Evaluación Nacional de Alianza para el Campo (Informe General) Guadalajara, Jal. 11- 12 de febrero de 2008 Puebla, Pue. 7-8 de febrero de 2008

Evaluación Nacional de Alianza para el Campo

(Informe General)

Guadalajara, Jal.

11- 12 de febrero de 2008

Puebla, Pue.

7-8 de febrero de 2008

Objetivo del Informe General 2006

Hacer un balance sobre la evolución de Alianza entre 1996 y 2006, en la perspectiva de proponer orientaciones de un nuevo programa de fomento productivo.

1

La evaluación de Alianza para el Campo 2006, se enmarcó en:

a. Conclusión y principio de una nueva Administración Federal: momento para plantear nuevos caminos, asimilando lecciones.

b. Nuevas orientaciones de evaluación (SHCP-SFP-CONEVAL): Evaluar por resultados Elevar la calidad del gasto público Lograr una intervención pública trascendente

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Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006

Objetivo de la Evaluación Nacional de Alianza 2006

Contenido

El balance de Alianza para el Campo, once años después Problemática y objetivos Valoración del diseño de Alianza Gestión de Alianza Resultados e impactos Fortalezas y debilidades de Alianza

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Retos y propuestas para el fomento productivo Premisas para la formulación de un nuevo programa de fomento Propuestas de instrumentación Vinculación entre inversiones físicas y bienes públicos Propuestas en temas relevantes

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Objetivo de la Evaluación Nacional de Alianza 2006

Balance de Alianza para el Campo: once años después


Problemática y objetivos de Alianza para el Campo

Pérdida de dinamismo

Descapitalización Atraso

tecnológico

Baja rentabilidad

Agotamiento del

centralismo

Aumento de la producción y exportación

Aumento del ingreso

Transferencia de DDR y CADER

85% funciones de SAGARCapitalización, Desarrollo de

capacidades y Tecnificación

Desarrollo institucional

Ingreso, EmpleoCadenas de valor, Sanidad e Inocuidad y Agronegocios

Problemática Objetivos 1996 Objetivos 2003


Problemática y objetivos de Alianza para el Campo

Valoración del diseño de Alianza (1)

Rasgos centrales del diseño

Tres principios rectores mantienen vigencia: atención a la demanda, cofinanciamiento de inversiones y operación descentralizada.

Estos principios muestran mayor pertinencia en bienes privados que en bienes públicos.

Arreglo programático

La estructura programática mostró flexibilidad para atender diversas necesidades, lo que derivó que en 2001 se llegara hasta 40 programas y en 2003 se compactó a siete, pero sin articulación.

Ordenamiento en torno a tres elementos clave: inversiones físicas,

desarrollo de capacidades y organización; especialmente en DR, en menor escala en FG y con limitaciones en FA y AyP.




Orientación de los recursos

Atención universal a todo tipo de productores, pero con insuficiente focalización, generando dispersión de recursos.

Menú amplio de conceptos de apoyo, sin mecanismos de priorización, incide en asignación inercial de los recursos.

Énfasis en bienes privados, sin mecanismos explícitos de articulación con bienes públicos, restringiendo el potencial de ambos.

Inclusión de bienes públicos (SIA, SITT, SNIDRUS, etc.), sin adecuación a los tres principios rectores.

Formas de instrumentación Dos formas de ejecución: federal y nacional, sin complementariedad

entre ambas. Además, se desdibujó el componente de ejecución nacional, estratégico para SAGARPA.




Temas estratégicos en los que incide APC

Contribución a la integración de cadenas, mediante consolidación de CSP e inversiones en posproducción. Sin embargo, este tema requiere atención multisectorial y consensos publico-privados.

Desarrollo de capacidades y organización, aunque se careció de una estrategia integral y transversal para Alianza.

Atención a grupos y regiones prioritarias, aunque con escasa adecuación conceptual y operativa.

Reconversión productiva como enunciado general en el diseño, pero con mecanismos de instrumentación no evidentes.

La sustentabilidad es un tema central del desarrollo rural, pero fue considerada de manera discursiva, con aportes aislados.



Gestión de Alianza (1)

Gestión más participativa, pero con insuficiente direccionalidad y coordinación, reduciendo la calidad del gasto

Arreglo institucional

Arreglo más participativo pero complejo, con mayor exigencia de consensos y de rumbo estratégico.

Debilidad del pacto entre órdenes de gobierno, intereses polarizados y poca apropiación del Programa en los estados.

Impulso a los CDRS en DR, de organismos operadores en ITT y SIA y de CSP en FA, FG y AyP, pero se requiere consolidarlos.

Planeación y asignación de recursos

APC no dispuso de un referente programático de mediano plazo con metas y recursos que estableciera puntos de llegada.

Baja calidad y uso escaso de planes en los tres órdenes de gobierno, por lo que la asignación de recursos fue inercial.




Población beneficiada e inversión física (FA, FG y DR) según tipo de productor (promedio 2002-2006)

Poco uso de sistemas de información para orientar la asignación de recursos: Baja inducción de la inversión y cambio tecnológico Indefinición de prioridades de inversión Influencia de grupos de interés (proveedores)



Proporción de beneficiarios que repusieron activos y que hubiesen realizado la inversión sin APC, según tipo de

productor (promedio 2002-2006)


38% de los beneficiarios hubiesen hecho la inversión sin APC

57% de los beneficiarios repuso activos similares



Proporción de beneficiarios que repusieron activos y que hubiesen realizado la inversión sin APC, según componente

(promedio 2002-2006)

Gestión de Alianza (4)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006



Fomento Agrícola 20 ¢ Desarrollo Rural 40 ¢

Fomento Ganadero 30 ¢ Acuacultura y Pesca 30 ¢

Costos de operación

Con frecuencia es compleja y resulta costosa. Con base en un tres estudio caso, colocar un peso de inversión cuesta en promedio, según programa:

Debido a:

Estructuras operativas duplicadas: 78% del costo corresponde a salarios

Múltiples revisiones de solicitudes Falta de manuales de procedimientos Incipiente desarrollo institucional Sistemas de información superpuestos




Gestión de temas estratégicos que considera APC

Constitución de CSP para concretar la estrategia de integración, impulsado sobre todo desde SAGARPA. Incipiente maduración. Mayor avance en FA, parcial en FG e inicia en AyP.

El desarrollo de capacidades logró mayor posicionamiento en estados, pero aun recibe pocos recursos y enfrenta problemas de operación y de articulación con programas de inversión.

La atención a grupos y regiones prioritarias sigue siendo baja: Falta de incentivos institucionales, altos costos y limitantes estructurales de los PBI, entre otros.

La reconversión no fue prioridad en la asignación de recursos y faltó generar vínculos con otros programas.

Aportes aislados y escasos a la sustentabilidad: agua, suelo, agostaderos, ordenamiento pesquero y acuícola.




Asignación de recursos basada en prioridades

(algoritmo)

Buenas prácticas

de gestión

Área específica de coordinación

de Alianza

Descentralizar decisiones y desarrollar

capacidades de gestión

Reducir el circuito operativo




Retos de la

gestión

Federalización inconclusa

Coordinación SAGARPA

Áreas técnicas - Delegaciones

Uso eficiente de sistemas de

información

Institucionalizar relación

Delegaciones – SEDAGRO

Riesgo en la reducción personal

SAGARPA



Principales resultados de Alianza


Inversión total de Alianza* (1)

Entre 1996-2006 se invirtieron 131 mil millones de pesos

(a precios 2006), con una tmca de 4.9%

Inversión total de APC por programa 1996-2006 (porcentaje)

Fuente: Sexto Informe de Gobierno 2006,Presidencia de la República y Coordinación General de Delegaciones de la SAGARPA.

FA: 37%

FG: 18%

DR: 28%

A y P: 3%

SIA: 10%

SNIDRUS: 0.4%

Fondo Café: 3%

* Incluye aportación federal, estatal y de productores * Incluye aportación federal, estatal y de productores


Inversión total de Alianza* (1)

Población potencial: 5.6 millones de productores

Con base en las encuestas de la evaluación, se estima que anualmente son menos de 500 mil los beneficiarios apoyados con inversiones físicas, de los cuales solamente 8% reciben también servicios de asistencia técnica

Cobertura de beneficiarios (2)

Beneficiarios apoyados con inversiones físicasPromedio nacional estimado 2003 y 2005

Beneficiarios apoyados con inversiones físicasPromedio nacional estimado 2003 y 2005

Fuente: Marco muestral para encuenstas a beneficiarios por estadosFuente: Marco muestral para encuenstas a beneficiarios por estados

ProgramaNúmero beneficiarios

% beneficiarios con asistencia técnica

Fomento Agrícola 100,000 4%Fomento Ganadero 60,000 7%Desarrollo Rural 300,000 13%

Gestión de Alianza (8)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006

Cobertura de beneficiarios (2)

Fuente: Sexto Informe de Gobierno 2006. Presidencia de la República.

FUENTE DE APORTACIÓN

PORCENTAJE

Federal 44Estatal 16Productores 40

Del presupuesto total de las SEDAGRO, 50% se destinó a Alianza en 2001, para 2005 se redujo al 39%

Evolución de la inversión total de APC 1996-2006 (pesos de 2006)

Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006

Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)

Bienes privados - Bienes públicos

Inversión de Alianza por tipo de componente (4)

Bienes privados: 76%

Bienes públicos: 24%

1

2

Producción primaria: 95%

Postproducción primaria: 5%

Investigación y Transferencia de Tecnología

Información de Mercados

Desarrollo de Capacidades y Organización

Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria

Comprende inversiones de FA, FG, DR y AyP

Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo20068

Inversión de Alianza por tipo de componente (4)

Principales resultados en las actividades apoyadas (5)

Actividades agrícolas: 272,757 ha riego tecnificado (2003-06); 47,316 tractores (1996-2006)

Actividades pecuarias: 170 mil sementales; 450 mil vaquillas; 15 millones ha. agostaderos (1996-2006)

Actividades no agropecuarias: 20% de la inversión total de DR (2002-2006)

Acuacultura y Pesca: 1,736 proyectos apoyados (2003-2006)

Otros resultados institucionales

Impulso a 2,114 CMDRS; 190 CDDRS; 32 CEDRUS35 CSP nacionales, 247 estatales agrícolas8 CSP nacionales, 100 estatales pecuarios 15 CSP nacionales, 9 estatales en acuacultura y pesca


Principales resultados en las actividades apoyadas (5)

Principales impactos de las inversiones apoyadas por Alianza en FA – FG – DR


Subsector de actividad Programa de inversión Indicador

Agrícola Pecuaria ANA FA FG DR

APC

Ingreso 16.9 11.2 40.3 17.2 10.2 17.9 14.8

Empleo 6.8 4.3 39.4 6.8 1.8 14.1 6.7

Capitalización 14.4 12.0 48.1 13.5 10.4 28.8 13.4

Cambio técnico 15.5 10.6 49.7 14.9 6.8 21.6 13.5

Productividad 4.1 1.5 nd 4.0 1.1 4.7 3.0

Escala 9.1 7.5 nd 9.4 7.1 8.4 8.5

Impactos en las actividades apoyadas en beneficiarios 2002–2003 (cambio porcentual promedio)

Impactos por actividad productiva (6)

Fuente: FAO, cuestionarios a beneficiarios, aplicados en 2005 y 2006. nd: no disponible, ANA: Actividades no agropecuarias


Impactos por actividad productiva (6)

Principales impactos por tipo de beneficiario 2002–2003 (cambio porcentual promedio)

Impactos por tipo de beneficiario (7)

Tipo de beneficiario Indicador

TP I TP II TP III TP IV TP V

APC

Ingreso 14.7 27.0 23.1 10.6 7.7 14.8

Empleo 43.0 9.4 4.7 3.4 4.5 6.7

Capitalización 113.6 40.6 15.8 9.5 4.5 13.4

Cambio técnico 73.3 19.8 9.0 5.4 1.9 13.5

Productividad 2.3 5.5 4.6 2.0 2.3 3.0

Escala 9.7 12.4 13.1 6.6 4.7 8.5


Impactos por tipo de beneficiario (7)

El incremento en el ingreso de los beneficiarios varió según:

Impactos diferenciados (8)

Inversiones en posproducción: 49%

Inversiones en producción primaria: 14%

Inversiones con asistencia técnica: 19%

Inversiones sin asistencia técnica: 14%

Cambio de cultivo en 3.6% de superficie apoyada, en 6.5% de beneficiarios

Reconversión productiva:


Impactos diferenciados (8)

Fortalezas y debilidades de la Alianza

FORTALEZAS

1. Detonador de inversiones a nivel

de UPR

2. Atención a la demanda

(racionalidad individual)

3. Descentralización, acerca

soluciones a problemas locales

4. Plataforma institucional, posibilita

convergencia programática

5. Atención a bienes públicos

esenciales

DEBILIDADES

1. Se le asignaron tantos objetivos que terminó con una identidad difusa

2. Insuficiente focalización, sin prioridades, se transformó en “maquinaria de gasto” capturada por grupos de interés

3. Federalización sin rumbo, complica operación y genera tensiones entre órdenes de gobierno

4. Ausencia de una visión común y de mecanismos de coordinación efectiva en SAGARPA

5. Débil conexión entre inversiones físicas y bienes públicos


Fortalezas y debilidades de la Alianza

Retos y propuestas para el fomento productivo


Vinculación financiera e

instrumentos de riesgo

Desarrollo de cadenas

Acompañamiento en Desarrollo de capacidades y

organizacionales

Sustentabilidad de recursos

naturales

Sinergia con sanidad e inocuidad

agroalimentaria

Atención a diversidad social

y productiva

Manejo de sistemas de información

Desarrollo tecnológico

RETOS

Retos de un Programa de Fomento ProductivoInversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006

Retos de un Programa de Fomento Productivo

Competitividad

EncadenamientoEnfoque territorial y multifuncionalSustentabilidadInnovaciónDesarrollo de capacidadesOrganización económica

Inversiones físicas

Bienes públicos

ARTICULACIÓN

Enfoque de un Programa de Fomento Productivo

Programa de

Fomento Productivo


Enfoque de un Programa de Fomento Productivo

Inversiones físicas

Desarrollo decapacidades

Organizacióneconómica

Información

InfraestructuraSanidad einocuidad

Investigación Transferenciade tecnología

Desarrollo regional y sustentable

Integración de cadenas

Vínculos entre bienes privados y públicosInversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006

Vínculos entre bienes privados y públicos

Propuestas en temas relevantes (1)

1. Impulso a la competitividad mediante la integración de cadenas:

Proseguir la consolidación de CSP, con red nacional que intensifique intercambio de experiencias.

Desarrollar capacidades de manera permanente en funcionarios federales y estatales.

Profundizar sinergias intra e intersectoriales en temas clave: sanidad e inocuidad, ITT, información de mercados, desarrollo de infraestructura y servicios de transporte (SCT), alineamiento de política comercial (SECON), normas de inocuidad (SSA)

Contribuir al desarrollo de las organizaciones económicas.



2. Reconversión productiva:

Situar esta línea de estrategia en una perspectiva dinámica, con respecto a necesidades de mercados y sustentabilidad.

Integrar un plan estratégico (qué productos, qué mercados), sería el marco para las acciones de fomento productivo.

Lograr la convergencia en los tres niveles de ejecución del programa: nacional, estatal y municipal.

Asegurar una sinergia con el conjunto de instrumentos sectoriales, como la promoción de mercados, sanidad e inocuidad, ITT, asistencia técnica, financiamiento y administración de riesgos de mercado.

Coordinación con la estrategia de integración de cadenas, y con respaldo con los CSP.

Propuestas en temas relevantes (2)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Inversión de Alianza por fuente de aportación (3)Evaluación Nacional de Alianza para el Campo 2006


3. Desarrollo de capacidades y organización rural:

Articular los servicios técnicos: estrategia y estructura común, con efectiva coordinación con el SNITT.

Brindar servicios profesionales diferenciados:

Productores en transición: AT permanente y de pago por servicio.

PBI e innovaciones técnicas: acompañamiento técnico continuo.

Localidades marginadas: intensificar la estrategia PESA.

Grandes productores: esquema de subsidios decrecientes.

Inducir la demanda de servicios técnicos: mayor protagonismo de productores.

Impulsar agencias de desarrollo local: equipos interdisciplinarios.



4. Sanidad e inocuidad agroalimentaria:

Considerando que este tema rebasa los ámbitos de SAGARPA: lograr sinergias con otras dependencias federales.

Adoptar un enfoque integral de bioseguridad: tomando en cuenta salud pública, fomento productivo, competitividad y responsabilidad ambiental.

Incluir bajo una sola autoridad la responsabilidad de regular la sanidad e inocuidad del sector agropecuario, acuícola y pesquero para proteger la salud humana, el ambiente y promover la producción sustentable.

5. Investigación y transferencia de tecnología:

Impulsar el desarrollo de capacidades para la gestión de la innovación en los ámbitos tecnológicos, organizacionales y comerciales.

Sistematizar y codificar el amplio reservorio de conocimiento tácito.



6. Servicios de información para la toma de decisiones:

Distinguir sector privado y sector público como dos audiencias con necesidades de información distintas.

Sector privado requiere un enfoque de organización de la información por sistema producto: a) precios de insumos y productos, actuales y proyectados; b) inventarios; c) disponibilidad de insumos; d) oferta de servicios financieros, de seguros y coberturas; e) tecnologías de producción.

Sector público requiere información para la mejora continua de la gestión, estadísticas de la producción, características sociodemográficas y económicas de la población rural.

7. Sustentabilidad en el uso de los recursos naturales:

Restringir el apoyo a proyectos que generen externalidades negativas para el ambiente.

Incluir criterios de sustentabilidad en la asignación de recursos, con un peso específico en la selección de proyectos que garanticen el uso sustentable de recursos naturales.




8. Arreglo institucional para la operación de un nuevo programa

Concentrar la dirección estratégica en una sola área con liderazgo político y técnico.

Reforzar los procesos de planeación participativa

Invertir más tiempo y recursos para configurar una visión común con los gobiernos estatales.

Establecer un sistema que identifique, difunda y mejore las prácticas de gestión.

Generar un esquema de incentivos de tipo técnico que propicie un mayor compromiso de los actores involucrados en la gestión.



Propuestas de instrumentación (1)

Arreglo programático: el fomento a inversiones en bienes de capital, podría organizarse en:

• Inversiones de impacto regional / nacional• Agrupamiento de componentes dirigidos al eslabón

primario, que estimulen inversiones innovadoras en las UPR

• Rubros para estimular inversiones en postproducción (valor agregado)

• Fomento de actividades no agropecuarias

Población objetivo: atención focalizada, que además contemple una efectiva diferenciación en monto de subsidio y componente de inversión


Propuestas de instrumentación (1)

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