C O L E C C I Ó N P R E M I O E R N E S T O P E L T Z E R

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Financiamientode la

Seguridad Social

BANCO CENTRAL DE VENEZUELA

CARACAS, 2000

RAFAEL UZCÁTEGUI DÍAZ

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BA N C O CE N T R A L D E V E N E Z U E L A

AUTORIDADES

DIRECTORIO

Diego Luis CastellanosPresidente

Manuel Lago RodríguezArmando León Rojas

Domingo Maza ZavalaJorge Giordani

Representante del Ejecutivo Nacional

ADMINISTRACIÓN

Diego Luis CastellanosPresidente

Gastón Parra LuzardoPrimer Vicepresidente

Eddy Reyes TorresSegundo Vicepresidente

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Índice

Veredicto del Premio Ernesto Peltzer, año 1974-75 .................................................... 9

Presentación por Carlos Rafael Silva .......................................................................... 11Financiamiento de la seguridad social ................................................................ 15

Economía y seguridad social ...................................................................................... 19Financiamiento ............................................................................................................ 29

El ahorro .............................................................................................................. 32El principio de solidaridad ................................................................................... 35

Redistribución de los ingresos ................................................................................... 38Seguridad social financiada con recursos del sector público y privado ..................... 42

Su estructura ....................................................................................................... 42Seguridad social financiada con recursos del sector gubernamental .......................... 44

Modalidades ....................................................................................................... 44La seguridad social de las economías centralizadas .................................... 45La seguridad social de las economías capitalistas ...................................... 45

Estructura del financiamiento de la seguridad social venezolana (Cuadro A) .... 47El seguro social obligatorio. Su financiamiento .......................................................... 51

Diferencias entre seguros privados y seguro social obligatorio ......................... 51Diferencias .......................................................................................................... 52Justificación de las contribuciones ..................................................................... 54

La participación de los afiliados .................................................................. 54La participación de los empleadores o patronos ......................................... 55La participación del Estado ......................................................................... 56Modalidades de la contribución del Estado a la seguridad social ............... 57Regímenes financieros del seguro social obligatorio-seguridad social ....... 58Estructura del plan financiero ..................................................................... 59Los sistemas financieros del seguro social obligatorio ............................... 61Los seguros sociales: prestaciones a corto plazo ....................................... 61Los seguros sociales: prestaciones a largo plazo ....................................... 61

Algunas consideraciones económicas sobre la contribución de los sectoresEstado-patrono y trabajador ....................................................................................... 65

Contribución del trabajador ........................................................................ 65Contribución del patrono ............................................................................ 70Contribución del sector público .................................................................. 73

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Las contribuciones al seguro social obligatorio y el nivel de empleo ................. 75El seguro social como redistribuidor de ingresos ....................................... 78El financiamiento de la seguridad social del sector privado ........................ 83Inversión de fondos .................................................................................... 86Seguridad .................................................................................................... 87Liquidez ....................................................................................................... 89Rendimiento ................................................................................................ 89Utilidad económica ...................................................................................... 90

Consideraciones finales sobre el tema del financiamiento .......................................... 95

Anexo .......................................................................................................................... 99A escena el sector público .................................................................................. 101Sistema paralelos ................................................................................................. 106Sociedad y economía: Dos áreas indisolubles .................................................... 106El nuevo sistema de seguridad social ................................................................. 107

Repitiendo viejos vicios .............................................................................. 107Algunos antecedentes desfavorables ................................................................ 110Chile: Un modelo de promoción internacional .................................................... 112Seguridad social al servicio de la población ....................................................... 118Otros aportes ...................................................................................................... 120Conclusiones ...................................................................................................... 123Sistema de Capitalización Individual y sus Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP) .......................................................................... 123

Fortalezas .................................................................................................... 123Debilidades ................................................................................................. 124

Bibliografía .................................................................................................................. 127

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Veredicto del Premio Ernesto Peltzeraño 1974-75

El Jurado Calificador del Premio «Ernesto Peltzer 1974» constituido porlos señores:

Dr. Ernesto PeltzerDr. Alfredo LaféeDr. Carlos MendozaDr. Aurelio Arreaza ArreazaDr. D.F. Maza Zavala

celebró una reunión el día 5 de mayo del presente año, con el objeto de conocer elcriterio de los miembros del Jurado y establecer el veredicto correspondiente.

Los trabajos recibidos para optar al Premio «Ernesto Peltzer 1974» y quefueron del conocimiento del Jurado Calificador, son los siguientes:

1) «Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezue-la». Autor: Galipán.

2) «Endeudamiento externo de los países en desarrollo frente a los reque-rimientos de inversión física y las dificultades para incrementar el aho-rro interno, con énfasis en los países del Pacto Andino». Autor: Persis-tente Pérez.

3) «Financiamiento de la seguridad social». Autor: no aparece.

4) «Reflexiones sobre la economía venezolana en la década de 1970». Autor:Para el premio «Ernesto Peltzer».

Habiéndose deliberado sobre la materia en referencia, se acordó por unani-midad adjudicar el Primer Premio al trabajo titulado «Financiamiento de la

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seguridad social» y el Segundo Premio al trabajo titulado «Las reservas inter-nacionales en divisas del Banco Central de Venezuela». Se acordó igualmen-te recomendar la publicación de los referidos trabajos.

Una vez emitido el veredicto se procedió a la apertura de los sobres contentivosde los nombres de los autores de estos trabajos, los cuales fueron los siguientes:

1) «Financiamiento de la seguridad social».Autor: Rafael Uzcátegui.

2) «Las reservas internacionales en divisas del Banco Central de Venezue-la».Autor: Carlos Hernández Delfino y Oswaldo Rodríguez.

Caracas, 5 de mayo de 1975.

Firman en señal de conformidad:

Dr. Ernesto Peltzer Dr. Alfredo LaféeDr. Carlos Mendoza Dr. Aurelio Arreaza Arreaza

Dr. D.F. Maza Zavala

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Presentación

El financiamiento de la seguridad social

Rafael Uzcátegui Díaz, es un apasionado estudioso de los asuntos atinen-tes a la seguridad social. Sus vastos conocimientos en la materia le han permitidoservirle al país en cuestiones administrativas relacionadas con esa especialidad,así como también en el ejercicio de la docencia en tal disciplina, aparte de aseso-rar técnicamente a numerosas comisiones e instituciones ligadas al sector y con-tribuir en la elaboración de proyectos de leyes que regulan la seguridad social enVenezuela.

Esas credenciales le han permitido ocupar posiciones relevantes, entre ellasla de Director de la Escuela de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Econó-micas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela; la de Gerente Adminis-trador del Fondo de Previsión, Pensiones y Jubilaciones de los Empleados delBanco Central de Venezuela, además de profesor titular en diversas materiasvinculadas con el bienestar de los trabajadores. Para completar su contribuciónal estudio de la materia, Uzcátegui Díaz ha escrito diversas monografías sobre suespecialidad, una de las cuales, merecedora del primer lugar en el concurso“Premio Ernesto Peltzer”, se titula “Financiamiento de la seguridad social”.

En esta ocasión, está actualizado el aspecto crucial del mecanismo de laeconomía y la seguridad social como es su financiamiento. Múltiples esquemasde seguridad social han confrontado dificultades o colapsado por carecer desuficientes recursos como para costear los variados servicios implícitos en laatención de las necesidades propias de los trabajadores integrantes de la pobla-ción activa o cuando éstos se acogen a los planes de retiro, una vez alcanzadoslos extremos en cuanto a edad y años de servicio cumplidos a lo largo de sudesempeño laboral.

En nuestro país, el financiamiento de la seguridad social ha sido área críti-ca en la concepción y funcionamiento del Seguro Social Obligatorio. Desde1967, especialmente, los gastos del seguro social se previó cubrirlos con aportesdel Estado, los empresarios y los trabajadores. Con ello se ha querido brindar alos beneficiarios del seguro los servicios médico-asistenciales y las pensiones alos trabajadores que cubran los requisitos legales. Numerosos conflictos se hanpresentado al respecto, porque a menudo los apremios de los servicios médico-

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asistenciales se han cubierto apelando a las porciones de las cotizaciones obrero-patronales destinadas a la formación del fondo de pensiones. La ley establece laexistencia de una Comisión de Inversiones compuesta por representantes guber-namentales, empresariales y laborales, y le encomendó a ésta tomar las decisio-nes en cuanto a la utilización de aquella porción de los recursos del seguro socialdestinados a inversión. En este sentido se contemplan diferentes opciones, comoson la construcción de obras destinadas a servir a la institución aseguradora, asícomo la colocación de tales recursos en títulos seguros, rentables y de fácil liqui-dación que le permitan al Seguro Social cancelar periódicamente las jubilacio-nes que correspondan a los trabajadores. En reiteradas ocasiones, el impropiouso de los recursos del Fondo ha provocado serios descalabros resarcidos conaportes extraordinarios y multimillonarios del Estado. De allí la importancia delanálisis del financiamiento de la seguridad social para garantizar su subsistenciay cabal funcionamiento.

En el estudio comentado de Rafael Uzcátegui Díaz se mencionan los va-riados sistemas aplicados en diferentes países del mundo para la marcha de losregímenes de seguridad social existentes en cada uno de ellos. El autor resalta laimportancia que tienen los cálculo actuariales previos para determinar la cotiza-ción que han de cancelar los sectores involucrados en él, para costear las opera-ciones de las entidades encargadas de atender los servicios de seguridad social.El autor reseña, además, los variados criterios aplicados para distribuir las cargasimplícitas en el financiamiento de tales funciones.

El estudio del financiamiento de la seguridad social adquiere singular rele-vancia cuando, a raíz de los fracasos confrontados por el sistema imperante ennuestro país y en otros países latinoamericanos, se ha pensado como una alter-nativa el sustituir la normativa vigente por unos fondos de pensiones bajo admi-nistración privada.

Se ha invocado en favor de esta opción que los fondos de pensiones pue-den constituir un valioso instrumento de financiamiento a empresas dedicadas ala producción de bienes y servicios y por su contribución al desarrollo del mer-cado de capitales. Ese anhelo también estaba presente en la estructura del actualSeguro Social Obligatorio venezolano, sólo que su mala administración impidióque las sumas reunidas en los fondos de pensiones pudieran cumplir el sanopropósito con que fue concebido. Cuando ahora se mencionan los fondos priva-dos de pensiones como alternativa válida frente al fracaso gubernamental en el

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manejo de tales fondos, en realidad se está partiendo del supuesto de que enmanos de particulares esos recursos serán administrados con una mayor racio-nalidad en comparación con la experiencia pública en la materia. Ante tal disyun-tiva priva la corriente a favor de la sustitución del régimen imperante por unoque ofrezca mayor credibilidad en el buen manejo de los aportes destinados aasegurar a los trabajadores el disfrute de una pensión de vejez digna a que se hanhecho acreedores después de una vida dedicada al trabajo.

Lo que parece claro es que en cualquiera de esas dos opciones que seescoja, lo fundamental es garantizar un pulcro y eficiente manejo de estas insti-tuciones, y que las mismas estén sujetas a una permanente supervisión guberna-mental por parte de organismos encargados de esa tarea específica y que laestabilidad monetaria favorezca las inversiones a plazos razonables de las dispo-nibilidades constituidas en esos fondos. Es quizás precipitado invocar la expe-riencia de otros países que no han tenido el suficiente tiempo de funcionamientoen sus sistemas como para arribar a conclusiones definitivas en la materia. El exPresidente de Chile, Patricio Aylwin, declaró en alguna oportunidad que él noquería adelantar opinión sobre los fondos de pensiones creados en su país hastatanto éstos no comenzaran a cancelar las obligaciones generadas para los traba-jadores que habían cubierto ya los años que les hicieron acreedores de las pen-siones para las cuales habían contribuido.

En razón de los comentarios precedentes no vacilamos en afirmar que elestudio glosado de Rafael Uzcátegui Díaz constituye una valiosa contribución ala bibliografía dedicada a la seguridad social y, concretamente, a un punto queconjuntamente con la pulcra y eficiente administración institucional, constituyenbases esenciales para garantizar la existencia y perdurabilidad de los regímenesde seguridad social.

Carlos Rafael Silva

Caracas, agosto de 1997

Financiamiento de laseguridad social

Rafael Uzcátegui Díaz

A la memoria del profesor Ernesto Peltzer, decidido propulsor de los estudiosde Economía en el país. Cofundador del Departamento de Investigaciones

Económicas, Consejero y Asesor permanente del Banco Central de Venezuela, cuya destacada trayectoria científica y humana ha dejado una huella imborrable

en los anales del Instituto.

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Economía y seguridad social

Cuando analizamos cualquiera de las definiciones de seguridad social,encontramos una perfecta correspondencia entre los objetivos de la misma ylos de desarrollo económico; por esta razón, los caminos recorridos en ladinámica del desarrollo económico son paralelos a los que ha de seguir laseguridad social. De hecho, un determinado grado de desarrollo económicoimplica un nivel característico de seguridad social (cuadro 1).

De lo antes expuesto se desprende que existe una evidente concordanciaentre las estructuras económicas y la de la seguridad social; esta interdependenciapuede analizarse por los efectos que las acciones de seguridad social causan sobrela economía en general, y a su vez, por las variantes que sobre la estructura de laseguridad social genera la política económica. Al efecto, en el primer caso, y porser la seguridad social la encargada de cuidar el capital humano, factor principal einsustituible dentro del proceso productivo, tiene asignada la facultad, de acuerdocon su participación cualitativa y cuantitativa, de mejorar la productividad econó-mica total, ya sea mediante la elevación de los niveles de su capacidad de consu-mo o a través del mejoramiento de la salud y del bienestar social, es decir, promo-ver la mejor utilización de los recursos que intervienen en la actividad económica.El segundo aspecto se refiere a la incidencia que sobre la seguridad social se plan-tea, como uno de sus objetivos, el de contribuir al desarrollo económico, erigién-dose al mismo tiempo en instrumento de impulso para lograr mejores niveles devida; es importante señalar que las instituciones de seguridad social, su campo deaplicación, sus formas administrativas y su financiamiento descansan en la estruc-tura económica dentro de la cual operan, dado que ellas requieren de recursoscuya amplitud y calidad depende de la economía misma (cuadro 2).

Como ejemplo, es interesante citar el caso venezolano, donde se observauna marcada correspondencia entre la estructura económica y el sistema de se-guridad social vigente, y donde cada uno de los sistemas que lo integran tienecaracterísticas particulares. Así vemos como la beneficencia y algunas institucio-nes de la previsión privada tienen una fundamentación doctrinaria inspirada enprincipios caritativos y de auxilio filantrópico. A su lado coexisten otras institu-ciones paraestatales que, a pesar de conservar algunas de las características pro-pias de la beneficencia, dependen predominantemente de la orientación del Es-tado. Por último, conjuntamente con estos dos sistemas, la evolución social ha

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impuesto la asistencia social y los seguros sociales obligatorios, bases funda-mentales de la seguridad social, que responden a una concepción más avanzada,respaldada por normas positivas que la conforman como un derecho universal-mente reconocido a todos los miembros de la sociedad.

La heterogeneidad de las instituciones que componen la estructura de laseguridad social venezolana (sector público y privado) y las modalidades de sudesenvolvimiento son muy semejantes a los que prevalecen en los demás paísesde América Latina, donde presentan un cuadro más o menos complejo.

Vemos así que una institución como la asistencia social se encuentra articu-lada con principios como la universalidad que orienta su campo de aplicación, ypor medio del cual se prevé reconocer asistencia integral a todos los miembrosde la comunidad; su financiamiento descansa en el sistema fiscal, que hace soli-darios a todos los integrantes de la colectividad sin distingos socioprofesionales,etc. El seguro social obligatorio y los otros sistemas complementarios establecenun radio de acción circunscrito a determinados grupos profesionales y/o entida-des regionales, lo que hace reducir su campo de aplicación; ocurre igualmenteque las prestaciones otorgadas están necesariamente limitadas por no existir sinouna base financiera muy exigua.

Ahondando un poco más en el análisis de la interdependencia economía-seguridad social, vemos como el financiamiento de las instituciones de seguri-dad social en su forma clásica, en lo que respecta a la obtención de fondos paraatender a sus objetivos: impuestos indirectos y cotizaciones obrero-patronales,acusa un sentido agresivo, con repercusiones directas sobre la economía; de estamanera se opera una contradicción en el ingreso real de la población, es decir, sereduce su poder adquisitivo y, por consiguiente, su demanda global.

Como contrapartida observamos que los beneficios otorgados por la segu-ridad social a la población asegurada constituyen una inyección de recursos enel circuito económico a través de las prestaciones.

En cuanto a los efectos que sobre los niveles de consumo y demanda globalejerce el sistema financiero de la seguridad social, podemos diferenciar tres casos:

–La contribución que aporta el trabajador, que configura una deducciónde su salario, equivale de hecho a una reducción en su ingreso real; es unasustracción del salario familiar que pasa a manos de la institución que luegohabrá de redistribuirla en forma de prestaciones o sea que teóricamente es un

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consumo diferido que, de acuerdo con la amplitud del campo de aplicación delsistema, conforma el monto del ahorro social nacional del trabajador.

–La contribución de los patronos, por representar un porcentaje sobre lasnóminas de salarios, es trasladada a los costos de producción y, por lo tanto,eleva el precio de mercado de las mercancías; es éste otro efecto que incide en lareducción de los niveles de consumo. Ahora bien, si el empresario no puedetrasladar el pago de la contribución a los costos de producción, ello significaráuna disminución de su capacidad de ahorro e inversión; sin embargo, hay eviden-cias de que este último efecto es poco probable, como veremos más adelante.

–El efecto que sobre la economía tiene el aporte del Estado, en su doblecarácter de promotor y patrono, es tal vez más claro de exponer y de entender. Sila constitución de dichos aportes tiene como base los impuestos indirectos, yasea sobre el consumo o sobre la producción, recaerán en último término sobre elconsumidor, el cual verá reducido por este concepto su ingreso real; si por elcontrario, la vía utilizada es la de los impuestos directos sobre los beneficios,será menos factible su traslado al consumo, aunque no es imposible.

Estas elementales observaciones permiten ver como, de acuerdo con el siste-ma económico vigente en cada país, corresponderá a éste una particular forma deinstituciones sociales y, por consiguiente, la estructura de la seguridad social no esmás que el reflejo de la estructura económica prevaleciente. En efecto, en sistemaseconómicos subdesarrollados, su estructura presenta características muy comple-jas y heterogéneas. Igualmente, como ya quedó observado, en la estructura de laseguridad social coexisten superpuestas un conjunto de sistemas e institucionesorientadas con un fin común: la atención de las contingencias sociales, amparadasa través de instituciones, tales como la asistencia social, seguros sociales obligato-rios, previsión social, beneficencia, previsión privada y otros. Tácitamente, cadauno de estos sistemas tiene un campo de aplicación específico, un sistema finan-ciero distinto y una organización administrativa con características propias, peroen la práctica los beneficiarios de los diferentes sistemas se confunden, ocasionan-do la duplicación de funciones. Esto ha sido señalado por algunos autores como elprincipal vicio de la seguridad social, heredado de la previsión privada (segurosprivados), y denominado como: “La multiplicidad dispensadora de prestaciones”,pues lo encarece y lo convierte en un servicio inflacionario.

Entre los objetivos fundamentales de la seguridad social, desde el punto devista económico, está la redistribución del ingreso, la cual podría lograrse a tra-

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vés de un adecuado sistema financiero, donde la totalidad de la población estésujeta a las obligaciones exigidas de acuerdo con su capacidad de ingreso; deesta forma, las instituciones de seguridad social dispondrán de suficientes recur-sos para atender a las prestaciones tanto de la población activa como pasiva que,ya sea por encontrarse por debajo o por encima de la edad considerada activa oestar afectada por incapacidad temporal o permanente, no deriva ingresos paraatender sus necesidades. Estos mecanismos relacionados con la percepción delos aportes y con su administración en forma de prestaciones contribuyen a unatímida redistribución de la renta, pues si tomamos en cuenta que en la generali-dad de los países latinoamericanos en donde las instituciones están orientadaspor los esquemas clásicos, y el pago de las contribuciones corresponde a deter-minados grupos socioprofesionales, las prestaciones otorgadas por el sistematienen un carácter de redistribución del ingreso sólo a niveles de rentas bajas ymedias, cuyo destino fundamental son los bienes de consumo básico, constitu-yendo o bien un obstáculo a la expansión de la demanda o bien un factor depresión inflacionista. También se realiza distribución del ingreso por la vía de laseguridad social cuando las instituciones invierten sus fondos financieros.

Es cierto que muchos de los países subdesarrollados disponen de una va-riada gama de recursos, que al circular por los mecanismos del comercio inter-nacional, han contribuido durante muchos años, en forma decisiva, al desarrollode aquellas economías importadoras de materias primas. Esta situaciónventajosa de los países con economías maduras les ha permitido manteneruna tasa alta de ocupación de sus factores, en la misma proporción en quenuestras economías han dejado de percibir una justa remuneración por losproductos exportados. Sin embargo, debemos entender que las fallas estructura-les que presentan nuestros sistemas económicos obstaculizan tenazmente la po-sibilidad de un crecimiento autosostenido que merezca calificarse de positivo,pues con una población dotada de escaso poder de compra, con niveles insufi-cientes de calificación, baja productividad y dependiendo en su mayor parte deun producto cuyo precio generalmente escapa de las decisiones del mercadonacional, desempleo, analfabetismo, mala distribución del ingreso, es decir, contodos esos ingredientes que configuran la morfología de los países en estado desubdesarrollo, casi siempre estas naciones subdesarrolladas aparecen situadasen una posición desventajosa en sus relaciones con los países desarrollados.

La consulta de publicaciones estadísticas socioeconómicas de los organis-mos internacionales (OISS, OIT, AISS, OEA) nos demuestra por analogía el alto

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grado de dependencia que afecta al sistema de seguridad social de nuestros paí-ses. Por ejemplo, si relacionamos el monto de la tributación directa o indirectacon el total, observamos que en el curso de esta década corresponde al primeroel 60 por ciento, y 40 por ciento aproximadamente al segundo; pero si analiza-mos con detenimiento el alto peso que tiene la tributación directa dentro denuestras economías, encontramos que alrededor del 46 por ciento puede atri-buirse a los ingresos provenientes de la explotación del sector primario dedicadoa la exportación. Ahora bien, dados el carácter de la explotación y la propiedadde los capitales empleados en este sector, lo cual conforma un alto grado dedependencia que facilita la traslación de los desajustes de las economías forá-neas, ello significa un desmejoramiento progresivo de los términos de intercam-bio que afecta a las economías subdesarrolladas. Esto se refleja en todos loscampos de actividad, incluyendo la seguridad social, a la que corresponde repa-rar las contingencias sociales generadas por los desajustes económicos.

Para ilustrar esta incidencia, bastaría analizar la situación de la mano de obraocupada en la agricultura, y el hecho de que por muchos años un alto porcentajede la población ocupada de los países en desarrollo se encuentra en el sector pri-mario, donde el nivel de productividad es bastante bajo y, por consiguiente, muyexigua su remuneración. En este sentido, las presiones de los trabajadores del agropor mejores remuneraciones no han tenido éxito alguno a causa de las contradic-ciones que envuelve su estructura. Igualmente es interesante observar que cuandociertas unidades de producción utilizan una tecnología más avanzada, ésta despla-za mano de obra y la precipita a las ciudades. Los incrementos de ingresos allíregistrados pasarán a las manos de los propietarios de la tecnología, y formaránparte de su valor agregado “barato” transferido al exterior. Como ya fue señalado,este fenómeno se presenta con signo contrario en economías avanzadas, debidoentre otras causas, a su condición de propietarios de la tecnología, a una mayormadurez en materia de contratación colectiva y, finalmente, al sentido utilitarioque hasta ahora han venido orientando las relaciones comerciales de tales países.

He citado el caso de la ocupación agrícola, porque a pesar de ser el sectormás depauperado de nuestras economías, es precisamente el menos amparadopor los sistemas de seguridad social vigentes en Latinoamérica, para aliviar, almenos, en parte, la desventajosa situación en que se encuentran.

A través de este breve resumen de las relaciones que más obviamente sedestacan entre la seguridad social y la economía, puede apreciarse la importan-

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cia que supone la política de seguridad social para los planes de desarrollo eco-nómico. Una mejor distribución del ingreso es objetivo fundamental de todoplan de desarrollo económico; las instituciones de seguridad social, medianteuna sana política de prestaciones, podrán lograr esa más equitativa distribucióndel ingreso, dotando de poder adquisitivo a aquellos sectores de la poblacióncuya capacidad de compra es nula o muy baja.

Todo lo expresado hasta aquí no deja lugar a dudas sobre la importanciaque reviste un adecuado sistema de seguridad social dentro de las economías,especialmente en los países con estructuras económicas subdesarrolladas, peroademás se requiere que los gobiernos adquieran conciencia de tal significación,a fin de lograr una mejor orientación de la política social destinada a prestar lamayor colaboración posible en el proceso de desarrollo económico.

La seguridad social, en su concepción integral, puede resultar un instru-mento efectivo para reparar muchos de los males del subdesarrollo, y su aplica-ción consciente a todos los miembros de la sociedad contribuirá a una justadistribución de la riqueza y a una mejoría de la calidad del capital humano, elcual es el principal, indispensable e insustituible elemento para el desarrollo. Porotra parte, puede convertirse en promotora de ocupación mediante la inversiónproductiva de sus recursos y, al mismo tiempo, en factor de convivencia, promo-tor de bienestar, en el entendido de que su adecuado funcionamiento permitauna mejor distribución del ingreso.

Sin embargo, no debemos perder de vista que, en estructuras económicassubdesarrolladas, la implantación de un sistema integral de seguridad social pre-senta todo un mosaico de dificultades, muchas de las cuales se originan en lasconstantes contradicciones del sistema, aunque en su gran mayoría se derivan,ya sea directa o indirectamente, del tradicional estrangulamiento que los paísescon economías maduras han ejercido por muchos años sobre los países subde-sarrollados. Por estas razones, consideramos que la promoción y divulgación dela seguridad social en cuanto al alcance de los derechos y obligaciones de losmiembros de la comunidad con la institución, permitirán crear conciencia de sunecesidad y superar, en parte, las interferencias que entraban su desarrollo.

Las bases de una sana política de seguridad social, a nuestro entender,deberían estar enmarcadas dentro de determinados principios generales en elsentido de que, tanto las obligaciones como los beneficios proyectados por ella,abarquen progresivamente a la totalidad de la población; de igual manera, este

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universo sujeto a la seguridad social deberá contribuir a su financiamiento enforma solidaria. Estamos así enunciando, de hecho, el contenido social de estainstitución, convencidos de que la aplicación de tal fórmula permitirá alcanzaruna distribución equitativa de la renta, lo que a su vez tenderá a incorporar,dentro del proceso productivo, a todos los sectores de la población.

Para concluir, quiero recordar que lo aquí expuesto no pretende ser unanueva formulación del problema, ya que el tema ha sido reiteradamente analiza-do y discutido, constituyendo preocupación internacional, como lo expresa unode los principios generales aprobados en la Conferencia Mundial de Comercio yDesarrollo, celebrada el año 1964 en Ginebra: “El desarrollo económico y elprogreso social han de constituir la preocupación común de toda la comunidadinternacional y, mediante el aumento de la prosperidad y el bienestar económi-co, han de contribuir a fortalecer las relaciones pacíficas y la cooperación entrelas naciones; todos los países, por consiguiente, asumen la responsabilidad dellevar a cabo una política económica interna y externa encaminada a acelerar elcrecimiento económico del mundo entero, y en especial, a fomentar en los paí-ses en desarrollo un índice de crecimiento que contribuya a lograr un aumentosustancial y constante del ingreso medio, a fin de reducir la diferencia que existeactualmente entre el nivel de vida de los países en desarrollo y el de los paísesdesarrollados”. También cabe citar lo previsto en la Conferencia Interamericanade Seguridad Social, efectuada del 31 al 7 de junio de 1964 en Asunción, Para-guay, cuyas resoluciones Nos. 61 y 62 están destinadas a fijar las bases de lo quedebe ser un proyecto de seguridad social con miras al desarrollo en escala nacio-nal y regional.

El programa de Ottawa de seguridad social para las Américas, adoptadopor la VIII Conferencia de los Estados Americanos y presentado por la Organi-zación Internacional del Trabajo, en septiembre de 1966, manifiesta lo siguiente:“La seguridad social debe ser un instrumento de auténtica política social, paragarantizar un equilibrado desarrollo social y económico y una distribución equi-tativa de la renta nacional. En consecuencia, los programas de seguridad socialdeben ser integrados en la planificación económica general del Estado con el finde destinar a estos programas el máximo de recursos financieros compatiblescon la capacidad económica del país”. Además, la Declaración de la Organiza-ción Iberoamericana de Seguridad Social (Buenos Aires, 1972), contribuye aperfilar una doctrina ajustada a la coyuntura socioeconómica que viven los paí-ses en vías de desarrollo.

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Finalmente, puede verse que la importancia atribuida a la seguridad socialno se concreta al ámbito reducido de un país en particular, sino que su incidenciase transfiere en escala internacional a través de los mecanismos de intercambio.En efecto, un país con un adecuado sistema de seguridad social que contribuyaeficazmente a mantener altos niveles de productividad se encuentra en capaci-dad de competir ventajosamente en el comercio internacional, lo cual significaen cierto modo un beneficio para la comunidad mundial, que recibe mejoresproductos a menores precios. Si este análisis se integra en escala regional, esobvio el interés que ello reviste para la América Latina, dado el proceso de inte-gración que se está operando, y debe ser objeto de detenido estudio la posibili-dad de uniformar los sistemas de seguridad social vigentes en los países latino-americanos, de modo que permita la libre movilidad del factor trabajo.

La aplicación de las normas de seguridad industrial, nivelación de las políti-cas de bienestar social, así como la racionalización de la producción en lo relacio-nado con remuneración al trabajo y la calidad de los bienes y servicios trazados.

No podemos pasar por alto, en estas generalidades, la vigencia que ad-quiere la seguridad social en la coyuntura socioeconómica universal, pues elmundo se está haciendo cada vez más pequeño, y menos el hecho de queel Seguro Social Obligatorio, en su inicio, fue un instrumento globalizador, cuandosu acción promotora del bienestar social se extendió por todo el mundo y elgrado de interdependencia es tan estrecho que una decisión gubernamental adop-tada en cualquier país, ya sea para reivindicar sus derechos o para mejorar suscondiciones de intercambio, repercute directa o indirectamente en el resto de laseconomías. Un hecho que evidencia este fenómeno lo podemos palpar en elproceso inflacionario generalizado, del cual ningún país del mundo ha podidoescapar; en las actuales circunstancias, cuando el poder adquisitivo de los sala-rios se ha deteriorado tan sustancialmente, ocupa en consecuencia un lugar pre-ponderante la seguridad social entre las medidas de política social implementa-das para remediar esas fallas. Estos fenómenos sociales nos hacen recordar laurgencia que en su tiempo revistieron las leyes de pobres y la Carta del Atlántico.

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Ministerio de SanidadMinisterio del TrabajoMinisterio de la FamiliaMinisterio del Desarrollo Urbano

Asistencia social

Seguro social obligatorio

Instituto de Previsión Social para el Personal del Ministerio de EducaciónInstituto Nacional de Cooperación EducativaInstituto Nacional de NutriciónInstituto Nacional de Geriatría y GerontologíaInstituto para la Capacitación y Recreación de los TrabajadoresInstituto de Previsión Social de las Fuerzas Armadas NacionalesOtros

Previsión social

Beneficencia

Institutos de previsión social-profesionales y gremialesMédicos, abogados, ingenieros,economistas, etc.Transporte, electricidad, agrícola, etc.

CooperativasSeguros privadosClínicas y hospitalesCajas de ahorrosContratación colectivaOtros

Previsión social privada

SECTOR PRIVADO

SECTOR PÚBLICO

Cuadro 1ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

VENEZUELA

28 Cuadro 2

INTERDEPENDENCIA-EFECTOS-ECONOMÍA-SEGURIDAD SOCIAL

Contribución positiva de la seguridadsocial al circuito económico

— Contribuye a mejorar la calidad del re-curso humano y este efecto se proyectaen la cantidad y calidad de los bienes yservicios producidos.

— Contribuye a mejorar el poder adquisiti-vo de los consumidores y por ende, lademanda de los bienes y servicios.

— Con la aplicación de las medidas preven-tivas se le dará un uso racional a los fac-tores de la producción.

— La inversión de los fondos financieros dela seguridad social en áreas reproducti-vas, tiene un efecto multiplicador en elproceso productivo.

— Con el sistema financiero contributivo, so-lidario y universal se efectúa la redis-tribución de la renta.

DESARROLLO ECONÓMICO

BIENESTAR SOCIAL

Contribución positiva del medio económicoa la seguridad social

— Los niveles de empleo tienen una rela-ción con los aportes a la seguridad so-cial.

— El uso racional de la tecnología y de losfactores de la producción se refleja en elcosto social.

— El adecuado sistema financiero nacionalse proyecta en el sistema de seguridadsocial.

— Mejorar las inversiones que generan ocu-pación

— Los niveles de empleo tienen una rela-ción directa con los aportes a la seguridadsocial.

— Las medidas profilácticas de la Unidad deProducción reducen el gasto social.

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Financiamiento

Entendemos por financiamiento de la seguridad social, el conjunto de medi-das adoptadas por el sistema a fin de proveerse de los fondos o recursos necesariospara su funcionamiento. La concepción moderna de la seguridad social en suaspecto financiero se fundamenta en el principio de la solidaridad. En efecto, seconsidera un deber de la sociedad organizada y civilizada, la de garantizar a todoindividuo la protección de su salud y el suministro de medios de subsistenciasuficientes en caso de una contingencia. Por tal circunstancia, todos los miembrosde la sociedad deben contribuir al financiamiento en función de sus ingresos.

En su evolución, la seguridad social ha ido ensayando métodos muy varia-dos para costear sus actividades, métodos que se han modificado de acuerdocon las circunstancias de orden socioeconómico, y su continuo perfecciona-miento se deriva de las crecientes necesidades sociales, inducidas a su vez por ladinámica de un nuevo orden social. En este sentido se observa que una de lasprimeras manifestaciones de la sociedad organizada fue cuando se llegó a unconvenio sobre el presupuesto familiar, establecido como una medida de previ-sión grupal, en su forma más rudimentaria, en tiempo en que aún no se conocíala moneda como medio de cambio, y se practicaba el trueque. Con esta técnicade intercambio, las unidades familiares se aprovisionaban de recursos para pre-ver la satisfacción de sus necesidades. Esta elemental fórmula de previsión apa-rece como una tendencia de las primeras sociedades a conservar o acumularbienes de primera necesidad en las épocas de abundancia, para poder atender asía las escaseces en las épocas depresivas. Simultáneamente con esta práctica seconocieron los beneficios sociales del ahorro.1

1. Joan Robinson. Libertad y necesidad. Introducción al estudio de la sociedad. Siglo Veintiuno Editores,S.A., México, Argentina, España, 1971, p. 12. “La vida económica de cada especie consiste en la adapta-ción de la población al suministro de alimentos. A menudo esto se consigue mediante el establecimiento dela propiedad sobre un territorio. El territorio es defendido por la familia o el grupo contra otros de la mismaespecie, pero no contra miembros de otras especies cuya dieta es diferente. Mediante esto, cada especie seextiende sobre toda la región habitable para ella y cada familia tiene a mano sus medios de sustento. En lascomunidades aisladas, al parecer, la actividad económica no perseguía fines económicos. Los métodosacostumbrados de producción satisfacían las necesidades diarias; las necesidades eran sólo indirectamentenecesidades de subsistencia; directamente estaban gobernadas por un sistema de obligaciones religiosas yfamiliares, forjado con gran variedad de formas distintas. En todas estas comunidades (y por cierto, en lacivilización histórica) hubo un fuerte hincapié en el parentesco, en los tabúes contra el incesto y en lasrelaciones familiares. El apareamiento, la paternidad y las relaciones fraternas son las mismas para toda lahumanidad; gracias a la capacidad de reflexión, que el lenguaje le proporcionó, el hombre forjó numerosas

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En la época de las civilizaciones antiguas (Grecia, Egipto y Roma), muypocas de las necesidades de orden social eran atendidas por el Estado. A pesardel desarrollo alcanzado en la artesanía industrial, comercio, ciencia y artes, y larudimentaria aplicación de algunas técnicas, tales como la división del trabajo,se hizo presente la demanda permanente de los ciudadanos libres y esclavos pormejor trato y salarios;2 así funcionó un sistema de seguridad social acorde conlos progresos de la época. Los gastos del Estado se canalizaban generalmente alas obras públicas y los fondos se sustraían por medio de impuestos, siendo losmás importantes los impuestos territoriales, y a la industria.

La historia nos habla de la intervención del Estado, cuando las contingen-cias sociales tenían proyecciones colectivas. Tal es el caso de los faraones, en laépoca de los siete años de prosperidad y otras tantas calamidades. También esconocida la preocupación de soberanos como Claudio, que financiaba los ries-gos por las pérdidas que pudieran producirse en las cosechas a causa de fenóme-nos atmosféricos.3

estructuras de conexiones por nacimiento y por matrimonio; la vida económica quedó entretejida encada estructura en forma de un sistema de derechos y obligaciones. Además, era preciso hacer ofrendasa los sacerdotes, a los mayores o a los jefes. Aun cuando se considera que tales regalos debían redistri-buirse entre la gente, parte de ellos, por lo común, se quedaban en poder de los recipiendarios, pero seveía mal, pues al honrar a los jefes o a los dioses la gente, valga la expresión, se honraba a sí misma. Esimposible definir, con precisión, un excedente de producción respecto a las necesidades de subsistencia,porque es imposible definir con precisión la subsistencia. Las necesidades, como sabemos de sobra,aumentan a la par con el crecimiento de los medios con que contamos para satisfacerlas. De todasmaneras, en cualquier sociedad existe alguna noción que permite distinguir entre el pan de cada día yalgún extra para un huésped, para una fiesta o para pagar un tributo a quien se le debe rendir. Laexigencia imperiosa de producir un sobrante es útil para la simple supervivencia. Da un margen paraservirse de él en tiempo de escasez. Lo bastante es demasiado poco. Tal y como se necesita el incentivodel hambre para hacernos comer, así el incentivo del buen nombre y de la conducta propia es necesariopara mantener en marcha una economía”.

2. M. Zúñiga Cisneros. Seguridad social y su historia. Caracas, 1963, pp. 135-136. “En Egipto hubo muchosindividuos que sintieron, como para llegar a la seguridad social, y es posible que esos sentimientos hayanafectado a colectividades en algunos momentos históricos; pero no se sabe que tuvieran realizacionestambién colectivas, que hubiese sido objetivo de alguna política. Al contrario, todo indica que Egipto fuecasi siempre un país en donde los miembros de una clase privilegiada, la gobernante (faraones, sacerdotes,funcionarios, guerreros) vivieron fastuosamente a costillas de los millones de individuos súbditos yesclavos. Las grandes y pequeñas pirámides, monumentos del egoísmo, lo atestiguan con la más convin-cente elocuencia. Ése es el tono general de la situación. Sin embargo, a principios del segundo milenio a.de C. (hacia el 1800) se produjo un estado de anarquía excepcional en la larga historia egipcia. Noconocemos detalles sobre la forma como se originara el fenómeno. Pero lo cierto es que por algún tiempolas clases oprimidas pudieron desplazar a los gobernantes y propietarios y repartirse los bienes”.

3. Ignacio Blanco Ramos y Fernando Rodríguez Cardet. Principios de Hacienda Pública. León, 1958, pp.

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Para la misma época, los seguros privados, en su forma primitiva, desem-peñan un papel muy importante, pues como veremos más adelante, representanuno de los más genuinos antecedentes de la seguridad social en su aspecto fi-nanciero, estando estrechamente relacionado su desarrollo con las medidas desolidaridad adoptadas para protegerse contra los naufragios, incendios, guerras,robos, etc. En su primera etapa, el seguro funcionaba con una técnica muy sim-plificada, y su finalidad se circunscribía a la indemnización de un riesgo; a suvez, la pérdida ocurrida se repartía entre todos los participantes en el convenio,según su costo; por lo tanto, el equivalente al valor convenido de la reparación,repartido entre los miembros asegurados.

Posteriormente, los seguros privados han evolucionado mediante la utiliza-ción de otras modalidades en los contratos. Al respecto, Salas Subirat4 apunta queel seguro de vida fue un derivado del seguro marítimo, y que a su vez éstos seoriginaron en los préstamos que eran contratados entre individuos adinerados ydueños de barcos, funcionando de esta manera: El prestador financiaba los viajes,con la estipulación de que recibiría al regreso el préstamo con un interés muchomás alto que el aplicado en transacciones comunes, pero con la salvedad de que elprestatario quedaba libre del pago de la deuda en caso de infortunio; en este caso,la prima sería la diferencia de intereses cobrados por encima de la tasa normal.

211-212. “En un principio bastaban los rendimientos de los bienes del patrimonio real para hacer frentea las reducidas cargas públicas, pero las atenciones estatales fueron aumentando y ya en la Edad Medialos reyes convocaban a las representaciones del pueblo para exigir a los súbditos determinadas donacio-nes denominadas subsidios o donativos, con destino a cubrir gastos extraordinarios. El derecho a estaexigencia de tributos era negado por la mayoría, pero pronto encontraron eco en las ideas que en la altaEdad Media elaboró Santo Tomás de Aquino, según el cual el bien común autoriza al soberano paragravar con carácter extraordinario a sus súbditos cuando las rentas del patrimonio real no sean suficien-tes para la consecución de dicho bien común.En la época feudal aumentaron las necesidades para fines de guerra y, con ello, aumentó la exigencia detributos, llegándose al establecimiento de impuestos con carácter general en los siglos XIII y XIV. Eneste siglo comenzaron a implantarse verdaderos sistemas tributarios, si bien casi exclusivamente en lasciudades, donde estaba más desarrollada la economía monetaria y más maduro el concepto de ciudada-nía, además de que el comercio y la industria, como actividades más productivas, constituían una firmebase capaz de soportar cargas tributarias. Desde entonces, los sistemas tributarios fueron evolucionandoen el sentido de tender a una más justa distribución de las cargas públicas: fueron creándose tributossobre las manifestaciones de riqueza que iban apareciendo, se implantaron servicios de interés general,como el de correos, cuya utilización voluntaria por el pueblo obligaba al usuario a pagar las llamadastasas, que eran el costo del servicio requerido, y se publicaron obras sobre materias tributarias, sobretodo coincidiendo con los aumentos de los gastos públicos como consecuencia de las guerras en la épocanapoleónica y del aumento de la burocracia y de los servicios públicos en el siglo XIX.

4. Salas Subirat: La lógica del seguro de vida.

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También señalaba dicho autor que uno de los antecedentes del sistema contributi-vo para cubrir un riesgo o sea, lo que constituye en esencia el seguro, se halla enlas Leyes Marítimas de Rodas.

Los seguros siguieron evolucionando hasta adquirir una gran importancia.Su técnica se ha perfeccionado, conformando una institución en la que se pue-den realizar contratos entre personas naturales y jurídicas, en los que intervie-nen, además, los siguientes sujetos: asegurado, beneficiario y asegurador. Laespecialización del seguro en determinados riesgos ha contribuido al mejora-miento de su técnica. Los principales riesgos son: vida, enfermedad, accidentes,maternidad, paro, incendios, transporte, etc. La característica más importante delseguro privado contemporáneo desde el punto de vista financiero, radica en queconstituye un contrato libre que cubre los riesgos, es decir, la ocurrencia de losacontecimientos que acarrean pérdida. El sistema supone la existencia de unnúmero suficiente de contratos para hacer posible la compensación estadística.En síntesis, el financiamiento del seguro privado implica una equivalencia entreel valor probable de los compromisos y los derechos.

El ahorro

Es uno de los primeros métodos voluntarios de la previsión ensayado porla sociedad. Su práctica ha estado identificada con el sentido innato de previsióny con la conciencia de que su realización puede interpretarse como un conoci-miento consciente de las necesidades futuras; en la realidad, significa la acumu-lación de los excedentes sobre las necesidades presentes. Este método comenzóa adquirir importancia definitiva con la aparición de la moneda, la cual permitiógarantizar la seguridad y la conservación del valor y la calidad física de la canti-dad ahorrada.5

5. Adolfo Lamas. Ahorro y préstamo para la vivienda familiar, p. 35. Fondo de Cultura Económica,México-Buenos Aires, 1950.Sin duda es Inglaterra la cuna del sistema de ahorro y préstamo, aun cuando no falta quien afirme –quizápara dar mayor sabor a la historia– que durante la dinastía de Han, en China, doscientos años antes deJesucristo, ya se había puesto en práctica un principio semejante. No es de extrañar la tesis porque esindudable que se podría encontrar casos semejantes en la historia de todos los pueblos primitivos, ya quelas particularidades de la organización de sus comunidades daban la forma a principios e ideales coopera-tivos que pueden relacionarse con facilidad con ahorro y préstamo. Sin ir más lejos, cabe recordar aquí quealgunas investigaciones recientes llevadas a cabo en México hacen pensar que, desde siglos antes de la

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Inicialmente se fundaron las cajas de ahorro, ya por iniciativa privada o decorporaciones religiosas u oficiales orientadas sin finalidad de lucro, en las quesus patrocinadores aportaban parte de su patrimonio. Generalmente estaban re-gidas por juntas o consejos que prestaban sus servicios gratuitamente, encargán-dose de administrar los fondos depositados. En esta primera etapa, las cajas deahorro tienen un objetivo típico de la previsión, ya que generalmente los ahorrosse empleaban en obras caritativas o de utilidad pública confundiéndose con labeneficencia.

El financiamiento de las cajas de ahorro a través de todas las épocas haconservado las mismas modalidades, es decir, las técnicas y procedimientos sehan mantenido más o menos con las mismas características: manifestación devoluntad para ingresar al sistema, aportes periódicos y reintegro en caso de quese retire de la Caja o renuncie a ella; ahora bien, éste ha sido el método general-mente seguido por el resto de las instituciones que funcionaron durante la EdadMedia, y muchas otras organizaciones de previsión de esa época combinabansus actividades con los montepíos, gremios, etc.

El financiamiento de las cajas de ahorro o las prácticas utilizadas por estasinstituciones para obtener sus recursos han sido eslabones de importancia muydestacada en la evolución de la seguridad social, por la experiencia aportada,además de haber prestado su contribución dentro del cuadro general de la segu-ridad social, como un instrumento complementario de la misma. Aisladamente,las cajas de ahorro no constituyen instrumentos eficaces para lograr los objetivosde la seguridad social, por cuanto la población6 no calificada y con bajos ingre-

conquista, entre los pueblos zapotecas se daban esas mismas condiciones. Pero, dejando a un lado todosestos aspectos imprecisos e hipotéticos de la cuestión, que sólo con una dosis grande de buena voluntadpueden ser tomados en consideración para establecer el verdadero origen de un sistema, habrá queajustar esta breve historia a un estudio más crítico y más apegado a los datos de la realidad.

6. J. Henry Richardson. La seguridad social. Aspectos económicos y financieros, p. 85. Editorial VíctorLerú, Buenos Aires, 1960.Todo individuo que ahorra con objeto de precaverse contra futuras eventualidades guardará sus econo-mías en casa o las invertirá en una variedad de formas; figuran entre las más usuales los títulos del gobierno,acciones industriales, seguro privado, instituciones hipotecarias o empresas constructoras. En estos dosúltimos casos, el propósito sería asegurarse la propiedad de una casa. Del mismo modo, las sociedadesmercantiles privadas, incluso las empresas industriales que se cuentan con sistemas contribuyentes parajubilar a sus empleados, efectúan inversiones en valores, tales como obligaciones industriales, tierras ycédulas del gobierno. Pocas son las empresas lo suficientemente grandes como para poder hacer frente enel futuro a las obligaciones contraídas con sus empleados, con los recursos generales disponibles cuandollega el momento de abonar las pensiones o cancelar otros vencimientos. Otras más numerosas, incluso las

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sos no tiene posibilidades para practicar el ahorro. Por otra parte, el ahorro comopráctica voluntaria está condicionado a la educación en las sociedades moder-nas y a los hábitos de la población, sus técnicas han evolucionado hasta losmodernos sistemas de ahorro y préstamo.

Durante la Edad Media, las distintas prácticas ideadas por la sociedad paraatender las contingencias sociales, y ejercer la caridad cristiana, fueron la normaorientadora entre los contribuyentes. Las Gildas y otras organizaciones religiosas,que alcanzaron un gran desarrollo durante esta época, obtenían sus fondos me-diante el pago de una cantidad en dinero o en especie a fin de cubrir los gastos quepudiera ocasionar la atención de una contingencia, gastos que se limitaban gene-ralmente al pago de los servicios funerarios y a los auxilios en caso de enfermedad.

Todas las organizaciones de esa época, incluyendo entre ellas a las másimportantes, tales como las Gildas, sociedades de ayuda mutua, los gremios ycorporaciones etc., han tenido un sistema de financiamiento basado fundamen-talmente en un pacto entre sus miembros, con objeto de formar fondos comunespara poder cubrir los gastos ocasionados por la muerte, enfermedad, desocupa-ción, etc. Muchas de estas organizaciones funcionaban mediante un código denormas que fueron perfeccionándose; de ahí que muchos autores las considerancomo las bases sobre las cuales se constituirían luego las modernas sociedadesde beneficencia.7

que ponen acciones al alcance de sus empleados, lo que estimula el ahorro como prevención para elfuturo, disponen de los fondos para sus propias finanzas, quedando supeditado el valor de los ahorrosa su solidez financiera. Y la mayoría de las compañías ingresan esos ahorros en fondos aparte adminis-trados por síndicos.

7. Antonio Rumeu de Armas. “Historia de la previsión social en España”, p. 333. Revista de DerechoPrivado, Madrid, 1942.No era ésta la única providencia mutualista del Gremio de Carpinteros valencianos, pues había otra nomenos interesante para proteger y amparar a los ancianos, inválidos y parados del gremio. Todos los años,el día siguiente a San Lucas se reunían en la casa del Gremio, el Clavario, el Archivero y el Escribano defechas para hacer la lista de los veinticuatro maestros últimamente incorporados al mismo. Dicha lista eraentregada al Masipe, y todos los sábados uno de los maestros, por turno, y el Masipe recorrían las casas delos gremiales pidiendo “para los pobres vergonzantes maestros del Gremio”. Las autoridades del Gremio–siguiendo antigua costumbre–, el compañero de Clavario, los dos Mayorales y el Masipe, estabantambién obligados a pedir limosna todos los años por San José, Pascua de Resurrección, Espíritu Santo,Asunción, San Lucas, etc. Del producto de todo lo recaudado se asignaba semanalmente cuatro sueldos acada maestro inválido o anciano, que para ese efecto estaban inscritos en lista especial. El sobrante de lorecaudado se depositaba en un arca, y si faltaba para pagar el subsidio semanal se sacaba de la misma, salvoen el caso de no haber fondos, en que se repartía lo recaudado por partes iguales entre los necesitados delGremio. Las ordenanzas, además, incluían las prescripciones corrientes sobre asistencia a los entierros, etc.

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Con la aparición del seguro social obligatorio en el panorama de la políticasocial, su financiamiento a la altura de esa etapa adquiere una conformacióndiferente, pues los métodos utilizados por las obligaciones a las anteriores insti-tuciones y sectores interesados constituían un complejo parcelamiento dentro dela estructura general, con su particular sistema financiero. Con la aplicación delnuevo sistema (seguro social obligatorio), vemos como cada uno de los sectoresinvolucrados asumen la responsabilidad de contribuir al financiamiento median-te la materialización de una cuota o cotización.

En el orden administrativo, este sistema contributivo ha funcionado gene-ralmente, mediante la fijación del monto de la contribución o determinando lacuantía de las cotizaciones con base en los salarios devengados y también pormedio de la aplicación de tasas fijas a cada clase o nivel de salarios.

El financiamiento de la seguridad social en todas sus etapas y manifes-taciones, ha tenido como base de sustentación la solidaridad, concepto cuyogrado de amplitud depende del mayor o menor campo de aplicación cubiertopor el sistema. La solidaridad es un sentimiento innato del hombre, comple-mentado con el espíritu gregario; es la obligación en común o la adhesión ala causa de otros a fin de proveerse de lo necesario o atender sus contingen-cias sociales.

El principio de solidaridad

Ha sido un parámetro muy importante en la orientación y conforma-ción del gasto social, así como el funcionamiento de las instituciones encar-gadas de realizar la política social, es decir, de ejecutar la seguridad social.La hemos visto en las primeras manifestaciones de la política fiscal y poste-riormente en la aplicación de la hacienda social, mediante la cual se perfec-cionarán los métodos de la tributación fiscal para la obtención de los recur-sos necesarios.

En su concepción moderna, este principio, aplicado al financiamientode la seguridad social, se basa en el razonamiento de que si la totalidad de lapoblación es acreedora a una asistencia integral, mediante la cual se benefi-cia del sistema de prestaciones sociales, resulta razonable, y a la vez justo,que toda la población contribuya a su financiamiento en la medida de sucapacidad.

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El fundamento8 real de este principio le imprime a la seguridad social unamplio contenido social, en el sentido de que responsabiliza solidariamente atodos los miembros de la sociedad en cuanto a la atención de las contingencias.Por tal circunstancia y tomando en cuenta que cada uno de los miembros de lasociedad es un contribuyente, ellos están participando ya sea directa o indirecta-mente en el financiamiento del sistema; de igual manera tienen derecho a gozarde las prestaciones otorgadas por el mismo. En esta forma se opera una distribu-ción de los ingresos, ya que mediante el aporte universal, los contribuyentesactivos con capacidad adquisitiva costean las prestaciones que el sistema debeotorgar por las contingencias previstas, de modo que la totalidad de la poblaciónactiva paga por la población pasiva o accidentada.

El principio de solidaridad social rompe con los moldes mercantilistas delos seguros privados, que sustentan las “teorías de la equivalencia”, y donde lacontraprestación individualista de las prestaciones estaba en relación directa conlos aportes, sin tomar en cuenta el cuadro de las necesidades sociales de losafiliados, por lo tanto, como podemos ver en el moderno enfoque, complementasu orientación con otros principios fundamentales.9 La capacidad de aportaciónde los afiliados que no gozan de suficientes ingresos, se compensa con la apor-

8. Jean Halperin. “Los seguros en el régimen capitalista”, pp. 18-19. Editorial Revista de Derecho Privado.Madrid. A través de la definición del seguro nos permite situar sus orígenes propiamente dichos. Nosiendo el seguro una simple protección contra los riesgos, es imposible equipararlo con instituciones deprevisión y de asistencia que han existido siempre. De ahí que sea inexacta la opinión de R. Ehrenberg,según la cual la primera forma del seguro nació en el seno de la familia, en plena economía natural queconocía una protección común contra el peligro común, contribuyendo (in natura) cada miembro delgrupo familiar. Denomina Ehrenberg esta clase de seguros abre (naturalwistschaftlicheversicherung),mas hay en este calificativo una contradicción. Económicamente hablando, el concepto de seguro, esalgo más que la reconstrucción en común por los miembros de la familia de la casa destruida por elincendio o el hecho de cazar en común el lobo que amenaza el rebaño familiar. Es cierto que en talesempresas puede verse un sentimiento de solidaridad que no es ajeno al concepto de seguro; no puedenegarse que ese sentimiento de solidaridad, nacido en el seno del grupo familiar, se propagó al clan,pasando de ahí a las comunidades corporativas y profesionales. Pero no es menos cierto que en eseestado económico y social no existe aún el seguro.

9. Carlos M. Giuliani Fonrouge. Derecho Financiero. Vol. 1. Depalma, Buenos Aires, 1970. Generalidad.Como derivación del principio de igualdad, es menester que los tributos se apliquen con generalidad,esto es, abarcando integralmente las categorías de personas o de bienes previstas en la ley y no en unaparte de ellas. Quiérese significar con ello, que no deben resultar afectadas personas o bienes determina-dos singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquirirán carácter persecutorio o de discriminaciónodiosa. Dicho en otros términos, “el gravamen se debe establecer en tal forma, que cualquier personaseñalada como hecho generador del crédito fiscal, debe ser sujeto del impuesto”.

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tación más crecida de los que cuentan con mayores recursos. Así pues, el princi-pio de solidaridad aplicado en escala nacional en seguridad social, obliga a to-dos los miembros de la comunidad a la contribución para el funcionamiento deestas instituciones.10

En realidad, el principio de solidaridad grupal o profesional, como pro-pulsor de nuestras actuales instituciones, no se corresponde con la amplitudque envuelve la nueva concepción de la seguridad social, pues ésta requiere queel espíritu mismo del principio garantice en términos reales su aplicación en elmarco de la comunidad nacional en su totalidad.

10.Lloyd G. Reynolds. Economía laboral y relaciones de trabajo, pp. 480-481. Fondo de Cultura Econó-mica, 1964. Si un sistema de seguridad social general es factible, ¿será también deseable? Desde el puntode vista positivo, no parece existir duda alguna de que este sistema evita preocupaciones e incertidum-bres a todo el mundo. Todos aquellos que trabajan y contribuyen al fondo del seguro pueden ahora estarseguros de obtener protección en contra de las peores formas de privaciones físicas. Además, losbeneficios de seguridad social se pagan cualesquiera sean los ahorros u otros recursos privados delindividuo. Es un derecho ganado, no una limosna del Gobierno. Por lo tanto, no merma la independen-cia y la dignidad del individuo como lo hace, sin duda alguna, la caridad. Por lo tanto, es necesariomantener un margen considerable entre la escala, los beneficios de seguridad social y el nivel de lossueldos y salarios. En las leyes actuales de seguridad social, las escalas de beneficios no yerran en elsentido de una generosidad indebida. Existen pocas pruebas de que aun las escalas relativamente altas decompensación por desempleo disuadan a las personas de aceptar trabajos cuando éstos existen.

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Redistribución de los ingresos11

Cuando hablamos de la redistribución del ingreso a través de los mecanis-mos de la seguridad social, y precisamos conocer su alcance, tenemos que refe-rirla obligatoriamente a su campo de aplicación; de esta manera, observamosdiferentes modalidades o formas de redistribución. La estructura de la seguridadsocial, desde el punto de vista financiero, la entendemos como un conjunto deinstituciones o instrumentos que en última instancia van a realizar una redistribu-ción o transferencia de recursos financieros entre los diferentes sectores de lacomunidad. La consolidación de estos instrumentos conforma una redistribu-ción a nivel nacional.

Entendemos que se realiza redistribución a través de la seguridad socialcuando los recursos que requieren las instituciones para su financiamiento sonobtenidos de la población que devenga algún ingreso, y estos recursos a su vezse destinan al sostenimiento de las personas que han sufrido una contingenciasocial, es decir, al pago de una pensión para vejez o de un subsidio familiar, a laatención de un enfermo, a las víctimas de un accidente o enfermedad profesio-nal, etc. Observamos así que, en términos generales, los recursos de las institu-ciones son transferidos por la vía de las contribuciones del sano al enfermo, delsoltero al que tiene familias numerosas, de los económicamente activos a losdesocupados o necesitados.

11. Sand, R. La Economía Humana, pp. 5-6. Universitaria de Buenos Aires, 1948. Pero a partir del momentoen que se consideró al hombre desde el aspecto de un valor económico, se encontró un lenguaje común.En efecto, el hombre es una inversión: es el conjunto de gastos hechos para él desde su nacimiento hastael momento en que es útil. Si muere antes, ese capital se pierde. Si sucumbe antes del fin de su carrera, siqueda inválido o sin trabajo, ese capital no se amortiza completamente. Se comprueba, por otra parte, queel hombre produce y, por consiguiente, donde más cuanto mejor hayan sido estimulados el desarrollo y laprotección de sus condiciones físicas, intelectuales, profesionales y morales.La instrucción, la higiene, los servicios sociales no representan rentas vitalicias sólo accesibles a lasnaciones ricas y a las empresas prósperas: son inversiones fructíferas. Pero importa que las sumas que asíse gasten o se ganen se inscriban en la cuenta del tesoro público, de la asistencia de los seguros sociales,de una empresa o bien del propio interesado y de su familia. Por una serie de repercusiones inmediataso tardías, enriquecen o empobrecen la nación e inclusive a cada uno de sus miembros. Pagamos enforma de impuestos el mantenimiento de los enfermos, de los pobres y de los desocupados; la disminu-ción de su poder adquisitivo repercute sobre nuestras ventas, nuestros ingresos profesionales y las rentasde nuestras inversiones; para algunos, ese tributo es inferior al beneficio que les procura la situaciónpresente, pero a la larga a ellos también los afectan las trabas que ponen la enfermedad y la miseria aldesarrollo de la prosperidad general.

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La acción de la redistribución del ingreso ejercida por la seguridad social nose queda exclusivamente en el pago de las prestaciones que ella realiza, sinoque se proyecta en todo el círculo de sus gastos. Cuando las instituciones de segu-ridad social compran medicinas, vehículos, construyen edificios para su funciona-miento, pagan el personal médico, paramédico y administrativo, los contribuyen-tes a la seguridad social están redistribuyendo parte de sus salarios para sufragarestos gastos. En cierto sentido podemos decir que con estas transferencias moneta-rias, los obreros y empleados contribuyentes están financiando con sus salariosparte del nivel de bienestar social de que disfrutan los funcionarios de la seguridadsocial. Es ésta la confirmación de una elemental redistribución de los ingresos queen este caso equivale a las remuneraciones del factor trabajo de la economía.

Al estudiar el financiamiento de la seguridad social encontramos un con-junto de relaciones recíprocas entre ella y la estructura de la economía. Bastaríaseñalar que el objetivo de la seguridad social, en última instancia es el dela promoción del bienestar social de uno de los factores más importantesde la economía, el factor insustituible: el hombre; y que a la vez, por elhecho de formar parte de la estructura misma de la economía, contribuye comoun estabilizador económico a través de los beneficios que proporciona a losmiembros de la sociedad. Los efectos12 socioeconómicos que genera el Princi-pio de Solidaridad al aplicarlo en el financiamiento de la seguridad social, secorresponden con los efectos de la redistribución de los ingresos. Entre los auto-res de finanzas públicas, Luigi Cossa13 apunta al desarrollar las reglas del siste-ma impositivo que “la graduación de los impuestos consiste en su adaptación alestado económico de los contribuyentes de manera de llegar a la equivalencia desus prestaciones. Impuesto uniforme, dadas las desigualdades insolubles en ladistribución de bienes, será no solamente injusto sino aun irrealizable, porque a

12.Martí Bufill, Carlos. Tratado comparado de seguridad social, Madrid, 1951, p. 93. La Carta delAtlántico : La guerra mundial de 1939 ha tenido, en orden a la protección contra los infortuniossociales, una repercusión extraordinaria. Analicemos primero los hechos más importantes de la evolu-ción político-social que la guerra ha determinado y podremos después sacar las debidas consecuencias.Por de pronto, se observa que el sistema clasista de proteger exclusivamente a los trabajadores económi-camente débiles ha fallado al comprobar la gente que, al mismo tiempo que disloca el equilibrio entrelos recursos y las necesidades individuales, va sumiéndose toda la vida en una zona de inseguridadcompleta. La incertidumbre crea un ambiente de angustia que es preciso disipar. El soldado en lastrincheras alejadas de su patria o defendiendo con tesón el pedazo de su rincón natural tiene necesidadde creer que lucha por un mundo mejor en el que las inseguridades serán borradas de su alrededor.

13.Cossa, Luigi. Primeros elementos de la ciencia de las finanzas, 1959.

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causa de la necesaria modicidad de la contribución individual, se obtendrá unproducto que no podría bastar para las necesidades públicas de los pueblos mo-dernizados. Más adelante señala el autor que la graduación de impuestos, refi-riéndose a las cargas de los contribuyentes, deben ser repartidos en razón de suactitud para soportarlos, que es medida para determinar la riqueza, avaluada,según unos de acuerdo con el patrimonio, según otros de acuerdo con la renta.Pero, admite en uno y otro caso, de estos principios los partidarios del impuestoproporcional y los impuestos progresivos, discuten sobre la manera de aplicar-los”. Maurice Duverger14 identifica los fines del principio de solidaridad con losde la redistribución del ingreso cuando se refiere a la redistribución de una esca-la más amplia que la de la redistribución privada o sea, cuando las sumas obteni-das de la colectividad nacional son redistribuidas, a través de los gastos públi-cos, llegan a todos los grupos y miembros de la colectividad.

“Esto explica la lucha que se entabla en torno a los gastos públicos. No hayen éstos el ligamiento directo y personal entre lo que una persona da y lo querecibe. Los que dan y los que reciben no son los mismos y la solidaridad nacio-nal precisamente tiende a que los más pobres, que entregan menos, reciban más,mientras que los más ricos que dan más reciban menos”.

Tomando en consideración la realidad que representan los sistemas financie-ros de las instituciones de seguridad social de los países latinoamericanos yparticularmente en Venezuela, cabe afirmar que los principales mecanismos utili-zados para obtener sus recursos financieros han sido especialmente los impuestosindirectos y las cotizaciones; tanto los unos como las otras no pueden calificarsecomo los métodos más adecuados para redistribuir los ingresos en una forma satis-factoria. Por ejemplo, en los sectores de los gobiernos regionales y municipales su

14.Duverger, Maurice. Instituciones financieras. Editorial Bosch, Barcelona, 1960. La Hacienda Moder-na y el Equilibrio Económico. Es necesario volver siempre a la diferencia básica entre la haciendaclásica y la moderna. La primera considera los problemas financieros aisladamente, la segunda losencuadra dentro de la vida económica y social de la nación. Por consiguiente, los hacendistas modernos,en lugar de preocuparse del equilibrio contable entre ingresos y gastos del presupuesto, se preocupandel equilibrio general de la vida económica y social; consideran que, en ciertas circunstancias, elequilibrio del conjunto de la economía nacional sólo puede ser conseguido a costa de un déficitpresupuestario; es lo que se llama teoría del “déficit sistemático”. Es preciso no dar a esta teoría un papelabsoluto, que sus autores no le han atribuido nunca; no significa que el presupuesto del Estado debe estarsiempre en déficit y que todo déficit presupuestario es beneficio, sino tan sólo que, en ciertas circunstan-cias concretas, el déficit presupuestario es un medio de promover la expansión económica y de resolverlas crisis, a condición que sea utilizado convenientemente.

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base impositiva descansa en los impuestos indirectos, y en los seguros socialesobligatorios su base financiera es la cotización. Ésta se fija, por lo general, aplican-do una tasa contributiva para cada nivel de riesgo o ingreso. En estos casosfunciona una tímida redistribución, como lo veremos más adelante, y la mismaopera en sectores de la población con niveles de ingresos bajos y medios o sea,entre la población cotizante que generalmente está comprendida hasta un ciertonivel de ingreso fijado en un tope máximo de cotización. Es evidente que unaredistribución practicada de esta forma sólo podrá lograr una distribución de la rentaen los estratos de la población que dedican una alta proporción de sus ingresos a lademandas de bienes de consumo, perdiendo de esta manera la redistribución susentido genuino, pues quienes disfrutan más altos niveles de ingresos quedan exclui-dos o pagan proporcionalmente menos que la población de bajos ingresos.

En esta breve introducción al estudio del financiamiento de la seguridadsocial podemos distinguir varias modalidades que han tenido su origen en laorientación política y en las costumbres predominantes en cada país. No obstan-te es indudable que la evolución del concepto seguridad social ha tenido queencuadrarse dentro de las técnicas que le sirven de base de sustentación y, comoya lo apuntamos, los principios que orientan su desarrollo han actuado en formarecíproca y simultánea, contribuyendo notablemente a ampliar su proyección.De esta manera, encontramos sistemas de seguridad social unificados, en loscuales la responsabilidad del Gobierno está totalmente identificada con el finan-ciamiento y conducción de la Política Social;15 en otros países, los gobiernosasocian sus recursos con los del sector privado o comparten el financiamiento delas instituciones de seguridad social con dicho sector. Finalmente, hay sistemasde seguridad social patrocinados o tolerados por el Estado, pero financiadostotalmente con recursos del sector privado.

15.Publicación bimestral de las secretarías generales de la CISS y de la AISS, p. 23. México, D.F. 1972. Elcaso del desempleo, por más típico que sea, nos permite sin embargo, evaluar el progreso de la políticasocial debido a la intervención del Estado y, desde el punto de vista más general, he aquí lo que se puedeleer en el informe anual del Director de la OIT para el año 1937: “La política social aparece ahora, enuna perspectiva totalmente nueva. Por una parte, su horizonte se extiende y se esclarece en razón de laposición que se le atribuye en la jerarquía de los asuntos nacionales. Por otra parte, puesto que la políticasocial es considerada ya no como un dominio separado y de importancia secundaria, sino como unelemento esencial, y el más delicado, de todo el complejo económico financiero y político, inevitable-mente se vuelve más difícil tratar aisladamente sus problemas. Además, la creciente independenciaeconómica de los varios países vuelve más precarias las soluciones puramente nacionales”. La experien-cia francesa de 1936 ilustra bien el lugar que los problemas sociales tomaron en la vida política de ciertospaíses que hasta entonces habían sido poco intervencionistas.

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Seguridad social financiada con recursos del sector público y privado

Su estructura

Entendemos por estructura del financiamiento de la seguridad social lascorrientes del recurso, tanto del sector público como privado, que concurren endistintas proporciones a conformar el presupuesto de ingresos y gastos de lasinstituciones de seguridad social.

El financiamiento de la seguridad social, practicado con recursos asocia-dos de los sectores público y privado, ha sido la modalidad más aplicada, y sudesarrollo se generalizó en forma paralela con los seguros sociales obligatorios.En efecto, y si bien en su comienzo el sector público actuaba sólo como patroci-nador de los seguros sociales, y el peso de las contribuciones estaba normalmen-te asignado a los patronos y asegurado, en la medida en que su política se fueidentificando con los objetivos del Estado moderno, éste asume parte del finan-ciamiento, combinándose así impuestos y cotizaciones.16

Es común encontrar en la estructura de la seguridad social contemporáneala coexistencia de estas dos fuentes, pero también es importante señalar lo expre-sado por Carlos M. Giuliani F.: que la previsión y la asistencia deseada por elEstado (o por un ente menor) representan una necesidad pública, a la cual co-rresponde un servicio público. Es el Estado quien fija las condiciones y los lími-tes de medida, quien ordena la recaudación coactiva de los medios y establecesin apelación los criterios y las medidas de las erogaciones. La seguridad social,en efecto, constituye hoy en día uno de los fines del Estado y no el menor, por

16.C.E.M.L.A. Aspectos financieros del Seguro Social en América Latina: Mientras el gobierno pagueefectivamente su contribución anual al Seguro Social, parte de los recursos que le producen los impues-tos se transfieren a las instituciones de seguridad social. Sin embargo, cuando el costo de ésta resultaelevado, los gobiernos tienden a interrumpir sus contribuciones o a reducir su cuantía. Hay muchoejemplos en América Latina, por lo que puede verse que la deuda gubernamental a los fondos delSeguro Social ha alcanzado proporciones sustanciales.Sin embargo, al evaluar el costo que suponen los seguros de enfermedad y maternidad para el presupuestooficial, hay que tener en cuenta que los gobiernos tendrían que subsidiarlo en un caso u otro. Así, muchasveces el establecimiento de planes de seguridad social ha dado a los gobiernos la oportunidad de pasar a lasinstituciones del Seguro Social la responsabilidad de servicios, tales como el mantenimiento de hospitalesy clínicas, que antes se financiaban directamente con los presupuestos estatales. En realidad, la descentra-lización de algunos servicios sociales públicos en esta forma puede mejorar su administración, mientras seproporcionen los recursos suficientes para sufragar los costos de esos servicios.

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cierto, de manera que no puede decirse que el “fin asistencial” no sea un “finestatal”. El autor agrega otras disposiciones sobre la misma materia. El hecho deque la tarea asistencial se halle a cargo de órganos no estatales, carece de rele-vancia para alterar la esencia del asunto. Es un problema de medios y no defines. El Estado puede realizar sus propósitos actuando en forma directa, poracción de la administración centralizada o mediante la colaboración de entesindependientes: siempre se estará ante un fin plenamente social.

Igualmente se objeta en dicho estudio el argumento algunas veces esgri-mido, de que los aportes de seguridad social no ingresan a las tareas fiscales,porque el principio presupuestario de la “unidad de caja” que, por lo demás, esde técnica formal carece de trascendencia en la actualidad por haber perdido laimportancia que le asignaba la doctrina en otras épocas.

Más adelante señala el autor que en la clasificación de las contribucio-nes de las instituciones parafiscales, la de carácter social es la más homogé-nea, pues la seguridad social o previsión social, es un concepto universal yella se financia, salvo variantes de detalle, mediante contribuciones de pa-tronos y dependientes o de los interesados en el caso de profesiones libera-les. Nadie discute ya que la materia ha excedido el ámbito de lo privado paraubicarse en el sector público y que constituye uno de los objetivos del Esta-do moderno, el Estado de bienestar.17

Finalmente, el financiamiento de los sistemas de previsión social de índoleinstitucional del sector privado se nutre de las contribuciones efectuadas por losafiliados a sus respectivos institutos de previsión. Ahora bien, cuando se trata dela previsión individual, su financiamiento depende exclusivamente del poderadquisitivo de cada persona o afiliado para contratar los servicios.

17.Giuliani Fonrouge, Carlos M. Ensayos sobre administración política y Derecho Tributario, p. 5, Edito-rial Macch, 1968.“En razón de la magnitud alcanzada por la seguridad social, su incidencia en el desarrollo económico esconsiderable y ha originado numerosos estudios al respecto, sin contar, naturalmente, los dedicados a lanaturaleza jurídica de los aportes, que examinaremos más adelante. Con el enfoque económico, lascontribuciones provisionales han sido consideradas en cuanto al obrero como un salario y respecto delpatrono como un gasto de mano de obra, como suplemento de salarios y, también, desde el punto devista del empleado, como un impuesto al rédito del trabajo y para el empleador como un impuesto porunidad de trabajo empleado”.

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Seguridad social financiada con recursos del sector gubernamental

Los sistemas de seguridad social patrocinados y financiados por el Gobier-no, generalmente están inspirados en las corrientes socialistas de la política so-cial, y los recursos requeridos para que el sistema cumpla con los objetivospropuestos se obtienen generalmente por la vía del sistema impositivo. Una par-te de estos impuestos se destina a la formación de reservas para atender contin-gencias imprevistas o para compensar las fluctuaciones del costo anual a fin deevitar las correspondientes modificaciones periódicas de los impuestos.18

Este modelo de seguridad social gubernamental presenta las caracterís-ticas, en cuanto a su funcionamiento, de ser más homogéneo y simplificado,pues su costo es atendido por medio de los impuestos, y la población total seencuentra frente a un solo organismo responsable del sistema, que es el re-caudador, el Estado.

Desde el punto de vista institucional, este procedimiento también repre-senta algunas ventajas, si observamos que la dependencia del sector públicoencargada de realizar las funciones de recaudación de los aportes, necesaria-mente tendrá que hacer una estimación entre las fuentes de financiamiento queutilizará el Gobierno para atender estos gastos, teniendo presente igualmente, ensu plan, los efectos económicos.

Modalidades

Antes de analizar las modalidades mediante las cuales el sector públicoobtiene los recursos financieros para destinarlos al financiamiento de la seguri-dad social, conviene recordar la diferencia entre financiamiento de la seguridadsocial y el de las otras instituciones que lo integran.

18.William Beveridge. La ocupación plena. Sus requisitos y consecuencias, p. 47. Fondo de CulturaEconómica. México, 1947.La seguridad social puede constituir, en la actualidad, la esencia misma de un plan definido así como lalegislación que le dé vida. Todo gobierno nacional dispone de estas facultades; una vez que se adopte ladecisión de abolir la miseria, adoptando como instrumento principal un sistema de Seguro Socialcomprensivo y uniforme, una vez que se solucionen algunos de los problemas de equidad entre losantiguos y los nuevos contribuyentes, lo demás es problema administrativo y de ejecución; el plan debeser lo más preciso posible, a fin de que todo ciudadano, conociendo lo que debe esperar del SeguroSocial, pueda planear sus ahorros y sus gastos personales de acuerdo con sus necesidades especiales.

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La seguridad social de las economías centralizadas

El financiamiento de la seguridad social en las estructuras socioeconómi-cas centralizadas, que responden al modelo socialista, descansa en los impues-tos, y su costo es un elemento más de la remuneración del trabajo; por lo tanto,la traslación no tiene efecto regresivo, y desde el punto de vista del ahorro dereservas es evidente lo que se economiza por concepto de costo de recaudación.Además, la solidaridad es total por cuanto su costo afecta los salarios de la tota-lidad de la población.

La seguridad social de las economías capitalistas

Algunos países como Inglaterra, Canadá, Holanda y Nueva Zelanda, handesarrollado un sistema financiero orientando el pago de algunas prestaciones através de la recaudación de impuestos, y haciéndolo progresivo en algunas opor-tunidades. La mayoría de los sistemas financieros funcionan en combinacióncon las cotizaciones, pero siempre es importante observar que en estos países losimpuestos conservan la mayor participación como fuente de financiamiento.

Finalmente, el sistema más generalizado, por resultar cómodo para el Esta-do y a la vez conveniente para los intereses de los patronos, es el de las cotizacio-nes o sistema contributivo.

Cuando hablamos del financiamiento de la seguridad social por partedel sector público, nos estamos refiriendo a las actividades desarrolladas porel Gobierno en todos sus niveles (Gobierno central, regional y municipal), esdecir, a la política social ejercida por el sector público. Para atenderla, elGobierno requiere de una corriente de recursos, la cual es sustraída de todala comunidad por distintos canales: impuestos, tasas, cotizaciones, deudapública, etc. Por lo tanto, el financiamiento de un sistema de seguridad socialque responda a una estructura homogénea, necesariamente tendrá que des-cansar en los impuestos, mientras que el financiamiento de los sistemas com-plementarios como los seguros sociales o la previsión, etc., utiliza los méto-dos convencionales, los cuales aparecen superpuestos en el sistema, trasla-dando la carga a los habitantes de menos ingresos.

Los ingresos provenientes del sector público pueden originarse en las si-guientes formas:

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a) El costo social atendido por el sector público tiene una tendencia a la des-centralización, partiendo del sector nacional que controla la mayor, y ge-neralmente más importante, fuente de ingresos, pasando por los gobiernosregionales y municipales.

En cada una de estas instancias coexisten programas a distintos niveles depromoción de bienestar social, ya sea en la orientación preventiva, curati-va o de rehabilitación; el principal organismo de esta tarea es el Ministeriode Sanidad yAsistencia Social y en el mismo orden otros ministerios quecomplementan las funciones de proveedores de atención o prestadores delservicio relacionado con la promoción del bienestar social. Es importanteseñalar que el éxito de estos programas está condicionado a una efectivacoordinación de esa inmensa red de instituciones y programas.

La política social del país ha funcionado mediante el sistema de reparto, ysu mayor acción se concentra en los siguientes ministerios: Salud y Des-arrollo Social, del Trabajo, Educación, Cultura y Deportes y de Infraestruc-tura.

La distribución del Situado Constitucional canaliza los recursos de los go-biernos regionales asignando 30% en partes iguales entre los Estados y70% en relación con la población; además del situado, se prevén otrosrecursos para atender la política social del país: Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (Fides), Ley de Asignaciones Económicas Espe-ciales (LAEE), Fondo Individual de Emergencia Monetaria (FIEM). El pro-ceso de asignar recursos a las entidades regionales por la vía del Fides yLAEE es el fortalecimiento de la política de desarrollo de las entidadesregionales, haciendo énfasis en el cuadro de necesidades sentidas.

b) En la provisión de recursos para atender a la política social también hafuncionado el sistema de impuestos específicos con los cuales se cubreel costo de su funcionamiento, financiándolo con la totalidad o partedel producto de impuestos especiales. En Latinoamérica hemos tenidouna muy variada experiencia de esta práctica: impuestos al consumode electricidad, al transporte de ferrocarriles, al consumo de licores,cervezas y vinos o la venta de billetes de lotería o las apuestas en loshipódromos o la venta de boletos de viajes aéreos y otros.

c) En uno y otro caso, el destino de los aportes del sector público al financia-

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miento de la seguridad social puede aplicarse, como lo veremos más ade-lante, a la provisión o ampliación de instalaciones, gastos administrativos ypago o atención de algunas contingencias.

En la estructura de la seguridad social venezolana las fuentes de financia-miento, así como la participación del Estado a través del sistema impositivo,aparecen en el recuadro siguiente (cuadro A). La conformación de la corrientede los ingresos fiscales del sector público en Venezuela está constituida, entreotras fuentes, por los siguientes rubros: impuestos, venta de bienes y servicios,deuda pública. Una cuarta parte de esta corriente de ingresos esperados, se des-tinaría a atender a un grupo de gastos identificados con la política social.

Cuadro A

Seguridad social Impuestos-Asignaciones en el sector Gobierno regional

Sector público

Asistencia social = impuestosSeguro social obligatorio = impuestos-cotizacionesPrevisión social = impuestos-cotizacionesGobierno regional = impuestos-asignacionesMunicipio

Sector privado

Previsión social = cotizaciones-donacionesEmpresas especializadas = contratación servicios

En este mismo orden, al referirnos al caso venezolano, podemos ver anivel de Gobierno central, que tanto el Ministerio de Sanidad y Asistencia Socialcomo los otros ministerios e institutos autónomos se nutren de una fuente co-mún: los impuestos a través del presupuesto nacional.

Los gobiernos regionales y los municipios se nutren de los recursos por lavía institucional, ya que la parte del Situado Constitucional destinada a cubrir losgastos sociales provienen del presupuesto nacional; en cuanto a los fondos (Fi-des y LAEE), actúan paralelamente y cumplen la función complementaria delgasto con los impuestos municipales.

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Es evidente que la fuente principal del financiamiento de la seguridad so-cial del sector público descansa en el sistema tributario con diferentes concentra-ciones; en el campo del seguro social obligatorio y en la previsión social, porejemplo, los aportes del Estado se asocian a las contribuciones del sector priva-do. Podemos ver así como la participación (aporte) del sector público, en elfinanciamiento de los seguros sociales, en el caso venezolano, representa unaproporción minoritaria en comparación con los aportes de los otros sectores(obrero-patronal).

Porcentajes de contribuciónAporte referido a los salarios

Contribución Contribución ContribuciónEstado patronal asegurado

% % %

Esta proporción no se justifica, pues de no existir el funcionamientodel seguro social obligatorio, el sector público tendría que implementar, através del sistema de asistencia social, las prestaciones que otorga el seguro.

Las contribuciones del sector público al financiamiento de la seguridadsocial guardan relaciones proporcionales con la capacidad contributiva de lapoblación y la magnitud de la demanda de las prestaciones sociales. En su esti-mación deben tomarse en cuenta algunos índices sociales, tales como natalidad,ocupación, nivel de ingresos, etc., también debe preverse una conveniente elas-ticidad que permita reajustar estos aportes de manera que puedan acompasarseconstantemente en función de las necesidades sociales.

Es común observar como las porciones que se le asignan al Estado en sufunción de contribuyente a los seguros sociales obligatorios, en los países latino-americanos, guardan una gran semejanza con el cuadro anterior. El monto deesta participación generalmente se ha estimado tomando en cuenta las basesactuariales y las experiencias de países con estructuras socioeconómicas madu-ras, en especial las europeas, en donde los índices de crecimiento de la pobla-ción están muy por debajo de los registrados en nuestro continente, y en dondelas características de la estructura de la población son muy diferentes a las nues-tras. Estudios técnicos de la Organización Internacional del Trabajo y de la Aso-

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ciación Internacional de Seguridad Social han demostrado que tanto la demandacomo la frecuencia de las prestaciones de seguridad social en los países euro-peos son inferiores a las que prevalecen en los países latinoamericanos. Otrosestudios socioeconómicos sobre las poblaciones de la América Latina han de-mostrado las graves secuelas que deja en la población la situación de policaren-cia. El contenido de este párrafo vincula el financiamiento con la estructura de-mográfica, el nivel de empleo, las necesidades sentidas y subdesarrollo, así comode la obligación o mejor dicho de la importancia que para el gobierno tiene lapromoción y ejecución de planes de bienestar social.

En los países de economía subdesarrollada, en donde predomina un bajonivel de ingreso per cápita, y una peor distribución del mismo, la participacióndel Gobierno es el camino que tiende a centralizar la responsabilidad de lassoluciones en el ámbito del sector público. Esta tendencia se ha visto reforzadapor las siguientes circunstancias:

1. Por el hecho de que la provisión de mejores niveles de bienestar social a lamayoría de la población es una empresa muy costosa, la cual absorbe unacuota muy alta de ingreso medio por persona;

2. Porque los medios de comunicación modernos inducen demandas refor-zadas por el efecto “demostración”, lo que necesariamente obliga a losgobiernos y a la mayoría de la población a adquirir una conciencia muyclara de los derechos y obligaciones comunes frente a la seguridad social.

En los países latinoamericanos, las gestiones realizadas por el sector go-bierno en la promoción y desarrollo de la seguridad social revisten una granresponsabilidad, que está obligado a asumir por las implicaciones mismas queellas abarcan. En efecto, el nivel de bienestar puede considerarse como parte delcosto de mantenimiento de la capacidad de trabajo del factor hombre; el manejoy conocimiento de los instrumentos de seguridad social por parte del sector pú-blico hace posible medir el costo social de las contingencias, es decir, el peso delos accidentes, enfermedades, desempleo, en la producción nacional; y tambiénes factible determinar los costos alternativos para diversos grados de bienestaren la comunidad. Tomando en cuenta estos parámetros, el problema de determi-nar hasta qué punto debe atender el sector gobierno las necesidades indispensa-bles previstas en un plan de seguridad social, obviamente se convierte en unmecanismo de política social, manejable dentro de las técnicas disponibles deprogramación de las inversiones.

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También es importante destacar que, en las economías de los países endesarrollo19, la participación del Estado en la política social debe ir más allá de lafigura de promotor, pues la imagen que proyecta el sistema de seguridad socialen todos sus niveles es la del sistema socioeconómico y, por ende, la de la polí-tica social que realiza el Estado.

19.Castro, A. y C. Lessa: Introducción a la Economía, p. 82. “Entre las naciones subdesarrolladas, laampliación de las actividades económicas públicas proviene, en gran medida, del papel progresivamen-te atribuido al Estado en la medida en que despunta y se afirma el proceso de industrialización, en elestablecimiento y mantenimiento de una base operativa para el sistema que engloba: medios de trans-porte y comunicaciones, servicios de energía, agua y alcantarillados, etc. En muchos casos, todavía esel Estado el que constituye las primeras grandes empresas en el campo de la industria pesada (siderurgia,petróleo, etc.), así como también se responsabiliza por la creación y operación de organizacionesfinancieras de importancia (bancos de desarrollo, etc.) Así, el Estado en las naciones subdesarrolladas(sobre todo aquellas que se encuentran en la fase de industrialización) ha asumido, simultáneamente,funciones de reformador de estructuras y de empresarios en las actividades básicas”.

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El seguro social obligatorio

Su financiamiento

Una considerable mayoría de autores concuerdan en definir al seguro so-cial obligatorio como un sistema en virtud del cual los miembros de una ciertacategoría de la población, los asegurados, quedan obligados a pagar a la institu-ción aseguradora cotizaciones determinadas o en que estas cotizaciones son pa-gadas en su nombre; como contrapartida, el organismo asegurador queda obli-gado a otorgar al asegurado o a una persona a su cargo (beneficiario) prestacio-nes determinadas cuando se produce una contingencia, siempre y cuando elbeneficiario reúna las condiciones previas en el sistema.

El seguro social obligatorio es la institución más representativa de la segu-ridad social, su característica más importante consiste en que gran parte de susgastos se financian con las contribuciones de los beneficiarios o a su nombre.Otra característica radica en que estas instituciones figuran en el marco de lapolítica social con cierto grado de autonomía dentro del grupo de las institucio-nes paraestatales, y como tales el Estado asume parte del financiamiento que serequiere para su funcionamiento.20

Diferencias entre seguros privados y seguro social obligatorio

Conviene señalar las principales semejanzas y diferencias entre segurosprivados y seguro social obligatorio: en el primer caso, tanto el seguro privado

20.Dupeyroux, J.J. Cuaderno Técnico Nº 3. Consideraciones sobre la seguridad social. Centro Interame-ricano de Estudios de Seguridad Social, p. 13. México, 1965.“La organización de un sistema de seguridad social en un país subdesarrollado, plantea dificultades deprincipio y dificultades técnicas. El primer tipo de dificultad se debe a que los asalariados no son obligatoria-mente los más pobres en esos países. Generalmente existe una enorme masa de pequeños campesinos y depersonas desempleadas que se aglomeran en los suburbios de las ciudades en busca de empleo. Por lo tanto,un sistema adecuado a las condiciones de estos países, sería uno que no sólo cubriera a los asalariados, sinotambién a los que viven en la mayor miseria. Pero inmediatamente surge la dificultad básica, de principio, quees la falta de recursos financieros. Si se organiza un descuento obligatorio sobre la clase social más privilegia-da, surgirán dificultades políticas, pues esta clase generalmente también tiene en sus manos el poder público.Y si esta clase acepta destinar parte de sus ingresos para ayudar a los más pobres, es muy probable que dichaparte la descuente de los recursos que invierte, llegando así el problema más difícil de los países subdesarro-llados que es el de elegir entre los gastos de consumo y los gastos de inversión.

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como el seguro social obligatorio cubren contingencias, es decir, las dos institu-ciones ponen a cubierto el riesgo de un sujeto. Ambos cobran por sus activida-des a realizar o sea, que para cubrir los costos de funcionamiento, requierenrecabar recursos financieros. Por último, las dos instituciones utilizan el régimencontributivo, en el cual las cotizaciones y las primas guardan una estrecha rela-ción de equivalencia con las prestaciones y las indemnizaciones.

Diferencias

Las diferencias entre el seguro privado y el seguro social obligatorio pode-mos referirlas especialmente a los métodos y a la filosofía que los inspiran. Losfines y la orientación de los seguros privados están íntimamente identificadoscon las actividades mercantiles, y su orientación es eminentemente utilitaria.

Las principales diferencias entre el seguro social obligatorio y el seguroprivado, desde el punto de vista técnico, aparecen especificadas a continuación:

—En primer lugar, los seguros sociales obligatorios reemplazan el contrato libredel seguro por la obligación del seguro; el seguro privado funciona como unaoperación financiera voluntaria, por la cual una de las partes, el asegurado,contrata el seguro mediante una suma, la prima, para beneficio de él o de untercero, en el caso de materializarse un riesgo. En el sistema, el aseguradorasume la responsabilidad tomando en cuenta un conjunto de riesgos y ajus-tándolos conforme a las leyes de la estadística. Las técnicas del seguro supo-nen la existencia de un número suficiente de contratos para hacer posible lacompensación estadística; esto implica que sus finanzas descansan en el prin-cipio de la equivalencia del valor probable de los compromisos y de los dere-chos.

—El seguro social obligatorio se aparta del principio de la equivalencia del valorprobable de los compromisos y de los derechos de cada contrato, sustituyén-dolo por la equivalencia del valor probable de los compromisos y los dere-chos para el conjunto de los grupos asegurados. Evidentemente, con la am-pliación de esta equivalencia se pretende darle perennidad al sistema.

—Mediante el contrato del seguro privado se cubren los riesgos, es decir, larealización de los acontecimientos que implican pérdidas. En el seguro socialobligatorio la noción de riesgo se sustituye por contingencia, ampliándose su

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contenido. De esta manera se pasa a la noción de las cargas efectivas y, másaún, de las cargas presumidas.

—En el seguro privado, el principio de la equivalencia del valor probable de loscompromisos y derechos los somete a límites muy estrechos. En el segurosocial obligatorio, la obligatoriedad misma del seguro hace posible la recau-dación de recursos que correspondan a las contingencias individuales. Ade-más, estos mecanismos le permiten recurrir a amplias compensaciones de ries-gos, sin apartarse de la equivalencia entre cotización y prestación.

—Los seguros sociales obligatorios adoptaron las técnicas de los seguros priva-dos, desarrollándolas y adaptándolas a las exigencias de las modernas técni-cas de los seguros sociales obligatorios.

—El proyecto del primer seguro social obligatorio alemán, elaborado por algunoseconomistas pertenecientes a la escuela histórica alemana21 y posteriormentepresentado a las cámaras legislativas por Bismarck, tenía como base financierala contribución tripartita o sea, el aporte de cada uno de los sectores interesados(Estado, patronos y trabajadores). En el proyecto se justificaba la obligación enque estaban de contribuir los tres sectores involucrados en el sistema. En laprimera parte de este trabajo interpretamos que la aprobación de esa nuevainstitución de la política social fue aceptada por el Gobierno alemán, más bienpor el beneficio político que ella envolvía, que por su identificación con lasnecesidades de las clases sociales demandantes. El Gobierno aprueba el diseñode una institución que en ningún momento pondrá en peligro el poder de lasclases dominantes, y los trabajadores la aceptan con la ilusión de que van a tenerla oportunidad de administrarla; pero la historia de casi un siglo de funciona-miento del seguro social obligatorio, guiado por ese esquema clásico alemán,nos ha venido demostrando que el costo de esta institución lo soporta en unaproporción muy alta el sector de los trabajadores, mientras que el peso específi-co en la toma de decisiones se diluye, en una proporción adversa a sus interesesen los otros dos representantes: los patronos y el Estado.

En cuanto a la forma en que estos sectores involucrados en el seguro socialobligatorio cancelan sus contribuciones al sistema, la más generalizada es la

21.Si bien el Gobierno alemán aceptó el seguro social obligatorio, su participación es la de patrocinar lainstitución, reservando su financiamiento a los patronos y trabajadores.

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cotización, la cual se fija sobre las bases de tasas uniformes referidas a la remu-neración del factor trabajo, y específicamente a los sueldos y salarios de losasegurados. De esta manera, el salario del asegurado sirve de referencia para elcálculo de las contribuciones del Estado y de los patronos.22

Justificación de las contribuciones

A continuación veremos algunos de los principales argumentos esgrimi-dos por los planificadores del seguro social obligatorio, con los cuales se justifi-ca la contribución de cada uno de estos sectores interesados en el financiamientodel sistema (Estado-patrón-trabajador).

La participación de los afiliados

El asegurado es el personaje central del sistema. Como elemento contribu-yente en el financiamiento de los seguros sociales obligatorios debe ser conside-rado como la principal garantía para el mejor funcionamiento de la institución.Ha de actuar como un agente vigilante de las actividades desarrolladas por elorganismo asegurador, convirtiéndose en un celoso fiscal para controlar queparte de sus salarios, es decir, las cotizaciones, sean debidamente administradas;de igual manera, y por el hecho de ser el beneficiario de las prestaciones, elasegurado mantendrá un vivo interés por el buen rendimiento de los fondos de

22.Von Buggenhout, J. F. “Seguridad social y economía nacional”. IV Conferencia Internacional deActuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, p. 418. AISS, ISSA, IVSS, 1967-68.La primera observación consiste en que el financiamiento a partir de cotizaciones parece más indicadopara los seguros sociales por categorías profesionales –ya cubran todos los riesgos asegurados o seancomplementarios– mientras que el basado en la fiscalidad, afectado o no, parece convenir más bien a losregímenes de seguridad social que cubren a toda la población. Por ello, V. Rovero recomienda, en sucomunicación sobre los criterios de financiamiento de la seguridad social, el empleo de la fiscalidad enel caso de una cobertura de los gastos de un seguro nacional de enfermedad. Diversos países que haninstalado recientemente un sistema nacional de pensiones de vejez y de sobrevivientes, denominado “debase”, han basado el financiamiento de este sistema en la fiscalidad.La segunda consideración estriba en que si el financiamiento se hace mediante cotizaciones, parece ser que,en general, no se ha tenido en cuenta suficientemente, hasta el presente, para la fijación de éstas, la situacióneconómica de cada sector. En efecto, esas cotizaciones se basan por lo general únicamente en las remune-raciones del trabajo y, por ello, gravan de manera desigual el costo de la explotación e incluso cuandoexiste una posibilidad de reportar esta carga, ya que dicha posibilidad varía con el tiempo y según el factor.

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la institución. Sin duda alguna, la participación positiva del asegurado en el fun-cionamiento de los seguros sociales obligatorios estará en íntima relación con elconocimiento y la identificación del mismo con sus derechos y obligacionesante la institución. En esta tarea tienen una gran responsabilidad los sindicatosy los gremios profesionales,23 pues a ellos también les corresponde divulgar yenseñar los instrumentos de la seguridad social.

La participación de los empleadores o patronos

En el financiamiento de los seguros sociales obligatorios, generalmente seha justificado el aporte de los patronos tomando en cuenta las siguientes consi-deraciones:

a. Desde el punto de vista eminentemente mercantil, los gastos ocasionados porel aporte del patrono al financiamiento del seguro social obligatorio, puedencompararse con los que realiza la empresa en función de la amortización de suequipo de capital. Ahora bien, por analogía, se considera que las prestacionesdel seguro social obligatorio tienen entre sus objetivos el de contribuir a laconservación del capital humano, factor principal insustituible del proceso pro-ductivo; de ahí que su participación como contribuyente se asimile al pago dela amortización por el desgaste de este importante factor de la producción.

b. Algunos autores han considerado que la participación del sector patronal enel financiamiento del seguro social obligatorio ha resultado ser un factor deconvivencia, que ha venido a garantizar la “paz indispensable” para las bue-nas relaciones entre los dos sectores tradicionales (obrero-patronal).

23. Hans Achinger, Joseph Hoffner, Hans Muthesius, Ludwig Neundorfer: Los seguros sociales, pp. 43-45.Rialp, S.A. Madrid. 1956.Los principios–Solidaridad. Constituye un viejo conocimiento de Occidente el que el hombre, almismo tiempo que es individuo aislado, con sustantividad y capacidad propias, es zoon politikon, estoes, un ser inclinado, por esencia, hacia el prójimo y la comunidad. El principio básico de la vida socialno se asienta, pues, solamente en el individuo o solamente en la sociedad, sino en una “relaciónoriginaria y peculiar de vinculación y dependencia” entre ambos. Punto de partida del principio desolidaridad, expresivo de tal relación es, por tanto, el valor pleno de la personalidad humana y simultá-neamente, la tendencia social por esencia, del hombre. Solidaridad significa, ontológicamente, vincula-ción recíproca y, éticamente, responsabilidad recíproca en un responder uno por otro. Como el hombretiene esencialmente dicha inclinación social, el placer y el dolor del individuo y de la sociedad estánrecíprocamente unidos y condicionados.

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c. También se justifica la participación del patrono en el financiamiento de la segu-ridad social, por cuanto el propietario de la empresa, al generar contingenciascon la creación de su unidad de producción, está en la obligación de atenderlas.

d. Desde un punto de vista estructural, el empresario cuando produce bienes yservicios, y a su vez paga cotizaciones al seguro social obligatorio, está partici-pando en el mejoramiento de la productividad del factor humano que laboraen su unidad de producción e indirectamente, a través de las prestaciones queotorga el seguro social, ayuda a mantener el nivel de la demanda de sus bienesy servicios producidos, pues la masa de asegurados son los consumidores.

La participación del Estado

En el financiamiento de los seguros sociales obligatorios se justifica lacontribución del sector público,24 por cuanto el Estado tiene mandato constitu-cional (Art. 80 al 86) de patrocinar, promover y organizar, así como la obliga-ción de asegurar, la efectividad del derecho a un sistema de seguridad socialuniversal, solidario, integral, unitario y participativo para la totalidad de la pobla-ción, y, como ya lo hemos señalado, la política de los seguros sociales obligato-rios está totalmente identificada con la política social del país.

En el orden de que el Seguro Social Obligatorio tenga una orientaciónuniversal y que, de esta manera, se identifique con la seguridad social o la polí-tica social, la contribución del Estado al sistema amplía y le configura su radio de

24. Giuliani Fonrouge, Carlos M. Derecho Financiero, pp. 19-20. Depalma, Buenos Aires, 1970. El autoral referirse a los fines de la actividad financiera y en especial a la misión del Estado en materia económicay social, nos dice que la corriente intervencionista se fortalece como consecuencia de los hechos quepresidieron a las guerras —1914-1918—, produciéndose modificaciones en las condiciones económi-cas y sociales aparejadas con el desarrollo del capitalismo. Con el financiamiento de las grandes empre-sas y la quiebra de los principios de la libre competencia, florecen los monopolios ejercidos por lasconcentraciones industriales, pero simultáneamente se ve como aparecen y se acentúan los desequili-brios económicos y sociales, poniéndose de manifiesto la insuficiencia de los “mecanismos naturales”.Refiriéndose a las finanzas públicas, dicho autor opina que la necesidad de cubrir los ingentes gastosbélicos provocó el desarrollo de la progresividad en la imposición de las rentas y las herencias, entre-viéndose sus posibilidades como elemento regulador; se acentuaron los tributos con finalidades extra-fiscales (derechos aduaneros, proteccionistas, gravamen al celibato, estímulo a las familias numerosas,etc.); aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos detipo social, tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupados; desa-rrollo del crédito público; finalmente, el déficit presupuestario se intensificó e hizo crónico, acentuán-dolo las fluctuaciones monetarias.

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solidaridad, en el sentido de que las proporciones de su aporte representan a losniveles de población como sujetos del sistema tributario nacional.

Con frecuencia se comenta que la contribución del Fisco Nacional al Se-guro Social Obligatorio es deficitaria y éste presenta un balance desfavorable ensus finanzas, por ser el contribuyente que generalmente concurre con la menorproporción. Tal presunción no se justifica, puesto que el Seguro Social Obligato-rio asume la atención de una masa calificada de población que, de no existiraquél, tendría que ser atendida por otras instituciones del sector público, de acuerdocon el contenido del artículo 86 de la Constitución: “La ausencia de capacidadcontributiva no será motivo para excluir personas de su protección”, por lo quese deduce que el aporte del Ejecutivo nivelará la demanda de prestaciones.

Desde el punto de vista socioeconómico se justifica la participación delEstado en el financiamiento de la seguridad social, especialmente en los paísesen vías de desarrollo, por corresponderle a él en primera instancia la función deconcretar los objetivos del desarrollo, de la distribución de la renta, y afirmar elcambio de las estructuras.

En muchos países del mundo, el Estado absorbe gran parte de los gastosocasionados por la seguridad social, los cuales implican una mayor proporciónlos de asistencia social y seguro social obligatorio. En la mayoría de los países, elcosto de los subsidios familiares corre totalmente por cuenta del Estado, comoocurre en Canadá, Inglaterra y la Unión Soviética; en cambio, en otras nacionescomo Francia, Italia, Holanda, su funcionamiento corresponde a los patronos.

Modalidades de la contribución del Estado a la seguridad social

Es una práctica generalizada que el Estado sea el contribuyente principaldel sistema de seguridad social, en la rutina de esta práctica siempre está cu-briendo los déficit financieros que la institución acusa.

La contribución del Estado al financiamiento de la seguridad social pre-senta un cuadro muy variado de modalidades, pero en la gran mayoría de lossistemas ha prevalecido la contribución tripartita, en donde el Estado como pa-trocinador asume el aporte patronal, el aporte para los gastos administrativos, elaporte para las instalaciones iniciales y además generalmente cubre los déficit.

Los fondos y su asignación dependen de las contingencias a cubrir; vea-

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mos: seguro médico asistencial, por su naturaleza o característica de los actosque en esa área se atienden, el sistema financiero de reparto está alimentado porlos aportes de los contribuyentes y cotizantes.

Para atender los subsidios sociales, el sistema generalmente se apoya enlos impuestos especiales, tales como al juego o a licores o gastos suntuarios.

Para atender las prestaciones a largo plazo, pensiones y jubilaciones, sepresentan las siguientes modalidades:

1. Para los sistemas de capitalización individual, en los países Argentina, Chile,Perú, Bolivia y Colombia, el Estado se compromete a cancelar un bono de reco-nocimiento, más el pago de las pensiones del sistema antiguo hasta cubrir elperíodo de calificación de 35 años; también asume el déficit del sistema antiguo.

2. En Costa Rica, El Salvador, Uruguay y México, el Estado es cotizante delsistema tripartito.

Regímenes financieros del seguro social obligatorio-seguridad social

Las definiciones del seguro social obligatorio y su proyección hacia laseguridad social envuelven la idea de que el organismo asegurador debe garan-tizar a los asegurados en forma permanente la capacidad de hacer frente a todassus obligaciones. Las contingencias que atiende el seguro social obligatorio tie-nen un carácter imprevisto y la institución debe comprometerse a afrontarlas tanpronto como se presentan. De lo anterior se deduce que el plan financiero delseguro social obligatorio ha de basarse en una situación de solvencia y liquidezque garantice la atención oportuna por parte de la institución.25 El contenido de

25.Publicación bimestral de las secretarías generales C.I.S.S. y de la A.I.S.S. Seguridad social. Época III.Nº 49-50, pp. 28-29. México, 1968.Compensación financiera: “Para apreciar exactamente la extensión y el alcance de la compensaciónfinanciera de las cargas de seguridad social, es necesario tener en cuenta, no solamente los modos definanciación, sino también las condiciones de concesión de las prestaciones, pues la compensacióndepende en definitiva del conjunto de las modalidades de transferencia aplicables, especialmente de larelación establecida entre la constitución de los recursos y el beneficio de las ventajas del sistema. Laextensión de la seguridad social a nuevas categorías de personas protegidas y la presión de las necesida-des financieras que se derivan de ella han determinado una diversificación notable de las fuentes definanciamiento utilizadas, que se puede caracterizar por la intervención creciente de los ingresos presu-puestarios o de los impuestos afectados. Los servicios nacionales de sanidad o las prestaciones familiaresestán a menudo financiados de...”.

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la Constitución de 1999, en lo que se refiere a los principios doctrinarios que ladeben orientar, así como su racional aplicación podrían garantizar un eficientefuncionamiento.

Estructura del plan financiero

En sus aspectos básicos (unidad y solidaridad), tomando en consideraciónla orientación de los principios doctrinarios, en cuanto al campo de aplicación(universalidad) y la provisión de recursos para atender sus objetivos (solidari-dad), la estructura de un plan financiero comprende el equilibrio de una corrien-te de ingresos (cuotas a satisfacer-cotizaciones) con una corriente de gastos pla-neados (costo de atender las indemnizaciones, prestaciones). Tanto los gastoscomo los ingresos del seguro social están enmarcados en normas legales queprecisan el monto de las cotizaciones, los recursos provenientes del sector públi-co, y la amplitud de las prestaciones; otros factores importantes son los económi-cos, geográficos y biométricos. De este equilibrio financiero depende en granparte la solvencia y prestigio de la institución.

La administración del seguro social obligatorio tendrá que conjugar todosestos componentes, de los cuales dependen sus corrientes de ingresos y gastos.

El doctor Antonio Zelenka26 recomienda que, para afinar las estimaciones delos gastos y los ingresos del seguro social obligatorio, el actuario debe primera-mente reunir y preparar las bases actuariales, a saber, las tablas numéricas quereproducen en cifras las observaciones y las hipótesis necesarias para dichos cálculos.Estas bases actuariales dependen, por una parte, del sistema previsto para los in-gresos; y por la otra, del monto de las prestaciones, tomando en cuenta especial-mente, para las prestaciones consideradas, las categorías correspondientes y lascondiciones de amplitud para las mismas, las reglas de cálculo para establecer sumonto y las modalidades del servicio de las prestaciones en especie.

Cuando, por ejemplo, ni las cotizaciones ni las prestaciones dependen delos salarios no se requiere disponer de datos sobre estos últimos. En cambio, silas cotizaciones o las prestaciones o algunos de los elementos de estas últimas,se determinan en relación con los salarios, el actuario tendrá necesidad de tablas

26. Zelenka, Antonio: Revista del Instituto de Derecho Social. Nº 3, p. 34.

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relativas a la repartición de los asegurados por salario, así como sobre las relacio-nes entre los salarios y la edad o el sexo de las personas aseguradas, etc.

En general, las bases actuariales pueden dividirse en dos categorías:

a. Las bases actuariales de orden biométrico

b. Las bases actuariales de orden económico

Como ejemplo de base actuarial de orden biométrico, elegiremos aquellaque con frecuencia es la más importante: la tabla de mortalidad, llamada tambiéntabla de supervivencia.

Igualmente, es importante considerar entre las bases actuariales de ordenbiométrico:

—Coeficiente de frecuencia de la incapacidad temporal y coeficiente de curación(estos dos coeficientes pueden ser reunidos en el coeficiente de morbidez);

—Coeficiente de hospitalización

—Coeficiente de nacimientos

—Coeficiente de entradas de invalidez

—Coeficiente de eliminación de los inválidos por fallecimiento o por entrada eninvalidez.

Algunas bases actuariales de orden económico son las siguientes:

—Costo de la asistencia médica: horarios y tarifas de los médicos, costo de suscontrataciones colectivas, precio de los medicamentos, tarifas de hospitaliza-ción, gastos de transporte, remuneraciones del personal paramédico. Sueldosy salarios distribuidos por: edad, sexo, región. Niveles de salarios, personasagrupadas por grupos de salarios, actividades profesionales.

—Coeficiente de desempleo

—Tipo de interés

—Índice de costo de vida, poder adquisitivo de los sueldos y salarios.

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Los sistemas financieros del seguro social obligatorio

Cuando el seguro social obligatorio cubre varias contingencias, requierepor lo general la selección de un régimen financiero distinto para cada caso. Estehecho tiene íntima relación con los beneficios registrados y con otros factores dela economía de las instituciones. Por ello es conveniente distinguir las contingen-cias de corto plazo y las de largo plazo, así como sus exigencias financieras.

Los seguros sociales: prestaciones a corto plazo

Cuando los seguros sociales están diseñados para atender las contingen-cias en el corto plazo, es decir, aquellas que se repiten con bastante regularidadaño por año, identificadas generalmente con la enfermedad, maternidad y ries-gos profesionales, el financiamiento de la cobertura se basa en el sistema dereparto simple. El costo de estas contingencias puede cubrirse anualmente casisiempre, completado con una reserva de seguridad para compensar las posiblesvariaciones de un año a otro, y de esta manera poder absorber las fluctuacionesentre los ingresos y los egresos. El régimen de reparto opera siempre con base enun equilibrio financiero anual entre los ingresos y egresos del sistema. En elseguro de riesgos profesionales, el financiamiento se hace preferentemente deacuerdo con el sistema de reparto de capitales constitutivos, mediante el cual seestablece un equilibrio entre los ingresos y egresos anuales, cargando a los últi-mos los capitales constitutivos de las prestaciones originadas en el ejercicio osea, los capitales que con sus intereses son necesarios para pagar dichas presta-ciones hasta su total extinción. A menudo se aplica al seguro de riesgos profesio-nales un sistema mixto, que consiste en combinar el reparto para las prestacionesmédicas y por incapacidad temporal, con el de capitales constitutivos y para lossobrevivientes.

Los seguros sociales: prestaciones a largo plazo

Las ramas de los seguros en el largo plazo o sea, los regímenes de pensio-nes comunes de invalidez, vejez y sobrevivientes, aplican diversos sistemas fi-nancieros. Henry Richardson27 considera que el seguro de desempleo debería

27.Richardson, Henry: Obra citada.

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asimilarse a la clasificación de contingencias de largo plazo, y coincide con ladefinición del doctor Zúñiga Cisneros, quien señala el desempleo entre los ries-gos modernos. Richardson sugiere que los gastos por desocupación deberían sersufragados con los fondos acumulados durante los años de prosperidad, advir-tiendo que este método de financiamiento es esencial porque el fenómeno seobserva cada vez más frecuente en las economías occidentales. También anotaque este método financiero para atender tal contingencia permite el manejo defondos financieros que podrían utilizarse como correctivos inflacionarios.

Por el especial interés que tienen en la actualidad los sistemas de financia-miento de los regímenes de pensiones, conviene mencionar entre los principalesel llamado de primas escalonadas, que ha venido aplicándose con bastante éxi-to en numerosos países. Este sistema consiste en fijar períodos de equilibriofinanciero de la mayor amplitud posible (por ejemplo, 10, 15 ó 20 años), demanera que la tasa de cotización se mantenga estable, permitiendo a las institu-ciones una planificación anticipada de sus actividades. Los períodos de equili-brio se calculan con base en estimaciones actuariales y de modo tal que seaposible la formación de una reserva; también es condición indispensable que losegresos no sobrepasen en ningún momento, dentro del período de equilibriocorrespondiente, a los ingresos por cotizaciones y al producto de la inversión delas reservas. En esta forma, si bien el nivel de las reservas no es muy elevado, selogra una capitalización moderada de fondos, que permite garantizar la solidezfinanciera de los regímenes basados en prestaciones de largo plazo.28

Otro régimen utilizado en las prestaciones de largo plazo es el de primapromedio; con él se establece el equilibrio financiero entre el total de los valoresactuales probables de todos los compromisos del organismo asegurador y el

28.Heubeck, Georg: Límites de la redistribución social. V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadí-grafos de la Seguridad Social, p. 165. Berna-Suiza, 1971. “Contrariamente a un sistema de capitaliza-ción, por ejemplo, el régimen de cobertura de los derechos en curso de adquisición, la renta de segurosocial ha de tomarse, en el sistema de reparto, en forma de cotizaciones o de impuestos sobre la parteprofesional salarial de la renta nacional. Si esta parte se confina a límites relativamente exiguos, laasistencia a la vejez se reducirá, en régimen de reparto, a un problema de distribución de la parteproporcional salarial entre los trabajadores activos y los pensionistas. De ello resultan límites para laredistribución o en otras palabras, para el nivel de las pensiones. Cuando las pensiones no sean objeto deimposición o lo sean en poca medida, como sucede en la República Federal de Alemania, convendráprocurar que las pensiones netas, en su primera fijación, no excedan los ingresos netos de los activos. Seimpondrá la misma atención si las pensiones se atienen a un índice de salario bruto, mientras que losingresos netos de los trabajadores activos acusan un considerable...”.

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total de los valores actuales probables de todos sus ingresos, en la hipótesis deque las cotizaciones determinadas se mantengan constantes e inmutables. Esteequilibrio se basa en el supuesto de la perennidad del sistema, es decir, que alestablecerlo, se considera no solamente la población asegurada presente, sinotambién las generaciones futuras que, como consecuencia de la obligación delrégimen, se afiliarán a éste en el porvenir.

Otro aspecto muy importante en el financiamiento de los seguros sociales,y que tiene relación muy directa con la cuantía misma de las cotizaciones, es elque se refiere a la formación o acumulación de reservas en los seguros de largoplazo –tema que será desarrollado más adelante– y está relacionado con el siste-ma financiero que adopten los países para cada tipo de prestaciones. La forma-ción de reservas muy elevadas, que son el resultado lógico de la aplicación delsistema de capitalización, tiene el inconveniente de forzar a la comunidad a unahorro29 colectivo, el cual está prácticamente expuesto en el tiempo, en la mayo-ría de los casos, a un mayor o menor grado de devaluación. Circunstancias deeste tipo han llevado a los países latinoamericanos y, en general, a todos los quese encuentran en vías de desarrollo, a adoptar formas de capitalización modera-da que permitan la formación de fondos de reserva también moderados, evitan-do o disminuyendo los inconvenientes de la prima media uniforme y dejando asíun margen más amplio para el desarrollo económico y social de estos países. Deesta manera, no se está sacrificando la solidez financiera de los sistemas conprestaciones de largo plazo; por otra parte, la inversión de las reservas de laseguridad social será un elemento importante en el desarrollo nacional, en fun-ción del campo de aplicación y de la utilidad que se le dé a esas reservas.

29.C.E.M.L.A. –Estudios-Aspectos Financieros del Seguro Social en América Latina, pp. 44-45. México,1963. Acumulaciones de ahorros. “Los programas de seguro social pueden contribuir mucho aldesarrollo económico ahorrando e invirtiendo una gran proporción de las aportaciones de los asegura-dos. El ahorro de los programas dichos depende de varios factores. 1) la importancia relativa que se déal seguro de maternidad, enfermedad y accidentes comparada con la que se atribuya a los seguros devejez y sobrevivientes; 2) el número de reclamaciones que venzan para beneficios de vejez y sobrevi-vientes en relación con el número de personas que participen en estas clases de seguro, el cual, a su vez,está determinado por el número de años que haya estado en vigor el seguro, el grado en que aumentetodavía la cantidad de personas cubiertas y la relación entre la edad del retiro o el lapso de vida de losasegurados y la base actuarial que haya servido para calcular las contribuciones; 3) el choque de lainflación sobre los activos del sistema de seguridad social, comparados con sus obligaciones por el pagode beneficios; y 4) el costo de administración”.

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Es importante señalar que cuando se pasa del concepto del seguro so-cial obligatorio al de seguridad social, se simplifican teóricamente las com-plejidades que envuelve la selección del régimen financiero, por cuanto elfinanciamiento de la seguridad social optará por el reparto y estará apuntala-do por el principio de solidaridad, enmarcándolo en la garantía de que lasprestaciones se otorgarán con base en los principios del derecho social.

En el campo de las prestaciones a largo plazo atendidas por el SeguroSocial Obligatorio o la seguridad social, en su modalidad de las cuentas indivi-duales o sistema de capitalización individual, amerita el siguiente comentario:

a) Tanto los sistemas de reparto como el de capitalización solidario y el de capita-lización individual, coexisten en el amplio campo de la seguridad social.

b) Entre el seguro privado o contractual y el seguro social de pensiones ampa-rado con póliza de capitalización individual, funcionan aspectos semejantesy diferentes; veamos:

1) Los dos sistemas funcionan mediante el pago de una cotización o prima.

Los dos sistemas generan compromisos con terceras personas.

Los dos sistemas son sensibles a los fenómenos de la inflación, el desem-pleo y las catástrofes.

2) El seguro privado es de contratación libre.

—El Seguro Social Obligatorio reemplaza la contratación libre del seguro por elSeguro Obligatorio.

—El seguro privado descansa en el principio de la equivalencia del valor proba-ble de los compromisos y de los derechos de cada contrato.

—En el Seguro Social Obligatorio se abandona el principio de la equivalenciaindividual y se sustituye por la equivalencia del valor probable de los compro-misos y de los derechos para el conjunto del grupo asegurado.

—La noción de riesgo y su cobertura se amplía o se reduce, de acuerdo con lacapacidad de pago que tenga el contratante de la póliza.

La noción de riesgo en el campo del Seguro Social Obligatorio se amplía demanera que se pasa de la noción de cargas efectivas hasta las cargas presumidas.

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Algunas consideraciones económicas sobre la contribuciónde los sectores Estado-patrono y trabajador

Contribución del trabajador

Las cotizaciones que pagan los trabajadores afiliados al financiamiento delseguro social obligatorio se consideran como salarios diferidos. Estas contribu-ciones tienen características propias, pues si bien producen efectos semejantes alos que se derivan de los impuestos indirectos y de las tasas, se diferencian deambas al encuadrarse en el régimen contributivo, se paga o en su nombre se ledescuenta del salario o sueldo una cantidad, que tendrá una contrapartida cuan-do el afiliado demanda una prestación.

El sistema de cotizaciones está vinculado con la creación de los entes autó-nomos paraestatales encargados de administrar estas instituciones.

Las cotizaciones están previstas como descuentos obligatorios en la nómi-na de sueldos y salarios, y sus efectos son parecidos a los de los impuestos, perotienen un destino concreto: el presupuesto de la institución y la atención de pres-taciones de corto y largo plazo. El monto de las contribuciones por concepto decotizaciones de los asegurados se realiza al margen del presupuesto nacional.

Para el trabajador que da su contribución a los seguros sociales obligato-rios, la situación es totalmente rígida; su pago es obligatorio, y no tiene faculta-des para evadir o trasladar esa cotización, que por lo tanto guarda cierta seme-janza con la tributación directa, aunque en muy pocos casos los porcentajes decontribución sean progresivos. Para los trabajadores cotizantes sólo existe laposibilidad de compensar o amortiguar en parte el pago de sus cotizaciones pormedio de convenios colectivos, trasladando esta obligación a la empresa; desdeluego, esta probabilidad de asimilar las cotizaciones obreras depende de las con-diciones económicas y de la capacidad de contribución de la empresa, así comodel poder de contratación de los sindicatos y del mercado de la mano de obra.

La incidencia que las cotizaciones del seguro social obligatorio ejercen enel nivel de ingresos de los contribuyentes reviste especial importancia, por cuan-to a través de ellas se conocen las principales relaciones entre la economía y laseguridad social. En los países donde los niveles de vida son bajos y los salariosapenas llegan al nivel de subsistencia, sin la institución del salario mínimo o la

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referencia de la canasta alimentaria, los trabajadores que cotizan sólo puedensoportar pequeñas contribuciones. Es ésta una de las razones por las cuales lospaíses en vías de desarrollo difícilmente podrían adoptar un sistema integral dela seguridad social limitándose a cubrir algunos niveles de la población. La tesisgeneralmente sustentada en estos países se basa en que el seguro social debefuncionar técnicamente, de modo que se garantice un equilibrio financierocon limitaciones ante las necesidades reales de la población, condicionandosu función a la capacidad económica nacional y a los requerimientos de la plani-ficación económica y social. Ello acarrea naturalmente una influencia recíprocamuy limitada entre el desarrollo económico y los seguros sociales obligatorios.

Es indudable que, para estudiar con suficiente amplitud las incidenciaseconómicas de los seguros sociales obligatorios a través de la contribución delasegurado, se requiere abordar el tema desde dos puntos de vista: a) su inciden-cia en el poder adquisitivo del salario, en la propensión al consumo y el ahorro;y b) la calidad y cantidad del retorno por concepto de prestaciones.30 En el pri-mer caso, la incidencia del pago de una cotización en los niveles de consumo,implica reducción del poder adquisitivo del salario del trabajador cotizante. Losefectos negativos para el consumo de los trabajadores serán más o menos im-portantes, según la forma como se financien las prestaciones. De esta manera, siel financiamiento descansa primordialmente en cotizaciones aportadas por lospropios trabajadores, en primer lugar se está liberando al patrono de cotizar porel riesgo que genera su unidad de producción, y además los efectos negativos dela redistribución se maximizan, pues en este caso, tal como ocurre en la mayoríade los países latinoamericanos, estamos frente a una redistribución directa de losbienes y servicios que consumen los trabajadores asegurados.

30. Reynolds, Lloyd G. Economía laboral y relaciones de trabajo. Poder de compra de los salarios. Elbienestar del trabajador no sólo depende del ingreso monetario que recibe, sino del poder de compra deeste ingreso —es decir—, el monto de bienes y servicios que puede comprar con él. A este respecto, loseconomistas han acuñado el término “ingreso real”, que significa la cantidad de bienes y servicios quese puede comprar con el salario monetario. Generalmente, el objeto de los cálculos estadísticos de losingresos reales es descubrir si el nivel de los salarios reales ha aumentado o disminuido durante unperíodo de tiempo dado. Por ejemplo, se puede querer averiguar si un aumento X en las tasas de salariosmonetarios ha significado un aumento en los salarios reales o si el aumento monetario se ha canceladopor un alza en el costo de los bienes comprados por los obreros. Un aumento en los ingresos medios porhora de los trabajadores de $1.00 a $1.20, sin ningún cambio en el nivel de precios al menudeo, esclaramente diferente a un aumento de 20 por ciento en salarios acompañado por un 20 por ciento deaumento en los precios de menudeo. En el primer caso, los trabajadores se han beneficiado totalmentedel aumento de salarios monetarios; en el segundo, no han obtenido ningún beneficio.

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Si el financiamiento se apoyara en impuestos sobre la renta, sobre los con-sumos suntuarios, los derechos sucesorales o las utilidades, la redistribución ten-dría un sentido positivo en términos del consumo de los trabajadores. En efecto,parte de las prestaciones que reciben los trabajadores debe considerarse comouna adición neta a su demanda de bienes y servicios, ya que no proviene de unadisminución de su ingreso; igualmente, este ingreso adicional podría convertirseen un estímulo para el aumento de la producción de bienes y servicios.

En el segundo caso se encuentran las implicaciones económicas que supo-ne el pago de prestaciones. Los pagos que se hacen por este concepto represen-tan transferencias de ingresos que se realizan normalmente al margen del merca-do; esto es, en virtud de convenios sociales que nada tienen que ver con lastransacciones del proceso productivo. Estos pagos que se hacen por concepto deprestaciones, en consecuencia, no contribuyen directamente a la formación delproducto nacional, se consideran al margen de los ingresos de los factores de laproducción y se rigen y orientan por normas distintas a las que regulan el merca-do de los factores de la producción. Dichos pagos representan una variable inde-pendiente cuya magnitud está determinada en gran parte por factores extraeco-nómicos; es conveniente aclarar que, con base en este razonamiento que se ajus-ta a las técnicas de la contabilidad social, el parámetro de los pagos por talesconceptos carece de relación directa con el proceso productivo. Sin embargo,ellos terminan por ejercer una influencia muy importante que finalmente resultadecisiva en la marcha del proceso económico, y que se manifiesta en toda suintensidad tanto en la forma de financiar estos pagos, como en el efecto redistri-butivo del ingreso que éstos implican, sin que puedan pasarse por alto los efec-tos sobre el nivel de composición de la demanda monetaria del país.

Los pagos que realiza el seguro social obligatorio por concepto de pres-taciones económicas (pensiones-indemnizaciones diarias-subsidios) beneficianal sector pasivo de la población, es decir, a todas aquellas personas que seencuentran afectadas por una contingencia. Su efecto directo consiste en pro-veer a ese sector de cierta capacidad de consumo, a través del ingreso monetario,a objeto de asegurarle su subsistencia. Su efecto directo consiste en proveer aese sector de cierta capacidad de consumo, a través del ingreso monetario,a objeto de asegurarle su subsistencia y, de esta manera, mantener línea dedemanda contingente. Como podemos ver, los pagos del seguro social obliga-torio no tienen la contrapartida habitual en bienes y servicios que caracteriza alos pagos con que se remuneran los factores de la producción.

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Cualquiera que sea la forma en que se financien estos pagos, envuelvenecesariamente un mecanismo de redistribución del ingreso nacional. En efecto,cuando un núcleo de la población activa recibe ingresos como remuneraciónpor su participación en el proceso productivo o sea, el salario por su trabajo, estáobteniendo con ello el poder adquisitivo para reclamar en el sistema económico,es decir, en el mercado; el equivalente de los bienes y servicios que ayudó aproducir; el ingreso que recibe corresponde al valor de mercado del trabajo, elcual se incorpora a los bienes en cuya producción colabora. Por lo tanto, cabeseñalar que, cuando un grupo de beneficiarios recibe ingresos por concepto depensiones o subsidios, está adquiriendo asimismo el derecho a exigir en el mer-cado una cantidad de bienes y servicios equivalentes al ingreso que se le hapuesto en sus manos, pero como no ha colaborado en la producción de losbienes y servicios que está demandando y que adquiere para sí, esto representapor lógica una redistribución del ingreso ganado por los trabajadores activos.

También es importante señalar las relaciones entre las contribuciones delasegurado y el ahorro. El ahorro de los asegurados es el más afectado por lascontribuciones al seguro social obligatorio, si las prestaciones no se otorgan enforma completa y oportuna, pues, en principio, las deducciones de los sueldos ysalarios, y la alternativa de utilizarlos o ahorrarlos se encuentran disminuidas porsu obligación de pagar cotizaciones o bien por el aumento de los precios cuandolas contribuciones se trasladan a los bienes y servicios que consumen, pues ladistribución de los ingresos por esta vía afecta sobre todo a las personas quetienen una propensión media e incluso marginal a consumir. Si examinamos estacuestión más de cerca, se comprueba que el fenómeno se acentúa en ambossentidos; por una parte, las cotizaciones recaudadas son a menudo globales, ypor la otra, se calculan sobre la base de un tope de salario, excluyendo a losingresos altos sin tocar los beneficios de la empresa; por estas razones considera-mos que el sistema contributivo afecta los ingresos de los trabajadores en formade fiscalidad directa, con marcada incidencia regresiva, lo que quiere decir quepuede incidir tanto sobre el consumo como sobre el ahorro.31

31.Von Buggenhout, J.F. “Seguridad social y economía nacional”. IV Conferencia Internacional de Actuariosy Estadígrafos de la Seguridad Social, p. 422. A.I.S.S. I.S.S.A. I.V.S.S. 1967-68. Efectos redistributivosde la seguridad social. A menudo se describe la seguridad social como una bomba tanto aspirante comorepelente, que capta los ingresos de unos para distribuirlos entre los otros, pudiendo ser estas personassiempre las mismas. Esta redistribución constituye una de las características esenciales de la seguridadsocial, pero la manera en que se lleva a cabo no es indiferente. Se recordará, a este respecto, que toda

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En los países en vías de desarrollo se observa que las prácticas financieras delos seguros sociales obligatorios han contribuido a que las tendencias del ahorroforzado aumenten a expensas del consumo y ocurre muy frecuente en estos paísesque los gobiernos utilizan tales recursos en gastos burocráticos, y otras veces sehan destinado a obras suntuarias, pero pocos los han empleado en expansiones delos servicios e instalaciones de los seguros y en inversiones sociales.

El ahorro de los poderes públicos, que junto con el de los seguros socialesobligatorios, constituye el ahorro del sector del Estado en la contabilidad nacional,se ve influido evidentemente, de una manera directa, por la importancia de lasintervenciones de esos sectores en el financiamiento de la seguridad social. Porconsiguiente, es más bien el ahorro de los poderes públicos, el cual varía con eltiempo no sólo por razones estructurales sino también de coyuntura (política dedéficit), el que influye en el ahorro de los seguros sociales obligatorios. El ahorrode los poderes públicos, que junto con el de los seguros sociales obligatorios y laasistencia social constituyen el ahorro del sector del Estado en la contabilidadnacional, se ve influido evidentemente, de una manera directa, por la importanciade las intervenciones de esos sectores en el financiamiento de la seguridad social.Por consiguiente, es más bien el ahorro de los poderes públicos, el cual varía conel tiempo no sólo por razones estructurales sino también de coyuntura (política dedéficit), el que influye en el ahorro de los seguros sociales obligatorios.

Finalmente, podemos ver que las contribuciones de los asegurados tienenlos mismos efectos de los impuestos indirectos en cuanto a la incidencia regresi-va que presentan cuando actúan contra el poder adquisitivo de los salarios en lasmismas proporciones y en el mismo sentido.32

redistribución de ingresos puede efectuarse basándose en la cuantía de éstos, por ejemplo, desde losbeneficios de fuertes ingresos hasta los de escasos se habla entonces de redistribución vertical. Tambiénpuede operarse entre grupos sociales; entonces se empleó el vocablo de redistribución horizontal. Porúltimo, como sucede en la realidad, estas dos modalidades se combinan a menudo, empleándoseentonces el término de redistribución oblicuo, caso en que se encuentra la seguridad social.La redistribución vertical que tiene lugar está lejos de corresponder a la imagen que se hacía en unprincipio entre los promotores de la seguridad social. En tanto que éstos veían en ella un instrumento deequiparación de los ingresos de los ricos con los de los pobres, no puede comprobarse sino que laseguridad social no ha desempeñado nunca una función importante en esta redistribución, por lo menosen los países industrializados. Semejante redistribución se ha realizado, por lo menos, de manera muymoderada por la fiscalidad a menudo más indirecta que...”.

32.Von Buggenhout, J.F. “Seguridad social y economía nacional”. IV Conferencia Internacional de Actuariosy Estadígrafos de la Seguridad Social, p. 423. A.I.S.S. I.S.S.A. I.V.S.S. 1967-68. Desde el punto de vistade la modalidad de financiamiento, la seguridad social tampoco cuenta, en general, con un procedimiento

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Algunos autores han señalado que las contribuciones al seguro tienen unacontrapartida exigible por el asegurado (las prestaciones) y esto disipa el efectoregresivo de la cotización, ya que todas las formas de impuestos indirectos, yespecialmente los que agravan el uso y consumo recaen sobre el conjunto deconsumidores, de modo que incluso quienes perciben rentas y prestaciones de laasistencia pública contribuyen a los mismos canales, y puede decirse que talespersonas reciben por una parte y dan por la otra.

Contribución del patrono

Las contribuciones al seguro, pagadas por los patronos, representan uncosto de producción estrechamente ligado a la nómina de salarios y, dentro de laeconomía en su conjunto, al costo de la mano de obra y a la ocupación. Lascotizaciones patronales podrían considerarse como un impuesto al empleo, y endeterminadas circunstancias pueden reducir la demanda de mano de obra, aun-que en una proporción inferior al efecto que resultaría de un aumento proporcio-nalmente igual en los salarios.

El monto de las cotizaciones patronales es proporcional a la nómina de sala-rios; de ahí que la incidencia que este monto de la contribución patronal tenga enla unidad de producción, depende de la conjugación armónica de los factoresutilizados en el proceso productivo, así como del grado de tecnología empleadopor la unidad, y del poder de contratación obrero-patronal de mano de obra.

La contribución patronal, como costo de producción, se desvía total o par-cialmente hacia el consumidor, incorporándose en el precio de los bienes y ser-vicios producidos; en otras oportunidades, la cotización patronal se traslada ha-cia el sector obrero, lo que sucede cuando el patrono tiene facultades para reajus-tar su nómina de salarios. La rapidez y la efectividad con que operen estas tras-laciones dependen especialmente de las características de los bienes y servicios

que favorezca una gran redistribución vertical de los recursos. En efecto, sólo cuando los recursos de laseguridad social se basan principalmente en la fiscalidad directa y a condición de que ésta tenga efectosrealmente correctivos, su financiamiento podrá rendir resultados más progresivos. En cambio, si lascotizaciones constituyen el principal núcleo de los recursos, este financiamiento no es a menudo de carácterregresivo, calculándose las cotizaciones con frecuencia a base de un importe limitado y sin exoneración enun principio. Esto supone, evidentemente, que las cotizaciones mermen efectivamente los ingresos de loscotizantes; si son referidas a los precios de los productos, los efectos tampoco son ampliamente verticales,puesto que afectan entonces a los utilizadores de estos productos, de una manera en general uniforme,mientras que el impuesto indirecto varía a veces según el grado de necesidad de las utilidades.

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producidos, es decir, de la elasticidad de la demanda por parte de los consumido-res y de la elasticidad de la mano de obra. También es importante señalar que elpoder de contratación obrero-patronal en la discusión de los contratos colectivospuede orientar el traslado de la cotización patronal.

Desde el punto de vista de la traslación, el patrono tiene facultades y enespecial el privilegio de instrumentar algunos mecanismos, por cuanto conoce elcomportamiento de los factores y sus proporciones para trasladar la cotización.En la mayoría de los casos actúa como simple agente de retención de las contri-buciones, trasladándolas posteriormente al costo de los bienes y servicios produ-cidos. En este aspecto, las contribuciones patronales son equiparables a los im-puestos indirectos.

En el caso de los patronos, ya sean empresas públicas o privadas, sabemosque la metodología de los sistemas internacionales de contabilidad nacional con-sidera las cotizaciones patronales a la seguridad social como parte integrante dela remuneración al trabajo. Por consiguiente, desde el punto de vista macroeco-nómico, estas cotizaciones deben deducirse de la contabilidad de los agregados.Igual tratamiento se le da a las cotizaciones de los trabajadores y de los impues-tos indirectos; estas deducciones deben efectuarse de los ingresos primarios atri-buidos a los particulares sobre los valores agregados de la producción, los quefinalmente constituirán, con otras transferencias, los ingresos disponibles paraser destinados al consumo o al ahorro. Sin embargo, ese procedimiento que sesigue en los sistemas internacionales de contabilidad nacional es susceptiblede algunas observaciones, pues se estima que tal actitud presupone la inci-dencia de las cotizaciones por cuenta de los empleadores, las cuales no siempreafectan las remuneraciones del trabajo. En realidad, las cotizaciones de los em-presarios33 pueden incidir en muchas oportunidades sobre las remuneracionesde los trabajadores, y esto es evidente cuando se mantienen rígidos los nivelesde ingreso del personal, so pretexto de la carga que cubren las empresas porconcepto de pagos al seguro social; también pueden ser transferidas esas obliga-

33.Almansa Pastor, José Manuel: Derecho de la seguridad social. Editorial Tecnos, 1973. La relacióninstrumental de cotización. En el seguro privado, como es bien sabido, frente a la asunción del riesgopor el asegurador, con su secuela indemnizatoria al actualizarse aquél, el asegurado, y, en su caso, eltomador del seguro, se comprometen a abonar una prima, cuota o premio, en calidad de contrapresta-ción por el traslado del riesgo, y como contrapartida económica de la entidad de éste, con la equivalen-cia, que se determina en las tareas confeccionadas sobre cálculos actuariales...

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ciones del empresario a los usuarios de bienes y servicios producidos por lasempresas, ya sean éstas nacionales o extranjeras. Finalmente, puede darse elcaso de que afecten al sector empresarial o a los accionistas al ser reducida la tasade beneficios y el nivel de ingresos de la empresa.

En el mundo financiero de la seguridad social, el empresario se muevesin dificultades: los sistemas tradicionales están diseñados de manera que pue-da trasladar cómodamente estas obligaciones a otros sectores. En tal sentido seaplica con frecuencia este razonamiento: el efecto primario del pago de lacontribución del sector patronal es el de reaccionar elevando los precios, locual se facilita si hay aumento de la demanda monetaria, inyectado por lamisma seguridad social a través de sus prestaciones (pensiones, subsidios eindemnizaciones). Inicialmente los seguros sociales gravan en primera instan-cia a los empresarios; pero éstos trasladan el costo de esta cotización totalmen-te o parcialmente, en la medida en que se lo permitan la elasticidad de la de-manda por parte de los consumidores y la elasticidad de la mano de obra y dela fuerza obrero-patronal cuando se discuten los convenios colectivos. Obser-vemos un poco más de cerca el fenómeno de la traslación de las cotizacionesal precio de los bienes y servicios: desde el punto de vista de los empresarios,reaccionan ante la cotización elevando los precios; unos pueden hacerlo ple-namente y otros sólo en parte y con fuertes limitaciones. Los empresarios queproducen bienes de demanda rígida, caracterizados por el hecho de que lacantidad de bienes demandados no se contrae al elevarse el precio, actúanholgadamente en la traslación; en cambio, las unidades de producción quetrabajan con productos de la demanda elástica, es decir, aquellas en donde lademanda experimenta una reducción si se elevan los precios y en donde teóri-camente los consumidores disminuyen su consumo de estos bienes, los em-presarios tienen que apelar a otros recursos de reajuste que les permitan man-tenerse en el mercado, y necesariamente habrá una reorientación en los patro-nes de consumo, hacia aquellos bienes que, por incluir mano de obra a menoscosto, no hayan subido relativamente de precio.

Finalmente podemos observar que a través de los mecanismos contablesideados para la traslación de las cotizaciones del seguro social obligatorio, losefectos localizados, desde el punto de vista de su incidencia económica, entre elpago de las cotizaciones al seguro social obligatorio por la vía patronal y por lavía de los trabajadores generan efectos antagónicos envolventes que a la vez sesuperponen recíprocamente.

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Las contribuciones al seguro social están estrechamente vinculadas a lossalarios y a su poder adquisitivo. Si es el sector patronal el que debe cancelarlasen su totalidad, la nómina de salarios sería proporcionalmente más baja, y si porel contrario son los obreros quienes asumen en forma exclusiva dicho pago,entonces el nivel de sueldos y salarios tendría que ser obviamente más elevado.

Es importante señalar que si la responsabilidad del financiamiento del se-guro social obligatorio se le asigna al aporte patronal, y éste se fija en parte sobrelos beneficios de la empresa, dicho financiamiento contribuirá positivamente ala distribución de la renta; pero si la carga recae solamente sobre los perceptoresde salarios, repercute directamente en el nivel de consumo, sin tocar los benefi-cios empresariales. Estas conclusiones simplistas se desarrollarán más adelante.

Contribución del sector público

Como ya lo comentamos antes, la seguridad social realizada por la víagubernamental o sea, las actividades desarrolladas por este sector en la promo-ción del bienestar social, presenta características diferentes según se trate de unpaís con estructuras socioeconómicas desarrolladas o subdesarrolladas. En elsegundo caso, si el país es de escaso desarrollo34 y con una estructura complejacomo la nuestra, corresponde al Gobierno sustituir y mejorar la ineficiencia delmecanismo del mercado, asumiendo la responsabilidad principal en el manejode los instrumentos de la seguridad social e incorporando así la política socialcomo una variable manejable dentro de las técnicas disponibles de programa-ción e inversiones.

34. Uzcátegui Díaz, Rafael. Estructura de la seguridad social y sus implicaciones económicas. EdiciónCuatricentenario de Caracas, 1966, p. 8. “De lo antes expuesto se desprende que existe una evidenteconcordancia entre las estructuras económicas y la de la seguridad social; esta interdependencia puedeanalizarse por los efectos que las medidas de seguridad social causan sobre la economía en general, y asu vez, por las variantes que sobre la estructura de la seguridad social genera la política económica. Alefecto, en el primer caso, y por ser la seguridad social la encargada de cuidar el capital humano, principalfactor dentro del proceso productivo, tiene la facultad de mejorar la productividad económica total,mediante la elevación de los niveles de consumo, mejoramiento de la salud, incremento de la produc-tividad, etc., es decir, promueve la mejor utilización de los recursos que juegan papel dentro de laactividad económica. El segundo aspecto se refiere a la incidencia que sobre la seguridad social tiene elmedio económico donde se desenvuelve. Desde este punto de vista, la seguridad social se plantea comoun objetivo en última instancia del desarrollo económico de un país, y puede constituir al mismotiempo un instrumento de impulso para lograr mejores niveles de vida económica y social pero lasinstituciones de seguridad social, su campo de aplicación, sus formas administrativas y su financiamien-to están determinados por la estructura económica dentro de la cual operan, dado que ellas requieren derecursos cuya amplitud y calidad dependen de la economía misma”.

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Por muchas causas es recomendable el financiamiento de la seguridad so-cial, por la vía gubernamental, en especial, por el hecho de que el bienestarsocial debe constituir una inversión del sector público, de igual naturaleza quelas demás inversiones reproductivas. Por tal razón, no se justifica ese cuadro demecanismos adicionales, con esa multiplicidad de cargas simuladas de los apor-tes particulares, y otras contribuciones que cabalgan en una cotización, por sa-berse que, a la postre, tendrán una sola incidencia.

Los gastos de seguridad social deben financiarse, al igual que los demásgastos de Gobierno, con los ingresos tributarios generales, y por este camino,como es lógico, no se plantearán otros problemas de financiamiento que lospropios del sistema presupuestario.

En la estructura social de la seguridad social de Venezuela, el sector público,además de asumir el financiamiento de la asistencia social y participar en el de otrasinstituciones de previsión social, también contribuye al financiamiento del segurosocial obligatorio con subvenciones y con el pago de las cotizaciones que le corres-ponden como patrono. El Estado conforma estos aportes por la vía de los impuestos:por esta razón, su contribución será más o menos regresiva, de acuerdo con lasproporciones en que esté integrada la corriente de ingresos del sector público.

La solvencia del Estado para atender estas obligaciones resulta, en muchoscasos, un ejemplo para el resto de los contribuyentes. Impresiona realmente elnumeroso grupo de países latinoamericanos donde el Estado no cumple concompromisos financieros con las instituciones de seguridad social.35

El efecto distributivo del aporte del Estado al seguro social obligatoriodepende de la composición de los ingresos tributarios, de manera que si el aporteestá compuesto en una mayor proporción por impuestos directos, y éstos a suvez tienen un primer efecto correctivo por su progresividad, tales mecanismos

35.C.I.S.S. y O.I.T. La seguridad social en las Américas, pp. 162-163. México-Ginebra, 1967.Un fenómeno muy generalizado es el incumplimiento del Estado del pago de sus contribuciones y amenudo también de las cotizaciones como empleador –reteniendo a veces las cotizaciones personales desus trabajadores– así como del servicio de amortizaciones e intereses de empréstitos. En algunosregímenes, la deuda del Estado adquiere un volumen tal que afecta el equilibrio financiero inmediato.Esta actitud del Estado además de incidir directamente sobre el financiamiento de los regímenes,también influye psicológicamente, de manera negativa, en los otros dos sectores de contribuyentes, enespecial en el grupo de empleadores.

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pueden favorecer la redistribución de la renta, pero si en cambio el aporte guber-namental se basa en los impuestos indirectos, su efecto es de carácter regresivo,con su consecuente impacto en el nivel de ingresos de la comunidad.

Las contribuciones al seguro social obligatorio y el nivel de empleo

Los pagos al seguro social por concepto de cotizaciones, presentan, poranalogía, la misma incidencia que los efectos de las corrientes de ingresos ygastos consolidados de las instituciones de seguridad social sobre el desarrolloeconómico. Aunque no resulta fácil la cuantificación de estos efectos, trataremosde aproximarnos al tema con algunas observaciones.

Los estudiosos del desarrollo económico coinciden en señalar una caracte-rística común en ese proceso, al definirlo como el crecimiento continuo de lasmagnitudes económicas y la ocupación plena de los factores.36 Los seguros so-ciales pueden ofrecer una influencia positiva en dicho proceso, la cual dependetanto de la amplitud del campo de aplicación como de la calidad de las prestacio-nes otorgadas. El impacto lo podemos localizar, por ejemplo, en el nivel deempleo, que a su vez influye en el monto de los ingresos y gastos de la seguridadsocial. De acuerdo con las definiciones de Beveridge, los objetivos en últimainstancia de la seguridad social están identificados con la política de pleno em-pleo, de manera que la extensión progresiva del marco de la seguridad socialresponda a esa concepción amplia, y pueda identificarse con estos postulados.

Los seguros sociales obligatorios actúan en especial sobre el rubro delempleo, a través de los gastos que tiene que realizar, es decir, con el otorgamien-to de prestaciones provee de capacidad de pago a los ancianos jubilados y a los

36.Publicación bimestral de las secretarías generales de la C.P.I.S.S. y de la A.I.S.S. Seguridad social. ÉpocaIII. Nº 77-78, p. 340. México, D.F., 1972.Décima Octava Reunión del Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social. Criteriospara un enfoque regional de la seguridad social en América Latina. Desarrollo económico y segu-ridad social. El desarrollo económico influye decisivamente en el alcance y la amplitud de los progra-mas de seguridad social. Como se ha visto, los países centroamericanos acusan, con algunas variaciones,una escasa capacidad económica general, que se refleja en bajos niveles de los ingresos nacionales eingreso medio per cápita. Pese a un ritmo continuado de crecimiento, especialmente en Costa Rica yPanamá, diversos factores restan optimismo al panorama general. A pesar de un aumento en la disponi-bilidad de bienes y servicios especiales, se mantiene una sensible desigualdad en la distribución social delos frutos del desarrollo; este desequilibrio podría continuar agravándose.

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asegurados accidentados, y tiende a mejorar la capacidad productiva a través delos gastos en que incurre. El seguro de enfermedad, accidentes y enfermedadesprofesionales tiene el mismo sentido. El efecto de este reajuste entre los factoresutilizados por el empresario no debe exagerarse, por cuanto la cuota parte que lecorresponde como pago por concepto de seguro social se diluye en el costo de laremuneración del trabajo y se traslada al precio o también, pueden neutralizarseestos costos con una mejor productividad.

Los gastos que le ocasiona al seguro social obligatorio tratar y readaptarlos asegurados accidentados, los inválidos y los desempleados es muy importan-te, también la participación del seguro social obligatorio y sus gestiones, asícomo la política de empleo cuando participa directamente en la capacitación dela mano de obra.

En este orden, se observa como en casi todos los países latinoamericanoslos seguros sociales obligatorios han venido desarrollando una amplia infraes-tructura asistencial, para estar en capacidad de atender a las prestaciones médi-cas. También es importante ver la participación del seguro social obligatorio enla promoción de niveles de empleo, por la vía de la constitución de capital fijocon las inversiones de los fondos, ya sea directamente o por intermedio de otrasempresas. Estos fondos se canalizan hacia la edificación de viviendas para losasegurados o la construcción de instalaciones asistenciales requeridas para suservicio y otras inversiones sociales.

El seguro social influye igualmente en la estructura del empleo a través desus modalidades de financiamiento.37 Por ejemplo, cuando las contribuciones se

37.Sociedad Chilena de Salubridad. V Jornadas, p. 57. Santiago de Chile, 1958. La seguridad social mejorala calidad y la cantidad del factor humano. En otros términos, mantiene y fomenta la capacidad detrabajo y previene o posterga los estados de necesidad (ver Alvarez Andrews, ob. cit.) (ver nota 1 en elanexo). Además de mejorar directamente la calidad de la población, la seguridad social, al garantizarpara la sociedad el mínimo vital frente a cualquier riesgo y especialmente los de vejez, invalidez yenfermedad constituye un estímulo o compensación justa para los productores. El estímulo aumenta silas pensiones y subsidios tienen una escala hasta cierto punto proporcional al salario.La seguridad social mejora la estructura del consumo y, por ende, de la producción. En efecto, tiende aaumentar la demanda por artículos y servicios de primera necesidad, al extender el número de personasque disfruta del mínimo vital. Así, estimula la producción de esos mismos artículos y servicios y lograuna mejor orientación de la capitalización (hacia la producción de alimentos, por ejemplo).Es posible que ello tenga un ejemplo apropiado en el aumento de la producción de leche en Chile en losúltimos años, pese al uso quizá excesivo que se hizo de la importación de este artículo. Un ejemplo deposibilidad no aprovechada en Chile ha sido la de estimular la producción de viviendas muy económicas.

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basan en los salarios, el peso creciente de esta carga de las cotizaciones puedeinducir a los empleadores al manejo racional de sus inversiones por la vía de latecnología, con el fin de economizar mano de obra.

Es cierto que la seguridad social ha desempeñado y desempeña una fun-ción importante en la actividad económica, ya que en algunos casos generamodificaciones en la estructura del empleo; son evidentes desde este punto devista, las ventajas que supone una aplicación racional de tecnología, en el actode la combinación de los factores de producción.

Las condiciones propias de subdesarrollo latinoamericano, en lo relativo ala población económicamente activa del sector primario o los miembros de laeconomía informal y el éxodo campesino que distribuye la población en propor-ciones tales que, de continuar, el campo quedará deshabitado en el futuro, poresta razón, la ausencia de la seguridad social en estos sectores está generandomuchas reflexiones.

El funcionamiento del seguro social también influye en la duración mediadel trabajo. Esta acción puede ser benéfica si el número de horas efectivas detrabajo aumenta, en especial como consecuencia de la mejora creciente enlos niveles de salud de los trabajadores. Ahora bien, puede también ser desfa-vorable cuando llega a reducir progresivamente la duración efectiva del tra-bajo, lo que puede ocurrir si la carga contributiva sobre el trabajador no cesade aumentar e incita a éste a disminuir sus esfuerzos. Es frecuente observaren los países latinoamericanos, donde el seguro social obligatorio se ha desa-rrollado dándole preferencia a las zonas geográficas que acusan mayor con-centración de población, los problemas generados por las migraciones queconforman las ciudades hongos (contaminación ambiental, dificultad de trans-porte, falta de servicios indispensables, etc.); no obstante esos hechos, lapoblación de las zonas rurales se sienten activadas por los mejores salariosde las grandes ciudades. Para ellos, estos niveles relativos de bienestar social

Como veremos más adelante, el efecto positivo de la seguridad social sobre el consumo se ve fuertemen-te limitado por las deformaciones que el propio atraso económico y social produce en aquélla.La seguridad social puede estimular el mejor equipamiento de las empresas, principalmente a través delos seguros contra riesgos del trabajo; como estos riesgos van unidos a la calidad del equipo industrial,facilitará la modernización de los equipos.

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que se le ofrecen en las ciudades38 se convierten en un señuelo tentador en elcual quedan atrapados.

El seguro social como redistribuidor de ingresos

En el financiamiento del seguro social obligatorio podemos observar unflujo constante de transferencias y de redistribuciones con sentido vertical y ho-rizontal. A objeto de precisar estos conceptos, diremos que todos los pagos quese hacen por concepto de prestaciones económicas (monetarias), pensiones, sub-sidios y prestaciones en especie benefician al sector pasivo de la población, ycuyo efecto directo es el de proveer a ese sector de un ingreso que contribuya asu subsistencia o se la asegure. Se trata, pues, por definición, de pagos que notienen contrapartida habitual en bienes o servicios (transferencias) o sea, queestos pagos no están remunerando factores productivos. Pero es importante se-ñalar que, cualquiera que sea la forma en que se financien esos pagos, envuel-ven necesariamente una redistribución del ingreso nacional.

La redistribución del ingreso constituye una de las principales preocupa-ciones de sus planificadores contemporáneos, es una de sus características esen-ciales, la cual puede realizarse, como ya lo señalábamos antes: en forma vertical,es decir, basándose en la cuantía de los ingresos, mediante mecanismos pormedio de los cuales los beneficiarios de ingresos altos aporten para los de ingre-sos bajos; o en forma horizontal que funciona cuando grupos sociales o zonas

38.Hazas Sánchez, Alejandro. “Proposiciones para la conformación de la política de recursos humanoscomo base de un nuevo enfoque de las relaciones de seguridad social y economía nacional”. VConferencia Internacional de Actuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, p. 73. Berna-Suiza, 1971. A través de diversos estudios se han analizado las relaciones entre la seguridad socialy la economía nacional, en términos de desarrollo. Los estudios en esta materia han sido orientadoshacia el examen de la influencia que tienen, tanto las cargas como los beneficios de la seguridadsocial, en los salarios, en los precios de los bienes y servicios, en el poder adquisitivo de lapoblación, en los precios de los bienes y servicios así como en el ahorro interno y en la inversión.Un aspecto importante a destacar en relación con las conclusiones que se derivan de estos estudioses que prácticamente se llega a la conclusión de que el papel de la seguridad social dentro de laeconomía nacional y en particular su influencia en el desarrollo económico, resulta propiamente decarácter marginal, ya que según dichos estudios, la influencia de la seguridad social, como mediopara incrementar el desarrollo económico, es de carácter reducido o poco relevante y aun limitativode los aspectos económicos, en relación con la influencia restrictiva que imponen las cargas de laseguridad social sobre los salarios y sus efectos sobre los precios y el ahorro interno.

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geográficas que acusen holgados niveles de ingresos contribuyen con los queno poseen, compensando regiones deficitarias.

En el primer caso, y sólo por la vía de un plan de seguridad social integralque descanse en un sistema financiero basado en la tributación progresiva, po-dría realizarse esta redistribución vertical a través de la seguridad social.

El funcionamiento de los seguros sociales obligatorios como instituciónplantea la principal limitación para la redistribución de ingresos, pues rara vezse aplica con criterio nacional debidamente integrado en el contexto de la po-lítica social.

Desde el punto de vista institucional, y en términos generales, esta institu-ción ha conservado una estructura socioprofesional, casi siempre identificadacon los grupos profesionales que garantizan un equilibrio financiero (trabajado-res del comercio y de la industria). En este caso, el costo del financiamiento de laseguridad social, que se traslada al precio de los bienes y servicios producidos,es decir, las cotizaciones pagadas por los trabajadores más el aporte patronal,pasará a formar parte del precio de los bienes y servicios demandados por unamplio sector de la población, consumidores no beneficiarios del seguro social.Estos consumidores tendrán que pagar el aumento en los precios sin que tenganesperanza alguna de recuperarlo a través de las prestaciones que otorga el siste-ma o a través de la inyección de rentas que genera el seguro social; en este caso,la redistribución tiene su efecto dentro de las poblaciones sujetas a las obligacio-nes y beneficios del seguro social.

Otras de las limitaciones que presenta el esquema de financiamiento delseguro social obligatorio a la redistribución de los ingresos, consiste en la rela-ción que encontramos entre las cotizaciones pagadas y el valor de las prestacio-nes recibidas. El efecto entre los altos y medianos niveles de salarios a nivelesbajos, donde se concentra particularmente el esfuerzo redistribuidor, tiende aesterilizarse cuando las cotizaciones se fijan entre límites mínimos y máximos desalarios y a su vez cuando las prestaciones que se le otorgan al asegurado sonproporcionales al salario cotizado, tal como ocurre generalmente con los benefi-cios médicos, y con las prestaciones monetarias por concepto de enfermedad ymaternidad. De esta manera, repetimos, el seguro social con su clásico temafinanciero, actúa tímidamente en casi todos los países latinoamericanos en fun-ción de la distribución del ingreso.

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Las transferencias entre categorías de alto y bajo nivel podrían cumplir unaimportante acción en el proceso redistributivo, siempre que las prestaciones reci-bidas por el asegurado no estén relacionadas proporcionalmente con el salariocotizado, ya sean éstas en especie o en dinero. Desde luego que este efectoredistributivo casi se anula cuando el sistema se establece a base de las cotizacio-nes sobre topes de salarios, y más aún, cuando a los trabajadores que devengansalarios superiores al límite máximo fijado se les excluye de la obligación decotizar.39

Es indudable, que el pago de las prestaciones de los seguros sociales tieneun significado económicamente redistributivo; pero dada la característica espe-cial de las estructuras socioeconómicas de los países latinoamericanos, y en es-pecial la forma en que dichos países se están financiando, la redistribución operaal nivel de bienes básicos de consumo, hacia los que se orientan de modo predo-minante los ingresos de los trabajadores asegurados; se trata, pues, de una redis-tribución de ingresos, entre los sectores de rentas bajas y medias. La distribucióndel ingreso planteada en estos términos, y teniendo además en cuenta que elingreso nacional en los países subdesarrollados crece anualmente a un ritmopoco satisfactorio, nos está evidenciando que estos mecanismos producen efec-tos negativos sobre el nivel de consumo de los trabajadores y crean presionesinflacionarias.

Cuando la cotización de los patronos se incorpora total o parcialmente alos precios de los bienes y servicios producidos, es decir, se transfiere a losconsumidores, los cuales resultan ser los mismos que producen los bienes yservicios, se observa que el efecto redistribuidor derivado de la cotización de los

39.Oficina Internacional del Trabajo. La seguridad social en las Américas. Economía nacional y seguridadsocial. El desarrollo económico y la seguridad social, p. 173. México-Ginebra, 1967.Existe una estrecha independencia entre la seguridad social y la economía nacional y, por ende, eldesarrollo económico de un país. El objetivo mismo de la seguridad social, de garantizar al trabajadory a su familia medios económicos de subsistencia a través de prestaciones en dinero en caso de pérdidao disminución sustancial del salario, contribuye a mantener el poder de compra de grandes sectores yresulta así en una acción estabilizadora sobre la venta y protección de bienes de consumo. Una atencióncreciente se está prestando a la seguridad social como instrumento de redistribución de ingresos.Además, la inversión de las reservas de la seguridad social –cuando existen– puede ser un importantefactor en el desarrollo económico.De la breve enumeración anterior resulta la necesidad de que los programas de seguridad social seanintegrados en los planes de desarrollo económico y social de los países. Si bien todos los interesadosestán de acuerdo con esta necesidad, en muchos países no se ha convertido todavía en una realidad.

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empleadores dependerá, en gran parte, de la amplitud y la composición del cam-po de aplicación del seguro social de cada país. En efecto, todos los habitantesson consumidores en mayor o menor grado de los bienes y servicios produci-dos, y a su vez, están contribuyendo como tales, directa o indirectamente, alfinanciamiento del seguro social al demandar bienes y servicios cuyo preciotiene incorporado el costo del seguro social obligatorio. De manera que si elrégimen del seguro social cubre la totalidad de la población del país, es posibleque el efecto redistribuidor de las cotizaciones de los patronos opere en sentidopositivo, generándose así una expansión de la demanda de bienes y serviciosofrecidos por las empresas, en especial por parte de las personas de elevadosingresos.

Pero en el común de los casos, como generalmente sucede en las nacioneslatinoamericanas, en donde el seguro social tan sólo cubre determinadas regio-nes o categorías de los trabajadores, se obtendría que el efecto redistribuidoracciona en forma negativa, pues la comunidad nacional está contribuyendo consus ingresos para mantener un régimen que favorece tan sólo a una zona privile-giada del país o a una categoría de trabajadores. En el caso de los trabajadoresagrícolas, domésticos, independientes, etc., los cuales registran un bajo nivel deingresos, una lamentable situación socioeconómica, y sin embargo, tienen quesoportar el costo de los seguros sociales de las zonas urbanas, cuando al deman-dar artículos allí manufacturados, deben pagar precios que llevan implícito elcosto de los seguros sociales.

Con respecto a los aportes del Estado, se pueden formular considera-ciones bastante semejantes a las hechas en relación con las cotizaciones delos empleadores. Cualquiera que sea la forma en que se realice el aporte delEstado al seguro social, serán finalmente los contribuyentes al fisco, ya seade una manera directa o indirecta, quienes estarán pagando el aporte estatal.De esta forma, el efecto positivo o negativo de la acción redistribuidora delaporte del Estado dependerá del sistema tributario imperante en el país co-rrespondiente. Si la tributación grava preferentemente a las personas de ren-ta elevada o a los poseedores del capital, estaríamos frente a una acciónpositiva en términos de redistribución; mas, si por el contrario recae en losconsumidores la mayor tributación, ello significaría que parte de los aportesprovendrían de los grupos de personas de menos ingresos, lo que ocasiona-ría una acción negativa en términos de redistribución.

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Las transferencias de ingresos por redistribución horizontal, es decir, entregrupos de población, entre sectores económicos, entre zonas geográficas yentre sectores industriales, opera especialmente en el caso de algunas contingen-cias, sobre todo en el de los accidentes profesionales.40 Por tanto, deberían to-marse en cuenta las transferencias de ingresos de población activa a pasiva. Estaes la causa por la cual, en los sistemas de seguros sociales de aquellos países conlarga tradición en regímenes de pensiones, la masa beneficiaria es un factor muyimportante; lo mismo podría decirse con respecto a las asignaciones familiares.

En un régimen de pensiones que aplica el sistema financiero de primasescalonadas, se produce una transferencia de cargas hacia generaciones futuras;esto significa, desde luego, que tales generaciones habrían de pagar una partedel costo de la protección de los actuales grupos protegidos.41 En algunos paísesse llevan a cabo transferencias entre distintos sectores económicos, ante la exis-tencia de varias instituciones de seguridad social, para diferentes sectores y tam-bién con el funcionamiento de fondos de compensación que permiten transferirdineros de una institución a otra. Las transferencias pueden ser muy importantesen el caso de prestaciones en servicios y en especie en la rama de enfermedad ymaternidad, cuando se protege a zonas geográficas que acusan grados de desa-rrollo relativo, como por ejemplo, en el interior de un país, con el consiguientebajo nivel de salarios y mayor costo de la protección referida.

Finalmente, se tiene el caso de las transferencias que se producen entresectores industriales en la rama de riesgos profesionales, cuando los regímenes

40.Pérez Leñero, Hernando. “Redistribución del ingreso y seguridad social en América Latina: Algunosaspectos técnicos”. V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadígrafos de la Seguridad Social, p.5. Berna-Suiza, 1971. Incidencia del financiamiento y cobertura poblacional: La baja proporción deasegurados en relación con la población económicamente activa en la mayoría de los regímenesde seguridad social en América Latina, conjuntamente con una estructura tripartita de financiamiento(asegurados, patronos y Estado), origina un tipo particular de redistribución negativa: de los estratos noasegurados hacia los asegurados. La magnitud de esta redistribución depende de la incidencia y volu-men de los aportes de los patronos y del Estado al sistema.

41.Sarmiento, Belarmino E. Cálculos de las reservas técnicas de los seguros sociales obligatorios y análisisde sus elementos determinantes. Analiza los sistemas financieros actuariales y señala que éstos cumplenla misión específica de establecer, en el tiempo, el equilibrio económico de la entidad de previsiónmediante la fijación de determinadas hipótesis demográficas y económicas. Supone que existe equili-brio económico cuando las prestaciones y recursos, incluidos los fondos que los garantizan, estánrelacionados de tal forma que el valor actual de los derechos también contingentes, calculados ambosactualmente y referidos a la misma fecha.

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de seguro social aplican una única tasa de contribución (que es una tendenciaactual), abandonando la forma tradicional de fijar el aporte en función del riesgoo de la actividad propia de la empresa.

En el caso venezolano, el problema básico que plantean los pagos porconcepto de prestaciones del seguro social obligatorio es el de la redistribuciónde los bienes y servicios de consumo básico que se opera entre los trabajadoresasegurados; de ahí, que el número de beneficios y la racionalización de los siste-mas de prestaciones pasan a ser problemas de importancia social y económicadecisiva. En efecto, un país que registra un alto ingreso per cápita por una escasacuantía de producción nacional por persona, en especial cuando la producciónnacional escasea, determinará que los ingresos que se pagan por concepto deprestaciones en el seguro social obligatorio, lleguen a competir en el merca-do de la demanda de un conjunto de bienes y servicios de “producción nacio-nal”, la cual por definición es insuficiente para satisfacer las necesidades básicasde toda la población. El efecto inicial de esa competencia en el mercado esdisminuir el ingreso real o nivel de consumo, en la cual se encierra el posiblecomienzo de una espiral inflacionaria salarios-precios, con sus consecuentesajustes y reacciones usuales ante este fenómeno.

El financiamiento de la seguridad social del sector privado

Como ya lo señalábamos en la primera parte de este trabajo, las activida-des desarrolladas por el sector privado, orientadas a la promoción del bienestarsocial para determinados sectores de la población, cumplen una función com-plementaria de la seguridad social promovida por el sector público.

El financiamiento de la seguridad social por parte del sector privado pre-senta generalmente dos modalidades:

a. Cuando nos referimos a la previsión social del sector privado propiamentedicho, es decir, todas aquellas iniciativas y organizaciones gremiales de ín-dole institucional o profesional, que funcionan mediante las contribucionesefectuadas por los afiliados. En este caso, el pago de la contribución equiva-le a la cotización al seguro social obligatorio y los efectos económicos que lagenera, caen dentro del análisis de las cotizaciones; su diferencia fundamen-tal con las empresas que venden servicios de seguridad social radica en elhecho de que sus actividades carecen de fines de lucro, estando generalmen-

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te inspiradas en motivos religiosos o solidaridad gremial. Su organización yfuncionamiento corresponden a los esquemas de las cooperativas (institutosde previsión privada, cooperativas mutuas, etc.).

b. Las empresas o instituciones encargadas de vender servicios de salud y bien-estar social, a las cuales concurren los solicitantes que tienen poder adquisi-tivo para contratar estos servicios, tales como: clínicas, hospitales, institutosprivados de previsión, pólizas administradas por autogestión y algunas otrasmodalidades.

Las gestiones de la seguridad social por la vía del sector privado, han repre-sentado los primeros pasos de lo que hoy entendemos por seguridad social, pero lacomplejidad de los problemas sociales ha rebasado su propósito original, ponien-do en evidencia sus limitaciones. Entre ellas podemos señalar el hecho de que lamotivación que inspira las actividades de la empresa privada es el lucro, y dentrode ese esquema de ideas se ha reconocido la incapacidad de la interpretación ymanejo de los mecanismos del mercado, muy en especial cuando se trata de tomaren cuenta tanto los costos como los beneficios sociales. Esto se ha demostrado conmayor evidencia, por la circunstancia de que esa incapacidad casi desaparece odisminuye notablemente cuando las acciones de la seguridad social del sectorprivado se desarrollan allí donde predominan elevados niveles de ingresos porpersona; ello significa que la cuantía de prestaciones sociales que es capaz deofrecer la empresa privada resulta insuficiente, cuando existe un interés social enasegurar condiciones satisfactorias de salud a la gran masa de la población.

En la estructura de la seguridad social venezolana,42 así como la generali-dad de los países, la contratación colectiva ha adquirido un carácter complemen-tario, pues a causa de la frecuencia que acusan determinadas cláusulas en lacontratación colectiva, podríamos considerarla como un significativo aporte quebien puede ser utilizado en el desarrollo y perfeccionamiento de la política de laseguridad social. Cabe observar, igualmente, que la experiencia lograda en elmanejo de estas prestaciones contribuye a formar conciencia de su utilidad entre

42.Uzcátegui Díaz, Rafael. “Prestaciones complementarias en la estructura de la seguridad social”. Ponenciapresentada en la V Conferencia Internacional de Actuarios y Estadígrafos. Berna, 13-18. Septiembre de1971. A.I.S.S, p. 373. Cuando consideramos la contratación colectiva como elemento complementariode la seguridad social, lo hacemos tomando en cuenta los beneficios que a través de su financiamientofavorecen a los trabajadores contratantes y en especial cuando las ventajas obtenidas se traducen enincrementos de sus ingresos reales.

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los beneficiarios, y demuestra también la necesidad de ampliar el cuadro de lasprestaciones otorgadas por el seguro social obligatorio a otras contingencias. Enefecto, y si bien dichas prestaciones benefician solamente a los sectores labora-les contratantes, su duración tiene un carácter precario, por cuanto estos conve-nios de trabajo se suscriben a plazo determinado, pudiendo ser rescindidos y surenovación dependerá de una nueva contratación. Señalamos así una laguna enlas contingencias atendidas por el seguro social obligatorio, lo cual sirve paracorroborar que la institución de asignaciones familiares, atendida por medio delos convenios colectivos, no tiene la garantía de perennidad que prevé la moder-na concepción de la seguridad social.

Las prestaciones sociales voluntarias que otorgan las empresas y que su-ponen una participación creciente en la seguridad social son financiadas, lo mis-mo que las cotizaciones patronales, presentando el mismo efecto de traslación alos precios y representan un factor importante en la distribución de la renta. Elotorgamiento de dichas prestaciones por las empresas, por la vía de los contratoscolectivos, se financia en función de la demanda colectiva de bienes y servicios,pero como ya lo hemos señalado antes, el beneficio de estas prestaciones volun-tarias no llega a toda la población trabajadora. Por ejemplo, los trabajadores delas pequeñas empresas que no celebran contratos colectivos no perciben talesprestaciones, pero sí contribuyen a ellas económicamente cuando concurren almercado a comprar los bienes y servicios.

Es importante señalar que estas prestaciones ejercen un elemento positivo den-tro de la reglamentación del trabajo. Las prestaciones voluntarias pueden constituirun medio valioso para el incremento de la productividad, y a pesar de las limitacio-nes que hemos señalado, ellas representan una redistribución de los salarios recibi-dos dentro de la economía del mercado, en este campo han coexistido las sociedadesde ayuda mutua, los seguros privados y los seguros sociales obligatorios.43

43.A.I.S.S.-C.I.S.S.: Integración económica regional y seguridad social en América Latina, pp. 304-204.México, D.F., 1969.Los problemas específicos de la seguridad social en el área latinoamericana: La seguridad social,como elemento indispensable de la política social, presenta en América Latina desarrollos y realizacio-nes importantes en especial si se les aprecia en comparación con la situación prevaleciente en otras partesdel mundo. Sin embargo, es preciso reconocer que la situación de la seguridad social contiene seriaslamentaciones en su desarrollo y deficiencias en su estructura, concepción y aplicación práctica. Es así,que en lo que se refiere a los sectores de la población protegidos, grupos muy importantes se encuentrantodavía marginados, con el agravante de que tales grupos son generalmente económicamente más

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Inversión de fondos

Los sistemas financieros de la seguridad social, reparto, capitalización so-lidaria o capitalización individual, generan en variada intensidad una acumula-ción de fondos para garantizar en lugar la atención de las contingencias previstasen el sistema y simultáneamente sin duda estos fondos constituyen el principalmecanismo de ahorro interno o ahorro social; el destino de estos fondos puedecontribuir a ampliar el campo de la inversión y, por esta vía, estimular el desarro-llo socioeconómico; el uso racional de estos fondos evidentemente ejerce unimportante impacto en la economía nacional deprimida, puesto que la incorpo-ración de estos recursos en la reactivación del proceso productivo se traducirá enel cambio del sentido de los índices de desempleo, marginalidad, pobreza yniveles de bienestar. 44

En efecto, el ahorro colectivo o ahorro social, que en este caso representanlas reservas financieras de la seguridad social, pueden, teóricamente, como ya lohemos visto, dedicarse en distintas proporciones a cubrir gastos administrativos,técnicos, de mantenimiento, etc., o dedicarlos al fortalecimiento de la economíaen inversiones identificadas con el desarrollo.

En la práctica tanto el sistema financiero de reparto como el de capitali-zación están asociados con tasas de ahorro privado, claro, en distintas di-mensiones; en el primero, los fondos recaudados casi en forma inmediatason canalizados a cubrir las contingencias de rutina y, por lo tanto, en sumayoría no constituyen directamente ahorro agregado, mientras que en elsegundo las cotizaciones se acumulan, es decir, que conforman el ahorro anivel macroeconómico.

débiles que, en consecuencia, requieren con mayor urgencia de la protección de la seguridad social.Cabe mencionar entre estos grupos a los trabajadores rurales, a los trabajadores por cuenta propia, a lostrabajadores domésticos y a los trabajadores de la industria familiar.

44.Liebing, Herbert S.: La inversión de los Fondos del Seguro de Vejez, Invalidez y Sobrevivientes. InformeV, p. 5. México, 1965.Carácter de las reservas que deben constituirse e importe de los fondos que se ha de invertir. Lapolítica de inversiones de una institución de seguro de pensiones revestirá una importancia tanto másgrande cuanto que la institución deberá acumular y, por ende, invertir capitales más considerables. Nose trata solamente a este respecto del importe absoluto de las reservas que se han de constituir, sinotambién, y sobre todo, de la relación que se tiene que guardar entre el importe de la reserva y lasobligaciones de la institución. Se puede suponer que la constitución de las reservas depende en granmedida del sistema de cobertura que la institución debe aplicar y que todo problema de las reservaspresentará aspectos diferentes según lo que el sistema de cobertura exija.

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El hecho de que el sistema de reparto acuse tasas de ahorro menores quelas de capitalización no significa que éstos deben mantenerse en esos niveles,pues entre los actos estratégicos de la seguridad social (prever, curar, rehabilitar)la acción profiláctica ahorra recursos y prevé contingencias, y su acción preven-tiva tiene un efecto multiplicador en el funcionamiento de las instituciones y éstese hace más notable en el costo social, de tal manera que un incremento en laatención preventiva genera un excedente destinado al ahorro público, pero paraque ello se lleve a cabo es necesaria una decidida y bien organizada acciónestatal que no siempre se hace presente, por razones muy variadas. Por otraparte, se plantea el interrogante de si el incremento del ahorro nacional justificapor sí solo la acumulación de cuantiosas reservas de la seguridad social o sipodrían utilizarse otros métodos para obtener el mismo fin, como por ejemplo, através de adecuados sistemas tributarios o la confluencia de los dos sectores.

En el manejo de los fondos acumulados de la seguridad social, se handiseñado algunos principios o normas que garanticen una eficiente utilizaciónde los mismos. Estos requisitos son: seguridad social, liquidez, rendimiento, uti-lidad económica y social. Se estima que en toda sana política de inversiones,deben figurar por lo menos tres de estas líneas básicas de garantía.

Seguridad

Se entiende que al invertir los fondos de seguridad social, deben garanti-zarse tanto la recuperación del capital invertido como el ingreso de los interesesdevengados. En el caso de que las previsiones estén referidas únicamente a ga-rantizar el reintegro del valor nominal del capital invertido más sus intereses, nosencontramos frente a una seguridad formal.

La seguridad formal puede lograrse mediante garantías reales ya sean hipote-carias o prendarias, que presenten los deudores o también a través de garantías per-sonales, que descansan en la solvencia financiera personal del deudor. Las garantíasmás efectivas son las que provienen de las instituciones de carácter público (deudapública), por considerar que el respaldo del patrimonio nacional les da perennidad y,además, permite combinarse con los recursos financieros del Estado. Estas razonesaconsejan decidirse por las inversiones en valores respaldados por los poderes públi-cos, a causa del grado de solvencia y seguridad que ellas representan.

Aparte de la seguridad formal, la teoría de las inversiones recomienda quelos recursos deben invertirse cuidando de mantener el poder adquisitivo, es de-

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cir, garantizando las inversiones con una seguridad material. En forma de ejem-plo podríamos señalar algunas modalidades, como las inversiones realizadas envalores de renta fija. Para decidirse por este renglón hay que partir de la hipótesisde que habrá un mínimo de estabilidad económica donde los precios no seanfactores de perturbación o lo que es lo mismo, que el poder adquisitivo de lamoneda se mantendrá invariable durante un largo período, y por lo tanto, elrendimiento de los fondos invertidos será uniforme. De esta manera se garantizala recuperación del capital nominal invertido.

En las inversiones de renta variable, los rendimientos, como es natural,varían al compás de las fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda. A estacategoría pertenecen en primer lugar, las inversiones en acciones preferidas ocomunes, las inversiones inmobiliarias y los préstamos garantizados por la cláu-sula oro; una segunda categoría podría estar constituida por obligaciones públi-cas, tales como los bonos del Estado, protegidos con la cláusula de garantía.

El planteamiento del problema se enfrenta con el criterio de si ambos re-quisitos son compatibles con la práctica. Desde luego, tenemos que reconocerque en la práctica surgen serias dificultades al tratar de satisfacer las condicionesnecesarias para mantener efectivamente el valor nominal y al mismo tiempo elpoder adquisitivo, conjuntamente con el interés que produzcan las inversionesde rendimiento variable.

En el caso de las inversiones en bienes raíces, si éstos han sido adquiridosen condiciones favorables y se ha procedido a administrarlos con eficiencia, elrendimiento que de ellos se obtenga puede ser suficiente para cumplir con losintereses pactados y para redimir oportunamente el capital. Lo mismo puedeafirmarse, en muchos casos, de las acciones preferidas y hasta de las accionescomunes de primera clase de ciertas compañías, las cuales, como es sabido,acostumbran dedicar parte de sus dividendos a la constitución de reservas yfondos de amortización para garantizar la total recuperación del valor nominaldel capital prestado.

Tomando en consideración que las fluctuaciones monetarias tienen unefecto semejante en los valores de renta variable, por lo menos en el mante-nimiento del valor nominal de las inversiones, estimamos aconsejable que en lainversión de los fondos de los seguros sociales se trate de conseguir la segu-ridad material de los mismos, es decir, garantizar su poder adquisitivo, aun cuandosea necesario afrontar las dificultades que representa la adquisición y manejo

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apropiado de estos rubros. Cuando se manejan tales alternativas, hay que preverque no se exponga a grave riesgo la seguridad formal de la inversión.

Liquidez

La liquidez o convertibilidad de los fondos invertidos puede producirse dedos maneras: o bien a título de reintegro del capital a través de las amortizacionesordinarias como en el caso de los abonos y las retenciones por sorteo o al térmi-no del plazo; o también, por realización de los valores negociables, venta deinmuebles, etc., es decir, mediante el proceso común de transformación de bie-nes o activos en capital líquido o monetario.

En el seguro social obligatorio cuyo régimen de prestaciones incluya benefi-cios diferidos, este requisito de la liquidez no tiene tanta importancia, dado queestas instituciones se consideran de indefinida duración y de irrealizable liquida-ción. Las reservas técnicas, una vez alcanzada la estabilización del régimen, sepresumen prácticamente intactas o bien en aumento progresivo de acuerdo con elaumento de la población o de los sueldos. Y siempre que se cumplan en la realidadlas hipótesis en materia de ingreso de nuevos asegurados al régimen, no habránecesidad jamás de recurrir a los capitales, sino únicamente a los intereses queproduzcan las reservas acumuladas, intereses que junto con los recursos normalesdeben ser suficientes para la financiación del programa de prestaciones.

Por esta razón, salvo las pequeñas reservas de garantía complementaria,deben formarse para compensar cualquier desviación brusca en la siniestralidado para absorber alguna inesperada y violenta fluctuación desfavorable de la tasade interés. Aparte de los depósitos a la vista que la institución debe mantener enlos bancos con el fin de hacer frente a cualquier gasto imprevisto, no se conside-ra necesario establecer condiciones o reglamentaciones con respecto a la liqui-dez de las reservas del seguro, salvo quizá la recomendación de que, en térmi-nos generales, hacen los técnicos en el sentido de que al menos cierta pequeñaproporción de los fondos invertidos –o sea, precisamente las reservas de seguri-dad– deben colocarse en valores de fácil y rápida negociación.

Rendimiento

La tasa actuarial de interés es uno de los elementos esenciales en lasbases técnicas del seguro social, especialmente en los sistemas de capitaliza-

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ción; esta tasa técnica de interés desempeña junto con la mortalidad, un papeldecisivo. En efecto, al planear para un período prolongado el equilibrio delsistema, se presume que los capitales acumulados por la constitución de lasreservas actuariales han de producir un interés determinado, que al incre-mentar a su vez esas reservas, contribuirá en gran medida a hacer menosoneroso el costo del programa. En la ecuación de financiamiento interviene,pues, como factor importantísimo el rendimiento de los fondos invertidos.

Ahora bien, si una institución de seguro social no ha podido obtener, du-rante un largo período, la tasa actuarial de rendimiento en sus inversiones porcausa de una política conservadora y extremadamente cautelosa o bien por defi-ciencias administrativas, es obvio que está en juego su equilibrio financiero.

Otra situación se presenta si la tasa actuarial ha sido calculada más alta quela tasa comercial que rige en el mercado de valores. En este caso, únicamentecabe una revisión actuarial para disminuir los beneficios o aumentar los recargoso reducir la tasa a su justo nivel, el cual debe fijarse en uno o dos puntos pordebajo de la tasa comercial corriente en la plaza.

Si a la inversa, la tasa actuarial fuese sensiblemente menor que la usada enlas operaciones corrientes del mercado monetario, debería considerarse la posi-bilidad de subir dicha tasa, ya sea para mejorar las prestaciones o rebajar lascotizaciones, para conceder préstamos a los asegurados a una tasa reducida delinterés o simplemente para formar un fondo de reserva para eventualidades futu-ras. Siempre y cuando, naturalmente, no exista en el régimen un déficit previo,cuya cancelación tendría indiscutiblemente prioridad.

Utilidad económica

En la inversión de los fondos de los seguros sociales obligatorios, aparte delas previsiones tomadas en relación con los tres puntos antes señalados, tambiéndebe adoptarse la precaución de que, cuando estos recursos reviertan a la circu-lación, tengan un fin económico-social.

Consideramos que las inversiones obedecen a un criterio de utilidad socialcuando se destinan a elevar el nivel social y cultural de la comunidad, es decir, amejorar las actividades sanitarias, las condiciones de vida de las masas de losasegurados, y de la comunidad en general, así como el mejoramiento de lascondiciones higiénicas de alojamiento, el desarrollo urbano, la construcción de

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instalaciones sanitarias y de educación, etc., ya sea a través del sector público oprivado.45

Una vez definidos ambos criterios, lo que importa es destacar el sustancialaporte que un plan de inversiones de los fondos de la seguridad social, coordina-do con la política financiera y económica del país, puede brindar el mejoramien-to de las condiciones de vida de los trabajadores, sea directa o indirectamente, ymediante inversiones de tipo social o económico.

Al respecto, estamos conscientes de que los fondos de la seguridad socialson salarios diferidos que, al capitalizarse, y si los cotizantes han cumplido conlos requisitos mínimos exigidos, éstos conforman nuevamente la corriente deingresos de los beneficiarios del sistema. Son capitales sustraídos al consumo, alahorro o a la producción, y una vez puestos al servicio de la economía nacionalpor el seguro, regresarán a los sectores contribuyentes en forma de prestacionessociales, pero con profundas implicaciones económicas.

El ahorro forzoso y la consiguiente reducción en la capacidad de consumoque significan para el trabajador las cotizaciones obligatorias del seguro, así comola disminución parcial de liquidez de los patronos cotizantes, encuentran justifica-ción únicamente si el programa de inversiones del seguro social redistribuye esos

45.O.I.T.-C.I.S.S.: Integración económica regional y seguridad social en América Latina, pp. 202-203.México, D.F., 1969. Armonización del desarrollo económico y del desarrollo social en la integraciónregional. La política económica se halla estrechamente ligada a los programas sociales que se hacennecesarios en América Latina. Los avances económicos sólo pueden traducirse en bienestar social en lamedida en que sean acompañados por la satisfacción de necesidades sociales. Es así, que no obstante losavances obtenidos en el desarrollo social en las últimas décadas en materia de salud, alimentación,educación, vivienda y demás servicios sociales, se observan importantes carencias en relación con lasnecesidades crecientes.Estos esfuerzos se han manifestado particularmente en el campo de la salud, por el desarrollo reciente deservicios de salud pública, coordinados con la extensión de los servicios médico-asistenciales de lasinstituciones de seguridad social y demás organismos interesados. En materia de educación, incluyendola formación profesional en todos los niveles, se han realizado esfuerzos que han permitido la participa-ción de mayores sectores de la población en estos programas. En lo que se refiere a la vivienda, la acciónconcertada del Estado, de organismos paraestatales y del sector privado, ha promovido diversas medi-das tendientes a mejorar las condiciones de la vivienda de interés social. También en los demás progra-mas sociales, aun cuando no con igual intensidad, se registran progresos tendientes a mejorar el nivel devida de las poblaciones. Entre los factores que han limitado el progreso deseable en estos programas,resulta determinante la escasez de recursos que pueden destinarse a éstos, ya que parte del productonacional que puede asignarse, necesariamente tiene sus límites, aunque variables, de un período a otroy entre diversos países.

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recursos capitalizándolos en el desenvolvimiento más efectivo del circuito econó-mico, a objeto de que generen un aumento correlativo de la renta nacional.

Los niveles de bienestar social de la población constituyen una expresiónen última instancia del grado de desarrollo económico alcanzado. Ahora bien,un nivel desfavorable propicia y posibilita la consecución de la liberación eco-nómica y la implantación de la justicia social, bases fundamentales de la paz delos pueblos; en estos programas de bienestar, puede ejercer su valiosa contribu-ción un programa de inversión de los recursos de los seguros sociales, siempreque esté regido por un criterio de utilidad social y económica, que sin descono-cer los requisitos técnicos de la seguridad y del rendimiento, se oriente hacia elmejoramiento de las condiciones de vida de la población en forma acorde con lapolítica financiera, económica y social de las autoridades públicas.

En los países de economía subdesarrollada, en donde escasean los capitalesdisponibles para impulsar la producción y donde la renta nacional no ha alcanzadotodavía un nivel favorable, es decir, cuando el margen neto para inversiones esinsuficiente, se hace evidente que la institución del seguro social puede cumpliruna función muy importante, poniendo en funcionamiento los recursos capitaliza-dos en forma dirigida, y estableciendo prioridades en las inversiones.

Las más recientes experiencias en torno a las inversiones de fondos de laseguridad social investigada por la Asociación Internacional de Seguridad Socialen aproximadamente 50 países, y en la cual se conjugan la rentabilidad de lasinversiones, la seguridad que éstas presentan, la liquidez de esos fondos, y elcarácter social y económico que a dichas inversiones se les da, plantean elproblema de las dificultades que significa combinar estos criterios o hacer com-patibles tales requisitos en la práctica. Se observa que en la mayoría de los paísesse les da prioridad a los requisitos de rentabilidad y seguridad, aunque tambiéndebe reconocerse que ciertamente surgen algunas dificultades al tratar de satisfa-cer integralmente las exigencias que plantea la aplicación simultánea de todasestas normas en la utilización de los fondos.

La experiencia acumulada durante las dos últimas décadas con el funcio-namiento de los fondos de capitalización individual nos invita a las siguientesreflexiones:

Los conflictos de intereses que se presentan con la administración de esoscapitales ameritan estar muy atentos en el diseño y el seguimiento de las unida-

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des administradoras, así como de los actos controladores del sistema:

—La autonomía de la Superintendencia.

—Definición del plan de inversiones, identificándolo con el desarrollo socioeco-nómico.

—Supervisión y control de riesgos, en lo relativo a los cambios del valor de lacartera, los riesgos crediticios referentes al cumplimiento de las obligaciones yel riesgo operacional relacionado con pérdidas, debido a un fraude, mala ges-tión en la administración de los fondos; el éxito de esta área estará condiciona-do a la definición de los planes de inversión y la acción de las administradoras.

—Publicación permanente de los resultados comparados de las administradoras.

—Garantía de rentabilidad mínima.

—Control de los gastos administrativos (comisiones).

—Coordinación efectiva con las instituciones del área monetaria, fiscal y segu-ros (BCV, CNV, SS).

—Reglamentar el objetivo de las inversiones, a objeto de fijar los criterios rela-cionados con las proporciones de valores nacionales y extranjeros, de losvalores de renta fija y variable, de renta fija emitidos por el sector público oprivado, títulos o valores emitidos por el Estado o bancos controladores deotros países y todos los títulos o valores e instrumentos de inversión que hansido previamente aprobados por una comisión clasificadora de riesgo de in-versión.

El enunciado de la norma “Seguridad o Solvencia”, envuelve la idea de: 1)recuperación del capital invertido; 2) ingreso de los intereses devengados; y 3) lagarantía de mantener su poder adquisitivo. De no preverse este tercer aspecto,estaríamos interpretando la norma de la seguridad de las inversiones con uncriterio sumamente restringido, esto es, como una seguridad de tipo formal.

Para garantizar esa norma de seguridad real podrían implementarse algu-nas medidas, tales como:

Canalizar los recursos en inversiones destinados a dotar de instalacionespropias a la seguridad social, mediante la celebración de convenios con el Ejecu-tivo, a fin de evitar el fuerte egreso que significa el arrendamiento de locales

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(clínicas, hospitales, dispensarios, administración) y mejorar la imagen de la ins-titución con instalaciones más apropiadas.

Conviene recordar que aunque el rendimiento de estas inversiones está pordebajo de otras posibles colocaciones, su importancia se justifica desde el puntode vista integral por cuanto sirve eficazmente a la realización de los fines y allogro de los objetivos de la seguridad social.

Una segunda alternativa podría plantear la canalización de las reservas delFondo de Pensiones hacia la construcción de viviendas, en este caso es probableque su rendimiento se mantenga casi invariable, debido a las regulaciones decarácter social. Es importante señalar que para la realización de esta segundaalternativa es imprescindible diseñar un conjunto de normas o pautas que preci-sen el plan de inversión, ya sea en construcción o compra de inmuebles dentrode unos lineamientos generales, tales como: que el objeto de la inversión consis-ta especialmente en inmuebles urbanos.

En el caso de que los recursos se destinen a adquirir deuda pública, éstadebe negociarse con un descuento reflejado en el precio de cotización; este des-cuento vendría a ser una forma de compensación de la pérdida del poder adqui-sitivo (por ejemplo, se rescataría a la par [100%] lo adquirido a 95).

De igual manera, y por analogía, podría interpretarse que se está conser-vando el poder adquisitivo de los recursos del fondo, cuando al hacer sus inver-siones en deuda pública, el Ejecutivo le garantiza el rescate de estos valores a unporcentaje por encima del valor par; esta diferencia serviría para compensar lapérdida del poder adquisitivo de los valores.

Finalmente, estimo que tomando en consideración las presiones inflacio-narias, debe ampliarse la proporción de las inversiones en renta variable, pueslas que se hacen en títulos de renta fija (bonos, cédulas hipotecarias, deuda pú-blica, etc.) resultan menos atractivas, especialmente si estos títulos no tienen unacláusula de garantía en su valor nominal.

En el campo de la administración de los fondos de la seguridad social, laparticipación de la Superintendencia con personalidad jurídica propia, con auto-nomía funcional, administrativa y financiera, puede representar una garantía paraque cumpla sus funciones en inspeccionar, fiscalizar, vigilar, controlar y regularlas gestiones financieras y contables de los fondos de la seguridad social.

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Consideraciones finales sobre el tema del financiamiento

A través del estudio del financiamiento de la seguridad social se ponen demanifiesto sus relaciones con la economía. Si bien en esta breve síntesis hemostratado algunos de sus aspectos, estamos conscientes de que las repercusionesde la seguridad social en la economía y viceversa, ofrecen un campo de estudiomuy interesante y poco transitado. Estas interrelaciones (economía-seguridadsocial) están casi siempre influenciadas por la dinámica social y acusan caracte-rísticas múltiples y complejas.

Parte de los pagos que realiza la seguridad social –pensiones y algunas in-demnizaciones monetarias– representan transferencias de ingresos que se realizannormalmente al margen del mercado. Estos pagos no contribuyen a la formacióndel producto nacional, por lo cual se consideran al margen de los ingresos de losfactores productivos y en consecuencia se rigen por normas distintas de las queregulan el mercado de la producción, pero al estudiar los aspectos económicos dela seguridad social, observamos que dichos pagos ejercen una influencia que sepuede localizar en las corrientes de ingresos de las instituciones, así como losefectos que el financiamiento de esos ingresos ejercen en la producción y tambiénen la redistribución de ingresos que implican tales pagos.

Muchos autores han sustentado la acertada tesis de que el Seguro SocialObligatorio, en su concepción amplia, es un instrumento efectivo para poner enpráctica la redistribución de la renta y con el poder de alcanzar mejores niveles debienestar social. Pero veamos algunas de las causas por las cuales la institución noha cumplido su objetivo en muchos países latinoamericanos: todas las normas queorientan al Seguro Social Obligatorio de estos países están inspiradas en los princi-pios doctrinarios de la seguridad social, universalidad, solidaridad, integridad, uni-dad, pero al poner a funcionar el sistema aparecen las cláusulas diferidoras queimposibilitan su aplicación en toda su amplitud; así vemos un campo de aplicaciónlimitado a determinados sectores de la población, con un sistema financiero regre-sivo y con algunas modalidades de selección con topes de salarios, como pode-mos ver los límites que se le establecen al Seguro Social Obligatorio lo reducen asu mínima expresión en cuanto a su protagonismo socioeconómico.

Un aspecto importante relacionado con los fondos de los seguros socia-les radica en el tipo de distribución de los mismos, haciéndolos coincidir o no

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geográficamente o dentro de los sectores de la población que los generaron.Este aspecto de la inversión de los fondos, identificado con la redistribuciónhorizontal de los mismos, pone en evidencia su utilidad, la cual será más omenos efectiva, según la racionalidad con que se utilicen tales fondos. A esterespecto, conviene señalar que si bien los efectos inmediatos afectan sicoló-gicamente a los contribuyentes cuando las inversiones se hacen fuera de lazona de recaudación, se requiere extender el análisis hasta las derivacionesposteriores o los resultados últimos de esa inversión. En estos casos, la selec-ción del área de la inversión tiene que estar íntimamente sincronizada con losplanes económicos nacionales.

Por último, debe destacarse la estrecha relación e interdependencia queexiste entre lo económico y social, así como las dificultades que supone encua-drar dentro de uno u otro concepto una inversión determinada. Desde luego quehay algunas intervenciones, como ya lo señalamos al comienzo, que reúnenciertas características que permiten su identificación, pero en última instancia,toda inversión envuelve un acto económico con sus consecuentes derivaciones.Así, por ejemplo, la clásica inversión social en una escuela o en un hospitalconforma perfectamente el binomio económico social, por cuanto en la realiza-ción de esa inversión, el acto económico genera un efecto multiplicador, mien-tras que en lo social contribuye a la promoción del bienestar social.

Al consultar algunos estudios publicados por la Asociación Internacionalde Seguridad Social en torno a la inversión de fondos, encontramos que lasnormas referidas a la rentabilidad y seguridad de las inversiones tienen impor-tancia de primer orden.

Las interrelaciones seguridad-economía se consideran obvias, y está gene-ralmente aceptado que el fin en última instancia del desarrollo económico es elde generar un crecimiento uniforme y sostenido de bienestar para la población.No obstante, este planteamiento ideal se ha tropezado en la realidad, muy espe-cialmente en los países latinoamericanos, con un cúmulo de factores que lo neu-tralizan. Desde este punto de vista conviene señalar, entre los más importantes, lafalta de coordinación entre las actividades de la economía y la seguridad social,aparejada con la ausencia de denominadores comunes que armonicen los dife-rentes sistemas operativos. Pero quizás el hecho más grave que se observa en elfuncionamiento de la política económica de estos países es el desconocimiento ola incomprensión, de que el hombre es el factor fundamental, el denominador

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común de todo valor humano y a la vez el condicionador del sistema, pues nosólo avalúa sino que también define los distintos valores.

Según la tendencia moderna, toda inversión económica se justifica por elrendimiento que de ella se espera. Los gastos en seguridad social se han conside-rado erróneamente como inversión improductiva, identificándolos con el rubrode los “servicios” de la salud. Ahora bien, la justificación de los aportes financie-ros del sistema económico de la seguridad social se ha convertido en una suertede lucha tradicional, que pretende establecer el predominio de una axiologíaeconómica desprovista de los ingredientes complementarios indispensables queconforman el binomio socioeconómico.

Es interesante observar como los principios y los fines de la economía polí-tica han experimentado poca variación. En cambio, los medios de que se valen lossistemas económicos para obtener beneficios, acumular capital y bienestar socialhan variado radicalmente y en forma muy dispareja. Basta, en efecto, observarcomo los niveles de ingreso y cultura, en algunos estratos de la población,así como los patrones de consumo impuestos por medio de sofisticados métodospublicitarios inducen al desarrollo de una infraestructura suntuaria, dando una fal-sa imagen del desarrollo. Este proceso hace cada vez más heterogénea y complejala estructura económica. Es muy común observar que en todos los países con estascaracterísticas, las demandas permanentes de la población por mejores niveles debienestar social se hacen conflictivas y la imperativa intervención de los gobiernospara atender estos requerimientos no responde generalmente a un plan integral.Ello equivale a decir que no basta con el simple mejoramiento aislado de algunosniveles de la población reflejados en índices socioeconómicos, sino que es nece-sario establecer mecanismos de fomento económico-social que garanticen a latotalidad de la población la disponibilidad de suficiente poder adquisitivo que lepermita obtener los bienes y servicios que requiera para la satisfacción de susnecesidades. La experiencia ha demostrado ampliamente que todo proceso dedesarrollo económico envuelve un conjunto de planes sincronizados que mejoranlos niveles de producción mediante la garantía de la capacidad de trabajo, la capa-cidad de producir, la capacidad de ingreso y la capacidad de consumir, lo que en elfondo implica salud, ocupación, fomento y crecimiento económico, desarrollosocial, en suma, protección y seguridad social.

Es conveniente hacer un breve comentario relacionado con el costo socialque generalmente está identificado en los rubros salubridad, educación, vivien-

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da, distribución espacial de la población en los países desarrollados, y las com-paraciones que con frecuencia se hacen relacionadas con la evolución de estosrubros en los países en vías de desarrollo; como podemos ver en la metodologíade confrontación, dos cuerpos heterogéneos no se pueden comparar aunquetengan algunas características en común, pues en los primeros estos factores sonmanejados con una relativa economía funcional y, generalmente, no sustituyenproblemas de alta significación, mientras que en los segundos, por ejemplo, enVenezuela, la policarencia ha llegado a tal extremo que el desequilibrio se califi-ca en grados que van desde pobreza atroz, con 600.000 familias, pobreza extre-ma, con 1.800.000 familias, y pobreza relativa, con 960.000 familias.

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A N E X O

Durante las últimas décadas del siglo pasado, el fenómeno social y econó-mico experimentó un cuadro complejo de turbulencias que impactó con variadaintensidad muchos países y afectó directamente algunas variables sensibles de lapolítica social. Tal situación llevó a muchos de los sectores involucrados, entre loscuales destacaron los políticos, sindicatos, gremios, comunidades académicas y laciudadanía en general, a manifestar una creciente atención hacia los diagnósticosque día a día se iban haciendo y presentando. Por ejemplo, la maduración de lossistemas de pensiones que presentaban un notable incremento entre la relaciónbeneficiarios pasivos y contribuyentes activos del sistema, dificultaron o desvia-ron la puesta en práctica del funcionamiento de los fondos de compensación deriesgos previstos en las normas. A todo ello debía agregarse el incremento en lasexpectativas de vida, la baja en las tasas de fecundidad, el incremento de la econo-mía informal, la inflación, el desempleo y las deficiencias burocráticas que confor-maba una multiplicidad de instituciones dispensadoras de prestaciones sociales.La sumatoria de todas estas deficiencias, en distintas latitudes y materializadas endiferentes proporciones, condujo al agravamiento de la crisis que terminó por ex-tenderse a lo largo y ancho de las décadas del 80 y 90.

La seguridad social, en su expresión Seguro Social Obligatorio, ha sidopor mucho tiempo una suerte de instrumento catalizador de la crisis socioeconó-mica. Cuando por el año 1872 un grupo de economistas liderados por GustavoSchmoller sistematizaron y ordenaron las acciones de la política social en aten-ción a la capacitación laboral, la salud, la vivienda, la recreación y la política deempleo, como diseñaron una institución que pondría en práctica las políticasque generarían mejores condiciones de vida. Esa institución se caracterizó en elterreno de la naciente política social con dos facetas históricas:

–El triunfo de los economistas de la Universidad de Berlín con su tesis desocialistas moderados al romperle el brazo a la prevaleciente doctrina liberal,pero también es importante resaltar que las proposiciones del equipo tenían unespíritu ético y moralizador, frente a los desmanes, atropellos e injusticias quegeneraba el sistema liberal imperante. En segundo lugar, la intervención del Es-tado en el área social, obligó a la participación de los otros dos sectores (empre-

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sario y trabajador) El S.S.O., aparte de ser un instrumento concertador, en estemomento actúa como salvavidas del canciller Bismarck, pues Alemania sufríalos embates de las perturbaciones generadas por el impacto de la revoluciónindustrial y la popularidad del pensamiento socialista. El efecto de la nueva ins-titución sobrepasó las fronteras alemanas y, a corto plazo, se convirtió en unaefectiva medicina política para Europa y el resto del mundo.

El cortísimo tiempo registrado entre la creación y su puesta en práctica,fue un éxito total y se debió a que se ensambló en las estructuras de lassociedades de ayuda mutua. Transformó, asimismo, el régimen voluntario delas sociedades mutuas objetadas para el momento, en un sistema obligatoriopara todos los trabajadores dependientes y se amplió el radio de las presta-ciones hasta la cobertura de pensiones, enfermedad e invalidez.

La cuestión social en el tapete, para la segunda mitad del siglo XIX,el fenómeno social y sus características turbulentas, se concentraban en lasrelaciones obrero–patronal, los sociólogos de la época lo etiquetaron comola cuestión social, el espíritu concertador del Seguro Social Obligatorio in-volucró a los sectores en compromisos concretos, haciendo una elementaldivisión social de las tareas: al empresario como generador de riesgos; altrabajador como factor indispensable del proceso productivo y al Estadocomo coordinador del sistema y garante del equilibrio social. A esto se agre-ga, el hecho de que la nueva institución contribuirá aunque en tímida pro-porción, a la distribución de la renta.

De esta manera, se logra crear un fondo financiero colectivo de dinero(ahorro social) o de salarios diferidos con carácter obligatorio que se utiliza parafinanciar el costo de las prestaciones previstas, cuando se producen las contin-gencias esperadas. Así como para pagar los gastos administrativos que requiereel sistema para su funcionamiento.

El desarrollo y los beneficios otorgados por esta institución hasta llegar aadquirir el rango de seguridad social han estado siempre asociados y condicio-nados por los niveles de desarrollo económico. Uno de sus avances significati-vos, relacionado con la aplicación de los principios doctrinarios, es que si bienno son exclusivos o primigenios de la seguridad social, se confunden con losobjetivos comunes que esta disciplina científica tiene con las otras, cuando seinvolucran en las políticas, por ejemplo, de bienestar social o de redistribución

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de la renta: universalidad y solidaridad. Todos estos principios definen, tanto elcampo de aplicación y de acción, como en la obtención de los recursos para sufuncionamiento e incidencias financieras en el entorno.

A un siglo de distancia, cuando transitamos por la autopista de la dinámicade los ciclos socioeconómicos, podemos ver que con la aparición del SeguroSocial Obligatorio la doctrina liberalista europea sufrió una importante derrota.En este mismo orden, vemos que ha venido recuperando espacios perdidos conlas políticas de mercado y globalización. A partir de 1883, año en que la políticasocial desplazó a las mutualidades, el poder público, asume el reto de darlemejores condiciones de vida a los trabajadores, así como el hecho de dar salidaa la producción europea, incrementar el ritmo de acumulación de capital y pro-yectarse sobre el resto del mundo.

A escena el sector público

En ese orden de ideas, las políticas socioeconómicas ejecutadas por losgobiernos del momento, asumieron parte del salario como salario social destina-do a educación, salud, capacitación profesional, etc., de manera tal que se libra-ba a los representantes del capital privado de una carga gravosa, pero muy im-portante para poder garantizar el crecimiento y la efectiva contribución del tra-bajo como factor indispensable del proceso productivo.

El sector público, por su parte, favorecía la acumulación de capital y almismo tiempo armonizaba las relaciones obrero-patronales, creando un climaadecuado de paz social. La política social actuaba como un mecanismo genera-dor de demanda efectiva.

Un siglo después, para la década de 1980, con el fantasma de la crisis,reaparecen y comienzan a reproducirse los viejos argumentos políticos que exi-gen, exhiben y difunden las ideas y propuestas del viejo catálogo. Argumentos,tales como las consejas de que el costo de la previsión social es una amenazapara las libertades individuales; de que el individuo debía perseguir su propiointerés con la mínima interferencia; que los programas sociales en el fondo tie-nen una incidencia negativa en la conducta y la iniciativa de las personas; que elque recurre a la ayuda de los servicios sociales es un sujeto sin sentido de previ-sión y un holgazán; y que los pobres, generalmente calculan en forma racionallos beneficios de la política social.

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Pero los argumentos más comúnmente manejados, se conectaban a la efi-ciencia de los programas y a su incidencia en la generación de déficit público.También se ha manejado el argumento de que la política social ortodoxa es unente generador de pobreza, en virtud de sus costos y actos redistributivos. JuanOrtiz Molina–O.P., señala que la propuesta de recorte de los programas de gastosocial se acompañaban de una doble explicación: eliminar la dependencia yfomentar la iniciativa individual y evitar la erosión de la ética del trabajo. Searguye que el costo previsional debe ser atendido en forma individual.

En el fondo, las tendencias revisionistas sobre la materia de la seguridadsocial sólo buscaban sustento ideológico para unos postulados restrictivos de lossistemas de previsión social, que orientaban las pautas del nuevo sistema en elmercado y en la capacidad de compra del sujeto de los sistemas de seguridadsocial, de forma tal que sólo quien tuviera capacidad para asistir al mercado ycomprar su previsión social, tendría acceso a los mismos. Obvio resulta que esapremisa acaba con uno de los mejores principios y logros de dichos sistemas: susentido de solidaridad. El que siempre le identificó con una más justa y equitati-va distribución de la renta.

Si bien en algunos países el Seguro Social Obligatorio había alcanzado, aprincipios de 1980, el rango de seguridad social en términos del campo de apli-cación que se acercó a la universalidad y en que la contribución solidaria garan-tizaba el equilibrio financiero, para esa misma época comienza a debilitarse porun conjunto de fallas en cadena que se generalizaron y ocasionaron la quiebrade la institución en muchos países latinoamericanos.

Sin lugar a dudas, bien puede afirmarse que el debilitamiento del segu-ro social se planeó en el área administrativa. Se minaron las bases de susprincipios, se desviaron sus objetivos y se desarrolló un plan perverso ysistemático de los sectores que de manera directa e indirecta participaron enla desviación de los objetivos previstos en los principios doctrinarios y ad-ministrativos. Entre los puntos focales de ese plan de debilitamiento, se evi-denciaron acciones, tales como:

–Burocracia desproporcionada

–Desviación de fondos

–Privilegios gremiales y profesionales

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–Gastos sin control

–Prestación de servicios y atención a personal no afiliado

–Evasión de cotizaciones

–Desempleo

–Inflación

–Fuente de recursos para el gasto público.

Los balances acreedores, que para la década de 1970 presentaron las insti-tuciones de seguridad social, fueron una atractiva circunstancia para que losactores del perverso plan que se encargarían de la desarticulación y disminuciónde la institución, decidieran utilizar las finanzas del sistema en los gastos corrien-tes del presupuesto ordinario.

A los actores de este perverso drama, en especial a los ubicados en los nive-les directivos, se les facilitaba la tarea por cuanto se beneficiaban constantementede las fallas programadas para acelerar la destrucción del instituto. A esta compo-nenda tiene que agregarse el hecho de que los funcionarios que actuaban improvi-sando como sujetos semipasivos o pasivos, y que en el fondo actuaban o tomabandecisiones u obedecían, otros, que sin proponérselo, contribuían al deterioro, demanera tal que sin darse cuenta, estaban cavando la fosa de la institución quedurante 50 años les proporcionó un determinado nivel de bienestar.

Otras de las causas que aceleraron su deterioro y que deben ser sumadas alas de carácter administrativo, fueron la falta de capacitación técnica, la ausenciade mística en el ejercicio profesional y el alto grado de politización en sus cua-dros de orden técnico. Ello desvió y diluyó los compromisos de los gremios,sindicatos y partidos políticos. Daba la impresión de que el objetivo central de lainstitución, se canalizaba a satisfacer los niveles de bienestar de los burócratasdel sistema.

En lo que respecta a sus costos, los planes de política social y seguridadsocial que han atendido coberturas de amplio espectro al margen de la reali-dad socioeconómica, se encuentran inmersas en dificultades financieras yestas generalmente se proyectan en el futuro, como consecuencia de la tur-bulencia del fenómeno económico prevaleciente. Cualquiera que sea el siste-ma financiero de la seguridad social (reparto o capitalización), los efectos

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corrosivos de la inflación y el desempleo se traducen en la pérdida del poderadquisitivo y disminución de los fondos de estas instituciones, por un lado, ypor el otro, la incorporación de nuevos beneficiarios a la nómina de pasivos.Así como las demandas salariales y los inflacionados gastos operacionales.

Con este fluir de fondos, la tendencia de la ecuación de los ingresos espe-rados y gastos planeados, registrará una tendencia deficitaria y si tomamos encuenta los serios problemas administrativos, especialmente, los relativos a lasrecaudaciones y la burocracia clientelar, es difícil mantener el valor real de lasprestaciones otorgadas.

En el último decenio, la atención de las pensiones y jubilaciones en el marcode la política social ha tenido una gran relevancia y expectativa, debido al compor-tamiento de los factores, tales como la estructura poblacional, período de califica-ción, desempleo, inflación, formación de capital y equilibrio financiero, pues talesprestaciones han representado un aspecto emblemático y han sido atendidas por lasociedad desde hace siglos, de manera que casi todas las instituciones han confor-mado una línea de antecedentes históricos de la política social o de la seguridadsocial, reconociendo que estos beneficios jubilatorios constituyen una justa re-compensa por los años de constante y leal servicio en el ejercicio del trabajo.

Creo que vale la pena reseñar dos hechos concurrentes relacionados con laquiebra financiera del Seguro Social Obligatorio y la promoción de los Fondosde Capitalización Individual o cualquier otra forma de administrar el ahorro so-cial de los cotizantes. El 14 de octubre de 1986, en la Gaceta Oficial Nº 33.576,se publica el Reglamento de Inversiones del Instituto Venezolano de los SegurosSociales que en su artículo 4º dispone que “Las reservas del Fondo de Pensionesdeberán invertirse en las proporciones establecidas en el Artículo 8 y en coloca-ciones a largo plazo, teniendo en cuenta su seguridad, rentabilidad y utilidadeconómica y social, así como su fácil realización”.

Con la letra de este contradictorio reglamento, se catapultaron todos los recur-sos financieros del Fondo hacia la banca hipotecaria en los siguientes términos: unmonto de 22 millardos, a una tasa de interés del 7 por ciento a un plazo de 22 años.

Lo más curioso de esta perversa transacción, en la que no se respetó elprincipio clásico de liquidez en la inversión de fondos y menos aún la rentabili-dad de los mismos, es que tanto en su aprobación del Reglamento de Inversio-nes, como en la inversión de los fondos intervino un calificado funcionario del

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Banco Central de Venezuela que se supone que tiene una interpretación muy suigeneris de los términos liquidez y rentabilidad económica.

Ante toda esta cadena de irregularidades administrativas financieras, laprensa capitalina especialmente, exhibe grandes titulares documentando las fa-llas del Seguro Social Obligatorio. Así pudimos leer:

El Nacional –16-02-1991 - S.S.O. Gran fraude.

–19-02-1991 - Los años del S.S.O.

–19-02-1991 - Fondo de Pensiones, mina abierta a la corrupción.

–20-02-1991 - El I.V.S.S. juega con los pacientes.

–21-02-1991 - Nada funciona en los hospitales.

–22-02-1991 - Ineficacia del I.V.S.S.

–23-02-1991 - La sociedad reclama al I.V.S.S.

Esta muestra periodística puede extenderse a todos los periódicos capitali-nos con el mismo contenido informativo.

Otra de las causas que ha complicado el cuadro en la estructura de la segu-ridad social venezolana, es la anarquía o el desorden institucional que conformauna estructura heterogénea y compleja, pues cada corporación, ministerio, esta-do o municipio legisló en beneficio de sus miembros adaptando las normas a lasconveniencias personales de las cúpulas. Esta multiplicidad de instituciones pre-visionales motivó la Enmienda Nº 2 de la Constitución de 1961 que dio origen alFondo Especial de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Públicos y el26-12-1985, modificada el 13-09-1995. Pero el desorden institucional de estaárea se incrementó con la aprobación, por parte del Congreso, de leyes especia-les para cada grupo de presión; también la Corte Suprema estimuló el desordencon la exclusión de varios organismos bajo el argumento de que no pertenecíana la administración central ni a la descentralizada, una suerte de instituciones suigeneris como se calificaban en sus reglamentos respectivos.

Esta anarquía institucional no solamente ha encarecido el financiamientode la seguridad social en virtud de que el cabalgamiento, tanto de aportes paraun mismo fin como de los costos administrativos tienen una tendencia creciente,que no se refleja en la calidad de las prestaciones.

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Sistemas paralelos

La mayoría de estos sistemas paralelos al esquema del Seguro Social Obli-gatorio y/o al Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Públicos,están financiados con recursos fiscales. Muchos de ellos no son contributivos ose nutren con contribuciones simuladas y las pensiones se otorgan en formaprivilegiada y, en la generalidad de los casos, los aportes no guardan relacióncon el monto de la pensión otorgada. En estos sistemas paralelos, las pensionesse otorgan en forma prematura, tomando en cuenta solamente la variable deaños de servicios, como base de cálculo. En el caso de la Universidad Centralde Venezuela, el personal docente se retira con un período de calificación de 25años de servicio, estas prematuras jubilaciones están comprometiendo cerca del50% del presupuesto universitario, ésta es una de las razones por la cual serequiere que el sistema de seguridad social responda a una unidad orgánica.

Muchos otros sistemas carecen del principio de solidaridad. Afirmaciónque puede confirmarse si observamos que en las nóminas se aprecia una absolu-ta y total regresión en su otorgamiento. Por ejemplo, un 5 por ciento de lospensionados cobra el 70% del costo de la nómina o lo que es lo mismo: en lanómina coexiste el contraste de pensiones individuales por 15 millones de bolí-vares mensuales, con otras que apenas alcanzan los 150 mil bolívares.

Sociedad y economía: Dos áreas indisolubles

A lo largo de mi vida profesional, en mis papeles de trabajo relacionadoscon esta área, siempre he sostenido que la seguridad social debe acoplar sufuncionamiento a la dinámica del fenómeno económico, en especial, en lo queconcierne al campo de aplicación, financiamiento, prestaciones y organizaciónadministrativa. Ello por cuanto en esas dos áreas (la social y la económica) seopera una continua y permanente relación recíproca que condiciona su funcio-namiento. En este campo, que abarca tantos sectores y variables, hemos realiza-do muchos ejercicios teóricos y prácticos para demostrarlo.

Por ejemplo, en los flujos financieros correspondientes a la seguridad socialobservamos una serie de transferencias y redistribuciones, tanto en sentido vertical

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como horizontal, que se hacen en materia de prestaciones (monetarios), pensio-nes, subsidios, prestaciones en especie, beneficios al sector pasivo de la población,y cuyo efecto directo es el de proveer a ese sector de un ingreso que contribuya asu subsistencia o que le asegure un nivel mínimo de bienestar o de subsistencia. Setrata, pues, por definición, de pagos que no tienen contrapartida habitual en bienesy servicios (transferencias). Es decir que, no están remunerando factores producti-vos. No obstante es fundamental señalar que cualquiera que sea la forma en que sefinancien, envuelven necesariamente una redistribución del ingreso nacional.

Ahora bien, tomando en cuenta que la redistribución del ingreso constitu-ye una de las mayores preocupaciones de los planificadores económicos y pre-misa fundamental de algunos de los más importantes organismos internaciona-les de financiamiento; ésta puede realizarse en forma solidaria, ya sea en sentidovertical, sustentada en la cuantía de los ingresos y aplicando mecanismos racio-nales, por medio de los cuales los beneficiarios de altos ingresos hacen aportesque beneficien a los sectores de menores ingresos; o en sentido horizontal, cuan-do los grupos sociales o las zonas geográficas que acusan holgados superávit oaltos niveles de ingresos, contribuyen con los que no los poseen, compensandoasí los déficit regionales.

El nuevo sistema de seguridad social:

Repitiendo viejos vicios

Resulta obvio que la armónica interrelación seguridad social-economía,puede generar un crecimiento uniforme y sostenido, pero es evidente que losplanificadores del Sistema de Seguridad Social (Ley Marco, 1997) han canaliza-do toda su estrategia hacia la acumulación de capital, sin tomar en cuenta muchode los riesgos ya conocidos del nuevo sistema de capitalización individual.

La reforma propuesta por la tripartita presenta las siguientes características(1997, Ley Marco):

—El proyecto se propone en el marco de una turbulencia económica, reflejadaen los índices más relevantes de inflación, desempleo, contracción del proce-so productivo, fuga de capitales, elevada deuda pública exterior, el control delflujo del ahorro social, imitando otros sistemas sin tomar en cuenta las carac-terísticas reales del contexto socioeconómico del país.

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—La estructura del sistema de seguridad social está constituido por cinco (5)subsistemas sin coordinación alguna, entre ellos.

—La discusión y aprobación del proyecto siempre estuvo bajo presión, tanto delEjecutivo, como de los grupos de intereses que integraron una comisión tri-partita muy poco representativa.

—Su aprobación se realizó en el momento de una coincidente transición degobierno y ese apresuramiento nunca les permitió apreciar sus fallas.

—En el nuevo sistema de seguridad social no se tomó en cuenta la multiplicidadde instituciones que otorgan pensiones, en las jurisdicciones del gobierno na-cional, regional y municipal, institutos autónomos y empresas del Estado.

—El proyecto no tomó en cuenta la incidencia económica de la reforma de laseguridad social y sus proyecciones a mediano y largo plazo.

La Ley Marco de Seguridad Social, genera una fuerte incertidumbre, en lorelativo a la propuesta de liquidación del Instituto Venezolano de los SegurosSociales (IVSS) en el plazo de un año. Tampoco se estimó el costo social yfinanciero de dicha liquidación.

Si bien existe el consenso necesario en cuanto a la reorganización de laseguridad social y su cobertura a toda la fuerza laboral, priva la necesidad dearmonizar los fondos de pensiones en lo relativo a la coexistencia de la capitali-zación individual y del principio de solidaridad que debe animarlo. Ello sólo esposible mediante el establecimiento de un proyecto mixto.

La Ley Habilitante ratificó la necesidad de hacer un inventario del des-orden que en materia de salud y programas de pensiones existe, este objetivono se cumplió.

En la conformación de la norma no se tomaron en cuenta importantesobservaciones y recomendaciones de los organismos financieros, tales comola Comisión Nacional de Valores y el Banco Central de Venezuela. Entre ellascabe señalar, el grupo de sugerencias y recomendaciones que con fecha 14-06-98, el Banco Central de Venezuela elevó a la consideración de la Subco-misión que estudiaba el Proyecto de Ley de Jubilaciones y Pensiones. Éstasno fueron tomadas en cuenta, a pesar de que muchos de sus aportes mejora-ban sensiblemente el proyecto. Entre los puntos entregados a la citada subco-misión destacaban:

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Regulación de la Administración de los Fondos de Pensiones (AFP). Enrelación con este punto, se recomendaba el funcionamiento de un Consejo deRegulación Financiero de los Fondos de Pensiones. Este Consejo, para su fun-cionamiento óptimo, deberá estar formado por el propio Superintendente dePensiones, quien lo presidirá, los Superintendentes de Bancos y seguros, la Co-misión Nacional de Valores, altos funcionarios del BCV y del Ministerio de Fi-nanzas, la Superintendencia de Pensiones actuará como secretaría y le dará apo-yo técnico al Consejo. Sus atribuciones básicas, serían:

Coordinar políticas y ofrecer opiniones favorables sobre las regulacionesque, con carácter general y respecto de ciertas materias, fuesen a ser dictadas porla Superintendencia de Pensiones. De esta manera, la Superintendencia reforza-ba su capacidad para exigir severamente el cumplimiento de las normas, bajo lascuales debería actuar la AFP. Ello en razón de que una Superintendencia uniper-sonal que emitiera normas y sancionara su incumplimiento estaría sujeta a ma-yores presiones y acusaciones de abuso de poder. La recomendación daba rele-vancia a la coordinación interinstitucional.

Tampoco se tomaron en cuenta muchas de las recomendaciones relacio-nadas con la autorización de la AFP, pero el aporte más interesante del BCV,tomando en consideración la experiencia de los sistemas chilenos, argentino,mexicano y peruano, es el relacionado con las previsiones sobre los conflictosde intereses, y se señalaba que la actividad de la AFP, al igual que la de otrostipos de intermediarios financieros, generaba potenciales conflictos de intereses,que podrían ocurrir entre las AFP y sus clientes.

En los fondos de pensiones los recursos de los trabajadores general-mente serán retirados en el largo plazo, por lo que la vigilancia que el traba-jador pueda tener sobre estos recursos tiende a no ser frecuente ni constante.En otras palabras, no funciona. Esta situación puede dar oportunidad a lasadministradoras a obtener debida ventaja, generándose conflictos de intere-ses, que deben ser regulados, supervisados y debidamente sancionados. Estoes particularmente importante, por cuanto las AFP podrían ser poseídas porgrupos financieros, con los cuales las AFP tenderían a realizar sus operacio-nes bancarias, bursátiles o de seguros. En resumen, las previsiones actuaríanpara: Evitar conflictos sobre la administración de los fondos; evitar conflictosen cuanto a la inversión y operación de los recursos y evitar conflictos sobreel papel de las financieras.

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En este orden se subestimaron las observaciones formuladas por la oficinade Asesoría Económica y Financiera del Congreso de la República.

Algunos antecedentes desfavorables

El economista chileno Hugo Fazio Rigazzi, vicepresidente del Banco Cen-tral de Chile y gobernador alterno del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)hace una importante radiografía de los fondos de capitalización individual y lasadministradoras de fondos de pensiones (AFP) en la obra “Un mecanismo pode-roso de ahorro que debería ponerse al servicio del país”, Editorial Ariel –152–Pensiones Públicas y Mañana ¿Qué?

La importancia de este trabajo, así como de la totalidad de las monografíasdel mencionado libro, y otros tantos estudios muy serios publicados en fechasrecientes, radica en que resulta un hecho contundente el que se haya venido des-mitificando el sistema de capitalización individual de las pensiones y el que enforma sistemática se hayan venido corrigiendo muchas de las fallas que habían yhan causado pérdidas significativas en los valores del ahorro social de los trabaja-dores y, simultáneamente, habían enriquecido a un reducido número de adminis-tradores. Esta perversa relación regresiva de pérdida de ganancias, se conocía, seanunciaba, publicitaba, pero resultaba mucho más avasallante la publicidad fanta-siosa que prometía aumentos en la remuneración del trabajo, disminución del des-empleo, reactivación del aparato productivo, pensiones y jubilaciones generosascon sólo aprobar el cambio propuesto de la estructura de la seguridad social.

Como lo apunta el profesor Hugo Fazio, las AFP constituyen, sin discu-sión, el principal mecanismo de ahorro interno, pero como él mismo señala, enChile, el ahorro interno generado no se ha colocado en función de una estrategianacional de desarrollo. En un elevado porcentaje, el manejo de los recursos seencuentra en manos de consorcios financieros, al tiempo que las políticas defini-das para su uso conducen, en la práctica, a que una alta proporción se utilicepara cubrir los elevados déficit y las deudas del banco central y otra, sea emplea-da como un poderoso mecanismo de centralización financiera. En 1995, la car-tera de inversiones de las AFP estaba compuesta por un 39,6% en papeles estata-les y un 31,8% en acciones, estos dos tipos de inversiones constituirán parteesencial del funcionamiento del sistema económico del país austral.

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Cuando se refiere a la necesidad de una política nacional de desarrollo, afir-ma el autor que los fondos y las magnitudes registradas muy bien podrían permitirel desarrollo de proyectos que en el país se encuentran detenidos o se entregan alcontrol transnacional con el argumento de una supuesta carencia de recursos. Enese mismo orden de ideas, expone que dado que Chile requiere grandes fondospara su desarrollo, nada justifica que el ahorro interno sea desviado hacia el exte-rior. Por otra parte, hace el agudo señalamiento de que este flujo de capitales en-vuelve una profunda contradicción que es propia, en esencia, del esquema econó-mico dominante: se busca financiamiento externo, al tiempo que se autoriza y sepromueve la colocación del ahorro interno fuera del país.

Con relación a los conflictos de intereses, el autor añade que la inicia-tiva gubernamental no se enfrentó a la mayor incongruencia del sistema.Ella reside en que los dueños del dinero o sea, los cotizantes, no tienen inhe-rencia alguna en el uso de sus recursos. Los que, en la mayoría de los casos,son manejados por consorcios financieros (pág. 190). Señala, asimismo, quela Corte Suprema de Justicia chilena, ha dejado constancia de que las AFPrealizan prácticas monopólicas y abusos de poder económico en la nomina-ción de directores y la administración de sociedades anónimas, y deja esta-blecida la existencia de concertación entre las AFP y de éstas con los gruposeconómicos, para tomar el control de las empresas en cuyas acciones hayainvertido parte del Fondo que administra. También han constituido las AFPun cartel para asociarse en la elección de las mesas directivas e influir demanera decisiva en la administración.

Si bien el nuevo modelo privatizado de la seguridad social chilena, conrango nacional y criterio obligatorio, se inició en mayo de 1981. El sistema decapitalización individual voluntario se puso en práctica desde las mutualidades ylos seguros privados, pero en condiciones políticas especiales el gobierno chile-no le dio carácter obligatorio con el decidido apoyo del sector financiero nacio-nal e internacional. A propósito, en el Boletín Nº 5 (1999) de la AsociaciónInternacional de Seguridad Social (AISS), Reformas de las pensiones en Améri-ca Latina, se anota que después de 20 años de iniciada la reforma de la seguridadsocial en la región, consta que la misma dejó de lado la aplicación de la cobertu-ra y continúa con la aplicación sólo al ámbito estructurado y formal. En otraspalabras, la seguridad social continúa protegiendo sólo a los mismos grupos queya estaban cubiertos antes del inicio de la reforma.

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Chile: Un modelo de promoción internacional

Durante trece años los organismos multilaterales, y después de algu-nos ejercicios de aproximación, deciden exhibir el modelo chileno con al-gunas variantes en el año 1994. El Banco Mundial (Envejecimiento sin cri-sis. Washington, D.C., 1994), preocupado por el envejecimiento de la po-blación, y nos imaginamos que por los saldos deudores que exhibían lascontabilidades de los países en desarrollo, se lanza a la difusión de un mo-delo de seguridad social semejante al chileno, que se resume en los si-guientes puntos:

A) Un nivel básico solidario financiado por el Estado, con fondos generales dela nación, que tendrá por función atenuar la pobreza de las personas de edad.

B) Un nivel principal de capitalización individual, constituido por mecanismosde ahorros obligatorios, que se aplicará a todas las categorías sociales y serágestionado por el sector privado, y

C) Un nivel voluntario, que permitirá tener una protección suplementaria a quie-nes estuvieren dispuestos a financiarla.

La participación de los organismos financieros multilaterales en la promo-ción del cambio de modelo de seguridad social, se financiaba con programas acorto y mediano plazo, con tasas generosas, con supervisión permanente. Di-chos organismos lograron vencer la resistencia de varios países, con una genero-sa línea de préstamos, ya sea para ajustes en la balanza de pagos, para la moder-nización de la política social o para las tan promovidas reformas estructurales.En estas tareas, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID), condicionaban la entrega del financiamiento a losprogramas de política social a:

A) Si el financiamiento a la seguridad social garantiza mayor costo-eficacia-eficiencia, a cambio de gasto fiscal.

B) Los programas de pensiones deben diseñarse de forma tal que no agraven yeliminen los déficit macrofiscales que agobian las finanzas públicas y quelos programas de pensiones deben estar a tono o asociados con la moderni-zación del sector financiero.

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La participación de los organismos multilaterales en este campo y los com-promisos pactados con los gobiernos, crean un vínculo modélico y de esta ma-nera, la reforma de la seguridad social latinoamericana, a partir del modelo delBanco Mundial, se proyectó así:

Perú (en 1993) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo.

Colombia (abril 1994) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo.

Argentina (junio 1994) adopta un sistema mixto, paralelo y selectivo.

Costa Rica (junio 1995) aprueba un sistema mixto básico y complementario.

Uruguay (abril 1996) aprueba un sistema mixto integrado.

Bolivia (mayo 1997) aprueba un sistema privatizado de régimen único.

México (junio 1997) aprueba la privatización del sistema mixto.

El Salvador (septiembre 1997) aprueba un sistema mixto (Reparto-Capitalización).

Como podemos ver, la mayoría de los sistemas modificados siguieron elmodelo patrocinado por el Banco Mundial, coexistiendo los fondos solidarios ylos de capitalización individual, sólo Bolivia, copió el modelo chileno de régi-men único privatizado. Para todos estos sistemas, la afiliación de los trabajado-res dependientes es obligatoria.

En el cuadro de los aportes al sistema por sector, está referido a las presta-ciones a largo plazo, en el marco de la capitalización individual: Aportes alsistema por sector. Fuente: AISS.

En todos los países coexisten los sistemas previsionales complementarios.

La supervisión de los fondos está a cuenta de la Superintendencia de lasAdministradoras de Fondos de Pensiones (AFP), con excepción de Uruguay, queestá a cargo del Banco Central y en Colombia, de la Superintendencia de Bancos.

El informe de la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS), 1999,registra un nivel de evasión en el pago de las cotizaciones de más del 50% paratodos los sistemas analizados.

Estas reformas han sido precedidas de una campaña publicitaria que anun-ciaba un desarrollo económico sostenido, reducción de desempleo, promociónde nuevas actividades económicas, mejoras en las condiciones de vida. Muchas

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Bono de reconocimien-to, equivalente al chile-no. 1,5 % por año deservicio hasta 35 años.Cubre déficit sistemaantiguo.

Bono de reconocimien-to financia sistema an-tiguo.

Bono de reconocimiento4% anual, se otorga almomento de pensionarse.Cubre las pensiones delsistema antiguo.

Cubre déficit sistemaantiguo. Bono pensio-nable.

Cubre 0,25% del antiguosistema.

7.14% del total de lascuotas patronales(V.I.M.).

Bono de reconocimiento.Cubre déficit régimen an-tiguo.

Cubre déficit del nuevosistema.

No reconoce. Es un siste-ma integrado. 7%.

PAÍS ESTADO EMPLEADOR TRABAJADOR TOTAL

Argentina

Bolivia

Chile

Colombia

Costa Rica

México

Perú

El Salvador

Uruguay

16% para el primernivel.

No cotiza. Exento2% para riesgoprofesional.

No cotiza.

75% del aporteglobal.

4.75%.

2% retiro-3.15%vejez.1.75% invalidez,vida.

No cotiza.

6.75%:3,25% vejez +3,50% invalidez.

12% hasta$15.000.

11% incluye comisión.

Vejez 10% más 2% inva-lidez y sobrevivencia, más0,5% comisión.

10% más 3,1% de comi-sión.

25% del aporte global.

De acuerdo a lo conve-nido. 2,5% antiguo sis-tema.

1.125% cesantía y vejez.1% invalidez y sobrevi-vencia.

10% jubilación comisión2,5%-3%.

3,25% vejez más 3,5%invalidez y sobreviven-cia.

1° nivel-hasta $5.000:15%. 2° nivel-hasta$15.000: 15%.

27%

14,5%

13,1%

14,5%

13,1%

6,45%4%

IMSS

15%

13,5%

27%

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de estas maravillosas ofertas, se planteaban a corto plazo, pero la realidad comolo señala Javier Romero Monten, en la Reforma de las Pensiones en AméricaLatina, AISS, ha sido otra. La denuncia del Estado paquidérmico, el alto costosocial y la ineficiencia administrativa lo desnaturalizaron. Los mismos críticostuvieron que invocar la intervención estatal para compensar las distorsiones oproblemas que el mercado mismo genera o no puede resolver y allí se puso demanifiesto el rol del Estado en el diseño y manejo de los planes de política social,para promover la equidad social y disminuir las profundas desigualdades sociales.

Las reformas se han concentrado en el área de acumulación de capital. LasAFP son instituciones financieras especializadas en el manejo y capitalizaciónde recursos, pero en el entendido de que estos recursos son, nada menos, que elahorro social y las condiciones normativas o reglamentarias para garantizar laproyección de los mismos debe imponerlas el Estado.

Las insistentes y bien sincronizadas gestiones para la implantación del nuevomodelo del sistema de seguridad social con las administradoras de fondos depensiones y salud (AFP), se han concentrado exclusivamente en los sectoresfinancieros del sector privado y generalmente con las instituciones de capitalextranjero.

Uno de los argumentos más publicitados en la promoción del nuevo siste-ma de seguridad social, es el de que el sistema clásico acusa un déficit financiero(ingresos–egresos) que se incrementa de forma tal que no podrá sostenerse. Demanera que no se dispondrá de recursos suficientes para pagar las pensiones yse concreta en argumentar que como la fuerza de trabajo activa tiende a dismi-nuir y los beneficiarios pensionados tienden a aumentar, nunca se contará conlos fondos suficientes para mantener las pensiones a futuro. Esta línea argumen-tal importada de los países que tienen una estructura poblacional diferente a lanuestra (50% de población joven), no es un factor de peso que justifique la deci-sión apresurada de la aprobación del nuevo sistema, tomando en cuenta que hayuna proporción considerable de recursos humanos que representan un potencialeconómico productivo importante de ser incorporados al aparato productivo.

El funcionamiento de la seguridad social integral mantiene una relaciónrecíproca permanente con el sistema económico. Por esta razón, la dinámica delas variables que en ellos participan requiere de ajustes y reacomodos perma-nentes para mantener el ritmo de los servicios planeados. Un ejemplo de estasituación, lo hemos visto en el sistema de seguridad social francés, que con una

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población madura y una tasa de natalidad baja, ha logrado un equilibrio finan-ciero hasta el año 2012. (Jaime Ruiz Tagle. Miembro de ETM-OIT); este equili-brio se fundamentó en la modificación de tres variables: el aumento del períodode calificación, el aumento de las contribuciones y la reducción racional delgasto administrativo.

Con relación al equilibrio financiero de la seguridad social, veamos algu-nos párrafos del trabajo “Acerca de la Seguridad Social” de Miren Etxezrreta,Editorial Ariel, 1996: “Cuesta entender que se afirme que el país no puede soste-ner el sistema público de pensiones y el que se nos recomiende que recurramosa las pensiones privadas”.

Cabría preguntarse ¿Por qué el país público no llega a donde parece sipuede llegar el país privado? ¿No es una y la misma cosa la producción social,de donde han de nutrirse ambas fuentes? ¿Por qué razones el presupuesto co-rrespondiente a la seguridad social ha de estar equilibrado, cuando la mayorparte de los demás gastos vinculados a la intervención pública en la vida socialno lo están? Por ejemplo, ¿Dónde se equilibra el presupuesto de los ministeriosde defensa, relaciones interiores y otros? ¿Cómo es posible justificar las genero-sas transferencias a las empresas privadas en las que, por supuesto, no hay men-ción de conceptos de equilibrio? El sistema de seguridad social es un elementoesencial del contrato social vigente en las sociedades avanzadas modernas y unelemento básico del sistema de política social. En consecuencia, no es posiblepensar en la “quiebra” de la seguridad social, en tanto no se homologue esteplanteamiento con los restantes gastos sociales.

Por muy amplios que sean los programas de política social o de políticaeconómica por si solos o aislados entre sí, no son suficientes para alcanzar adecua-dos niveles de bienestar social. Ello ocurre, asimismo, si los programas importadosno se ajustan a las variables socioeconómicas, demográficos, culturales y políticosdel país; de igual manera, si el organismo (básicamente del sector público) queactúa como promotor y coordinador del sistema no está integrado dentro del con-texto de las relaciones interinstitucionales; y también si el programa no se proyectaen el tiempo, dándole un sentido dinámico de proyección armonizado con losfactores predominantes de las políticas, para que de esa manera, la visión a largoplazo le garantice perennidad en el tiempo. Frente a todas estas desviaciones, seña-lamos en términos concretos que la política social debería traducirse en beneficiosestables para los niveles de calidad de vida de la población.

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Con frecuencia encontramos a los desarrollistas y especialistas en pobre-sología exponiendo la unilineal tesis de que atendiendo sólo o dándole prioridada las variables de la política social se lograrían acelerados niveles de desarrollo y,paralelamente, la eliminación de la pobreza. Estas políticas de visión unilateral,ya lo sean desde el punto de vista economicista o desde el social, tienen décadasaplicándose y sus resultados se reflejan en la dramática tendencia que los indica-dores sociales muestran en las áreas de educación, salud, vivienda, recreación ypolítica de empleo. Proyectan, la menguada calidad de vida de amplios sectoresde la población. Esta situación demuestra simultáneamente que el diseño y laejecución de la política social, aunque presentadas en las normas con los crite-rios de universalidad y solidaridad, no han tenido concurrencia en su desarrollo.Sobre todo en lo concerniente al sector estatal, llamado a patrocinar y coordinarel sistema.

Difícilmente cualquier modelo de Seguridad Social que presente las carac-terísticas críticas del fenómeno socioeconómico venezolano, tales como: des-empleo, marginalidad, cotizaciones adeudadas, desviación de recursos destina-dos a atender el costo social, burocracia, multiplicidad perversa de instituciones,otorgando prestaciones privilegiadas y prematuras, etc., podría tener éxito, si nose simplifica toda esta maraña que conforma el sistema, mediante disposicionesclaras y precisas, que sean un reflejo del contenido de la Constitución Nacional,que permitan una unidad orgánica en donde se establezca con toda transparen-cia, la relación directa entre el monto de las contribuciones (en términos de coti-zante), y las prestaciones otorgadas. En especial, en el campo de las prestacionesa largo plazo, la norma debe fijar los topes jubilatorios.

En este orden de ideas, es preciso señalar que en materia de la asistenciasocial, el Estado debe gestionarlos y administrarlos con mucha racionalidad aobjeto de que los distintos grupos sociales puedan participar de los beneficiosprevistos. A tales efectos deberá tomar en cuenta que en ese proceso se debegenerar un flujo progresivo de recursos, integrado básicamente por las cotiza-ciones y los impuestos. Siempre en el entendido de que la progresividad delaporte del Estado, dependerá de la estructura del sistema impositivo y que cuandofalle esta correlación de aportes, el costo de la política social deberá ser asumidacomo un gasto fiscal, otorgando los beneficios que puede y no los que debe.

Las condiciones ciertas para que esta dinámica se encause por la vía deldesarrollo con una tendencia creciente y sostenida, dependen de una variada y

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heterogénea cantidad de variables en donde la cultura por el sistema, hace quelos afiliados se conviertan en sus auditores. También es importante considerarque las relaciones con el mundo exterior, especialmente con los organismosespecializados, garantiza asesoría, financiamiento y solidaridad internacional.Como ya lo hemos señalado, la armonía de las otras variables generará bienestarsocial, en el entendido de que la participación armónica de los sectores y elmanejo de las variables dependerá de la capacidad de la cúpula que dirigeel plan que actúa como oferta de la política social. Pero no todo se limita al ordende las interrelaciones armónicas o al manejo de variables, al momento de latoma de decisiones siempre nos toparemos con la magnitud de la demanda acu-mulada, que en la contabilidad de los países subdesarrollados acusan un montode alta proporción de la deuda social no atendida racionalmente.

Como podemos observar la política social no sólo está reducida a la activi-dad de otorgar servicios sociales o prestaciones en cada institución o programa,sino que cada uno de estos actos significa un gasto y éste, a su vez, un costo queincide en forma directa o indirecta en el proceso productivo. Esta sinergia derelaciones permanentes debe conservar una armónica reciprocidad, de maneratal que los factores de producción dispongan de ingresos que les permitan pagarsus contribuciones para alimentar las disponibilidades de las instituciones y és-tas, también a su vez, puedan otorgar las prestaciones.

Seguridad social al servicio de la población

Tomando en consideración los puntos antes señalados, así como la justifi-cada presión ejercida por los distintos sectores involucrados en este campo, creoque resulta urgente y necesaria una reorganización del sistema de seguridadsocial, de tal manera que le garantice un adecuado nivel de bienestar social a lapoblación.

Está claro que el ahorro interno constituye un factor importante en la diná-mica del proceso productivo, siempre y cuando su canalización se realice enforma racional. El bajo nivel de ahorro interno de nuestro país, que se situabapor debajo del 10% del PIB para el primer semestre del año 1999, se ha mante-nido en una situación de depresión por varios años.

La reorganización de los dos pilares fundamentales de la seguridad social(salud y pensiones y jubilaciones), y el uso racional del ahorro social, bien po-

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drían contribuir a la reactivación económica. A manera de ejemplo, podemosseñalar que la coexistencia de los sistemas de pensiones mediante el sistema dereparto y capitalización podría generar un considerable flujo de recursos conefectos multiplicadores en todos los sectores de la economía. Ello siempre ycuando, se tomen las debidas y adecuadas previsiones. Entre ellas:

1) La eficiente actuación de las superintendencias que controlarán las adminis-tradoras de fondos.

2) El ordenamiento del anarquizado sistema de pensiones del sector públiconacional, regional, municipal y el de las otras entidades públicas.

3) Una efectiva reglamentación para que la Comisión Nacional de Valores (CNV)establezca los límites de los valores, en términos de su rentabilidad, plazos,inversiones foráneas, concentración de fondos en las administradoras, pro-porción de las inversiones en instrumentos del Estado, sector financiero, em-presas y extranjeros.

4) La realización permanente de auditorías tendentes al control efectivo de loscostos administrativos.

5) El control de los gastos de publicidad y promoción de las administradoras.

6) La libre movilidad de los afiliados entre las administradoras.

7) La posibilidad de incorporar a los trabajadores cotizantes en los directoriosde las administradoras.

El considerable volumen de recursos que manejarán las AFP, puede gene-rar conflictos de intereses, ya sea por el uso de los fondos de los cotizantes o porlas representaciones de accionarios, en tales casos la Comisión Nacional de Va-lores deberá tomar parte y arbitrarlas.

La coexistencia de los sectores público y privado en la responsabilidad deadministrar los fondos de pensiones (ahorro social) es, sin lugar a dudas, undesafío para la proyección del Nuevo País que se está conformando; ello envirtud de que se pone en juego la competencia de ambos sectores con miras alograr un adecuado funcionamiento del sistema, esto podrá reflejarse en:

1) Moderación de los costos operativos.

2) Buena atención a los afiliados.

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3) Racional rentabilidad de los fondos.

4) Identificación de las inversiones de los fondos con los lineamientos de lapolítica de desarrollo del país, en especial, con la racional inversión del patri-monio accionario o de los valores transables del patrimonio nacional.

Otros aportes

En la tendencia de las reformas y contrarreformas de la Seguridad So-cial, en fecha tan reciente como el 22-10-1998, se creó el Núcleo de Fondosde Jubilaciones y Pensiones para el personal docente y de investigación delas universidades nacionales y se le confió su coordinación al distinguidoprofesor Absalón Méndez. Ello con el objeto de consolidar en un sistemahomogéneo, unificado y solidario, el cuadro heterogéneo que presentaba lacoexistencia de estos fondos. Regidos con criterio contributivo, simultánea-mente y en una acción paralela impulsados por la dinámica de las variablesdel sistema; cuantía de las cotizaciones, períodos de calificación, monto delas jubilaciones, frente a los presupuestos universitarios, también se incur-sionó en el área de la previsión optativa, se constituyó en fecha 08-12-1998una empresa operadora de seguros que puede ofrecer como servicio adicio-nal el carácter voluntario a los afiliados de los fondos de previsión de lasuniversidades nacionales, Universitas de Seguros, C.A., de hecho, estosservicios se rigen por las normas del mercado de seguros y los conveniosacordados con los fondos asociados. Este servicio que descansa en el siste-ma de capitalización individual, es extensivo a la renta vitalicia.

La nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en losartículos 84, 85, 86, 144, 147 y 148, reafirma el derecho a la seguridad socialcomo un servicio público, de carácter no lucrativo, guiando su amplio campo deatención de contingencias y respaldando ese propósito con el enunciado de losPrincipios de Solidaridad, Universalidad e Integridad, Unidad, acción eficientey participativa.

En este orden de ideas, es pertinente la revisión de la Ley Marco y susderivadas, a objeto de ensamblar un conjunto de normas en las que el Estadopueda participar, actuando en el mercado de los fondos de capitalización y com-pitiendo en igualdad de condiciones con las administradoras del sector privado,Ésta resulta ser una maravillosa oportunidad para manejar racionalmente, el aho-

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rro social, corrigiendo las fallas de los modelos importados que hasta el momen-to se habían venido publicitando.

En la reforma del sistema de seguridad social debe considerarse comoprioridades centrales, la tendencia hacia la universalidad y solidaridad. Es decir,la norma debe diseñarse con un sentido proyectivo para ponerla en armoníacon la norma constitucional de 1999 y orientada en una forma solidaria, paraque se traduzca en beneficios dignos para el mayor número de personal, pues ensu concepción más alta, el valor de la solidaridad entre los hombres se amplíatambién para cobrar nuevos horizontes y significados, en el contexto intergene-racional, institucional, interregional, y finalmente, en el internacional.

En el caso que nos ocupa, tiene especial relevancia el hecho de que con laConstitución de la República Bolivariana de Venezuela se maneja la tesis de quese está fundando un nuevo país, un nuevo sistema socioeconómico en el que sedebe asumir la responsabilidad participativa o compartida en la administraciónde los recursos que representan el ahorro social de los trabajadores y en esteoportuno momento de cambios estructurales, se debe demostrar capacidad parahacerlo y hacerlo bien.

En el área administrativa, la ley contempla la estructura y el funcionamien-to de las administradoras de los fondos de pensiones (AFP). En este caso, elEstado debe tomar por adelantado la iniciativa delimitando su campo de acción,y en esta área dirigir la mirada hacia el diseño de una norma que oriente launidad administrativa pero que simultáneamente garantice la universalidad sindiscriminaciones, la confianza entre los afiliados involucrados, que evite el ca-balgamiento de instituciones y facilite la interacción fluida y permanente entreafiliado e institución. Para concretar la ejecución de este plan, la administradoraestatal de fondos de pensiones capitalizados podría disponer de algunas de lasinstituciones financieras intervenidas por Fogade.

Este fondo tendría un campo de aplicación que se circunscribiría al ámbitode los empleados públicos en las circunscripciones nacional, regional y munici-pal. Tendría como capital inicial el patrimonio del Fondo de Jubilaciones y Pen-siones de los Empleados Públicos.

Finalmente, puede verse que la importancia atribuida a la seguridad socialno se concreta al ámbito reducido de una contingencia o de un país en particular.Su incidencia se transfiere a escala internacional, a través de los mecanismos de

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intercambio. En efecto, un país con un adecuado sistema de seguridad socialque contribuya eficazmente a mantener altos niveles de productividad se en-cuentra en capacidad de competir ventajosamente en el comercio internacional.Ello significa en cierto modo un beneficio para la comunidad mundial que setraduce en mejores productos y precios. Si este análisis se integra en escala re-gional, es obvio el interés que ello reviste para la América Latina, dado el proce-so de integración que se está operando. Sobre el particular, resulta imprescindi-ble abordar la posibilidad de uniformar los sistemas de seguridad social vigentesen esos países, de modo tal que permitan la libre movilidad del factor trabajo. Asícomo la reducción de los costos administrados derivados.

Por último, debe señalarse que el seguro social no es, per se, una malainstitución tal como se ha publicitado en muchas partes del mundo. Su problemafundamental radica en las malas prácticas administrativas a que se ha visto ex-puesto y a su coexistencia con el sistema de capitalización. En lo relativo a suinfraestructura administrativa–financiera, ésta continuará funcionando, siemprey cuando se reoriente su funcionamiento sobre el fundamento de la interpreta-ción racional del principio de solidaridad y de las compensaciones contributi-vas. Finalmente, en esta fase de reorientación debe garantizarse la cobertura delos compromisos históricos con una población de pensionados y jubilados queen este momento y en el país se acerca a la cifra de 550.000. Asimismo, lagarantía de atención deberá extenderse, simultáneamente, a los jubilados y pen-sionados de los sectores público, nacional, regional y municipal.

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Conclusiones

A objeto de concluir con este resumen sobre los fondos de pensiones ysu correspondiente capitalización individual, veamos esta síntesis que reco-ge muchas opiniones que manifiestan los pro y contra relacionados con sufuncionamiento. Al efecto se han recopilado y analizado datos publicadospor calificados profesionales del área (las superintendencias de las adminis-tradoras) y por las publicaciones de los organismos internacionales (OIT.,A.I.S.S.). Antes conviene dejar bien claro que el sistema de capitalizaciónindividual puesto en práctica mediante las administradoras de fondos de pen-siones (AFP) cubre sólo el área de pensiones y salud. Es decir, actúa como unsistema complementario del sistema de seguridad social y, de hecho, se acer-ca más (o está más identificado) a las técnicas y los fines que en última ins-tancia orientan a los seguros privados, por cuanto se aleja de los principiosdoctrinarios; en especial, de los relativos a la solidaridad y la universalidad,reduciendo su radio de acción a las contingencias de pensiones y salud. Igual-mente, limita la posibilidad de actuar como un factor de redistribución de larenta, tomando en cuenta, que la seguridad social debe ser considerada en suejercicio real como un conjunto de instituciones y mecanismos de solidari-dad colectiva.

También es importante señalar, que los dos sistemas tienen carácter obliga-torio y los efectos proyectados por la inflación, el desempleo y la globalizaciónse dejan sentir con la misma intensidad en ambos sistemas.

Sistema de Capitalización Individual y sus Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP)

Fortalezas

Las administradoras de fondos de pensiones, constituyen un importantemecanismo de ahorro social.

Para los países en vías de desarrollo, con bajos niveles de ahorro interno,esta vía (AFP) podría contribuir a un proceso rápido de acumulación de capital.

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El uso racional de los fondos de capitalización, podría ser destinado a me-jorar los índices de desarrollo económico y los niveles de bienestar social.

La cuantía del ahorro social acumulado y su racional uso, puede permitiramortiguar los efectos de la crisis monetaria, tanto nacional como internacional.

La administración racional de los fondos con reducidos niveles de riesgo(inflación, desempleo y turbulencia económica), podrían garantizar que el pagode las prestaciones sea completo y oportuno.

Debilidades

No se corresponden con los conceptos básicos de la seguridad social, puessi bien en casi todas las normas de los sistemas latinoamericanos en funciona-miento, se enuncian los principios doctrinarios, en la realidad no se cumplen.

Para financiar las pensiones y jubilaciones, en el caso del sistema dereparto solidario, los recursos disponibles dependerán de la masa salarial,más los aportes patronales, más los aportes del Estado, más la rentabilidadpor la inversión de los fondos. En el caso de capitalización individual, losrecursos disponibles dependerán básicamente de los aportes de los afiliados,más la rentabilidad de los fondos invertidos, descontando los costos adminis-trativos y las ganancias de las empresas administrativas.

En el sistema de capitalización individual se plantea el problema de la pocamadurez y estrechez del mercado de capitales, situación típica de los países envías de desarrollo.

De acuerdo con la Superintendencia de las Administradoras de Fondos dePensiones (AFP), para 1997 (Chile), el costo administrativo de éstas triplicabalos costos de una administración de un sistema de reparto e incluso, la de laadministración de los sistemas voluntarios de capitalización individual.

El sistema de capitalización individual (AFP) constituye una forma de aho-rro obligatorio que genera una corriente de recursos monetarios y éstos son ma-nejados en su mayoría por grupos del mercado mundial financiero, los cualesaprovechan además estos fondos para aumentar su gravitación en un alto núme-ro de sociedades anónimas abiertas.

En un fallo de la Corte Suprema de Justicia de Chile (1993), se deja cons-

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tancia de que las AFP realizan prácticas monopólicas y abusos de poder econó-mico, en la nominación de directores y en la administración de las sociedadesanónimas.

La concentración de capital, producto del uso de los recursos (ahorro so-cial) de los cotizantes en función de los intereses de determinados grupos econó-micos, genera delicados y preocupantes conflictos de intereses.

Los cotizantes que son los dueños del capital, no tienen injerencia algunaen el uso de sus recursos.

Tomando en cuenta que el objetivo de la pensión es garantizar un nivel deingreso al afiliado que cumple con los requisitos mínimos, pero el sistemade capitalización individual tiene limitaciones para poner en práctica losajustes de homologación. En cambio, el sistema de reparto solidario puedeincrementar la tasa de cotización, ampliar el período de calificación o recibiraportes especiales del fisco nacional.

La tasa fija como contribución al sistema de capitalización individual haceque tenga un efecto regresivo y ningún efecto redistribuidor.

Finalmente, parafraseando los elocuentes párrafos de Pierre Laroque yGeorges Frizdmann, del Tratado de Sociología del Trabajo: La SeguridadSocial se refiere primordialmente a las relaciones entre individuos o entregrupos y suscita relaciones colectivas que le confieren una dimensión socio-lógica..., la Seguridad Social consagra la existencia de la familia y la consi-dera como la unidad básica, estimando que ésta debe ser un instrumento decombate permanente. Es probable que sus avances y retrocesos comentadosy discutidos en parte, no tengan nada definitivo, porque estamos conscientesde su dinámica recurrente, así como de los cuantiosos intereses que siemprehan estado en juego en la promoción del bienestar social y lógicamente a losprofesionales que nos encontramos inmersos en estas acciones, nos resultaéticamente difícil colocarlos en un plano neutral.

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