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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL REGLAMENTO DE ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE

La Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento - MVCS, establece en sus artículos 5 y 6 que este Ministerio es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro del ámbito de su competencia, entre otros, en las materias de urbanismo y desarrollo urbano, que son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralización, y en todo el territorio nacional y tiene, entre otras competencias exclusivas, el dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales así como la gestión de los recursos del sector. El numeral 2 del artículo 10 de la citada Ley señala las funciones compartidas del MVCS, normar, aprobar, efectuar y supervisar las políticas nacionales sobre ordenamiento y desarrollo urbanístico, habilitación urbana y edificaciones, uso y ocupación del suelo urbano y urbanizable, en el ámbito de su competencia, en concordancia con las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de municipalidades. El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, establece el marco normativo para los procedimientos técnicos que deben seguir las municipalidades a nivel nacional, en el ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento y gestión del suelo, acondicionamiento territorial y desarrollo urbano y rural. De acuerdo al artículo 4 de la Ley N° 30156, el MVCS tiene por finalidad normar y promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de los centros poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio nacional, por lo que a través de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo – DGPRVU, ha efectuado el diagnóstico normativo determinando que uno de los retos que enfrenta, es la aprobación de normas que permitan crear ciudades sostenibles y competitivas. Al respecto, la revista especializada América Economía ha elaborado el Ranking de las Mejores Ciudades para hacer Negocios en América Latina, el cual permite medir la competitividad internacional de las ciudades latinoamericanas; en dicho ranking se miden aspectos como dinamismo económico (captación de inversiones, estabilidad económica); servicios a empresas (costo de instalación de negocios, telefonía, internet, institucionalidad); infraestructura y conectividad física (movilidad interna y externa), entre otros indicadores de desarrollo urbano. De acuerdo al Ranking mencionado, en el año 2005, Lima era la única ciudad peruana que estaba considerada y se encontraba ubicada en el puesto 27, entre un total de 40 ciudades de América Latina. En el año 2014, de 50 ciudades calificadas, Lima subió al número 9, la ciudad de Arequipa se ubicó en el puesto 30 y Trujillo, en el puesto 43; es decir que Lima mejoró sus condiciones de competitividad y dos ciudades más lograron posicionarse a nivel internacional. Sin embargo, en nuestro país tenemos otras ciudades que debido a su tamaño y a su dinámica económica también se configuran como futuras metrópolis regionales: Piura en la costa norte; Iquitos y Pucallpa en la selva norte y centro, respectivamente; Huancayo, en la sierra central y, Cusco en la sierra sur; ciudades que no se encuentran posicionadas

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a nivel internacional, por lo que constituye un reto para el Estado la generación de ciudades competitivas y sostenibles. En este sentido, la falta de ciudades competitivas y sostenibles es consecuencia de la falta de planificación de las ciudades, toda vez que de acuerdo a la información proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, a través del Registro Nacional de Municipalidades - RENAMU, sólo el 40% de las 195 municipalidades provinciales y el 22% de las 1,639 municipalidades distritales cuentan con un Plan de Desarrollo Urbano.

Para atender esta problemática es necesario realizar dos acciones concurrentes:

- Promover la organización de las ciudades bajo una visión sistémica, que facilite el fortalecimiento de las funciones planificadoras de los diferentes niveles de gobierno, con el fin de generar sinergias en las inversiones urbanas para el desarrollo.

- Facilitar la elaboración y ejecución de los Planes de Desarrollo Urbano, vinculándolos a los Planes de Desarrollo Concertado y al Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP.

Entre otros problemas que afronta el Perú está la concentración de la población en pocas ciudades del país y la dispersión de la población en el área rural. El Perú cuenta con 80,976 centros poblados dispersos con menos de 150 habitantes en cada uno de ellos, debido a la variada geografía que presenta el territorio y a la escasez de infraestructura de servicios y de equipamiento social, lo cual hace difícil su accesibilidad y muy onerosa la atención por parte del Estado. En consecuencia, es necesario que estos centros poblados se inserten en una organización jerárquica estructurada en unidades espaciales de planificación territorial, de acuerdo al ámbito de influencia geoeconómica de cada centro poblado, localizando sus centros de referencia para focalizar y priorizar las inversiones para el desarrollo, por lo que se propone la aplicación del Sistema Nacional de Centros Poblados - SINCEP, a centros poblados urbanos y rurales. Al respecto, la propuesta del SINCEP tiene como antecedente al Sistema Urbano Nacional, contenido en el estudio denominado Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1974 - 1990, realizado por la Dirección de Planeamiento Urbano de la Dirección General de Desarrollo Urbano del entonces Ministerio de Vivienda y Construcción, aprobado por Resolución Suprema N° 144-75/VC-1100, de fecha 11 de junio de 1975. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 018-2006-VIVIENDA, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política 2006 - 2015, el cual contiene el Sistema Urbano Nacional. Asimismo, la propuesta del SINCEP conlleva a sustituir al Sistema Urbano Nacional, por lo que se propone derogar al Sistema Urbano Nacional contenido en el citado Plan Nacional de Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política 2006 - 2015. Conforme a lo expuesto, para lograr el objetivo de ciudades sostenibles, competitivas y de una planificación estratégica, a través de la ocupación y uso racional del suelo urbano, se propone en el proyecto del Reglamento que la organización físico espacial del SINCEP sea la base de la planificación urbana sostenible, con la finalidad de fortalecer la integración espacial, socio - económica y administrativa del territorio nacional, organizando a los centros poblados en categorías tales como Metrópoli Nacional, Metrópoli Regional, Ciudad Mayor Principal, Ciudad Mayor, Intermedia y Menor, entre

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otras. Asimismo, propone nuevas modalidades de planeamiento urbano y de gestión del suelo, y por lo tanto de generación de suelo urbano. De otro lado, se estima que 6,542 hectáreas de suelo urbano por cada año se necesitan para satisfacer la demanda de vivienda, industria, comercio e incluso de espacios públicos. La escasa planificación urbana de las ciudades del país ha contribuido a la escasez de suelo urbano y por lo tanto a su encarecimiento. Para incrementar el número de metros cuadrados de suelo urbano, se requiere facilitar y diversificar los instrumentos de gestión del suelo que permitan lograr la generación de suelo urbano, no solo en áreas urbanizables o de expansión urbana, sino en áreas urbanas vacantes o subutilizadas. En este sentido, el MVCS, a través de la DGPRVU, formula una propuesta integral, a fin de dar mayor claridad y especificidad a los instrumentos de planificación urbana como son el Plan de Acondicionamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Urbano, dentro de los cuales está el Plan de Desarrollo Metropolitano - PDM para la Metrópoli Nacional y ciudades o conglomerados urbanos, considerados Metrópolis Regionales, el Plan de Desarrollo Urbano - PDU para las ciudades o conglomerados urbanos cuya población es mayor a los 5,000 habitantes, el Esquema de Ordenamiento Urbano - EU para centros poblados hasta cinco mil (5,000) habitantes, el Plan Específico - PE para los sectores urbanos y el Planeamiento Integral - PI para predios rústicos; suprimiendo el Plan Urbano Distrital que estuvo previsto en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2011-VIVIENDA, debido a que su contenido se encuentra incluido en el Plan de Desarrollo Urbano ante la necesidad de establecer una coherencia táctica y metodológica en la gestión de la ciudad. Además, es necesario considerar que las Municipalidades Distritales tienen iniciativa en la elaboración de sus Planes de Desarrollo Urbano por lo cual los contenidos del Plan Urbano Distrital siempre se han incorporado en el Plan de Desarrollo Urbano. Asimismo, incorpora nuevos instrumentos de gestión urbana sostenible, que permite la inclusión y diferenciación del suelo, subsuelo y sobresuelo, de acuerdo a la conformación vertical del componente físico espacial, el cual parte de la premisa de su regulación desde el punto de vista del Derecho Urbanístico, considerando que este derecho regula las relaciones del Estado con los particulares para fines de actuaciones e intervenciones urbanísticas, tal como se aprecia en el siguiente gráfico. GRÁFICO 1

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Además, el Proyecto de Reglamento propone nuevas modalidades para la gestión del

suelo urbano, y por lo tanto de generación de suelo urbano teniendo en cuenta la

conformación horizontal del componente físico - espacial del desarrollo urbano sostenible,

de acuerdo al siguiente gráfico:

GRÁFICO 2

Del mismo modo, se incorporan como Instrumentos de Financiamiento Urbano, los siguientes: - Los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles - DAET, instrumento que

consiste en el traslado del potencial derecho de edificación del sobresuelo urbano de un predio ubicado en una Zona Generadora, a otro predio ubicado en una Zona Receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida total del derecho de propiedad del suelo y subsuelo urbano en los que se asienta el predio emisor.

Los objetivos de los DAET son proteger y conservar las zonas monumentales y centros históricos, preservar las áreas agrícolas, preservar o implementar áreas para la creación o ampliación de espacios públicos o para la construcción o ampliación de vías en el área urbana de las ciudades, promover el desarrollo urbanístico en el sistema vial primario o metropolitano o en zonas identificadas en los Planes de Desarrollo Urbano y promover la aplicación del Código Técnico de Construcción Sostenible, conforme se aprecia en los gráficos siguientes:

GRÁFICO 3

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GRÁFICO 4

GRÁFICO 5

El proyecto de norma reglamentaria también prevé la Bonificación de Altura por Construcción Sostenible y el Bono de Zonificación Inclusiva, instrumentos de financiamiento urbano que a manera de incentivos estratégicos de sostenibilidad permiten reducir la segregación espacial. Respecto del sobresuelo, se ha incorporado la obligación de incluir en la zonificación de los PDU, la información correspondiente a las superficies limitadoras de obstáculos, de conformidad a lo señalado en la Ley N° 27261, Ley de Aeronáutica Civil del Perú, para lo cual las Municipalidades Provinciales tienen que incorporarlas en forma progresiva en los Planos de Zonificación que están contenidos en el PDU y que a su vez deben contar con la opinión favorable de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones - MTC, en lo correspondiente a las áreas cubiertas por la proyección de las superficies limitadoras de obstáculos de los aeródromos y aeropuertos del país.

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Asimismo, dispone que las alturas que sobrepasan las superficies de ascenso en el despegue y la aproximación, requiere de la opinión favorable de la Dirección General de Aeronáutica Civil del MTC, sustentada en un Estudio de Riesgo de la Seguridad Operacional que debe presentar la Municipalidad correspondiente para la evaluación, a fin de no comprometer la seguridad ni afectar la regularidad de las operaciones aéreas.

Se propone además que la denominación de la propuesta normativa sea Reglamento de

Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible - RATDUS, lo cual

responde al interés del Estado por generar ciudades sostenibles.

Cabe señalar que con Resolución Ministerial Nº 125-2016-VIVIENDA, el presente proyecto se publicó en el Diario Oficial El Peruano y en el portal institucional del MVCS por un plazo de treinta (30) días, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de Carácter General, aprobado por el Decreto Supremo N° 001-2009-JUS. La propuesta normativa se enmarca dentro de los dispositivos legales que regulan la política pública del desarrollo urbano en nuestro país, tales como: - La Trigésimo Cuarta Política de Estado del Acuerdo Nacional: Ordenamiento y gestión

territorial, el “Estado se compromete a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Para estos efectos entendemos el territorio como el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los intereses, identidades y culturas de las poblaciones.”

- El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021,

establece como Objetivo Nacional 5, el generar el desarrollo descentralizado de la infraestructura productiva y social, a fin de lograr una ocupación equilibrada del territorio y la competitividad de las actividades productivas regionales. Con tal propósito, se establecen espacios transversales de planificación macro regional del norte, centro y sur, así como de las vías longitudinales de la costa, sierra y selva, de forma que sustenten la adecuada distribución y ocupación poblacional del territorio cautelando las fronteras, y la integración interna del mar jurisdiccional, para lo cual se debe impulsar la conformación de un sistema de ciudades intermedias con capaci-dades de retención de la población, asegurando la provisión adecuada de los servicios básicos y el desarrollo diversificado de las actividades económicas, especialmente las manufactureras, el turismo y los servicios, teniendo como prioridad la dispersión poblacional.

- La Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda,

Construcción y Saneamiento (MVCS), establece en su artículo 4 como finalidad del Sector, normar y promover el ordenamiento, mejoramiento, protección e integración de los centros poblados, urbanos y rurales, como sistema sostenible en el territorio nacional y promover el desarrollo del mercado inmobiliario, la inversión en infraestructura y equipamiento en los centros poblados.

Del mismo modo, la citada ley dispone la competencia del MVCS en materia de urbanismo y desarrollo urbano, señalando que es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales en las materias de su competencia, es decir, para diseñar,

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normar y ejecutar la política nacional de urbanismo y desarrollo urbano, así como ejercer las competencias compartidas con los gobiernos regionales y locales, en dichas materia, esto en concordancia con lo establecido en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú y el artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

LEGISLACIÓN COMPARADA Entre las legislaciones comparadas se ha revisado y analizado “El Estatuto de la Ciudad (2001)”, aprobado por Ley Nº 10257, correspondiente a la Legislación Brasileña; la Ley de Desarrollo Territorial (1997), aprobada por la Ley N° 388, y la Ley de Ordenamiento Territorial (2011), aprobada por Ley N° 1454. Estas dos últimas corresponden a la legislación colombiana. En la Legislación Europea, se tiene como referente a España, mediante la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, estableciendo que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto del crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. En la misma línea, la Unión Europea presenta la Estrategia Territorial Europea y en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, propone un modelo de ciudad compacta en los que se advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada, como son: Impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costos energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.

ANÁLISIS COSTO BENEFICIO La implementación de la propuesta normativa no generará costos adicionales al Tesoro Público; por el contrario, optimizará la legislación nacional en materia urbanística, beneficiando a todos los actores de la planificación urbana y de la gestión del desarrollo urbano en los tres niveles de gobierno y principalmente a la población. Asimismo, en la dinámica inmobiliaria producirá un impacto positivo, promoviendo procesos ordenados de urbanización a través de las modificaciones relacionadas a los instrumentos de planificación urbana, favoreciendo a su vez al sector construcción; en consecuencia, su aplicación permitirá que nuestro país alcance un desarrollo en infraestructura urbana y rural, a través de la promoción de la inversión privada y público privada y de la ocupación racional y uso planificado del territorio.

ANÁLISIS DE IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA LEGISLACIÓN NACIONAL

El proyecto de Decreto Supremo aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, articulando la actividad y gestión urbanística con la legislación actual y la política económica de dinamización e impulso de la inversión privada en edificación y la inversión público privada en infraestructura urbana y servicios públicos, asimismo deroga el Decreto Supremo Nº 004-2011-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, así como el literal b. del numeral 1.1 del Capítulo I denominado “Sistema Urbano Nacional” del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, “PERÚ: Territorio para Todos”, Lineamientos de Política 2006 - 2015, aprobado por Decreto Supremo N° 018-2006-VIVIENDA.