Manual Parlamento

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ManualDEL PARLAMENTO

Csar Delgado Guembes

ManualDEL PARLAMENTO

Csar Delgado-Guembes


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MANUAL DEL PARLAMENTO

INTRODUCCIN AL ESTUDIO DEL

CONGRESO PERUANO


OFICIALA MAYOR

2012


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MANUAL DEL PARLAMENTO Lima, septiembre del 2012

OFICIALA MAYORCongreso de la RepblicaPlaza Bolvar s/n - Palacio LegislativoTelf.: 311-7777 anexo 7400/7686http://www.congreso.gob.pe

Primera edicin, septiembre 2012Tiraje: 2000 ejemplares

Cartula: La casa de la misericordia, de Giuseppe Mendiola, leo sobre lienzo (0,70x 1,40), 2012, depropiedad de Csar Delgado-Guembes.

Fotografa: Ivette FasheCartula: Angela Kuroiwa

Diseo, diagramacin e impresin: Tarea Asociacin Grfica EducativaPsje. Mara Auxiliadora 156 - Brea, Lima

ISBN: 978-612-45721-7-3Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2012-11942

El Congreso de la Repblica no se responsabiliza por el contenido, opiniones y comentariosvertidos por el autor del presente Manual.

Biblioteca del Congreso del Per343.333D51

Delgado-Guembes, CsarManual del parlamento : introduccin al estudio del CongresoPeruano / Csar Delgado-Guembes ; presentacin Vctor IslaRojas. Lima : Congreso de la Repblica, Oficiala Mayor, 2012.636 p. ; 24 cm.

ISBN: 978-612-45721-7-3

PODER LEGISLATIVO / PROCESO LEGISLATIVO /

PRCTICAS PARLAMENTARIAS / CONTROL DECONSTITUCIONALIDAD / CONTROL POLTICO /LEGISLADORES / DERECHO PARLAMENTARIO / PER

I. Isla Rojas, VctorI. Per. Congreso. Oficiala Mayor


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ndice

Presentacin 11

Introduccin 15

1. La institucin parlamentaria 22 1. Finalidad del parlamento 34 2. Misin del parlamento 36 3. Lmites de la accin del parlamento 39 4. Materia parlamentaria en la Constitucin y el Reglamento 41 5. La posicin del parlamento en el rgimen de gobierno peruano 45

2. Composicin y funciones del parlamento 48

6. Caractersticas y alcances del unicameralismo 50 7. Las reglas electorales y la composicin del parlamento 53 8. La eleccin y los requisitos de elegibilidad de los congresistas 58 9. Las funciones del parlamento 60

3. Los rganos 68 10. Protagonistas de la accin parlamentaria 69 11. El Pleno 70 12. Eleccin del Presidente del Congreso y de la Mesa Directiva 76 13. Funciones del Presidente del Congreso 85 14. La Mesa Directiva 96 15. Papel de la Mesa Directiva 98 16. El Consejo Directivo 111 17. La Junta de Portavoces 124 18. Los grupos parlamentarios 134 19. Facultades de los grupos parlamentarios 143 20. Tipos, misin y competencias de las Comisiones 145

21. La Comisin Permanente 166 22. Funciones de la Comisin Permanente 167 23. Los rganos del servicio parlamentario 168


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4. La instalacin del Congreso 171 24. Sede institucional e instalacin del Congreso 171 25. Funcionalidad de la instalacin del Congreso 182

26. Actos previos a la instalacin del Congreso 185 27. Naturaleza y objetivo de las Juntas Preparatorias 186 28. El procedimiento de instalacin de las Juntas Preparatorias 187 29. Presidencia de las Juntas Preparatorias 188 30. Naturaleza de la incorporacin 189 31. Procedimiento de incorporacin 190 32. Inicio del ejercicio de las funciones parlamentarias 192 33. El procedimiento de instalacin del Congreso 193 34. Las incompatibilidades y prohibiciones para el ejercicio de la

funcin parlamentaria 193

5. El estatuto parlamentario: las restricciones y las prerrogativasparlamentarias 200

35. Naturaleza del estatuto parlamentario 200 36. La dedicacin a tiempo completo 201 37. La irrenunciabilidad del mandato parlamentario 201 38. Las incompatibilidades y prohibiciones en el ejercicio de la

funcin parlamentaria 205

39. La relacin de representacin con los electores 208 40. Los lmites a la intermediacin del congresista 217 41. Naturaleza y tipos de prerrogativas parlamentarias 219 42. Inviolabilidad de la sede parlamentaria 219 43. Autonoma normativa 220 44. Autonoma administrativa 224 45. Autonoma presupuestaria 227 46. La no imperatividad del mandato 230 47. Los alcances de la inviolabilidad de voto y opinin 234 48. Los alcances de la inmunidad de proceso y de arresto 236 49. El levantamiento del fuero parlamentario 238 50. Los derechos y obligaciones funcionales 246

6. Estructura de las sesiones 253 51. Los perodos de sesiones durante el ao legislativo 253 52. Los alcances de las legislaturas 254 53. Convocatoria a legislatura extraordinaria 255 54. Agenda de las legislaturas extraordinarias 257 55. Tipos de sesiones 258 56. Materias tramitables en sesin 261


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7. Las reglas de debate 265 57. Titular en la conduccin del debate 265 58. Procedimiento para decidir la materia del debate 265

59. La materia del debate 268 60. Alcances de la intervencin en el debate 269 61. Procedencia de la interrupcin al orador 270 62. La alusin 272 63. La cuestin de orden 273 64. La cuestin previa 274 65. La guillotina 276 66. La mocin de cierre 276 67. El cuarto intermedio 277

68. El parntesis 279 69. La preferencia en el debate 280 70. Reapertura del debate 282

8. El planeamiento y la toma de decisiones 283 71. El Plan Estratgico y la Agenda Legislativa del Congreso 283 72. El qurum 285 73. Oportunidad de comprobacin del qurum 292 74. Las licencias y los titulares hbiles para votar 293

75. El voto del Presidente 296 76. Modos de votacin 307 77. La doble votacin 315 78. La rectificacin de la votacin 316 79. La reconsideracin de la votacin 317 80. Procedimiento para tramitar la reconsideracin 318 81. Lmite temporal para la reconsideracin 319

9. Los documentos parlamentarios 321 82. La Agenda 322 83. El Acta 323 84. El Diario de Debates 323 85. Naturaleza y requisitos de las proposiciones 324 86. Las Mociones de Orden del Da 326 87. Los pedidos 327 88. Naturaleza y requisitos de los dictmenes y de los informes 33010. La funcin legislativa 334 89. Las etapas en la aprobacin de la ley 337 90. Los proyectos de ley y de resolucin legislativa 341 91. Los requisitos para presentar proyectos de ley 343


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92. Materia excluida de competencia legislativa del Congreso 348 93. El estudio y evaluacin de las iniciativas presentadas 351 94. Marco y curso de accin de las Comisiones sobre los proyectos 354

95. El plazo para dictaminar 365 96. Oportunidad y extensin del debate 371 97. La materia en debate 374 98. Facultades del Presidente, miembros de comisin y otros

congresistas en los debates 376 99. Trmite de las modificaciones o adiciones a los proyectos 378 100. Doble votacin de los proyectos de ley, y su dispensa 380 101. Los proyectos sin debatir al final de un perodo 383 102. Revisin y redaccin de la Autgrafa de Ley 386

103. Procedimiento de reconsideracin sobre las observacionespresidenciales 392

104. Variantes tpicas y procesos legislativos especiales 393 105. Proceso de reforma constitucional 396 106. Proceso de aprobacin de tratados 399 107. Iniciativas ciudadanas. El proceso parlamentario de su

aprobacin 401

11. Los procedimientos de control 409

108. Concepto de control parlamentario 409 109. Naturaleza de la investidura 412 110. Objeto de la confianza y voto de la investidura 418 111. La censura al gabinete 423 112. El voto de confianza y la disolucin del Congreso 434 113. La interpelacin y la invitacin 436 114. Los pedidos de informes 442 115. La estacin de preguntas 452 116. La concurrencia ministerial por voluntad propia 456 117. La creacin de comisiones investigadoras 457 118. Atribuciones y lmites de las comisiones investigadoras 474 119. Concepto y naturaleza de la acusacin constitucional 483 120. Afinidades y diferencias entre el antejuicio y el juicio poltico 489 121. Procedimiento de las acusaciones constitucionales 494 122. El control de los actos normativos del Presidente de la Repblica 538 123. El control sobre la legislacin delegada 541 124. El control sobre los decretos de urgencia 544 125. El control sobre los tratados ejecutivos 546 126. El control sobre los estados de excepcin 551 127. La vacancia del Presidente de la Repblica 553 128. La Comisin de tica 555


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12. El procedimiento presupuestario 574 129. Concepto de presupuesto de la repblica 574 130. Papel del parlamento en el proceso presupuestario 575

131. Exclusin de iniciativa de los congresistas para aumentarel gasto pblico 577 132. Procedimiento de preparacin del presupuesto en el Congreso 579 133. Procedimiento de aprobacin del presupuesto de la repblica 580 134. Seguimiento y control de ejecucin del presupuesto de la

repblica 582

13. La funcin de designacin de funcionarios pblicos 587 135. Procedimientos especiales de ratificacin y nombramiento de

funcionarios pblicos 587

14. El servicio parlamentario 590 136. La finalidad del servicio parlamentario 590 137. Las principales reas del servicio parlamentario 598 138. El papel del Oficial Mayor 601 139. Nominalidad y operacin marginal del Estatuto del Servicio

Parlamentario 605

Eplogo 620


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Presentacin

Poner esta introduccin al estudio del Congreso peruano -que en realidadconstituye elManual del Parlamento-al alcance del pblico en general y en especialde quienes protagonizan o interactan en los procesos parlamentarios, constituye

una forma de elevar la calidad del juicio y de la opinin poltica, as como demejorar la percepcin que sobre la actividad del Congreso se forman muchasveces quienes analizan, comentan o estudian su desempeo y sus resultados.

El Manual del Parlamento que el lector tiene en sus manos, es parte de unesfuerzo desplegado en dos frentes principales. Por un lado, esta introduccin alestudio del Congreso peruano se publica gracias al apoyo decidido y el generosofinanciamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para elDesarrollo AECID, que deja as testimonio de su compromiso con una causa

compartida con el propio Congreso peruano, como es el fortalecimiento de lainstitucionalidad del rgano representativo del Estado por excelencia, que es elparlamento. Las democracias modernas difcilmente pueden comprenderse sinel reconocimiento de mnimos representativos de la voluntad soberana de larepblica.

La sola voluntad poltica de la representacin popular no es garanta deldesarrollo institucional del Estado ante el cual la representacin ejercita elmandato electoral. La voluntad poltica se ejercita segn la cultura institucional

que define la regularidad y estabilidad poltica del pas. La conviccin en elejercicio institucionalizado del poder es parte del acervo poltico mediante el cualse afirman los valores democrticos de nuestra sociedad, y esa misma conviccines la que se concreta de modo prctico en el auspicio que la cooperacin espaolaexpresa mediante el auspicio de esta publicacin.

Al esfuerzo y compromiso antes sealado se suma la labor que ha correspondidoal autor de esta obra. Csar Delgado-Guembes es un antiguo funcionario delCongreso peruano, que adems se desempea como profesor universitario

e investigador de la normatividad, gestin, procesos, experiencia y culturaparlamentaria. En esteManualel autor compendia de modo general y panormicola explicacin de la organizacin y de los distintos procesos parlamentarios, perotambin incluye sus apreciaciones y juicios sobre la experiencia de una y otros.


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En este sentido, la obra es resultado de la reflexin cultivada, casi annimamente,durante una larga y exitosa trayectoria como funcionario del Congreso de laRepblica y, por lo tanto, como depositario de parte de la memoria y tradiciones

institucionales que los miembros del servicio parlamentario peruano tienen lamisin de preservar corporativamente.

Cul es el mrito y utilidad de esta publicacin? El principal es la difusin dela vida parlamentaria, de sus procesos, organizacin y desempeo. Pero ademsaporta la exposicin e interpretacin de las reglas que rigen y ordenan el trabajoparlamentario en general y la apreciacin crtica de su vigencia concreta y prctica.No es slo un compendio exegtico de reglas, sino que incluye la presentacinde los diversos modos en los que el Congreso ha entendido y aplicado de manera

efectiva sus procesos, desde la perspectiva reflexiva, crtica y personal del autor. Ahreside el valor especial de un trabajo integral y sistemtico con el que se introduceal lector no slo al derecho formal y estricto que rige la actividad parlamentaria,sino tambin al acervo y repertorio cultural con el que los operadores de losprocesos crean y construyen la representacin poltica de la colectividad.

El estudio y la lectura atenta de este texto podrn ser de singular utilidad a lacomunidad y, por cierto, servir de apoyo e ilustracin a quienes intervienenen diversidad de competencias en los procesos parlamentarios. El ciudadano

mejora la calidad de su vida poltica cuando se documenta y cuando aumentasu comprensin del fenmeno representativo al que da origen y respalda con elmandato que genera con su voto.

El discurso poltico de la comunidad se fortalece cuando los ciudadanos opinaninformada y sustentadamente sobre los acontecimientos que protagonizanquienes los representamos. Esta dimensin es especialmente importante envista del predominio generalizado de juicios que se expresan sin la adecuadacomprensin de la realidad sobre la que se emiten, en particular en vista del

abuso de valoraciones que se expresan a partir de percepciones insuficientementerespaldadas en los hechos ni en el conocimiento de las reglas y de los procesos querigen la actividad representativa.

Las encuestas de opinin slo describen y expresan los sentimientos o lastendencias generalmente tangenciales o epidrmicas de las personas a las que seconsulta, y se toman como muestra representativa. Si en vez de esos sentimientoso tendencias, el encuestado tiene informacin y elementos de juicio para nutrirsu evaluacin de los hechos que tienen lugar en el Congreso, es esperable no slo

niveles ptimos del juicio ciudadano y meditico, sino tambin la revaloracin dela actividad representativa y democrtica del Estado. Hacia ese objetivo se orientala decisin de publicar y difundir con criterio crtico y reflexivo el panoramaintegral de la organizacin y de los procesos parlamentarios.


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Explicar, compartir y reflexionar sobre la vivencia parlamentaria es por ellouna forma de aumentar valor a la calidad de la ciudadana, pero tambin demejorar las capacidades de quien acta desde una posicin o rol funcional en la

organizacin parlamentaria. En consecuencia, as como el observador informadodel desempeo, o de las mltiples facetas de la intervencin poltica, contribuyeen el desarrollo de una consciencia y autoestima pblica desde la cual es posiblerazonar documentadamente la accin estatal, es igualmente un beneficio polticotangible que el discurso parlamentario mejora cuando la experiencia de losrepresentantes se apoya en la comprensin reflexiva de los principios, de las normasy de los usos mediante los cuales se debate y decide el ejercicio democrtico delpoder que confa la ciudadana a sus representantes.

Es con esta finalidad, y con estas expectativas, que me complazco y expreso misatisfaccin en presentar un trabajo como ste, que fue posible y se ha desarrollado,como est dicho, tanto gracias a la generosidad de la Agencia Espaola deCooperacin Internacional para el Desarrollo, como al compromiso de undistinguido integrante del servicio parlamentario peruano. Tengo la certeza queeste trabajo ser de significativa ayuda para reafirmar los valores que simboliza ytiene la histrica misin de preservar el parlamento en el Per, a la vez que expresomis votos personales porque producciones como sta constituyan un referente yuna fuente de consulta para posteriores esfuerzos en la reflexin acadmica de

nuestra patria.

VCTORISLAROJASPresidente del Congreso de la Repblica


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Introduccin

olle, lege

Slo soy un simulacro de representante del Per,y juzgo que el Congreso slo es un simulacro

Mariano Jos de Arce Bedrigal

Este es un trabajo compilatorio de notas y apreciaciones generales en las que sedesarrollan temas asociados a la prctica y a la vida parlamentaria peruana, conniveles diferentes de profundidad y atencin. Quiz no sea un Manual en el sentidopleno, ni como se acostumbra a concebrselos entre los entendidos en publicacionesacadmicas. Lleva, a pesar de ello, esa denominacin, por la facilidad que significaconocerlo por un nombre de recuerdo simple y sencillo. Es, en realidad, una versinampliada del texto que en los aos 1995 y 1997 public Apoyo de un opsculodenominado Congreso. Procedimientos internoscuyo objetivo era facilitar de modo

breve y directo respuestas a preguntas bsicas y elementales que la ciudadana podratener respecto de los distintos procesos parlamentarios.

Para anticipar el natural desencanto de quienes busquen aportes en las dimensionesrigurosas del trabajo acadmico, el autor declara que sta no es propiamente unamonografa, como suelen entenderlo quienes tienen el propsito de ahondar encuestiones dirigidas a un pblico fundamentalmente universitario, ni es tampoco unainvestigacin especializada que observe los parmetros metodolgicos, las premisas,lmites o confines de una disciplina en particular. En ese sentido, por el contrario,desafa el estndar con el que se miden las contribuciones en la investigacin y elpensamiento acadmico, porque sin negar uno ni otro opta por no amoldarse a lapauta de calidad y valor normalizados en los cursos universitarios.

Sin dificultad alguna el lector advertir que estas reflexiones no se sustentan en loque suele conocerse por la doxografa, es decir, en la opinin de especialistas sobrela materia, y que esta obra carece tanto de las referencias bibliogrficas como delas notas a pie de pgina, que son un requisito exigido en cualquier publicacin

que se precie de seria entre los profesores o investigadores de cualquier disciplinauniversitaria. El autor tiene consciencia que incumple con ese requisito y por elloacepta con consciencia plena que un trabajo como ste no merezca el aprecio ni elreconocimiento de epistemlogos ni metodlogos en investigacin cientfica.


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El Manual del Parlamento que se publica en esta edicin consiste en planteamientosque resultan de la observacin y de la reflexin propiamente empricas del sujetoque las plantea y propone desde la experiencia y sobre su experiencia de vida en el

Congreso del Per; la observacin de hechos y experiencias transcurridos durante laproximidad de tres dcadas del autor a la institucin parlamentaria; y reflexiones yjuicios sobre las prcticas y conceptos en los que se cree encontrar mayor fidelidadal orden que el autor aprendi del consejo de quienes lo precedieron en los distintospuestos en los que ha servido profesionalmente al rgimen parlamentario peruano.La simplicidad de esta perspectiva justifica la pretensin del ttulo.

Se plantea como una introduccin, a ttulo de adelanto o avance provisional enla explicacin sobre qu es, para qu sirve, cmo funciona y por qu pasa lo que

asombra a tantos en el parlamento peruano. Es consecuencia de la urgencia y apremioque asalta al autor y su curiosidad por las incoherencias o contradicciones que haexperimentado en su participacin en la actividad parlamentaria, o en las opinionesque ha escuchado y constatado en la diversidad de contextos pblicos y privadospor los que ha transcurrido su experiencia personal. No es una reflexin profunda niacabada sobre lo que otros observadores o investigadores han propuesto y aportado.Son por eso bsicamente apuntes preliminares que se desarrollan conforme a laestructura y los procesos elementales de la organizacin y el desempeo funcionaldel Congreso peruano.

La virtud principal que se pretende conseguir con este trabajo es la presentacinrazonable y temticamente organizada de un conjunto de temas relevantes a laorganizacin y funcionamiento del Congreso peruano. Su naturaleza es introductoria,en el sentido que presenta y compendia cuestiones relativas a una misma materiadesde una perspectiva integral y, a la vez, bsica. Son apuntes sobre la lgica delorden parlamentario, y sobre la dinmica concreta de su operacin.

En sus orgenes, las reglas segn las cuales las asambleas tramitaban las iniciativas,propuestas, debates y votaciones se conoci como el modus tenendi parlamentum, y,cuando esos modos de atender el parlamento se consignaban en pautas prcticas deprobada efectividad, la inscripcin de las mismas en un texto escrito se conoca comoel ordo parlamenti. En este compendio de reflexiones se presentan los comentarios alordenamiento peruano desde la perspectiva de quien ha recibido la tradicin sobrelos sentidos y finalidades de la existencia del Congreso nacional. Por esta raznse fundan en una dimensin testimonial y parcializada, no en la supuesta mayorautoridad tica ni poltica para definir qu es lo correcto ni vlido, ni en la supuestamayor competencia tcnica para establecer qu es lo aceptable o sustentable. Sonpropuestas dirigidas al lector para que opte entre el mantenimiento de sentidoshistricamente transmitidos, o la innovacin de significados novedosos que notraicionen la razn de ser de la asamblea representativa del Per.


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I

En este sentido, probablemente algunos de los comentarios y apreciaciones del autorconstituyan material que provoque contrariedad en quien espere encontrarse con unManual para aprender cules son las reglas, cmo son los procesos y qu significan

algunos trminos propios de lo que algunos llaman la hermenutica parlamentaria. Ladimensin emocional que forma parte de la humanidad mancha la razn discursiva,y, por esta razn, no es posible el desapego total del afecto en la racionalidad del sujetoque narra las realidades que emergen o irrumpen sbitamente durante su existencia.La ausencia de imparcialidad, objetividad y neutralidad del sujeto coexisten en lapresentacin de estas reflexiones, porque se opta deliberadamente por la confesiny la denuncia de lo que indigna, irrita e inflama, tanto como de lo que conmuevela pasin o compromisos de quien escribe desde la vida y la experiencia en la vidaactiva y en la obra cotidiana de una parte del Estado y de la sociedad peruanos.

El testimonio de la realidad, como lo dijo alguna vez Dostoiewski, tiene unadimensin fantstica (l deca, mas bien, que nada hay tan fantstico como larealidad), por eso la experiencia desde la que ha nacido este largo relato entredoctrinario y descriptivo, ha sido una experiencia salpicada de compensaciones enmedio de desencantos, de horrores entre depresivos y persecutorios y de vivenciaspoco menos que fronterizamente delirantes de la vida parlamentaria. Cmo podrala razn permanecer inmune y rozagante de salud en medio de amenazas marginalesprximas a las que suceden en un sanatorio mental.

En el corazn de la accin parlamentaria toma cuerpo la eleccin que cada generaciny perodo parlamentario hace suya respecto al papel que el Estado, ante el cual losrepresentantes actan por mandato popular, afirma cunto gobierno, cunto orden ycunta autoridad tiene el Per, y cmo equilibra el gobierno, el orden y la autoridadcon las exigencias de libertad que el soberano merece respecto del Estado. La viejacuestin que reside en la existencia misma del poder estatal, sin cuya presencia nohay garanta de convivencia, derechos, ni orden posible para los ciudadanos; pero concuya intervencin desmesurada los daos ocasionados a la libertad de la repblicapodran ser mayores. Son esos mismos mnimos razonables e indispensables de ordenlos que justifican el lmite para la sola voluntad, criterio o sentido comn de losrepresentantes que, cuando descuidan las naturales limitaciones de la temporalidad ycontingencias del mandato recibido, terminan abusando y apropindose de un poderque no ejercitan como titulares sino como custodios y guardianes del soberano.

El propsito es aprovechar la observacin, la experiencia acumulada y los juiciosmadurados en el tiempo para compartirlos y comunicarlos. Existe un propsitodidctico y tambin poltico, porque, primero, se trata de explicar y difundir loaprendido y pensado por el autor de la manera ms general entre quienes tuvieranla necesidad, disposicin, inters o voluntad de encontrar significados y sentidosrespecto al funcionamiento prctico o normativo de la institucin que mayor


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gravitacin tiene para quien debe confiar su voto en quien cree que lo sabrrepresentar en el Estado. Por eso tambin existe un propsito poltico, porque, ensegundo lugar, con estos planteamientos introductorios al estudio del parlamento

peruano se abriga la pretensin de establecer bases comunes y centrales para que elCongreso se dirija efectivamente hacia el objetivo que le corresponde en la confianzadel ciudadano, quien espera una representacin idnea, valiosa y efectiva.

No es un trabajo corto, pero tampoco es un tratado sobre el Congreso. Tiene elvolumen que el autor ha necesitado para explicar los aspectos generales ms relevantesa la actividad y a la cultura del parlamento peruano. En este sentido, las explicacionesno pretenden ni aspiran a la imparcialidad ni a la cobertura o profundidadenciclopdica. Quien escribe comparte la experiencia en la cual encuentra mnimos

de sentido y de significacin a partir de sus propias convicciones, perspectivas yvisin de la realidad parlamentaria. Por ello, estos estudios introductorios tienenuna dimensin testimonial que el autor no elude sino que confiesa, precisamenteen nombre del partido que toma a favor de la institucin parlamentaria, en lacual ha desarrollado prcticamente toda su vida profesional. De ah se deriva elcarcter profesional del producto que se entrega, porque resulta del acto de fe enel parlamento cuya problemtica, ideales y malestar, es una malla tejida en el metalardiente de su propia vida personal.

La finalidad es preparar una base comn de comprensin de los insuficientementeconocidos y comprendidos aspectos tcnicos del funcionamiento u operacinde la representacin en el Estado, con la meta de hacerlos ms accesibles. Confrecuencia se obvia el necesario esfuerzo de comprender los procesos parlamentariosy, desafortunadamente, no menos infrecuentes son los casos en los que los propiosrepresentantes que protagonizan dichos procesos, tampoco saben explicarlos conconviccin, claridad ni suficiencia en las oportunidades en que los sucesos que en lse desarrollan exigen que la opinin pblica los observe y detenga sus miradas.

Muchos errores de percepcin en que incurre la cobertura meditica y que luegolos sondeos de opinin registran como tendencia en la opinin pblica, quedaranenmendados si los propios congresistas tuvieran la capacidad de explicar qu esy para qu existe polticamente el parlamento, cules son sus objetivos y metas,cules son sus funciones, y qu productos y resultados es plausible exigirle alequipo de representantes que forma parte del Estado, con los perfiles y capacidadesque los partidos y la ciudadana eligen. La informacin necesaria para orientar ypara formar la consciencia poltica del Per permite la realizacin de la crticainformada y madura. De ah que el parlamento peruano sea vctima de un sistemadesinformado y donde la comunicacin no es el eficiente remedio para explicarsus operaciones y sus productos.


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Es esta ltima razn por la que esta introduccin al estudio del Congreso peruanopuede ser de utilidad en particular, en primer lugar, a ttulo de diagnstico, paraquienes creen que el Congreso es til y que es necesario, porque muestra qu ocurre

y qu puede o debe enmendarse; y por eso este texto encara, denuncia y seala conel ndice lo que debe corregirse tanto como defiende lo que mal e insustentadamentese critica o desprecia. En segundo lugar, puede ser de utilidad para los propiosrepresentantes y al personal que los asiste de manera directa e inmediata, si unoy otro comprometieran parte de su tiempo a conocer su naturaleza y procesos, ya tratar de poner en prctica las actitudes necesarias para su defensa. Y tambinpuede ser til para quienes deben coordinar con los representantes la presentacinde sus reclamos o la explicacin de sus intereses, que en muchos casos con su presintuercen el sentido de la actividad funcional del Congreso.

Los periodistas, reporteros y comunicadores en general que cubren la actividadcotidiana del Congreso ganaran significativamente con la lectura detenida de estetexto (si consiguen vencer la tirana de la urgencia y la frivolidad de la coberturafcil y superficial de los incidentes coyunturales), porque les permitira entrevistar,comentar o cubrir la ocurrencia de sucesos parlamentarios con mayor fundamentoy preparacin. Es parte capital del ejercicio de la libertad de expresin e informacinla obligacin de quien cubre la noticia con el objeto de contribuir a formar unaopinin pblica ilustrada. Carecer del fundamento causa el efecto inverso, porque

reproduce la ignorancia y el prejuicio entre la ciudadana.

El impacto de la cobertura informada de sucesos acontecidos en el parlamentoes amplio e intenso, pero la desinformacin o informacin parcial o defectuosatambin genera consecuencias polticas catastrficas por la extensin pblica querepresenta los juicios que favorece o a los que induce como resultado de la malainformacin del periodismo que cubre con ligereza, prejuicio o superficialidad laaccin que toma lugar en el parlamento. Si el papel educativo o formador que tienenlos medios no se ejercita responsablemente, y si los comunicadores comunicanmal porque no conocen debidamente las instituciones sobre las que reportan, loseducadores o formadores de opinin incurren en serio peligro pblico. El daopuede ser tan grave que no sera slo metafrica la expresin que calificara dedelictiva la actividad periodstica que inoculara en las percepciones u opiniones de laciudadana conceptos o preconcepciones errneas debido, fundamentalmente, a laignorancia que los comunicadores tienen sobre la naturaleza, rol y alcances efectivosde las instituciones cuyo funcionamiento o accin cubren en las noticias que dan alpblico en general.

Pero adems de la utilidad que pueden encontrar en esta coleccin introductoria denotas los congresistas, asesores y comunicadores, la generalidad con que se cubrenlos temas no supondr perjuicio ni dejar insatisfechos a los especialistas, analistas,


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abogados, ni a quienes se ocupan en el estudio de las instituciones polticas confines acadmicos. No precisamente porque, como ya se adelant, se use unaperspectiva tpicamente acadmica en el desarrollo de este texto, porque no es el

caso, sino, primero, porque el material cubierto se presenta desde la perspectivade la observacin emprica directa recogida y narrada por quien ha permanecidoen proximidad inmediata a su desarrollo durante ms de tres dcadas, y desde laexperiencia tambin de quien participa de modo inmediato en el funcionamiento yen el quehacer parlamentario.

Es y constituye, por lo tanto, material testimonial de valor y carcter empricoque se pone a disposicin del anlisis universitario, con la calidad de piezaetnogrfica, con el aadido de las apreciaciones y juicios del autor. Pero adems

puede tener tambin utilidad y valor para el pblico de la academia, porque enlas aulas universitarias el funcionamiento y los procesos parlamentarios no sellegan a exponer ni explicar adecuadamente en los cursos que suelen impartirseen las aulas, o se lo hace a partir de un aparato o marco crtico inadecuado paracomprender los valores y el orden en los que se fundan la experiencia y los procesosparlamentarios. De ah que no resulte una pretensin infundada que se trate deun texto con el que se facilite la afirmacin y fortalecimiento de la ciudadana dequienes se forman en los niveles superiores de instruccin.

Por las razones anteriores es posible deducir que este Manual tambin puedaservir como un documento de autoayuda para quienes necesitan dirigir y enfocarproblemas polticos a partir del modelo representativo de nuestra democracia.Carecer de informacin directa sobre la dinmica del trabajo parlamentario causade hecho serias deficiencias en la capacidad ciudadana de nuestros estudiantes, nomenos que en la de quienes se desempean como sus maestros.

El beneficio final que se espera proporcionar, en consecuencia, es la disminucin dela brecha creciente entre el juicio sobre el desempeo del Congreso, y la comprensinde las razones por las cuales en el Congreso ocurre lo que ocurre. Si bien existen casosprecisos en los que el inadecuado desempeo marcar ineficiencias o performancesinjustificables, existe un amplio espacio de incomprensin que est condicionadoo por la insuficiente comprensin de la lgica material del sistema electoral yrepresentativo de nuestro rgimen poltico y parlamentario, o de la naturaleza yalcances propios de la cultura histrica u organizacional y de las normas y prcticasparlamentarias.

Acceder a versiones como la que se comparte en los apuntes de este Manual suponetener en cuenta datos adicionales que suelen pasarse por alto y que pueden significarla diferencia entre ideas preconcebidas y desinformadas, y juicios razonablementeemitidos con conocimiento de los contextos de la performance representativa en


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el parlamento peruano. El descuido por la elaboracin de juicios informados, enparticular cuando los juicios se refieren a temas que conciernen al espacio polticoy de nuestra ciudadana, puede ser causa del agravamiento de problemas polticos

y colectivos adicionales a los que ya existen en el difcil e insatisfactoriamentecomprendido ejercicio de la representacin popular.

Este Manual pretende por eso exponer mnimos de una compilacin integral dematerias que merecen revisin antes de analizar pblicamente los desempeosdel Congreso. La omisin de estos mnimos suele causar dao inmenso en laopinin pblica porque el desconocimiento de las bases del orden y de las prcticasparlamentarias conduce a la emisin de juicios y de opiniones sin el adecuadofundamento sobre el por qu, el para qu, el qu, el cundo y el cmo de los procesos

parlamentarios.

La falta de homogeneidad y los desiguales niveles de profundidad observados en lacobertura de los diversos tpicos que comprenden este Manual introductorio tienencomo sustento el distinto grado de desarrollo prctico de las materias, o la diversaimportancia que tiene su manejo en la gestin de los procesos parlamentarios. Elpropsito ha sido presentar los temas segn el mayor o menor desarrollo e intersque ellos han tenido en nuestra historia reciente, para contar de este modo con unasuerte de lo que abusiva o pretensiosamente cabra llamar el estado del arteen la

institucin parlamentaria, pero un estado que se elabora a partir de la libre asociacinde ideas y la atencin flotante de quien introduce en su reflexin percepciones quese expresan desde los incontenibles automatismos del inconsciente colectivo del queel autor es, sin duda, slo un sntoma.

No puede, por ltimo, dejar de mencionarse, sin embargo, que un referente delautor fue el libro escrito a fines del siglo XIX por un antepasado, su tatarabuelo, elcoronel del ejrcito don Jos Luis Torres, cuando luego de los sucesivos conflictostanto internos como internacionales que confront el Per era necesario crear unadoctrina sobre patriotismo y ciudadana en medio de las opciones autoritarias yliberales, conservadoras y democrticas, durante la segunda mitad del siglo XIX.Esa obra que, aunque modesta, su finalidad y logros pedaggicos son no obstanteinjustamente olvidados, es el Catecismo patriticoque se public a fines de 1880. EsteManual del Parlamento se prepar con la misma inspiracin fundamentalmentedoctrinaria, catequtica y, por ello, no menos igualmente poltica, con el objetivo-no de pontificar sobre el deber ser de la representacin-, sino fundamentalmentepor el deber patritico de apoyar en la orientacin que sera deseable adoptara elparlamento peruano en el horizonte de la gestin de sus emprendimientos y en loshbitos que deben mantenerse en el desarrollo de sus actividades cotidianas.


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1. La institucin parlamentaria

El Per es una sociedad a la que su sentido, su razn de ser, su historia y avataresde sus instituciones le ha sido poco familiar. Sin dejar de estar presente en laretrica del discurso oficial, acadmico o meditico, la narrativa institucional queda

descompensada con severos recesos en la dimensin concreta de la poltica de lasexperiencias. El Per no cuenta con una existencia institucional saludable, y muchomenos robusta, en el plano concreto. Esta aseveracin es tanto ms dramtica yostensible en el caso de la institucin parlamentaria.

En el Per, a partir de la segunda mitad del siglo XX las conductas no anudan ni sujetanla vida de los protagonistas u operadores polticos a la narrativa de los propsitos,los deseos y las intenciones que se proclaman desde los foros y las tribunas pblicos.Los hechos y las conductas padecen de parsimonia y desaceleracin continuos. No

son infrecuentes los casos en los que los actores de los procesos polticos tienenuna actitud ambivalente ante las instituciones y la institucionalidad de los procesospolticos, porque truecan su apoyo a la institucionalidad en oposicin a la mismacuando su lgica les es adversa. El doble y pragmtico discurso de los operadorespolticos expresa la autntica falta de conviccin en cualquier principio que no seael de la conveniencia y uso de las reglas para maximizar beneficios particulares ogrupales, en vez del respeto de las reglas delfair playinstitucional.

El cinismo se instala progresivamente en el eje de la identidad de los operadorescuando deben negar las banderas que alguna vez les valieron como argumento debatalla. La tica pragmtica corroe y corrompe la racionalidad de los altruismosinstitucionales alguna vez exigidos para otros. Cuando el poder se hace prximoy se lo detenta no se vacila en desconocer los principios a los que alguna vez seapel como criterio de orden y de virtud. En el fondo del alma del hombre anidannichos de inconsistencia, de falsedad, y de mentira. Lo grave, sin embargo, no eshacer lo contrario a lo que alguna vez se critic, sino negarlo y no explicar, aclararni excusarse por el repentino cambio de ciento ochenta grados en la valoracin delos principios y de las instituciones. El doblez es, en estos casos, el deporte mejorpracticado por quienes alguna vez exigieron tica poltica para luego comportarsesegn la lgica hedonista del goce absoluto del poder cuando lo alcanzan.


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Adems de las asincronas y ambivalencias operativas que se instalan en los actoresdel poder y de las instituciones entre la esencia y la praxis, tica y poltica, entre eldiscurso y las conductas, en el capital humano de la sociedad tampoco se encuentran

muchas reservas morales. A fines del siglo pasado e inicios del presente, los ltimosdesarrollos de la tecnologa de la informacin y comunicaciones digitales, ha aceleradoel ritmo de vida, y cada ciudadano, en particular quienes viven en la metrpoliy en zonas urbanas, ha impreso en sus experiencias una dinmica y formas decomunicacin que lo lleva a adelgazar su concernimiento y preocupacin por temasde importancia colectiva y comunitaria. A menor inters en la dimensin pblicade la vida comunitaria, mayor el cinismo y menor la disposicin para combatir losmales a los que, por el contrario, se resigna la poblacin con actitud pasiva, tolerante,flexible y complaciente respecto de males colectivos que exigen enmienda. Pareciera

que al terminar de atender las demandas propias de la sobrevivencia individualquedara poco tiempo y energas luego de las actividades que diariamente emprendeen la velocidad de su trajn cotidiano.

El trasiego y la aceleracin indetenible de la actividad individual y colectiva, demodo singular en las grandes urbes, ha convertido al sujeto humano en un circuitode espasmos automticos. El nuevo tipo de sujeto guarda escaso inters en cultivar ypracticar su identidad ciudadana. Se desarrolla conforme a la qumica de impulsosagitados de conexiones con imgenes y pantallas que saturan su reflexividad. Su

capacidad organizativa no reserva espacio adecuado para la integracin de suspensamientos y sus actos en una identidad adecuadamente cohesionada e integradade s mismo.

Cada sujeto es distinto segn los diferentes escenarios en los que transcurre y operasu interaccin social. Representa roles que lo fragmentan sin que haya logradoconservar una reserva mnima e indispensable de tiempo para cuestionar y paraexaminar las distintas vidas que experimenta en la linealidad de su existencia. Entrminos elctricos la experiencia del sujeto contemporneo en el Per, como enla mayora de grandes urbes, expresa una sucesin seriada de cortocircuitos queguillotinan la relacin de continuidad entre la vida ntima o privada, y la carnecolectiva de lo que debiramos sin exceso poder llamar el cuerpo de nuestra comnunidad, nuestra comunidad.

En los bolsones o paquetes de identidades fragmentarias que conviven en el mismosujeto cada uno afirma estndares diversos y en muchos casos de escasa comunicacinentre s. Y adems cada sujeto se imagina aislado en la bsqueda de sus propiosxitos, placeres, rutinas o bienestar, como si la sumatoria de los bienes atomizadosde los individuos equivaliese a la felicidad y xitos del colectivo en que fsicamenteconvivimos. De un estilo de vida semejante es posible deducir que el nivel de saludmental propio de ese tipo de sujeto est decisivamente afectado. El orden que una


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vez conocimos antes de la revolucin tecnolgica de fines del siglo XX ha quedadosepultado, y con ese orden la calma y la paciencia para encontrarnos con otros y connosotros mismos.

La constatacin de ese dficit hace tanto ms urgente la exigencia de detenernospara volvernos a encontrar como sujetos integrados y ciudadanos de comunidadesmental, tica y polticamente ms sanas. El malestar colectivo demanda nuestrareflexin sobre los nuevos caminos de higiene poltica en nuestra existencia yexperiencia cotidiana. Parte de esa higiene consiste en reconocernos en la deuda quetenemos para afirmar un proyecto colectivo. Esto es, un proyecto que estructuree institucionalice el desorden de horizontes hacia el que el individualismo y elatomismo prctico y concreto de nuestras vidas nos arrastra.

Es por eso que, en contextos fronterizos como los que afectan al ser humanocontemporneo, no es difcil imaginar que pensar o dedicar el tiempo a la fantasao a la vivencia de las instituciones para ese sujeto pueda consistir en una tareasubversiva, clandestina, subterrnea o conspiradora que, adems, logra incomodarloen la acelerada y mecnica rutina de su aletargamiento. El parlamento no encajade modo natural en el encuadre telemtico de la experiencia subjetiva, y quienesaprendieron a ser y a existir bajo el paradigma anterior al de la era tecnolgica actualexpresan nuestro trastorno emocional y padecen la angustia del vaco porque la

sucesin generacional ha rasgado la esencia que envolva sus certezas.

Las cosas ya no son ms las mismas y la volatilidad de los vnculos ha fabricadoun distinto tipo de individuo que desconoce las races histricas del cuerpo y delespritu poltico. La preocupacin por aspectos, cuestiones o problemas propiamentecolectivos suele, en el mejor de los casos, reducirse a materias de malestar o inseguridadciudadana (asaltos, accidentes vehiculares, homicidios, etc.), o a la insignificancia desucesos propios de la farndula, o sucesos por naturaleza serios que se trivializan. Elimpacto de los medios de comunicacin masiva ha impactado decisivamente en laformacin de la consciencia individual. En una sociedad en la que se esperaba quelos medios formaran la consciencia hoy se han convertido en la causa privilegiadade nuestro mal poltico. En especial cuando, en las simas de su desesperacin, lospolticos miden su efectividad no por el bienestar efectivo que procuran con suaccin sino por el rating con que medios y encuestadoras de opinin valoran lapercepcin y opinin de viandantes en las hiperavenidas de la desinformacin. Laimagen impera y las realidades se empantanan en la cinaga de la ignorancia.

El rgimen poltico no ha quedado inmune frente al impacto de los medios, queno slo dominan y cuentan con una esfera singular y una cuota muy importantede poder, sino que han afectado de modo sustantivo el modelo y el estilo poltico.Bernard Stiegler habla por eso de la telecracia como forma paralela y viral de


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organizacin poltica. Una forma que, por su capacidad de penetracin en la vidade las personas, ha convertido la participacin democrtica en la organizacinrepublicana de la comunidad en una forma oligoplica de concentracin de la

capacidad de dirigir la agenda del pas en grados, magnitud e intensidad tales quecuenta con la difcilmente cuestionable posibilidad de imponer contenidos en elpoder de eleccin de la ciudadana. Hablar de telecracia como forma dominantede organizacin del poder es sealar dnde est el dominio y dnde est el centrohegemnico desde y alrededor del cual se dirige y orienta las polticas pblicas en lasociedad de inicios del siglo XXI.

Uno de los grandes efectos del modelo telecrticodominante es la inversin quecausa en una dimensin inherente al poder y al gobierno. Hoy las minoras

telecrticas, integradas por el complejo de intereses compartidos entre los empresariosde la industria meditica y los propios hombres de prensa, se han convertido en

jurisdicciones despticas que reparten y administran segn sus limitadas y subjetivaspercepciones e intereses la justicia del reconocimiento y de la fama, o las sancionesinquisitoriales del sepultamiento y la condena pblicos a quienes les bajan el dedo delfavor pblico. Es en los medios de comunicacin donde se define la agenda pblica,se establecen prioridades legislativas y se orienta la actividad de los jueces sobre lossentidos de inocencia y de culpabilidad. La gloria en los tiempos contemporneosno es consecuencia de la racionalidad poltica que admira el herosmo de quienes

luchan y se sacrifican por principios de importancia pblica, sino el suceso secularque se alcanza mediante la racionalidad econmica de estrategias mercantiles basadasen el consumo y posicionamiento privado en la esfera telecrtica.

Los insuficientes niveles de atencin, reflexin y consciencia de cada ciudadano alcuidado y consecuencias que debe prestarse de modo personal al espacio comunitariopueden poner en peligro la calidad de vida de la ciudadana. En particular porqueser ciudadano y contar con un marco que garantice la exigibilidad de los derechosde cada persona, no es posible a menos que la sociedad cuente con institucionescapaces de asegurar, antes, la capacidad de llevar una vida en comn. Pero dellevar esa vida en comn con consciencia de que la actividad colectiva no nos deberesultar indiferente. La acedia, la indolencia y el desinters por el proyecto colectivoempobrecen las posibilidades de optimizar la calidad de vida de cada ciudadano.

Cuando la preocupacin por la cooperacin y por el vnculo colectivo decaen, laasociacin y el pacto poltico, percudidos y atracados los canales de conectividad ylos cdigos de la sinapsis entre las clulas sociales, se interrumpen, se entorpecen yla integridad de la comunidad se conduce a su propia anemia, atrofia y colapso. Elcarcter estructural de los excesos privados no es un factor polticamente irrelevante,ni inocente ni neutral, respecto de la calidad de la vida general de la colectividad. Laparte maldita del individualismo y del monopolio del goce privado en la interaccin


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del sujeto con su entorno enciende aparatosamente las llamas del espacio pblico,reduce el oxgeno y sofoca la atmsfera de convivencia. Es en este contexto en el quela institucionalidad y las instituciones carecen de margen efectivo de operatividad y

de funcionamiento porque convulsiona y paraliza las posibilidades de accin efectivapara alcanzar bienes comunes. La debilidad institucional nace con la adiccin yarengas subversivas al culto de la parte y con el sobredimensionamiento de la partculay de los fractales sociales, que potencian la zozobra, la inestabilidad, la confusin y lainseguridad annimas, masificantes e irrespirables del individualismo.

El riesgo de los descuidos seculares por la unidad de la colectividad nacional siembrala debilidad y la prematura decrepitud en el vnculo comunitario, y con el descuidogeneralizado e indolente tambin la calidad de vida de todos se reduce inexorablemente.

Si las instituciones se proponen como una herramienta de la regularidad y de laestandarizacin de la conducta y de la accin estatal, la capacidad de su agencia esmnima cuando la actitud y voluntad de sus operadores niega la finalidad inherente a sureconocimiento. Instituciones como la parlamentaria son un medio para la afirmacinde la unidad, pero esa utilidad se desperdicia cuando el tipo de unidad invocada es unacategora vaca de realidad. El hueco o agujero que causa el desacoplamiento entre eldiscurso unitario y la heterogeneidad de la realidad poltica en la que debe sustentarse laefectiva unidad de propsito y de destino es signo de la gran falta y carencias espiritualesen el ejercicio del poder y de la representacin poltica.

Cuando los agentes de la voluntad estatal imponen la lgica de su utilidad y ventajasparticulares en el ejercicio de responsabilidades pblicas traicionan el mandato popularcon conductas semejantes a las de los sicarios o a las de los francotiradores que emboscancon su engao a quien deben servir. Sin conviccin colectiva, sin compromiso pblicoefectivo las instituciones no son sino carne fatigada y maquinaria privada de espritu.La voluntad es el insumo principal y decisivo de la existencia institucional. Sinvoluntad los alegatos a favor de la institucionalidad se reducen a la polucin acsticade una retrica histrinica, fatua, hueca de verdad y de compromiso.

Si la razn de ser de los proyectos que se emprenden colectivamente es permitirla convivencia en libertad, sta no puede ejercitarse ni exigirse sin el vigor de lasinstancias en las cuales se busca y se asegura la vigencia del proyecto colectivo. ElEstado y los rganos que lo integran tienen la misin y el objetivo de equilibrarla libertad en condiciones de una vida comunitaria. Las instituciones garantizanlos derechos colectivos del pacto poltico entre los ciudadanos de forma que elindividuo y la colectividad no coexistan en conflicto, sino que por el contrariosean capaces de convivir armnicamente.

Las instituciones tienen como una de sus principales funciones sociales disminuir laindefinicin e incertidumbre y aumentar la capacidad de predecir las conductas y


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los resultados de la sociedad. Las instituciones tienen por misin contar con reglas yuna estructura de patrones regulares y estables para la interaccin entre las personas.Las instituciones ofrecen y garantizan regularidad.

Cuando la vida institucional de las organizaciones polticas no se mantiene laconsecuencia inevitable es la corrosin de la calidad pblica de la vida comunitaria. Laausencia de sostenibilidad y predicibilidad instala la desconfianza, la incertidumbre,y el miedo. Sin institucionalidad crece el sentimiento de desproteccin, porquesencillamente no hay modo de confiar ni de creer que el conflicto tiene remediosegn reglas seguras y confiables para la resolucin estructurada de la ambigedado de las disputas. Y cuando la desproteccin sustituye a la certidumbre y a lasostenibilidad de un proyecto colectivo a largo plazo el tipo de organizacin

poltica que resulta es consecuencia de las redes facciosas de autoproteccin en lasque debe refugiarse el ciudadano para compensar lo que el Estado es incapaz degarantizar. Este es el ambiente en que crecen sistemas socialmente compensatoriosde desproteccin basados en organizaciones privadas que reemplazan el papel delEstado. El peor de los escenarios en una atmsfera que no permite predecir nivelesmnimos de estabilidad y de proteccin es el gobierno por el sistema paralelo que seapropia de las fallas del Estado. Es decir, el terreno en que fertilizan fenmenos ticay polticamente anmalos como la mafia, el narcotrfico o la subversin.

Nada ms lejos de las instituciones, sin embargo, que su fosilizacin. Las institucionesno son ni inmviles ni rgidas. Son permeables al cambio. La permanencia yregularidad que garantizan son flexibles, permeables y abiertas a las necesidadesracionales de cambio. Sin embargo el tipo de cambio de las instituciones no esviolento sino gradual. Y los cambios son resultado de su produccin deliberada yplaneada, tanto como consecuencia de la adaptacin informal a las circunstancias enlas que cotidianamente se desarrolla la interaccin.

Las instituciones en el Per pasan por este mismo patrn. Existe un nivel visible depermanencia, que se adapta a los cambios. Por eso es que el Per en algn sentidosigue siendo el mismo, a pesar de los cambios histricos por los que atraviesa. Lacultura de la poblacin se mimetiza y adopta los patrones legales e institucionalescon los que se pretende conducir al pas hacia metas polticas e histricas de diversosentido ideolgico o econmico.

El parlamento es una institucin estatal cuya finalidad es permitir el gobiernoplural, democrtico y representativo de la comunidad, de forma tal que la poblacincuente con condiciones y posibilidades positivas u ptimas de bienestar, libertad,seguridad y felicidad. Los cambios en el parlamento, a su turno, son resultado delas agrupaciones que llegan a l durante el curso de los diversos perodos polticosy constitucionales. La estructura de la institucin parlamentaria permite predecir


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la regularidad de los procesos polticos, en tanto que los partidos que usan lainstitucin parlamentaria, valindose de los mrgenes razonables de flexibilidad quecaracterizan por naturaleza al ordenamiento institucional, adecuan la regularidad

institucional con los cambios que la observacin de la realidad los lleva a proponercomo alternativa poltica a la colectividad.

En estos estudios introductorios se presentan los principales medios yherramientas institucionales, de acuerdo al actual nivel de su desarrollo. Si el serhumano pudiera adelantarse al futuro es probable que el desarrollo institucionalactual no pudiera ser reconocido en 20 aos. Igualmente, quienes conocieronel parlamento peruano en los aos 40, 50 60 del siglo veinte, probablementetendran dificultad de reconocer en los procedimientos actuales el perfil de la

institucin que ellos vivieron hacen 60, 50 o 40 aos. Por mejores razones quienesvivieron el parlamento en la poca de Luna Pizarro, Snchez Carrin, BartolomHerrera, Gonzales Vigil, Glvez, Quimper o Villarn, slo encontraran vestigioso remedos de los parlamentos de los que ellos formaron parte en el siglo XIX.

Pero, inversamente, es tambin cierto que a pesar de hbitos tan inverosmilmentedistintos en el manejo y prcticas organizacionales parlamentarias de inicios del siglo

XXI, lo que alguna vez fue y se piensa que qued atrs, an est. El futuro padece deese mismo e idntico sino. Siempre el futuro creer que desde los nuevos presentes el

pasado es algo carente de vigencia, cuando parece ms bien ser cierto todo lo contrario,porque la venganza del pasado es reaparecer y a veces repetirse no obstante cuanto futurohayamos consumido en varias y sucesivas generaciones de presentes. Este estudio revelacunto de lo que cuidamos, as como de lo que sin cuidarlo se escabulle, es parte ysigue vigente en la vida parlamentaria peruana. De ah que existan siempre ncleosirreductibles e incaducables, imposibles de abandonar, y eso define lo que queremosllamar permanente. Lo permanente son los residuos que flotan y afloran no importaqu, sin que renegar de ello tenga la capacidad suficiente para conjurar su emergencia apesar del tiempo y de los exorcismos vanos de los apstoles del progreso.

En un sentido concreto, por eso, el parlamento mantiene su identidad y sigue siendouna institucin cuya finalidad es garantizar la estabilidad de hbitos representativosa pesar de los cambios polticos por los que atraviesa el Per en su historia. El mundoha cambiado enormemente desde la aparicin de la institucin parlamentaria enla Europa medieval. El Per no es el mismo desde la fundacin de la repblica acomienzos del siglo diecinueve. Pero el parlamento permanece y sigue siendo unainstitucin deliberante y representativa cuyo propsito es evitar la concentracinautocrtica del poder en una sola persona o grupo poltico.

Los grandes cambios histricos, culturales, tecnolgicos y econmicos no haneliminado la institucin parlamentaria. Sigue siendo indispensable para el manejo


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poltico del pas, y ello no obstante los regulares niveles de impopularidad que laafectan en la opinin pblica segn las encuestadoras de opinin, a niveles tales quellevan a pensar que el parlamento, por s mismo, es una institucin ineficiente y que

no llega a estar a la altura de los cambios esperados por la colectividad. Y existe apesar de la probable inutilidad que por su tendencia a la produccin de inmovilismopoltico acusan de ella incluso pensadores doctrinariamente tan dismiles como CarlSchmitt o Alain Badiou.

El reto para hacer del parlamento una institucin reconocida por su eficienciadepender en gran parte del diseo de los incentivos para que la poblacin elijaa representantes enterados de las responsabilidades estatales y constitucionales delpas, as como incentivos para que los propios representantes desempeen el encargo

que reciben con dedicacin, honrando las tradiciones nacionales y en vista de losintereses generales de la repblica en el largo plazo, sin descuidar la atencin delas dificultades de la coyuntura y de cada una de las poblaciones o gremios en eldesarrollo histrico del Per.

En cualquier caso, la institucin parlamentaria comprende no solamente las normasque regulan el comportamiento de los partidos en el Congreso. Su dimensin esmucho ms amplia y alcanza tambin los smbolos, ceremoniales, ritos, leyendas,mitos, fbulas y ancdotas, la experiencia y conocimiento respecto del uso de los

procedimientos, as como las actitudes y valores compartidos de manera colectivapor la diversidad de protagonistas en la accin del parlamento. La institucinparlamentaria es continuamente construida, imaginada e inventada por quienesdesde su tribuna denuncian la parte maldita de nuestra experiencia colectiva, porquienes deciden rectamente y razonablemente sobre los asuntos sometidos a suconocimiento, no menos que por quienes desde fuera de ella cuestionan los modosinstitucionales introduciendo alternativas de interpretacin que generan y producenel cambio. Las instituciones, por lo tanto, son los sentidos y significados que le danen el desarrollo del tiempo de su permanencia los actores y quienes las utilizan en lapraxis concreta de la historia.

Como cualquier institucin, el parlamento es consecuencia de lo que las distintasgeneraciones de peruanos se imaginan que es. Y en el imaginario histrico, no obstantela constante y regular insatisfaccin que segn quienes encuestan a la poblacin laopinin pblica tiene de su desempeo, el parlamento sigue siendo consideradouna institucin indispensable para ordenar la vida poltica de la comunidad y delEstado. No hay que olvidar que lo que se adjudica y endosa al Congreso en muchoscasos no es otra cosa que lo que no queremos ver dentro de nosotros mismos. Poreso desplazamos y proyectamos fuera de nosotros la causa de males que en realidadcausamos y reproducimos nosotros mismos como pueblo.


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Los representantes no llegan al Congreso sino porque los partidos los consideraron enalgn momento valiosos como instrumentos tiles para llegar al poder. Los partidosproponen y postulan a quienes son valiosos en la estrategia de una campaa cuyo

objetivo es ganar el mayor nmero posible de votos. Pero los partidos deben compartirel poder con quienes tienen un capital que les asegura mejores posibilidades de ganarescaos. En unos casos ese capital son los incuestionables mritos de quienes tienencapacidades valiosas para gestionar el Estado parlamentario. Pero en otros casos elcapital se agota en el limitado mbito de la capacidad para persuadir y convencera la poblacin que vote por quienes gozan de alguna reputacin, la misma que nonecesariamente garantiza el desempeo eficaz de la accin representativa del puebloante el Estado. Los partidos, en este ltimo caso, usan a este tipo de candidatos paratener ms escaos, aunque pierdan, y con ellos tambin el pas, al alcanzar escaos

desde los cuales el valor pblico agregado con su presencia es insignificante.

Nuestros representantes son slo el espejo de lo que tememos ver y decir de ladesnudez subjetiva en nuestra propia intimidad poltica. El parlamento es una rplicadel mundo de subjetividades de los habitantes de la repblica. Ningn parlamentopuede ser mejor que la calidad de los ciudadanos que lo eligen. Como en el caso dela calidad de una cadena, la fortaleza de sta y de un rgimen republicano no puedeser superior a la calidad y fortaleza del ms dbil de los eslabones, o ciudadanos, quela integran. El sujeto ms dbil de una asociacin es la medida de la virtud y fuerza

del todo al que aqul adhiere o pertenece. sa es la materia sobre la que realiza sulabranza el artesano del cuerpo poltico.

De ah que cuando acceden a un puesto representativo quienes prestaron su capacidadde ganar votos para un partido durante la campaa, exhiban luego el mismo tipode dinmica al ocupar un escao. Su desempeo refleja el tipo de relacin con unpuesto pblico que el que previamente apreciaron los partidos cuando apreciaron suaptitud para realizar una campaa exitosa. Se lleva al Congreso no otra cosa que loque existi antes en la esfera privada. Por lo que el elector vota es por el tipo de sujetoque postul, en lo que vio la imagen que lo persuadi. El candidato es nada menosque un sujeto representativo de la poblacin, que cuando acta como representanteno puede hacer ms que trasladar al Congreso el mismo tipo de actitud y de relacincon el poder que tuvo antes en relacin con la vida, con su prjimo y consigo mismoen los diversos campos en que se desempe en la vida privada.

Es la mayor capacidad tecnolgica de visibilizar y de comunicar lo que acontece enla vida pblica lo que expone en medidas y magnitud distintas la accin y conductasde los representantes. A ello hay que aadir las dosis de impreparacin y falta deexperiencia de quienes llegan al Congreso como representantes, y el ineficientepapel de los partidos polticos en su funcin de seleccin y filtro para escogermejor a quienes compiten en la campaa electoral. Pero igualmente juega un papel


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distinguible el tipo de actitud y de filosofa de los medios de comunicacin cuandocubren la noticia parlamentaria, porque tanto sus reporteros, quienes los dirigeny los dueos del capital meditico escogen entre los acontecimientos polticos no

precisamente el desarrollo de los estudios, discusiones y anlisis que con dedicaciny ahnco pueden ocurrir en las sesiones de Comisiones o del Pleno, sino lo que almorbo popular puede llamar a escndalo en su atencin.

La prensa entre escandalosa e ineducada es la que cubre y entrega al pueblo comorepresentativo, lo que puede no ser sino un suceso vergonzoso cuya sancin puedeexigirse y cubrirse con discrecin y decencia a la vez que sin tanta intensidad nidespliegue periodstico. La combinacin de estos factores puede resultar en uncctel polticamente explosivo si a ello adems se suma la escasa instruccin del

ciudadano medio y la tica consumista que preside su existencia, porque es dentrode esos mismos ciudadanos que salen los fundadores de los partidos y tambinlos candidatos que postulan. Carecer de consciencia colectiva sobre el sistema derelaciones entre estos factores y las consecuencias que su combinacin causa es loque define que luego las encuestas de opinin muestren la impopularidad y la faltade satisfaccin del pueblo con quienes no hacen ms que representarlo segn lascondiciones materiales que permiten y hacen posible la calidad de la representacinque obtiene.

La emprica subjetiva del desempeo de la representacin por los actores de losprocesos parlamentarios imprime una caracterstica innegable igualmente en elfuncionamiento de la institucionalidad. Cuando los procesos se utilizan conforme alapetito, utilidad o inters particular, no con la finalidad presunta bajo cuyo modelola dise y adopt en el ingeniero constitucional, es imposible que el rgimenproduzca los resultados institucionalmente esperados. Si las instituciones sonherramientas reproductoras de estabilidad por su capacidad de anticipar resultadosen el largo plazo, pero los operadores adoptan reglas institucionales destinadas areproducir ganancias privadas en quienes las dirigen, no es difcil predecir que sufuncionamiento ser fuente de acumulacin de ineficiencias colectivas. La corrupcinde las instituciones por las que son responsables quienes las usan y operan es causade malestar social, y este tipo de conducta no suele ser fcil de advertir, porque lahabilidad y astucia en la habilidad retrica de los actores simula y camufla comoregular lo que oculta en la voluntad perversa del destino inconfesado hacia el quedirige los procesos institucionales.

Otro de los aspectos en los que cabe advertir el riesgo reciente en el uso impropiode la imaginacin de los actores polticos, en contra de la naturaleza y de la misininstitucional del parlamento, es la prdida de perspectiva que ha llevado a asimilarprogresivamente al Congreso como un ente ms en los sistemas administrativos delEstado. Es esta errnea perspectiva la que en ltimo trmino desconfigura una de las


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caractersticas del Estado de Derecho, definido a partir del principio de la divisin oseparacin de poderes. Parte importante en el desdibujamiento del rol institucionaldel Congreso en el Estado peruano ha sido, ciertamente, la prdida de horizonte

democrtico durante los perodos inconstitucionales en los cuales el pas se rigislo por el Poder Ejecutivo. Sumado a la irregularidad constitucional y hegemonaexcluyente del Poder Ejecutivo, el otro factor determinante en la prdida de posicinconstitucional del Congreso fue el concepto intervencionista del Estado, que llevde modo preponderante a gran parte de Occidente principalmente durante parteimportante del siglo veinte.

El Congreso es tributario y est por eso en deuda con la historia. Le tiene unsaldo cuyo abono no podr honrarse sin el reconocimiento consciente de los actos

de transformacin pendientes de emprendimiento. El Congreso an no se hanivelado ni recuperado la posicin poltica y constitucional que tiene la misin decumplir como rgano independiente del Estado a cargo del control poltico. Suindependencia y su atribucin como rgano de control poltico es la que exige quese le reconozcan las herramientas, medios y recursos para organizarse en la tarea decontrol. La nocin de sistemas administrativos como mtodo de organizacin estatalque atraviesa a toda institucin pblica es consecuencia de un paradigma que dejde regir con el reconocimiento de la sociedad, y no del Estado, como protagonistade sus propios destinos. Sin embargo, quienes se formaron bajo la nocin del Estado

intervencionista no han podido desligarse del patrn mental que los llev a asumirque Estado y poderes del Estado eran sinnimos. Y no lo son.

El parlamento es un rgano del Estado distinto al Poder Ejecutivo y los sistemasadministrativos que regulan el comportamiento del Poder Ejecutivo no tienen en sunaturaleza la capacidad de invadir ni regir la organizacin del Congreso. El Congresoes autnomo en su organizacin administrativa, no obstante cunto tal autonomase estrelle contra los modelos mentales de quienes se formaron bajo los patrones delintervencionismo del siglo veinte. Esta, sin embargo, es una batalla que no ha libradoel Congreso para desembarazarse del dominio de un paradigma y modelo caduco.El Congreso es una institucin cuya finalidad poltica y constitucional no admitesubordinacin a sistemas pensados segn la funcionalidad slo del Poder Ejecutivo.El dominio parlamentario no es reductible a las necesidades y finalidad que es propianicamente del Poder Ejecutivo. El Estado es ms que solo administrador y cadargano que lo compone requiere sistemas autnomos compatibles con las diversasfinalidades que sirven en la organizacin poltica

Es por esta razn que las normas que dicta el Poder Ejecutivo dentro de la potestadregulatoria y reglamentadora que le reconoce la Constitucin no son aplicables enel Congreso. El Congreso puede adaptar o adecuarse a cuantos sistemas del PoderEjecutivo le parezca, sin que tal adaptacin ni adecuacin signifique asimilacin


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en un supuesto sistema estatal. El Estado divide y distribuye sus funciones, paralo cual a cada poder corresponde regular su administracin en armona y segn lasdistintas finalidades polticas y constitucionales que deben cumplir precisamente

para que el pas cuente con un Estado democrtico donde ninguno de los poderesopaca, somete ni avasalla al otro. Y el no sometimiento a otro poder del Estadoempieza por el reconocimiento de las autonomas que, sin ser absolutas, s exigenun marco respetable de discrecionalidad tal que facilite la misin que tiene quecumplir para que el Estado se rija por la Constitucin y se impidan situaciones deacumulacin o concentracin de poder que ms acercan al pas a formas autocrticasque democrticas de ejercicio del poder.

Para que la democracia muestre sus resultados y quienes se desempean conforme a

los principios y valores inherentes a su naturaleza alcancen los logros que la repblicademanda, es necesario que las instituciones sean provistas de medios apropiadospara alcanzar la misin que se les encomienda. Al parlamento no se lo puede tratarni evaluar como si se tratara del rgano ejecutivo del Estado. Al parlamento lecorresponde la funcin deliberativa a travs de los representantes, de forma que elpoder no sea objeto de apropiacin por ningn sector ni faccin poltica. Con estepropsito es que el Congreso debe afirmar las autonomas que le son necesariaspara mantener la identidad que le da la virtud de ser diferente del Poder Ejecutivotanto como del Poder Judicial. Cada poder del Estado mantiene rasgos y reservas

indispensables de autonoma.

Por esta razn cada poder del Estado debe afirmarse en el espacio poltico a partirde los rasgos que le dan la distincin y diferencias propias de la identidad que acada uno corresponde. Es en este sentido que las autonomas entre poderes no sonprivilegios ni mecanismos que convierten a cada rgano del Estado en una isla. Nohay virtud ah donde se desnaturaliza la identidad de quien tiene una misin propiade la funcin que el Estado debe asegurar para el bien de la comunidad. Ni todo elEstado es Poder Ejecutivo o administrador, ni el parlamento est exento de un marconormado de interaccin con otros rganos estatales. Ese marco de interaccin son lasatribuciones y responsabilidades corporativas que se consignan en la Constitucin.No los patrones que una pretendida supremaca de las funciones ejecutivas delEstado pudieran imponerse a un rgano, no ejecutivo, sino representativo de lapluralidad y de la capacidad deliberante y reflexiva de la repblica.

En suma, el carcter institucional del parlamento es crtico para lograr resultadosbeneficiosos en provecho de toda la comunidad poltica. El descuido de la dimensininstitucional, a favor de su utilizacin rentista, prebendara y mercantilista,constituye un acto de colonizacin parasitaria del sistema poltico, que lo pauperizay minusvalida. La indiferencia respecto de la dimensin institucional del rganopoltico de la representacin popular pasma y desmorona la capacidad de gestin del


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Estado. Para que la vida poltica del pas cuente con salud se requiere bastante msque el estril y vaco reconocimiento de la vigencia formal o meramente discursivade instituciones que carecen de vida propia porque sus operadores las canibalizan

con actos similares a los de las ventosas y mandbulas de la sanguijuela cuando dejanexnimes o anmicos a los cuerpos a los que atacan.

La calidad de las instituciones, que es sinnimo tambin de la calidad de la vidapoltica de nuestro pas, por esta razn, reposa en la calidad de ciudadanos queno abdican de su vnculo con la repblica y vigilan como centinelas el avancehostil del desinters, indolencia o indiferencia en los bienes ms altos de la vidacomunitaria. Cuando los ciudadanos no se escabullen de sus compromisos pblicoslas instituciones que ellos sirven ordenan y habilitan la convivencia y la prosperidad

comn. Sin ciudadanos competentes, por ello, los textos de las Constituciones noson ms que el fardo en que se sepultan paradigmas y deseos colectivos de nuestrapoca. Para que la Constitucin ni el parlamento sean un pramo de infertilidadhumana no hay ms remedio que emprender la afirmacin de valores en los quefundamos las reglas histricas elementales de nuestra convivencia como pueblo.

1. Finalidad del parlamento

El parlamento es el lugar por excelencia donde, la diversidad de opciones de nuestraasociacin colectiva, es ordenada para asegurar la soberana de nuestra comunidadpoltica. Porque en l convergen las ms importantes corrientes de opinin delpas, el esfuerzo central de los actores del drama parlamentario es escribir el guin ehistoria de nuestro encuentro poltico, de nuestra identidad colectiva. La finalidadcentral del parlamento es asegurar la discusin y la deliberacin de los representantessobre la naturaleza de las cuestiones puestas en su conocimiento, las alternativas desolucin, y el efecto que tales alternativas tienen en las distintas esferas implicadasen la problemtica y en la comunidad en general.

Nuestra soberana se afirma si la tolerancia poltica se usa para afirmar la pluralidad.A las minoras corresponde aceptar finalmente la voluntad de las mayoras,controlando y encauzando el ejercicio mesurado del poder. A las mayoras toca usarprudentemente del poder que el electorado les confa, sin imposiciones, escuchandoy evaluando crticamente la opinin y sugerencias de las minoras. A unas y a otrascorresponde cooperar para alcanzar una decisin colectiva en la que cada quiencede algo para alcanzar un producto comn superior y legtimo. En cualquier casola pluralidad slo se afirma a travs de la deliberacin. El parlamento es el rganodeliberante por excelencia. En l las decisiones son todas razonadas, discutidas yreflexionadas entre la diversidad de posiciones con presencia parlamentaria.


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La tolerancia de cada grupo hace posible la armona en el mximo posible depuntos opuestos. La intransigencia, por el contrario, agudiza el conflicto y disocia.El parlamento alcanza su misin, por lo tanto, cuando la cooperacin y buena fe

de los actores polticos en l presentes, adoptan decisiones razonadas, basadas en laconciliacin de percepciones y posiciones de la mayora y las minoras. La mejordecisin poltica, en este contexto, no es la ms rpida sino la mejor comprendida yconsensuada por la pluralidad de tendencias presentes en la asamblea.

Para qu el parlamento, entonces? Para contar con un mnimo de representacin quepermita la presencia plural de algunas de las ms importantes tendencias, intereses,valores, sentires y corrientes de opinin del total de la comunidad. La representacines siempre imperfecta, porque finalmente en una repblica la posicin poltica de

cada ciudadano es material y ticamente irrepresentable e indelegable, pero es unremedio al que recurre la sociedad moderna para evitar que el ejercicio del poder seaomnmodo.

De ah la otra razn de ser y finalidad del parlamento: para que exista un mnimobsico y elemental de control que impida el ejercicio autocrtico del poder. Laparticipacin imperfecta en el poder a travs de la representacin que permite elsistema electoral es una forma de limitar y frenar el dominio y hegemona desbordadosde la fuerza poltica por quienes han sido encargados de conducir el pas, por los

nicos titulares del poder: todos y cada uno de los ciudadanos del Per.

Pero representacin y control, sin embargo, a travs de la deliberacin, que es elelemento esencial sin el cual el parlamento pierde su virtud y esencia poltica. Laaccin parlamentaria, por esta razn, puede no tener los ritmos con los que funcionanotros rganos constitucionales, pero es una accin pensada, discutida, consensuada.

Y el consenso en la diversidad de posiciones e intereses no es gratuito. Toma tiempo.El arte parlamentario consiste en encontrar el punto medio entre la redundanciaargumentativa y la exclusin de puntos contrarios nicamente sobre la base de ladiscrepancia. El parlamento no es un rgano ejecutivo. El rgano ejecutivo y al quese le debe exigir celeridad en la accin es al gobierno.

Es en este clima representativo en el que quienes son elegidos y reciben el mandatopoltico para operar el Estado de nuestra repblica, tienen la valla del desempeode sus funciones en una magnitud no precisamente baja. Por el contrario, a pesarde las dificultades de la calidad de nuestra ciudadana, a pesar de las insuficienciasy riesgos que no llegan a cubrir los partidos polticos, a pesar de las ineficienciasdel sistema electoral, y a pesar de los efectos polticos no neutralizados que causala industria de los medios de comunicacin masiva en la vida parlamentaria, apesar de todo ello, los representantes no dejan de tener el papel que se espera quecumpla una elite en la conduccin y direccin del Estado. Los representantes siguen


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teniendo la condicin de la reserva poltica y moral en la que se esperan reflejos yfuerza suficientes para llevar al Per a un destino mejor en cada uno de los perodosconstitucionales por los que son elegidos por el pueblo. Sin la virtud, la nobleza y

el honor, los representantes que no los viven en su experiencia poltica y su prcticafuncional caen en la indignidad y en el rechazo, en el vituperio y en la denostacindel pueblo que se avergenza de ellos cuando los defrauda.

2. Misin del parlamento

La misin del parlamento no es ajena al tipo de rgimen poltico. Hay parlamentoscuya misin es avalar regmenes autoritarios. Y los hay que afirman la institucionalidad

democrtica. La premisa del rgimen poltico es la que define la misin de cada tipode parlamento. Y ello ocurre no obstante la etiqueta o formalidad. Los regmenesse definen no por la declaracin formal de su adhesin a un tipo de estilo polticosino por los actos de gobierno y representacin concretos en los que se materializael discurso.

En un rgimen poltico democrtico el parlamento representa al pueblo, legislasobre los aspectos ms significativos de nuestra vida pblica, fiscaliza el uso de losrecursos pblicos y controla el constitucional y moderado uso del poder. Estas son

las principales funciones del parlamento y son tambin las reas en las que deberesponderse si se cumpli la misin o no.

La misin del parlamento se cumple, entonces, cuando los rganos o actores delas escenas parlamentarias representan mejor a nuestra poblacin, cuando legislancuando es justo, conveniente y necesario hacerlo, cuando corrigen los malosmanejos de los fondos pblicos, y cuando detectan y sancionan los excesos delpoder en contra de la libertad de los individuos o de las competencias legalmentereconocidas a otras autoridades u rganos del Estado. No se cumple cuando lasfunciones se desempean con improvisacin o con prisa injustificada. S se cumplecuando el objetivo es desarrollar cada actividad con el mximo cuidado y con todala excelencia que cada representante sea capaz de aplicar a todas las acciones que letoca emprender y cumplir.

El criterio para definir si el parlamento tiene una misin democrtica o una autoritariaes la cuestin de si las funciones y poderes de que est investida la institucinparlamentaria es fin o es instrumento para quienes representan a la repblica. Si larepresentacin parlamentaria utiliza la institucin en vista de una finalidad personal,o facciosa, si es instrumentalizada para un fin ajeno al del bienestar y felicidad dela poblacin, si se la manipula para beneficio privado de un inters polticamenteno democrtico sino personalista, obviamente ese parlamento no tiene ni sirve a


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una misin democrtica sino autocrtica. Pero si no obstante servir a un proyectopersonal o privado, quienes as proceden se ocultan tras la forma y procedimientospropios de la democracia representativa, el rgimen ya no slo es autocrtico sino

perverso, porque se trata de una simulacin tras la cual se oculta el goce obscenodel poder por quien debiendo servir a sus representados se vale del privilegio de larepresentacin para apropiarse en privado del uso del poder pblico.

El contexto ms favorable, apropiado y natural para que el parlamento alcance lamisin en virtud de la cual es incluido como una institucin en las democraciasrepresentativas es, en consecuencia, el rgimen democrtico, y un sistema de vidapoltica en el que la libertad y la solidaridad sean los principios de accin de todaslas tendencias representadas. Un rgimen democrtico se basa en el imperio de la ley

sobre la voluntad y proyectos privados del gobernante, as como en el respeto regulara los procedimientos en la conduccin de los procesos polticos.

As es como el parlamento cumple su finalidad o misin institucional: arreglandotodos los procesos de decisin que estn a su cargo, con respeto a la Constitucin ya su Reglamento Interior. Una y otro contienen las normas y procedimientos quecada rgano o autoridad parlamentaria debe respetar. Apartarse de unas y otrosafecta la esencia y razn de ser de la institucin parlamentaria.

La misin a cumplir en cada perodo debe alcanzarse por intermedio de losrepresentantes que son elegidos a travs de la intermediacin que realizan los partidospolticos, y no se cumple sino a travs de los procesos que articulan la constitucindel Congreso entre la calidad de la ciudadana y el desempeo de los representantes.Sin embargo todo proceso parlamentario tiene por naturaleza un carcter abierto, elmismo que no se agota en el concepto secuencial con que se regulan las actividadesy funciones institucionales.

El proceso parlamentario incluye la diversidad de dimensiones humanas que organizala vida interior de los protagonistas o titulares de las funciones parlamentarias. Elalcance de este tipo de procesos, por ello, no excluye las capacidades y las carenciasinternas de los representantes, las mismas que en ltimo trmino desbordanlas limitaciones temporales y espaciales de la funcin estatal y comprenden laprofundidad de la experiencia democrtica en la que se desarrolla todo procesovivencial. Cada uno de los representantes opera y usa el poder dentro de unalgica difusa en la que la actividad inconsciente privada y colectiva tiene nivelesinnegables de eficacia e impacto colectivamente efectivo. Las fantasas, los delirios ylas pulsiones emocionales o afectivas de los representantes estn y se hacen presentesen la constitucin institucional de la asamblea, y es desde ellas que la intervencin sehace carne en el desempeo y los resultados tangibles de la representacin.


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De ah que la misin del parlamento sea una misin procesalmente basada enexperiencias no lineales ni puramente racionales. La misin del parlamento es unatarea objetivamente observable, pero su evaluacin no puede descuidar los campos

desde los que se mira la gestin representativa. Los representantes son representativosde nuestra comunidad no en virtud slo del sufragio sino porque ellos mismosreproducen y retratan el estado efectivo de los diferentes tipos profundos de saluddemocrtica que trasladan a la esfera o dimensin parlamentaria. La institucinparlamentaria por eso no procura sus fines y misin a despecho de la realidad interiorque resulta sernos comn a quienes actuamos dentro y fuera de la asamblea. Lamisin del parlamento, en este sentido, es una misin decidida desde la experienciay los fenmenos que caracterizan y definen una misma cultura compartida en laesfera interior desde la que se aspira a la unidad de la nacin que nos incluye como

una misma colectividad.

En suma, la misin del Congreso es garantizar plenamente la representacin de lavoluntad popular de la repblica, y esa voluntad expresa y resulta de la experienciacolectiva que compartimos en un mismo tipo o modelo de vida interior como partedel mismo pueblo. La tarea del Congreso consiste, ciertamente, en producir niveleseficientes de representacin bajo cualesquiera de las modalidades funcionales delejercicio estatal, pero esa eficiencia es tambin consecuencia y no es independientede la calidad y eficacia de la experiencia y de la vida interior de quienes son

representativos de la vida colectiva de nuestra comunidad.

De ah que la soberana de la repblica que se hace efectiva a travs de losrepresentantes constituidos en la asamblea parlamentaria, es una realidad efectivaporque los representantes ante el Congreso la afirman sin alianza facciosa ni interesadacon grupo alguno en particular, sin contubernio ni dobles estndares morales,pero ineludiblemente como consecuencia del proceso circular que nos define yconstituye como una misma identidad cultural y colectiva. Porque el Congreso es lasede de la representacin popular de la repblica es que el pas tiene la garanta deque el poder ser utilizado para beneficio y bienestar de todos, con imparcialidady con transparencia, pero imparcialidad y transparencia que materializan, a la vez,paradjicamente, los sesgos indiscernibles de los procesos interiores desde los cualesse concreta la experiencia poltica. Parte importante de esa experiencia es constituidapor la conciencia moral, como tambin lo es por la dinmica de las pulsiones sobrelas que no se alcanza a tomar conciencia ni a asumir una actitud reflexiva. En lalucha y en el conflicto entre las virtudes ticas, la consciencia y las pulsiones es quese resuelve la calidad poltica de la experiencia representativa y la gestin estatal delos congresistas.

La virtud y los valores morales son la base del mandato representativo, y olvidarlo,como olvidar los factores inevitablemente pulsionales de la experiencia humana,


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ocasiona la incomprensin de las posibilidades polticas de la representacin, quepor insuficiente valoracin luego facilita, desde la desinformacin, el decaimientoo colapso de los ideales colectivos en la repblica. El rol del representante consiste

en constituir desde la delegacin de poder que recibe una comunidad enriquecidacuyo crecimiento se logre incluyendo el proceso de su propio enriquecimiento ycrecimiento personal en el compromiso que asume con una tarea que trasciende elcarcter utilitario del beneficio privado o particular.

3. Lmites de la accin del par

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