuadro Anexo 1).

El impacto negativo en el medio ambiente se incrementa con los efectos del cambio

climático, situación ante la cual Veracruz presenta un alto grado de vulnerabilidad. Basta

mencionar que en 2010, la entidad se vio afectada por el huracán Karl y la tormenta Mathew,

que derivaron en la declaratoria de desastre en la mayor parte de sus municipios, luego de

los daños causados en regiones productivas, ciudades inundadas y más de un millón de

personas damnificadas. Finalmente, las temporadas que identifican los riesgos potenciales

en el transcurso de un año en la entidad son: sequías con 153 días de duración, invierno

prolongado a 91 días, incendios forestales a 181 días, suradas a 151 días, efecto de nortes

a 231 días, granizadas a 92 días, lluvias y huracanes a 183 días, lo que se refleja en las

afectaciones hacia las actividades tanto agrícolas como ganaderas que sufren las

repercusiones directamente en la pérdida, daño o destrucción de cultivos, muerte de

ganado, daños en la infraestructura productiva, etc.

De tal forma, la situación de Veracruz es peculiar, considerando la gran disponibilidad de

recursos naturales con que cuenta, lo que se ha traducido en amplias oportunidades para

la producción agrícola así como la importancia que ha adquirido en cuestión de producción

ganadera. Sin embargo, muchos de esos logros se han alcanzado sin considerar a lo largo

de los procesos la propia sustentabilidad de los recursos empleados para la producción, lo

que constituye un modelo que debe ser readecuado a fin de garantizar la existencia,

disponibilidad y uso de los recursos naturales para las generaciones venideras, por lo que

el COUSSA se plantea como un mecanismo que permite a los productores de la entidad

adoptar ciertas prácticas enfocadas al uso de los recursos suelo y agua que, si son bien

implementadas, pueden redundar en beneficios considerables.

24


Capítulo 2

Diseño del COUSSA

En este capítulo se presentan los elementos básicos del diseño del COUSSA, como la

problemática que busca resolver en el Estado de Veracruz, objetivos, población potencial y

objetivo, y tipos de apoyo que ofrece. Asimismo, se incorpora un análisis sobre la

congruencia del diseño del Componente en función del problema comentado en el Capítulo

previo, en especial la pertinencia de los bienes y servicios que entrega el Componente. El

objetivo de este capítulo consiste en entender qué aspectos del diseño del COUSSA

podrían estar incidiendo en los resultados del mismo.

2.1 Programa de Sustentabilidad de los Recursos Naturales

A finales de 2007, se inició un proceso de ordenamiento de programas al interior de la

SAGARPA con el objetivo de eliminar duplicidades de apoyos con criterios de otorgamiento

diferentes, para crear programas y componentes especializados, lo que dio como resultado

la sustitución del Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en

Zonas de Siniestralidad Recurrente y Tierras Frágiles (PIASRE) por el Componente

COUSSA del Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción

Primaria (2008-2010) y posteriormente del Programa de Sustentabilidad de los Recursos

Naturales (2011-2013)3.

Dicho Programa consideró como objetivo central “contribuir a la conservación, uso y manejo

sustentable de los recursos naturales utilizados en la producción primaria mediante el

otorgamiento de apoyos y servicios que permitan desarrollar sistemas integrales, obras,

acciones y prácticas sustentables que ayuden a rescatar, preservar y potenciar los recursos

genéticos, inducir una nueva estructura productiva incluyendo cultivos para la producción

de insumos para bioenergéticos; el uso de fuentes alternativas de energía; así como a la

conservación y aprovechamiento sustentable del suelo, agua y vegetación de las unidades

productivas” (ROP SAGARPA, 2011).

El Programa estuvo compuesto por 7 Componentes, incluido el COUSSA, mismos que

consideraron objetivos particulares y poblaciones objetivo específicas, encontrándose el

Programa alineado con los objetivos de orden superior como es el Plan Nacional de

Desarrollo (PND) 2007-2012, Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) y el Programa

Sectorial de Desarrollo Agropecuario así como el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

3 Para 2014 el COUSSA está considerado en el Programa Integral de Desarrollo Rural.

25


2.2 Componente COUSSA

El Componente COUSSA tuvo como objetivo “contribuir a la conservación, uso y manejo

sustentable de los recursos naturales utilizados en la producción primaria mediante el pago

de apoyos y servicios que permitan a los productores rurales desarrollar proyectos

integrales que consideren el cálculo, diseño y ejecución de obras y prácticas para un

aprovechamiento adecuado de sus recursos, garantizando así su conservación y beneficio

futuro en favor de las nuevas generaciones de productores rurales” (ROP SAGARPA,

2011).

El COUSSA se operó bajo 4 modalidades: Desarrollo de las Zonas Áridas, Construcción de

Pequeñas Obras Hidráulicas (POH), COUSSA-PESA y Concurrencia, siendo ésta última

objeto de la presente Evaluación. La modalidad en Concurrencia consideró la participación

del Gobierno del Estado y la Delegación de la SAGARPA para la planeación y priorización

de los municipios a apoyar. La operación del COUSSA correspondió a la Instancia

Ejecutora, que fue el Gobierno del Estado de Veracruz, representado por la SEDARPA. El

seguimiento, supervisión y control fue competencia de la Delegación Estatal de la

SAGARPA mientras que el manejo de los recursos correspondió al Fideicomiso

Veracruzano de Fomento Agropecuario (FIVERFAP), quien tuvo las funciones de

administrar las aportaciones que correspondieron a la Federación (75%) y al Estado (25%)

así como autorizar y liberar los recursos para su respectivo pago a los beneficiarios.

El objetivo particular del COUSSA bajo la modalidad de Concurrencia fue el de “contribuir

a solventar el problema de degradación de suelos, sobreexplotación de la vegetación y de

no disponibilidad de agua para las actividades agropecuarias” (ROP SAGARPA, 2011).

Para lograr lo anterior, las obras apoyadas por el COUSSA consideraron la captación y

almacenamiento de agua así como prácticas de conservación de suelo, agua y vegetación.4

Dichas obras son pertinentes y adecuadas para la problemática estatal, en un primer

esbozo, puesto que se enfocan en la construcción de obras que permiten abastecer de

agua a los productores agrícolas y pecuarios para sus actividades y también permite la

incorporación de sus superficies a prácticas de conservación y uso sustentable de suelo,

con lo que es posible contrarrestar la degradación de los suelos de la entidad.

4 Obras de captación y almacenamiento de agua: bordos de tierra compactada, pequeñas presas de

mampostería o concreto, ollas de agua, aljibes, tanques de almacenamiento.

Obras y prácticas de conservación de suelo y agua: terrazas, presas filtrantes, zanjas de infiltración,

cabeceo de cárcavas, muros de contención, barreras vivas, cortinas rompeviento, surcado lister,

paso de rodillo aereador, cercado vivo y convencional para división de potreros, cercado para

establecimiento de áreas de exclusión, reforestación con especies nativas, repastización en

agostaderos, abonos verdes, guardaganados y acciones de drenaje.

26


2.3 Congruencia del diseño del COUSSA

2.3.1 Población objetivo y población atendida

La población objetivo del Componente COUSSA contempla tanto personas físicas como

morales que se dedican a actividades de producción agrícola y pecuaria, que se encuentran

organizadas en grupos de productores denominados Comité Pro-Proyecto y que se ubican

en los municipios clasificados por la SAGARPA como de mayor prioridad por el grado de

deterioro, escasez o sobreexplotación de sus recursos productivos primarios (suelo, agua

y vegetación), que se señalan en el Anexo LXI de las ROP 2011 para los programas de la

SAGARPA.

Considerando lo anterior, una de las estrategias principales del COUSSA es la focalización

de los apoyos en determinados municipios considerados como elegibles, tomando como

fundamento la problemática ambiental observada en cada uno. Lo anterior disminuye el

riesgo de que los recursos se dispersen, por lo que en esta fase resulta imprescindible llevar

a cabo un proceso de planeación anual de las inversiones. En ese sentido, con base en el

Anexo LXI de las ROP 2011, para ese ejercicio se consideraron como elegibles para

implementar obras COUSSA en el Estado de Veracruz un total de 52 municipios (Cuadro

Anexo 2), mismos que permanecieron constantes en las ROP para 2012 y 2013 mientras

que para 2014 los municipios se incrementaron a 76.

Los municipios elegibles en las ROP 2011 se distribuyen en nueve Distritos de Desarrollo

Rural (DDR), sin embargo, el 58% de ellos se concentra en la región norte del Estado,

conformada por los DDR Pánuco, Tuxpan, Huayacocotla y Martínez de la Torre,

caracterizados por tener un clima cálido subhúmedo (Figura Anexo 3). En esta parte del

territorio veracruzano se agudizan las condiciones de sequía a lo largo de varios meses al

año, lo que genera un deterioro constante del suelo. En la región central (DDR La Antigua,

Coatepec, Fortín y Veracruz) se localiza el 38% de los municipios elegibles mientras que

en la región sur (DDR Jáltipan) únicamente se encuentra el 4% de ellos. Para 2014 la

distribución se dio de la siguiente manera: 46% de los municipios considerados en las ROP

2014 se ubican en la zona norte de la entidad, 41% en la zona centro y 13% en la zona sur,

distribuyéndose en 11 DDR, por lo que únicamente se excluyó al DDR Ciudad Alemán.

El 48% de las UER se localizan en los municipios prioritarios identificados en las ROP (Ruiz,

2012), por lo que conforman como tal a la población potencial. Además, 44% de los

municipios elegibles están clasificados por el CONAPO como con Alta Marginación, 12%

con Muy Alta Marginación, mientras que 38% cuentan con Marginación Media y 6% con

nivel Bajo. Lo anterior es importante ya que da cuenta que más de la mitad de los municipios

considerados como prioritarios presentan niveles elevados de marginación, lo que se

traduce en alto analfabetismo, viviendas carentes de servicios, hacinamiento, poblaciones

pequeñas y con bajos salarios. Si se analiza por estratos, a nivel estatal, el 49% de las UER

se localizan en el grupo que cuenta con Bajo Nivel de Activos y Alta Marginación.

27


Para el ejercicio 2011, de los 52 municipios elegibles en las ROP, se seleccionaron 21

municipios para participar en la convocatoria (Cuadro Anexo 4). Su distribución se dio de la

siguiente manera: 52% de los municipios considerados se ubican en la región norte, 43%

en el centro y 5% en el sur, de tal forma, la mayor concentración se observa en la zona que

presenta más problemas en cuanto a disponibilidad de agua, guardando congruencia con

el Anexo LXI de las ROP 2011 para los programas de la SAGARPA.

De los 15 municipios en donde se aprobaron y llevaron a cabo las obras propias del

COUSSA (Cuadro Anexo 5), se observó que únicamente 5 de ellos (equivalentes al 33.3%),

estaban considerados en la convocatoria 2011, mientras que 9 municipios (60%) estaban

considerados en el Anexo LXI de las ROP 2011 pero no estaban contemplados en la

convocatoria en cuestión. Por último, un municipio apoyado (6.7%) no se considera en el

Anexo LXI y tampoco en la convocatoria. Lo anterior se encuentra contemplado en las ROP

2011, donde se señala que es posible atender a un municipio prioritario que no esté

contemplado en el Anexo LXI mediante una solicitud oficial por parte de la Delegación de

la SAGARPA hacia la Subsecretaría de Desarrollo Rural. Sin embargo, pese a que es

posible realizar dichas inclusiones, atender a un gran número de municipios que no estaban

considerados en la convocatoria pudiera reflejar una planeación ineficiente donde de inicio

se identifican ciertas zonas elegibles para un periodo específico pero después se atienden

otras.

Los proyectos apoyados por el COUSSA para el ejercicio 2011 se ubicaron principalmente

en la región norte del Estado, donde fueron implementados un total de 18 proyectos

distribuidos en 9 municipios, lo que equivale al 75% de los proyectos (distribuidos en los

DDR Pánuco, Tuxpan, Huayacocotla y Martínez de la Torre), el 25% restante de los

proyectos se ubicó en 6 municipios de la región centro, donde se implementaron 6 proyectos

(distribuidos en los DDR La Antigua, Coatepec, Fortín y Veracruz). Por tanto, en la región

sur no se llevó a cabo ningún proyecto (Cuadro Anexo 6).

Cabe resaltar que en 4 municipios de los DDR Pánuco y Tuxpan se implementó el 50% de

los proyectos del ejercicio 2011. Se trata de El Higo, Pánuco, Tamiahua y Tempoal, donde

se implementaron 3 proyectos en cada municipio. Sin embargo, en todos los casos se trata

de municipios que no estaban considerados en la convocatoria (El Higo tampoco se

considera en el Anexo LXI de las ROP). La elección de estas regiones se basa en las

características de desarrollo y servicios que se plantean en el Plan Veracruzano de

Desarrollo 2005-2010, en donde se menciona que las regiones de la Huasteca Alta y

Huasteca Baja (DDR Pánuco, Tuxpan y Huayacocotla) presentan los índices estatales más

altos de marginación y con poca infraestructura que propicie el buen manejo de los recursos

hídricos de la zona. Por lo tanto, las características del municipio El Higo coinciden con las

de los municipios susceptibles de apoyo considerados por las ROP de la SAGARPA.

Por lo tanto, las zonas de atención del Componente guardan congruencia con la

problemática general presente en la entidad respecto de la disponibilidad de agua y

degradación de suelo, entre otros factores relacionados.

28


2.3.2 Tipo de solicitudes

La solicitud de apoyo del Componente puede realizarse a través de 3 figuras: persona física,

persona moral y grupo de personas. En los Lineamientos Específicos de Operación del

Componente se señala que “se privilegiará en todo momento la autorización de las obras y

acciones de beneficio común o comunitario sobre aquellas de beneficio parcelario, familiar

o de grupo”. El alcance de los beneficios que se obtienen, en función del tipo de solicitante,

se cataloga como beneficio individual, grupal o común. Se consideran solicitudes de

beneficio para uso común cuando los apoyos solicitados no generan derechos de propiedad

y su uso presente y futuro se reglamenta en Asamblea a favor de la totalidad de productores

o habitantes de la localidad.

En el caso de Veracruz, 83% de los proyectos apoyados en el ejercicio 2011 corresponden

a personas físicas mientras que únicamente 17% se destinó a grupos de personas, por lo

que no se apoyó a grupos constituidos formalmente como personas morales. Esta

tendencia se presenta entre el total de proyectos que participaron en la convocatoria, donde

de un total de 208 proyectos el 92% correspondió a solicitudes de personas físicas y

únicamente el 8% fue de grupos de personas, lo que puede relacionarse con la manera en

que se llevó a cabo la difusión del Componente para ese ejercicio, aspecto que se abordará

en el Capítulo 3.

Para 2012 no se abrió ventanilla como tal, sino que se apoyaron algunos proyectos que

habían sido ingresados desde 2011. Para el ejercicio 2013 se observó un cambio radical ya

que el Sistema Único de Registro de Información (SURI) refleja que 95% de las solicitudes

corresponden a grupos de personas mientras que únicamente 5% son de personas físicas,

por lo que la manera en que se promovió el Componente jugó un factor determinante en

este aspecto. Para 2014 aún no se observan avances.

El tipo de solicitud se relaciona en gran medida con el estrato de productor, tipos de apoyos

entregados y la integralidad de los proyectos formulados, situaciones que se analizan en

las secciones siguientes.

2.3.3 Tipo de apoyos entregados

Para el ejercicio 2011, los tipos de apoyos considerados en la convocatoria fueron:

1. Obras de captación y almacenamiento de agua.

2. Obras y prácticas de conservación de suelo y agua.

3. Actividades productivo-conservacionistas.

3.1 Cultivos anuales a perennes en complemento al proyecto COUSSA.

3.2 Actividad agrícola a pecuaria.

4. Además, se podrá destinar hasta el 6% de los recursos del Componente para el

pago de elaboración y puesta en marcha de proyectos así como estudios que

29


garanticen la seguridad de la obra y su funcionalidad. El tipo de obras por cada

apoyo se detalla en el Cuadro Anexo 7.

La gran mayoría de los conceptos de apoyo (79%) se enfocaron a las obras de captación y

almacenamiento de agua, 14% de los apoyos fueron obras y prácticas de conservación de

suelo mientras que 7% se enfocaron para la puesta en marcha de proyectos (Figura 5), por

lo que en 2011 no se apoyaron obras enfocadas a actividades productivo-

conservacionistas. Dicha situación deja de manifiesto que las obras que buscan la

conservación y uso sustentable del suelo en la entidad no figuran como una práctica común,

lo que resulta cuestionable si se toma en cuenta la deforestación de 30 mil hectáreas cada

año, la constante pérdida de vegetación derivado de la incorporación a actividades para

producción agrícola y pecuaria, y el sobrepastoreo característico de la entidad.

Figura 5. Conceptos y tipos de obras apoyadas en el ejercicio 2011

Fuente: Elaborado con información del SURI.

Ahora bien, en cuanto a las obras de captación y almacenamiento de agua se observa una

clara inclinación por apoyar la construcción de bordos para abrevadero de cortina de tierra

compactada, prueba de ello es que el 87% de las obras destinadas para captar y almacenar

agua, en el ejercicio 2011, son precisamente bordos, mientras que el 13% restante se

distribuye en proporciones iguales entre ollas de agua, tanques de almacenamiento y

bebederos pecuarios. Tal situación se relaciona con el hecho de que el sector rural de

Obras de captación y almacenamiento de

agua 79%

Obras y prácticas de conservación de suelo

14%

Pago de elaboración y puesta en marcha de

proyectos7%

30


Veracruz es predominantemente ganadero, por lo que a través de los bordos para

abrevadero se busca abastecer de agua al ganado. Asimismo, se relaciona con el hecho

de que la gran mayoría de los beneficiarios son personas físicas puesto que las

dimensiones y capacidad de los bordos construidos son tales que abastecen a una cantidad

limitada de ganado y sólo por lapsos intermitentes de tiempo (únicamente en época de

lluvia). Los bebederos pecuarios son evidentemente para uso pecuario mientras que los

tanques de almacenamiento y ollas de agua se enfocan a la captación de agua para

consumo humano.

En cuanto a las escasas obras y prácticas de conservación de suelo, en el ejercicio 2011,

el 75% de las obras de este tipo se enfocaron en la adquisición de planta y plantación de

barreras vivas con especies perennes mientras que el 25% restante se trató de adquisición

de semillas de pasto y siembra para repastización en agostaderos (Figura 5). En el primer

caso se trata de obras que buscan la retención de suelo mientras que en el segundo se

trata de obras enfocadas a la producción de forraje para la alimentación del ganado, lo que

evidencia, de nueva cuenta, las actividades de tipo pecuario que realizan los beneficiarios

del COUSSA.

En lo que respecta a 2012, se observa la misma tendencia, 75% de los proyectos apoyados

correspondieron a bordos de cortina de tierra compactada mientras que para 2013 63% de

los proyectos que ingresaron al SURI tienen como obra principal dichos bordos aunque se

diversifican un poco más los conceptos de apoyo solicitados figurando la plantación y

reforestación (11%), presas de mampostería (8%), tanques de almacenamiento (6%),

caminos de acceso y saca-cosechas (5%), guardaganado (5%) así como otras obras (2%).

En este caso se hace referencia a los proyectos que ingresaron al SURI pudiendo o no ser

apoyados por el COUSSA.

En ese sentido, no debe perderse de vista que, pese a que Veracruz es una entidad en la

que su sector primario se sustenta en la ganadería, las obras destinadas a ese subsector y

enfocadas a la conservación y uso sustentable de suelo son casi nulas. Debe recordarse

que la entidad posee el hato ganadero más grande del país, cuya explotación se da de

manera extensiva, situación que no se está considerando en el tipo de apoyos solicitados

e implementados.

Por otra parte, se observó que los bordos de cortina de tierra compactada tienen capacidad

que va desde los 1,500 m3 hasta los 20,000 m3. En promedio, el costo de producción por

cada litro de capacidad va desde los $18.36 pesos hasta $26.29 pesos, por lo que se trata

de un costo alto, dado que estas obras sólo almacenan agua en la época de lluvia y que en

época de estiaje su uso y utilidad se vuelve nulo. Por cada proyecto implementado, la

inversión total promedio es de $515,166.57 pesos, cuando un proyecto integral requiere, en

promedio de un millón de pesos para establecer una serie de obras y prácticas que

redunden en el beneficio trascendente de la zona o microrregión tratada; es decir, se busca

mejorar las condiciones de sustentabilidad de una microrregión prioritaria mediante un

31


conjunto de obras que corresponde a un plan de desarrollo territorial, cuestión en la que se

ahondará en el siguiente punto.

2.3.4 Integralidad de los proyectos

Un elemento esencial del Componente COUSSA es la integralidad de las obras, lo que se

refiere al desarrollo, de manera planeada y sistematizada, de una serie de obras, prácticas

y acciones que resulten acordes a las condiciones del espacio territorial a atender. Lo ideal

es que los proyectos incluyan una obra principal, obras complementarias a la principal,

obras complementarias al proyecto integral así como prácticas vegetativas y agronómicas

complementarias al proyecto integral (Cuadro Anexo 8). La integralidad del proyecto se

alcanza con la inclusión y ubicación de las obras y prácticas que han identificado como

necesarias de acuerdo a las condiciones del territorio que se atenderá. Para ilustrarlo de

mejor manera se incluye un ejemplo de proyecto integral situado en el Estado de Oaxaca

(Figura Anexa 9).

Un aspecto que debe destacarse es que las ROP y los Lineamientos Específicos del

COUSSA no obligan ni incentivan la consecución de este enfoque de obra, únicamente se

maneja como el ideal de los proyectos, además, la integralidad no es un criterio que sea

considerado como necesario por el personal encargado de la revisión y dictaminación de

los proyectos.

La situación observada en la entidad dista mucho del ideal de integralidad de los proyectos.

Del total de proyectos implementados en 2011, únicamente 12% contempla la construcción

de más de una obra. Por lo general se trata de sólo una obra principal con alguna obra

complementaria a la principal. Tal es el caso de los bordos de cortina de tierra compactada,

donde éstos figuran como la obra principal y por lo general, incluyen un vertedor de

demasías (obra complementaria a la principal). Sin embargo, se dejan de lado las obras

complementarias al proyecto integral así como las prácticas vegetativas y agronómicas. La

misma situación se observa en los proyectos que únicamente consideran la construcción

de ollas de agua o tanques de almacenamiento, que podrían ser complementados con

líneas de conducción y prácticas vegetativas complementarias que garanticen la

funcionalidad de la obra al evitar azolves, por ejemplo.

Con base en lo anterior, es posible establecer que la elección de los conceptos apoyados

está incompleta, debido a que cerca del 90% de los proyectos no son integrales, puesto

que al tener el agua captada se debe planear la manera para hacerla llegar a su destino

final y para ello se requieren obras o conceptos complementarios a la obra principal.

Además, la capacidad de almacenamiento de las obras es insuficiente y eso hace que la

relación costo – beneficio no sea favorable.

Un elemento que debe resaltarse es que no se están apoyando obras de conservación y

restauración para las partes altas de las cuencas, siendo estos lugares los idóneos para

iniciar la reconversión y sustentabilidad de las mismas. Este componente maneja un

32


universo aproximado de 65 conceptos de apoyo, de los cuales, en la entidad, se están

utilizando máximo 8, es decir se cuenta con más de 50 tipos de obras o prácticas que habría

que considerar para potencializar los resultados obtenidos hasta hoy.

Los proyectos que consideran más de una obra contemplan bordos de cortina de tierra

compactada y bebederos pecuarios o bien bordos con plantación de barreras vivas. De tal

forma, no se están apoyando proyectos que realmente sean integrales por lo que no se

están logrando efectos de complementariedad y de sinergia.

Con base en lo anterior, se puede esperar que el Componente COUSSA alcance impactos

limitados en la entidad, en el sentido de que la diversidad de obras susceptibles de ser

implementadas no está siendo aprovechada adecuadamente, la mayor parte de las obras

consisten en bordos para abrevadero, por lo que se dejan relegadas las obras para la

conservación de suelo, de tal forma que, pese a la degradación de suelos de la entidad

debido al sobrepastoreo, no se están adoptando las medidas necesarias para lograr un uso

sustentable de los suelos ni su conservación.

Al respecto, en el Capítulo 4 se presentarán cuantitativamente los resultados encontrados

de las obras financiadas en 2011.

33


Capítulo 3

Gestión del Componente

En este capítulo se presenta el análisis de las etapas clave de la operación del Componente,

con el propósito de entender en qué medida su gestión condiciona los resultados de los

bienes financiados por el mismo.

3.1 Planeación del COUSSA

La planeación se limita a la disponibilidad presupuestal, misma que ha mostrado altibajos

para el periodo 2008 a 2011 (Cuadro 4), aunque en 2014 presenta un presupuesto histórico

de 132.28 millones de pesos. El presupuesto para 2011 fue menor en el periodo de tiempo

mostrado al igual que el número de personas beneficiadas por el Componente, sin

embargo, ha mostrado una tendencia a incrementarse en los años subsecuentes.

Cuadro 4. Presupuesto del COUSSA, 2008-2014

Año Presupuesto

(pesos)

Aportación

federal (pesos)

Aportación

estatal (pesos)

Solicitudes

apoyadas Beneficiarios

2008 30,532,111 19,845,872 10,686,239 71 3,927

2009 31,985,046 20,790,280 11,194,766 86 4,732

2010 21,228,527 18,728,527 2,500,000 46 724

2011 13,140,000 10,340,000 2,800,000 27 492

2012 42,053,334 30,986,667 11,066,667 No disponible No disponible



Fuente: Elaborado con información del Cierre Finiquito 2008 2009 y 2010, Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural

Sustentable 2012, 2013, 2014.

Se debe considerar que la planeación debería ser un eje fundamental del COUSSA,

tomando en cuenta que se trata de un Componente que no está abierto a la libre demanda,

sino que obedece a la identificación previa de los municipios con mayor grado de deterioro

del recurso suelo y dificultad para acceder al recurso agua. La estrategia de focalizar los

apoyos tiene como objetivo el concentrar los recursos en esas áreas más vulnerables,

evitando así su dispersión.

Como se mencionó anteriormente, en el Anexo XLI de las Reglas de Operación 2011 para

los programas de la SAGARPA se identifican 52 municipios del Estado de Veracruz que

son susceptibles de ser apoyados por el COUSSA. Dichos municipios han permanecido

constantes en las ROP 2012 y 2013, incrementándose a 76 para 2014. Aunado a la

identificación de esos municipios, la Instancia Ejecutora a través de la Delegación Estatal

34


de la SAGARPA puede llevar a cabo una selección de los municipios que habrán de ser

incluidos en la convocatoria.

Puesto que la modalidad del COUSSA en este caso es la de Concurrencia, la planeación

con el Gobierno Estatal resulta fundamental para definir las acciones a realizarse así como

el presupuesto destinado a ellas. En ese sentido, el primero de marzo de 2011 la SAGARPA

y el Gobierno del Estado celebraron el Convenio de Colaboración para el Desarrollo Rural

Sustentable, en el que se establecen las bases de coordinación y cooperación entre ambos,

con el fin de llevar a cabo proyectos, acciones y estrategias conjuntas para el desarrollo

rural sustentable. Posteriormente, en junio de 2011, en alcance al Convenio en cuestión, se

firmó el Anexo de Ejecución donde se señalan las metas programadas y áreas de atención

para el COUSSA y de los demás programas en Concurrencia de la SAGARPA. Para llegar

a dichos acuerdos, se sostienen negociaciones entre la Delegación de la SAGARPA y el

Gobierno del Estado.

En el Anexo de Ejecución 2011 se identificaron 25 municipios para los que se consideraron

obras de captación y almacenamiento de agua así como obras y prácticas de conservación

de suelo y agua, cada municipio consideró metas específicas reflejadas en forma de metros

cúbicos de agua captada y almacenada así como hectáreas incorporadas a prácticas

sustentables. Se esperaría que esos municipios se reflejaran en la convocatoria, sin

embargo, únicamente 36% de los municipios considerados en el Anexo de Ejecución fueron

contemplados para la convocatoria 2011, aunque muchos de los municipios que no fueron

considerados en la convocatoria, pero que se encontraban en el Anexo de Ejecución, fueron

apoyados con obras COUSSA en ese ejercicio, lo que da cuenta de cierta incongruencia

entre los distintos documentos que se elaboran.

De tal forma, en el Anexo de Ejecución se tienen metas programadas pero no se especifica

la manera sobre cómo se determinaron, es decir, no se cuenta con un documento que

sustente las decisiones tomadas para la definición de los municipios y tipo de apoyos que

serán entregados durante el ejercicio, lo que debe considerarse toda vez que la estrategia

del COUSSA es la focalización de los recursos hacia aquellos sitios donde se requieran los

apoyos en mayor medida, por lo que las decisiones en torno al establecimiento de metas

se realizan sin un sustento claro. Además, el Anexo de Ejecución se celebró tres meses

después de haberse emitido la convocatoria e incluso abierto la ventanilla de recepción de

solicitudes, por lo que existió un desfase entre las actividades que debieron ser las iniciales

y sobre las cuales se tendría que haber emitido la convocatoria y realizado la difusión

focalizada del Componente, dentro de las regiones identificadas como prioritarias y para el

tipo de proyectos que requiere dichas regiones.

Por otro lado, no se cuenta con una cartera de proyectos integrales previamente realizados

y autorizados, por lo que en cada ejercicio fiscal se analizan las solicitudes que ingresan y

se determina, en un cierto periodo de tiempo (para 2011 fueron alrededor de ocho meses),

cuales son elegibles, situación que ha limitado el realizar un dictamen de proyectos

35


orientados a resultados en el contexto de las problemáticas de sustentabilidad en las

regiones prioritarias.

Asimismo, conforme en evaluaciones previas y lo observado durante este trabajo, se

detecta la falta de planes operativos y procedimientos que hagan oportuno el trámite interno

de las solicitudes, por lo que existen demoras que ocasionan que las fechas de entrega de

apoyos no sea del todo favorable para la construcción de las obras, como es el caso de

obras de captación de agua en la temporada de lluvia o bien la repastización o prácticas

vegetativas en temporada de estiaje.

Por lo anterior, se puede sostener que no existe una planeación estratégica (orientada a

resultados) ni operativa rigurosa, lo que se refleja en el desfase de las actividades básicas

de planeación, demoras en los procesos y en la carencia de proyectos previamente

aprobados, por lo que puede esperarse que las obras que se apoyen no contribuyan en su

totalidad a la solución de la problemática ambiental presente en la Entidad ya que no está

claramente definido cómo se eligen los municipios a ser considerados como prioritarios en

los distintos documentos, sin tal claridad no existe certeza de que los proyectos apoyados

realmente contribuyan con las metas del Componente.

3.2 Difusión

Las actividades de difusión del COUSSA, y de todos los programas de la SAGARPA en el

Estado de Veracruz son llevadas a cabo por los DDR y los Centros de Apoyo para el

Desarrollo Rural (CADER), a lo que se suman también un esfuerzo menor por la SEDARPA

(Gobierno del Estado) conforme su capacidad institucional y presencia en el Estado.

La estrategia que utilizan los DDR es dar a conocer todas las convocatorias en las reuniones

de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, a nivel Distrital y Municipal, con

organizaciones de productores y ante autoridades municipales. Además, en su ejercicio

diario van dando a conocer las fechas de apertura de ventanilla, informan sobre los formatos

necesarios, publican la convocatoria en su sede y atienden las dudas que pudieran surgir

al respecto. Los DDR conocen cuáles de los municipios que conforman su zona son

susceptibles de ser apoyados por el COUSSA por lo que hacen precisiones en esos

municipios. No obstante, no hay una estrategia de difusión particular de la Delegación en

torno al COUSSA, sobre todo porque la responsabilidad de la implementación del mismo

corresponde al gobierno estatal; es decir, la SEDARPA.

La difusión por parte de la SEDARPA es limitada y de manera discreta, de tal forma que no

hay mayores esfuerzos al respecto, justificado por el hecho de que existe una

sobredemanda de los apoyos del COUSSA y demás Programas que se operan bajo el

esquema en Concurrencia, desaprovechando el alcance de los Consejos de Desarrollo.

36


En general no existe una difusión ex professo y focalizada en la población potencial, no se

han establecido mecanismos definidos para dar a conocer el Componente en las zonas de

atención prioritaria, situación que es favorecida por la falta de una planeación, tanto

estratégica como operativa y que es aprovechada por otros actores con intereses

económicos particulares.

Lo anterior ha contribuido al hecho de que los técnicos y empresas constructoras que

conocen el Componente sean quienes muchas veces muestran la iniciativa para acercarse

a grupos de personas que deseen ser apoyadas y son quienes, de manera muy limitada,

mencionan el Componente del que se trata, los requisitos y los tipos de apoyos.

Esa situación afecta directamente la implementación del COUSSA en la entidad ya que da

pie para que las obras no se realicen en zonas consideradas como prioritarias. Además, es

una de las causas de la implementación de un tipo preponderante de obra (como son los

bordos para abrevadero) puesto que si son los técnicos y empresas quienes se acercan a

los solicitantes, es de esperar que promuevan la construcción de obras en las que tienen

experiencia o de las cuales ya tienen proyectos elaborados, cuestión que se aborda en el

apartado referente a la elaboración e integración del proyecto.

3.3 Solicitud de apoyos

El plazo de recepción de solicitudes en ventanilla se programó del 15 de marzo al 15 de

abril de 2011, sin embargo, se extendió hasta el 29 de abril. En ese año, el Gobierno del

Estado, ante el pleno del Consejo Veracruzano de Desarrollo Rural, propuso la apertura de

ventanillas de recepción de solicitudes fuera de las instalaciones de la SAGARPA en

Veracruz (Delegación, DDR y CADER), por lo que en la convocatoria del COUSSA se

señaló que las solicitudes de apoyo podían entregarse en 13 ventanillas distribuidas a lo

largo del Estado, sin pertenecer ninguna a la SAGARPA.

Esta etapa puede representar una especie de filtro de las solicitudes, donde se haga una

primera revisión de los proyectos a fin de perfilar cuáles consideran criterios deseables (los

cuales se deben establecer previamente por la Unidad Técnica), sin embargo, para la

recepción de documentación se utilizó únicamente una lista de cotejo (check-list) donde se

plasmaban los elementos mínimos con los que debían contar los expedientes y se indicaba

si los tenía o no.

Dicha revisión se enfocó principalmente a los documentos de identificación de los

solicitantes, comprobantes de domicilio, comprobantes de propiedad o usufructo del terreno

donde se pretende establecer las obras, actas de conformación de comités pro-proyecto,

entre otros. De tal manera, durante esta etapa no se realizó un filtro efectivo de las

solicitudes, lo que se traduce en mayores cargas de trabajo para el personal responsable

de la revisión y dictaminación de los proyectos, generando un proceso poco ágil desde el

ingreso de las solicitudes hasta la notificación de aprobación de los proyectos.

37


Por otro lado, el SURI -que debe estar operando durante la recepción de solicitudes, lo cual

no fue así - se alimenta con la información de los solicitantes, se incluyen datos como el

municipio y localidad donde se establecerá el proyecto, nombre de los solicitantes, algunos

datos básicos del proyecto como el tipo de obras que se están solicitando, el monto de

aportación federal, estatal y de los beneficiarios, etc. De tal forma que únicamente se

descarga la información más elemental de las solicitudes, sin que permita vislumbrar si

cumple con otros criterios deseables como el enfoque integral, los alcances de los

beneficios, entre otros.

El SURI es el mecanismo de registro y seguimiento en la atención de solicitudes de los

apoyos y debe ser actualizado de manera permanente, puesto que es la fuente oficial para

el flujo de información en los avances físico financieros. Sin embargo, en la entidad se

observaron discrepancias entre lo señalado por Gobierno del Estado, que indica que el

SURI se actualiza cada mes y la Delegación de la SAGARPA, para quien el SURI ha llegado

a presentar importantes retrasos en la actualización de la información.

3.4 Selección de técnicos y empresas contratistas

Los proyectos integrales que se plantea el COUSSA requieren de un perfil especial en los

técnicos. Se debe tratar de profesionistas con experiencia para organizar y dirigir a

productores dedicados al sector rural que estén interesados en participar en el enfoque que

propone el Componente, deben tener la capacidad para proponer y proyectar obras

integrales viables de acuerdo a las necesidades de las áreas que se pretenda atender. Por

lo general, el perfil académico que se requiere es de ingenieros agrónomos, ingenieros

civiles, arquitectos, topógrafos y biólogos.

La situación observada en el Estado, es que no se han implementado mecanismos para

capacitar y acreditar a un grupo de profesionistas que cumplan con las características

deseadas para conformar un padrón de técnicos acreditados, a los que podrían recurrir los

solicitantes con la plena certeza de que se trata de personas que conocen el Componente

y que cuentan con los conocimientos necesarios para elaborar un buen proyecto sustentado

en un diagnóstico participativo que refleje las verdaderas necesidades de las zonas y

contemple las acciones idóneas para atacar las problemáticas observadas.

La mecánica observada es que los solicitantes acuden con alguna persona conocida que

acepte realizar su proyecto (en algunos casos es el técnico quien busca a los productores)

en el entendido de que únicamente se les pagará si el proyecto es aprobado. Incluso,

existen solicitudes donde los propios solicitantes elaboraron el proyecto. Ante esta

situación, se observa que la formulación de los proyectos no es del todo detallada y precisa,

carecen de rigor metodológico desde el enfoque esperado por el COUSSA, ya que se corre

el riesgo de invertir recursos propios para la elaboración de un proyecto que tal vez no sea

apoyado y esos gastos que realizan los técnicos y solicitantes no serán recuperables.

38


Pese a que en la normatividad del COUSSA se señala que se podrá destinar hasta el 6%

de los recursos del Componente para el pago de elaboración y puesta en marcha de

proyectos, en realidad los solicitantes desconocen esta facilidad, lo que resulta

incongruente con el hecho de que en 2011 se aprobaron recursos (más de un millón y medio

de pesos) bajo el concepto del 6% destinado a la elaboración y puesta en marcha de

proyectos.

Esta situación es una debilidad de la implementación del COUSSA en el Estado, puesto

que la elaboración de proyectos es una fase esencial del Componente, es donde se

plasmarán todas las características de las obras, se hará su descripción, se analizará su

pertinencia y se estimarán los cálculos necesarios para que el diseño de las obras sea

funcional y se refleje en el adecuado funcionamiento de éstas, por lo que si las personas

que realizan los proyectos no son las adecuadas, los resultados se reflejarán en forma de

obras mal diseñadas y poco funcionales.

Por último, se está desaprovechando la oportunidad de que el Centro Estatal de

Capacitación y Seguimiento (CECS), representado por la Universidad Veracruzana, brinde

una supervisión y evaluación de los técnicos, lo que resultaría muy positivo ya que

establecería un mayor orden y control en las funciones del técnico desde que lleva a cabo

las actividades del diagnóstico participativo con los solicitantes hasta el acompañamiento

que debe dar a lo largo de la construcción de las obras.

En cuanto a la selección de las empresas contratistas, la situación dista mucho del ideal.

Esto se debe a que muchas veces el técnico que elabora el proyecto forma parte de la

empresa constructora, lo que resulta inadecuado ya que la figura del técnico debería ser

independiente de la empresa en el sentido de que realice las estimaciones de costos sin un

interés particular por favorecer a la empresa.

Otro elemento observado es que no se cuenta con un directorio de empresas constructoras,

lo que permitiría conocer qué empresas cuentan con la experiencia y los recursos para

construir obras COUSSA y al mismo tiempo facilitaría a los beneficiarios acceder a una lista

amplia de empresas para que investigaran libremente y decidieran cuál es la empresa que

más se apega a sus deseos y necesidades. Las labores de Gobierno del Estado se reducen

a revisar cuál fue la empresa seleccionada y solicitar su currículum.

Para 2011, 13 empresas distintas fueron contratadas para la construcción de las obras

COUSSA, donde 35% de ellas atendieron la implementación de sólo un proyecto, el 65%

restante se encargó de la atención de 2 o más proyectos, en el caso más notorio, una misma

empresa construyó las obras de 6 proyectos distintos, situación que se aborda en el

siguiente apartado.

En general, se carece de rigor técnico para identificar y seleccionar técnicos y constructoras,

tampoco se han adoptado mecanismos para generar el capital técnico y de experiencia en

estos temas, por lo que la selección o participación de estos dos importantes actores,

39


técnico y constructora, apunta a una discrecionalidad en el actuar del COUSSA en el

Estado.

3.5 Elaboración e integración del proyecto ejecutivo

La elaboración e integración del proyecto ejecutivo se sustenta en el Anexo LXIII de las

ROP de la SAGARPA en donde se hace referencia al Guion Mínimo para la Elaboración de

los Proyectos COUSSA, que se trata de una serie de elementos e información con los que

debe contar cada proyecto que pretenda ser apoyado por el Componente.5

La situación observada en la entidad es que por lo general se cuenta con “proyectos tipo”,

es decir, puesto que la mayor parte de las obras solicitadas son bordos para abrevadero de

cortina de tierra compactada, muchas ocasiones la estructura y diseño de los proyectos es

muy similar, lo que se hace más evidente en los casos en que la empresa contratista es la

misma para varios proyectos.

Como ejemplo de lo anterior, seis de los proyectos aprobados en 2011 fueron implementados por la misma empresa, en todos los casos, la obra principal fue un bordo con una capacidad para 20,000 m3 de agua. Los montos de la inversión total de los proyectos así como las aportaciones tanto del Componente como de los beneficiarios fueron exactamente idénticas entre los 6 proyectos, por lo que esa empresa implementó proyectos por un monto total de $2,640,597.84 pesos, mientras que las empresas que implementaron un solo proyecto manejaron una inversión promedio de $461,511.45 pesos.

Esa situación deja en evidencia dos cuestiones: i) la propia empresa constructora es la que

elaboró los proyectos; ii) la empresa presenta los mismos proyectos y sólo cambia la

información básica de los solicitantes y el lugar preciso de establecimiento de obras. Lo

anterior genera la duda de si realmente las obras y los proyectos están surgiendo de un

proceso de planeación donde se cuente con la participación de los solicitantes o se están

promoviendo sólo ciertas obras por la facilidad que representa contar con un proyecto ya

elaborado.

Por otro lado, en la opinión de algunos actores entrevistados, existe una notoria

discrepancia en los costos para producir una determinada obra de captación y

almacenamiento de agua entre el COUSSA y su antecedente en el Estado, el PIASRE. A

decir de los entrevistados, una misma obra construida durante el PIASRE alcanzaba un

costo 3 o 4 veces mayor bajo la operación del COUSSA, lo que se da al sobreestimar los

precios de los conceptos, situación que se encuentra normada al existir una lista de precios

máximos de referencia pero que al parecer no se considera.

5 Los puntos considerados en el Guion Mínimo son: Responsable de la elaboración del proyecto; objetivos, metas e indicadores; resumen ejecutivo, localización y descripción específica del sitio del proyecto; descripción técnica del proyecto.

40


Por lo tanto, los proyectos que han sido elaborados de manera deficiente pueden provocar

que las obras sean construidas de la misma manera, generando en el corto plazo poca

funcionalidad o su deterioro total. Además, los “proyectos tipo” pueden obviar las

características específicas de las zonas, como tipo de suelo o la topografía, de tal manera

que podrían no resultar las idóneas para las zonas en cuestión.

Lo anterior afecta directamente los resultados observados con el COUSSA ya que una obra

con poca funcionalidad u ociosa no representará beneficio alguno para los productores,

únicamente se generará una pérdida de los recursos limitados con que cuenta el

Componente.

3.6 Selección de beneficiarios

Bajo la operación del COUSSA en Concurrencia, la selección de los beneficiarios es una

labor que corresponde a Gobierno del Estado, representado por la SEDARPA a través de

su Unidad Técnica. Derivado del proceso de recepción y registro de solicitudes realizado

entre marzo y abril de 2011, la Unidad Técnica se dio a la tarea de revisar cada uno de los

proyectos y solicitudes entregadas, asignarles el folio y definir cuáles serán apoyados por

el COUSSA. Esta tarea es muy importante ya que implica establecer criterios de selección

para definir cuáles solicitudes serán consideradas como prioritarias y por qué.

La Unidad Técnica señala que, por lo general, los proyectos llegan incompletos a las

ventanillas autorizadas y es hasta que la Unidad Técnica les asigna el folio cuando los

solicitantes empiezan a invertir más recursos en su elaboración, complementando con

planos, levantamientos y demás estudios. Lo anterior sucede porque los gastos derivados

por la elaboración de los proyectos son absorbidos completamente por los solicitantes, por

lo que hasta que tienen la plena certeza de que ya tienen un folio asignado y de que serán

considerados para concursar por los apoyos del COUSSA es cuando complementan sus

proyectos en el periodo de tiempo permitido.

La cuestión más relevante que se observó fue que no se han definido criterios claros y

formales en los cuales se sustente la selección de los proyectos. El mecanismo que se

sigue es el revisar la integración del proyecto, es decir, si cuenta con los documentos que

deben conformarlo. Por lo general ningún proyecto está completo, por lo que se seleccionan

los proyectos que cuenten con la mayor documentación posible y se revisan los elementos

básicos de los proyectos, como el tipo de obras y sus indicadores. En función de esa

revisión se decide si son obras adecuadas. Si de acuerdo al criterio de la Unidad Técnica,

en una localidad las condiciones no son aptas para cierto tipo de obras esos proyectos no

se apoyan, lo mismo ocurre cuando ya existe un gran número de obras iguales en una

misma localidad. Cabe señalar que se trata de criterios no definidos.

Es en este punto donde hay un vacío ya que no existe un criterio formal que sustente el

dictamen positivo de la Unidad Técnica, por lo que se basa únicamente en el criterio del

41


personal encargado de realizar la revisión y dictaminación de los proyectos; es decir, es un

proceso causídico. Además, no existe un Sistema de Información Geográfica desarrollado

para ubicar las obras mediante sus coordenadas geográficas, por lo que se tiene que

recurrir a expedientes de ejercicios anteriores cuando se quiere conocer si en una cierta

localidad ya se cuenta con determinadas obras. Se trata entonces de una cuestión

sumamente delicada ya que la selección de los proyectos que serán apoyados no se

sustenta en una base sólida de criterios previamente elaborados y definidos.

Al respecto, la Delegación de la SAGARPA ve limitadas sus funciones ya que por

normatividad la selección de proyectos y, en general, la operación del COUSSA le

corresponde al Gobierno del Estado, sin que exista una coordinación interinstitucional

mediante la cual la Delegación participe, al menos con derecho a voz, en la selección de

los proyectos. Lo anterior sucede pese a que en los Lineamientos de Operación del

COUSSA se establece que “la Delegación estará al tanto de la información que se derive

de la operación para evitar duplicidad en los apoyos”.

Después de su aprobación por parte de la Unidad Técnica las solicitudes son tratadas en

las sesiones del Comité Técnico del FIVERFAP donde se decide su aprobación final, la cual

se formaliza a través de un oficio dirigido al solicitante donde se le informa que su solicitud

fue dictaminada como positiva. Para el ejercicio 2011, las sesiones del FIVERFAP donde

se aprobó el 91% de los proyectos positivos se celebraron en noviembre de ese año,

mientras que el 9% restante se celebró en agosto del mismo año. De tal forma, transcurrió

un lapso de 7 meses en promedio, desde la entrega de solicitudes en ventanilla, para que

la gran mayoría de los productores fueran informados sobre la dictaminación de su solicitud,

plazo ciertamente largo que originó que la construcción de las obras iniciara hasta ya

entrado el año 2012.

En ese sentido, las ROP y los Lineamientos de Operación 2011, si bien no indicaron un

plazo para la dictaminación de las solicitudes, sí establecen que a más tardar al 30 de

noviembre debe estar concluida la entrega y/o pago de los apoyos y si el proyecto por su

complejidad amerita rebasar esta fecha se deberá formular un convenio de concertación.

Al respecto en la convocatoria se señaló que los resultados se darían a conocer a más

tardar el primer día hábil de la semana siguiente a la conclusión del proceso de dictamen.

Por lo tanto, la ausencia de criterios establecidos para la selección de los beneficiarios

ocasiona poca transparencia respecto del proceso, la gran demanda del Componente, que

puede deberse a una mala estrategia de focalización, ocasiona que los tiempos requeridos

para la revisión de las solicitudes se alargue, lo que a su vez ocasiona retrasos en el inicio

de la construcción de las obras. Todo ello repercute en los beneficios hacia los productores,

de tal forma que una obra de captación de agua finalizada en época de estiaje permanecerá

ociosa hasta que inicie la temporada de lluvias mientras que la siembra de especies

vegetativas o repastización puede no ser exitosa debido a la falta de lluvia.

42


3.7 Construcción y supervisión de obras

Una de las funciones de la Delegación de la SAGARPA, a través de la Subdelegación de

Planeación y Desarrollo Rural, es la supervisión del cien por ciento de las obras COUSSA

apoyadas. Para ello ha contratado personal externo –conocidos como Prestadores de

Servicios Integrales (PSI)- con cargo a los Gastos de Operación que le corresponden (2%

del total convenido para el COUSSA). El primer elemento a resaltar es que la supervisión

se realiza al concluir las distintas etapas del circuito operativo (ventanillas, dictamen,

construcción y entrega de obra) ya cuando las obras han sido construidas, por lo que las

actividades se enfocan únicamente en verificar que la obra exista y constatar sus

características generales.

Para que la supervisión inicie actividades es imprescindible contar con las solicitudes y

expedientes de la obra, es decir, con el proyecto integral. Dicha documentación la posee la

Unidad Técnica en físico sin que exista un respaldo electrónico, a pesar de que la

normatividad lo exige. Para poder realizar la supervisión, por lo general, los PSI solicitan

una copia del proyecto integral a fin de poder contrastar la obra en físico con el diseño que

se planteó y donde se plasma el tipo específico de obras, los materiales, volúmenes de

obra, dimensiones, capacidad, etc. lo que representa los datos necesarios que se deben de

conocer para poder realizar una supervisión. El PSI, a través de la Subdelegación de

Planeación, solicita por escrito dicha documentación al Gobierno del Estado, quien da

respuesta inoportunamente. Esta situación es impermisible ya que por norma, tanto la

SAGARPA como Gobierno del Estado deberían contar con una copia del proyecto además

de que debería de asegurarse de contar con toda la información en un disco compacto.

Pese a que en el SURI se descarga información sobre los solicitantes y las obras, ésta no

es suficiente ya que únicamente contiene el tipo de obra y su costo unitario así como los

montos de apoyo, por lo que no se pueden extraer datos precisos del sistema.

En algunos casos, los PSI realizan la supervisión sin proyecto por lo que acuden a los

lugares donde se establecieron las obras y registran únicamente lo que observan, tal como

el tipo de obras, sus dimensiones y demás características visibles. En este caso, se llena

un formato denominado “Visitas de verificación/inspección de la aplicación de apoyos”

donde, de inicio, se señala si la obra se localizó en campo. Después se plasman las

coordenadas geográficas de las obras, los principales materiales empleados, las

dimensiones, volúmenes de obra, cantidad y espaciamiento, el porcentaje de avance de

obra, se registra si presenta algún problema y se pregunta la opinión del beneficiario. Lo

anterior se realiza tanto para la obra principal como para las complementarias.

Derivado de esas visitas de verificación y supervisión, se observó que una importante

cantidad de los reportes señalan no haber localizado la obra o que no se conocía sobre su

existencia, situación que evidencia la falta de transparencia con la que se conduce el

Componente en la entidad.

43


En los casos donde las obras han sido concluidas, la supervisión realizada no resulta

adecuada ya que no se brinda el seguimiento de cada una de las fases del proceso de

construcción de las obras, con objeto de identificar, en un momento oportuno, situaciones

en las que la construcción física no se esté apegando al diseño de las obras así como otros

factores que no estuvieran contemplados. Lo anterior resultaría muy efectivo para evitar

situaciones en las que las obras presenten fallas en su construcción que dañen su

funcionalidad, como es el caso de Veracruz, donde los PSI y personal de la Delegación han

identificado obras, especialmente ollas de agua, que nunca lograron una buena captación

de agua, derivado de fallas en su construcción, además de que únicamente se consideró la

excavación dejando de lado las obras complementarias como son canal de llamada para

escorrentías, vertedor de demasías, un sistema de conducción con un tanque de

almacenamiento, bebederos pecuarios, cerca perimetral, etc., por lo que las obras en

realidad no llegaron a ser funcionales, ya que al no existir un cerco el ganado bebía

directamente de las ollas y contaminaba el líquido. También, se ignoró el hecho de que a

60 cm de profundidad del terreno destinado a la construcción de las ollas existía arena, por

lo que el agua captada se filtraba, situación que se agravaba al no contar con revestimiento

de geomembranas.

Otro tema relevante se refiere a las ministraciones de los pagos, las cuales no se realizan

conforme el avance en la construcción de obras, es decir, los pagos se realizan sin la

verificación física del Gobierno del Estado, mismo que únicamente requiere un escrito de

avance por las empresas y firmada por el Comité Pro-Proyecto, por lo que realmente no se

tiene la plena certeza de que la estimación del avance de la construcción sea certera. Al

respecto los propios beneficiarios, a pesar de que la firman, por lo general no cuentan con

la capacidad técnica necesaria para determinar si los indicadores plasmados en realidad se

han alcanzado. A pesar de que la Unidad Técnica también realiza visitas a las obras, no se

realizan bajo un calendario de trabajo formal, estructurado y periódico.

Por lo anterior, se sustenta el hecho que existe una supervisión muy débil, es decir, no hay

un seguimiento de la construcción de las obras que analice desde la etapa del diseño de

las obras, verifique la integralidad de los proyectos, avale la elección del sitio para el

establecimiento de las obras, y brinde seguimiento hasta su construcción y entrega a los

beneficiarios, a fin de que los recursos del Componente, que si bien son limitados, rindan

los efectos esperados y beneficien a la población y no únicamente permanezcan como

obras ociosas.

3.8 Esquema de pagos

En el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable se establece el

calendario de ejecución de los recursos convenidos entre la Federación y el Estado. En

dicho documento se señalan, de manera precisa, los montos de las aportaciones así como

los meses en que éstas se realizarán. Para el ejercicio 2011, se estableció que las

44


aportaciones tanto federales como estatales para el Componente COUSSA se realizarían

en cinco meses: mayo, julio, septiembre, octubre y noviembre de ese año.

Al respecto, en la entidad ha existido recurrentemente un desfase en las aportaciones

estatales. Mientras que la aportación de la SAGARPA se realiza en las fechas

contempladas al FIVERFAP -quien funge como administrador de los fondos federales y

estatales relativos a los Programas en Concurrencia- la aportación estatal se entrega

tiempo después, cuando las aportaciones deberían de realizarse en total sincronía, tal como

lo establece el Convenio de Coordinación. Se puede considerar que esta situación

corresponde a que la entidad posee unas finanzas públicas debilitadas con una importante

deuda pública.

Lo anterior repercute en el Componente puesto que el proceso de gestión del COUSSA se

ve afectado, lo que sucede mayormente en la fase de construcción de las obras, donde se

ha observado que, pese a que se presentan los avances en la construcción, el ejecutor del

gasto no realiza los pagos correspondientes, generando un atraso en la construcción y

entrega de las obras. Incluso se han llegado a presentar atrasos hasta de un año en la

entrega de las obras por los problemas en la liberación de los pagos. Dicha falta de claridad

respecto de la aportación estatal tuvo como consecuencia que, en 2011, la Federación

decidió no radicar el 50% correspondiente a la segunda ministración, lo que afectó

evidentemente el esquema de pagos y proyectos aprobados. Incluso, ciertos solicitantes a

los que ya se les había notificado que serían apoyados, derivado de ese cambio en las

aportaciones, no pudieron ser beneficiados.

Por otro lado, un aspecto que debe tenerse en cuenta es que algunos beneficiarios al recibir

los cheques de los pagos por las ministraciones correspondientes, firman una cesión de

derechos hacia las empresas contratistas, lo que resulta sumamente inadecuado ya que

son los beneficiarios los que celebran el contrato con las empresas y son los mismos

beneficiarios los que deben pagar a la empresa por el ejercicio de sus labores, pero al firmar

la cesión de derechos se renuncia a este mecanismo de control por parte de los Comités

Pro-Proyecto hacia las empresas que ellos mismos contrataron.

La serie de irregularidades financieras en esta fase ha generado que a la fecha no exista el

cierre de cuenta pública para 2011, 2012 y 2013, situación que indica poca transparencia

en el manejo del Componente.

3.9 Entrega de obras

La entrega de las obras se entiende cuando éstas han sido construidas en su totalidad y ya

que las prácticas de conservación de suelo hayan sido implementadas con apego lo

planteado en el proyecto (cuando aplique). Esta etapa se formaliza a través de un acta de

entrega recepción, que se trata de un documento firmado por los beneficiarios y por la

empresa contratista donde se señala la fecha en que los beneficiarios reciben físicamente

45


la obra, se mencionan los antecedentes, el beneficiario y su ubicación, el importe de la obra

y las declaraciones de la empresa contratista para realizar la entrega de la obra. Cabe

señalar que, pese a que la operación del Componente es llevada a cabo por la SEDARPA,

ésta no figura de ninguna forma en el acta de entrega recepción.

Para el ejercicio 2011, las actas de entrega recepción están fechadas tanto en 2011 como

2012. De acuerdo a las actas, 17% de las obras fueron entregadas durante el último

trimestre de 2011 mientras que el 83% restante fueron entregadas entre febrero y marzo

de 2012. Sin embargo, dicha fecha se estableció para cumplir con las fechas oficiales en

que se debían entregar las obras, por lo que realmente las obras pudieron haber sido

entregadas después de ese periodo.

En ejercicios anteriores, la Delegación de la SAGARPA comisiona a los DDR para participar

en el acta de entrega recepción, sin embargo, esta labor se ha dificultado desde 2011 dado

que las ROP establecen que la operación es responsabilidad total del Gobierno del Estado,

por lo que la Delegación no participa en cada una de las etapas del circuito operativo, y

tampoco dispone de los expedientes de los proyectos, limitando sustantivamente su actuar

en esta etapa.

3.10 Seguimiento y monitoreo de obras

Cuando las obras han sido entregadas a los beneficiarios no se establece un mecanismo

formal para que se dé seguimiento a éstas. El único acercamiento es por parte de la

SAGARPA, a través de sus DDR y CADER, quienes en el ejercicio de sus actividades

guardan comunicación con autoridades locales e incluso con los beneficiarios. De esta

manera, los DDR y CADER pueden conocer si algunas de las obras están funcionando o si

han presentado alguna falla después de su construcción. Aun cuando se pudieran detectar

irregularidades, normativamente no existen mecanismos que definan un proceder del

CADER, DDR y en sí de la SAGARPA. Por lo mismo, tampoco se contempla ningún

calendario de visitas ni mecanismos establecidos que permitan conocer el estado de las

obras posterior a su entrega-recepción.

El beneficio de realizar un seguimiento y monitoreo formal es estar en posibilidad de verificar

el cumplimiento de la responsabilidad de los beneficiarios -llevar a cabo acciones de

cuidado y mantenimiento- a las cuales se comprometieron al ser beneficiarios, además de

saber de manera formal las fallas en las obras y hacer validas garantías con la constructora

conforme la cláusula respectiva del contrato celebrado.

En opinión de algunos servidores públicos entrevistados, cuando las obras funcionan cabal

y plenamente son un detonante para la mejora de la calidad de vida de los beneficiarios, al

dotarlos de agua de auxilio para sus actividades productivas que impacta en mejores

niveles de producción e incluso para su uso doméstico, redundado en su beneficio tanto

económico como social.

46


En resumen, la implementación operativa del Componente muestra diversos aspectos

susceptibles de mejora, iniciando desde la planeación y a lo largo de todo el proceso de

gestión. El desempeño deficiente de los procesos del COUSSA se refleja de manera

indiscutible en los resultados logrados, de tal forma que la falta de una planeación

estratégica trae consigo la atención de zonas obedeciendo a la demanda, mientras que la

falta de criterios para seleccionar técnicos, contratistas y solicitudes, así como la falta de

supervisión de todo el proceso de construcción pueden traer como consecuencias obras

mal diseñadas y construidas, proyectos carentes de enfoques de atención integra, poca

diversificación del tipo de obras susceptibles de ser apoyadas, entre otros.

47


Capítulo 4

Resultados del Componente

Este apartado representa la parte medular de esta Evaluación ya que da cuenta de los

resultados del Componente evaluado. Para su integración se acudió con los beneficiarios

apoyados por el Componente en 2011 y se visitaron las obras construidas. De tal manera,

fue posible constatar las condiciones en las que éstas se encuentran actualmente y permitió

conocer los beneficios que han representado para los productores apoyados.

Lo anterior permite determinar si las obras y prácticas COUSSA están atendiendo la

problemática para la cual fueron creadas. La información vertida durante la visita se registró

en un cuestionario que a su vez se capturó en un sistema informático para posteriormente

alimentar los indicadores de resultados que se analizan en este capítulo.

Dichos indicadores se distinguieron en tres niveles: i) entregables o productos (corto plazo);

ii) de resultados (mediano plazo); y iii) de efectos directos e indirectos (largo plazo). Para el

primer caso, indicadores de primer nivel, los valores favorables o positivos son necesarios

para que los de segundo nivel alcancen igualmente valores favorables en beneficio de los

productores atendidos, y estos indicadores, a su vez, contribuyen positivamente en valores

deseables en el tercer nivel.

4.1 Características de los beneficiarios entrevistados y sus unidades de

producción

Los beneficiarios entrevistados se ubicaron en diez municipios del Estado: El Higo, Pánuco,

Tempoal, Tamiahua, Tuxpan, Huayacocotla, Ixcatepec, Paso de Ovejas, Tamalín y

Zozocolco de Hidalgo, los cuales representan 19 proyectos, distribuidos en 17 localidades.

En la mayor parte de los casos (84%) se entrevistó al presidente del Comité Pro-Proyecto,

además, siempre que fue posible se solicitó la participación de otros integrantes del Comité

a fin de contar con la visión más completa sobre la obra financiada por el Componente.

La mayor parte de los entrevistados (89%) son varones con una edad promedio de 51.3

años y con una escolaridad de al menos dos años de estudio, donde el promedio de años

de escolaridad se situó en 6.8, por lo que se trata de productores que mayormente

concluyeron la educación básica. Las personas jóvenes participan en menor medida en la

conformación de los Comités, prueba de ello es que únicamente el 5.2% de los beneficiarios

tiene 30 años o menos.

Respecto a su unidad de producción, los beneficiarios integran una superficie de atención

de poco más de mil hectáreas (Cuadro 5). La mayor parte (96%) son tierras de agostadero,

entre éstas, la mayor parte es de tipo privado (64%).

48


Cuadro 5. Regimen y tipo de propiedad de los unidades de producción

Régimen de uso de la tierra Superficie (ha)

Ejidal o comunal Privada Total

Temporal de uso agrícola 29 8 37

Agostadero 344.7 622 966.7

Otro 1 1

Total 373.7 631 1004.7

Fuente: Elaboración propia con la base de datos de los cuestionarios a beneficiarios COUSSA 2011.

La actividad a la que se dedican los beneficiarios es la producción de ganado bovino para

carne, con un hato compuesto por 106 cabezas en promedio.

4.2 Logros de los procesos de gestión

El capítulo previo dio cuenta de cómo marchan los procesos internos de operación del

Componente y se describió cómo están los proyectos autorizados a nivel de expedientes.

Este apartado dará cuenta de si la realidad observada en campo es coherente o no con lo

documentado en los expedientes.

Se observó que cada expediente está integrado por un proyecto donde se señalan

objetivos, metas e indicadores, se incluye la localización y descripción específica del

territorio, un diagnóstico participativo, la descripción técnica de los conceptos de apoyo, los

procesos, se presentan las memorias de cálculo y presupuesto, y se señalan las normas

sanitarias, ambientales y permisos aplicables. El 94.7% de los expedientes incluyen un

reglamento para el uso de los apoyos entregados así como un plan de manejo del territorio

atendido, aunque la mayor parte (89%) no identifican obras y acciones complementarias a

realizar en etapas posteriores a la construcción de la obra y ninguno de los proyectos

considera la gestión de recursos de otros programas para complementar la inversión

realizada por el COUSSA.

Al cuestionar a los beneficiarios sobre los tópicos señalados en el párrafo previo, el 93.7%

señaló que: i) el Comité Pro-Proyecto no participó en la elaboración del diagnóstico y del

proyecto; por lo que ii) desconocen la estructura y objetivos del mismo; iii) no saben de

obras y acciones complementarias para realizarse en etapas sucesivas; iv) desconocen si

se estableció un plan de manejo integral de las zonas de intervención de las obras; v) y

desconocen la existencia de un reglamento interno para el uso presente y futuro de las

obras.

Respecto de quien integró la solicitud –documentación soporte y proyecto, el 69% de los

entrevistados indicó que fue la empresa constructora, el 25% señalaron que fue el municipio

y un 6% lo desconoce. Por lo tanto, se puede decir que existe un protagonismo unilateral

49


en el diseño y construcción de las obras COUSSA por parte de las empresas contratistas,

que al parecer, tienen el mayor interés en su implantación en un territorio dado.

Si bien es cierto que, dado el nivel de habilidades y conocimientos técnicos que se requieren

para la elaboración del proyecto, es entendible que no participe el beneficiario en esta fase,

esto no es el caso para la elaboración del diagnóstico, el cual es un aspecto clave de la

operación del COUSSA y para la cual resulta imprescindible la participación de los

beneficiarios, toda vez que son ellos los que conocen y padecen las problemáticas de las

zonas y pueden aportar a las posibles soluciones.

Los elementos anteriores evidencian que la documentación soporte de los expedientes no

fue obtenida de procesos participativos con los beneficiarios ni evidencia que se hayan

realizado cálculos y diseños específicos para los sitios, donde se tomen en cuenta las

especificidades de cada zona, por tanto, se esperaría que las expectativas sobre los

beneficios potenciales de las obras recibidas fueran muy modestas, ya que si los

beneficiarios no conocen el abanico de obras que apoya el COUSSA se mostrarán

satisfechos con las que reciban. Además, las obras serán por lo general las mismas, como

es el caso de los bordos para abrevadero, que figuran como obra casi única en la entidad,

por lo que únicamente se atiende un problema, que es la falta de agua para el ganado,

dejando de lado por ejemplo la degradación del suelo.

Tal situación explica el por qué los entrevistados indicaron una baja capacidad autogestiva;

situación que se abordará más adelante pero que se refiere a que, puesto que no existen

procesos participativos con los beneficiarios, éstos desconocen el proyecto y el

Componente, con lo que se vuelve muy difícil que ellos mismos definan metas y objetivos

a mediano plazo para las obras, es decir, que muestren iniciativa de ir más allá de los

alcances del Componente, que su participación a lo largo del proceso no sólo sea para

recibir las obras terminadas sino involucrarse durante y después de todo el proceso.

Por otro lado, un 17% de los entrevistados no recibieron el apoyo del Componente,

señalando que no estaban enterados de haber sido beneficiarios (67%) o pese a que se

cumplieron todos los requisitos, aún no se ha recibido el apoyo (33%). Esta situación, una

vez más, hace cuestionar la veracidad de los documentos contenidos en el expediente

como lo es la entrega-recepción a los beneficiarios.

4.3 Resultados de los bienes entregados (productos)

El diseño del Componente confiere la entrega de dos tipos de bienes: i) la obra construida;

y ii) planteamiento de desarrollo sustentable de la unidad de producción o región

beneficiada, para lo cual es indispensable un acompañamiento técnico antes de la

formulación del proyecto, y durante la construcción y conclusión de la obra.

50


4.3.1 El acompañamiento técnico

Como se indicó, el proceso de conformación de expediente, proyecto y la solicitud

principalmente fue por parte del contratista o un PSP, mismos que son desconocidos por

los entrevistados, y únicamente 7% de los casos indican que fue el propio Comité Pro-

Proyecto, por tanto, en lo general, se evidencia que no existió un acompañamiento técnico,

por lo que resulta cuestionable la calidad de los proyectos elaborados influido

principalmente por el conflicto de interés existente.

Dicha situación puede explicar que exista poca o nula complementariedad entre el

COUSSA y otros programas de apoyo, por lo que se desaprovechan las relaciones de

sinergia que podrían establecerse en beneficio de los productores, quienes al contar con

fuentes de agua o de superficies aptas para agostadero podrían implementar nuevas

actividades agropecuarias o mejorar las que ya llevan a cabo.

Por lo anterior, resulta preciso contar con un padrón de técnicos y empresas acreditados

por la Unidad Responsable o por la propia Comisión de Zonas Arias (CONAZA) de la

SAGARPA, lo cual favorecía a que los beneficiarios comprendieran el cómo llevar las obras

dentro del esquema del COUSSA, además para evitar irregularidades administrativas y

operativas.

4.3.2 Resultados de las obras construidas

Congruente con lo señalado en el Capítulo 2, el 84% de las obras visitadas confieren un

beneficio individual, y el 16% restante se trata de un beneficio grupal. De tal forma, las obras

derivan en un uso y aprovechamiento en sectores reducidos de la población atendida o de

unidades de producción en lo particular.

Las obras visitadas fueron en la gran mayoría (89.4%) bordos de cortina de tierra

compactada, 5.2% de las obras consistieron en tanques de almacenamiento y 5.2% para

repastización en agostaderos.

Para medir los resultados de las obras se consideran dos indicadores:

1. Capacidad de almacenamiento de agua: que es el promedio de volumen máximo

de agua anual que es posible captar en las obras hidráulicas construidas con apoyo

del Componente. El método de cálculo se encuentra en el Cuadro Anexo 10;

2. Superficie incorporada al aprovechamiento sustentable: valor promedio del

cambio en la superficie dedicada a la práctica sustentable de la agricultura y la

51


ganadería, a partir de las obras y prácticas impulsadas con apoyo del Componente6.

El método de cálculo se encuentra en el Cuadro Anexo 11.

Para el primero, y dado que las obras de captación y almacenamiento de agua se enfocan

en su mayoría en bordos de cortina de tierra compactada y en una mínima proporción en

tanques de almacenamiento se espera que el volumen anual de agua almacenado sea

apenas el suficiente. Al respecto, el cálculo del indicador arroja un promedio de 17,630 m3,

con un rango 200 m3, en el caso de los tanques de almacenamiento hasta 46,200 m3 para

el caso de algunos bordos (Cuadro 6).

Cuadro 6. Indicadores de resultados a nivel producto

Indicador

Tipo de obra

Bordo de tierra

compactada con

vertedor de

demasías

Tanque de

almacenamiento de

agua de mampostería

para uso humano

Promedio

general

Capacidad de almacenamiento de

agua (m3) 18,875 200 17,630

Superficie incorporada al

aprovechamiento sustentable (ha) 71.12 N/A 71.12

Bovinos 106 N/A 106

Fuente: Elaborado con la base de datos de los cuestionarios a beneficiarios COUSSA 2011.

N/A: No Aplica

El uso del líquido almacenado se destina para actividades de tipo pecuario, siendo éste el

único uso que le dan, es decir, no se destina a actividades agrícolas o para consumo

humano o doméstico - a excepción del caso del tanque de almacenamiento.

En este sentido resulta importante determinar si el agua disponible es la suficiente. Si se

considera que la demanda diaria de agua para vacas adultas productoras es de 90 a 130

litros, y el promedio de cabezas de los beneficiarios es de 106, se requieren al menos 9,540

litros diarios o 2,290 m3 en 8 meses, por lo que se puede afirmar que la capacidad de

almacenamiento es suficiente aun considerando que en promedio las obras alcanzan un

80% de su capacidad total. Esto queda sujeto a que los escurrimientos por lluvia sean los

6 Considerando el área de influencia del proyecto donde se realizan prácticas para la conservación

y el uso sustentable del suelo y el agua, tales como: terrazas, presas filtrantes, construcción de

zanjas, cabeceo de cárcavas, muros de contención, barreras vivas, cortinas rompe viento, surcado

“lister”, paso de rodillo aireador, cercado vivo y convencional para división de potreros, cercado para

establecimiento de áreas de exclusión, reforestación con especies nativas, repastización en

agostaderos, abonos verdes, guardaganados, acciones de drenaje, entre otras prácticas, así como

actividades productivo-conservacionistas orientadas a cambiar los patrones de cultivo, hacia

aquellos con menor demanda hídrica y menor movimiento de suelo.

52


suficientes y que las infiltraciones sean las mínimas, por lo que la ubicación de la obra para

captar el mayor escurrimiento posible es primordial.

De tal forma, se está logrando el objetivo de impulsar la producción primaria en el sentido

de abastecer de líquido a los hatos de la entidad, lo que se explica por las dimensiones de

los bordos para abrevadero. Basta mencionar que de 2008 a 2010, los bordos construidos

por el COUSSA, a nivel nacional, tuvieron una capacidad promedio de 11,350 m3.

El segundo indicador tiene relevancia porque incide en un manejo más adecuado de los

sistemas productivos, favoreciendo la conservación de los recursos naturales en los agros

ecosistemas. El resultado obtenido es 71.12 hectáreas promedio que se han incorporado a

prácticas de conservación y uso sustentable de suelo y agua. Sin embargo, a continuación

se hacen precisiones para que de alguna manera se le dé una justa dimensión al resultado

obtenido.

En primer lugar, debe recordarse que apenas el 5.2% de las obras COUSSA apoyadas en

2011 se enfocaron en prácticas vegetativas (las denominadas actividades productivo-

conservacionistas) y consistieron en la repastización de agostaderos.

El 87.5% de los entrevistados adoptó planes de manejo pecuario con ajuste de la carga

animal, rotación de potreros y mejoramiento de pastizales, situación que ellos atribuyen

directamente al Componente, no obstante que la mayoría señaló no tener un técnico que

les brindara acompañamiento.

Lo anterior se puede atribuir a que muchas veces no se llevan a cabo prácticas sustentables

por el hecho de que éstas se desconocen, por lo que la relativamente poca información que

pueda traer la participación en el COUSSA a los productores resultó sumamente relevante.

A esto se suma, el hecho de que disponer de una obra de este tipo en la unidad de

producción permite hacer manejos distintos que antes no tenían sentido hacerlo. Por

ejemplo, el uso de semillas mejoradas puede dar lugar a pastizales abundantes y de buena

calidad, con la regeneración de la cubierta vegetal es posible recuperar las áreas e

incorporarlas a actividades productivas.

En resumen, dado el tipo y magnitud de las actividades productivas de los beneficiarios,

resulta suficiente la capacidad de almacenamiento de agua en lo individual, y de alguna

forma han favorecido el incorporar praderas a prácticas de uso sustentable.

Se destaca que al fomentar un mayor número de proyectos integrales con un adecuado

acompañamiento técnico se favorece considerablemente a las prácticas productivas

sustentables con lo que se contribuye directamente a solucionar y/o contrarrestar los

problemas de degradación de suelo presentes en la entidad.

53


4.3.3 Efectos directos de las obras

Como efectos directos de las obras se tienen los cambios posteriores a la puesta en marcha

de la obra; es decir, con los beneficios para los productores referidos al grado de

involucramiento de éstos con las obras, por lo que tienen una valoración fundamentalmente

cualitativa. Parten de supuestos de que la obra sigue operante con normalidad dado que se

tiene un mantenimiento adecuado y no haya sucedido una situación catastrófica o un

siniestro que afecte la capacidad de las obras. Los indicadores parten de dos aspectos: 1)

Grado de utilización de las obras construidas, y 2) Capacidad autogestiva de los

beneficiarios para dar mantenimiento a las obras y aprovechar su potencial en proyectos

productivos.

Para el primer aspecto se considera la Funcionalidad de las obras7, que se define como

el uso que los beneficiarios dan a la infraestructura construida, con respecto al potencial

que tiene la obra construida, para lo cual se construye un índice que va de 0 a 1 donde se

consideró 4 temas a valorar: i) grado en que la obra resuelve la problemática o necesidad

identificada, ii) calidad técnica de la obra, iii) corresponsabilidad en el mantenimiento y

réplica de las acciones de conservación; y iv) funcionalidad de la obra.

El cálculo del indicador arrojó un valor de 0.88, que describe el grado de apreciación de los

beneficiarios respecto a la obra recibida en los temas evaluados. El tema con menor

valoración fue el iii) corresponsabilidad en el mantenimiento y réplica de las acciones de

conservación con 0.81 en las obras de Bordo de Tierra Compacta y el de mayor fue el

Tanque de almacenamiento de agua para consumo humano con 1.00 en todos los temas

(Cuadro 7).

Cuadro 7. Funcionalidad de las obras

Tipo de obra

i) Contribu-

ción a la

proble-

mática

ii) Calidad

técnica de la

obra

iii)

Correspon-

sabilidad en

el mante-

nimiento

iv)

Funcionalid

ad en la

operación

de la obra

Funcio-

nalidad de

las obras

Bordo de tierra

compactada 0.90 0.83 0.81 0.90 0.86

Tanque de

almacenamien-

to de agua

1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

Repastización

en agostaderos 0.67 1.00 1.00 1.00 0.92

Promedio

general 0.90 0.85 0.83 0.92 0.88


7 El método de cálculo se encuentra en el Cuadro Anexo 12.

54


Por lo anterior, el grado de funcionalidad de la obra se califica como alto por ser superior al

valor de 0.75, que es coherente con los indicadores previos que señalan que las obras

cumplen su cometido de almacenar agua. No obstante, y como se señaló anteriormente,

este indicador también debe considerarse con mesura dado que son percepciones de los

beneficiarios y no es un dato fehaciente de la funcionalidad técnica de la obra recibida, pero

sí da cuenta de cómo el entrevistado valora el bien recibido y de su compromiso con

respecto a la responsabilidad en el mantenimiento de la obra.

La Capacidad autogestiva de los beneficiarios8 concierne al fortalecimiento de

capacidades y la apropiación de competencias del Comité Pro-Proyecto para el manejo y

mantenimiento de las obras hidráulicas, la realización de prácticas de conservación de

suelo y el desarrollo en general de actividades productivas sustentables integrales; por

tanto, se trata de medir el nivel de integración y desarrollo de capacidades para funcionar

como grupo de trabajo que potencialice el uso de la obra otorgada.

Para su cálculo se consideran cuatro criterios: i) definición colectiva de metas y objetivos a

mediano plazo; ii) fortalecimiento de la organización del grupo; iii) participación colectiva

para la toma de decisiones en torno al proyecto; iv) inversión complementaria al proyecto

concretada.

Se observa que este indicador presenta mayores valores en los casos donde el tipo de

beneficiario es grupal con respecto a los individuales, lo cual es coherente dado el tipo de

criterios utilizados.

Respecto de los beneficiarios grupales, los mejores resultados se refieren al fortalecimiento

de la organización del grupo (0.89), seguido de una participación colectiva para la toma de

decisiones en torno al proyecto (0.56), si se favorece la inversión complementaria al

proyecto (0.56). El de menor logro fue la definición de metas y objetivos a mediano plazo

(0.44). La valoración conjunta –Capacidad autogestiva de los beneficiarios- de dichos temas

se estimó en 0.61 para beneficiarios grupales; y como es de esperarse, en el escenario de

los beneficiarios individuales la Capacidad autogestiva alcanzó un 0.2 (Cuadro 8). De

manera general, el valor del indicador es de 0.28 por lo que la capacidad autogestiva se

califica como baja.

8 El método de cálculo se encuentra en el Cuadro Anexo 13.

55


Cuadro 8. Capacidad autogestiva de los beneficiarios

Obra/Indicador Beneficio

grupal Beneficio individual

Total general

Bordo de tierra compactada con vertedor de demasías

Definición metas y objetivos 0.17 0.14 0.14

Fortalecimiento de la organización 0.83 0.08 0.19

Participación colectiva para la toma de decisiones

0.33 0.06 0.10

Inversión complementaria 0.33 0.44 0.43

Capacidad autogestiva de los beneficiarios 0.42 0.18 0.21

Tanque de almacenamiento de agua de mampostería (solo para uso humano)

Definición metas y objetivos 1.00 1.00

Fortalecimiento de la organización 1.00 1.00


1.00 1.00

Inversión complementaria 1.00 1.00

Capacidad autogestiva de los beneficiarios 1.00 1.00

Repastización en agostaderos

Definición metas y objetivos 0.33 0.33

Fortalecimiento de la organización 0.67 0.67


0.00 0.00

Inversión complementaria 0.67 0.67

Capacidad autogestiva de los beneficiarios 0.42 0.42

General

Definición metas y objetivos 0.44 0.15 0.21

Fortalecimiento de la organización 0.89 0.13 0.27


0.56 0.05 0.15

Inversión complementaria 0.56 0.46 0.48

Capacidad autogestiva de los beneficiarios 0.61 0.20 0.28

Fuente: Elaboración propia con la base de datos de los cuestionarios a beneficiarios COUSSA 2011.

De tal forma, el COUSSA ha contribuido a fortalecer la organización intergrupal

medianamente, lo que se explica, en parte, por lo comentado previamente donde los

beneficiarios desconocen las metas y objetivos del proyecto resultado de un proceso

participativo inexistente, por lo es poco probable que planteen objetivos a mediano plazo.

En el caso de los beneficiarios individuales, un aspecto destacable es que en varios casos

se logró concretar inversión complementaria al proyecto con recursos adicionales a los

entregados por el COUSSA, lo que se explica ya que no se requiere el consenso por parte

de los integrantes de un grupo para aportar recursos.

56


En general, refriéndose a los apoyos grupales el COUSSA presenta un potencial

desaprovechado que concreta un capital social en las zonas atendidas para un desarrollo

rural integral sustentable que se atribuye a un débil o nulo acompañamiento técnico, por lo

que no existen incentivos para establecer redes de cooperación y apoyo con otros

productores lo que redunda en un débil lazo entre los individuos de una comunidad. Esta

falta de organización de los productores, en última instancia, contribuye a la desarticulación

de mercados y cadenas productivas (SEDESOL, 2010).

4.3.4 Efectos indirectos de las obras

Para el caso de esta Evaluación, los efectos indirectos se están relacionando con la

Capacidad de carga animal de los territorios donde ha intervenido el COUSSA y el

Incremento en la superficie agrícola bajo riego. Para el caso del segundo, por ser

unidades pecuarias las atendidas, no se observa cambio, por lo que este apartado no

considera una reflexión al respecto.

La capacidad de carga animal es definida como el valor promedio de ajuste de la carga

animal en la superficie territorial beneficiada o de influencia de la obra COUSSA, se expresa

en unidades animal por unidad de superficie (unidad animal/ha), y se considera la carga

animal antes y después del apoyo COUSSA.

El indicador se estimó únicamente para el caso de Bordos de tierra, donde la actividad

productiva se enfoca únicamente en la producción de ganado bovino para carne. El

promedio actual de cabezas de ganado por unidad de producción beneficiada es de 106,

con un rango desde 25 hasta 500 cabezas. Antes de recibir el apoyo –durante el 2010- la

carga animal se estimó en 87.5 cabezas para los beneficiarios individuales, 72.08 para los

grupales y 74.28 en conjunto, con una superficie promedio de 69.05 ha. Para 2013, la carga

animal pasó a 135 cabezas para beneficiarios individuales, 100.83 para beneficiarios

grupales y 105.71 en conjunto. Por lo tanto, de 2010 a 2013 se observó un incremento

promedio de 42.31% en el número de cabezas de ganado bovino que posee cada unidad

de producción (Cuadro 9).

En todo caso, los beneficiarios individuales son quienes cuentan con un hato de mayor

tamaño y son quienes lo incrementaron en mayor proporción ya que en promedio sus

unidades animales se incrementaron en casi 48 cabezas mientras los beneficiarios grupales

mostraron un aumento de casi 29 unidades animales.

57


Cuadro 9. Capacidad de carga animal

Obra/Indicador Beneficio

grupal Beneficio individual

Total general

Bordo de tierra compactada con vertedor de demasías

Promedio de bovinos (unidad animal) 100.83 135 105.71

Promedio de carga animal inicial (unidad animal)

72.08 87.5 74.28

Promedio de carga animal final (unidad animal) 100.83 135 105.71

Cambio promedio de carga animal (unidad animal)

28.75 47.5 31.42

Promedio de superficie (ha) 68.05 75 69.05

Promedio de coeficiente de agostadero inicial (ha/unidad animal)

0.94 0.85 0.92

Promedio de coeficiente de agostadero final (ha/unidad animal)

0.67 0.55 0.65


Ahora bien, de acuerdo a la Comisión Técnico Consultiva de Coeficientes de Agostadero

(COTECOCA) el coeficiente de agostadero recomendado para Veracruz es de mínimo 0.80

ha/unidad animal, máximo 26.34 y como ponderado 1.81. Considerando la superficie donde

influye la obra (que de acuerdo a los beneficiarios es de 71.12 ha en promedio, con un

rango que va desde 15 a 400 ha) se calculó el coeficiente de agostadero. Antes de recibir

el apoyo del COUSSA, el coeficiente promedio era de 0.86 ha/cabeza, por lo que estaba en

el límite mínimo recomendado. Una vez que se recibe el apoyo del Componente, el

coeficiente disminuyó a 0.60 ha/cabeza, lo que evidencia sobrepastoreo por parte de los

beneficiarios, quienes al contar con bordos para abrevadero pueden abastecer de agua su

ganado, por lo que deciden incrementar el número de cabezas de sus hatos.

De tal forma, si bien se dotó de fuentes de agua a los productores para satisfacer las

necesidades de su ganado, en cuestión de agostadero la situación no muestra una mejoría

sino lo contrario, lo que puede generar en el aumento de la degradación del suelo

precisamente por sobrepastoreo, que en Veracruz se perfila como la causa principal de esa

problemática.

Por lo tanto, los resultados que arroja el COUSSA son diversos. A través de las obras

apoyadas es posible abastecer de agua a los productores veracruzanos quienes la

destinan, a su vez, para su ganado, lo que sin duda representa un gran beneficio toda vez

que asegura el abasto de líquido para la producción primaria (siempre que el temporal lo

permita).

Sin embargo, las obras que buscan específicamente la conservación y uso sustentable de

suelo no figuran como una práctica común entre los beneficiarios, lo que no resulta

aceptable puesto que Veracruz es una entidad con vocación pecuaria, con tipos de

58


explotación predominantemente extensivos, por lo que se deberían de adoptar una mayor

cantidad de prácticas que garanticen la sustentabilidad del uso del suelo.

Por otro lado, se obtuvieron resultados medianamente buenos en cuanto a la funcionalidad

de las obras, lo que obedece a que éstas contribuyen a resolver las problemáticas

identificadas y su calidad es aceptable. Además, pese a no tener acuerdos formales para

dar mantenimiento a las obras, esta actividad es realizada por los beneficiarios.

Si se analiza la contribución del COUSSA a mejorar la organización de los productores

beneficiados, la situación es muy distinta ya que tal parece que no existen los mecanismos

que den paso para crear relaciones de cooperación entre los beneficiarios con motivo de

su participación en el Componente.

Finalmente, el incremento de la carga animal es un aspecto que debe cuidarse mucho ya

que, en un afan por incrementar la producción una vez que se dispone del agua y la

infraestructura, se está dando pie al sobrepastoreo.

59


Capítulo 5

Conclusiones y recomendaciones

En este capítulo se presentan las principales conclusiones sobre el análisis de la

implementación y los resultados del Componente evaluado en el Estado. Además, se

presentan recomendaciones relacionadas con las potenciales mejoras en cuanto la gestión

y los resultados del COUSSA.

5.1 Conclusiones

Este apartado se construye en torno a responder las preguntas planteadas inicialmente,

¿Los beneficiarios han experimentado un mejoramiento en su condición y/o problema

inicial, como consecuencia de su participación en el COUSSA? y ¿Se ha contribuido

significativamente a resolver el problema público que dio origen al COUSSA? Para lo cual

se plantean varios elementos conclusivos que dan soporte finalmente a las dos preguntas

planteadas.

Para la primera pregunta, los elementos a considerar son los siguientes:

C1. Las obras del COUSSA, en la gran mayoría de los casos (más del 90%), parten de la

necesidad de un agente externo. Por lo cual la definición del problema y el mecanismo

de solución a las necesidades de las unidades de producción no es compartida por el

grupo de beneficiarios. Esto lo justifica por hechos como el que se desconoce la manera

en cómo se integró el proyecto, la mayoría de los beneficiarios no participó en un

diagnóstico -en el 93.7% de los casos-, lo que hace cuestionar si en realidad las obras

construidas en las localidades fueron las adecuadas y las suficientes para contribuir

realmente a la solución de las problemáticas a las que se enfrentan en el sentido de la

escasez de agua, degradación de suelos y manejo sustentable de los recursos naturales

disponibles.

Ante la falta de participación e involucramiento por parte de los beneficiarios:

C2. Los productores se encuentren satisfechos con los apoyos que les fueron brindados.

Situación que sería muy mejorable, si los beneficiarios hubieran conocido el amplio

abanico de obras y prácticas que apoya el COUSSA. Con un mejor involucramiento, los

beneficiarios hubieran aprovechado adecuadamente la opción que brinda la

normatividad para realizar la aportación en forma de mano de obra o materiales de la

región.

C3. La capacidad autogestiva (0.28 de entre 0.00 - 1.00) y de organización (16% son grupos

de trabajo) de los beneficiarios se vio poco mejorada, situación que evidencia el débil

60


resultado del Componente en este aspecto, por lo que no se ha fortalecido el capital

social en las localidades ya que la tendencia es la búsqueda de beneficio individual.

C4. Por lo anterior, los beneficiarios han experimentado una mejora en sus unidades

de producción, sin embargo no hay elementos fehacientes para sostener que se

haya resuelto un problema identificado inicialmente -93.7% desconoce los

objetivos del proyecto, como consecuencia de su participación en el COUSSA

2011.

Referente a la segunda pregunta, las evidencias mostradas en los capítulos previos indican

que los beneficiarios, en su entender, han incorporado a prácticas de conservación y uso

sustentable de suelo y agua, no obstante:

C5. No existe evidencia de haber tenido acompañamiento técnico para tal efecto, y donde

el acercamiento en muchos casos se ha limitado al trámite para acceder el apoyo y la

construcción de la obra.

C6. Las obras, dado el tipo y magnitud de las actividades productivas de los beneficiarios,

han resultado suficientes en cuanto a la capacidad de almacenamiento en lo individual;

y

C7. Se ha favorecido el incorporar praderas a prácticas de uso sustentable, dado que a

través de las obras COUSSA se está contribuyendo a resolver la baja disponibilidad de

agua para las actividades agropecuarias situación que favoreció un incremento de las

cabezas de ganado.

Por lo tanto, la evidencia mostrada indica que:

C8. Los beneficios del COUSSA 2011 han contribuido parcialmente a resolver el

problema público que dio origen al Componente, en este caso a la disponibilidad

de agua, y se ha deja de lado el problema de degradación de suelos y

sobreexplotación de la vegetación.

En general, el COUSSA en la entidad ha contribuido a resolver problemáticas que son

apenas las más tangibles, satisfaciendo necesidades inmediatas de los productores, por lo

que, en realidad, no se han atacado de manera integral los problemas de sustentabilidad

presentes en las regiones, que derivan en afectaciones en las actividades productivas de

los beneficiarios y éstos a su vez se reflejan en el plano social y económico.

5.2 Recomendaciones

Para mejorar el desempeño del COUSSA en la entidad, resulta preciso mejorar cada etapa

de la gestión o implementación del Componente iniciando desde la planeación, la cual debe

61


requerir de capacidades técnicas de los responsables operativos y una voluntad verdadera

por parte de los tomadores de decisión, por lo tanto:

R1. Es recomendable llevar a cabo un ejercicio completo de planificación estratégica que

considere:

a. Hacer un diagnóstico territorial, pudiendo ser a nivel de DDR, que identifique

geográficamente dónde están los mayores problemas referidos a degradación de

suelo, sobreexplotación de la vegetación y baja disponibilidad de agua para las

actividades agropecuarias. Para el último tópico, es recomendable considerar dónde

están las mejores condiciones para una óptima captación de agua. Por ejemplo,

donde las condiciones del suelo permitan una retención del líquido de tal forma que

no se dé una infiltración significativa del agua captada, el tipo de suelo también debe

considerarse, pudiendo ser tierra, roca o una combinación de ambos (lo que se

conoce mediante estudios de mecánica de suelos). Asimismo, es importante

considerar las partes altas de las cuencas para implementar acciones enfocadas al

manejo integral de la cuenca.

b. Identificar las alternativas de solución, para posteriormente consensarlas y

acordarlas con los potenciales beneficiarios, para que después de conciliar acuerdos

que deriven en caracterizar y ubicar a una población objetivo.

c. Definir los objetivos y metas de corto y mediano plazo, para que la implementación

del Componente esté orientado a resultados. Es conveniente para este caso utilizar

la Metodología de Marco Lógico.

d. Generar un banco de información cartográfica soportado en un Sistema de

Información Georreferenciado (SIG) que se seleccione. Al respecto, existe una

versión gratuita lanzada por el INEGI, conocida como Mapa Digital de México. El

sistema, como capas base, deberá considerar uso y degradación del suelo, régimen

de humedad, temperatura, precipitación, curvas de nivel y demás variables que

influyen en el diseño, pertinacia de las acciones del COUSSA.

e. La convocatoria que se emita deberá considerar las acotaciones que se deriven de

lo anterior, por lo cual debe señalar cuáles son las áreas elegibles y los tipos de obra

que podrán solicitar, es decir, una configuración a modo de la priorización

documentada en el punto a y b. Debe indicar claramente que se dará prioridad o

preferencia a las solicitudes que consideren el enfoque de la integralidad en sus

proyectos o las solicitudes provenientes de Comités Pro Proyecto que busquen un

beneficio común.

f. Considerar un acompañamiento metodológico y técnico, siendo el ideal el Colegio

de Postgraduados, que es la institución quien ha diseñado el catálogo de obras que

integran los Lineamientos del Componente.

g. Se hace imprescindible promover e implementar un mayor número de obras que

busquen la conservación, uso y el aprovechamiento sustentable de los recursos

agua y principalmente suelo, tales como bebederos pecuarios, bordos de cortina de

tierra compactada (con las dimensiones y factores constructivos adecuadas para

satisfacer las necesidades), líneas de conducción, áreas de exclusión de ganado,

62


repastización, siembra de especies forrajeras así como todas aquellas prácticas

agroecológicas en favor del aumento de la superficie forrajera y de captación,

almacenamiento y conducción de agua con fines pecuarios. De la misma manera,

se deben promover las obras que contribuyan a disminuir el problema de la

degradación de suelo, sobreexplotación de la cubierta vegetal derivada del

sobrepastoreo, entre otros factores.

Con base en lo anterior es conveniente prever los tiempos suficientes para ejecutar el

proceso operativo, mismos que requerirá:

R2. Llevar a cabo una difusión en las zonas priorizadas, para lo cual deberá considerarse

las instancias como los Consejos Municipales o Distritales de Desarrollo Rural.

R3. Hacer una guía o procedimiento diseñado para asegurar los objetivos establecidos en

la recomendación 1, para así contribuir a anticipar los tiempos de recepción de

solicitudes y dictamen, e iniciar dichas etapas antes de concluir el primer trimestre de

cada año.

R4. Es importante integrar al procedimiento, referido en la R3, criterios formales para la

calificación y dictaminación de las solicitudes, de tal forma que exista transparencia en

cuanto a los motivos por los cuales se aprueban o se rechazan las solicitudes. Además,

la Unidad Técnica tendría la facultad de establecer un criterio mediante el cual se

rechace a los “proyectos tipo”, puesto que suponen la inexistencia de actividades

participativas para la elección de las obras así como la homogeneidad de información

que debiera ser específica para cada proyecto. Asimismo, resultaría útil evaluar qué tan

conveniente sería el apoyar un número menor de proyectos pero con una mayor

cantidad de recursos, para que cada uno de éstos cumpla con el criterio de integralidad

y los beneficios sean de mayor impacto para los beneficiarios.

R5. Asegurar un acompañamiento por parte de un técnico certificado auspiciado por el

Componente, para lo cual los Lineamientos lo consideran en el concepto Elaboración

de Proyectos Ejecutivos, que incluye pago de estudios requeridos como el indicado en

la recomendación 1. Dicho acompañamiento deberá incluir la sensibilización sobre la

esencia básica del COUSSA y de su funcionamiento (requisitos, tipos de apoyo, tipo de

aportaciones, etc.), la integración de grupos, del beneficio común así como la

consideración de prácticas de conservación y manejo sustentable de suelo, para

incentivar la integralidad de los proyectos desde esa etapa. Es importante que el

acompañamiento sea ajeno a las empresas contratistas.

R6. Conforme a la recomendación 4, es preciso integrar un padrón de técnicos certificados.

Para ello, es posible emitir una convocatoria donde se especifique el perfil que deben

tener los candidatos, requisitos en cuanto a su experiencia, entre otros aspectos

relevantes. El método para elegir a los técnicos puede ser a través de la impartición de

un curso o taller breve para homogeneizar la información con la que se cuenta del

63


COUSSA y posteriormente aplicar un examen que considere aspectos tanto teóricos

como prácticos. De tal forma, la elección de los técnicos podrá darse de forma clara y

transparente. Dicho proceso debe estar cobijado por una institución como la Universidad

Veracruzana o el Campus Veracruz del Colegio de Postgraduados, para lo cual será

necesario formalizar convenios específicos que establezcan funciones y

responsabilidades de este proceso. Para ello se deberá integrar esta propuesta a los

esquemas operativos del Componente de Extensión e Innovación Productiva.

R7. Igualmente, resulta altamente recomendable integrar un directorio de empresas que

cumplan con ciertos requisitos, como pueden ser: experiencia en construcción de obras

como las que apoya el COUSSA, no tener historial de incumplimiento o haber sido

sancionadas previamente, contar con solvencia financiera que permita la continuación

del proceso de construcción aunque haya demoras en los pagos, etc.

R8. Por lo anterior, es importante hacer una planificación operativa para asegurar llevar a

buen término los objetivos de la planificación de resultados de la recomendación 1.

Dicha planificación operativa deberá considerar elementos como una ruta crítica

integrada por los tiempos y recursos de las distintas actividades y tareas como:

planificación estratégica (R1), difusión (R2), guías y procedimientos (R3 y R4),

conformación y certificación de técnico (R5 y R6), una supervisión oportuna y efectiva y

demás que se identifiquen.

Lo anterior supone, dada la disponibilidad presupuestal actual, apoyar un número menor de

proyectos con una mayor cantidad de recursos, para alcanzar la integralidad en pro de

maximizar los beneficios para con los productores apoyados. Se esperaría con todas estas

recomendaciones financiar obras como la mostrada en el Figura Anexo 9.

En cuanto al esquema de pagos:

R9. Debe evitarse la cesión de derechos del recurso otorgado al Comité Pro-Proyecto hacia

la empresa contratista, puesto que es el Comité quien contrata a la empresa y quien

debe realizar la administración del recurso.

En el tema de seguimiento y supervisión las recomendaciones son:

R10. Debe tomarse en cuenta el llevar a cabo una supervisión previa y durante la

construcción de las obras, desde que se elige el sitio definitivo para la instalación o

puesta en marcha hasta la entrega de éstas, e incluso un seguimiento después. Esta

actividad, a cargo de la Delegación Estatal, es básica para asegurar obras funcionales

con la vida útil requerida. Para ello, debe asegurarse que la Delegación participe

activamente en todas las etapas señaladas en las recomendaciones previas y de

hacerse de la información que se genere, incluido copia del expediente del proyecto, ya

que así se podrá contrastar lo que está planeado con lo que se está desarrollando.

64


R11. Es importante ir conformando un banco de información soportado por un Sistema

de Información Geográfica (SIG) que integre las obras y áreas atendidas

georreferenciadas, de ser posible de 5 años previos del COUSSA 2014. Se recomienda

considerar tanto puntos como las poligonales de influencia de las obras, y datos

referidos al folio como quedó registrado en el SURI, el monto de inversión, y demás

datos básicos que faciliten el análisis e interpretación de lo que aparece en pantalla. A

manera de ejemplo la Figura Anexo 9 muestra lo que el Sistema debe mostrar.

R12. El sistema señalado en el punto anterior deberá estar disponible para los CADER y

DDR quienes darán seguimiento a las obras cuando éstas ya fueran entregadas, lo que

ayudaría a detectar e informar a la Delegación casos en los que se presenten fallas en

las obras y orientar a los productores sobre las posibles soluciones. Igualmente, esta

información detectada deberá ser almacenada en el sistema de consulta.

En un escenario más amplio, las acciones del COUSSA deben ser consideradas como ejes

articuladores de otros Componentes de los Programas de la SAGARPA y de dependencias

afines como la CONAGUA, CONAFOR, SEDESOL entre otras. Como ejemplo, para la parte

de reforestación la CONAFOR privilegiaría su atención en aquellas zonas donde se esté

ejecutando o vaya a ser implementado un proyecto integral del COUSSA. Al considerarse

el concepto del agua, las obras deben ser privilegiadas con equipos y sistemas de riego

que optimicen el uso de la misma. Por otro lado, la SEDESOL cuenta con diversos

programas que permiten dotar de activos a los beneficiarios para sus actividades

productivas primarias, mediante las cuales puede ser posible escalar eslabones de la

cadena productiva, de tal forma que las actividades ya no sólo abarquen la producción

primaria sino también la transformación y/o la comercialización.

En resumen, lo propuesto presenta retos muy significativos que son acordes al potencial de

este instrumento de política evaluado, pero son los necesarios para lograr que los recursos

tengan una alta orientación a detonar el uso sustentable del suelo y agua de una

microrregión determinada, donde se considere la participación activa de los habitantes en

la definición de cómo resolver la problemática de su región, dado que es importante

considerar las particularidades de los territorios.

Así, para lograr un desempeño adecuado del COUSSA se requiere un esfuerzo para

mejorar la eficiencia y la efectividad del mismo, en el sentido de lograr una planeación que

refleje las necesidades de los municipios y localidades y que al momento de implementarla

se garantice su coherencia con la realidad regional y del resto de los Programas de la

SAGARPA y fuera de esa institución. Esto contribuirá a la mejor atención de las

disparidades entre individuos y entre las regiones del Estado, en el que se ha vuelto

característica la existencia de grandes unidades de producción con altos niveles de

tecnificación pero en menor proporción que las unidades de producción pequeñas y con

tecnologías limitadas.

65


Bibliografía

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Compendio de Estadísticas Ambientales. México.

SEMARNAT (2012a). Informe de la Situación del Medio Ambiente en México. Edición 2008.

Compendio de Estadísticas Ambientales. México.

SEMARNAT (2012b). Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental de México 2010. México.

SEMARNAT (2013). Informe de la Situación del Medio Ambiente en México. Compendio de

Estadísticas Ambientales. Indicadores Clave y de Desempeño Ambiental. Edición 2012.

México.

67

Anexos

68

Cuadro Anexo 1. Cuencas hidrológicas de Veracruz

Región Panuco Región Papaloapan

1.-Cuenca Río Tempoal 15.-Cuenca Río Salado

2.-Cuenca Rio Tamewsí-Chicayan 16.-Cuenca Río Grande

3.-Cuenca Rio Bajo Pánuco 17.-Cuenca Río La Trinidad

18.-Cuenca Río Valle Nacional

19.-Cuenca Río Playa Vicente

Región Norte 20.-Cuenca Río Santo Domingo

4.-Cuenca Río Tuxpan 21.-Cuenca Río Tonto

5.- Cuenca Río Cazones 22.-Cuenca Río Blanco

6.-Cuenca Río Tecolutla 23.-Cuenca Río San Juan

7.-Cuenca Río Nautla 24.-Cuenca Río Tesechoacan

8.-Cuenca Río Misantla 25.-Cuenca Río Papaloapan

9.-Cuenca Río Colipa 26.-Cuenca Llanuras de Papaloapan

10.-Cuenca Llanuras de Tuxpan

Región Coatzacoalcos

27.-Cuenca Río Alto Coatzacoalcos

Región Centro 28.-Cuenca Río Bajo Coatzacoalcos

11.-Cuenca Río Actopan 29.-Cuenca Río Alto Uxpanapa

12.-Cuenca Río la Antigua 30.-Cuenca Río Bajo Uxpanapa

13.-Cuenca Río Jamapa-Cotaxtla 31.-Cuenca Río Huazuntlán

14.-Cuenca Llanuras de Actopan 32.-Cuenca Río Tonalá

33.-Cuenca Llanuras de Coatzacoalcos

Fuente. Consejo del Sistema Veracruzano de Agua

69

Cuadro Anexo 2. Municipios considerados como elegibles en el Anexo LXI de las

ROP 2011 para los programas de la SAGARPA

No. Municipio DDR No. Municipio DDR

1 Actopan La Antigua 27 Paso de Ovejas La Antigua

2 Alto Lucero de

Gutiérrez Barrio La Antigua

28 Perote

Coatepec

3 Benito Juárez Pánuco 29 Platón Sánchez Pánuco

4 Castillo de Teayo Tuxpan 30 Pueblo Viejo Pánuco

5 Chalma Pánuco 31 Puente Nacional La Antigua

6 Chiconamel Pánuco

32 Soledad de

Doblado Veracruz

7 Chicontepec Pánuco 33 Soteapan Jáltipan

8 Chinampa de

Gorostiza Pánuco

34 Tamalín Pánuco

9 Chontla Pánuco 35 Tamiahua Tuxpan

10 Chumatlán Martínez de la

Torre

36 Tampico Alto Pánuco

11 Comapa Fortín 37 Tancoco Pánuco

12 Cotaxtla Veracruz 38 Tantima Pánuco

13 Coyutla Martínez de la

Torre

39

Tantoyuca

Pánuco

14 Espinal Martínez de la

Torre

40 Tatahuicapan Jáltipan

15 Huayacocotla Huayacocotla

41 Tecolutla Martínez de la

Torre 16 Ignacio de la Llave Veracruz 42 Temapache Tuxpan

17 Ixcatepec Pánuco 43 Tempoal Pánuco

18 Ixhuatlán del Café Fortín 44 Tepetzintla Tuxpan

19 Jalacingo Coatepec 45 Tezonapa Fortín

20 Jamapa Veracruz 46 Tihuatlán Tuxpan

21 Manlio Fabio

Altamirano Veracruz

47 Tlacotepec de

Mejía Fortín

22 Mecatlán Martínez de la

Torre

48

Tlalixcoyan

Veracruz

23 Medellín Veracruz 49 Tlaltetela Fortín

24 Naranjal Fortín 50 Tuxpan Tuxpan

25 Ozuluama Pánuco 51 Zentla Fortín

26 Pánuco

Pánuco

52

Zozocolco de

Hidalgo

Martínez de la

Torre

Fuente: Anexo LXI de las ROP 2011 para los programas de la SAGARPA.

70

Figura Anexo 3. Municipios considerados elegibles en las ROP 2011 de la

SAGARPA y tipo de clima

71

Cuadro Anexo 4. Municipios considerados en la convocatoria COUSSA 2011

Municipio DDR

1 Benito Juárez Pánuco

2 Chiconamel Pánuco

3 Chumatlán Martínez de la Torre

4 Coyutla Martínez de la Torre

5 Huayacocotla Huayacocotla

6 Ignacio de la Llave Veracruz

7 Ixcatepec Pánuco

8 Ixhuatlán del Café Fortín

9 Jalacingo Coatepec

10 Jamapa Veracruz

11 Mecatlán Martínez de la Torre

12 Medellín Veracruz

13 Perote Coatepec

14 Soteapan Jáltipan

15 Tancoco Pánuco

16 Tantoyuca Pánuco

17 Tecolutla Martínez de la Torre

18 Tezonapa Fortín

19 Tlalixcoyan Veracruz

20 Tlaltetela Fortín

21 Zozocolco de Hidalgo Martínez de la Torre

Fuente: Convocatoria COUSSA Concurrencia 2011.

72

Cuadro Anexo 5. Municipios apoyados en el ejercicio 2011

Municipio DDR Número de

proyectos

implementados

Observaciones

1 Comapa Fortín 1 No está en la convocatoria pero sí en el

Anexo LXI de las ROP 2011 para los

programas de la SAGARPA

2 Cotaxtla Veracruz 1 No está en la convocatoria pero sí en el



3 El Higo Pánuco 3 No está en la convocatoria y tampoco

en el Anexo LXI de las ROP 2011 para

los programas de la SAGARPA

4 Huayacocotla Huayacocotla 1 Cumple

5 Ixcatepec Pánuco 1 Cumple

6 Ixhuatlán Del

Café

Fortín 1 Cumple

7 Pánuco Pánuco 3 No está en la convocatoria pero sí en el



8 Paso De

Ovejas

La Antigua 1 No está en la convocatoria pero sí en el



9 Perote Coatepec 1 Cumple

10 Tamalín Pánuco 1 No está en la convocatoria pero sí en el



11 Tamiahua Tuxpan 3 No está en la convocatoria pero sí en el



12 Tempoal Pánuco 3 No está en la convocatoria pero sí en el



13 Tuxpan Tuxpan 2 No está en la convocatoria pero sí en el



14 Zentla Fortín 1 No está en la convocatoria pero sí en el



15 Zozocolco De

Hidalgo

Martínez de la

Torre

1 Cumple


73

Cuadro Anexo 6. DDR apoyados en el ejercicio 2011

DDR Municipios

apoyados

Número de mpios

apoyados

Proyectos

aprobados

Región

Pánuco El Higo, Ixcatepec,

Pánuco, Tamalín,

Tempoal

5 11 Norte

Tuxpan Tamiahua, Tuxpan 2 5 Norte

Huayacocotla Huayacocotla 1 1 Norte

Martínez de la

Torre

Zozocolco de

Hidalgo

1 1 Norte

La Antigua Paso de Ovejas 1 1 Centro

Coatepec Perote 1 1 Centro

Fortín Comapa, Ixhuatlán

del Café, Zentla

3 3 Centro

Veracruz Cotaxtla 1 1 Centro

Total 15 24


74

Cuadro Anexo 7. Conceptos de apoyo considerados en la Convocatoria 2011

a) Obras de captación y almacenamiento de agua:

Construcción de obras como bordos de tierra compactada, pequeñas presas de mampostería o

concreto, ollas de agua, aljibes, tanques de almacenamiento; estas tres últimas sólo para casos

en que se requiera para consumo humano.

b) Obras y prácticas de conservación de suelo y agua:

Terrazas, presas filtrantes, construcción de zanjas de infiltración, cabeceo de cárcavas, muros de

contención, barreras vivas, cortinas rompe viento, surcado “lister”, paso de rodillo aereador,

cercado vivo y convencional para división de potreros, cercado para establecimiento de áreas de

exclusión, reforestación con especies nativas, repastización en agostaderos, abonos verdes,

guardaganados, y acciones de drenaje.

c) Actividades productivo-conservacionistas: cambio en el patrón de cultivos hacia aquellos

con menor demanda hídrica y menor movimiento de suelo.

d) Cultivos Anuales a Perennes en complemento al Proyecto de COUSSA: preparación del

terreno, material biológico y establecimiento (no se incluyen insumos)

e) Actividad Agrícola a Pecuaria: preparación del terreno, semilla de pastos, siembra.

f) Se podrá destinar hasta el 6% de los recursos del componente para el pago de elaboración y

puesta en marcha de proyectos en las áreas de trabajo previamente autorizadas por la Delegación

y el Gobierno del Estado (no es de libre demanda), para los estudios que garanticen la seguridad

de la obra y su funcionalidad, tales como los topográficos, geológicos, mecánica de suelos, de

compactación, expediente técnico unitario, entre otros. Este pago se otorgará sólo en proyectos

que cuenten con el pre autorización de la Delegación y de la Instancia Ejecutora.

Fuente: Catálogo de obras COUSSA.

75

Cuadro Anexo 8. Catálogo de obras y prácticas de conservación de suelo

I. Obra principal para el uso sustentable del agua

Bordo para Abrevadero con Cortina de Tierra Compactada

Pequeña Presa de Mampostería

Pequeña Presa de Concreto

Ollas de Agua

Cajas de Captación

Bordos y Canales de Derivación de Escurrimientos

Presas Derivadoras o de Desviación de Escurrimientos

Bordería Interparcelaria para Entarquinamiento

Galerías Filtrantes

Drenaje en Terrenos Agropecuarios

II. Obras complementarias a la obra principal

Afinamiento de Taludes en obra nueva

Zampeado Seco

Vertedor de Demasías

Canales de Llamada

Colchón Hidráulico

Desarenadores

Compuerta o Válvula para Obra de Toma en Obras de Almacenamiento

Instalación de Líneas de Conducción

Recubrimiento con Geomembrana

Cercado de Malla Ciclónica para Ollas de Agua y Cajas de Captación

Bebederos Pecuarios

III. Obras complementarias al proyecto integral

Cabeceo de Cárcavas

Suavizado de Taludes de Cárcavas

Presa Filtrante de Costales

Presas Filtrantes de Gaviones

Presas Filtrantes de Piedra Acomodada

Presa Filtrante de Troncos o Ramas

Muro s de Contención

Caminos de Acceso y Saca-cosechas

Tinas Ciegas

Zanja-Bordo para Retención de Humedad

Zanjas de Infiltración Tipo Trinchera

Pozos de Absorción

Terrazas de Banco

Terrazas de Bancos Alternos

Terrazas de Base Ancha

Terrazas de Base Angosta

Terrazas de canal amplio o de Zingg

Terraza Individual

Trazo de línea guía para el Surcado en Contorno

Cercos vivos para división de potreros

76

IV. Prácticas vegetativas y agronómicas complementarias al proyecto integral

Barreras Vivas con especies perennes

Abonos Verdes

Formación de Cortinas Rompe Vientos

Reforestación con Especies Nativas Arbustivas y Forestales

Plantación de Especies Nativas Perennes en bordos de Tinas Ciegas, Zanjas -Bordo y Zanjas de infiltración tipo trinchera

Plantación de Barreras Vivas con Maguey

Plantación de Barreras Vivas con Nopal

Empastado de Taludes de Cárcavas

Empastado de Taludes de Obra Nueva

Repastización de Agostaderos

Paso de Rodillo Aereador

Surcado Lister

Cerco Perimetral en Potreros

Cercos para División de Potreros

Guardaganados

Silo de Trinchera

Fuente: Catálogo de obras COUSSA.

77

Figura Anexo 9. Ejemplo de integralidad de un proyecto situado en el Estado de

Oaxaca

Fuente: CECS Oaxaca

78

Cuadro Anexo 10. Método de cálculo del indicador 1

Nombre del

indicador: Capacidad de captación de agua

Definición del

indicador:

Se define como el promedio de volumen máximo de agua anual que es

posible captar en las obras hidráulicas construidas con apoyo del componente

COUSSA en concurrencia9. Se expresa en unidades de volumen (m3).

Nivel del

indicador: Inmediato

Fórmula de

cálculo: �̅�𝐶𝐴 =

1

𝑛∑𝑂𝐻𝑖

𝑛

𝑖=1

Donde:

�̅�𝐶𝐴: Capacidad de captación de agua.

𝑛: Número total de observaciones en el estado.

𝑖 = 1, 2, … , 𝑛.

𝑂𝐻𝑖: Es el volumen total de captación de agua por medio de los

distintos tipos de obras, y se define matemáticamente como:

𝑂𝐻 =∑(𝐸𝑚𝑏𝑗 + 𝐴𝑙𝑚𝑗 + 𝐼𝑛𝑓𝑗)

𝑚

𝑗=1

Donde:

𝐸𝑚𝑏: Volumen de agua que es posible captar en diques, presas o

embalses.

𝐴𝑙𝑚: Volumen de agua que es posible almacenar en obras

hidráulicas diseñadas específicamente para el almacenamiento,

tales como tanques, cajas de captación, aljibes o jagüeyes.

𝐼𝑛𝑓: Volumen de agua que es posible infiltrar al subsuelo, como

efecto de la capacidad de filtración de presas subálveas, galerías

filtrantes, pozos de absorción, entre otras obras similares.

𝑚: Número total de proyectos incluidos en la muestra.

𝑗 = 1, 2, … ,𝑚.

Datos usados

para el cálculo

n= 15

OH= 264 450 m3

Emb=0

Alm= 246 700 m3

Inf= 17 750 m3

Resultado del

indicador

�̅�𝐶𝐴=17,630 m3

Fuente: Términos de Referencia para la Evaluación Estatal de Resultados del Componente COUSSA en concurrencia y

encuestas a beneficiarios 2011.

9 Con obra hidráulica se hace referencia a la totalidad de obras principales y complementarias destinadas a la

captación, almacenamiento e infiltración de agua, construidas en torno a un proyecto integral diseñado y

apoyado con recursos del Componente COUSSA en concurrencia.

79


Nombre del

indicador: Superficie promedio incorporada al aprovechamiento sustentable

Definición del

indicador:

Se define como el valor promedio del cambio en la superficie dedicada a la

práctica sustentable de la agricultura y la ganadería, a partir de las obras y

prácticas impulsadas con apoyo del Componente10. Se expresa en unidades

de superficie (ha).

Nivel del

indicador: Intermedio

Fórmula de

cálculo: �̅�𝑉𝑃𝑆𝑢𝑝 =

1

𝑛∑(𝑆𝑢𝑝𝐹𝑖 − 𝑆𝑢𝑝𝐼𝑖)

𝑛

𝑖=1

Donde:

�̅�𝑉𝑃𝑆𝑢𝑝: Superficie promedio incorporada a la práctica sustentable.

𝑆𝑢𝑝𝐹: Superficie dedicada a la práctica sustentable después de

construida la obra.

𝑆𝑢𝑝𝐼: Superficie dedicada a la práctica sustentable previa a la

construcción de la obra.

𝑛: Tamaño de la muestra.

𝑖 = 1, 2, … , 𝑛.

Datos usados

para el cálculo

𝑆𝑢𝑝𝐹=995.7

𝑆𝑢𝑝𝐼= 0

𝑛= 14

Resultado del

indicador

�̅�𝑉𝑃𝑆𝑢𝑝= 71.12 ha.



10 Considerando el área de influencia del proyecto donde se realizan prácticas para la conservación y el uso

sustentable del suelo y el agua, tales como: terrazas, presas filtrantes, construcción de zanjas, cabeceo de

cárcavas, muros de contención, barreras vivas, cortinas rompe viento, surcado “lister”, paso de rodillo aireador,

cercado vivo y convencional para división de potreros, cercado para establecimiento de áreas de exclusión,

reforestación con especies nativas, repastización en agostaderos, abonos verdes, guardaganados, acciones de

drenaje, entre otras prácticas, así como actividades productivo-conservacionistas orientadas a cambiar los

patrones de cultivo, hacia aquellos con menor demanda hídrica y menor movimiento de suelo.

80


Nombre del

indicador: Funcionalidad de las obras

Definición del

indicador:

Se define como el uso que los beneficiarios dan a la infraestructura construida

con apoyo del COUSSA en concurrencia, con respecto al potencial que tiene

la obra construida, considerando los objetivos del proyecto integral. Se

expresa en términos cualitativos en: escaso, bajo, medio y alto.

Nivel del

indicador: Directo

Criterios

considerados

Criterio 1: Contribuye a resolver una problemática o necesidad específica

Criterio 2: Calidad técnica de la obra

Criterio 3: Corresponsabilidad en el mantenimiento y réplica de las acciones

de conservación

Criterio 4: Funcionalidad en la operación de la obra

Valores que

pueden tomar

los criterios y

equivalencias

Escasa: 0

Baja:1

Media2:

Alta:3

Datos usados

para el cálculo

Sumatoria de valores de criterios ponderados:14

n= 16

Resultado del

indicador 0.88 (alta)



81


Nombre del

indicador: Capacidad autogestiva de los beneficiarios

Definición del

indicador:

Se define como el fortalecimiento de capacidades y la apropiación de

competencias por parte de los beneficiarios del Componente para el manejo

y mantenimiento de las obras hidráulicas, la realización de prácticas de

conservación de suelo y el desarrollo en general de actividades productivas

integrales. Se expresa en términos cualitativos en: escasa, baja, media y alta.

Nivel del

indicador: Directo

Criterios

considerados

Criterio 1: Se tienen definidos metas y objetivos a mediano plazo

Criterio 2: Fortaleció la organización del grupo

Criterio 3: Existe participación colectiva para la toma de decisiones en torno

al proyecto

Criterio 4: Favorece la inversión complementaria al proyecto

Valores que

pueden tomar

los criterios y

equivalencias

Escasa: 0

Baja:1

Media2:

Alta:3

Datos usados

para el cálculo

Sumatoria de valores de criterios ponderados:4.41

n= 16

Resultado del

indicador 0.28 (baja)



82


Nombre del

indicador: Capacidad de carga animal

Definición del

indicador:

Se define como el valor promedio de ajuste de la carga animal en la superficie

territorial beneficiada por el COUSSA en concurrencia, se expresa en

unidades animal por unidad de superficie (unidad animal/ha).

Nivel del

indicador: Indirecto

Fórmula de

cálculo: �̅�𝐶𝐴 =

1

𝑛∑(𝐶𝐴𝐹𝑖 − 𝐶𝐴𝐼𝑖)

𝑛

𝑖=1

Donde:

�̅�𝐶𝐴: Ajuste promedio de la carga animal en la superficie apoyada.

𝐶𝐴𝐹: Carga animal después de construida la obra en la superficie

apoyada.

𝐶𝐴𝐼: Carga animal previa a la construcción de la obra en la

superficie apoyada.


𝑖 = 1, 2, … , 𝑛.

Datos usados

para el cálculo

𝐶𝐴𝐹= 1,480

𝐶𝐴𝐼 =1,040

𝑛= 14

Resultado del

indicador

�̅�𝐶𝐴 = 31.42



83


Nombre del

indicador: Superficie agrícola bajo riego

Definición del

indicador:

Se define como el valor promedio del cambio en la superficie agrícola bajo

riego en la superficie territorial apoyada, a partir de las obras y prácticas

impulsadas por el Componente, se expresa en unidades de superficie (ha).

Nivel del

indicador: Indirecto

Fórmula de

cálculo: �̅�𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜 =

1

𝑛∑(𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐹𝑖 − 𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐼𝑖)

𝑛

𝑖=1

Donde:

�̅�𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜: Promedio de superficie agrícola bajo riego.

𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐹: Superficie agrícola bajo riego después de construida

la obra.

𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐼: Superficie agrícola bajo riego previa a la construcción

de la obra.


𝑖 = 1, 2, … , 𝑛.

Datos usados

para el cálculo

𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐹 =0

𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜𝐼 = 0

𝑛= 16

Resultado del

indicador

�̅�𝑆𝑢𝑝𝑅𝑖𝑒𝑔𝑜= 0



Comité Técnico Estatal de Evaluación

Km. 3.5 Carretera Federal Xalapa-Veracruz, Col. Pastoresa, C. P. 91193

Xalapa Veracruz

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