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Las funciones del parlamento. Las funciones del congreso
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Notas preparadas por la Dra. María Alejandra Svetaz sobre artículos propios: “La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana” Serie Parlamentos y Democracia”Editado por Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Unión para la Promoción de la Democracia, OEA, 2001; "Práctica Parlamentaria" (coautora junto con Beatriz M. Grosso, Juan Estrada, Héctor Pérez Bourbon y Fermín Pedro Ubertone).
Editado por la Cámara de Diputados de la Nación, Bs.As., 1999.
Funciones del parlamento moderno
Los cuerpos legislativos modernos son órganos colegiados deliberativos con múltiples
funciones1.
Son órganos que deliberan para alcanzar un acuerdo racional, que no sea sólo la suma de
las preferencias individuales de sus miembros o de los sectores representados, sino que derive de
un debate público en el que se asegure la participación de todos y se promueva el interés general.
Son además órganos con multiplicidad de funciones. Si bien siguen siendo principalmente
elaboradores de leyes, ya que en ellos se debaten y adoptan las leyes que permiten la concreción
de un programa de gobierno, no es la función legislativa su principal función en la actualidad.
Ejercen una importantísima tarea de control, - garantizada por la existencia de una
oposición política libre -, para evitar la ilimitación del poder público (art. 29 CN2), y asegurar la
forma de republicana de gobierno en las provincias.3
La función de control se concreta en sus atribuciones de sanción del Presupuesto y control
de la ejecución presupuestaria, en cuestiones electorales (casos de acefalía, art. 88 CN), en la
admisión o rechazo de los motivos de dimisión del presidente de la Nación, en la recepción del
informe del presidente con motivo de la apertura anual de las sesiones del Congreso (art. 75 inc.
21 CN), en los pedidos de informes verbales y escritos a los funcionarios de gobierno acerca de la
implementación de políticas públicas, en las rendiciones de cuentas, juicio político y en la actuación
del Congreso como control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales,
económicos, financieros y operativos.
Compete a estos órganos originar o ejercer, según sea el caso,la función constituyente.
El Congreso Nacional, como ya han visto, es quien declara la necesidad de la reforma de la
Constitución Nacional (art. 30 CN). Por su parte y según el artículo 5º de la Carta Magna “Cada
provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo
1 En este documento cuando nos referimos a “órganos legislativos” incluimos al Congreso Nacional, las Legislaturas Provinciales y los Concejos Deliberantes. Ver Svetaz M. Alejandra, Grosso, Beatriz M.; Luna, Miguel A.; Pérez Bourbon, Héctor; Ubertone, Fermín; Técnica Legislativa, Ed. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 1998, página 165.2 La mayoría de los ejemplos que se utilizan en este capítulo se refieren a la Constitución Nacional (CN) y al Congreso Nacional, les invitamos a identificar similares supuestos en las Constituciones Provinciales, Cartas Orgánicas Municipales y legislación derivada de dichos cuerpos normativos. 3 Quiroga Lavié, Humberto, Lecciones de Derecho constitucional, Ed. Talleres Contacto Grafico SRL, Buenos Aires, 1995, pagina 161.
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Notas preparadas por la Dra. María Alejandra Svetaz sobre artículos propios: “La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana” Serie Parlamentos y Democracia”Editado por Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Unión para la Promoción de la Democracia, OEA, 2001; "Práctica Parlamentaria" (coautora junto con Beatriz M. Grosso, Juan Estrada, Héctor Pérez Bourbon y Fermín Pedro Ubertone).
Editado por la Cámara de Diputados de la Nación, Bs.As., 1999.
con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas
condiciones, el Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.
La declaración de la necesidad de la reforma de las constituciones provinciales corresponde a las
Legislaturas Provinciales (Constituciones provinciales de Buenos Aires artículos 207 a 209;
Córdoba artículo 196; Santa Fe artículos 114 a 116; Tierra del Fuego artículos 191 a 200).
Son, asimismo, órganos representativos de las diversas corrientes de opinión que
integran la sociedad política y permiten la intervención de los gobernados en las tareas de
gobierno. A su vez representan al gobierno ante los ciudadanos, colaborando en la construcción del
necesario consenso que legitima la decisión política.
Ciertamente, los Parlamentos4 no son hoy los supremos órganos representativos que
supieron ser en épocas en que se hacían públicas frases como: “El parlamento inglés puede
hacerlo todo, menos convertir un hombre en mujer o una mujer en hombre”, pero ello no significa
una mengua de su importancia, sino un replanteo del juego de equilibrio entre los poderes de
gobierno.
La relación de los órganos legislativos con la comunidad plantea hoy día exigencias muy
concretas como: disponer de oficinas de atención al ciudadano, proveer mecanismos que faciliten
la rendición de cuentas de los legisladores respecto de su actividad parlamentaria, generar las
condiciones y programas específicos que permitan al ciudadano estar en contacto con la actividad,
informado y con posibilidades de participar en el proceso de elaboración de normas (gobierno
electrónico, e- petitions, iniciativa popular). Y sobretodo disponer de facilidades edilicias e
informáticas para el acceso de personas discapacitadas.
4 En este documento usamos indistintamente las palabras “parlamento/s” y “congreso”. Si bien no son sinónimos, se utilizan como tales en el derecho latino. Bidegain señala con claridad la diferencia entre ambas instituciones, una referida al parlamento inglés y la otra al congreso norteamericano: “El Congreso hace la ley, cumple a través de sus comisiones, principalmente, la tarea técnica de redactar los proyectos. En los Parlamentos de tipo inglés, la facultad de iniciativa y enmienda está prácticamente delegada en el Gobierno y ello ocurre también en los Parlamentos continentales cuando las férreas mayorías o las crisis convierten al gobierno en líder de la acción legislativa. La clásica, nítida separación de los órganos supremos, se desdibuja en el régimen parlamentario”. Ver Bidegain, Carlos M., “Congreso y Parlamento”, en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Tomo XV, Buenos Aires, 1986, p. 16.
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Editado por la Cámara de Diputados de la Nación, Bs.As., 1999.
Participan activamente en la moderación de los conflictos sociales ya que actúan como
traductores de los conflictos existentes en la sociedad de forma que sean susceptibles de
resolución por medio de acciones políticas concretas5.
Cumplen también una función educadora eficaz facilitando a la ciudadanía la
comprensión de temas complejos que requieran de soluciones legislativas o de gobierno. Quien
mejor conoce una situación conflictiva y sus implicancias, más compromiso asume para su
resolución. El hombre común no invierte mayormente su tiempo en el análisis de la cuestiones que
hacen a las decisiones de gobierno, el Parlamento puede completar este vacío de conocimiento e
ilustrar sobre las alternativas.
Los órganos legislativos son ámbitos de formación de la dirigencia política. Son
espacios en los que conviven legisladores, dirigentes políticos, asesores, funcionarios y
ciudadanos que dialogan y arriban a consensos; donde los participantes están obligados a
informarse, a escuchar todos los argumentos y tomar decisiones en muy corto plazo sobre
innumerables y variados temas.
Por último, y siguiendo a Jorge H. Gentile6, identificamos como función de los órganos
legislativos la de velar por la ética pública a través de la sanción y control de implementación de
leyes sobre ética pública, su facultad de corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de
conducta en el ejercicio de funciones, la remoción o exclusión de sus miembros por inhabilidad
moral sobreviviente a su incorporación, el juicio político a los funcionarios de gobierno, la facultad
investigadora de sus comisiones.
1.1. Naturaleza política y técnica
Los órganos legislativos presentan una naturaleza dual que podemos describir como política y
técnica. “El Parlamento es un ente esencialmente político, pero además es un componente técnico
del gobierno moderno, independientemente de la forma que este gobierno adopte. El parlamento
tiene que decidir sobre aspectos importantes para el manejo de la vida pública; tiene que decidir
5Nina María Serafino Investigación y Análisis para los Parlamentos: Manual Práctico, traducido por Yanina Ruiz, Library of Congress, Estados Unidos de Norteamérica, página 5.6 Gentile, Jorge Horacio, Derecho Parlamentario, 2da ed. Actualizada, Editorial Ciudada Argentina, Buenos Aries – Madrid, 2008, pg.Editorial
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sobre presupuestos, desarrollo productivo, relaciones laborales y en general, sobre un contexto
muy amplio de materias que inciden sobre el curso estratégico de la sociedad y la eficiencia y
viabilidad del gobierno”. 7
La multiplicidad de funciones de los cuerpos legislativos y el procedimiento de deliberación
que utilizan requiere, en sus diferentes etapas de trámite, de información actualizada y en detalle,
así como de estructuras de asesoramiento profesionalizadas capaces de procesar dicha
información y responder a los diferentes interrogantes en forma oportuna, confiable y en formatos
adecuados, todo ello acompañado por un soporte tecnológico útil y moderno.
7 Santiago Escobar “La Asesoría Parlamentaria Externa en Chile” versión taquigráfica de la conferencia pronunciada en el Seminario “El Fortalecimiento del Poder Legislativo”, editado por Organización de Estados Americanos, Unidad para la Promoción de la Democracia y Centro de Estudios y Cooperación Legislativa (CECOL), 1997, página 87.
