EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA DE TURISMO …estadisticas.tourspain.es/img-iet/revistas/ret-147-2001-pag141-156-86371.pdfEVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA DE TURISMO

Estudios Turísticos, n.° 147 (2001), pp. 141-156

Instituto de Estudios TurísticosSecretaría General de Turismo

Secretaría de Estado de Comercio y Turismo

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA DE TURISMOSOCIAL ESPAÑOLA

Daniel Muñiz Aguilar*

Resumen. En España, los avances en el Estado del Bienestar se han reflejado en el fortalecimiento de la política de turismo social, que pre-tende facilitar el acceso al ocio turístico a personas con escasos recursos económicos.

En el presente artículo se analiza la evolución histórica que ha tenido el turismo social español, partiendo desde las primeras iniciativas in-fantiles y juveniles, de tipo caritativo, hasta el continuo progreso que se ha ido introduciendo a favor del colectivo obrero.

Finalmente, el análisis sobre esta tipología turística se centra en la expansión que ha tenido el turismo social hacia otros colectivos sociales(tercera edad, discapacitados, etc).

Palabras clave. : Turismo social / Intervención pública / Estado del Bienestar / Historia del turismo.

Abstract. In Spain, the Welfare State improvements have been reflected through strengthening of the social tourism, that try to facilitate thetourist access to scarce resources people.

In this report, the historie evolution that the social spanish tourism has been analyzed, beginning from the first infatué and juvenile iniciati-ves, of charitable type, until the continued progress that has been introduced in favour of the labourer collective.

Finally, the analyses about this tourist typology is centred on the expasion of the social tourism toward social collectives, such as oíd age, di-sabled people, etc.

Key words. Social tourism / Government mediation / Welfare State/ Tourism history

I. INTRODUCCIÓN (1)

La política de turismo social en Españaha ido evolucionando de forma paralela acomo lo ha hecho la sociedad, el conjuntode las instituciones y la economía social ypública. Su consolidación es prueba de losavances que se han realizado en el Estadode Bienestar Social, al tiempo que mani-fiesta una mayor sensibilidad y solidaridadhacia las personas que por sus escasos re-cursos económicos se ven excluidas del ac-ceso al ocio turístico.

Cuando se analiza la escasa, y muy dis-persa información, que existe sobre los ante-

cedentes del turismo social en España, seobserva que, de acuerdo con los colectivosbeneficiarios del turismo social, las primerasintervenciones públicas se han centrado pri-mordialmente sobre el segmento juvenil ysobre el colectivo obrero. Posteriormente,tras la transición política española, la políti-ca de turismo social se ampliará hacia otroscolectivos sociales de escaso poder adquisi-tivo. Es por ello, que el enfoque adoptado,que analiza la evolución histórica, ha tratadoagrupar homogéneamente la informaciónsobre los distintos segmentos o colectivos.

Antes de examinar los segmentos de de-manda que ocuparán las siguientes páginas,

* Dpto. de Economía Aplicada (Política Económica). Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Má[email protected]

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Daniel Muñiz Aguilar

hay que hacer un reconocimiento expreso ala labor investigadora de Fernández (1959),Gutiérrez del Castillo et al. (1964) y Torres(1975), ya que supieron, entre otros auto-res (2), tratar de manera ejemplar en susobras, tanto la política turística española,en general, como el turismo social, en par-ticular. Sus trabajos constituyen, hoy endía, verdaderos anales absolutamente esen-ciales en cualquier investigación históricadel turismo nacional, pese haber pasado ensu tiempo casi inadvertidos. Ellos son labase científica e intelectual del presente ar-tículo.

La estructura seguida en el análisis his-tórico diferencia tres partes: en primer lu-gar, se observa como de las iniciativas ca-ritativas se pasa a la intervención sobre elturismo social juvenil; en segundo lugar,se analiza la demanda creciente de ocio tu-rístico del colectivo obrero; y, finalmente,en la última parte del artículo, se estudiacómo el afianzamiento del Estado del Bie-nestar ha posibilitado una expansión de lapolítica de turismo social hacia otros co-lectivos (familias, discapacitados, terceraedad, etc.).

II. DE LA ACCIÓN CARITATIVAINFANTIL AL TURISMOSOCIAL JUVENIL

Los apuntes iniciales del turismo socialen España aparecen, al igual que sucedie-ra en otros países europeos, a finales delsiglo pasado con numerosas experienciasque se asociaban a actividades juveniles,así en 1887 se creó con carácter experi-mental la primera Colonia escolar españo-

la en San Vicente de la Barquera (3) (Can-tabria).

Durante el siglo XX las Colonias infanti-les crecieron rápidamente, cifrándose enmás de 60 los centros existentes a comien-zos de la década de los sesenta. General-mente, habían sido financiados parcialmen-te por el Ministerio de Educación y, enturnos de 20 días, servían para hospedar aunos 10.000 niños durante el verano. Paraapoyar esta labor estatal se había creado laObra Nacional de Auxilio Social, depen-diente de la Dirección General de Benefi-cencia, que alojaba en sus Colonias y Al-bergues veraniegos a niños que estabanbajo régimen de tutela o que procedían dezonas urbanas insalubres, estimándose quea mediados de los cincuenta podían hospe-dar en torno a 1.000 niños. No obstante, es-tas cifras deben de mirarse con cierto rece-lo, ya que por la misma época existían enFrancia unas 3.000 Colonias que posibilita-ban el alojamiento de casi un millón de per-sonas (4).

Casi a la misma par que las Colonias, sedesarrollan, a comienzo de siglo, otras ac-ciones de turismo social en España, talescomo las emprendidas por el Real Patrona-to de la Lucha Antituberculosa, que apli-cando criterios de selección caritativos yno sanitarios acogía niños en sus centrossanitarios marítimos de La Coruña y Cádiz.Este tipo de actividades se mantendrán has-ta la República, época en la que la LuchaAntituberculosa se incorpora a la DirecciónGeneral de Sanidad, aunque seguirán exis-tiendo ciertos ejemplos de Colonias que sedestinaban a otros fines.

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Evolución histórica de la política de turismo social española

Por otro lado, en 1931, se aprueban enEspaña las primeras normativas del turismouniversitario que, teniendo como preceden-tes las regulaciones de 1910 y 1925, consi-deraba una serie de atribuciones para el quesería el Patronato de Estudiantes para Via-jes de Estudio (5). Durante la guerra civil,como es lógico, la actividad turística y portanto el turismo social sufrió un fuerte re-vés. Será hacia 1945 cuando se reanudenuevamente la acción, a través de numero-sos Preventivos Infantiles que alojaban du-rante un trimestre o un cuatrimestre a niñosde edades entre siete y doce años, la selec-ción de los menores se hacía en función desus características sociales.

Por otra parte, dos años antes, desde1943, la Delegación Nacional del Frente deJuventudes se había presentado como unaorganización juvenil que simbolizaba el sen-tido patriótico y las inquietudes político-so-ciales de las nuevas generaciones que seadoctrinaban en el régimen. Entre otras acti-vidades, se realizarán acciones de turismosocial, tales como marchas, campamentos yalbergues, siendo su programación general-mente inferior a tres semanas y desarrollán-dose en la época estival. A las puertas de losaños sesenta la participación en este tipo deactividades en términos absolutos era eleva-da, estimándose el número de beneficiariosen aproximadamente 50.000 personas poraño. No obstante, dado que existían unos900.000 afiliados, en términos relativos nofueron tan relevantes sus actuaciones.

A principios de los cincuenta se adoptanlas primeras medidas reguladoras de los al-bergues juveniles (6) y en 1957 se funda laRed Española de Albergues Juveniles que,

habiendo sido promovida en gran parte porel Frente de Juventudes, comienza a gestio-nar unos 30 albergues. El nuevo espíritu"aperturista" que estaba surgiendo en Espa-ña indujo a la adhesión a la InternationalYouth Hostel Federation -IYHF-, lo que im-plicaba entre otras cosas que la demanda ex-tranjera podía utilizar los establecimientosturísticos españoles, aunque se limitó eltiempo máximo de estancia en tres días.Junto a estos alojamientos pueden compu-tarse, además los que gestionaba la SecciónFemenina de la F.E.T y de las J.O.N.S (7),unos 22 albergues, que servían para hospe-dar y hacer vida "religiosa, patriótica y artís-tica" (8) a las menores de 15 años afiliadas.Las normativas puestas en funcionamientopromoverán la creación de campamentos,existiendo en España a comienzos de la dé-cada de los sesenta en torno a 60 campa-mentos, muchos de ellos agrupados en elCamping Club International de España, quehabía sido fundado en 1958. En suma lo quese estaba produciendo era una diversifica-ción de la oferta de alojamiento, demandadapara el turismo social por especialistas turís-ticos de la época (Ortuño, 1958, pp. 39-40).

En 1957 se había constituido la Oficinade Viajes del Sindicato Español Universita-rio -S.E.U-, que pasaba a sustituir a losdistintos departamentos sindicales queorientaban a los universitarios, y cuyo tra-bajo se realizará a través de las Seccionesde Orientación, Viaje y Convivencia. Entrelas actividades que se organizaban desdeesta oficina hay que destacar el alojamien-to, ya que el S.E.U. controlaba una Red deAlbergues Universitarios que realizabanexenciones de cuotas a los becarios decualquier institución u organización.

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Por otra parte, junto a la organización delas ayudas a las instalaciones o equipa-miento, también comenzaron a utilizarselas ayudas a la persona. En este sentido,desde mediados de los años cincuenta, em-piezan a otorgarse bolsas de viajes para fi-nanciar los gastos de desplazamiento de losbecarios y profesionales graduados en Es-paña que participasen en proyectos de in-vestigación fuera de su residencia habitual.Un ejemplo de ello fueron las ayudas queconcedía el Ministerio de Educación a tra-vés de la Comisaría de Distrito de Protec-ción Escolar.

Además de la política estatal, otras admi-nistraciones territoriales y organizacionesprivadas(9) comenzaron a interesarse desdelos años cincuenta por los programas de tu-rismo social. Así, la Diputación de Madridcomenzó por estos años a organizar activi-dades turísticas con niños huérfanos pobreso hijos de incapacitados laborales. Otroejemplo de ello, aunque a escala municipal,fueron los cursos de verano que el Ayunta-miento de Madrid impartía en las costas es-pañolas o los intercambios que se realiza-ban con el Ayuntamiento de Barcelona parapasar las Navidades y la Semana Santa.

En noviembre de 1960 se constituye laoficina de Turismo, Intercambio y ViajesEducativos -T.I.V.E-, dependiente de laDelegación Nacional de Juventudes, con elobjetivo de contribuir a la formación cultu-ral de los jóvenes, mediante el ejercicio delturismo. Las actividades de T.I.V.E. se irándiversificando y ampliando intensamente encontenidos y en volumen de demanda, hastaque empiezan a ser transferidas sus compe-tencias a mediados de la década de los

ochenta, y sus actividades serán ampliamen-te populares y reconocidas en toda España.

El interés hacia el colectivo juvenil severía también reflejado, durante los añossesenta y setenta, en la política realizadapor el propio Ministerio de Información yTurismo. En este sentido, la Dirección Ge-neral de Promoción Turística organizó unNegociado de Turismo Social (10), cuyocometido era esencialmente el estímulo delturismo escolar, universitario y juvenil, altiempo que facilitaban asistencia a las or-ganizaciones españolas que practicasen ac-tividades turísticas relacionadas con estoscolectivos.

La política emprendida probablementeseguía las directrices marcadas en el Pri-mer Plan de Desarrollo Económico y So-cial (1964-1967) que preveía cuatro gran-des objetivos turísticos. Dentro de uno deellos, denominado "expansión y ordena-ción del turismo de interior", se contempla-ban actuaciones para escalonar las vacacio-nes y para promover el turismo social. Elescalonamiento de las vacaciones habíasido recogido previamente entre las pro-puestas de resolución a favor del turismosocial presentadas en la Primera AsambleaNacional de Turismo celebrada en 1964, enla que se afirmaba lo siguiente: "Habrá quedistinguir entre el escalonamiento de lasvacaciones escolares, tomando como basela distribución geográfica y los diferentesniveles de los centros docentes, y el escalo-namiento de las vacaciones laborales, to-mando como base los ciclos de produccióntanto en el sector industrial como en elagrícola. Existen ya realizaciones notablesy esfuerzos meritorios, pero llevados a



cabo hasta la fecha actual en forma un tan-to aislada y falta la coordinación precisapara lograr resultados eficaces a escalaapreciable. El escalonamiento de las vaca-ciones podrá ir acompañado de una mejordistribución de las mismas a lo largo del ci-clo anual. En efecto, la duración de las va-caciones veraniegas resulta hoy día excesi-va, especialmente por..." (Gutiérrez delCastillo etal., 1964, pp. 17-18).

La intervención pública se articula fun-damentalmente en esta época a través dedos vías: por un lado, mediante medidas di-rectas de la Administración en general y dela Organización Sindical en particular, ypor otro lado, a través de ayudas e incenti-vos a las asociaciones de carácter no mer-cantil vinculadas a los fines del turismo so-cial. Sin embargo, aunque pueda parecerenjundiosa la actuación pública, hay queseñalar que los objetivos de la política tu-rística indicados en el Primer Plan atendie-ron de un modo preferente a la oferta, y detodos los objetivos turísticos que en princi-pio se planteó el Plan, tan sólo existió ungrado de efectividad razonable en el prime-ro, referido a la regulación del mercado, yaque la ejecución de la política proyectadafue casi nula, incluida la que afectaba al tu-rismo social (Torres, 1975, pág. 674).

En 1968 se pone en marcha el SegundoPlan de Desarrollo que pretendía cubrirnueve grandes objetivos turísticos, entreellos estaba la promoción de turismos espe-cíficos, y dentro de este último se contem-pla el fomento del turismo social y juvenil.Sucedió algo similar a lo acontecido con elPrimer Plan, la falta de medios o las tími-das iniciativas (11) producirían unos resul-

tados bastantes mediocres. Además, se tra-taba en general de una política continuistade oferta, caracterizada por la inejecuciónde sus objetivos y, donde, el escaso cum-plimiento se había producido antes del cesede Manuel Fraga Iribarne, el 29 de diciem-bre de 1969, y de la incorporación ministe-rial de Alfredo Sánchez Bella.

Finalmente, durante la primera mitad dela década de los setenta, y hasta la transi-ción española, existe un período caracteri-zado por la inestabilidad política y turísti-ca. En cuatro años se suceden tresministros de Información y Turismo, Fer-nando Liñan, Pío Cabanillas y León Herre-ra, siendo el más relevante de los tres, encuanto al trabajo realizado, el segundo. Elobjetivo principal del trabajo de esta épocaera conseguir el mayor número de divisas,quedando subordinados el resto de objeti-vos secundarios a la consecución de tal fin.La ponencia sobre turismo del Tercer Planque ciertamente era mucho más planifica-dora -versus sus antecesoras que puedencalificarse sobre todo de ser reguladoras-formula una atención especial hacia la de-manda, aunque por otra parte es criticableel hecho de obviar entre sus objetivos einstrumentos el turismo social.

III. LA CRECIENTE DEMANDA DEOCIO TURÍSTICO EN ELCOLECTIVO OBRERO ESPAÑOL

En España, los primeros episodios de re-gularización de las vacaciones de la claseobrera se suceden con el Código de Traba-jo de 1926, que establecía un tiempo pru-dencial para que los aprendices cumpliesen

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con sus deberes religiosos y, además, de-terminaba en dos horas el tiempo para quelos que no supiesen leer pudiesen asistir ala escuela. A partir de esta época, comien-zan a desarrollarse algunas experiencias devacaciones colectivas, que son los primerosantecedentes de las vacaciones remunera-das, aunque no llegaron a consolidarse du-rante la dictadura de Primo de Ribera.

A finales de los años veinte el PatronatoNacional de Turismo intenta impulsar unsistema denominado "Cartillas de Ahorropro Turismo", con el fin de generalizar elturismo entre la clase media. Dicho sistemase iniciaba a partir de la invitación del Pa-tronato a los comercios para que regalasensellos especiales de turismo al público queefectuase sus compras en dichos estableci-mientos, al tiempo que el Patronato emitíalas cartillas y expedía los sellos especiales.Una vez rellenas podían ser canjeadas porcarnets de turismo con cupones, que contri-buían a liquidar los gastos en alojamiento ytransporte (Gutiérrez del Castillo et al. ,1964, pp. 20-21).

A pesar de estos propósitos por generali-zar el turismo, el gran salto cualitativo dela política turística y social desarrollada enEspaña no vendría hasta la Segunda Repú-blica, con la Ley del Contrato de Trabajode 1931, que regula formalmente las vaca-ciones remuneradas y reconocía el derechoa siete días ininterrumpidos por año de tra-bajo. El artículo 56 de esta ley definía que:"El patrono, de acuerdo con el obrero, de-terminará la fecha en que han de dar co-mienzo las vacaciones. El disfrute de éstasno supone descuento alguno del salario quegana el trabajador". Además, a lo largo de

la República, irán surgiendo numerosasaportaciones relevantes, como la OrdenMinisterial de 21 de noviembre de 1935,que declaraba "Asociación de utilidad pu-blica" a la Federación Española de Sindica-tos de Iniciativa y Turismo.

Posteriormente, como es obvio, la guerracivil provocó un fuerte retroceso en la acti-vidad turística y, por tanto, el turismo socialsufrió un revés del que tardaría bastantetiempo en recuperarse, ya que al margen delderrumbe económico se produce la aboli-ción del estado de derecho construido hastaentones. Será tras su conclusión, cuandocumpliendo la consigna del Fuero del Tra-bajo, en virtud de la cual se reconoce la fa-cultad de acceder todos trabajadores al dis-frute de todos los bienes de la cultura, laalegría y el deporte (12), se cree el 14 de di-ciembre de 1939 la Qbra Sindical de Edu-cación y Descanso que será, a través de suServicio de Viajes y Excursiones, la expre-sión más contundente de la política de turis-mo social en España. Sin embargo, el si-guiente paso relevante en el estado de losderechos de los trabajadores se produce conla Ley del Contrato del Trabajo de 26 deenero de 1944, que volvía a expresar prácti-camente lo recogido por su predecesora re-publicana, "cada trabajador tendrá derechoa un período de vacaciones de al menos sie-te días laborales ininterrumpidos, o de unaduración mayor si así lo establece su regla-mento de trabajo, disfrutado en la fecha quefije, de común acuerdo con el empresario, oen la que fije el magistrado en caso de de-sacuerdo". Además, establecía que el sala-rio sería abonado en metálico, antes de co-menzar el disfrute de las vacaciones, y queel tiempo no podría ser objeto de descuento



por los permisos disfrutados (Escorihuela,1971, pp. 15-16). Posteriormente, se desa-rrollarán reglamentos para cada tipo de tra-bajo según el ramo de producción, algunosde ellos profundizan más en esta temática.

Aunque las actividades de la Obra Sindi-cal fueron diversas, hay que destacar fun-damentalmente las acciones turísticas enviajes, excursiones, albergues y residenciasde reposo. Esta institución estaba probable-mente inspirada en el organismo italianoDopo Lavoro, creado en 1919 por el inge-niero Mario Giani (13) y transformado en1937 en la Obra Nacional que controlaba elrégimen fascista italiano.

Las actividades que efectuaba la ObraSindical tenían una gran repercusión sobrela población española, téngase en cuentaque a comienzos de los años sesenta esta-ban ya adscritos a dicha organización másdel 15 por ciento del Censo Laboral exis-tente, y distinguían como beneficiarios delturismo social a las siguientes categorías:afiliados, familiares y adheridos.

Básicamente fueron tres los instrumen-tos utilizados por la Obra Sindical para de-sarrollar el turismo social: los precios espe-ciales, la organización de viajes yexcursiones y, por último, la gestión direc-ta de instalaciones y equipamiento. El pri-mero de ellos consistía en descuentos quese realizaban en el ferrocarril mediante lapresentación de una tarjeta especial queproporcionaba "Educación y Descanso".En tanto que el segundo, se trataba de via-jes y excursiones organizados a precios re-ducidos, cuyo coste total era en torno al 50por ciento más barato que los precios del

sector comercial. El volumen de personasque participaban en este tipo de actividadescreció paulatinamente, pasando de los60.000 beneficiarios a comienzos de losaños cuarenta a unas 100.000 personas enla década de los años sesenta.

El último de los instrumentos utilizadospara desarrollar el turismo social fue lagestión directa de instalaciones y equipa-mientos. Estos medios serán los de mayorrelevancia en el ejercicio de las políticas,alcanzándose a principios de la década delos sesenta casi los 50 establecimientos,que llegaban a representar unas 5.000 pla-zas. Además, el fuerte crecimiento del tu-rismo social, en esta época, se manifiestacuando se tiene en cuenta que a comienzosde los años cuarenta existían tan sólo alre-dedor de 3.500 beneficiarios, en tanto que aprincipios de los sesenta eran unas 30.000personas las que participaban activamentede este tipo de políticas de turismo social.

Las instalaciones se clasificaban en mas-culinas, femeninas y familiares. Siendo lamayoría de los beneficiarios las familias,las cuales, a comienzos de los años sesenta,representaban casi tres cuartas partes de laclientela de la Obra Sindical. En este senti-do, puede afirmarse que la política de turis-mo social de esta época va enfocada bási-camente hacia el segmento o colectivo delas familias.

Para acceder a las plazas se le exigía a losposibles beneficiarios el cumplimiento de lossiguientes requisitos: acreditación laboral,certificación médica, pertenencia a la Obra,libro de familia, bono de estancia y que tu-viesen una edad comprendida entre los 21 y



65 años para los hombres y entre los 18 y 65años para las mujeres. Además, hay que se-ñalar que, existían discriminaciones positivasen beneficio de los más desfavorecidos, yeste es un rasgo extraordinariamente impor-tante para el turismo social, ya que se dabapreferencia en la ocupación de las plazas aquienes tuviesen menores ingresos y enigualdad de condiciones a quienes cumplie-sen los siguientes requisitos: a) realizasenfunciones manuales sobre funciones admi-nistrativas o técnicas; b) no hubiesen asistidoen temporadas anteriores; c) estuviesen enposesión del carnet de familia numerosa.

Además, como medidas complementa-rias para apoyar a las familias, se pusieronen marcha, desde comienzos de los añoscincuenta, turnos especiales para trabajado-res de actividades agrícolas y ganaderas,cuyos viajes y estancias eran abonados porlas Entidades Sindicales, Cámaras y Her-mandades Agrarias. Las familias del sectorprimario llegaron a representar a comien-zos de la década de los sesenta más de lamitad del total de familias beneficiarías.

Por otra parte, a comienzos de los añoscincuenta se inicia un período de aperturaal exterior, el 16 de julio de 1951, se creael Ministerio de Información y Turismo,que intenta salvar las barreras que la autar-quía y la autosuficiencia habían impuestofundamentalmente a través del cuerpo le-gislativo del Servicio Nacional de Turismo.

Por otra parte, desde el Ministerio de Tra-bajo se inició en 1954 un programa populardenominado "Romería a España", cuyo ob-jetivo era facilitar el regreso, durante una es-tancia máxima de un año, a los emigrantes

españoles residentes en países americanosque llevasen fuera de España más de diezaños. Las demandas se cursaban a través delos Consulados, que facilitaban un pasajemarítimo hacia España, aunque la vuelta co-rría a cargo del beneficiario que podía obte-ner un descuento del diez por ciento, siem-pre y cuando viajase en empresas españolas.Sin embargo, esta iniciativa no se prolongóen el tiempo y el programa fue interrumpi-do, aunque en tan sólo un año permitió queunas 2.000 personas viajasen a la península.Esta actuación fue todo un éxito para la épo-ca, y constituye un precedente histórico muyinteresante a considerar en la actual políticade turismo social en España.

Junto a las iniciativas públicas surgen enlos años cincuenta numerosas organizacio-nes privadas que programaban actividadesturísticas. Con el deseo de fomentar el aso-ciacionismo se crea, en 1956, en el seno dela Secretaría General del Movimiento, laDelegación Nacional de Asociaciones. En-tre los miembros privados más importantesque se dedican al ocio turístico hay quedestacar dos: en primer lugar, el VespaClub fundado en 1953, que organizaba ex-cursiones nacionales e internacionales apo-yadas por los cerca de 50 clubs y 10.000socios que existían a comienzos de los añossesenta (14); y en segundo lugar, el Cam-ping Club International de España, quecomo ya se ha mencionado, fue creado en1958. Sin duda alguna, en lo que concierneal turismo social, esta última organizacióntuvo un mayor protagonismo.

En esta época de profundos cambios seproduce en 1962 el revelo ministerial deArias Salgado por Fraga Iribarne, que im-



pondrá fuertes cambios en la política turís-tica española, prueba de ello fue la crea-ción del Instituto de Estudios Turísticos-IET- y de la Escuela Oficial de Turismo-EOT- (15), además de la creación de pre-mios o de la regulación de actividades tu-rísticas (Torres, 1975, pp. 605-640).

Por otra parte, las actividades castrensestambién se vieron impregnadas de estasiniciativas que surgían de la sociedad civil,de manera que a finales de los cincuentainvaden los cuarteles un primitivo turismosocial. Desde la Capitanía General de laPrimera Región Militar se inicia en 1957 la"Primera Semana Turística del Soldado",que pretendía aumentar el conocimientocultural de los soldados sobre Madrid y susalrededores (Escorial, Toledo y Aranjuez).Otras regiones militares también se intere-sarán por este tipo de experiencias.

En 1964 tiene lugar la I Asamblea Na-cional de Turismo que recoge la ponencia"Turismo interior y turismo social", que esel primer diagnóstico y balance institucio-nal que se realiza en España sobre turismosocial. En el preámbulo de dicha ponenciase manifiesta lo siguiente (16): "Se estimaindispensable fomentar por todos los me-dios posibles el conocimiento turístico deEspaña por parte de los propios españoles,con todas las beneficiosas consecuenciasque pueden preverse, tanto en el aspectohumano y cultural como en los que atañena una mejor distribución de la renta nacio-nal, corrección de los resultados negativosque produce una excesiva concentraciónturística en determinadas regiones o zonas,atenuación de los problemas creados por laestacionalidad, y mejora de la rentabilidad

de las industrias turísticas a lo largo de losdoce meses del año". Una reflexión seme-jante será la que se harán décadas despuésmúltiples instituciones y organismos en Es-paña a la hora de desarrollar la política deturismo social.

Durante los años sesenta, el Ministeriode Información y Turismo y la Obra Sindi-cal Educación y Descanso llevaron a caboalgunos programas bastante similares a losrealizados años antes, que pretendían popu-larizar el turismo y el conocimiento geo-gráfico y cultural de España. Así, se pusie-ron en marcha campañas promocionalescomo "Conozca usted, España", "Conozcausted, su provincia", "Conozca usted, elMar" o la "Promoción Cultural Turísticadel Soldado".

La importancia creciente del turismo so-cial, como se ha mencionado anteriormen-te, se deduce no sólo por la intervenciónpública, sino también por el volumen deagentes privados que estaban actuando. Eneste sentido, Escorihula (1971, pág. 11)afirma que a comienzos de los años seten-ta eran más de 200 las organizacionesno mercantiles inscritas en el Registrode Empresas y Actividades Turísticas-R.E.A.T. (17), del Ministerio de Informa-ción y Turismo, que realizaban viajes confines sociales, culturales y deportivos.

IV. LA TRANSICIÓN POLÍTICA YLA UNIVERSALIZACIÓN DEPRESTACIONES SOCIALES

A lo largo de los años setenta y ochentaexisten una serie de actuaciones fundamen-



talmente de tipo normativo que, como severá más adelante, afectarán sensiblementeal turismo social. Entre las primeras inter-venciones que se llevaron a cabo destacanlos beneficios otorgados a las familias nu-merosas (18), cuyos preceptos establecíanciertos privilegios en alojamiento y trans-porte. En este sentido, el artículo 46 del Re-glamento que desarrollaba la Ley afirmabaque: "los miembros de familias, en la pro-porción que se establezca por los respecti-vos Departamentos ministeriales y Organis-mos, tendrán preferencia para concurrir a lasresidencias, albergues, campamentos y de-más servicios análogos que mantengan laOrganización Sindical, la Organización Ju-venil, la Sección Femenina del Movimiento,las Corporaciones locales y demás Entida-des públicas, siempre que reúnan las condi-ciones exigidas para gozar de tales benefi-cios". Además de estos alojamientos, en elartículo 49, se considera una bonificacióndel veinte por ciento en los balnearios, sana-torios o cualquier otro establecimiento aná-logo de carácter oficial o privado. De unmodo similar, el artículo anterior estimabaque las familias de primera categoría, segun-da categoría y de honor se podían beneficiarde reducciones, del 20, 40 y 50 por ciento,respectivamente, sobre todas las tarifas ycomplementos especiales de ferrocarriles,transporte interurbano, marítimo o aéreo.

Por otra parte, a mediados de los añossetenta, se abordan temas que afectan a loscolectivos juveniles, tales como la aproba-ción de normas sobre la organización e ins-pección de los campamentos, albergues,colonias y marchas juveniles (19). Tam-bién, se tratan cuestiones formativas y la-borales sobre estos alojamientos, llegándo-

se incluso a autorizar la constitución deEscuelas para la formación de especialis-tas (20).

Dentro de esta apuesta por el colectivode menor edad, se constituye el Instituto dela Juventud y Promoción Comunitaria, en1977, como un Organismo Autónomo decarácter comercial (21), adscrito al Ministe-rio de Cultura. Ocho años más tarde dichoOrganismo derivará en el Instituto de la Ju-ventud (22). Además, a finales de esta dé-cada, se vuelve a regular el reconocimientode las asociaciones juveniles y las normati-vas para la elaboración de Censos de aso-ciaciones juveniles y entidades prestadorasde servicios a la juventud (23). En 1983 tie-ne lugar otro hecho destacable, la creacióndel Consejo de la Juventud de España, querecoge entre sus objetivos el fomento delintercambio entre las organizaciones juve-niles. A pesar de estos avances, no será has-ta 1993 cuando el Instituto de la Juventudejerza directamente su política a favor delocio turístico de la juventud con menoresrecursos, a través del denominado "Progra-ma de turismo social", que pretendía "favo-recer el conocimiento de realidades diferen-tes y compensar desigualdades en aquellossectores de jóvenes procedentes de zonasrurales y/o de sectores socialmente desfavo-recidos" (24). Este programa, que se desa-rrolla aún en nuestros días, es bastante mo-desto en términos de demanda, ya quefacilita anualmente la participación en elocio turístico a unos mil jóvenes con edadescomprendidas entre los 15 y 18 años.

Por otra parte, en 1979, se había creadoel Instituto Social de Tiempo Libre (25),como un organismo autónomo con perso-



nalidad jurídica propia. Dependiente delMinisterio de Trabajo, su función será lagestión de los Centros y actividades desti-nados a los trabajadores procedentes de laObra Sindical Educación y Descanso. Estaúltima institución quedará suprimida, pa-sando a ser transferidos todos los bienes yempleados al Instituto. Los bienes transfe-ridos serán destinados a las finalidades tu-rísticas, recreativas y deportivas, para locual se crearon los Servicios de Promociónde Actividades Recreativas y Deportivas yde Turismo Social.

El estatuto de los trabajadores supuso,por otra parte, en 1980, un nuevo reconoci-miento hacia el colectivo obrero, y pese aque no manifiesta un apoyo expreso haciaacciones de turismo social, se declara (26)a favor del derecho a las vacaciones anua-les retribuidas que serán pactadas por elconvenio colectivo o individual, no pudien-do ser sustituibles por compensación eco-nómica y en ningún caso con una duracióninferior a treinta días naturales.

A comienzos de los años ochenta, co-mienza a surgir también un interés crecien-te hacia el colectivo de discapacitados. Sepromulga un régimen unificado para lasayudas a minusvalidos (27) que contempla,entre otras, las actividades socioculturalesque favorezcan la convivencia recreativa,en este sentido se considera que dichas ac-tividades son "aquellas que tienen como fi-nalidad impulsar actividades organizadasde ocio y al aire libre, tanto de personasdisminuidas como, sobre todo, de éstas conno disminuidas". Profundizando muchomás en esta temática, en 1982 se apruebauna Ley sobre integración social de los mi-

nusvalidos (28), que en su artículo 51 afir-ma que: "Sin perjuicio de lo dispuesto enotros artículos de esta Ley, los minusvali-dos tendrán derecho a los servicios socialesde orientación familiar, de información yde orientación, de atención domiciliaria, deresidencias y hogares comunitarios, de ac-tividades culturales, deportivas, ocupacióndel ocio y del tiempo libre. Además, ycomo complemento de las medidas especí-ficamente previstas en esta Ley, podrándispensarse con cargo a las consignacionesque figuren al efecto en el capítulo corres-pondiente de los Presupuestos Generalesdel Estado, servicios y prestaciones econó-micas a los minusvalidos que se encuentrenen situación de necesidad y que carezcande los recursos indispensables para hacerfrente a la misma". Como puede observar-se, el espíritu solidario que inspira tal filo-sofía es muy similar al que gobierna en elturismo social.

Prácticamente a la misma par, comenza-ban a sensibilizarse la sociedad cada vezmas sobre la igualdad de oportunidades en-tre sexos, lo que motivó la creación en1983 del Instituto de la Mujer (29). DichoInstituto participará activamente en el desa-rrollo de la política de turismo social, yaque desde 1993 desarrollará el programadenominado "Estancias de tiempo libre",dirigido a mujeres con hijos/as exclusiva-mente a su cargo. Las convocatorias departicipación de este programa son, al igualque sucede con el elaborado por el Institu-to de la Juventud, bastante modestas.

Por otra parte, cabe señalar que, la políti-ca más reciente de turismo social en España,no tendría apenas representatividad de no



haberse creado en 1978 el Instituto Nacionalde Servicios Sociales (30) -INSERSO- que,recogiendo las competencias del SEREM ydel SAP, nace para gestionar los servicioscomplementarios de las prestaciones de laSeguridad Social. Prácticamente, desde susorígenes se plantea como objetivo la puestaen marcha de servicios sociales para las per-sonas con discapacidades y las personas ma-yores. El interés por estos colectivos parececentrarse inicialmente en el primero deellos, hacia la primera mitad de los añosochenta, en tanto que a partir de la segundamitad la atención recae intensamente sobrelas personas mayores. En 1996, este orga-nismo cambia de denominación, pasándosea llamar Instituto de Migraciones y Servi-cios Sociales -IMSERSO. Actualmente, estádesarrollando cuatro programas: "Vacacio-nes dirigidas a personas con minusvalía","Vacaciones para mayores dependientes","Termalismo social" y "Vacaciones paramayores y para mantenimiento del empleoen zonas turísticas". La transcendencia delIMSERSO en la política de turismo socialestá avalada por las casi 500.000 plazas queoferta a las puertas del nuevo milenio.

Por último, en esta evolución histórica,hay que tener en cuenta que, desde comien-zos de la década de los ochenta, el Estadode las Autonomías llevó aparejado lastransferencias de competencias y la crea-ción de organismos regionales capaces deasumir las responsabilidades generales delbienestar social y del turismo social en par-ticular. Dichas transferencias eran fruto delas competencias que en materias turísticasy de asistencia social (31) habían sido re-conocidas por la Constitución española de1978. De esta forma, entre 1980 y 1986 se

transfieren las principales competencias enjuventud y en fomento de la igualdad entresexos, en tanto que las competencias delINSERSO/IMSERSO, que comenzaron aasumirse desde 1984, se transfieren inten-samente a partir de mediados de la décadade los noventa (32). Además, paralelamen-te, desde principios de los años de losochenta se asumen dentro de las responsa-bilidades regionales las competencias delInstituto Social de Tiempo Libre (33), he-redero principalmente de la Obra Sindicalde Educación y Descanso, pasando a estarcontroladas las Residencias de Tiempo Li-bre, en la mayoría de los casos, por lasConsejerías o Departamentos de Trabajo.

El desarrollo de competencias ha favore-cido la intervención regional en el turismosocial, destacando especialmente entre to-das las actuaciones las Comunidades deCastilla-La Mancha y de Cataluña, en elprimer caso se ha intervenido apoyando lademanda, en tanto que en Cataluña se haactuado tanto sobre la demanda como so-bre la oferta de turismo social.

V. CONCLUSIONES

Los antecedentes del turismo social enEspaña se centran básicamente, primero, enlos jóvenes, y más tarde, en el colectivoobrero. Las primeras experiencias, registra-das a comienzos del siglo XX, ponen demanifiesto una intervención pública carita-tiva, asociada a la beneficencia infantil y ala Lucha Antituberculosa, que pretendíaalejar a los niños de los entornos margina-dos e insalubres donde habitaban.



En tiempos de la República se incorporanlas acciones de turismo social hacia los ado-lescentes que, tras la finalización de la Gue-rra Civil, aparecen integradas dentro de laDelegación Nacional del Frente de Juventu-des (1943). A finales de los años cincuenta ycomienzos de los sesenta se constituyenmúltiples instituciones que promovían elocio turístico, tales como la Red Españolade Albergues Juveniles (1957), la Oficina deViajes del Sindicato Español Universitario -SEU- (1957) y la Oficina de Turismo, Inter-cambio y Viajes Educativos -TIVE- (1960).El interés creciente por el turismo social seplasmará también en los Planes de Desarro-llo Económico y Social.

Por otra parte, en lo que concierne al tu-rismo social dirigido hacia el colectivoobrero, hay que señalar que, aunque en losaños veinte existieron diversos precedentesque pretendían facilitar el ocio turístico a laclase media, no será hasta la Segunda Re-pública, con la Ley de Contrato de Trabajode 1931, cuando se produzca el gran saltocon el reconocimiento normativo de las va-caciones remuneradas y del derecho a sietedías ininterrumpidos por año de trabajo. Elsiguiente paso relevante de la política so-cial en España se marcará con la creación,en 1939, de la Obra Sindical de Educacióny Descanso que será, a través de su serviciode Viajes y Excursiones, la expresión máscontundente de la política de turismo socialespañola. La Obra Sindical intervenía a tra-vés de precios especiales, organizando via-jes y excursiones y gestionando instalacio-nes y equipamientos.

Además de las actividades de la Obra,diversos Ministerios comienzan a interesar-

se en los años cincuenta y sesenta por el tu-rismo social. Fruto de esta valoración posi-tiva serán los programas «Romería a Espa-ña», «Primera Semana Turística delSoldado», «Conozca usted España», etc.La ebullición de este interés por el turismosocial permitirá que en 1964 se recoja en laI Asamblea Nacional de Turismo una po-nencia sobre «Turismo interior y turismosocial», que será el primer balance institu-cional que se realice sobre esta tipologíaturística.

Durante los años setenta tiene lugar enEspaña la transición política, y la extensióndel turismo social se dirige también a lasfamilias y a los jóvenes. A comienzo de ladécada de los ochenta se produce un au-mento de la sensibilidad hacia la integra-ción de los minusválidos, la igualdad deoportunidades entre sexos y hacia la terce-ra edad. El reconocimiento del Estado delas Autonomías llevará aparejado, en estaúltima década, las transferencias de compe-tencias y la creación de organismos regio-nales capaces de asumir las responsabilida-des del bienestar social en general y delturismo social en particular.

NOTAS

(1) El presente artículo está basado en la infor-mación obtenida para la tesis doctoral titulada "Lapolítica de turismo social en España", que fue pre-sentada por el autor en la Universidad de Málaga,en 1999, y que estuvo patrocinada por la Secretaríade Estado de Comercio, Turismo y PYME (Ministe-rio de Economía y Hacienda), mediante el Progra-ma de Becas "Turismo de España".

(2) A mediados de los años cincuenta existe uninterés creciente por el turismo social, aunque una


Daniel Muñiz Aquilar

década más tarde la investigación cae en el olvido,a excepción de determinados trabajos puntuales. Elinterés creciente se manifestó en publicacionescomo las revistas "Piel de España" y "España Hote-lera y Turística", que recogieron múltiples artículosde autores como Ortuño (1958), Fernández Pombo(1959), Fernández (1959b), Nougarede (1959), Fer-nández Cuesta (1962), Urzaiz (1962), Martín (1966)y Bermejo (1967).

(3) A pesar de que se puso en marcha en 1887,se desarrollará cinco años más tarde con la entradaen vigor de la Real Orden de 26 de julio de 1892.

(4) Véase Fernández (1959, pág. 97).

(5) Véase Gutiérrez del Castillo et al. (1964,pág. 30).

(6) El Decreto de 4 de abril de 1952 (B.O.E11/04/1952) regulaba la denominación e instalaciónde albergues y paradores, en tanto que el Decreto de14 de diciembre de 1956 (B.O.E 5/02/1957) regla-mentaba los campamentos de turismo.

(7) Aunque los objetivos de la Sección Femeni-na y de la Junta de Ofensiva Nacional Sindicalista-J.O.N.S.- fueron distintos, desde la creación deesta última en octubre de 1931, se observa en ambasorganizaciones analogías comunes en cuanto a losvalores patrióticos y religiosos que caracterizaránposteriormente al régimen franquista (Terrero,1965).

(8) Esta expresión que resulta ciertamente ilus-trativa de la época está recogida en el excelente tra-bajo de Fernández (1959, pág. 103).

(9) Véase como ejemplo la organización deno-minada "Turismo e Intercambio Juvenil" -T.I.J.-que, perteneciente en régimen autónomo a la Juven-tud de Acción Católica de España, empieza a finalesde los años cincuenta a introducirse en el turismosocial (Fernández Pombo, 1959, pág. 35).

(10) Véase Escorihuela (1971, pág. 11).

que probablemente estaba inspirada en el modelofrancés.

(12) El Fuero del Trabajo en la Declaración II,punto 5, establecía la obligación de conceder vaca-ciones pagadas, como un derecho emanado de la na-turaleza humana.

(13) Mario Giani propuso la creación de un or-ganismo cuya finalidad era promover entre los tra-bajadores el empleo del tiempo libre en el turismo ydeporte, con el fin de acrecentar sus capacidadesculturales, intelectuales y físicas. Aspectos que vana ser también ampliamente tratados por la Obra Sin-dical española.

(14) La importancia de la actividad privada enel turismo social se manifiesta desde antaño, en estesentido Fernández (1959, pp. 123) estimó que, a fi-nales de los años cincuenta, existían en España unas152 asociaciones turísticas privadas, que realizabanexcursiones de menos de 24 horas y agrupaban aunas 75.000 personas.

(15) El I.E.T se constituyó en el Ministerio deInformación y Turismo por el Decreto de 5 de sep-tiembre de 1962 (B.O.E. 8/09/1962), mientras quela E.O.T se creó un año más tarde, por el Decreto de7 de septiembre de 1963 (B.O.E. 1/10/1963).

(16) Véase Gutiérrez del Castillo (1964, pág. 9).

(17) El R.E.A.T. se crea como una base de datospara pulsar y controlar la actividad turística, su regu-lación se produce por la Orden de 20 de noviembre de1964 (B.O.E. 1/12/1964), no obstante la mayor partede estas entidades ya estaban recogidas en el Registrode entidades no mercantiles que realizaban viajes confines sociales (Orden de 9 de agosto de 1962). Ade-más, el mismo año de la creación del Registro seaprueba la Ley de Asociaciones (Ley 191/1964, 24 dediciembre, publicada en el B.O.E. 28/12/1964). Porotra parte, como complemento al R.E.A.T. se apruebael Estatuto Ordenador de las Empresas y de las Acti-vidades Turísticas Privadas, mediante el Decreto de14 de enero de 1965 (B.O.E. 20/02/1965).

(11) Entre las escasas iniciativas que se efectua-ron cabe mencionar a título de ejemplo la ordena-ción de las ciudades vacaciones regulada por la porOrden de 28 de octubre de 1968 (B.O.E 1/11/1968),

(18) La Ley 25/1971, de Familias Numerosas(B.O.E. 24/06/1971), se desarrolló con el Regla-mento de Protección a las Familias Numerosasaprobado por el Decreto 3140/1971 (B.O.E.

154 Estudios Turísticos, n." 147 (2001)


28/12/1971). Resulta bastante probable que la filo-sofía de la norma considerase el conjunto de decla-raciones sociales que se estaban produciendo en lospaíses europeos, baste señalar como ejemplo el ar-tículo 16 de la Carta Social Europea de 1961, queapela al derecho de la familia a una protección so-cial, jurídica y económica.

(19) Véase el Decreto 2253/1974 de 20 de juliode la Presidencia del Gobierno (B.O.E.15/08/1974).

(20) Orden de 25 de noviembre de 1976 de laSecretaría General del Movimiento (B.O.E.30/11/1976).

(21) Organismos comprendidos en el artículo 4o,punto primero, apartado b), de la Ley 11/1977 Ge-neral Presupuestaria, de 4 enero de 1997.

(22) Véanse los artículos del 25 al 31 y las dis-posiciones finales del Real Decreto 565/1985, sobrela Estructura Orgánica del Ministerio de Cultura,del 24 de abril (B.O.E. 30/4/1985).

(23) Respecto al reconocimiento de las asocia-ciones puede consultarse el Real Decreto 3481/1977de 16 de diciembre (B.O.E. 27/01/1978), en tantoque la normativa sobre Censos aparece en la Reso-lución de 29 de abril de 1980 (B.O.E. 12/05/1980)de la Dirección General de la Juventud y PromociónSociocultural.

(24) Véase INJUVE (1998, pág. 2).

(25) Véase el Real Decreto 691/79, de 20 de fe-brero, del Ministerio de Trabajo (B.O.E. 3/4/1979).

(26) Véase el artículo 38 de la Ley 8/1980, de10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores(B.O.E. 10/03/1980) y sus múltiples modificacionesposteriores.

(27) Aunque el Régimen unificado se apruebacon el Real Decreto 620/1981. de 5 de febrero(B.O.E. 6/04/1981). su desarrollo se produce con laOrden 5 de marzo de 1982 (B.O.E. 8/03/1982).

(28) Véase la Ley 13/1982, de 7 de abril(B.O.E. 30/04/1982).

(29) Se crea con la aprobación de la Ley16/1983, de 24 de octubre (B.O.E. 26/10/1983).

(30) Véase el Real Decreto 36/1978, del 16 denoviembre (B.O.E. 18/11/1978).

(31) En el artículo 148, punto primero de laConstitución española (B.O.E. 29/12/1978), se afir-ma que "Las CC.AA. podrán asumir competenciasen las siguiente materias: 18a) "Promoción y orde-nación del turismo en su ámbito territorial"; y 20a)"Asistencia social".

(32) Sobre la paulatina transferencia de compe-tencias a las CC.AA. véase SGIA (1998).

(33) Véase como ejemplo el traspaso de funcio-nes y servicios del Estado en materia de tiempo li-bre que se realiza a la Comunidad Valenciana con elReal Decreto de 29 de diciembre de 1982 (B.O.E.11/3/1983).

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