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REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
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DDEEPPAARRTTAAMMEENNTTOO DDEE EECCOONNOOMMÍÍAA YY FFIINNAANNZZAASS..
Entorno virtual de aprendizaje, aplicado al diseño
instruccional de la Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas.
TTRRAABBAAJJOO DDEE AASSCCEENNSSOO PPAARRAA OOPPTTAARR AA PPRROOFFEESSOORR AASSOOCCIIAADDOO
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MMaarraaccaaiibboo,, OOccttuubbrree 22001100..
“Aquellas personas que no están dispuestas a pequeñas reformas, no estarán nunca en las filas de los
hombres que apuestan a cambios trascendentales”. Mahatma Gandhi.
Agradecimiento a…
Dios todopoderoso, por otra meta alcanzada y los dotes recibidos.
Mis hijos por el tiempo restado. Mi esposo por aceptar transitar en el truncado mundo de los académicos. Mary Vera, por dejar sembrada la semilla que hoy germina y da sus frutos.
Olga de Colina por su apoyo incondicional. Y, SEDLUZ por el soporte técnico.
ii REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
FINOL ROMERO, LORAYNE. ENTORNO VIRTUAL DE APRENDIZAJE, APLICADO AL DISEÑO INSTRUCCIONAL DE LA CÁTEDRA FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS. Trabajo de Ascenso para optar a la Categoría de Asociado. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Escuela de Derecho. Departamento de Economía y Finanzas Públicas. Maracaibo, Venezuela. 2010. 242p.
RESUMEN.
La incorporación de herramientas tecnológicas de la información y comunicación, tales
como los entornos virtuales (EVA) en el proceso de enseñanza aprendizaje, es un
requerimiento que demanda la sociedad en la actualidad. De allí, la impostergable
necesidad como profesora de la cátedra, de plantear la realización de una investigación,
que tiene como objeto de estudio el diseño de un entorno virtual de aprendizaje
aplicado al contenido instruccional de la Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas
Públicas, mediante la plataforma educativa Moodle de SEDLUZ. Unidad de estudio, que
ha sido abordada desde la perspectiva de una investigación documental; que involucra
el análisis de las fuentes documentales primarias y secundarias, hasta llegar a la
consecución de los objetivos específicos. En consecuencia, se evidenció que el diseño
de esta herramienta (EVA), que involucra la sistematización del diseño instruccional de
la cátedra, mediante un formato hipermedia, en la plataforma Moodle, facilita el manejo
dinámico de la información, y estimula al estudiante a descubrir herramientas que le
permitan aplicar el conocimiento en la resolución de los problemas de su entorno,
otorgándole así un rol de participante activo, y responsable de su aprendizaje.
Asimismo, reduce distancias de espacio y tiempo, logrando develar nuevas
dimensiones y posibilidades en los procesos educativos. Lo que en definitiva, permite
adecuar el proceso de enseñanza aprendizaje, con los requerimientos de la sociedad
postmoderna; y proclive a extender el aprendizaje más allá de las formas tradicionales
de la enseñanza presencial, propiciando la aprehensión del conocimiento. PALABRAS CLAVE: Herramientas tic´s, entorno virtual, EVA, aprendizaje significativo.
3 REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
Tabla de contenido.
Pág. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………………... CAPITULO I. PRECISIONES CONCEPTUALES……………………………………… 1. Los entornos virtuales de aprendizaje…………………………………………...……
1.1. Definición…………………………………………………………………………. 1.2. Características…………………………………………………………………….
2. Los modelos educativos: Presencial, a Distancia y mixto………………………... 3. Diseños Instruccionales………………………………………………………….. 4. Recursos: Estrategias y materiales de enseñanza aprendizaje utilizados en los
entornos virtuales como instrumento de tecnología educativa………....................
4.1. Herramientas web para estimular la participación activa de los estudiantes: foros de discusión y las redes sociales, instrumentos lúdicos………………
4.1.1.Foros de discusión y redes sociales………………………...…………… 4.1.2. Instrumentos lúdicos………………………………………………..…….. 4.1.3. Las Bitácoras o weblog…………………………………………………… 4.1.4. Los micromundos…………………………………………………..……… 4.1.5. Simulación………………………………………………………………….. 4.1.6. Software educativo…………………………………………………………
4.2. Moodle: Plataforma Educativa…………………………….…………………… 5. Instrumentos de evaluación en un Entorno virtual de enseñanza aprendizaje
(EVA)……………………………………………………………………………………. Marco normativo vigente: Reglamento para el ensayo piloto de EUS en LUZ (1977). …………………………………………………………………………………… 6. Modelo educativo a distancia de la Universidad Del Zulia: Sedluz………….……
CAPITULO II. ENTORNO VIRTUAL DE APRENDIZAJE, APLICADO AL DISEÑO INSTRUCCIONAL DE LA CÁTEDRA FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS………………………………………………………………… CONCLUSIONES………………………………………………………………………….
RECOMENDACIONES………………………………………….……………………..….
GLOSARIO……………………………….…………………………………………………
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS…………………………………………………….
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INTRODUCCION.
La imperante necesidad de incorporar las tecnologías de información y
comunicación (tics), al proceso de enseñanza aprendizaje, cada vez es más
redundante, lo que conduce a la educación a enfrentar el desafío de dar respuesta a las
nuevas necesidades que surgen en el entorno social imperante, donde la sociedad
globalizada busca en la tecnología de la comunicación y la información nuevos
escenarios, que le permitan superar el modelo tradicional basado en clases
magistrales, y así estrechar la distancia existente entre, el profesor y alumno;
incorporando nuevas competencias comunicativas no verbales y el dominio de
herramientas tecnológicas digitales, de comunicación, transmisión de contenidos e
interacción con los alumnos, de manera de acompañarlos adecuadamente en sus
complejos procesos de adquisición de conocimientos
Es así, como precisamente el diseño y la implementación de herramientas digitales
en el proceso de enseñanza aprendizaje configura hoy, el tema central de esta actividad
investigativa; en procura de diseñar una herramienta tecnológica de información y
comunicación, vale decir, un entorno virtual de enseñanza, que facilite el acceso y
procesamiento de la información contenida en el diseño instruccional de la Cátedra
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas, mediante la plataforma digital Moodle,
de SEDLUZ.
Esta herramienta instruccional, diseñada por la Jefe de la Cátedra, especialista en
docencia, investigación y extensión, permitirá atender la creciente matricula estudiantil;
facilitar el acceso del contenido instruccional de la cátedra Fundamentos de Economía y
Finanzas Públicas, y estimular el aprendizaje significativo mediante un entorno virtual
de enseñanza aprendizaje proclive a la organización y sistematización de contenidos
en formato digital, la comunicación síncrona y asíncrona, a la evaluación de
aprendizajes y seguimiento estudiantil, trabajo colaborativo, planificación de actividades;
a la par que proveerá tanto a los estudiantes como a los profesores de la cátedra de
una herramienta innovadora que facilitará el manejo y procesamiento de información en
constante desarrollo, concomitante con la tecnología.
5
El diseño de esta herramienta, proporcionada por la tecnología de la información y
comunicación, consiste en el diseño de un entorno virtual de aprendizaje sobre la base
del material de estudio recopilado por el docente con apoyo de la plataforma
tecnológica educativa Moodle, que facilita el almacenamiento y difusión de la
información, basado en la utilización de tecnología informática (Kwan, Francisco;
2008). Lo que configura una herramienta enriquecedora en el manejo y procesamiento
de información, específicamente todo lo relacionado con captura, transformación,
almacenamiento, protección, y recuperación de datos e información; mediante el uso de
computadoras, ordenadores electrónicos y programas de datos (hardware y software),
lo que sitúa a la ilustre casa de estudios universitarios (LUZ), con la revolución de las
Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC).
Es con la incorporación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) al
proceso de enseñanza aprendizaje universitario, específicamente en la Cátedra
Economía y Finanzas Públicas adscrita al Departamento de Economía y Finanzas,
impartida en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, como se logrará develar
nuevas dimensiones y posibilidades en los procesos educativos, ya que ellas incluyen
una variada información interconectada que puede ser manipulada por el usuario,
permitiendo mayor individualización y flexibilización de la enseñanza, al adecuarse a las
necesidades particulares de cada estudiante, mediante la variada gama de formatos
expresivos (formatos digitales: entre ellos el uso de Internet, e-mail, foro de discusión,
videoconferencia, listas de distribución, noticieros, cuestionarios de autoevaluación
digital, wiki, entre otros) que procuran la estimulación del estudiante; y ayudan a superar
las limitaciones de espacio y tiempo entre docentes y estudiantes, permitiendo extender
la formación más allá de las formas tradicionales de la enseñanza presencial.
Vislumbrándose el cambio de paradigma de la educación, que se inicia con la
dotación al estudiante de herramientas tecnológicas idóneas, que facilitan el
autoaprendizaje (Méndez Alfredo, 2004), fundamentados propios de una concepción
distinta de la educación, que transciende de lo meramente tecnológico, orientándola
hacia una nueva configuración integral del ser humano, que concibe al individuo como
6
un sujeto creativo, responsable, gestor de su propio aprendizaje, vinculado a la solución
de los problemas de su entorno.
En consecuencia, el listado innumerable de ventajas proporcionado por la
incorporación de estas herramientas, hace impostergable su implementación en el
proceso de enseñanza aprendizaje, lo que abre paso a la nueva generación de
sistemas educativos, basados en la educación presencial y a distancia, con apoyo de
esta plataforma tecnológica educativa, en procura de garantizar un proceso dinámico e
interactivo entre el estudiante y el docente.
Por eso, como docente y jefe de la cátedra fundamentos de economía y finanzas
públicas, fue propicio iniciar una investigación; que en el marco del proceso de reforma
curricular impulsado desde 2007 por las autoridades universitarias, se dio inicio al
proceso de revisión y actualización del contenido del diseño instruccional de la cátedra,
resultando en el producto de una labor investigativa que hoy ve cristalizado su objetivo
en el diseño del entorno virtual de aprendizaje aplicado al contenido instruccional de la
cátedra fundamentos de economía y finanzas públicas.
En ese sentido, esta investigación se encuentra estructurada en dos capítulos;
donde el primero de ellos se subsumen el conjunto de precisiones conceptuales y
demás términos necesarios para abordar el diseño de un entorno virtual de aprendizaje;
en donde subyace la doctrina y el marco normativo vigente para la aplicación del
resultado de esta investigación.
Y por último, el segundo capítulo, contiene el resultado de la labor investigativa en
si misma, pues es la materialización del diseño propiamente dicho de un entorno virtual
de aprendizaje aplicado al diseño instruccional de la cátedra economía y finanzas
públicas de la Facultad de Ciencias jurídicas y Políticas de LUZ, mediante la plataforma
educativa Moodle, con el soporte técnico SEDLUZ, configurando la consecución del
objetivo general planteado por esta investigación.
7
CAPITULO I.
PRECISIONES CONCEPTUALES.
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CAPITULO I.
PRECISIONES CONCEPTUALES.
A continuación se presentan las bases teóricas que sustentan los fundamentos
conceptuales de referencia obligatoria, sobre los cuales se erige el diseño e
implementación del entorno virtual de aprendizaje del diseño instruccional de la cátedra
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas.
1. Los entornos virtuales de aprendizaje.
1.1. Definición de entorno virtual de aprendizaje:
La herramienta didáctica, denominada entorno virtual de aprendizaje (EVA), se
encuentra configurada por un formato digital y soporte tecnológico con conexión web
2.0, que distribuye materiales didácticos y/o diseños Instruccionales, en formato
hipermedia, mediante el cual profesores y alumnos interaccionan en el marco del
proceso de enseñanza aprendizaje.
Esta herramienta está a disposición de la formación educativa gracias al avance que
existe en las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC‟s); creando
con ellas avances inimaginables en la pedagogía de la enseñanza y estimulando tanto a
alumnos en su aprendizaje, como a profesores en su labor instruccional, de ahí que en
doctrina se afirme que el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación
(TIC‟s), está generando nuevas y distintas formas de aprender. (Riveros, 2004).
La aparición y auge de la TIC‟s ha contribuido a aumentar y facilitar el acceso e
intercambio de información; y en cada período de la historia se ha producido un cambio
o revolución en el modo de acceder al conocimiento, las personas que lo viven,
experimentan un proceso de acomodación permanente a las necesidades del momento.
Los responsables de la educación se encuentran implicados directamente en este
proceso de cambio. En la actualidad, los cambios tecnológicos se producen a pasos
agigantados y la capacidad de adaptación de la mente posiblemente no sea capaz de
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producirse a la misma velocidad. (Riveros, 2004).
En palabras de Sánchez (2001), surge un aprender no lineal, no secuencial; es
decir, hipermedial. Concepto, introducido en la década de los setenta, según el cual,
con la noción de media, se designa al conjunto de métodos o procedimientos para
escribir, diseñar o componer contenidos que tengan texto, video, audio, mapas u otros
medios, y que además tenga la posibilidad de interactuar con los usuarios. Y al estar
aliado, al uso de múltiples espacios simultánea o secuencialmente, hace que las medias
se llame hiper-media.
Siendo así, los aprendizajes en escenarios virtuales, parten del desarrollo de
materiales didácticos en entornos hipermedia, como herramienta impretermitiblemente
necesaria para la docencia universitaria no presencial. Con ello se trata de avanzar en
la implementación de una teoría abierta, que reconozca la especificidad de dicha
modalidad de formación, y que permita construir modelos didácticos genuinos y, por
tanto, más adecuados y acordes con las necesidades de las sociedades actuales. Esta
teoría debería contribuir a la definición de un marco adecuado para comprender el
aprendizaje en escenarios virtuales y de unos principios que orienten permanentemente
la disposición de las ayudas pedagógicas ajustables por parte del docente.
La multimedia es la fusión de al menos dos de los soportes de la comunicación
(texto, voz, sonido, imagen, fotografía, animación gráfica y video), a lo cual se le suma
la capacidad de no ser un medio pasivo sino interactivo, logrando una experiencia
completa para el usuario, dónde interactúa con el sistema sintiéndose participante de la
experiencia y no un simple espectador. Lo que hace surgir, un aprender con el apoyo de
una variedad de medios para responder a una diversidad de estilos de conocer, de
aprender multimedial.
Del mismo modo, la tecnología está acercando la globalización al aula y poniéndola
como una vitrina del mundo, esto es posible gracias al uso de las telecomunicaciones.
El uso del internet también está logrando que se redefina el quehacer en cuanto a los
conceptos de distancia, virtualidad e interconexión. El internet pasó de ser un
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instrumento especializado de la comunidad científica a ser una red de fácil uso que
modificó las pautas de la interacción social, y es el instrumento de comunicaciones de
más rápido crecimiento. Además surgen nuevas formas de enseñanza como la tele
educación interactiva (educación a distancia a través de la plataforma que provee el
internet), y los navegadores del conocimiento, que sin duda están participando en el
forjamiento de otra sociedad, la sociedad del conocimiento.
En este mismo orden de ideas Sánchez (2001) expresa, que la utilización del
computador, los medios, hipermedios, internet, entre otros, para apoyar el aprender,
significa incorporar nuevos recursos al aula. Medios que: cuando son usados con
estrategias y metodologías apropiadas, facilitan y flexibilizan el pensamiento del
aprendiz; pueden expandir las potencialidades de su mente; no sólo procesan
información, sino que además utilizan fluidamente símbolos e imágenes para facilitar la
construcción del aprender.
Por lo que se dice que la multimedia llegó para quedarse, ya que su uso es tan
eficaz en el proceso de educación presencial como en el a distancia debido a la
facilidad que ésta brinda para la comprensión.
Según Rincón (2004), se habla entonces de un cambio de paradigma en la
educación donde el aprovechamiento pedagógico de las nuevas tecnologías demanda
nuevas formas de atención, manejo de nuevos lenguajes, creación de nuevos espacios
dónde se requiere que el alumno tenga autonomía e independencia, para que él pueda
administrar su tiempo y diseñar una metodología de estudio.
Del mismo modo, un entorno virtual de aprendizaje puede verse como un espacio
con accesos restringidos, concebido y diseñado para que las personas que acceden a
él desarrollen procesos de incorporación de habilidades y saberes, mediante sistemas
telemáticos, se explica en un reciente informe publicado por un portal educativo
español. Para éste, un Entorno Virtual de Aprendizaje (EVA) consiste en el conjunto de
las distintas funcionalidades asociadas a la actividad formativa. El EVA permite la
creación y mantenimiento de comunidades virtuales, proporcionando los servicios con
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los que cada comunidad se identifica, y que garantizan la integración, enriquecimiento y
fidelidad de sus usuarios.
En términos generales, el Entorno Virtual de Aprendizaje establece una red de
comunicación total entre todos sus usuarios potenciando el aprendizaje, la cooperación,
la creación de nuevas iniciativas y otros, con resultados altamente positivos. Una de las
características más destacables de los entornos virtuales de aprendizaje es la de crear
espacios en los que no sólo es posible la formación sino que también es posible
informarse, relacionarse, comunicarse y gestionar datos y procesos administrativos.
Una de las grandes ventajas que ofrecen los Entornos Virtuales de Aprendizaje es que
los usuarios identificados (tutores, alumnos y administradores) pueden comunicarse
entre sí en cualquier momento, enviar los trabajos y recibir los resultados de sus
ejercicios. Asimismo, tendrán acceso a bases de datos del centro de formación.
Un entorno de aprendizaje es un espacio o comunidad organizada con el propósito
de aprender. Para que tenga lugar el aprendizaje, han de estar presentes ciertos
componentes que se definen desde una óptica interdisciplinar: (Pulkinen et al., 1998)
a) Funciones pedagógicas (actividades de aprendizaje, situaciones de enseñanza,
materiales de aprendizaje, apoyo y autorización, evaluación, entre otros).
b) Las tecnologías apropiadas (y como esa herramientas seleccionadas están
conectadas con el modelo pedagógico).
c) La organización social de la educación (espacio, calendario y comunidad).
Se puede decir entonces que las Tecnologías de la información y la
comunicación (TIC‟s) son útiles herramientas tanto para la educación presencial, como
para la educación a distancia, o bien para una educación mixta completa. Sobre todo el
avance que implican los entornos virtuales utilizados en la educación a distancia
desarrollando un proceso de aprendizaje interactivo.
En este proceso la computadora puede ser vista como un medio que puede ampliar
tres procesos fundamentales en el comportamiento del estudiante y de los educadores,
constituidos por:
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1. El procesamiento de la información: que corresponde a las capacidades
intelectuales tales como: recordar, ordenar, calcular, establecer relaciones entre las
cosas, leer y escribir. La computadora es una herramienta capaz de ejecutar estas
tareas de una manera más eficiente.
En el modo de procesamiento de la información, las computadoras son utilizadas
como dispositivos que ayudan a trabajar mejor con las palabras, números, imágenes y
sonidos, los cuales constituyen en conjunto los elementos esenciales de la información
humana.
2. La interacción: Que significa la posibilidad de alguien para ejercer la influencia
mutua y recíproca con un objeto o persona. Generalmente, la interacción humana se
basa en la comunicación o intercambio de significados mediante mensajes. Los
componentes: dialogo, alterabilidad y riqueza de estrategias que puedan ser asociadas
al uso del nuevo enfoque multimedia; al combinarse estos elementos se puede decir
que la comunicación interactiva en el área de la educación ocurre cuando se permite al
estudiante entablar un diálogo con la computadora, en el cual puede ejercer un alto
grado de control y recibir estímulos en formatos de múltiples medios.
3. La comunicación: es la otra función humana que puede ampliarse con el uso de
la computadora como medio. Es la interacción entre personas en la que los significados
sobre el mundo exterior y las personas mismas se comparten a través de mensajes. El
Modo de Comunicación es equivalente al concepto de Educación en Línea como un
sistema que se caracteriza por la mediación de las computadoras, las comunicaciones
de muchos a muchos con alto grado de interactividad. Ejemplo son las bases de datos
en línea, el correo electrónico y las conferencias por computadora. Sin embargo, el
concepto no se limita a esto, también incluye las relaciones sociales especiales creadas
entre los usuarios.
En consecuencia, un Entorno Virtual de Enseñanza Aprendizaje (EVA), es un
instrumento de enseñanza aprendizaje, constituido por materiales didácticos
(contenidos Instruccionales) en formato digital, que sirve para que profesores y
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alumnos interaccionen en el proceso educativo, facilitando el autoaprendizaje a través
del suministro de información actualizada y de actividades y recursos hipermedia,
acorde con las necesidades reales del entorno, soportado tecnológicamente, bajo un
marco organizacional y de interactividad cognitiva, que puede utilizarse tanto en la
educación a distancia, presencial como mixta.
1.2. Características básicas que debe poseer un entorno virtual:
Flexibilidad didáctica.
Usabilidad.
Accesibilidad.
Flexibilidad técnica.
La flexibilidad didáctica hace referencia a que debe ser una herramienta dinámica
que se adapte a las diversas modalidades y estilos pedagógicos que existen y a la
variedad de asignaturas y niveles. También debe poseer la capacidad de ajustarse a las
necesidades que cada grupo de usuarios, ya sea reducido o numeroso le exijan.
La sencillez y la eficacia son dos factores muy importantes tanto para profesores
como para alumnos. Ambos tienen relación con el concepto de usabilidad (capacidad
de un software de ser comprendido, aprendido, usado y ser atractivo para el usuario).
Para los docentes integrar contenidos debe ser una tarea fácil y que no les robe mucho
tiempo. Por otro lado, los estudiantes deben moverse en un entorno cómodo donde no
se exija un nivel de conocimientos técnicos elevados.
La accesibilidad indica que se cumple con la normativa y los estándares
establecidos para garantizar el acceso y uso del entorno a los usuarios con alguna
discapacidad. En la actualidad el software libre es una de las mejores opciones para
permitir que los usuarios aporten ideas y participen en la toma de decisiones para
desarrollar nuevas funcionalidades, solucionar problemas, y para que el producto
evolucione gracias a una participación abierta y amplia. El Open Free/Source facilita la
flexibilidad técnica otros de los requerimientos más importantes a la hora de seleccionar
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una plataforma virtual educativa. El código abierto posibilita la integración de recursos
formativos en el entorno y la adaptación a las necesidades específicas del proceso
formativo académico.
2. Modelos de educación: Modelo de educación presencial, a distancia y mixto.
El modelo de educación, es la categoría conceptual que se corresponde con el
esquema teórico de ordenación del proceso enseñanza aprendizaje, basado en un
sistema mediado por la sincronía o no de espacio y tiempo entre el docente y el alumno,
que se elabora para facilitar la comprensión y estudio del un contenido instruccional
como medio para el logro del aprendizaje.
Modelo de educación presencial:
Sistema mediante el cual, el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje y
docente-educativo, el educando y el profesor se encuentran en la misma dimensión
espacio-temporal.
Modelo de educación a distancia:
Sistema educativo en el cual los alumnos y los profesores no se encuentran
situados en el mismo lugar. La educación a distancia se considera como una mediación
pedagógica capaz de promover y acompañar el aprendizaje de los interlocutores, es
decir, de promover en los educandos la tarea de construir y de apropiarse de la
cognoscibilidad del mundo (Alfonso Sánchez, 2003).
Básicamente puede afirmarse, que esta modalidad de educación hace referencia a
un sistema educativo en el cual los alumnos y los profesores no se encuentran situados
en el mismo lugar, pues no coinciden en el mismo momento ni en el mismo espacio,
haciendo uso de las herramientas clásicas de la clase en aula. Pues, utiliza un conjunto
de procedimientos e interacciones de mediación que se establece entre educandos y
profesores en el desarrollo del proceso enseñanza-aprendizaje mediante la utilización
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racional de herramientas pedagógicas de la mas variada índole.
Estas herramientas pedagógicas, que a lo largo de la historia han ido
transcendiendo desde de la común fotocopia en papel de los contenidos a evaluar,
hasta llegar al uso de los postmodernos recursos tecnológicos informáticos y de las
telecomunicaciones, con el objetivo de que el proceso de enseñanza aprendizaje y de
apropiación del conocimiento resulte más eficaz y eficiente en términos de personas
favorecidas y de costo. Este modelo, es también conocido como e-learning.
Diferencias entre la educación presencial y la educación a distancia.
Educación presencial Educación a distancia
En el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje y docente-educativo, el educando y el profesor se encuentran en la misma dimensión espacio-temporal.
El educando y el profesor pueden no encontrarse en la misma dimensión espacio-temporal durante la transmisión de la información y apropiación del conocimiento. Asimismo, para que se establezca la comunicación requerida es necesario recurrir a la utilización de elementos mediadores entre el docente y el alumno.
La expresión verbal y gestual del profesor son los medios de comunicación por excelencia. Precisamente por ello se les llama presenciales porque restringen la comunicación a "un aquí" y a "un ahora".
La utilización de medios visuales y sonoros es poco frecuente en el desarrollo de la llamada clase convencional y solo sirven como puntos de apoyo didáctico que complementan la acción del profesor.
La voz del profesor y su lenguaje extraverbal se sustituyen por otros medios que van desde las grabaciones sonoras y visuales hasta los procedimientos informáticos y de telecomunicaciones que permiten la transmisión de información en un espacio y en un tiempo que pueden ser diferentes. Aquí los medios utilizados no son simples ayudas didácticas sino que constituyen los vectores del conocimiento que complementan al profesor.
La relación directa o presencial posibilita que la comunicación, en base del diálogo, se pueda producir "aquí" y "ahora", de manera inmediata.
La relación no presencial de los que se En general, la autonomía y la
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comunican conforman un diálogo que por no establecerse "aquí" ni "ahora", se denomina "diálogo diferido"; en este, el emisor debe enviar un mensaje completo y esperar un tiempo para recibir una respuesta de forma similar a lo que sucede con una carta, aunque no siempre es así.
construcción del conocimiento por esfuerzo propio y en base a los intereses y necesidades del educando, están restringidas.
Promueve el desarrollo de las posibilidades de aprendizaje según las potencialidades biológicas del alumno en correspondencia con sus intereses individuales y sociales.
(Alfonso Sánchez Ileana, 2003)
Modelo mixto: b-learning.
Es un modelo de enseñanza aprendizaje, que utiliza herramientas de las nuevas
tecnología de la comunicación e información, conocidas por las siglas TIC`s, en un
formato media o multimedia (hipermedia), propios de la formación a distancia basados
en Internet (es decir, en línea) conjuntamente con la asistencia presencial, pero también
puede referirse a la combinación de las tecnologías de la comunicación y la información
con materiales de enseñanza más tradicionales del modelo educativo a distancia.
El ejemplo típico de este tipo de herramienta, es la plataforma educativa Moodle
(Modular Object-Oriented Dynamic Learning Environment), que en español es Entorno
de Aprendizaje Dinámico Modular, Orientado a Objetos. Moodle soporta tecnologías de
aprendizaje poderosas debido a que promueve la interactividad, la flexibilidad, la
accesibilidad y la integración de contenidos, lo cual permite la personalización del
aprendizaje basándose en las necesidades del usuario y una formación más eficaz
(Villar, 2009).
3. Diseño instruccional.
Es el proceso sistemático, planificado y estructurado, que se apoya en una
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orientación adecuada a las necesidades de aprendizaje de los estudiantes y que guarda
coherencia con el modelo educativo en que se imparte.
Es considerado un proceso, en el que el docente puede planear sus estrategias
educativas, tomar previsiones, incorporar innovaciones, llevar un seguimiento puntual
de sus acciones y hacer ajustes en la práctica a partir de los resultados logrados, el
diseño instruccional, de hecho es considerado un instrumento; que permite mejoras
continuas (Arriola, 2010).
Para García (2001) consiste en una planificación detallada de las actividades
educativas, en ese sentido, el diseño instruccional básicamente es la sistematización de
los contenidos instruccionales, estrategias y herramientas de enseñanza aprendizaje,
así como de los instrumentos de evaluación, planificación seguimiento y evaluación
espacio temporal del proceso.
En definitiva es la combinación armoniosa entre organización del tiempo,
estrategias y de instrumentos, de cara al cumplimiento de objetivos previamente
establecidos, en el marco de un modelo educativo determinado. Vale decir, que este
instrumento de planificación tiene aplicabilidad tanto en los modelos presenciales, como
en los e learning, y mucho más profusamente en el sistema b-learning.
4. ESTRATEGIAS Y MATERIALES DE ENSEÑANZA UTILIZADOS EN LOS
ENTORNOS VIRTUALES.
Está configurado por el conjunto de herramientas tic‟s con que cuenta la
docencia actualmente, particularizada por la presencia de una diversidad de medios y
formatos disponibles para el profesor y el estudiante en la realización de diferentes
tareas en la práctica y actividad de la enseñanza, lo que da cabida a la aparición de
nuevos canales de comunicación que entrañan un sinnúmero de potencialidades para el
aprendizaje, entre las cuales se conciben las que en detalle se señalan a continuación.
4.1. Herramientas web para estimular la participación activa de los
estudiantes: foros de discusión, las redes sociales e instrumentos lúdicos.
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En un entorno virtual, el elemento central de su utilidad y accesibilidad, radica
precisamente en el arsenal de recursos multimedia de que dispone, entre ellos, destaca
Rincón (2004); que las Nuevas tecnologías se basan principalmente en:
Programas informáticos.
Servicios telemáticos: páginas web, correo electrónico, chats y foros.
TV y videos interactivos
En estos modelos de enseñanza la tecnología comienza a jugar un rol fundamental,
al traer aparejada una serie de ventajas pedagógicas y logísticas que, sin lugar a dudas,
mejoran las prácticas educativas, entre ellas destacan las capacidades de
almacenamiento, una presentación innovadora de contenidos formativos y nuevas
herramientas de comunicación. Para Marqués (1998) y Crosetti (2000), en las
posibilidades del internet como soporte didáctico, se destacan las siguientes:
Las consultorías y tutorías telemáticas de alumnos, cada vez más habituales en las
universidades a distancia, pero que también se extienden a centros educativos
presenciales, que progresivamente van tendiendo hacia una bimodalidad presencial-
virtual en sus actividades. A través del correo electrónico, los profesores contestan
las dudas de los estudiantes y les asesoran, se intercambian trabajos, se envían
informaciones de agenda.
Clases a distancia: mediante sistemas de video-comunicación a través de internet,
es posible realizar videoconferencias (Oliver, 1998) que permitan el seguimiento de
una clase magistral de un experto (y posteriormente turno de preguntas) desde
diversos lugares. Este tipo de teleformación resulta especialmente útil en entornos
universitarios y empresariales. Actualmente, prácticamente todos los centros de
enseñanza superior ofrecen ya algunas asignaturas o cursos con apoyo telemático.
Los centros educativos virtuales, que realizan prácticamente toda su actividad
docente a través de los medios telemáticos.
La página de la asignatura: La elaboración por parte de los profesores de la “página
de la asignatura” permite poner a disposición de los estudiantes mucha información
relevante para organizar el estudio de la asignatura: el programa, la metodología y el
sistema de evaluación, esquemas esenciales comentados, apuntes, enlaces a otras
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web de interés relacionadas con el tema, bibliografía y artículos afines (algunos
accesibles on-line), propuestas de actividades a realizar, ejemplos de actividades
realizadas.
Esta página que proporciona información y guía para que cada estudiante planifique
la preparación de la asignatura, constituye además, un centro de recursos temáticos
sobre la materia, y su elaboración puede abordarse conjuntamente por diversos
profesores de la asignatura.
4.1.1. Foros de Discusión y redes sociales:
Se pueden definir las redes sociales como espacios que nos ponen en contacto con
otras personas y organizaciones. En el ámbito de las ciencias sociales, una red social
es una estructura social, compuestas por un grupo de personas relacionadas entre sí,
ya sea por amistad, parentesco, intereses comunes o que comparten conocimientos.
Las redes sociales son aquellas en cuya estructura los nodos individuales son
personas que mantienen relaciones, tales como amistad intereses comunes o fines
comerciales
Respecto a los foros de discusión, Lapadat (2000) los define como una compilación
o registro cronológico de mensajes escritos compuestos por los participantes del curso,
junto con la capacidad de agregar mensajes nuevos en una base dinámica. La
característica de almacenamiento y la posibilidad de búsqueda flexible permiten que las
contribuciones de los participantes tengan una interactividad y una continuidad que
tienen la forma de conversación, sin estar obligados por el tiempo real. Es un contexto
de aprendizaje donde se crea un texto público o registro plural de perspectivas
individuales en una estructura única, dinámica y colaborativa, donde se negocian
significados y, los cambios conceptuales y experiencias individuales quedan reflejados
en dicho espacio.
A través de los foros se tratan de reforzar ciertas características del aprendizaje,
haciendo hincapié en que es: a) constructivo, ya que los estudiantes deben adaptar las
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nuevas ideas al conocimiento ya existente para darles sentido y significado, b)
colaborativo, de modo que los estudiantes trabajan juntos para lograr ciertos fines, c)
intencional, los estudiantes se implican para conseguir objetivos cognitivos de forma
activa e intencional, d) conversacional pues aprender es un proceso inherentemente
social, e) reflexivo, ya que se favorece la articulación de lo aprendido y reflexionar sobre
los procesos y decisiones (Cabero, 2005).
Desde esta perspectiva las TICs ya no se perciben como herramientas
exclusivamente transmisoras de información sino que permiten construir comunidades
virtuales de aprendizaje o foros de discusión virtuales, a través de entornos
diferenciados, de modo que el estudiante no sólo aprende de las intervenciones de los
docentes sino también de otros estudiantes.
Una de las formas en que se presentan esos espacios de comunicación es
mediante la combinación de los paradigmas educativos presencial y a distancia
(b‐learning). En este sistema, que integra la enseñanza tradicional y el uso de recursos
educativos basados en tecnología Web, la clave es la selección de recursos
presenciales y no presenciales en función de los objetivos, los contenidos y las
características del contexto. Se puede hablar de integración de paradigmas, en
referencia a la complejidad que implica el diseño, el desarrollo e implementación de una
solución (Brennan, 2004), (García Aretio, 2005).
Así mismo, los foros de discusión se pueden definir también como un servicio
automatizado que ofrecen algunos servidores de Internet a usuarios interesados en
intercambiar ideas y puntos de vista sobre diversos temas establecidos. Es un sistema
muy similar al chat, pero a diferencia de éste, no es en tiempo real y los mensajes se
guardan por un largo tiempo.
Un foro de discusión nos brinda la posibilidad de acercarnos a entablar una
comunicación verdadera, entendiendo la comunicación como el mensaje ininterrumpido
entre el emisor y el receptor. Básicamente podemos diferenciar dos tipos de foros de
discusión: Use Net; y Los foros Web. Por último, se puede decir que un foro de
21
discusión es un área web dinámica que permite que distintas personas se comuniquen.
Por lo general, el foro de discusión se compone de diferentes "hilos" de discusión
(llamados a veces asuntos o temas), cada uno relacionado con un área de debate
diferente. El primer mensaje en un proceso establece el tema de discusión y los
mensajes que siguen (casi siempre debajo del primero) lo continúan.
4.1.2. Instrumentos lúdicos (videojuegos educativos): Las herramientas lúdicas específicamente, los videojuegos han tenido un rol
importante en el aprendizaje. El hombre ha aprendido siempre por medio del juego. El
mejor ejemplo, puede observarse en los niños que conocen el mundo jugando desde su
nacimiento. En el jardín de infantes, las actividades lúdicas constituyen un recurso
fundamental para el aprendizaje, mientras que en el resto de su escolaridad parecieran
destinadas a ocupar solamente el espacio de los recreos y de algunas materias
especiales.
Como decía Pablo Neruda, "el niño que no juega no es niño, pero el hombre que no
juega ha perdido al niño que habita en él y que le hará mucha falta" (Citado por
Margulis, 2006). En efecto, las actividades lúdicas han sido el motor y unas de las
modalidades más efectivas de aprendizaje desde la aparición del hombre en el mundo,
pues a través de él es posible aprender diferentes cosas, algunas placenteras, otras
conflictivas, como experimentar, equivocarse y ponerse en el lugar de otros.
Para la pedagogía, el juego es una de las más ricas estrategias de simulación,
mientras que en el ámbito empresarial y a partir de la aparición de la teoría de la
inteligencia emocional, las actividades lúdicas han comenzado a utilizarse con el fin de
trabajar los aspectos emocionales de las personas dentro de las organizaciones. El
juego es una manera de aprendizaje de vida. Los niños y niñas juegan a simular los
roles de mayores, mientras que los mayores juegan para ensayar sus actitudes sin
riesgo real. Así los juegos hacen cambiar de rol por unos instantes y ponen a prueba los
conocimientos y destrezas de los jugadores.
22
Incluir actividades educativas como los juegos ha sido una estrategia ampliamente
utilizada para incrementar la motivación y el interés de los alumnos sobre todo a
temprana edad. El computador puede permitir manejar y controlar gran cantidad de
información de una manera clara y precisa con el fin de crear un medio ambiente
apropiado para mezclar juego con el aprendizaje (Riveros, 2007).
Riveros (2007), considera que, los juegos generan un entorno probalístico de
manera tal que una vez conocidas las reglas del juego, el jugador adopta un rol definido
a través de estrategias y acciones que le permiten alcanzar un objetivo determinado.
Serán convenientes cuando interese desarrollar algunas destrezas, habilidades o
conceptos que van integrados al juego mismo, pero tiene la ventaja de entretener y
motivar, no necesariamente es reflejo de la realidad, pero presenta retos significativos al
usuario.
Una de las tecnologías más utilizadas es la de la simulación, la cual es una
metodología que permite conocer, comprender o analizar algunos conceptos de la vida
real que debido a su complejidad son difíciles de manejar por parte de los alumnos.
Además permite, la presentación, observación y manipulación d determinadas
situaciones o realidades complejas. La idea clave de estas simulaciones es que los
conocimientos en realidad son adquiridos y fabricados por el alumno a través de la
inspección y la exploración. En el plano educativo, constituye una de las técnicas
instruccionales de probada utilidad para facilitar el proceso de enseñanza y aprendizaje.
(Riveros, 2007).
Sin duda los videojuegos en general mejoran los reflejos, la psicomotricidad, la
iniciativa y autonomía de los jugadores, pero además también pueden utilizarse en el
ámbito educativo con una funcionalidad didáctica para contribuir al logro de
determinados objetivos educativos. Veamos algunas de sus posibles aplicaciones,
considerando también algunos de sus riesgos más específicos:
- Los juegos de plataformas pueden contribuir al desarrollo psicomotor y de la
orientación espacial de los estudiantes, aspecto especialmente útil en el caso de los
23
más pequeños. Riesgos a considerar por parte del profesorado: nerviosismo, estrés y
hasta angustia que pueden manifestar algunos alumnos ante las dificultades que
encuentran para controlar a los personajes del juego. Conviene limitar el tiempo que se
dedique a esta actividad y observar los comportamientos de los pequeños para
ayudarles y detectar posibles síntomas de estar sometidos a una tensión excesiva.
- Los puzzles, como el tetris, y los programas constructores desarrollan la percepción
espacial, la imaginación y la creatividad.
- Los simuladores pueden ser de deportes, aviones entre otros, y permiten
experimentar e investigar el funcionamiento de máquinas, fenómenos y situaciones.
Además de controlar posibles estados de tensión excesiva en algunos alumnos,
conviene advertir a los estudiantes que están ante un modelo (representación
simplificada de la realidad - a veces presentan una realidad imaginaria-) y que por lo
tanto en el mejor de los casos sólo constituyen una aproximación a los fenómenos que
se dan en el mundo físico. La realidad siempre es mucho más compleja que las
representaciones de los mejores simuladores.
- Los juegos de estrategia exigen administrar unos recursos escasos (tiempo, dinero,
vidas, armas) prever los comportamientos de los rivales y trazar estrategias de
actuación para lograr unos objetivos. Quizá los mayores peligros de estos juegos sean
de carácter moral, por los contravalores que muchas veces asumen y promueven.
Resulta conveniente organizar actividades participativas en clase que aseguren que
todos los estudiantes se dan cuenta de ello.
- Los juegos de aventura y rol pueden proporcionar información y constituir una
fuente de motivación hacia determinadas temáticas que luego se estudiarán de manera
más sistemática en clase. También aquí la principal preocupación de los educadores
será promover la reflexión sobre los valores y contravalores que se consideran en el
juego.
- Además de estos videojuegos existen juegos educativos diseñados específicamente
para facilitar determinados aprendizajes, como por ejemplo Viaje por la Europa de los
ciudadanos que pretende enseñar el funcionamiento de las instituciones de la Unión
Europea y las principales características de sus países miembros. Los juegos
educativos, si están bien diseñados, no deben presentar ningún riesgo específico.
24
- Si se dispone de un rincón de los videojuegos en la clase, los profesores pueden
premiar a los alumnos que han realizado un determinado trabajo o han mejorado un
comportamiento permitiéndoles jugar durante un rato. No obstante el profesorado debe
organizar sistemas de gestión de la clase que aseguren a todos los alumnos el acceso
de una u otra forma al rincón. No hay que olvidar que, además de su carácter lúdico y
motivador, estas actividades con los videojuegos tienen también una dimensión
formativa que debe estar al alcance de todos los estudiantes.
- Los videojuegos más conocidos por todos también se pueden aprovechar para,
después de jugar con ellos, analizar los valores que presentan y debatir en clase sobre
ello. El profesorado debe promover reflexiones y discusiones que permitan comprender
a todos los alumnos los peligros y las consecuencias de aceptar en la vida real los
contravalores que asumen en los videojuegos.
- Y, como cualquier otro juego, pueden utilizarse como instrumento para la
sociabilización de los niños y jóvenes. Hay que evitar, no obstante, que este
entusiasmo por los videojuegos.
Por todo ello se puede afirmar que, con independencia de sus características, los
efectos positivos o negativos del uso de los videojuegos en el proceso de enseñanza
aprendizaje, dependerá del profesorado, de su habilidad y acierto en la selección de los
mismos y en establecer el momento y la forma oportuna de utilización.
4.1.3. Las Bitácoras o weblog:
Son definidas como un listado de sitios acerca de un tema o temas relacionados,
donde los usuarios escriben o comentan añadiendo nuevos sitios, nuevos artículos y
nuevas referencias; es una herramienta que permite a una persona, a un grupo o a una
organización expresar sus ideas de forma inmediata y cronológica a través del envío de
artículos que van quedando registrados en una página ad-hoc (Roig Vila, 2007).
La diferencia con respecto de los foros tradicionales es que crea un espacio mucho
25
más amplio, complejo y dinámico dónde se incluyen comentarios, nuevos artículos
nuevos enlaces. Son páginas escritas por los cibernautas en los cuales cuentan
anécdotas de sus propias vidas y dan a conocer sus opiniones sobre todo tipo de
temas. (Roig Vila, 2007)
Los weblogs se han convertido en una de las maneras más efectivas de impartir
docencia en la modalidad de enseñanza mixta, que tiene una parte de enseñanza
virtual y otra de enseñanza presencial. Las bitácoras ofrecen un amplio campo virtual
para el diálogo y el debate, para la incorporación por parte de los profesores y alumnos
de los nuevos hallazgos que vayan haciendo en su investigar en el mundo
contemporáneo. (Roig Vila, 2007)
4.1.4. Los micromundos:
Son sistemas en los que se desarrolla una semántica para un sistema formal
compuesto por objetos primitivos, relaciones elementales y reglas para operar estos
objetos. (Riveros, 2004)
4.1.5. Simulación:
Metodología que permite conocer, comprender o analizar algunos conceptos de la
vida real que debido a su complejidad son difíciles de manejar por parte de los alumnos.
Además permite, la presentación, observación y manipulación de determinadas
situaciones o realidades complejas. La idea clave de estas simulaciones es que los
conocimientos en realidad son adquiridos y fabricados por el alumno a través de la
inspección y la exploración. En el plano educativo, constituye una de las técnicas
instruccionales. (Riveros, 2004).
4.1.6. Software educativo:
Es cualquier material educativo computarizado diseñado para ser utilizado en
procesos de enseñanza y aprendizaje. De acuerdo a como se articula con el
aprendizaje y nivel cognitivo desarrollado, estos programas educativos y los programas
didácticos son sinónimos, se utilizan para designar genéricamente los programas para
26
ordenadores creados con la finalidad específica de ser utilizados como medio didáctico,
es decir, para facilitar los procesos de enseñanza y de aprendizaje.
4.2. Moodle: plataforma educativa.
Es una herramienta tic‟s; creada por un australiano llamado Martín Dougiamas.
Básicamente, consiste en un programa de software libre, que permite gestionar una
asignatura con sus contenidos instruccionales, actividades de evaluación y al mismo
tiempo permite hacer un seguimiento del trabajo de los alumnos fuera de las horas de
clase.
Para acceder a este software, los usuarios acceden a la asignatura a través de
Internet. El programa permite crear cursos, colocar material en cualquier formato (texto,
vídeo, fotos, y otros), e interactuar con los alumnos o profesores, bien desde foros de
discusión, a través de encuestas, consultas, mediante módulos de autoformación,
exámenes en la web.
En el entendido que la plataforma Moodle, es considerada, como una herramienta
virtual que se utiliza para producir cursos de enseñanza aprendizaje basados en
internet y páginas web. Esta clase de software también conocido como entornos
virtuales de aprendizaje, deviene del diseño y creación de Martin Dougiamas de Perth,
oriundo de Australia Occidental, que apoyándose en el marco de la teoría del
constructivismo social lo diseñó (Dougiamas, 2002). Etimológicamente, “Moodle,
significa entorno de aprendizaje dinámico modular, orientado a objeto, el cual es útil
para programadores y teóricos de la educación, también es un verbo anglosajón que
describe el proceso ocioso de dar vueltas sobre algo”. (SEDLUZ;
http://www.virtual.luz.edu.ve/).
En consecuencia, Moodle permite presentar diseños instruccionales, mediante un
formato digital contentivo de recursos de información (en formato textual o tabular,
fotografías o diagramas, audio o video, páginas web o documentos acrobat entre
muchos otros) así como actividades para estudiantes tipo tareas enviadas por la web,
27
exámenes, encuestas, foros, por mencionar sólo algunos. Estos formatos digitales,
diseñados bajo el ambiente Moodle, abren paso a la instrumentalización del sistema de
estudios bajo la modalidad semipresencial y a distancia, entendida como; “Un conjunto
de estrategias instruccionales, en las que la interacción profesor-estudiante no ocurre
(…) en las mismas coordenadas de espacio y tiempo” (Romero: 2005; 4).
5. INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN EN UN ENTORNO VIRTUAL DE
ENSEÑANZA APRENDIZAJE (EVA).
Para Rosabel Roig Vila (2007) la Evaluación es un proceso, que parte de la
apreciación de una realidad, cuyo momento previo es la fijación de las características
de la realidad a valorar, la recogida de información sobre las mismas, y la toma de
decisiones en función del juicio de valor emitido.
La valoración auténtica puede emplearse en los entornos virtuales, donde se le
conoce como evaluación alternativa. Está conformada por un conjunto de técnicas y
estrategias que se incorporan en el proceso de enseñanza, se desarrollan dentro de la
instrucción y se pueden aplicar en la vida cotidiana. Torrance, mencionado por
Herrington (1998), concibe la evaluación alternativa como una expresión genérica que
describe una variedad de nuevos enfoques sobre la evaluación.
Además, favorece la participación permanente del estudiante, a partir de la guía del
profesor, este último asume un papel de facilitador dentro del proceso de aprendizaje.
De esta forma el conocimiento es gestionado por el mismo estudiante, con apoyo en la
mediación pedagógica del profesor, su propia capacidad de análisis y reflexión, pero
retroalimentado a través del trabajo colaborativo.
Ventajas de las herramientas que se pueden implementar dentro del marco de la
evaluación alternativa:
Se puede aplicar durante todo el proceso educativo.
Brinda retroalimentación constante al estudiante para mejorar sus áreas débiles y
fortalecer sus áreas fuertes.
Prepara al estudiante para desempeñarse en contextos reales, por lo que pone en
28
práctica sus conocimientos.
Permite a los estudiantes desarrollar un proceso de auto regulación de sus
conocimientos, siendo éste el responsable de su proceso de aprendizaje.
Brinda datos con respecto al desempeño, madurez y crecimiento cognitivo del
estudiante, ya que el seguimiento se realiza a largo plazo.
El profesor tiene la opción de implementar diversas estrategias, técnicas e
instrumentos de evaluación.
Provee de información al docente para perfeccionar el proceso de aprendizaje.
Abre espacios para incluir el componente tecnológico como un factor innovador en el
proceso evaluativo.
Desventajas:
Exige mayor planificación de las estrategias y construcción de instrumentos para la
evaluación dentro de los entornos virtuales.
Su implementación consume más tiempo en el proceso de mediación desarrollado
por el profesor.
Requiere una capacitación constante de los docentes en el diseño de estrategias e
instrumentos objetivos para evaluar el desempeño de nivel superior.
Puede presentarse un aumento de costos, sobre todo si se desea implementar el
uso de un sistema tecnológico.
Se requieren destrezas en el uso de las herramientas tecnológicas, tanto de parte de
los estudiantes como del profesor.
Necesita una minuciosa coordinación entre las entidades involucradas en el proceso
de evaluación alternativa (académico, personal de apoyo, servicios tecnológicos,
administradores).
Pues, una vez asumido el nuevo paradigma, solo resta apaliar las posibles
consecuencias negativas que se pudieran presentar, entre los roles de los docentes
facilitadores y los alumnos participantes, puesto que, mientras en el logocentrismo, el
peligro latente, lo representa convertir el modelo de enseñanza en un proceso centrado
en el docente, o incluso en los propios contenidos como sistema de autoaprendizaje
29
autónomo, limitándose en muchos casos el uso del espacio virtual a la realización y
envío de actividades y correcciones alumno-profesor o alumno-plataforma (Dorado y
Rodríguez, 2004). El tecnocentrismo, involucra, marginalizar los diseños y
planificaciones Instruccionales, pues se considera a los medios tecnológicos como un
fin en sí mismos, quedando el diseño educativo subordinado a la tecnología.
Así mismo, el proceso educativo dentro de los ambientes tecnológicos de
aprendizaje muchas veces supera al que se produce dentro de un ambiente de
aprendizaje tradicional con respecto al proceso de evaluación que se puede utilizar,
esto en relación a los siguientes aspectos:
•La asistencia: se puede conocer el número de accesos, el tiempo empleado por los
diferentes participantes de la acción formativa, y otros.
• Las aportaciones: se puede conocer también el grado de participación de las personas
en la acción formativa (alumnos, docentes y coordinador), el número de mensajes
enviados, intervenciones en los foros, y otros.
• Los conocimientos: a través de técnicas e instrumentos de evaluación como las
autoevaluaciones, ejercicios, exámenes, y otros. se puede medir el grado de
aprendizaje alcanzado por el alumno.
• El proceso formativo en su totalidad: se puede medir el grado de eficacia y eficiencia
del curso, su atractivo, su utilización, y otros. De este modo nos encontramos con
técnicas objetivas (valoración cuantitativa), técnicas subjetivas (valoración cualitativa)
y técnicas mixtas.
Las actividades de evaluación pueden ser:
Pruebas de autoevaluación: Con la que el estudiante podrá verificar su propio grado
y calidad de participación, foros, Chat, videoconferencias, páginas personales, y
otros.
Pruebas de evaluación: con estructura variable que pueden abarcar pruebas
objetivas, preguntas de respuesta breve, temas de desarrollo, ejercicios, y otros.
Actividades colaborativas: Todas preferentemente con carácter formativo,
30
actividades abiertas que permitan el debate, la reflexión o la prueba final del
descubrimiento o constatación de determinadas realidades.
Curso: Que tiene por objeto comprobar la adquisición de conocimientos de los
estudiantes. Algunas estrategias sugeridas son: La descripción, explicación, análisis,
síntesis y enumeración de conceptos: la contextualización, la caracterización, la
argumentación la comparación y diferenciación, el análisis de fuentes, y otros.
Evaluación por portafolios: Colecciones sistemáticas realizadas por alumnos y
docentes que sirven como base para examinar el esfuerzo, los progresos, los
procesos y los logros, así como para satisfacer las exigencias de responsabilidad
habitualmente alcanzadas por procedimientos de prueba más formales.
Evaluación a través de Internet: se pueden recurrir a muchos software para diseñar
pruebas cerradas con posibilidad de autocorrección. principales ventajas que
ofrecen este tipo de métodos son: Ahorro de tiempo; reduce el tiempo de
respuesta; reduce los recursos humanos y materiales necesarios; es un proceso
positivo del feedback; permite el almacenamiento de los resultados y su posterior
tratamiento; flexibiliza el momento en el que el alumno ha de realizar la evaluación.
Siempre debe considerarse que toda actividad de aprendizaje debería servir también
para evaluar.
Algunas herramientas que se pueden implementar dentro del marco de la
evaluación alternativa son: blogs, wikis, diarios, ensayos, proyectos, portafolios,
weblogs, mapas mentales, foros de debate, método de casos, solución de problemas,
entre otras.
Por otra parte se han contemplado las herramientas o utilidades que más se utilizan
y que hemos clasificado en: comunicativas (correo, chat, foros, mensajería instantánea,
noticias, videoconferencia), organizativas (asignación de tareas, calendario, grupos de
alumnos, herramientas de autor, lluvia de ideas, votaciones) y las relacionadas con el
31
acceso a la información (aplicaciones compartidas, carpetas compartidas, enlaces a
URL, mapas conceptuales, navegación compartida, pizarra electrónica).
Estas herramientas se pueden clasificar según el criterio de concurrencia en el
tiempo en síncronas (audio/videoconferencia, pizarra compartida, espacios virtuales,
chat, mensajería instantánea) y asíncronas (correo electrónico, listas de distribución,
grupos de noticias, noticias, Notas). Así mismo pueden utilizarse: la pizarra compartida,
presentaciones online/clases virtuales, encuestas, calendario/agenda del curso,
aplicaciones compartidas, transferencia de ficheros, carpetas compartidas, navegación
compartida, lluvia de ideas, entre muchas otras.
Los instrumentos de evaluación dentro de los nuevos ambientes virtuales de
enseñanza y aprendizaje deben primero que todo, estar en armonía con la cátedra que
se está dictando y ser instrumentos flexibles, que a su vez puedan ofrecer un juicio
crítico y acertado sobre el desempeño del participante en cuanto a los contenidos
desarrollados en la materia.
Lo que hace necesario, que el educador posea un piso mínimo, una cultura
informática, cultura digital o cultura medial, para entender su mundo plenamente y el de
los aprendices. Cultura que implica conocer las TIC‟s, y poseer las habilidades para
manejarlas, entender sus extensiones y restricciones, comprender su impacto en la
sociedad y en la cultura. Una vez que posee esta cultura, el facilitador está en
condiciones de utilizar las TIC‟s para apoyar el aprender, apropiándose de ella con
autonomía y creatividad, lo que permite realizar decisiones innovadoras con la
tecnología.
Por lo tanto se pretende, un perfil docente que, con actitud atenta y responsable,
analice todas las posibilidades que el medio le brinda, para poder hacer más atractivo,
adecuado y exitoso el proceso de enseñanza y aprendizaje de los alumnos con los que
trabaja (Riveros, 2004). Es por esto que se afirma que en esta búsqueda del
conocimiento, el educador debe igualmente realizar diferentes formas de evaluación
que se adecúen a la extensa gama de posibilidades que ofrece la enseñanza a través
32
de soportes o instrumentos tecnológicos.
6.1. MARCO NORMATIVO VIGENTE.
6.1. Reglamento para el ensayo piloto de EUS en LUZ (1977). Estudios Universitarios Supervisados (E.U.S.),
Es un sistema de estudios, a través del cual, se cursan asignaturas
correspondientes al diseño curricular de la carrera universitaria, que en el caso
particular es la Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas. Este sistema,
se inserta en un modelo de enseñanza aprendizaje, catalogado por la doctrina
especializada como semipresencial o mixta, pues le brinda la oportunidad al alumno
participante de cursar la materia, sin necesidad de asistir regularmente a clases, pues
se trata de un tipo de estudio independiente, donde la responsabilidad recae
básicamente en el alumno y donde el profesor es un simple asesor. Pero las
evaluaciones, son aplicadas mediante instrumentos semiestructurados en el marco de
logro de objetivos, en un día asignado por la planificación académica correspondiente,
igual que un sistema presencial.
Las características básicas de este modelo, son:
No hay que asistir regularmente a clases.
Es un modelo de estudio mixto, donde el alumno estudia a distancia, y no coinciden
en un mismo espacio y tiempo para el desarrollo del proceso con el profesor.
El estudio se realiza, con apoyo en un material de estudio elaborado por el profesor
de la cátedra.
Las dudas, asesorías y aclaratorias se disipan en unas charlas grupales y otras de
carácter individual solicitadas por los participantes al profesor, en el horario
acordado para ello. Y las asesorías grupales; Se realizan antes de cada prueba
parcial, dentro del horario publicado en la cartelera de la coordinación. Tienen como
finalidad realizar discusiones acerca del material bibliográfico, después de ser
analizado por los estudiantes, pues consisten en aclaratorias y discusiones del
contenido bibliográfico previamente estudiado, y por tanto los alumnos que asisten
33
deben dominar el material que corresponde discutir en la asesoría. Estas serán
realizadas una semana antes de cada evaluación parcial, en las fechas indicadas
en la planificación académica del periodo respectivo.
El sistema de evaluación; es por logro de objetivos propuestos, con un patrón
mínimo de rendimiento exigido para su aprobación, estandarizado en el 60%.
Este sistema, fue aplicado en la Universidad del Zulia, por primera vez en una etapa
de ensayo, desde el segundo periodo lectivo de 1977, vale decir, desde el segundo
semestre del año calendario de 1977, mediante la aprobación de un Reglamento que
dictara el Consejo Universitario para esa fecha, y que dicho sea de paso, es el que aún
se encuentra en vigencia.
El objetivo de ese ensayo, básicamente fue introducir nuevas metodologías referidas
a la enseñanza aprendizaje acordes con las necesidades histórico políticas del
momento, específicamente en el modelo enseñanza a distancia, con miras a promover
el mejoramiento cualitativo de la enseñanza a través de guías de estudio, material
programado, utilización de medios audiovisuales, asesorías y en definitiva desarrollo de
nuevas técnicas y procedimientos aplicables en la evaluación (Consejo Universitario,
1977).
Ahora bien, con el devenir de los años, este ensayo vetusto fue derogado por el
Reglamento del Sistema de Estudios a Distancia de la Universidad del Zulia, de fecha
14/07/1999. Destacándose, dentro de sus disposiciones normativas, la concepción de
un sistema de Estudios a Distancia entendido como una alternativa educativa que
centra su atención en todas las formas de aprendizaje y enseñanza, en la cual el
estudiante está físicamente separado del profesor, y se sustenta en la utilización de
múltiples medios y diversas estrategias instruccionales y de evaluación, acorde con los
avances tecnológicos y conceptuales de la Educación.
6.2. MODELO EDUCATIVO A DISTANCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA:
SEDLUZ.
34
La educación a distancia en LUZ se concibe como una modalidad educativa
centrada en el estudiante, en la cual el proceso de enseñanza-aprendizaje se realiza
fuera del contexto tradicional del aula de clase y se sustenta en la utilización de
múltiples medios y diversas estrategias instruccionales y de evaluación, acorde con los
avances tecnológicos y conceptuales de la Educación.
Al igual que en los sistemas abiertos, esta modalidad propicia y se basa en los
procesos de estudio autónomo, individual o grupal. Se caracteriza por un contacto
diferido entre facilitador y estudiante, el cual se establece a través de medios que
permiten el flujo de información y las interacciones entre los actores educativos.
En el modelo de educación a distancia de la Universidad del Zulia, se mantiene la
aplicabilidad de teorías educativas como el conductismo, cognitivismo y
constructivismo, las cuales le dan soporte al modelo ya que el estudiante aprende bajo
su propio ritmo destacándose por su autonomía y responsabilidad en su proceso de
formación.
Es por esto que, en la Universidad del Zulia para el desarrollo de esta modalidad de
estudio, que parte de la implementación de un campus virtual educativo, constituido por
un sitio Web implementado para gestionar procesos educativos que ejecutados sobre
un sistema e-learning, simulan el comportamiento y las interacciones para el
funcionamiento de un espacio de formación, con servicios, funcionalidades y procesos
propios de un entorno educativo. Pues es marco de referencia de un modelo Educativo,
denominado SED-LUZ, que está constituido por los elementos fundamentales que
intervienen en la situación enseñanza-aprendizaje y basado en los principios de la
tecnología educativa. Esto significa el desarrollo de un conjunto de técnicas
sistemáticas y de los conocimientos y prácticas adjuntas para diseñar y hacer funcionar
la instrucción como un Sistema Educacional (LUZ VICE RECTORADO ACADÉMICO,
1997).
Así mismo, representa el funcionamiento de un campus universitario real,
considerando las actividades, funcionalidades y servicios que sean susceptibles de ser
35
virtualizados, facilitando los procedimientos y el acceso a la información, mejorando los
aspectos comunicacionales, y en general optimizando la interacción, los tiempos de
respuesta, el acceso a recursos y las prestaciones integrales para sus usuarios;
basándose en principios de excelencia y calidad del servicio propios de los entornos
educativos y donde se propician procesos de formación en espacios virtuales.
Dando paso a la creación de SEDLUZ, como la instancia académica y
administrativa que coordina las diversas ofertas de educación a distancia de la
Universidad del Zulia, conformada por el Sistema de Educación a Distancia, reconocido
por sus siglas, adscrito al Vice-rectorado Académico, y vinculado como está con la
integración de toda la estructura orgánica de la Universidad, que impulsa un proyecto
de coordinación horizontal, que garantiza a las Escuelas y demás dependencias
académicas de La Universidad del Zulia, el acceso gratuito al software libre Moodle,
como la plataforma interactiva necesaria para la instrumentalización del sistema de
estudios bajo la modalidad a distancia, bajo un entorno virtual, lo que configura uno de
los elementos institucionales que garantizan el desarrollo de esta investigación.
36
CAPITULO II.
ENTORNO VIRTUAL DE APRENDIZAJE APLICADO AL DISEÑO INSTRUCCIONAL DE LA
CÁTEDRA FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS.
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38
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.
UNIVERSIDAD DEL ZULIA.
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS.
ESCUELA DE DERECHO.
ESTUDIOS UNIVERSITARIOS SUPERVISADOS.
Módulo de estudio para la asignatura
FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS
Actualizado por la Profa. Lorayne Finol Romero
Fecha: Maracaibo, Octubre 2010.
39
CONTENIDO.
- Presentación. - Objetivos de la asignatura. - Contenido programático. - Actividades a desarrollar por el estudiante. - Planificación de la evaluación.
40
PRESENTACIÓN
El contenido instruccional diseñado para la cátedra “FUNDAMENTOS DE
ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS” ha sido concebido con la finalidad de
proporcionarle al estudiante de Derecho las herramientas que le permitan explicar el
funcionamiento de la actividad económica, de qué manera incide el Estado sobre ésta, y
cómo su actuación se traduce en una serie de manifestaciones financieras ampliamente
reguladas por la normativa jurídica que corresponde. Se incluyen en esta asignatura
aspectos relacionados con las variables involucradas en el funcionamiento de un
sistema económico, con la acción que cumple el Estado al incidir sobre esas variables,
y con la actividad financiera que se origina en el sector gubernamental como
consecuencia de las acciones que éste planifica y ejecuta al cumplir las funciones que
le corresponden como tal.
Este conjunto de aspectos han sido distribuidos en dos unidades instruccionales. La
primera de ellas asociada con la explicación del funcionamiento del sistema económico
y la intervención del Estado, mientras la segunda hace referencia a las variables de tipo
financiero que conforman la actuación estatal en el área de las finanzas públicas. En
total, ambas unidades comprenden los 9 objetivos terminales a ser alcanzados por el
estudiante a lo largo del curso.
En términos generales, la primera unidad de la asignatura se concentra en el
estudio de algunas variables económicas y de las diferentes modalidades que suele
utilizar el Estado al intervenir en ellas, actuación que generalmente se soporta en la
normativa jurídica vigente. De allí la importancia de comprender como funciona esta
participación estatal para poder fijar una posición válida desde el punto de vista de su
análisis jurídico, más allá del análisis económico, que no constituye el objetivo principal
de este estudio. Obviamente, para lograr un entendimiento más completo de esta
intervención estatal en materia económica, y sus vinculaciones con el campo jurídico,
se hace necesario que el estudiante tenga un conocimiento básico de la terminología
relacionada con la actividad económica, y hacia ese propósito se dirigen cada uno de
41
los objetivos instruccionales diseñados para esta primera unidad.
Es importante destacar que no se persigue la finalidad de que el estudiante de
Derecho que cursa esta asignatura se encuentre en capacidad de efectuar un análisis
de tipo económico de las variables que se estudiarán; simplemente se le presentan al
alumno herramientas que le permitirán opinar sobre la actuación económica del Estado
en determinadas situaciones, y vincular su opinión con la norma jurídica. En todo
momento se trata de consideraciones introductorias, que no pretenden abarcar todas
las posibilidades de estudio y análisis que ofrece la ciencia económica.
La segunda unidad trata del estudio de las variables relacionadas con la actividad
financiera del Estado. Se inicia con la explicación de la terminología que introducirá al
estudiante al análisis de este tipo de variables, para continuar con el estudio detallado
de cada una de ellas: gastos e ingresos públicos, planificación y presupuesto.
Para ambas unidades se ha desarrollado el presente módulo, el cual constituye una
sistematización de contenidos relacionados con el programa de la asignatura,
organizados de forma tal que facilite al alumno la autoinstrucción de esta materia,
disponiendo del asesoramiento continuo del docente, tal como lo establece la
metodología de aprendizaje en los Estudios Universitarios Supervisados (educación a
distancia) de la Escuela de Derecho.
El módulo está complementado además con diferentes actividades y lecturas que
contribuyen a ampliar los temas desarrollados en el mismo; también se indica en cada
sección la legislación que debe ser tomada en cuenta para completar el estudio de los
objetivos planteados. Asimismo, cada sección dispone de una actividad de
autoevaluación, diseñada con la finalidad de que el estudiante pueda verificar el
aprendizaje alcanzado, e identificar posibles deficiencias en algunas áreas del
contenido.
El curso cuenta, además, con actividades en medios electrónicos (chat, foros,
email, lecturas), que puedes consultar en la página http://www.virtual.luz.edu.ve .
42
OBJETIVOS DE LA ASIGNATURA
OBJETIVO GENERAL
Al finalizar el estudio del contenido de la asignatura, el estudiante estará en
capacidad de:
“Analizar el funcionamiento de los sistemas económicos y la actividad de los
agentes económicos en el marco del ordenamiento jurídico vigente, así como actividad
financiera del Estado, como instrumento orientado a la satisfacción de las necesidades
de la sociedad”.
COMPETENCIAS DEL EGRESADO.
Generales:
Desarrolla procesos de investigación para el manejo de hechos, ideas, significados y
fenómenos con una actitud transformadora, crítica y reflexiva.
Participa activa y solidariamente en el diseño y ejecución de proyectos pertinentes
para el desarrollo de la comunidad con responsabilidad social.
Asume una actitud crítica en la toma de decisiones para la detección y resolución de
problemas, aceptando estándares consensuados socialmente con independencia
de criterios.
Intercambia información con sus interlocutores, utilizando correcta y adecuadamente
el lenguaje y los diversos medios, formas, procedimientos e instrumentos de la
comunicación.
Actúa en todos los ámbitos de la vida consecuentemente con los valores morales y
las buenas costumbres, asumiendo con responsabilidad las consecuencias de sus
propias acciones.
Básicas:
Participa en la tarea transformadora que exige la actual realidad del país, con clara
conciencia de ser agente de cambio social.
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Aplica las categorías fundamentales de la ciencia y las disciplinas jurídica, política y
social, con habilidades, destrezas, técnicas de investigación, recursos de la
comunicación y la informática, en el manejo tanto conceptual como práctico de la
legislación, problemas sociales y políticos, según su ámbito de intervención.
Específicas:
Maneja la normativa jurídica nacional e internacionalmente en la prevención y
solución de problemas jurídicos sociales con sentido ético y pertinencia social.
Adapta sistemáticamente los cambios fácticos, legales, doctrinales y
jurisprudenciales; en el análisis de los procesos, previniendo los procesos lógicos
involucrados; utilizando con precisión y claridad la terminología técnico-jurídica.
Competencia específica de la cátedra:
Aplica las teorías y normas relacionadas con el fenómeno económico y financiero,
en el análisis crítico, reflexivo y axiológico de la actuación de los agentes económicos y
del Estado, y en la formulación de políticas públicas con sentido de pertinencia social,
en el contexto nacional e internacional.
OBJETIVOS TERMINALES
UNIDAD I:
Objetivo No. 1: Explicar las definiciones básicas relacionadas con la actividad
económica.
Objetivo No. 2: Describir el funcionamiento del sistema económico, identificando las
características e instituciones propias del capitalismo.
Objetivo No. 3: Exponer el funcionamiento del sistema económico, identificando las
características e instituciones propias del socialismo y de los sistemas mixtos.
Objetivo No. 4: Explicar el funcionamiento del sistema económico venezolano y la
participación del Estado, dentro del marco jurídico que lo regula.
UNIDAD II:
44
Objetivo No. 5: Explicar los aspectos que caracterizan a la actividad financiera del
Estado, destacando la importancia que presenta la Ciencia de las Finanzas Públicas
como disciplina que estudia dicha actividad.
Objetivo No. 6: Analizar el marco legal del sistema de administración financiera del
Estado venezolano.
Objetivo No. 7: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio de los
ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la
actividad financiera del Estado venezolano.
Objetivo No. 8: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio del gasto
público que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la actividad
financiera del Estado venezolano.
Objetivo No. 9: Examinar el conjunto de aspectos teórico - jurídicos de la actividad
financiera del Estado venezolano, desde el punto de vista de los proceso de
planificación, presupuesto y control del sector público venezolano.
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CONTENIDO PROGRAMÁTICO.
UNIDAD I: Fundamentos de economía.
OBJETIVO No. 1: El problema económico y la actividad económica.
1. Naturaleza del problema económico.
1.1. Necesidades humanas: concepto. Necesidades individuales y sociales.
1.2. Factores productivos: concepto. Recursos naturales, Trabajo y Capital.
1.3. Bienes: concepto.
Bienes intermedios y bienes finales (de capital y de consumo)
Bienes privados y bienes públicos.
2. Actividad económica y sus decisiones.
2.1. ¿Qué y cuánto producir? o decisiones de asignación. El costo de
oportunidad.
2.2. ¿Cómo producir? o decisiones sobre las técnicas de producción.
2.3. ¿Para quién producir? o decisiones de distribución.
3. Los agentes económicos y sus funciones dentro de la actividad económica.
3.1. Unidades familiares.
3.2. Empresas.
3.3. Estado.
4. Esquema sobre el funcionamiento de la actividad económica: el circuito económico.
46
1. Definición de sistema económico.
2. Sistemas precapitalistas.
3. El capitalismo. Características.
3.1. Instituciones del capitalismo.
4. El mercado. Funcionamiento del mercado.
4.1. Elementos que lo conforman: Oferta, Demanda, Precio.
4.2. Tipos de estructuras de mercado y sus características generales:
Competencia perfecta, Monopolio, Competencia monopolística, Oligopolio.
OBJETIVO No. 3: Modelos de organización de la actividad económica: El
Socialismo.
1. El socialismo.
1.1. Instituciones del socialismo.
1.2. Características.
2. Sistemas económicos mixtos.
2.1. Instituciones.
2.2. Características.
OBJETIVO No. 4: El sistema socio-económico venezolano. Nociones
básicas.
1. El modelo socio económico venezolano. Características.
2. Fundamentos jurídicos del sistema económico venezolano: La constitución
Económica.
OBJETIVO No. 2: Modelos de organización de la actividad económica: El
capitalismo.
47
3. Intervención estatal sobre el sistema socio-económico. Legislación venezolana.
3.1. Fijación de un marco legal.
3.2. Asignación de bienes y servicios.
3.3. Fijación y recaudación de impuestos y otros tributos.
3.4. Estabilización de la actividad económica.
3.5. Redistribución de la renta.
UNIDAD II: Finanzas Públicas.
OBJETIVO No. 5: Nociones introductorias.
1. Finanzas Públicas.
1.1. Actividad financiera del Estado.
1.2. La Ciencia de las Finanzas Públicas.
1.3. Conceptos básicos: Hacienda Pública. El Fisco. Tesoro Público.
1.4. Necesidad del Sector Público. Intervención del Estado en la economía:
Funciones de Asignación, Estabilización y Redistribución.
2. Derecho Financiero.
3. El fenómeno financiero público: Aspectos jurídicos, políticos, económicos, y sociales.
4. Diferencias entre: Finanzas Privadas y Finanzas Públicas.
5. Evolución Conceptual: Hacienda Pública - Finanzas Públicas - Administración
Financiera - Economía del Sector Público – Economía Pública.
OBJETIVO No. 6: Sistema de administración financiera del Estado
venezolano.
1. Derecho Financiero: Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público
(LOAFSP).
1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano.
1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector Público
48
Venezolano.
1.3. Sector público venezolano.
1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado Venezolano:
Federal descentralizado. Federalismo fiscal.
1.3.2. Organismos que conforman al sector público de administración
financiera del Estado venezolano.
OBJETIVO No. 7: Ingresos públicos.
1. Ingresos públicos
1.1. Concepto.
1.2. Principales clasificaciones.
Ingresos ordinarios e Ingresos Extraordinarios.
Ingresos originarios e Ingresos Derivados.
Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios.
2. Principales ingresos no tributarios.
2.1. Ingresos patrimoniales.
2.1.1. Ingresos de la actividad empresarial del Estado: servicios públicos,
industriales, comerciales, monopolización. La privatización.
2.2. Ingresos de la actividad monetaria: emisión monetaria, cambio de divisas,
crédito público.
2.3. El crédito público.
Crédito público, empréstito y deuda pública.
Clasificación de la Deuda Pública.
Normativa jurídica del crédito público y la deuda pública en Venezuela.
2.3. Otros ingresos públicos no tributarios: recursos gratuitos (legados,
donaciones), sanciones.
2.4. Otras clasificaciones.
3. Los ingresos públicos en Venezuela.
OBJETIVO No. 8: El gasto público.
1. El gasto público. Definición y Funciones.
49
2. Funciones del gasto público.
3. Principales clasificaciones del gasto público.
3.1. Clasificación Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios.
3.2. Clasificación Económica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la
deuda pública.
4. El gasto público en Venezuela.
OBJETIVO No. 9: PLANIFICACIÓN, PRESUPUESTO Y CONTROL
DEL SECTOR PÚBLICO.
1. Nociones básicas sobre el proceso de planificación.
1.1. Definición e importancia de la planificación.
1.2. Fases del proceso.
1.3. Principios que rigen el proceso: racionalidad, previsión, universalidad, unidad,
continuidad, inherencia.
2. El presupuesto en el Sector Público.
2.1. Definición. Relación entre presupuesto y planificación.
2.2. Naturaleza jurídica del presupuesto del Estado.
2.3. El ciclo presupuestario. Fases. Regulación jurídica en el caso venezolano:
Fase de Preparación.
Fase de Sanción.
Ejecución.
Control: administrativo, legislativo y judicial. La Contraloría General de la
República.
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PLANIFICACIÓN ACADÉMICA ANUAL.
Lineamientos Generales del diseño instruccional de la Cátedra:
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas (EUS).
I. Presentación.
La asignatura Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas, durante el año
lectivo en curso, ha sido insertada en el régimen de ESTUDIOS UNIVERSITARIOS
SUPERVISADOS (E.U.S.), adscrito al Sistema De Estudios A Distancia De La
Universidad Del Zulia (SEDLUZ) bajo la modalidad semipresencial. Lo que posibilita la
incorporación de herramientas tecnológicas de información y comunicación en el
proceso de enseñanza aprendizaje.
De allí, la impostergable necesidad de los profesores y alumnos de la cátedra, de
adaptarse a la incorporación del entorno virtual de enseñanza aprendizaje aplicado al
diseño instruccional de la Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas,
mediante la plataforma educativa Moodle de SEDLUZ, y así cruzar la barrera de los
estudios concebidos bajo la modalidad tradicional, dando paso a la configuración de un
tipo de estudio independiente, donde la responsabilidad recae básicamente en el
alumno (participante) al asumir el rol de participante activo y el profesor (tutor) de
asesor y conductor del proceso, donde el entorno virtual brinda la oportunidad de cursar
la asignatura, en procura de garantizar la aplicación inmediata del conocimiento
adquirido a su entorno fáctico; mediante la aplicación de un conjunto de herramientas
de tipo asíncrono; entre las que destacan básicamente los foros de información,
agendas de trabajo, correos electrónicos, salas de chats, y demás estrategias
implementados en el proceso de enseñanza aprendizaje.
Para que el uso de las herramientas de la comunicación desarrolladas en el
entorno virtual, sea exitoso y se logre romper con las barreras espaciotemporales de la
enseñanza tradicional, deben seguirse las siguientes recomendaciones.
51
II. Recomendaciones de estudio de la asignatura.
1) El DISEÑO INSTRUCCIONAL DE LA CATEDRA FUNDAMENTOS DE ECONOMIA
Y FINANZAS PUBLICAS.
El estudio de la Cátedra; se ha sistematizado en dos unidades; donde la primera
de ellas; concentra el estudio de los aspectos teóricos fundamentales de la Ciencia
Social Economía y su objeto reconocido como El Problema Económico de la Escasez;
dan paso a la configuración del contenido temático de la Unidad I de la asignatura. Y la
segunda unidad, configurada por el estudio de los fundamentos teóricos de la Ciencia
Finanzas Públicas; entendida como la ciencia que comprende el estudio tanto de las
necesidades impostergables de la colectividad; así como de las operaciones financieras
de Ingresos; Gastos y demás operaciones de financiamiento del sector público, y de su
interacción en la actividad económica.
El eje temático del diseño instruccional; ha sido elaorado acorde con el objetivo
general de la asignatura, el cual se centra en analizar los fundamentos teóricos de la
actividad económica y financiera del Estado, dentro del marco jurídico positivo
venezolano; como instrumento orientado a la satisfacción de las necesidades
impostergables de la sociedad. Se recomienda adquirir el programa de estudio de la
cátedra a fin de tener bien claro la sistematización del contenido programático y sus
evaluaciones. (*)ver cuadro anexo al final: Diseño instruccional 2010.
2) ACTIVIDADES Y ESTRATEGIAS INSTRUCCIONALES:
El curso se desarrollará bajo la modalidad de educación semipresencial, y
comprenderá la realización de las actividades que a continuación se indican:
Charla Introductoria: Consiste en la exposición oral por parte del profesor hacia
todos los alumnos de: a) modalidad del curso y la metodología de evaluación,
52
b)contenido de la asignatura, c) asignación del material de estudio, d) horarios de
asesorías individuales y en grupo, e) planificación de las evaluaciones.
Se recomienda la asistencia a esta actividad, o en su defecto obtener el material
preparado por el profesor acerca de los lineamientos generales del diseño instruccional
de la cátedra.
Luego de asistir a la Charla Introductoria (primera actividad del sistema), debe
registrarte en el sitio web www.virtual.luz.edu.ve, como estudiante de EUS en la sección
correspondiente, para que se mantenga informado sobre las actividades de la
asignatura, actividades complementarias, así como calendario de evaluaciones.
Siguiendo las instrucciones que allí se indican para el registro, que se resumen en:
a) Proceda a registrarse en la plataforma,
b) Espera el correo de aceptación y bienvenida al sistema.
c) Realiza el curso de inducción PROINED, en la fecha que corresponda.
d) Adicionalmente, tanto en las carteleras de EUS como en el entorno
virtual de la cátedra (sitio web) se publican las fechas de las actividades
presenciales (asesorías, evaluaciones). Copie las fechas que
corresponden a la sección donde se encuentra inscrito, y asista a esas
actividades monitoriar el aprendizaje de la asignatura. Debe revisar
periódicamente esta información, para estar actualizado sobre las
modificaciones que pudieran realizarse en el año. Recuerda que los
alumnos no pueden cambiarse de sección. Cualquier problema al respecto
debe ser consultado con el profesor.
Material de estudio: Constituye la herramienta clave para el logro exitoso de la
aprobación de la asignatura, está comprendido por material bibliográfico (básico
y complementario) seleccionado por el profesor, y correlacionado con la
planificación de las evaluaciones. Los contenidos programáticos de la asignatura
Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas, están distribuidos en dos
53
unidades temáticas, subdivididas en nueve (09) objetivos. La materia se aprueba
con cinco (05) objetivos como mínimo, es decir el 60% de los objetivos
programados. El material de apoyo requerido para el estudio de la materia es el
módulo de estudio Fundamentos de Economía y Finanzas Públicas; está
disponible en versión impresa (fotocopias), o electrónica (Internet:; y/o
www.virtual.luz.edu.ve). Puedes comunicarte con los profesores de la cátedra en
el sitio web, o a través de correo electrónico [email protected].
Asesorías académicas individuales: solicitadas por los participantes al
profesor, en el horario acordado para ello. Tienen por finalidad aclarar todas las
dudas, e inquietudes que se le presentan al alumno después de la revisión del
material. Básicamente, consisten en actividades de interacción entre el profesor y
el alumno. Es optativo del alumno asistir, y pueden ser presenciales o a
distancia, con el uso de los recursos telemáticos. Estás asesorías están
programadas para ser realizadas todas las semanas dentro del horario
comprendido para la signatura por la Prof. Lorayne Finol, señalado
oportunamente. : los Martes: 4:30 pm – 6:10 pm; los Miércoles desde las 2:50
pm – 3:40 pm y los días jueves 3:40 pm – 5:20pm. En la sede de la Coordinación
EUS, de la facultad (al lado de teleaula).
Asesorías académicas grupales: Se realizan antes de cada prueba parcial,
dentro del horario publicado en la cartelera de la coordinación. Tienen como
finalidad realizar discusiones acerca del material bibliográfico, después de ser
analizado por los estudiantes, pues consisten en aclaratorias y discusiones del
contenido bibliográfico previamente estudiado, y por tanto los alumnos que
asisten deben dominar el material que corresponde discutir en la asesoría. Las
asesorías grupales se imparten en aulas asignadas para tal fin. Las fechas de las
mismas serán publicadas en las carteleras de EUS y en el sitio web. Son tres
(03) asesorías grupales durante el año lectivo, en la oportunidad
correspondiente, a las cuales debes asistir con el material estudiado que
corresponde a los objetivos a ser evaluados, leído y analizado, para poder
aclarar las dudas que se presenten, bajo la dinámica grupal de lluvia de ideas,
conducida por el profesor. Recuerda que el profesor es un asesor, por lo que si
54
asistes a la asesoría sin leer el material, esta actividad pierde su función. El
profesor no va a dictar clases magistrales, va sólo a explicar las dudas de los
alumnos, para orientarlos, asesorarlos.
Actividades de Evaluación: Durante todo el periodo académico anual, se
realizarán cuatro (04) evaluaciones escritas en presencia del profesor, mas una
(01) evaluación recuperativa de objetivos aplazados. Adicionalmente, a propósito
del uso del entorno virtual, se han diseñado cuatro (04) actividades de evaluación
en la plataforma digital; las cuales forman parte de su calificación sumativa.
Las evaluaciones presenciales, son de obligatoria asistencia y realización, pues en
virtud de la modalidad adoptada, si no asiste, ello involucra romper con la dinámica del
sistema semipresencial. Al evaluativo debe presentarse a la hora indicada y con la
CÉDULA DE IDENTIDAD LAMINADA, de lo contrario no podrá presentar el examen.
Es muy importante que el estudiante no pierda la oportunidad de presentar las
evaluaciones, pues en el sistema a distancia (EUS) no existe doble oportunidad. Es
obligación del estudiante, conocer las fechas de la planificación previamente a su
realización, así como asistir con su documento de identificación laminada (CI). Para
aprobar la asignatura el alumno como mínimo debe aprobar el sesenta por ciento (60%)
de todos los objetivos de la materia, de lo contrario podría optar por la evaluación de
recuperación, para lo cual debe tener aprobado acumulativamente por lo menos el
treinta por ciento de la asignatura (30%).
Los exámenes de EUS tienen prioridad en relación a los de las materias que se
cursan en el sistema presencial. Si tienes coincidencia de exámenes debes presentar el
evaluativo de EUS y llevar la constancia de coincidencia al profesor de la materia de los
cursos regulares. Dicha constancia es emitida por EUS, por lo tanto debes hacer la
solicitud ante la secretaría del sistema, ya que el profesor debe primero consignar la
lista de los alumnos que asistieron al examen. Esta constancia no la da el profesor.
Sólo se considerará la falta a un evaluativo programado cuando:
a. El mismo día tengas que presentar otro examen por EUS. En este caso debes,
55
con antelación, comunicarte con los profesores de ambas materias; ellos
decidirán el orden de presentación.
b. Exista enfermedad que te imposibilite la asistencia. En este caso debes
consignar los recaudos médicos respaldados por Servicios Médicos de LUZ, lo
más pronto posible.
c. Exista caso fortuito o fuerza mayor que no te permita asistir al evaluativo, dicho
acontecimiento debe estar debidamente acreditado, para poder ser considerado
como causa de inasistencia válida por EUS.
En cualquier caso de inasistencia, según las causas anteriormente establecidas,
debes, inmediatamente, ponerte en comunicación con el profesor o la secretaria de
EUS, personalmente o a través de un familiar o un amigo, para hacerles llegar los
recaudos que respalden la inasistencia. El profesor, después de analizar la situación,
decidirá la nueva fecha de presentación del examen si lo considera procedente.
Para tener derecho a presentar la Prueba Recuperativa de Fundamentos de
Economía y Finanzas Públicas debes haber aprobado, por lo menos, tres (3) objetivos,
es decir, el 30% de los objetivos programados. Si sólo apruebas uno (1) o dos (2)
objetivos, tienes automáticamente aplazada la asignatura y, por tanto, no tienes
derecho a presentar la Prueba Recuperativa. En dicha prueba se evalúan sólo los
objetivos no aprobados, hasta alcanzar como mínimo los cinco (05) objetivos requeridos
para aprobar el curso. Igualmente, tiene derecho a ella aquel alumno que habiendo
aprobado la materia, quiere aumentar su nota definitiva.
Es muy importante revisar el calendario de actividades de evaluación, así como
mantenerse en contacto continuamente con la información colgada en el entorno virtual,
así como por vía electrónica con el sitial de sedluz, o la cuenta de correo electrónico
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ACTIVIDADES A DESARROLLAR POR EL ESTUDIANTE
Con la finalidad de alcanzar los objetivos de aprendizaje establecidos para cada
contenido, es necesario que el estudiante desarrolle las siguientes actividades:
1. Lectura y comprensión del material de estudio de cada objetivo.
2. Lectura y comprensión de los anexos que complementan el material de estudio, y de
la legislación recomendada.
3. Desarrollo de las actividades complementarias señaladas para cada objetivo.
4. Identificación de ejemplos que se relacionen con la terminología explicada.
5. Asesoramiento con el profesor para discutir sobre el aprendizaje alcanzado y aclarar
las dudas que se le presenten mientras revisa el contenido del material de estudio
(asesoramiento grupal e individual).
Es importante destacar que el contenido que acá se presenta, debe ser
complementado con las lecturas que asigne el profesor en su debido momento.
Asimismo, el estudiante debe recordar que la lectura, comprensión y análisis del
material presentado constituye solo una etapa de las actividades que debe realizar
para lograr un aprendizaje exitoso, por lo que se le recomienda acudir al asesoramiento
continuo con el profesor para comprobar los avances que presenta en su estudio, y
aclarar las dudas que se le presenten durante la revisión de los contenidos a evaluar..
PLATAFORMA ELECTRÓNICA DE LA CÁTEDRA
La asignatura cuenta con recursos electrónicos disponibles en la página web del
Sistema de Educación a Distancia (SEDLUZ), que permiten disponer del módulo de
estudio y del asesoramiento del profesor. Para tener acceso a estos recursos debes
registrarte y seguir las instrucciones que allí te indican:
1. Visita página principal del SEDLUZ: http://www.sed.luz.edu.ve/
2. Ingresa a la sección MOODLE (http://www.sed.luz.edu.ve/)
3. Completa el proceso de registro, es muy sencillo.
4. Inscríbete y participa en los cursos web no restringidos:
• Tutoriales: Moodle para estudiantes.
• Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas: Estudios Universitarios
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Supervisados (Escuela de Derecho).
6. Inscríbete en el curso web de la cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas
Públicas (restringido, sólo para estudiantes inscritos en las diferentes secciones de
esta asignatura).
7. Cumple con todas las actividades de evaluación del diseño instruccional, y así
lograras aprobar la asignatura.
PLANIFICACIÓN DE LA EVALUACIÓN
La evaluación de la asignatura estará conformada por cuatro (04) exámenes
parciales y un (01) examen recuperativo. Las fechas y los contenidos de las
evaluaciones aparecen ordenados en el cuadro denominado planificación académica,
el cual, contiene todas las actividades que deben realizarse durante el régimen anual,
que en total son (04) cuatro evaluaciones escritas, y (01) una evaluación
complementaria por cada parcial que le permitirá acumular mayor numero de objetivos
aprobados. Este calendario, aparece colgado en el entorno virtual de la cátedra ubicado
en www.sed.luz.edu.ve., y al mismo tiempo en la cartelera de la coordinación.
1. CALENDARIO DE EVALUACIONES:
El calendario de evaluaciones se ajusta a una planificación correspondiente al
régimen anual, del periodo lectivo correspondiente, por lo que el estudiante debe estar
pendiente de las fechas planificadas al principio de cada año. Asimismo, para aprobar la
asignatura con una calificación de Diez (10) puntos el estudiante debe aprobar un
mínimo de 5 objetivos del total.
2. EVALUACIÓN RECUPERATIVA:
En caso de no aprobar uno o varios de los 9 objetivos que comprende la
asignatura, se tiene la oportunidad de presentar un examen recuperativo donde sólo
serán evaluados aquellos objetivos no aprobados. Para tener derecho a este examen
recuperativo el estudiante debe tener aprobado un mínimo de 3 objetivos en sus
evaluaciones parciales.
58
3. TABLA DE EQUIVALENCIA DE OBJETIVOS APROBADOS –
CALIFICACIÓN FINAL.
OBJETIVOS APROBADOS
CALIFICACIÓN
1 OBJETIVO 01 PTO.
2 OBJETIVOS 03 PTOS.
3 OBJETIVOS 05 PTOS.
4 OBJETIVOS 07 PTOS.
5 OBJETIVOS 10 PTOS.
6 OBJETIVOS 12 PTOS.
7 OBJETIVOS 14 PTOS.
8 OBJETIVOS 17 PTOS.
9 OBJETIVOS 20 PTOS.
59
(*)Diseño instruccional 2010.
CALENDARIO DE ACTIVIDADES DE EVALUACION ANUAL 2010.
CHARLA INTRODUCCTORIA. 11/03/10
PRIMERA ASESORIA GRUPAL. 18/03/10
CICLO PARCIAL
TIPO DE EVALUACIÓN Instrumento de
Evaluación
UNIDAD TEMÁTICA A
EVALUAR PONDERACIÓN FECHAS
I
Evaluación en Entorno Virtual
Curso de aprobación PROINED. Unidad I.
Objetivos 1 y 2.
11,11%
REGISTRO DE USUARIOS:
30/04 – 13/05. PROINED:
14/04 – 24/05.
Evaluación Escrita Cuestionario
semiestructurado 11,11%
Secc. 21 22/04/10 y
Secc. 24. 29/04/10
ACTIVIDAD GRUPAL: DEBE ASISTIR AL AULA DE CLASES EN HORARIO ASIGNADO. 27/05/10
II
EVALUACION EN EL ENTORNO VIRTUAL
Cine foro: Socialismo y capitalismo. Unidad I:
Objetivos 3 y 4.
11,11 %
25/05 – 03/06
Evaluación Escrita.
Cuestionario semiestructurado
11,11%
Secc. 21 10/06/10 y
Secc. 24 17/06/10
SEGUNDA ASESORIA GRUPAL
9/09/10
III
Evaluación en el Entorno Virtual
Foro Virtual: “Alternativas de financiamiento
del Estado venezolano”
Unidad II. Objetivo 5, 6 y
7.
11,11%
01/07 – 22/07
11,11%
Evaluación Escrita. Cuestionario
semiestructurado 11,11%
Secc. 21 16/09/10
y Secc. 24
23/09/10
TECERA ASESORIA GRUPAL.
07/10/10
IV
Evaluación en el Entorno Virtual.
Foro Virtual: “Dinámica del presupuesto
público”. Unidad II. Objetivos 8 y
9.
11,11%
08/10 – 15/10
Evaluación Escrita. Cuestionario
semiestructurado 11,11%
Secc. 21 21/10/10
y Secc. 24
28/10/10
Recuperativo
Evaluación Escrita. Cuestionario
semiestructurado
Los objetivos reprobados no pueden ser menos del 30%.
04/11/10
60
Objetivo No. 1:
El problema económico y la actividad económica.
61
Objetivo No. 1: El problema económico y la actividad económica.
OBJETIVO TERMINAL: Explicar las definiciones básicas relacionadas con la actividad
económica.
Tal como se enuncia en el objetivo terminal, esta primera parte de la unidad tiene un
carácter meramente introductorio, enfocando la atención sobre ciertos términos básicos
que serán utilizados frecuentemente en el resto de la asignatura; toda esta terminología
se encuentra asociada a la necesidad del ser humano por llevar a cabo la actividad
económica, y como esta actividad se manifiesta en la realidad.
1. Naturaleza del problema económico: la escasez.
Se considera apropiado iniciar este estudio introductorio, identificando lo que
muchos autores consideran como la causa principal de la actividad económica: el
denominado problema económico1. En pocas palabras, el problema económico al que
se enfrenta todo ser humano, considerado individualmente o en la esfera social, es el
problema de la escasez, es decir, tratar de satisfacer un número creciente e
ilimitado de necesidades con un número finito, limitado de recursos o factores.
Antes de precisar aún más el concepto del problema económico de la escasez, es
necesario aclarar el significado de la terminología asociada con éste: necesidades
humanas, factores o recursos, y bienes.
1.1. Necesidades humanas: concepto. Necesidades individuales y sociales.
Siempre atentos a la idea de utilizar la terminología más sencilla en estos aspectos,
la definición de necesidades humanas puede limitarse a señalar que una necesidad es
“una sensación de carencia que puede ser cubierta mediante un bien o un servicio
determinado. La necesidad surge de un sentimiento de privación o apetencia que nace
del deseo de colmar dicha sensación mediante la obtención del bien que pueda
1 Para una referencia más amplia sobre el problema económico como origen de la actividad económica pueden
consultarse a los autores: PERNAUT, M. (1993) Teoría Económica; CASE y FAIR (1993) Fundamentos de
Economía; MOCHON, F. (1993) Economía, ROSSETTI, J. (1994) Introducción a la Economía, entre otros.
62
satisfacerla” (Toro, 1993).
Analizando esta definición, puede observarse que el concepto de necesidad humana
está asociado a 2 condiciones fundamentales que deben cumplirse simultáneamente.
Estas condiciones son:
Para que exista necesidad debe existir una carencia, la falta de “algo” que le
otorgue cierto grado de satisfacción al ser humano.
También debe presentarse el deseo de satisfacer esa carencia.
La simultaneidad de estas condiciones puede entenderse claramente mediante un
sencillo ejemplo: suponga el caso de 2 personas que no poseen un yate (carencia del
yate, primera condición); para una de esas personas es indiferente satisfacer esa
carencia, no está interesada en esforzarse por conseguir un yate, por lo tanto, en el
caso de esta persona la carencia del yate no es una necesidad (no se cumple la
segunda condición, el deseo de satisfacer esa sensación de carencia); en el caso de la
otra persona, por ser aficionado a la pesca, desearía satisfacer la falta de este producto
(se cumple la segunda condición), por lo tanto, para esta persona, el yate si constituye
una necesidad. En este ejemplo puede observarse como el concepto de necesidad no
está asociado solamente a bienes indispensables (como lo sería la alimentación), sino a
todo tipo de carencia que posea el ser humano, y que desee ser satisfecha.
Características de las necesidades humanas.
Manuel Pernaut (1993: 20) señala un conjunto de aspectos que caracterizan a estas
necesidades, desde un punto de vista económico:
Son ilimitadas en número y en intensidad. Como lo plantea el citado autor las
necesidades se multiplican día a día, un deseo engendra otro (proliferación de
necesidades); por ejemplo, la necesidad de comunicación a larga distancia (ya sea
por negocios, por razones familiares, etc) genera el deseo de contar con equipos de
telecomunicaciones más avanzados, y esto a su vez demanda un adelanto
tecnológico cada vez mayor, surge la necesidad de que exista personal capacitado
para ello, y así se puede seguir infiriendo el conjunto de necesidades que surgirían
de la primera. Además de esto, las necesidades se contagian de un individuo a otro,
de una sociedad a otra (propagación de las necesidades). Esta proliferación y
propagación de necesidades hacen que éstas sean ilimitadas en número, no tienen
63
un límite en su crecimiento; una persona puede llegar a satisfacer una necesidad
determinada, pero inmediatamente surgirá otro tipo de necesidad de reclame su
satisfacción.
En cuanto a su intensidad, también se señala que son ilimitadas, porque en la
mayoría de los casos se logra satisfacerlas momentáneamente, hasta que aparece
nuevamente la misma necesidad; por ejemplo, una persona con hambre, al
alimentarse puede quedar satisfecho, pero la necesidad de comer aparecerá
nuevamente con el transcurso del tiempo
Suelen generalizarse con el tiempo. Hace unos años pocas personas requerían
el uso de un computador; en la actualidad, es mayor el número de individuos que lo
necesitan para sus labores cotidianas, y hay ciudades y países donde este artículo
resulta imprescindible para cualquier tarea.
En algunos casos, las necesidades pueden ser variables y competitivas entre sí,
por lo que no pueden ser satisfechas simultáneamente. Suponga el caso de que
usted disponga de una cantidad de dinero para la compra de ropa y calzado:
posiblemente tendrá que decidirse por una de las dos cosas, si el dinero que posee
no es suficiente para satisfacer ambas necesidades; acá puede decirse que estas
necesidades compiten entre sí, como consecuencia de que exista una escasez en
los recursos que permiten satisfacerla. Este aspecto de la escasez de los recursos
será ampliado más adelante.
Clasificación de las necesidades humanas.
Generalmente, cuando se intenta identificar una clasificación de alguna variable
económica, son muchos los criterios que utilizan los autores para desarrollar variadas
clasificaciones. En el caso de las necesidades, pueden estudiarse diferentes criterios
para clasificarlas, pero esto no constituye el objetivo principal del presente análisis; por
esto, se estudiarán 2 tipos de necesidades: las que surgen del individuo (necesidades
individuales), y las que se asocian a una colectividad (necesidades sociales).
Las necesidades individuales, como su nombre lo indica, se relacionan con
aquellas que manifiesta el ser humano en su contexto individual, desde sus carencias
más básicas hasta las que puedan considerarse como suntuarias. En cualquier caso, es
importante insistir en que el concepto económico de necesidad no se refiere solamente
64
a aspectos que garanticen la supervivencia del ser humano, sino a cualquier tipo de
carencia que desee ser satisfecha; desde este punto de vista se afirma que las
necesidades individuales pueden ser de 2 tipos: (1) las necesidades básicas,
naturales o primarias, asociadas a aquellas carencias que el ser humano debe
satisfacer obligatoriamente para garantizar la supervivencia de la especie (como es el
caso de la alimentación, la reproducción, en algunos casos la vivienda, vestido, etc.); y
(2) las necesidades secundarias o de tipo social, es decir, aquellas que el individuo
desarrolla por el hecho de vivir en sociedad (educación, diversión, seguir las modas,
etc.). Cada individuo es responsable de la satisfacción de sus necesidades particulares,
de buscar los recursos que le permitan llegar a un máximo nivel de cobertura de esas
necesidades.
Las necesidades sociales, son las que se presentan en una colectividad, que
surgen por la existencia de grandes grupos de humanos en un espacio geográfico
determinado. Ejemplos de este tipo de necesidades lo son el transporte colectivo, los
servicios de salud, centros comerciales, centros de educación, entre otros. Toda
sociedad va a presentar este tipo de carencias, y será necesario satisfacerlas para
garantizar la tranquilidad de sus miembros. En algunos de estos casos, hay
necesidades sociales que no son más que una continuación de las necesidades del
individuo. Por ejemplo, en el nivel individual, el ser humano necesita alimentarse,
vestirse, requiere educación, atención médica, entre otros requerimientos; al vivir en un
colectivo, todas estas necesidades individuales se multiplican y se convierten en una
necesidad de la sociedad. A este tipo de necesidades sociales se les conoce con el
nombre de necesidades colectivas. Por el contrario, hay otro tipo de necesidades
sociales que no existen en el ser humano como individuo, pero que se crean al
momento de coexistir con otros; estas necesidades se denominan necesidades
públicas, y el ejemplo más utilizado para ilustrarlas es el caso del orden público y la
seguridad personal en contra de la delincuencia y ese tipo de problemas que solo
aparecen en sociedad, no en la esfera individual.
Las necesidades sociales, ya sean colectivas o públicas, generalmente son
satisfechas no por el individuo, sino por organismos colectivos, que pueden pertenecer
a la esfera pública o gubernamental o al sector público (desde este punto de vista
65
puede tomarse como ejemplo que la necesidad de educación puede ser satisfecha por
una institución del gobierno o por un organismo privado, con o sin fines de lucro).
El estudio de las necesidades es un aspecto importante para la ciencia económica,
desde el punto de vista de que constituye, en buena parte, uno de los elementos que da
origen al problema económico. Tal como lo señala Brand (1995: 552): “La necesidad es
el punto de partida del estudio de la economía, ya que el objeto de ésta son los bienes
económicos o escasos. Las necesidades no pueden satisfacerse totalmente, debido a
que los bienes y servicios son escasos en relación con las necesidades que puedan
satisfacer, de ahí que el objeto de la economía sea utilizar racionalmente los recursos”.
Una vez aclarado a que se refiere el término “necesidades”, se estudiará a
continuación el otro elemento relacionado con el problema económico: los recursos o
factores productivos.
1.2. Factores productivos: concepto. Recursos naturales, Trabajo y Capital.
Para hacer referencia a este elemento puede utilizarse indistintamente el término
recursos económicos o factores productivos. Estos recursos o factores productivos,
pueden definirse de manera sencilla, como todos aquellos elementos utilizados en la
producción de bienes y servicios. Más adelante se discutirá como ciertos tipo de bienes
y servicios son los que satisfacen directamente las necesidades humanas, pero para
poder obtener estos bienes y servicios, se requieren los recursos para producirlos.
Si se utiliza una terminología más específica, los factores productivos constituyen
los insumos básicos del proceso productivo, es decir, del proceso que permite la
generación de los productos destinados a satisfacer las necesidades humanas. Para
hacer una breve referencia a como funciona un proceso productivo, y comprender la
importancia que juegan los recursos en la satisfacción de necesidades, puede utilizarse
un ejemplo sencillo. Suponga que para satisfacer una necesidad de alimentación, se
lleva a cabo la producción de queso, y para lograr esta producción tienen que utilizarse
un conjunto de insumos, que serán procesados (combinados) hasta lograr obtener el
producto deseado:
66
Figura 1.1.
EJEMPLO DE PROCESO PRODUCTIVO: ELABORACION DE QUESO
INSUMOS (RECURSOS) PROCESAMIENTO PRODUCTOS
> Ganado
> Terreno para el ganado,
establo
> Medicinas, vacunas
> Trabajadores
> Capataces
> Implementos para el ordeño,
maquinarias
> Implementos para el
tratamiento de la leche y sus
derivados.
> Almacenes
> Equipos de transporte
> Servicios públicos
(electricidad, agua,
comunicaciones)
> Otros
> Cría del ganado
> Ordeño
> Tratamiento de la
leche
> Preparación de
queso
> Almacenamiento
> Transporte a
mercados
> Otros
QUESO
Con este sencillo ejemplo se ilustra el funcionamiento de los procesos productivos;
usted mismo puede utilizar este esquema para ejemplificar otros casos. Como actividad
de práctica, trate de identificar esos elementos del proceso productivo para obtener
cada uno de los siguientes productos: muebles, servicio de transporte aéreo,
pantalones, zapatos, vehículos, y cualquier otro producto que desee. Lo importante es
visualizar la importancia que presentan los diferentes tipos de factores productivos en la
67
satisfacción de necesidades.
Clasificación de los factores productivos.
Tradicionalmente, la variedad de recursos productivos existentes se clasifican en
tres grandes grupos: recursos naturales, trabajo y capital.
Los recursos naturales (o tierra, como lo identifican algunos autores) representan
todos aquellos que se obtienen directamente de la naturaleza, ya sea de manera
silvestre o bajo la dirección del hombre. Incluye todos los recursos obtenidos del mar,
de los ríos, de la agricultura, de la minería, ganadería, y de cualquier actividad que
involucre el uso de la naturaleza para obtenerlos; se consideran como parte de este
renglón todo este tipo de recursos, siempre y cuando se encuentren en su estado
original, y no hayan experimentado algún tipo de transformación. En el ejemplo de la
producción del queso, los recursos naturales estarían representando por el ganado, por
la extensión de terreno, y por la misma leche recién ordeñada.
El factor trabajo representa todo el esfuerzo humano involucrado en el proceso de
producción, incluyendo tanto el trabajo manual como el intelectual. Toda la participación
del hombre en este proceso se considera como parte de este recurso, desde la mano
de obra menos calificada, hasta los gerentes y propietarios de la empresa. Algunos
autores consideran que la iniciativa empresarial debe considerarse como un factor
productivo diferente del trabajo, pero desde una perspectiva amplia esa iniciativa
empresarial forma parte del talento humano, y puede englobarse en su conjunto dentro
de este factor.
Finalmente, el capital, incluye todo el resto de los elementos de la producción que
no se clasifican como recursos naturales o trabajo. Representa a todos aquellos
implementos necesarios para llevar a cabo el proceso, tales como maquinarias,
equipos, edificaciones, herramientas, y también incluye la “materia prima” que ya ha
sufrido transformaciones anteriores y ha dejado de ser un recurso natural. Retomando
el ejemplo de la producción de queso: ¿cuáles de los insumos considera usted que
formarían parte del recurso capital?
Características de los factores productivos
Existen dos aspectos que son de importancia significativa al momento de
caracterizar a los factores productivos:
68
Son limitados. Si se contabilizan los recursos que existen en el planeta para
satisfacer necesidades, se constata que existen en cantidades limitadas. Puede ser
que en algunos casos las cantidades disponibles sean sumamente grandes,
gigantescas, pero siempre esas cantidades tendrán un límite. Tomando en cuenta
esta característica de los recursos, y al compararla con la existencia de
necesidades ilimitadas, se dice entonces que los recursos son escasos, en relación
con la cantidad de necesidades que deben satisfacer.
Tienen usos alternativos. Esto se refiere a que un mismo factor productivo
puede servir para la satisfacción de más de una necesidad, por lo que debe
decidirse a cual de las múltiples necesidades debe satisfacer. Esto se relaciona con
aquella característica de las necesidades que señala que existen necesidades que
compiten entre sí por el consumo de los recursos.
1.3. Bienes: concepto.
Otro de los términos involucrados en la definición del problema económico es el de
“bienes”. Un concepto genérico para los bienes, tal como se mencionó anteriormente,
señala que un bien es “... cualquier medio capaz de satisfacer una necesidad humana”
(Toro, 1993: 56), ya sea de manera directa (destinados al consumo) o indirecta (deben
ser objeto de un proceso productivo para estar aptos para las satisfacción de
necesidades, como es el caso de todos los factores productivos). En general, se utiliza
la palabra “bienes” para identificarlos, aún cuando puede estarse refiriendo bienes
propiamente dichos (tangibles, de tipo material) o a servicios (no materiales).
Clasificación de los bienes.
De la gran cantidad de clasificaciones que han desarrollado diferentes autores, solo
se hará referencia a dos de ellas, relacionadas con el estudio de esta asignatura.
Bienes intermedios y bienes finales (de capital y de consumo). La primera
clasificación los agrupa de acuerdo a su grado de transformación; si se trata de
bienes que aún deben continuar su transformación, es decir, deben ser objeto de
nuevos procesos productivos, se les denomina bienes intermedios (por ejemplo,
el caso de la tela, ya ha sido objeto de transformaciones, pero aún debe ser
procesada hasta obtener como producto una prenda de vestir; igualmente, el acero
69
utilizado para construir maquinarias, también es un bien intermedio). Por otra parte,
los bienes que ya han terminado todas sus transformaciones y no experimentaran
nuevos cambios, se denominan bienes finales; estos bienes finales pueden ser
bienes de consumo, que ya están destinados directamente a la satisfacción de
necesidades (comida, vestido, vivienda, electrodomésticos, entre otros), o bienes
de capital, que son aquellos que se destinan a la producción de otros bienes y
servicios (maquinaria, herramientas, etc.). Es importante destacar que no es lo
mismo referirse a bienes de capital, que al factor productivo capital, ya que este
último no solo incluye bienes finales, sino también a los que están en elaboración
(intermedios).
Bienes privados y bienes públicos. De acuerdo con esta clasificación, los
bienes son privados, cuando pertenecen a un particular, y su uso y disfrute está
limitado a su dueño o a las personas que éste autorice, tal como es el caso de una
vivienda, un vehículo, los bienes en poder de una empresa, e inclusive, las
dependencias de un gobierno; generalmente, los bienes privados poseen un precio
y son susceptibles de ser apropiados. Los bienes públicos, son aquellos que
pertenecen a una colectividad, no poseen un dueño único, y si lo poseen, éste no
limita el uso y disfrute de ese bien, puede ser utilizado por cualquier persona sin
restricciones, no se les asigna un precio y en la mayoría de los casos no pueden
ser objeto de apropiación; como ejemplos puede tomarse una plaza o parque
público, playas, ríos, entre otros. Ambos tipos de bienes son aptos para satisfacer
necesidades humanas.
En cuanto a sus características, a los bienes puede aplicárseles la misma
caracterización de los factores productivos: son escasos y poseen usos alternativos,
pero en este caso es importante destacar que algunos bienes existen en cantidades
ilimitadas, al compararlas con las necesidades que satisfacen (como es el caso del aire
que respiramos), pero este tipo de bienes ilimitados (también llamados bienes libres)
son casos excepcionales, ya que la gran mayoría se caracterizan por ser escasos.
Una vez comprendidos los conceptos y características de los elementos del
problema económico, es decir, de las necesidades humanas, factores productivos y
bienes, es necesario retomar la definición de este problema económico. Tal como se
70
señaló al inicio de esta sección, el problema económico de la escasez está determinado
por la existencia de necesidades humanas con carácter creciente e ilimitado, que deben
ser satisfechas con recursos escasos y de usos alternativos. Este es el dilema que se le
presenta al ser humano (considerado como individuo o como grupo social), tratar de
satisfacer la mayor cantidad de necesidades, desarrollando acciones que le permitan
aprovechar al máximo los recursos de los que dispone; este conjunto de acciones es lo
que conforma la actividad económica, que será el objeto de estudio en la próxima
sección.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 1.1: Con la información que se le ha suministrado
sobre las características de las necesidades humanas, los factores productivos y los
bienes, ejemplifique cada término con casos de la realidad venezolana, para que se le
facilite la comprensión del material.
2. Actividad económica y sus decisiones.
Se ha definido al problema económico como un problema de escasez, y la actividad
económica viene a representar la forma como el hombre trata continuamente de luchar
contra esa escasez de recursos. Formalmente, puede decirse que la actividad
económica está conformada por todas actividades que realiza el hombre con la finalidad
de lograr la mejor asignación de los recursos de los que dispone, para destinarlos a la
producción, distribución y consumo de bienes y servicios que permitan satisfacer
sus necesidades. Desde este punto de vista, es el consumo el que en realidad satisface
las necesidades crecientes del hombre, pero para poder cumplir con este consumo es
necesario tomar decisiones y ejecutar acciones que conlleven a la asignación de
recursos y a la producción y distribución de los bienes.
2.1. ¿Qué y cuánto producir? o decisiones de asignación. El costo de
oportunidad.
El primer conjunto de decisiones está relacionado con la asignación de recursos,
que como ya se ha señalado en varias oportunidades, se caracterizan por ser escasos y
poseer usos alternos. Esta característica obliga al ser humano (individualmente o como
grupo) a decidir que tipos de bienes debe producir y en que cantidad (¿qué y cuánto
71
producir?); en vista de que no tiene la capacidad de producir todo lo que necesita,
debe seleccionar los bienes que considere más importantes de acuerdo con su criterio.
Esta asignación de recursos implica la jerarquización de las necesidades, para
seleccionar cuales serán satisfechas total o parcialmente, y cuales no serán tomadas en
cuenta.
Al dejar necesidades insatisfechas, en el ámbito económico se genera un costo. Es
el denominado costo de oportunidad, “cada vez que dejamos de utilizar los recursos
de una forma renunciamos a la oportunidad de utilizarlos de otra... el coste de
oportunidad es aquello a lo que se renuncia para obtener alguna otra cosa a cambio”
(Schiller, 1996: 8,9). Por lo tanto, toda decisión en la actividad económica implica un
costo, que puede ser medido o no en términos monetarios. Por ejemplo, usted necesita
comprar un libro y un par de zapatos, pero solo tiene dinero para uno de los dos, por lo
que deberá decidir cual de las 2 necesidades es la de mayor prioridad (jerarquización
de necesidades); si se decide por el libro, el costo de oportunidad asociado a su
decisión es haber dejado de comprar el par de zapatos. En este caso, el recurso que se
está asignando es el dinero, pero puede utilizarse otro ejemplo para ilustrar las
decisiones de asignación y sus costos de oportunidad. Suponga el productor ganadero
que posee cantidades limitadas de leche, con las cuales puede producir leche
pasteurizada, queso, mantequilla y otros derivados; este productor debe decidir cual o
cuales productos son los que va a obtener, y en que cantidades cada uno (¿qué y
cuánto producir?), y el costo de oportunidad de su decisión estará representado por los
productos que se dejan de elaborar. Obviamente, el ser humano siempre tratará de
minimizar este costo, por lo que en la mayoría de los casos seleccionará aquellas
alternativas que sean más importantes o prioritarias; no hay que olvidar que en estas
decisiones pueden involucrarse altos niveles de subjetividad, por lo que lo que puede
resultar prioritario para una persona no necesariamente tiene la misma importancia para
otros.
2.2. ¿Cómo producir? o decisiones sobre las técnicas de producción.
Una vez seleccionados los productos a obtener, y sus cantidades, debe decidirse
cómo se llevará a cabo su producción. Para utilizar el mimo ejemplo de los casos
anteriores, pueden existir muchas formas de producir queso: de manera artesanal, con
72
la ayuda de maquinaria, de manera totalmente mecanizada; son diferentes técnicas de
producción, cada una con sus ventajas y desventajas. Por lo tanto, el productor debe
analizar las alternativas de las que dispone, y tomar la decisión de cuál de ellas será la
más conveniente para su proceso productivo. Es una fase en la que la tecnología
disponible en cada sitio, y los costos asociados a ésta, es un factor fundamental para la
toma de decisiones.
2.3. ¿Para quién producir? o decisiones de distribución.
Si ya se ha decidido que tipo de producción se desea lograr, y los medios y
técnicas que serán utilizados para ello, no debe olvidarse de la decisión de distribución:
¿quiénes van a recibir esta producción? ¿quiénes son los destinatarios finales de los
bienes elaborados?, en otras palabras, ¿para quién producir?. Si se ha decidido que el
producto a elaborar va a ser el queso, en lugar de leche o mantequilla, se supone que
hay personas interesadas en el consumo de queso, porque de lo contrario no tendría
sentido esa producción.
Obviamente, cada una de las tres decisiones mencionadas (asignación, producción
y distribución) no pueden tomarse aisladamente. Para determinar ¿qué producir?, ya
el decisor debe tener en mente ¿cómo? va a llevar a cabo esa producción, y ¿a quién?
estará dirigida. Es decir, que todo este grupo de decisiones de la actividad económica
están altamente interrelacionadas, y en conjunto, permiten resolver un problema
económico determinado, para que finalmente pueda llevarse a cabo el consumo de los
bienes y servicios obtenidos.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 1.2: Con la información que se le ha suministrado
sobre la actividad económica y los tipos de decisiones económicas, ejemplifique cada
una de ellas con casos de la realidad venezolana para que se le facilite la comprensión
del material.
3. Los agentes económicos y sus funciones dentro de la actividad económica.
Durante las secciones anteriores se ha hecho referencia al ser humano como el
responsable de las decisiones económicas, pero más específicamente, todos los
responsables por este tipo de decisiones y acciones son los denominados agentes
73
económicos. Los agentes económicos “intervienen en el desarrollo de las actividades
de producción y consumo de una sociedad” (Toro, 1993: 121), son los responsables de
llevar a cabo la actividad económica que les permitirá el logro de la satisfacción de sus
necesidades.
Pueden clasificarse a los agentes económicos en 3 grandes grupos: economías
domésticas o unidades familiares, unidades empresariales, y Estado. Estos a su vez
pueden formar parte de los agentes económicos privados (como es el caso de las
familias), o de los agentes públicos (el caso del Estado); las empresas pueden estar en
el grupo de los agentes privados o públicos, dependiendo que quién sea su propietario1.
A continuación se explicará en forma de breve el papel que desempeña cada uno de
estos agentes en la actividad económica.
3.1. Unidades familiares.
En términos generales, las unidades familiares o economías domésticas
(entendidas como grupos familiares completamente conformados, o como sujetos
individuales) cumplen una doble función dentro de la actividad económica. Por una
parte, son los principales consumidores de los productos que se elaboran en la
economía, pero para poder cumplir sus objetivos de consumo necesitan conseguir los
medios que les permitan costearlos. Para ello, ofrecen los recursos que están a sus
disposición, especialmente el trabajo (aún cuando también disponen de otros recursos
como los naturales y el capital), y a cambio, reciben remuneraciones (sueldos, salarios,
alquileres, beneficios, intereses) que les permitirán llevar a cabo el consumo (la compra)
de bienes y servicios. Parte de esas remuneraciones también pueden ser destinadas al
ahorro.
3.2. Empresas.
Las unidades empresariales también desarrollan dos funciones básicas: en primer
lugar, son las encargadas de la elaboración de bienes y servicios, para cubrir las
necesidades de la sociedad consumidora, por lo que actúan como productoras y
vendedoras de productos. En segundo término, y para poder cumplir con la función
anterior, requieren de insumos (recursos) que les permitan llevar a cabo su proceso
1 Un estudio más detallado sobre los agentes económicos y sus funciones puede encontrarse en TORO (1993).
Capítulo 3.
74
productivo, por lo que actúan como empleadores de recursos (tierra, trabajo y capital),
que generalmente obtienen de las unidades familiares (o del sector público). Las
empresas obtienen sus ingresos de sus ventas de productos, ingresos que les permiten
cubrir los costos de los insumos utilizados en el proceso, y obteniendo un excedente
que representaría la remuneración del empresario.
Las empresas representan el agente económico de mayor dinamismo dentro de la
actividad económica, ya que son ellas las que se encargan de elaborar y distribuir la
producción. Las familias y el gobierno pueden ser los propietarios de los factores
productivos, pero son las empresas las que cumplen la función de transformarlos en
medios aptos para el consumo y la satisfacción de necesidades. Esta función
empresarial no siempre está en manos del sector privado, ya que en muchos países el
sector gubernamental también asume el rol de empresario, ya sea como propietario de
empresas (como Petróleos de Venezuela, CANTV), o como socio en empresas de
propiedad mixta.
3.3. Estado.
El sector público o gubernamental representa al Estado, definido formalmente por
Laya (1989: 48) como “...una sociedad humana, asentada permanentemente sobre un
territorio que le corresponde, estructurada y regida por un Orden Jurídico que es
creado, definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien público
temporal y el cual forma una institución con personalidad moral y jurídica”.
Además de su rol de empresario, ya mencionado anteriormente, el sector
gubernamental puede jugar un papel de importancia significativa dentro de la actividad
económica. Acá se hace referencia a los órganos administrativos del gobierno (poder
ejecutivo, legislativo y judicial), los cuales actúan como grandes consumidores de los
productos generados por las empresas, y en algunas oportunidades son propietarios de
factores productivos que pueden poner a disposición del resto de los agentes
económicos.
Pero además de estas funciones, el Estado puede tomar decisiones que afecten
significativamente el funcionamiento de la actividad económica, dependiendo del grado
de intervención que se acepte en cada sistema económico. “El Estado – además de
encargarse de la defensa nacional, la justicia y la seguridad ciudadana – se transforma
75
en un agente económico que ofrece bienes y servicios tales como los de energía, agua,
transporte, etc., para lo cual con frecuencia asume el papel de empresario. Cumple
también con una serie de objetivos de tipo social, intenta satisfacer las necesidades de
salud y educación de la población, coordina y regula el funcionamiento de los
mercados, fija políticas impositivas y redistributivas con el objetivo de mejorar la
asignación de recursos y procurar la justa distribución de la riqueza, dispone políticas
laborales ..., establece políticas económicas tendientes a alcanzar objetivos generales
de crecimiento y bienestar de la economía y de los ciudadanos” (Toro, 1993: 132).
Todos estos aspectos serán ampliados en los siguientes objetivos; por ahora solo
interesa identificar el papel que juega el sector público como un agente económico, y
visualizar como su función va más allá de su participación directa en el proceso
productivo.
4. Esquema sobre el funcionamiento de la actividad económica: el circuito
económico.
Luego de explicar la función que cumple cada agente económico, pueden
visualizarse las interacciones que se dan entre ellos utilizando el esquema gráfico del
circuito económico. Este esquema puede desarrollarse de diferentes maneras, pero
para efectos didácticos, se utilizará un esquema adaptado del presentado por Pernaut
(1993: 40), donde se incluyen como elementos participantes a los agentes económicos
ya estudiados, y se toma en cuenta la intervención del sector externo (actividad
económica de otros países), y de la formación de ahorro o capital financiero.
Gráficamente, este esquema puede observarse en la figura 1.2. Cada una de las
flechas indican las interacciones más frecuentes entre los diferentes elementos del
modelo; el sentido que tiene cada flecha representa la dirección hacia la cual fluyen los
flujos monetarios entre los agentes.
Al analizar las relaciones graficadas en el esquema, se observa lo siguiente:
Las unidades familiares actúan como consumidoras y como oferentes de
factores productivos. A cambio de sus factores, ellas reciben del gobierno y de las
empresas un conjunto de remuneraciones: sueldos, salarios, alquileres y cualquier
tipo de contrapartida monetaria, además de esto, algunas familias suelen recibir
76
ayuda del gobierno bajo la forma de transferencias (por ejemplo, una beca, seguros
de desempleo, etc.), lo que incrementa sus ingresos globales. Con sus ingresos, las
familias destinan una parte al consumo de bienes y servicios ofrecidos por la
empresas, una parte se dirige al gobierno bajo la forma de impuestos, y si tienen
excedentes, pueden destinarlos al ahorro (también puede utilizar el ahorro
acumulado por la economía, solicitando créditos al sistema financiero, o realizando
retiros de sus cuentas de ahorro).
El Estado, representado en el sector gubernamental, considerando sólo sus
funciones administrativas (las empresas públicas se incluyen dentro del agente
“empresas”), también actúa como un consumidor de los bienes y servicios
generados por las empresas, y en algunos casos, entrega ayudas a éstas bajo la
forma de subsidios, para que éstas puedan ofrecer sus bienes a las familias a un
precio menor. Asimismo, es un agente empleador de recursos, por lo que debe
cancelar remuneraciones a las familias, además de las transferencias que puede
otorgar. Todo esto conforma lo que se denomina gasto público, el cual es financiado
a través de la obtención de ingresos por la vía de los impuestos y otros tributos.
Difícilmente los ingresos y gastos del gobierno alcanzan niveles equilibrados,
por lo que siempre existirá un excedente o un déficit que será canalizado a través
del ahorro de la economía; si existe un excedente de ingresos, el sector
gubernamental contribuye a incrementar el caudal de ahorro interno, pero si por el
contrario sus gastos son excesivos, posiblemente requerirá acudir al endeudamiento
con fondos provenientes del ahorro del sistema.
El papel de las empresas alcanza importancia significativa; son las encargadas
de llevar a cabo el proceso productivo y generar bienes y servicios que contribuyan
a la satisfacción de necesidades, ya sea que pertenezcan al sector privado o al
sector gubernamental (incluyendo servicios público, escuelas, hospitales, etc.). Por
la venta de estos productos obtienen sus ingresos, los cuales son destinados a
cancelar el uso de los recursos productivos (remuneraciones, incluyendo los
dividendos que reciben los empresarios), a la cancelación de impuestos, y si aún
posee excedentes, a aumentar el nivel de ahorro interno de la economía.
Generalmente las empresas utilizan ese caudal de ahorro para incrementar sus
77
inversiones, y de esta forma incrementar continuamente su capacidad de producción
y de empleo. También hay que destacar que es a través de las empresas que la
actividad económica interna establece interacciones con el extranjero, desde el
punto de vista de las transacciones netamente económicas (intercambio de bienes y
servicios).
Como se ha señalado, las transacciones con el sector extranjero se establecen
por intermedio de las empresas. Aquellos bienes y servicios que se generan
internamente y que son susceptibles de ser comercializados en el exterior, se
venden al extranjero bajo la forma de exportaciones, las cuales representan ingresos
adicionales para las unidades empresariales. Igualmente, los bienes que no produce
suficientemente el sector interno pueden ser traídos del exterior a través de
importaciones, que luego serán vendidas al resto de los agentes económicos; estas
importaciones representarán, obviamente, una salida de dinero hacia el extranjero.
Además de estos intercambios comerciales, también ocurren intercambios de tipo
financiero, que serán explicados conjuntamente con la formación de ahorro.
78
0
20
40
60
80
100
1er
trim.
2do
trim.
3er
trim.
4to
trim.
Este
Oeste
Norte
Préstamos, inversiones
Remuneraciones (sueldos, alquileres, intereses, otros)
Transferencias
Res
ervas
Amortización
Inversión
Créditos
Ahorro – disponibilidad de créditos
Ahorr
o –
dis
po
nib
ilid
ad d
e cr
édit
os
Importaciones
Exportaciones
Gastos de consumo
Subsidios Gastos de
consumo
Remuneraciones y
dividendos
Impuestos
EMPRESAS
FORMACIÓN DE AHORRO
SECTOR EXTRANJERO
UNIDADES FAMILIARES
GOBIERNO
Impuestos personales
Figura 1.2. ESQUEMA DEL CIRCUITO ECONÓMICO
73
79
El último de los elementos considerados por este modelo es el elemento
financiero, representado por la formación de ahorro en el sector interno. Su función
es de alta relevancia, debido a que a través de éste se ponen en contacto los
agentes económicos con excedentes de dinero, con los que presentan insuficiencias
en sus ingresos para cumplir con su función dentro del modelo; lo recomendable es
que el dinero ahorrado sirva para expandir la capacidad productiva de las empresas
a través de préstamos o inversiones, pero esto no excluye la posibilidad de que las
unidades familiares o el gobierno también hagan uso de esta acumulación de
ahorro, en caso de requerirlo. Es importante considerar el papel del sector externo
en el ámbito financiero, ya que pueden presentarse entradas o salidas de flujos
monetarios hacia el exterior: si en la economía interna la acumulación de ahorro es
superior a las necesidades de dinero de sus agentes económicos, existe la
posibilidad de que ese excedente fluya al exterior bajo la forma de inversiones en
otros países o préstamos; por otra parte, si las necesidades de dinero de los
agentes internos superan las posibilidades del ahorro acumulado, entonces el país
puede atraer flujos monetarios del exterior, igualmente, bajo la forma de créditos o
inversiones.
Este esquema del circuito económico es una manera sencilla de visualizar el
funcionamiento de la actividad económica. Recuerde que el objetivo de la asignatura se
concentra en el estudio de la participación del Estado en esta actividad, pero es
importante tener claro el papel que cumple cada agente económico en ella, para luego
comprender como la intervención gubernamental puede afectarlos.
De esta manera se concluye el contenido relacionado con el primer objetivo
instruccional de la asignatura. Es un contenido totalmente introductorio, que será
complementado con el resto del contenido de la cátedra.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 1.3: Con la información que se le ha suministrado
sobre el funcionamiento del circuito económico y sus elementos, formule casos de la
realidad venezolana que lo ejemplifiquen.
80
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 1
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada
pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su
respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”,
escriba la respuesta correcta en la línea.
1. El problema económico surge cuando se presenta la siguiente situación:
Existencia de necesidades humanas.
Existencia de necesidades humanas y recursos productivos.
Existencia de necesidades ilimitadas y recursos escasos con usos alternativos
Existencia de necesidades ilimitadas y recursos escasos con un sólo uso posible.
2. El recurso productivo que representa el grado de esfuerzo humano dedicado al
proceso de producción se denomina:
Recursos naturales. Capital. Bienes finales. Ninguna de las anteriores
___________ 3. De acuerdo con la clasificación de los bienes, aquellos que aún no han terminado su
proceso de transformación, es decir, aún no están disponibles para satisfacer
necesidades humanas, se denominan:
Bienes de consumo. Bienes intermedios. Bienes de capital. Ninguna de las anteriores
___________ 4. El concepto económico que se refiere específicamente a la sensación de una
carencia que desea ser satisfecha, se denomina:
Necesidades humanas. Necesidades públicas. Necesidades limitadas. Ninguna de las anteriores
___________
81
5. El problema económico denominado ¿cómo producir? se relaciona directamente con
el siguiente enunciado:
Cantidades de bienes a producir. Combinación de los recursos a utilizar en la producción.
Distribución de la producción. Todas las anteriores. 6. Una de las funciones del agente económico empresas es la siguiente:
Consumo de bienes. Empleo de recursos productivos. Cobro de impuestos y tributos. Ninguna de las anteriores
___________ 7. De acuerdo con el esquema del circuito económico, el agente económico más
adecuado para establecer relaciones económicas con el extranjero es el siguiente:
Unidades familiares. Unidades empresariales. Sector Público. Ninguna de las anteriores
___________ 8. Las acciones que realiza el ser humano con la finalidad de lograr la mejor asignación
de los recursos de los que dispone, para destinarlos a la producción, distribución y
consumo de bienes y servicios que permitan satisfacer sus necesidades, se
denomina:
Política económica. Problema económico. Costo de oportunidad. Ninguna de las anteriores __________
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
82
OBJETIVO No. 2.
Modelos de organización de la actividad económica:
El capitalismo.
83
OBJETIVO No. 2: Modelos de organización de la actividad económica:
El capitalismo.
OBJETIVO TERMINAL: Describir el funcionamiento del sistema económico,
identificando las características e instituciones propias del capitalismo.
El objetivo No. 2 se concentra en el estudio del funcionamiento de economías
basadas en el sistema económico capitalista y sus variantes. En base a esto, se parte
de la explicación de la variable más importante en este tipo de sociedades: el mercado
y los elementos que en él participan.
1. Definición de sistema económico.
De acuerdo con la conocida teoría de los sistemas, estos se conforman de un
conjunto de elementos que actúan en forma coordinada e interdependiente con el fin de
alcanzar un objetivo común. Si se quiere aplicar este concepto a la actividad económica
puede decirse que el sistema económico está constituido por una serie de elementos
(agentes económicos, instituciones, normas, procedimientos, etc) que conjuntamente
tratan de resolver un problema económico.
En este orden de ideas González y Maza (1992: 46) se refieren al sistema
económico como:
“... una peculiar organización de las ideas, reglas, procedimientos e instituciones creadas por una sociedad para resolver el problema económico básico.... El problema económico básico es común a todas las sociedades, pero cada sociedad puede ingeniarse modos distintos de resolverlo, y en esta medida podemos hablar de sistemas económicos distintos. Cada sistema económico representa una forma peculiar distinta de bregar con el problema económico”.
La organización económica de las sociedades humanas es compleja, y no puede
afirmarse que una sociedad o nación posee un sistema económico único por el que se
rigen todas sus actividades; esto sería totalmente falso. Cada sociedad posee un tipo
de organización particular en la que suelen combinarse diferentes tipos de sistema, y en
la que es común observar el predominio de un sistema sobre los demás, sin que esto
signifique la desaparición de estos últimos.
Se mencionarán aspectos relacionados directamente con la organización económica
de estos sistemas, pero no debe olvidarse que se trata de sistemas sociales y no sólo
económicos, por lo que los aspectos que los caracterizan no se limitan a los aquí
84
mencionados (existen otros aspectos como los sociales, políticos, diplomáticos, etc).
2. Sistemas precapitalistas.
Si se revisa la historia de la humanidad, pueden identificarse los distintos tipos de
organización de la actividad económica que han predominado en cada época, con
diferentes formas de propiedad de los factores productivos y relaciones sociales entre
ellos (Córdova y Silva, 1974).
Desde el siglo XV, aproximadamente, se da un predominio del sistema económico
capitalista a escala mundial, en sus diversas manifestaciones, acompañado en el siglo
XX por el sistema socialista y esquemas de tipo mixto. Antes de este período, la
actividad productiva estuvo caracterizada por otras formas de organización que se
resumen a continuación:
- La comunidad primitiva: surge con la aparición del hombre, quien al organizarse
mediante tribus, subsistía a través del trabajo comunitario y la propiedad colectiva.
Inicialmente dependía de los frutos que suministraba la naturaleza (recolección, caza,
pesca), evolucionando hasta incorporar las primeras técnicas de agricultura y pastoreo,
llegando a producir más de lo que requerían para su consumo. Al producir excedentes
comenzaron las actividades de intercambio (mercaderes), dando paso a la aparición de
nuevos sistemas de organización más complejos.
- El esclavismo: este sistema se caracteriza por la propiedad privada de los
recursos naturales, de los medios de producción y de la fuerza de trabajo, conformando
dos clases sociales bien definidas: el esclavista-propietario y el esclavo. Se ubica
históricamente a partir de las conquistas de unos pueblos sobre otros, donde las
regiones dominantes esclavizaban a los más débiles (Mesopotamia, Antiguo Egipto,
Grecia, Imperio Romano).
La existencia de esas clases sociales, donde solo una parte de la población se
dedicaba a las actividades productivas, permitió el surgimiento de nuevas profesiones
como la filosofía, las matemáticas, la astronomía, así como la aparición de formas de
gobierno para regular las relaciones sociales.
- El feudalismo: con la caída de los imperios occidentales de la antigüedad, en
especial del imperio romano, y la expansión geográfica de los nuevos imperios, surgen
las figuras del feudo (porciones de tierra asignadas a militares y súbditos leales, con
85
gran poder político y económico), del señor feudal (propietario de los feudos) y de la
servidumbre (generalmente campesinos, que se agrupaban alrededor de un feudo para
cultivar sus tierras, entregando parte de sus ingresos como un tributo al señor feudal).
La actividad económica se desarrollaba dentro de los feudos, principalmente la
agricultura, el pastoreo y actividades artesanales menores, cuya producción se
destinaba al consumo de sus habitantes.
En este sistema, el señor feudal, o terrateniente, ostentaba la propiedad total de los
recursos naturales, y parcialmente del trabajo de los campesinos y los medios de
producción; por su parte, la servidumbre (trabajadores) son propietarios parciales de su
fuerza de trabajo y de algunos instrumentos de producción, con un alto nivel de
dependencia de las decisiones del señor feudal.
Con el surgimiento de las actividades de intercambio entre feudos, crecen los
centros de mercadeo (burgos), generalmente a orillas de los ríos, dando inicio a la
creación de ciudades, propiciando el crecimiento de la producción artesanal, del
comercio y de la riqueza fuera de los feudos, en manos de la naciente burguesía. El
enfrentamiento entre esta clase burguesa y los señores feudales se reconoce como uno
de los factores que permitió la transición hacia las formas de organización capitalistas.
3. El capitalismo. Características.
Con el término capitalismo se hace referencia a un sistema económico basado en la
propiedad privada de los medios de producción (capital), la obtención de rentabilidad
sobre el uso de estos medios y en su expansión continua a través de la reinversión de
beneficios, proceso en el que participa la clase trabajadora con su fuerza de trabajo a
cambio de una remuneración (salario) por su contribución a la producción y a la
generación de riqueza.
Sus orígenes se ubican a finales del siglo XV, basado inicialmente en la expansión
de la producción artesanal y de las actividades comerciales (capitalismo comercial). Su
evolución hasta la época actual ha pasado por diferentes etapas, con énfasis en la
producción industrial (siglos XVIII y XIX), en los mercados financieros, en el comercio
internacional, en la tecnología, en la globalización (siglos XX y XXI).
Seguidamente se resumen los aspectos conceptuales más importantes de este
sistema económico, sin argumentar en este momento su aplicación actual en la
86
economía real. La discusión sobre las características del sistema y comparación con el
caso venezolano se presentará en los siguientes capítulos.
En su concepción teórica básica, se caracteriza principalmente por (Maza y
González, 1992):
- Existencia de dos clases económico-sociales principales: capitalistas (propietarios
de los medios de producción y de recursos naturales) y trabajadores o proletariado
(propietarios de su fuerza de trabajo). Ambas categorías económicas deben interactuar
para lograr el proceso de asignación, producción, distribución y consumo de la actividad
económica, con un notable dominio de las decisiones del capitalista sobre la clase
trabajadora.
- Adopta la doctrina política del liberalismo, aspecto que define buena parte de sus
características económicas (descentralización, libre competencia, propiedad privada).
- Procura la descentralización de las decisiones económicas: estas decisiones
quedan en manos de los diferentes agentes económicos, principalmente de empresas
(capitalistas) y consumidores (unidades familiares, trabajadores), de cuyo intercambio e
interacción constante se logran acuerdos para la producción, distribución y consumo. El
sistema capitalista se basa en la „perfección‟ de este intercambio libre para evitar la
intervención del Estado en la regulación de la actividad económica.
Si el sistema, dejado a su libre albedrío, logra resolver los problemas económicos fundamentales en perfecto orden, no hay razón para que el Estado trate de dirigir la vida económica. Este es el principio que ha servido de base al desarrollo del sistema capitalista (Maza y González, 1992: 50).
- El principal mecanismo de regulación económica es la libre competencia y el
mercado, al cual acuden vendedores (oferta) y consumidores (demanda), con intereses
y objetivos opuestos, para alcanzar acuerdos que permitan el intercambio,
generalmente representados bajo la figura de un precio.
- Propiedad privada de los medios de producción, en manos de la clase capitalista.
- Bajo nivel de intervención del Estado en las decisiones económicas, considerando
que el sector gubernamental no debe participar en la actividad económica, y solo debe
dedicarse a funciones de tipo educativo, sanitarias y de protección a los ciudadanos.
Esto en el marco de políticas liberales y neoliberales que predominan en los países
donde la actividad económica se rige por este sistema capitalista.
87
3.1. Instituciones del capitalismo.
Su funcionamiento económico se fundamenta en las siguientes instituciones (Maza y
González, 1992):
- Propiedad privada, tanto de los medios de producción (bienes de capital), como de
los bienes de consumo.
- Empresa privada, en manos de los particulares, encargados de organizar la
producción y distribución de los productos.
- Soberanía del consumidor, referida a la toma de decisiones relacionada con el
consumo, la cual se considera libre, es decir, cada persona elige a su discreción el tipo
de bienes que prefiere adquirir, su calidad y cantidad, dependiendo de sus intereses y
condiciones particulares. Según este principio, las empresas ajustan su producción
atendiendo a las preferencias de los consumidores, aunque éstos pueden estar influidos
por la información proveniente de medios publicitarios o por otros factores de
producción o mercadeo, limitando parcialmente su decisión soberana pero sin anularla
por completo. Uno de los factores que puede limitar la soberanía del consumidor es la
existencia de oligopolios o monopolios, en oposición a la libre competencia, por tratarse
de tipos de mercado donde participan pocas empresas, disminuyendo
significativamente el poder de decisión del comprador. Estos tipos de mercado se
estudiarán en otras secciones de este capítulo.
- Libre competencia entre las empresas, lo que supone la posibilidad de que
cualquier empresa pueda entrar o salir de un mercado sin mayores obstáculos,
compitiendo con empresas similares en cuanto a las características de su producto
(calidad, disponibilidad, cantidad, etc.) y a su precio. En la medida en que un grupo de
empresas logre fortalecerse en un mercado, es decir, sean más competitivas,
desplazarán a aquellas que tengan una posición más débil, logrando así una asignación
eficiente de los recursos disponibles.
El concepto de libre competencia presupone una lucha pacífica y leal entre las empresas por apoderarse del mercado. Nótese que hemos dicho pacífica y leal. Un empresario puede lograr la salida de otros empresarios del mercado ofreciendo mejores condiciones económicas a sus clientes, y esto es, no sólo permitido, sino deseable y a tono con el modus operandi del sistema capitalista. Lo que no es conforme con la ideología capitalista es la expulsión mediante la violencia. La competencia debe ser además leal. La competencia desleal es
88
también incompatible con la ideología capitalista. Hay competencia desleal, por ejemplo, cuando las empresas tienden a eliminar del mercado a otras firmas recurriendo al descrédito de los productos (Maza y González, 1992: 53).
- Sistema de precios libres, no regulados por organismos gubernamentales. Los
precios, entendidos como el valor de los productos expresado en términos monetarios,
es establecido „libremente‟ por la interacción entre compradores y vendedores en el
mercado, basado en un clima de libre competencia, como se explicó anteriormente. “El
sistema de precios ejerce funciones muy importantes en el sistema capitalista... Es
mediante el mecanismo del precio que los productores determinan qué y cuánto
producir, qué cantidad y en qué proporciones combinar los factores de producción, etc.
El mecanismo del precio permite resolver el problema de la distribución de la
producción en conformidad con los ingresos de los individuos. El sistema de precios es
lo que guía al sistema económico hacia un equilibrio general” (Maza y González, 1992:
53).
Lo anterior resume los aspectos relacionados con la concepción teórica del
capitalismo, discusión que será ampliada en los siguientes capítulos-temas.
Como ya se mencionó, uno de los elementos básicos del capitalismo es el
funcionamiento del libre mercado y sus elementos. Seguidamente se explicará con
mayor detalle esta variable, para alcanzar una mayor comprensión del sistema
capitalista.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 2.1: Una vez estudiados los conceptos de:
capitalismo, libre competencia, propiedad privada, soberanía del consumidor y precios
libres, construya una nueva definición de éstos utilizando sus propias ideas, con un
lenguaje sencillo y utilizando ejemplos que ilustren el significado de cada término.
89
4. El mercado. Funcionamiento.
Al hacer referencia al mercado puede evidenciarse que es un término que no es
desconocido para el común de las personas. Muchas veces se le asocia con el sitio
donde la gente acude a realizar sus compras de bienes y servicios, pero esta definición
no es del todo correcta desde el punto de vista de la teoría económica. Una definición
sencilla y generalizada para este término es la que señala que el mercado está
conformado por todas aquellas condiciones generales bajo las cuales se
compran y se venden bienes y servicios, condiciones que hacen referencia a las que
establece el vendedor (oferente) y el comprador (demandante) al momento de concretar
la transacción.
Para que exista un mercado deben estar presentes 3 elementos: compradores, que
son los que ejercen la demanda, vendedores o productores, que son los que disponen
de la oferta, y un precio, que permita que ambas partes (oferta y demanda) lleguen a
un acuerdo y concreten la transacción. Si se presentan un grupo de vendedores que
ofrecen sus productos, pero nadie se interesa en adquirirlos, en ese caso no puede
decirse que exista mercado; para que pueda existir un mercado, los 3 elementos
deben estar presentes.
También hay que señalar que no solo se constata la presencia de un mercado
cuando se trata de la compra – venta de productos, sino en toda situación que involucre
oferentes y demandantes. De esta manera pueden mencionarse diferentes ejemplos de
mercado en el caso de: mercado de trabajo, mercado financiero o bancario, mercado
cambiario (moneda extranjera), entre otros.
Antes de explicar con mayor detalle como funcionan cada uno de los elementos del
mercado, es necesario detenerse un poco en la definición del precio, desde un punto de
vista económico. “Una persona acostumbrada a las diarias transacciones que tienen
lugar en nuestro medio económico definiría el precio como la cantidad de dinero que
se entrega o se recibe a cambio de una cosa. Esta definición no es del todo
incorrecta; pero tiene serias limitaciones” (Maza y González, 1992: 99). Cabe
preguntarse, ¿es necesario el dinero para establecer todos los precios? ¿qué ocurriría
en una sociedad donde no se utilice dinero para determinar el precio?. En base esto,
una manera más correcta y amplia de definirlo es señalar que el “precio es el
90
coeficiente de cambio de una cosa por otra” (Maza y González, 1992: 100); según
esta definición puede decirse que el precio de un kilo de arroz es de 3 kilos de sal, o
que el precio de una camisa es equivalente a 1/3 de pantalón, y de esta forma se
establecen relaciones de cambio ente diferentes productos o “cosas” como lo establece
la definición.
Obviamente, la existencia del dinero facilita el intercambio, y en las sociedades
modernas, casi todos los productos establecen sus precios en términos monetarios, es
decir, el dinero se convierte en el objeto que sirve de referencia para establecer los
precios en un mercado de productos, pero no en todos los mercados será posible
utilizar esa referencia al momento de establecer un precio.
Seguidamente se explicarán un poco más como funcionan los diferentes elementos
del mercado.
4.1. Elementos que lo conforman: Oferta, Demanda, Precio.
* Demanda.
En la teoría de mercados, el término demanda está asociado con los compradores.
De manera sencilla se define como una relación entre “… las diferentes cantidades que
los consumidores estarán dispuestos y en condiciones de adquirir, en función de los
diferentes niveles de precios posibles, en determinado tiempo” (Rossetti, 1994: 205).
Esta definición afirma que las cantidades que los consumidores comprarían dependen
básicamente del precio de los productos, suponiendo que otros elementos que afectan
la decisión de compra (como la moda, el nivel de ingresos, los productos competidores,
etc.) no van a sufrir modificaciones y no influirían en la decisión del comprador.
Si se lee detenidamente la definición puede observarse que deben existir 2
condiciones para que exista demanda por un producto: (1) que el consumidor esté
dispuesto a adquirirlo (es decir, que exista la necesidad), y (2) que tenga las
condiciones para hacerlo (que tenga poder adquisitivo). Deben cumplirse ambas
condiciones, porque si un individuo posee la necesidad de comprar un automóvil, pero
no tiene dinero para hacerlo, allí no se crea demanda por el automóvil; si por el
contrario, tiene dinero pero no necesita el auto porque ya tiene uno, tampoco se
generaría demanda por este artículo.
Según esta teoría, las cantidades demandadas de un producto serán mayores
91
mientras menor sea su precio, por lo que se afirma que cuando se aumenta el precio
de los productos, sus cantidades demandadas son menores, y cuando los
precios se reducen, la cantidad demandada tiende a aumentar. Puede notarse
como siempre se toma en cuenta la relación entre cantidad y precios del mismo
producto.
* Oferta.
Por su parte, la oferta se encuentra asociada al comportamiento de los productores
o vendedores. Se define como la relación que existe entre “… las diferentes cantidades
que los productores estarán dispuestos y aptos a ofrecer en el mercado, en función
de los distintos niveles de precios posibles, en determinado tiempo” (Rossetti, 1994:
208). Al igual que la demanda, existen otras condiciones que pueden afectar la decisión
del productor/vendedor (tecnología, costos de producción, capacidad de producción,
entre otras), pero éstas se consideran como constantes en el corto plazo, y será el
precio el elemento de mayor relevancia al momento de decidir la cantidad de productos
que se ofrecerán en el mercado. Asimismo, los productores deben estar dispuestos a
producir esos artículos y deben estar en capacidad de hacerlo (poseer los medios
necesarios), porque si se incumple una de estas condiciones, no podrían generar la
oferta en el mercado de determinado producto.
Las cantidades ofrecidas también presentan una relación definida con los precios y
sus variaciones. Para los productores, será más atractivo el mercado mientras más
elevado se encuentre el precio del producto; por lo tanto, ante un aumento de los
precios, la cantidad ofrecida tiende a ser más elevada, mientras que si el precio
disminuye, también ocurrirá lo mismo con la cantidad a ofrecer. Este
comportamiento de la oferta se explica por las diferentes alternativas de mercado que
disponen los productores para dirigir su oferta; recuérdese que los factores de
producción tienen usos alternos, y que el empresario tratará de producir en mayor
volumen aquel producto que le genere una mayor rentabilidad.
Si se trata de un empresario que dedica todos los recursos que dispone a la
fabricación de camisas y franelas, bajo unas condiciones de producción que no varían
(incluyendo el costo), y el precio de las franelas aumenta (y por lo tanto su rentabilidad),
lo más probable es que el productor decida aumentar la producción de franelas a
92
cambio de una menor producción de camisas (costo de oportunidad), elevando de esta
forma la cantidad ofrecida de franelas. Algo similar ocurriría si el precio disminuye, solo
que el efecto final sería una disminución en la cantidad ofrecida.
* Precio. Determinación del precio en un mercado.
Como puede observarse en las definiciones de la oferta y la demanda, ambas
variables presentan una relación estrecha con el precio de los productos. El
demandante tratará de obtener sus productos al menor precio posible, mientras el
oferente buscará colocar sus artículos al mayor precio que pueda hacerlo. Se presentan
intereses encontrados, que deben encontrar un nivel de equilibrio en el precio, para que
puedan satisfacerse las expectativas de ambas partes. El productor puede establecer
un nivel de precios para sus bienes y servicios (precio de oferta), pero debe esperar la
reacción del comprador ante estos precios, para determinar si este precio se ajusta a
las condiciones del mercado. Se utilizará como ejemplo la producción de tomates, para
ilustrar de manera sencilla como funciona el mecanismo del mercado para fijar precios
de equilibrio:
A. El productor establece un precio de Bs 8,00 por kilo de tomate, y a ese nivel de
precio está dispuesto a ofrecer una cantidad de 20.000 kilos del producto. A ese
precio, solo se genera una cantidad demandada de 15.000 kilos, lo que significa
que, en general, los consumidores consideran que ese precio es alto y no
generan suficiente demanda para consumir toda la oferta disponible. En este
caso se genera un exceso de oferta, la cantidad ofrecida supera ampliamente a
la cantidad demandada, por lo que el comportamiento lógico es que el productor
decida disminuir sus precios, para atraer consumidores.
B. Al reducirse el precio, supóngase a Bs 5,00 por kilo, el comportamiento usual de
la demanda es hacia un aumento de las cantidades, por ejemplo a unos 22.000
kilos. Pero para el productor, ese precio ya no hace tan rentable la producción
de tomates, así que destina sus recursos a otro tipo de producción y solo genera
una oferta de 16.000 kilos de tomates. Ahora se presenta una situación contraria
a la anterior, existe un exceso de demanda, el productor logra colocar toda su
oferta, y aún quedan consumidores insatisfechos. Cuando la demanda supera a
la oferta en cantidades, los precios de los artículos tienden a incrementarse, para
93
estimular una mayor producción.
C. Productores y consumidores pueden seguir presionando por aumentos y
disminuciones del precio, hasta lograr un nivel que satisfaga a ambos. Se
incrementa nuevamente el precio, suponga que a Bs 6,00 por kilo, y como
consecuencia, disminuye la cantidad demandada, a unos 18.000 kilos. Por su
parte, la cantidad ofrecida se eleva, ante un precio más atractivo, a unos 18.000
kilos. En este caso, ambas cantidades logran un equilibrio, por lo que el precio de
mercado para el tomate sería de aproximadamente de Bs 6,00 por kilo.
Se ha utilizado un ejemplo simple para ilustrar el funcionamiento del mercado, pero
obviamente en la práctica influyen otros elementos que alteran los equilibrios que se
logran en la teoría. Es cierto que los precios no son los únicos factores que condicionan
las decisiones de compra y de venta, pero si constituyen, para la mayoría de los
productos, el factor más relevante al momento de decidir las cantidades a comprar (o
vender). Es necesario insistir que es solo un ejemplo aislado, pero ilustra perfectamente
la noción general del funcionamiento del mercado en la fijación de los precios.
Tomando como referencia el sencillo ejemplo anterior, cabe destacar que los
equilibrios de precio que se explican a través de la teoría económica con respecto al
funcionamiento del mercado son difíciles (si no imposibles) de lograr en la realidad; en
todo caso se trata de equilibrios parciales y momentáneos que son modificados
continuamente por la influencia de diferentes factores.
Además, la posibilidad que tienen los productores y compradores de presionar por
aumentos o disminuciones en el precio puede verse limitada por la dominación que
ejerza en el mercado alguno de sus participantes; si es el caso de un mercado donde
una sola empresa es la que genera toda la oferta, y no existen otros productores
(competidores), será más difícil que el grupo de compradores logre disminuir los
precios, porque no tienen disponibles otras alternativas de compra y pueden verse
obligados a pagar el precio que exija el único productor. A continuación se estudiarán
las características generales de diferentes tipos de estructura de mercado,
características que permitirán identificar cómo influyen los productores en la
determinación de los precios.
94
4.2. Tipos de estructuras de mercado y sus características generales:
Competencia perfecta, Monopolio, Competencia monopolística, Oligopolio
Las clasificaciones del mercado pueden utilizar diferentes criterios de agrupación.
Algunas se basan en las características de la demanda, otras en las características de
la oferta. En esta oportunidad se utilizará una clasificación que considera la estructura
de la oferta, su concentración, mientras que se asume que la demanda estará ejercida
por una gran cantidad de compradores que actúan de manera independiente. Por su
parte, la oferta del mercado puede estar conformada por muchos productores, pero en
algunos casos puede estar concentrada en pocas empresas, alterando en una u otra
forma el funcionamiento normal del mercado. De acuerdo con esta clasificación, existen
4 tipos de mercado: Competencia perfecta, Monopolio, Competencia monopolística y
Oligopolio.
Cada uno de estos mercados será caracterizado de acuerdo al criterio asumido por
Rossetti (1994: 240), quién utiliza como criterios de clasificación los siguientes:
a) Número de empresas productoras que compiten en el mercado.
b) Tipo de producto que se comercializa, de acuerdo a la posibilidad de sustitución
del mismo. A pesar de que en cada mercado se intercambia el mismo producto (por
ejemplo, jabón de tocador), existe la posibilidad de que todas las empresas oferentes
produzcan artículos idénticos (todos los jabones son iguales, el consumidor no puede
identificar cuál es la empresa que ofrece cada artículo), o que cada empresa le otorgue
características particulares a su producto (empaque, marca, calidad, etc). En el primer
caso para el demandante es indiferente adquirir el producto en cualquier empresa (son
perfectamente sustituibles entre sí), y este tipo de artículos reciben el nombre de
productos homogéneos o estandarizados; las empresas que ofrecen este tipo de
productos solo pueden competir en el mercado con base en el precio. En el segundo
caso se trata de productos diferenciados que satisfacen la misma necesidad, pero
que pueden resultar “diferentes” para el consumidor al preferir una marca o empresa en
particular; mientras mayor es el grado de diferenciación entre los productos, menor es la
posibilidad de que una empresa pueda sustituir con sus artículos la oferta de otra
empresa en el mismo mercado, y existe una probabilidad mayor de que cada empresa
pueda definir diferentes niveles de precio para el mismo tipo de producto, de acuerdo a
95
las preferencias del comprador.
c) Grado de control de cada empresa sobre los precios del mercado, que puede
venir dado por el tamaño de cada productor, o por el nivel de diferenciación del
producto.
d) Desarrollo de la competencia extraprecio; esto se refiere al conjunto de
características adicionales que se le añaden al producto para diferenciarlo de los demás
productores, es decir, tratar de competir con otros elementos diferentes al precio.
Ejemplos de competencia extraprecio: marcas, empaques, garantías de servicio,
publicidad, servicios adicionales (en el caso de un local comercial un servicio adicional
puede ser la disponibilidad de estacionamiento), y cualquier otro aspecto que el
productor utilice para atraer compradores al artículo que ofrece. La competencia
extraprecio es lo que permite la diferenciación del producto, ya mencionada con
anterioridad.
e) Condiciones de ingreso al mercado para nuevas empresas, ya que mientras más
obstáculos existan para el surgimiento de nuevos competidores, más fácil será para las
empresas existentes la manipulación de precios.
A los aspectos mencionados por Rossetti puede agregársele el siguiente:
f) Disponibilidad de información relacionada con las condiciones del mercado
(empresas que lo conforman, cantidad de compradores, precios ofrecidos por cada
productor, costos, estrategias, etc). Si toda la información relacionada con el mercado
se encuentra disponible, resulta más fácil para el consumidor tomar sus decisiones de
compra y adquirir sus productos al mejor precio. Esta condición es difícil de alcanzar
totalmente en la realidad, ya que en la práctica resulta imposible disponer de toda la
información necesaria al momento de decidir la compra o venta de un bien o servicio;
sin embargo, mientras mayor sea la cantidad y calidad de información disponible,
mayor será la transparencia del mercado.
* Competencia perfecta.
De acuerdo con los criterios ya mencionados se caracteriza a un mercado de
competencia perfecta (o competencia pura) de la siguiente manera (véase Rossetti,
1994: 240, 241):
a) Un número elevado de empresas productoras y de compradores actuando
96
independientemente, de tal forma que, por la poca importancia de cada uno, ninguno
pueda reunir condiciones efectivas o poder suficiente para modificar los patrones y
niveles de la oferta y demanda y, por tanto, el precio de equilibrio existente.
b) Que no exista diferencia alguna entre los artículos ofrecidos por los fabricantes;
el producto de una empresa debe ser considerado por los compradores como sustituto
perfecto de los productos del resto de las empresas competidoras. Se trata de
productos homogéneos o estandarizados.
c) En cuanto al control de cada empresa sobre la determinación del precio, ya que
existe estandarización de los productos y un gran número de vendedores y
compradores, no hay posibilidad que actitudes o maniobras aisladas puedan cambiar
los precios de equilibrio.
d) No se presentan intentos de diferenciación o de competencia extraprecio para
cada empresa considerada individualmente.
e) Perfecta libertad para el ingreso o salida de competidores, de tal forma que no
existan barreras para el ingreso de nuevas empresas, siendo igual, fácil y socialmente
inconsecuente el abandono del mercado por cualquiera de las empresas que ya estén
participando. La entrada o salida de un competidor no tiene efectos importantes sobre
los precios de equilibrio.
f) Existe total disponibilidad de información sobre las condiciones del mercado.
El mercado de competencia perfecta es una categoría absolutamente teórica y no
existe en la práctica. Sus características pueden encontrarse en mercados reales, pero
no en su totalidad; el aspecto más difícil de alcanzar por un mercado real es la total
disponibilidad de información que supone esta categoría, ya que resulta imposible para
un comprador o productor conocer todas y cada una de las condiciones del mercado en
un momento dado.
* Monopolio.
Mientras la competencia perfecta viene a ser el extremo desconcentrado del
mercado, el monopolio se refiere al extremo opuesto de la concentración de la oferta.
Sus características distintivas son las siguientes (Rossetti, 1994: 241, 242):
a) Existencia de sólo una empresa en el mercado, dominando completamente la
oferta del sector considerado.
97
b) Estandarización del producto, debido a la inexistencia en el mercado de productos
capaces de sustituir aquel producido por la empresa monopolista; por tanto, no hay
alternativas posibles para los compradores; éstos, o le compran al único productor
existente o ya no consumen el artículo o cualquier otro bien o servicio capaz de
sustituirlo satisfactoriamente.
c) Considerable poder de influencia sobre los precios y el sistema de abastecimiento
del mercado, por lo cual el monopolista, responsable absoluto del suministro, puede
controlar los niveles de la producción y la oferta (y por ende, en los precios); este poder,
en el caso de un monopolio privado, es tanto mayor cuanto menor sean las
intervenciones restrictivas aplicadas por el gobierno. Se observa con frecuencia que el
Estado trata de controlar el surgimiento de monopolios, por el efecto nocivo que estos
tienen sobre la fijación de precios.
d) Debido al pleno dominio del mercado, no es necesario utilizar mecanismos de
competencia extraprecio; los monopolios difícilmente recurren a la publicidad como
medio para acrecentar la demanda, ya que los consumidores que necesiten el producto
sólo tendrán un abastecedor a quien recurrir. En ese sentido, la publicidad suele
utilizarse con finalidades institucionales (por ejemplo, para mejorar la imagen de la
empresa ante la sociedad) y no por competencia.
e) Inexistencia de competidores inmediatos, sobre todo debido a las barreras
existentes para el ingreso de otras empresas en el sector, ya que el surgimiento de otro
negocio implica la desaparición del monopolio; el mantenimiento de las barreras y las
dificultades de ingreso son una condición sine qua non para la permanencia de la
dominación vigente. Las barreras pueden ser económicas, técnicas o legales. Las
barreras legales generalmente son impuestas para resguardar determinados
monopolios naturales, ejemplos son algunos servicios de utilidad pública (como el
suministro de agua) o algunas áreas, de gran interés nacional. Las barreras económicas
y técnicas pueden resultar de la posición de dominio que ostenta la empresa
monopolista.
f) La disponibilidad de información sobre el mercado depende del grado de
divulgación que permita el monopolista. Generalmente no se dispone de suficiente
información confiable relacionada con estas empresas.
98
Los mercados de competencia perfecta y monopolio constituyen los extremos de la
concentración; el resto de las categorías de mercado que se estudiarán (competencia
monopolística y oligopolio) constituyen estructuras intermedias entre ellos.
* Competencia monopolística.
Este mercado se asemeja al de competencia perfecta, en el sentido en que se trata
de una oferta esparcida por un gran número de empresas que compiten
independientemente entre sí; sin embargo se diferencian en otros aspectos, que se
visualizarán al detallar sus características (Rossetti, 1994: 242, 243):
a) Como ya se indicó, es un mercado conformado por un gran número de
competidores independientes, que individualmente no pueden controlar las variables del
mercado.
b) A pesar de que comercializan el mismo producto, cada empresa trata de
diferenciar el suyo, a través de marcas, patentes, publicidad y otras características
adicionales. Se trata de productos diferenciados, cada oferente intenta establecer una
especie de “monopolio” con su marca (de allí el nombre de competencia monopolística),
un segmento propio dentro del mercado total, pero el consumidor dispone de gran
cantidad de sustitutos (otras marcas) que puede seleccionar. Señala Rossetti (1994:
243) que “determinada patente o cierto elemento de diferenciación puede significar una
especie de monopolización, pero habiendo otros competidores con bienes o servicios
similares y sustitutos habrá también competencia.
c) La capacidad de cada empresa para controlar o manipular los precios dependerá
del grado de dominio que logre con la diferenciación de su producto. Mientras mayor
sea la preferencia que alcance en los consumidores, mayor posibilidad tiene de fijar
precios superiores a los de sus competidores, pero siempre existirán productos
alternativos que pueden ser adquiridos en mejores condiciones de precio.
d) La competencia extraprecio constituye un aspecto fundamental en este mercado,
ya que es lo que permite que cada competidor sea capaz de diferenciar su producto de
los demás.
e) Relativa facilidad para ingresar nuevas empresas al mercado, aunque pueden
existir algunos obstáculos relacionados con la dificultad para conquistar porciones
significativas del mercado y para diferenciar el nuevo producto que será introducido.
99
f) Las condiciones del mercado pueden ser fácilmente conocidas por los
participantes, aunque no es necesaria la disponibilidad de información total que supone
la competencia perfecta.
* Oligopolio.
La última categoría está representada por los mercados de oligopolio, el cual es un
punto intermedio entre los mercados de competencia y los de monopolio. Sus
características pueden variar de un mercado a otro, pero en general presenta las
siguientes (Rossetti, 1994: 242):
a) Un número pequeño de empresas dominan el mercado, en tal forma que el 80 o
90% de la oferta es manejado por un grupo relativamente reducido de fabricantes.
Nótese que el mercado total puede estar conformado por una gran cantidad de
competidores, pero lo que define el oligopolio es el dominio de la mayor parte del
mercado por un grupo pequeño de esas empresas participantes.
b) Pueden ofrecer bienes y servicios estandarizados o diferenciados, dependiendo
de la actividad a la que se dediquen; (por ejemplo, puede tratarse de minería, donde los
artículos son prácticamente estandarizados, o de sectores automotrices,
electrodomésticos o cosméticos, donde los productos por lo regular se promueven en el
mercado a través de diversos elementos de diferenciación).
c) Debido a las pocas compañías dominantes, el control sobre los precios puede ser
amplio, dando lugar incluso a acuerdos y convenios entre ellas, o al caso prácticas
conspirativas que intenten dañar al rival; generalmente las maniobras de conspiración o
de competencia desleal (guerra de precios) se dificultan ante el temor que puedan tener
las empresas a las reacciones de sus rivales.
d) La competencia extraprecio se considera un elemento vital cuando se trata de
productos diferenciados, especialmente cuando las empresas evitan competir
basándose en precios más bajos.
e) Generalmente es difícil el ingreso de nuevas empresas; hay considerables
obstáculos debido, en gran parte, al dominio ejercido por las compañías gigantescas
que detentan partes sustanciales del mercado.
f) La información se considera confidencial, no tanto como en el monopolio, pero si
llega a niveles que evita un conocimiento pleno de las condiciones del mercado.
100
En la tabla 2.1 se tiene un resumen de las características mencionadas.
Por las características señaladas para cada tipo de mercado puede concluirse que
los precios no siempre obedecen a la libre interacción entre oferta y demanda, ya que
en cada estructura el dominio de los oferentes es diferente y esto les permite tener
mayor o menor posibilidad de manipular los precios. Dependiendo del nivel de control
que tenga cada empresa sobre sus precios, puede generarse la necesidad de que el
Estado intervenga a favor de los compradores, como ocurre frecuentemente en el caso
de los monopolios. “Las condiciones prevalecientes en el mundo real generalmente se
alejan de los modelos puros, llegando incluso a exigir la intervención gubernamental,
con carácter correctivo” (Rossetti, 1994: 244).
TABLA 2.1. Principales características de las cuatro estructuras básicas de
mercado
CRITERIO ANALIZADO COMPETENCIA
PERFECTA MONOPOLIO
OLIGOPOLIO
COMPETENCIA
MONOPOLÍSTICA
a) Número de empresas Muy grande
Sólo hay una
empresa Pequeño grupo
dominante Grande
b) Tipo de producto
Estandarizado, no hay ninguna diferencia
Estandarizado. No hay sustitutos
satisfactorios
Puede ser estandarizado o
diferenciado Diferenciado
c) Control de la empresa sobre los precios
Imposibilidad de manejo por parte de las empresas
Importante sobre todo cuando no
hay intervenciones
restrictivas
Dificultado por la interdependencia o convenios; puede ser ampliado sólo
conspirando
Hay posibilidades pero limitadas
d) Competencia extraprecio
No existe ni sería
eficaz
La empresa generalmente
recurre a campañas
institucionales para proteger su
imagen
Es vital, sobre todo
cuando hay diferenciación del
producto
Es importante ejerciéndose a
través de marcas, patentes y prestación de
servicios complementarios
e) Condiciones de ingreso de nuevos competidores
Inexistencia de
obstáculos
El ingreso es imposible. La
aparición de una empresa más
implica la desaparición del
monopolio
Existen
considerables obstáculos
Son relativamente
fáciles
f) Disponibilidad de
información
Disponibilidad total
e inmediata
Información totalmente
confidencial
Generalmente se
trata de información confidencial
Fácil acceso a la
información, pero no siempre es inmediato
Fuente: elaboración propia.
101
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 2.2: Con la información que se le ha suministrado
sobre las características de cada tipo de mercado, ejemplifique cada situación con
casos de la realidad venezolana para que se le facilite la comprensión del material. En
el caso de los ejemplos, es importante recordar que el mercado de competencia
perfecta es de tipo teórico y no existe en la práctica, sin embargo, puede utilizar
ejemplos que sean similares a ese mercado.
102
LECTURA COMPLEMENTARIA 2.1. Análisis de la crisis internacional 2008,
elaborado por el Prof. Rafael Romero Pirela.
Crisis en el sistema capitalista. Como se indicó en páginas anteriores, el sistema económico capitalista ha tenido
cierto predominio a escala internacional en los últimos cinco siglos, experimentando a lo largo de su historia diversas transformaciones que han ido modificando sus características iniciales.
En este largo período histórico, la actividad económica capitalista ha sufrido etapas de crisis, caracterizadas por la disminución de la producción, del comercio, del empleo, caída del crédito financiero, cierre de empresas, variaciones de precios en los mercados (aumento continuo o inflación, reducción continua o deflación).
Recientemente se ha estado gestando una nueva crisis en el sistema capitalista internacional, caracterizada inicialmente por la inestabilidad en los mercados financieros, que ya ha comenzado a evidenciarse en la actividad económica real y en menores niveles de demanda, de oferta, empleo. Algunos expertos señalan que se trata de una crisis que pondrá en peligro la hegemonía del sistema capitalista, mientras que otros aseguran que el capitalismo saldrá nuevamente fortalecido y transformado de esta situación, como ya ha ocurrido en el pasado.
Por ser un tema actualmente discutido en diversos países, se incluye un breve comentario al respecto, para complementar el contenido de este tema. 1) Explicación preliminar: Las caras real (yin) y financiera (yan) de la economía. La actividad económica tiene dos caras o facetas: una real y una financiera. Cada una tiene su especificidad pero se interrelacionan e influyen recíprocamente, por lo cual forman una unidad indisoluble. Por esta razón la mejor representación gráfica de dicha actividad no es la de una moneda, con sus dos caras, sino el concepto oriental del yin y el yan.
La cara real de la economía o yin, es la actividad productiva, vista desde el punto de vista real, tangible. Está constituido en cada país y en todo el mundo, por las empresas efectivamente productivas: con sus instrumentos de producción, con la fuerza de trabajo que mueve tales instrumentos, y naturalmente, los recursos naturales (o materias primas) que pueden ser aprovechados de una manera u otra a los fines de esa actividad productiva. En otros términos: las fuerzas productivas de una sociedad: En una economía capitalista contemporánea habrá un mercado para cada aspecto integrante de su faceta real:
103
* Un mercado para cada bien de consumo; * Un mercado para cada bien de producción; * Un mercado laboral, y específicamente para cada tipo de trabajo; * Un mercado para cada tipo de recurso natural. En su conjunto y por abstracción forman la economía real. La propiedad de los bienes de producción de todo tipo que integran la economía real puede ser de un ente privado o de un ente público. Esto es indiferente. Interesa para el análisis económico el bien en sentido tangible. La cara financiera de la economía o yan, es la masa monetaria que facilita las operaciones económicas de todo tipo, el conjunto de documentos que representan el capital de las empresas y las obligaciones de todo tipo de las empresas, incluyendo entre esas obligaciones al crédito. En una economía capitalista contemporánea, también para este lado, habrá un mercado para cada actividad que lo integra: * Un mercado monetario o de divisas extranjeras. * Un mercado para el crédito bancario ordinario (para las empresas y los consumidores). * Un mercado de capitales, o Bolsa de Valores. En su conjunto y por abstracción, todos ellos forman la economía financiera. Los actores de esta faceta pueden ser igualmente públicos o privados. La emisión de moneda y su control es de carácter público en todos los países, sin embargo los mercados de capitales son fundamentalmente privados en el mundo entero. En cuanto a la gestión del crédito bancario puede tener de uno y otro carácter. 2) El inicio de la crisis. La actual crisis se inició en el sector hipotecario de USA, desde mediados de 2007 (por las razones que explica Abadía1 en un famoso artículo y video que circula en internet). A mediados de 2008 se traslada al sector financiero en general, también de USA,y se hace visible a partir del 15-09-2008, con la estrepitosa quiebra del segundo banco en importancia de USA (Lehman Brothers). Desde ese momento impacta al sector financiero del mundo entero.
La crisis financiera, ahora globalizada, crea un ambiente de desconfianza general entre banqueros y inversionistas, que suspende de golpe todo el crédito bancario. Esto incluyó el crédito ordinario, es decir: los préstamos por parte de los bancos, a las empresas de todo tipo (que requieren de éste para funcionar) y a los consumidores. Interrumpió también el crédito interbancario, es decir los préstamos de los bancos entre sí.
1 Se refiere al profesor español Leopoldo Abadía, quien explica el inicio de la crisis financiera iniciada en 2007 en forma sencilla y coloquial. Para mayor información sobre su enfoque puede visitar su página en Internet http://leopoldoabadia.blogspot.com/ y verlo en video en http://www.youtube.com/watch?v=lU-j2mIwOpE.
104
Esta paralización obligó a los gobiernos de USA y de la Unión Europea a intervenir para salvar a los bancos en quiebra y reactivar el sistema de créditos. Salvamento (o “salvataje”) realizado con fondos públicos, es decir con los recursos de todos los estadounidenses, franceses, alemanes, etc. Esto es lo que se denomina: “privatizar las ganancias y socializar los riesgos (o pérdidas)”. 3) La crisis invade la cara real.
La consecuencia de todo esto es que la crisis se traslada desde la cara financiera de la economía (“yan”) a la cara real de la misma (“yin”) y entra ésta en recesión, la cual se dispersa por toda la economía; primero la de USA y desde allí, a todo el mundo. Esta realidad es hoy reconocida por todas las autoridades económicas del mundo y aún por los organismos internacionales como el FMI y el Banco Mundial.
“Recesión” significa en términos cuantitativos dos trimestres consecutivos sin crecimiento del PIB. Sin embargo, esta situación económica significa más en concreto, lo siguiente:
A. Disminución de la producción de las empresas B. Despido en masa de trabadores. C. Reducción directa e indirectamente los salarios. D. Disminución de los beneficios de las empresas. E. Contracción del poder de compra de la economía en general. F. Las empresas posponen cualquier nueva inversión. G. Nace el circulo vicioso de la recesión (los factores “D”+“E” refuerzan “A”). Esta es la situación de la economía mundial a finales de octubre de 2008, es la
perspectiva segura para el resto del año, y la más factible por lo menos los dos primeros trimestres de 2009 (tal vez todo el año próximo). Nadie se atreve a pronosticar la gravedad de la crisis, ni la efectividad de las medidas que se están tomando para enfrentarla. 4) Aspecto social de la crisis.
El lado más duro de todo lo expuesto es su incidencia directa sobre el hombre común, en USA o en cualquier país del mundo.
1º.- El primer efecto nefasto vino como consecuencia de la crisis hipotecaria. Esta ha significado en lo que va de año que miles de estadounidenses queden en la calle y estén ahora invadiendo terrenos. Joseph Stiglitz (2008) estima en 900.000 las familias que quedaron sin hogar por esta causa. Si el plan de salvataje aprobado por el Congreso de USA no incluye alguna ayuda efectiva para los deudores hipotecarios morosos, miles más van a quedar en la calle. En Europa está planteado el mismo problema.
2º.- Una segunda oleada de efectos sociales llegó con los despidos masivos que ya comenzaron en USA y en todo el mundo por causa de la recesión económica. El despido masivo de trabajadores, en especial los de menor calificación, acarrea las consecuencias siguientes (todas nefastas): Al desaparecer el ingreso familiar se consume el ahorro (quienes lo tengan) y a partir de allí, cada cual trata de sobrevivir como puede: con empleos temporales mal remunerados, en la economía informal o, inclusive, en actividades delictivas. 5) Aspecto político de la crisis.
Hay importantes aspectos políticos o ideológicos que deben ser mencionados en cualquier análisis sobre la crisis económica que se ha desatado en el mundo.
105
Los más importantes tienen que ver con la naturaleza de sus causas y con las políticas públicas diseñadas sobre la marcha para enfrentarla.
1. Naturaleza de las causas. Los planteamientos del gobierno actual de USA poco mencionan las causas de la
crisis. Algunos economistas, incluso críticos de las formulas de solución propuestas, enfocan el asunto como el fruto indeseable de la codicia o torpeza de algunos banqueros que se excedieron en la toma de riesgos y gracias a la globalización involucraron a todo el planeta en sus malos negocios, más del tipo de una apuesta de casino que de actividades de empresarios serios. Y de pronto: apareció la crisis.
Otro enfoque del asunto destaca que el problema no pudo ser tal codicia per se, ya que ella es inherente a un sistema donde el motor de la actividad económica privada es la búsqueda del máximo lucro. Tampoco el problema es fruto de la casualidad. Esta es una crisis económica general del sistema capitalista y no de empresarios avaros o torpes. Sus causas fundamentales deben ubicarse en el sistema mismo.
Para comprender mejor esto es pertinente recordar que desde el Siglo XIX se vienen dando recurrentemente crisis periódicas, en el sistema capitalista mundial. No es nada nuevo. Lo que puede ser nuevo en una determinada crisis son sus causas inmediatas, su amplitud, y por supuestos: sus efectos en el corto y largo plazo. La crisis económica más famosa fue la de 1929, de gran impacto en el mundo entero y entre cuyas consecuencias está el ascenso en Alemania del Partido Nazi y con éste la II Guerra Mundial. En tiempos recientes se han identificado otras crisis de menor impacto y amplitud de la actual; puede citarse la que afectó a las entidades de ahorro y crédito (S & L) en USA en el año 1989, o la crisis del sudeste asiático a finales de 1997.
En el análisis de la presente crisis económica es evidente que su causa no fue la avaricia o torpeza de los banqueros de todo el mundo (muchos actuaron de buena fe, como lo destaca Abadía). La causa de fondo radica en las políticas públicas que propiciaron su desarrollo; es decir, en todo el entramado de políticas de corte neoliberal que desmontó en poco más de dos décadas el sistema regulatorio de la banca a nivel interno de los países capitalistas mas desarrollados y a nivel internacional. Es decir un proceso de “desregulación de las economías”.
La razón de fondo de tal desregulación partió de la suposición (de economistas y políticos neoliberales) de que los mercados deben ser el eje de toda la actividad económica en el mundo, que vistos en conjunto y a largo plazo, ellos se autorregulan, como si una “mano invisible” corrigiese los desajustes. Los gobiernos, por su parte, estorban estos mecanismos con sus políticas regulatorias, pasadas de moda, introduciendo la ineficiencia en el funcionamiento económico. Se creyó, como lo afirma Stiglitz (2008), que “los mercados son siempre buenos y los gobiernos son siempre malos”.
Obsérvese que todas estas razones son solo suposiciones. Creencias. Asunto de fe. En otras palabras: ideología pura .
La historia demuestra sin embargo que tales dogmas de fe carecen de todo asidero: la crisis de 1929 (llamada la Gran Crisis) demostró suficientemente: los mercados no se autorregulan, esto es la tarea del gobierno cualquier país, sea este desarrollado o no. La crisis parcial del sudeste asiático de 1997 corroboró esta enseñanza pues en aquellos países donde el gobierno actuó con las políticas adecuadas, el impacto fue nulo (India, China), o salieron más rápido de ella (Malasia, Corea) que otros (Taiwán e
106
Indonesia) que actuaron conforme al principio del “laissez faire, laissez passer”, sugeridos (a veces impuestos) como la verdad revelada por los expertos económicos de los organismos internacionales como el FMI (Stiglitz, 2000).
2 La política anti-crisis. La ideología neoliberal influyo de manera determinante en las políticas para
enfrentar la crisis. La reacción inmediata en USA fue la de proponer un plan inmediato para salvar a los bancos en quiebra, sin ninguna exigencia de responsabilidad a sus directivos por la pésima gestión. En otros términos: ante la absoluta falta de ganancias (quiebra de numerosas e importantes empresas), había necesidad de socializar las pérdidas. El dinero de todos en auxilio de unos pocos, y específicamente de los mismos que crearon el desastre.
Este enfoque de la solución, propuesto por la administración de Bush en USA es una auténtica inmoralidad y solo puede justificarse por razones ideológicas: quien debía ser salvado es el sector bancario, no los millones de deudores hipotecarios que no pagaron sus deudas, unas 900 mil familias según Stiglitz (2008). Que éstos entreguen las viviendas que garantizaban sus créditos morosos e impagables, porque fue su falta de pago la causa de la crisis. Los banqueros por su parte, los mismos que otorgaron tales créditos a personas “ninja”, son absolutamente inocentes; no tienen responsabilidad de nada.
Una segunda manifestación de la ideología del Gobierno de Bush es destacada por Paul Krugman (29-10-2008), y ella le impidió inicialmente ver el foco del problema. El primer programa de salvataje propuesto sólo contemplaba la compra a los bancos de sus deudas incobrables (“activos tóxicos”). Después, copiando la política en esta materia del gobierno británico se decidió simplemente inyectar nuevo capital a dichos bancos lo que significa en definitiva su nacionalización parcial al hacerse el Estado norteamericano copropietario de los bancos salvados. Cosa bien contraria a lo que venía predicando dicho gobierno y sus ideólogos. Se trataba de comprar parte de los bancos en dificultades, y no sólo sus peores acreencias es decir las “tóxicas”.
Lo aprobado en definitiva en USA fue un cheque en blanco a favor de la Secretaría del Tesoro de ese país, que ya ha sido implementado en buena parte por el Gobierno de Bush en sus últimos días en el poder. Quedará algún remanente, de monto desconocido, para ser administrado por el nuevo presidente (Barak Obama). Al respecto sólo puede adelantarse que éste tendrá planteado un dilema básico: auxiliar a los deudores hipotecarios que perdieron su vivienda o a las empresas. En este segundo supuesto hay también otro dilema: apoyar la banca o a sectores de la economía que generan empleos y que ya entraron en dificultades.
Son pertinentes entonces las palabras de Stiglitz (2008) cuando analizó este tema: “Lo que ha sucedido a la economía norteamericana se pudo evitar. …los que tenían
que mantener la seguridad y salud de la economía no hicieron su trabajo. Ahora nos enfrentamos a un dilema: si permitimos que nuestra respuesta a los males de la nación sea conformada por los que crearon la situación o si aprovechamos la oportunidad para realizar reformas fundamentales, adoptando un balance entre el mercado y el gobierno”.
107
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 2
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada
pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su
respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”,
escriba la respuesta correcta en la línea.
1. Indique cuál de las siguientes definiciones es la única correcta:
El precio es el coeficiente de cambio de un objeto por otro.
El mercado se refiere a las condiciones generales en las que se ofrece un producto.
El precio es el valor monetario de los artículos.
En un mercado solo es necesario la participación de la demanda y sus precios.
2. La oferta puede considerarse como una relación entre las siguientes variables:
Cantidades a comprar y sus precios. Cantidades a vender y sus precios. Cantidades a comprar y cantidades a
vender. Todas las anteriores.
3. De acuerdo con la teoría de la demanda, las cantidades demandadas tienden a
disminuir cuando ocurre lo siguiente:
El precio disminuye. El precio no varía. El precio aumenta. Ninguna de las anteriores
____________________ 4. Si en un mercado las cantidades demandadas superan a las cantidades ofrecidas, el
precio debe comportarse de la siguiente manera:
El precio disminuye. El precio no varía. El precio disminuye y luego aumenta. Ninguna de las anteriores
___________ 5. ¿Cuál de los siguientes aspectos presenta características diferentes en un mercado
108
de competencia perfecta y en un mercado de competencia monopolística? :
Número de compradores. Competencia extraprecio. Independencia de los vendedores. Todas las anteriores.
6. Señale cuál de las siguientes características corresponde a un mercado de
monopolio:
Existencia de pocos vendedores.
Los compradores participan en la fijación del precio
Existencia de productos sustitutos. Imposibilidad de ingreso de competidores.
7. Indique cuál de las siguientes características corresponde al sistema económico
capitalista:
Sistema de precios dirigidos. Descentralización económica. Posesión pública de los medios. Ninguna de las anteriores
___________ 8. Explique brevemente en qué consiste la libre competencia:
________________________________________________________________
____________________________________________________________________
________________________________________________________________
9. Señale cuáles son las funciones que cumple el Estado en un sistema capitalista,
según sus postulados teóricos:
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
10.Señale dos de las posibles causas que pueden haber originado la crisis financiera y
económica que se desarrolla en la actualidad:
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
109
OBJETIVO No. 3.
Modelos de organización de la actividad económica:
El Socialismo y sistemas mixtos.
110
OBJETIVO No. 3: Modelos de organización de la actividad económica:
El Socialismo y sistemas mixtos.
OBJETIVO TERMINAL: Exponer el funcionamiento del sistema económico,
identificando las características e instituciones propias del socialismo y de los sistemas
mixtos.
Continuando con el estudio de los sistemas económicos y sus características, esta
sección estará dedicada al análisis del modelo socialista, contrapuesto al capitalismo,
así como de formas de organización económica que combinan elementos de estos dos,
como sistemas mixtos que intentan, conceptualmente, superar deficiencias en los
modelos originales.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 3.1: Antes de iniciar la lectura de este tema, es
importante que recuerdes los conceptos ya estudiados en el objetivo No. 2 “Modelos de
organización de la actividad económica: El capitalismo”, para lograr una mejor
comprensión del nuevo contenido a analizar.
Puedes visitar el sitio en internet de la cátedra, para observar videos relacionados con
el funcionamiento y críticas al sistema económico capitalista, como preámbulo al
estudio del modelo socialista y modelos mixtos.
Estos videos puedes encontrarlos en:
1) Plataforma virtual SEDLUZ: http://www.virtual.luz.edu.ve/ Debes completar el registro en esta plataforma, luego solicitar a los profesores la contraseña de acceso al curso, y matricularte en el mismo, para tener acceso a los recursos electrónicos. 2) Sitio web Economía y Finanzas: http://www.econfinanzas.com/ Acceso libre sin contraseña, busca el enlace a “Economía y Finanzas Públicas” y visita la sección “Materiales de estudio”.
1. El socialismo.
Con este término se hace referencia a un sistema económico contrapuesto al
capitalismo, con características e instituciones ampliamente diferentes, basadas en la
socialización de la propiedad de los medios de producción (eliminación de la propiedad
privada), con el objetivo de desarrollar, en el largo plazo, una sociedad no clasista y de
tipo comunista.
Como concepto ideológico, se origina en los siglos XVIII y XIX, en forma simultánea
111
con la expansión del capitalismo industrial europeo. Surge como una crítica al modelo
de producción capitalista, considerando las diferencias de clases (patrono capitalista –
obrero asalariado, riqueza - pobreza) y las míseras condiciones de vida de amplios
sectores de la población.
Como sistema económico, durante la mayor parte del siglo XX tuvo predominio
importante en algunas regiones, bajo el liderazgo de la ya desaparecida Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS. Al respecto, señala Sabino (1991) lo
siguiente:
El concepto de socialismo admite una variedad de significados concretos … : la variante más extrema, denominada comunismo, se inspiró fuertemente en las ideas de Marx y de Lenin, organizando de hecho un sistema totalmente centralizado de propiedad estatal donde sólo se admitía la propiedad cooperativa parcial en el campo y muy limitadas formas de propiedad privada en algunos servicios. Por su propia lógica interior tales sistemas devinieron en aparatos burocráticos de enorme poder, donde el Estado concentró todas las decisiones importantes en materia política y económica, y donde se estableció en consecuencia un control totalitario sobre el conjunto de la sociedad. El ejemplo más conspicuo de este modelo, el que se desarrolló en la URSS, produjo visibles ineficiencias y tensiones que llevaron a su desaparición.
En la actualidad, se trata de un modelo político-económico que sigue aplicándose en
pocos países, pero que no deja de tener sus seguidores en la esfera política e
intelectual, ante la persistencia de las crisis del capitalismo y la ausencia de nuevas
alternativas de organización. Tal es el caso del llamado “Socialismo del siglo XXI”
(Dieterich, 2003), uno de los protagonistas del debate contemporáneo sobre el tema.
1.1. Instituciones del socialismo.
Pueden identificarse como instituciones económicas fundamentales del sistema
socialista las siguientes:
- Centralización de las decisiones económicas, con una amplia participación del
Estado en el control de las actividades de asignación, producción y distribución de
bienes y servicios.
- Propiedad colectiva de los medios de producción, en oposición a la propiedad
privada que impera en el capitalismo. Esta propiedad colectiva suele traducirse en la
propiedad pública de los medios económicos, en manos del Estado, aunque también
toma la forma de propiedad comunitaria en menor escala (cooperativas, comunas, etc.).
- Planificación de los precios, como parte de las funciones que cumplen los
112
organismos estatales en la actividad económica. Los precios no se orientan por los
mecanismos reguladores del mercado (oferta, demanda), sino que son producto de las
decisiones de entes planificadores que regulan los términos de intercambio de los
factores productivos, bienes y servicios.
- Competencia basada en la emulación, como un “método para elevar la
productividad del trabajo, incrementar y perfeccionar la producción social y la educación
comunista sobre la base de la amplia actividad y la iniciativa creadora de los
trabajadores, libres de toda explotación” (Borisov y col, 1975). La emulación está
referida a estimular una cultura de trabajo eficiente y voluntario en la población, para
alcanzar los objetivos y metas de los planes estatales en el socialismo; con frecuencia,
los trabajadores más destacados son premiados por su labor y contribución a estos
objetivos.
1.2. Características.
- Conceptualmente, se trata de un sistema económico “diametralmente opuesto” al
capitalismo, en lo que respecta a “los medios utilizados para conseguir los fines” (Maza
y González, 1992). Es decir, ambos sistemas tienen como finalidad común la búsqueda
de soluciones al problema económico, pero se plantean diferentes vías para lograrlo.
- Alto grado de estatización de la actividad económica, considerando al Estado como
representante del interés colectivo y propietario de los medios de producción.
- Le da prioridad al interés colectivo o social, por encima del interés de los
particulares o individuos.
- Sustituye a la propiedad privada de los medios económicos por la propiedad
pública, generalmente representada por la propiedad estatal de éstos. “La propiedad
privada queda abolida y pasa a manos del Estado. Éste explotará los medios de
producción para beneficio de la sociedad… La socialización no se limita a los recursos
naturales sino a todos los medios económicos tanto en la fase productiva como en la
distributiva. Ello es así porque la explotación privada de cualquier fase del proceso
económico pone en peligro la consecución de las metas colectivas” (Maza y González,
1992).
- En concordancia con lo anterior, se apoya en un alto grado de planificación
113
centralizada de la actividad económica (asignación, producción, distribución, consumo,
mercados, precios, inversión), por parte del Estado.
- Los criterios para la distribución de la producción y el ingreso nacional también son
regulados por los organismos centralizadores, quienes determinan la porción de los
bienes y servicios que corresponden a cada individuo o grupo familiar. Asimismo,
deciden que parte de los recursos deben destinarse al consumo y cuánto se ahorra
para la generación de nuevos bienes de capital (acumulación de capital) para el
crecimiento de la producción futura.
- Control de los precios, como parte de la planificación central. No se permite la
fijación de precios por parte del libre mercado, como ocurre en el capitalismo. Un
proceso similar ocurre con la fijación de salarios, rentas, intereses y otros tipos de
remuneraciones.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 3.2: Luego de estudiar las instituciones y
características del Socialismo, plantea ejemplos tomados de la realidad para cada una
de ellas.
2. Crisis en el sistema socialista.
El socialismo, como sistema político, económico y social, comienza a aplicarse en la
práctica a partir de 1917, cuando se lleva a cabo en Rusia una revolución que llevó al
fin del sistema monárquico del zarismo, para dar paso a nuevas formas de gobierno que
conllevaron a la implantación del socialismo como doctrina imperante. A partir de 1922
se crea la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), a la cual se fueron
agregando países vecinos de Europa Oriental, hasta llegar a convertirse en una de las
potencias políticas mundiales del siglo XX, especialmente después de la segunda
guerra mundial.
Otras experiencias socialistas se han dado en Asia (con mayor importancia en
China, Corea del Norte, Vietnam), África y América Latina (Cuba).
Cabe destacar que se trata de países donde se ha aplicado el socialismo en su
concepción básica, fundamentada en la doctrina de Karl Marx, donde el Estado
centraliza las decisiones que afectan la actividad económica, con la finalidad de
orientarla a la satisfacción de las necesidades básicas de la colectividad. Otros países
son gobernados por partidos políticos de tendencia socialista (como por ejemplo
114
España, Francia, Chile, entre otros), pero al revisar su desempeño se observa la
aplicación de un sistema mixto, donde no se aplican las instituciones socialistas en su
totalidad.
La experiencia socialista de mayor alcance mundial se experimentó en la URSS,
hasta su disolución en 1991, luego de un período de crisis caracterizado problemas de
tipo económico, político y social.
En lo económico, el Estado soviético presentaba un déficit presupuestario creciente,
producto de la ineficiencia en sus empresas, el burocratismo, el control del mercado, el
costoso aparato represivo, los subsidios entregados a otros países socialistas y la
carrera armamentista que protagonizaba con los Estados Unidos de América (USA),
entre otros factores.
En lo político, la pugna entre diferentes grupos de poder dificultaba la gobernabilidad
de los diferentes países que conformaban la URSS. En lo social, producto de los
problemas económicos y políticos, no se alcanzaron los objetivos propuestos, de
igualdad y bienestar social, además de convertirse en un sistema represivo de las
libertades y derechos de la población, con la frecuente presencia de regímenes
dictatoriales y tiranías.
Esta situación se agravó a partir de la década de 1970, con la crisis de los mercados
petroleros y los problemas de los países del capitalismo occidental; ambos sistemas
económicos dominantes, capitalismo y socialismo, enfrentaban dificultades que
requerían reformas en su funcionamiento.
En el caso del socialismo soviético y de Europa Oriental, estas reformas se
profundizaron en la década de 1980, con los procesos de Perestroika (que significa
transformación, reestructuración) y Glasnost (mayor apertura y transparencia de
información y libertades políticas) aplicados en la URSS durante el gobierno de Mijaíl
Gorbachov, que permitieron la crítica al sistema y aceleraron su desaparición en estos
países. A finales de los 80s (1989) se derrumba el Muro de Berlín, como frontera que
separaba la Europa oriental de la occidental, dándose una transición del socialismo al
capitalismo en muchas de las naciones que dominó la URSS; ésta se disuelve como
unión en 1991.
A partir de ese momento, el socialismo real deja de ser un sistema político-
115
económico de dominio mundial, dejando la actividad económica bajo mayor influencia
del capitalismo o de sistemas mixtos que combinan elementos de diferentes ideologías.
Otro caso que vale la pena comentar es el del socialismo chino, el cual también
estuvo signado por problemas económicos de producción de bienes y distribución
desigual del ingreso, presentando su población altos niveles de pobreza. Comenzó su
aplicación en 1949, al fundarse la República Popular de China, luego de la revolución
encabezada por Mao Tse-Tung. La crisis económica internacional, que afectaba a
países capitalistas y socialistas, incidió en que a partir de 1979 este país flexibilizara su
estructura socialista e iniciara un proceso de apertura a la inversión extranjera, aunque
con fuerte supervisión estatal.
Esta decisión, junto con otras medidas de estímulo a la producción y a las
exportaciones, ha permitido el despegue y crecimiento económico de este país,
convirtiéndolo en uno de los protagonistas actuales del comercio internacional, aunque
en la esfera política y social sigue predominando la ideología socialista, bajo el gobierno
del Partido Comunista. En este sentido, podría considerarse que el sistema económico
chino debe ser clasificado como un sistema mixto.
En el siglo XXI, varios países latinoamericanos, entre ellos Venezuela, han iniciado
propuestas de reformas políticas, económicas y sociales con orientación socialista. Se
trata de procesos aún incipientes para ser considerados como naciones socialistas en la
actualidad, por lo que siguen siendo dominados por estructuras económicas mixtas, con
alta presencia del capitalismo.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 3.3: Visita el sitio web de la cátedra para
observar videos relacionados con la crisis del sistema socialista, y tener una referencia
de los hechos que caracterizaron esa época.
Estos videos puedes encontrarlos en:
1) Plataforma virtual SEDLUZ: http://www.virtual.luz.edu.ve/ Debes completar el registro en esta plataforma, luego solicitar a los profesores la contraseña de acceso al curso, y matricularte en el mismo, para tener acceso a los recursos electrónicos. 2) Sitio web Economía y Finanzas: http://www.econfinanzas.com/ Acceso libre sin contraseña, busca el enlace a “Economía y Finanzas Públicas” y visita la sección “Materiales de estudio”..
116
3. Sistemas económicos mixtos.
Entre los postulados teóricos del capitalismo (economía de mercado) y del
socialismo, pueden darse una variedad de combinaciones que dan origen a sistemas
económicos intermedios, donde no predomina uno de estos extremos, sino que se trata
de formas de organización económica que tratan de rescatar los aspectos favorables de
cada uno. Son los sistemas mixtos o híbridos, que han recibido diferentes
denominaciones en cada país: Socialismo liberal, Economía del Bienestar, Tercera vía,
Capitalismo de Estado, entre los más utilizados.
La principal característica de los sistemas mixtos es que permiten el funcionamiento
del mercado como institución reguladora de la actividad económica, permitiendo que el
Estado, en mayor o menor grado, regule su funcionamiento, para lograr mayores
niveles de equidad en el intercambio y bienestar de la sociedad. En la mayoría de los
casos, se trata de sistemas que conservan las características básicas del capitalismo,
aceptando la intervención estatal en los asuntos económicos.
3.1. Instituciones.
Del sistema capitalista, se mantienen como instituciones:
- Propiedad privada general de los medios de producción, reservando al Estado
(propiedad pública) aquellas actividades económicas consideradas de interés
estratégico o colectivo, como por ejemplo, los servicios públicos.
- Coexistencia de empresas privadas y empresas estatales.
- Soberanía del consumidor, para sus decisiones de compra de bienes.
- Libre competencia y funcionamiento del mercado, bajo la supervisión de
organismos estatales que pueden fijar límites a esta libertad, cuando se afecte
negativamente el bienestar colectivo.
- Fijación de precios a través del mercado, con participación del Estado si se
considera necesario.
Del sistema socialista, se incorporan aspectos relacionados con:
- Planificación integral de la actividad económica (asignación, producción,
distribución), en combinación con el sector privado.
- Propiedad pública de aquellos sectores que se consideren estratégicos,
permitiendo la iniciativa privada bajo concesiones estatales limitadas y supervisión.
117
3.2. Características.
En resumen, los sistemas mixtos o híbridos conservan un desempeño económico de
mercado (capitalista), permitiendo la planificación organizada desde el Estado. Por lo
tanto, se caracterizan por lo siguiente:
- Se acepta la iniciativa privada en la actividad económica y la toma de decisiones
descentralizada, dentro del marco de la planificación del Estado.
- Alto nivel de intervención del Estado en la actividad económica, bien sea en forma
directa como propietario de empresas, o indirecta como ente planificador.
- Se mantiene la economía de mercado, con la participación de la oferta y la
demanda, con los controles que aplique el Estado en caso de considerarlo necesario.
Esto mismo aplica para la fijación de precios y las alternativas de consumo que se le
presenten al consumidor.
- El grado de intervención gubernamental es variable en cada sistema o país, desde
una participación minoritaria en el diseño de políticas hasta actuar como empresario en
los sectores económicos de mayor importancia. Asimismo, el comportamiento del
Estado puede variar dentro de la misma nación en diferentes períodos, en función de
los intereses que persiga el grupo político dominante.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 3.4: Una vez revisadas las características de
cada sistema económico (objetivos 2 y 3), identifique diferencias y similitudes entre
ellos: capitalismo, socialismo, sistemas mixtos. Compare aspectos relacionados con:
tipo de propiedad, sistema de precios, participación del Estado, descentralización de la
actividad económica, soberanía del consumidor, libre competencia. Puede construir una
tabla comparativa o esquema con sus semejanzas y diferencias.
118
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 3
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de los siguientes planteamientos:
1. Un sistema económico híbrido combina características de
_________________________ y ______________________________.
2. En el socialismo, la libre competencia entre empresas es sustituida por
_________________.
3. Mencione 2 países en los que predomina un sistema socialista en la actualidad:
___________________________________________________________________.
4. Una institución del socialismo que se presenta en los sistemas mixtos es:
___________________________________________________________________.
5. El proceso de Perestroika se aplicó en _______________________________, con
la finalidad de ____________________________________________.
6. En el socialismo, la propiedad de los medios de producción se encuentra en
posesión de _______________________________________________.
7. Cuando en un país la propiedad pública se ejerce sobre sectores de producción
estratégicos, pero se respeta la iniciativa privada en otros sectores, existe el
predominio del sistema económico
_________________________________________________.
8. Una diferencia entre capitalismo y socialismo es
___________________________________________________________________.
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
119
OBJETIVO 4.
El sistema socioeconómico venezolano. Nociones Básicas.
120
OBJETIVO 4. El sistema socioeconómico venezolano. Nociones Básicas.
OBJETIVO TERMINAL: Identificar las disposiciones constitucionales del sistema socioeconómico venezolano y la regulación constitucional de la función del Estado en la economía.
El análisis de la normativa jurídica rectora del sistema socioeconómico, estatuida
en el Derecho Constitucional venezolano, exige realizar un planteamiento
transdisciplinario; mediante la integración armoniosa de argumentos jurídicos y
económicos sobre los cuales se estructura el sistema de producción. Lo que resulta
oportuno, una vez realizado el estudio en las unidades temáticas anteriores;
relacionadas con los postulados teóricos básicos de los distintos tipos de sistemas
económicos, por lo que en esta sección, se hará referencia de las características
específicas del caso venezolano.
Desde esta perspectiva, se plantea el análisis de las normas jurídicas de rango
constitucional que regulan la estructuración del modelo económico venezolano;
comparativamente con los modelos económicos aportados por la teoría económica;
para así identificar la naturaleza de los derechos económicos reconocidos en la norma
constitucional, los principios fundamentales que orientan la Intervención del Estado en
la economía, y en definitiva, los instrumentos utilizados en el Régimen socioeconómico
venezolano; en el desempeño de la función del Estado en la economía.
1. El modelo socioeconómico venezolano.
El modelo económico que estructura el sistema de producción de una sociedad,
debe ser entendido como el conjunto de normas jurídicas, principios, y demás reglas
(leyes y postulados económicos) que ordenan las relaciones materiales que se verifican
entre la sociedad, el Estado y entre los sujetos entre sí, en el entorno económico
productivo.
Vale decir, que el conjunto de interrelaciones que se materializan entre los
agentes productivos, determinantes de la buena marcha de la actividad económica, se
121
encuentran reguladas por un conjunto de reglas de ordenación; unas de ellas de tipo
jurídico, otras de índole económico, y otro tanto de fuente doctrinal, de donde deriva,
por vía de consecuencia, la estructuración de un todo armonioso, compuesto de un
conjunto de elementos engranados en forma sistemática; que en conjunto configuran al
modelo de producción.
En ese sentido, resulta afirmar que el modelo socioeconómico productivo
venezolano; se define como el conjunto de normas estatuidas en la constitución
nacional, que determinan la dinámica de interrelación entre los agentes económicos
dentro del circuito de producción; en el marco de la intervención estatal como principio
rector del proceso productivo, lo que le otorga la categorización de modelo híbrido o
mixto de organización.
Lo que se traduce, en la conceptualización del modelo mixto de la economía
venezolana; reconocido inclusive por la máxima autoridad jurisdiccional de la República,
mediante sentencia de la Sala Constitucional, donde se dispuso, que en:
“Los principios de ordenación económica contenidos en la constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se patentiza el carácter MIXTO de la economía venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio entre la economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple programador de la economía dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y servicios) y la economía interventora (en que el Estado interviene activamente como el empresario mayor)”. (Sentencia de la Sala Constitucional, TSJ:2001).
En consecuencia, el modelo socioeconómico venezolano es de tipo mixto; vale
decir, que el constituyente de 1999 dispuso en el texto constitucional un conjunto de
disposiciones normativas, de tipo neutral, que conciben un sistema de producción
intermedio; que integra planificación pública, con un sistema de distribución de bienes y
servicios basado en la iniciativa privada; organizado en el mercado, como sistema de
intercambio de bienes y servicios.
122
Ahora bien, incorporar a la intervención estatal como principio macro, y a su vez
la libertad mercado; involucra a nivel normativo, establecer límites constitucionales y
legales, que dimensionen el perfecto equilibrio armonioso entre Libertad Económica e
Intervención Estatal; siendo ésta precisamente la posición asumida por el TSJ, al
declarar que cuando en la Constitución Nacional se:
“consagra la libertad económica no (lo hace) en términos absolutos, sino
permitiendo que mediante ley, se dispongan limitaciones. Sin embargo, debe
destacarse que ello no implica ejercicio alguno de poderes discrecionales por parte del
legislador, el cual no podrá incurrir en arbitrariedades (…) “(Sentencia de la Sala político
administrativo, TSJ: 2000).
Resultando ello, en la constitucionalización de un conjunto de roles que
dimensionan el papel, que el Estado venezolano debe desempañar en la economía;
dentro de las cuales se encuentran:
1) Estado Regulador de la actividad económica: Se materializa mediante
la fijación del marco legal; verbigracia creación del Régimen de
prohibición del Monopolio (art. 113 CN).
2) Estado Redistribuidor de la Riqueza: Se verifica en la practica,
mediante la prestación de servicios públicos básicos; tales como
salud, educación y seguridad social (art. 86, 102 y 103 CN).
3) Estado (empresario): Se verifica mediante la creación de empresas
públicas, ejemplo de ello PDVSA.
4) Estado estabilizador de la economía: En este rol de participación se
circunscribe el mayor numero de actividades estatales, pues tal y
como quedo claro en la constitución de 1999, el Estado de la mano
con la inversión privada, son quienes detentan la responsabilidad
mayúscula de procurar el desarrollo armónico de la economía
nacional, con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado
nacional, elevar el nivel de vida de la población, garantizando la
123
soberanía económica del país. Así, puede ser señalado como
referencia el conjunto de disposiciones normativas relacionadas con el
ejercicio de esta función. Ejemplos; Promocionar el desarrollo
industrial, rural y agroalimentario del país (Art. 302, 305 CN); así como
el sector turismo y la pequeña y mediana empresa (Art. 308, 306, 310
CN)
Este conjunto de roles llamados a ser desempeñados por el Estado en el
ejercicio de sus funciones, han sido catalogadas de acuerdo con el criterio de
clasificación aportado por Richard Musgrave, en su obra Teoría de la hacienda pública
en el año de 1993, según el cual se hace el planteamiento: ¿Para qué es necesario el
sector público?.
Lo que en definitiva, le imprime al modelo venezolano una naturaleza muy
particular, esto es, asumir la posición de sistema socioeconómico intermedio;
reconocido también doctrinariamente y por la jurisprudencia patria como Economía
Social de Mercado, precisamente por su mixtura y posición intermedia.
1.1. Características.
Puede decirse que dentro de los principales aspectos que caracterizan al modelo
económico venezolano, se encuentra los siguientes:
a) Es un sistema socio económico intermedio, entre los sistemas capitalistas
(economía de mercado) y socialista (estatismo económico); reconocido como sistema
Económico Social de Mercado, que incorpora en una integración armoniosa
instituciones correspondientes a las dos ideologías tradicionales antagónicas de la
teoría económica; pero sin inclinarse hacia ninguno de los extremos; en perfecta
integración armoniosa.
b) Asume la abolición del principio de no intervención, como norma rectora de la
124
función del Estado en la economía; contemplando mecanismos de intervención directa
en el proceso económico; sea asignando bienes y servicios públicos o mediante la
regulación de actividades de los particulares.
b) El Estado es el ordenador y programador de la actividad económica; donde la
oferta y la demanda de bienes y servicios determinan el flujo transaccional de bienes y
servicios.
c) Da cabida a la personificación de la figura de la iniciativa privada y la libertad
económica, pero reguladas por la presencia del Estado como planificador central de la
economía.
e) Integra instituciones como la expropiación y la privatización; en coexistencia
jurídica.
d) Desarrolla la institución del Estado Social; lo que en materia económica
involucra contemplar como principio fundamental perseguido por el Estado en el
ejercicio de sus funciones; el desarrollo humano integral; mediante un conjunto de
políticas públicas de naturaleza redistributiva.
2. Fundamentos jurídicos del sistema económico venezolano: La constitución
económica.
Con la reforma constitucional de 1999, se refundó la República de Venezuela, en
la República Bolivariana de Venezuela, logrando que el sistema democrático
venezolano, transitara de una democracia representativa a una participativa y
protagonista por definición constitucional, erigiéndose así la constitución originaria de un
ESTADO social de derecho y de justicia, de participación popular.
En este texto constitucional; se concibe un Estado democrático, social, de
derecho y de justicia (Art. 2 CN), cuyo propósito (Art. 3) es alcanzar el bienestar del
125
pueblo, promocionando la prosperidad a través de la educación y el trabajo como
procesos fundamentales para alcanzar dicho propósito.
En ese sentido, la posición asumida por el constituyente de 1999, fue acorde con
el principio de neutralidad y flexibilidad, propio de la técnica jurídica de rango
constitucional; según lo cual, se delega al legislador nacional, a través de la sanción de
leyes de desarrollo; la definición de los instrumentos jurídicos que regulan la actividad
económica, acorde con los lineamiento del modelo económico venezolano estatuido en
la norma marco. En consecuencia, los pilares fundamentales del esquema de
organización económica es lo que subyace en la normativa constitucional;
configurándose de esta forma el propósito fundamental perseguido por el objetivo 4,
que de seguidas será analizado minuciosamente.
LA CONSTITUCION ECONÓMICA:
En el entendido que el diseño instruccional del esta unidad temática, involucra el
estudio de los tópicos relacionados con la Regulación constitucional del sistema
socioeconómico venezolano y las normas constitucionales que determinan su
ordenación jurídica, a continuación se analizan las bases que dan pie a su
estructuración.
Sobre la base cierta, de que es el texto constitucional, el contentivo del conjunto
de normas jurídicas que preceptúan los derechos fundamentales de los ciudadanos, y
delimitan la organización, funciones y competencias del poder público en los distintos
niveles políticos territoriales; es en su contenido donde subyace el marco normativo;
que regula las relaciones entre los ciudadanos y el Estado (De Stefano, 2005).
Precisamente, en esa regulación marco se estatuyen los elementos del orden
social y económico, representativos del andamiaje organizativo venezolano; lo que hace
menester realizar este análisis; partiendo de la fuente directa como lo es el contenido
constitucional mismo, para así, lograr particularizar el modelo acogido en el
126
ordenamiento venezolano.
Así entonces, no debe ser objeto de asombro, develar el arsenal de normas
constitucionales reguladoras de la actividad económica; en donde destaca las
reguladoras de la actuación interventora del Estado como dinamizador de la producción;
lo que ciertamente justifica la prescripción de este tipo de normas relativas a los tres
elementos emblemáticos del régimen económico; estos son: a) Participación del estado
en la economía, b) los Derecho económicos de los ciudadanos y c) las Interferencias
intersubjetivas Estado - Sector Privado de la Economía.
Elementos éstos, que dan paso a la configuración de los fundamentos jurídicos
económicos, del derecho material de las relaciones económicas, conceptualizado por
la doctrina como Constitución Económica.
La acepción teórica Constitución Económica, surgió en Alemania, durante el siglo
XIX, como concepto teórico de la Ciencia Económica según el cual se significaba Orden
Económico, sistema Económico, o Modelo Económico. Y posteriormente, fue adoptada
por las ciencias jurídicas; para referirse al marco regulatorio con rango constitucional de
la actividad económica.
Es entonces, la categoría conceptual CONSTITUCIÓN ECONÓMICA, una
creación de última generación, que debe ser entendida como el conjunto de normas
constitucionales que establecen el marco regulatorio de la actividad económica,
previendo formas de interrelación entre la iniciativa económica de los particulares y el
Estado (Badell Madrid, 2000).
Por tanto, siendo que en la constitución económica de Venezuela, reposa la
ordenación jurídica del modelo socioeconómico venezolano, es por tal motivo que a
continuación se especifica detalladamente su desarrollo normativo; en dos secciones:
La primera de ellas relacionada con las normas que establecen los derechos
económicos de los ciudadanos, y una segunda sección donde se definen las bases que
127
regulan el papel que debe desempeñar el Estado en la economía.
2.1. Los derechos económicos.
Se encuentran consagrados en la constitución de 1999, específicamente con la
tipificación de los derechos económicos, estatuidos en el Capítulo VII; Título III
Constitucional, referido a los deberes y derechos de los ciudadanos.
En esta sección dispositiva, se consagran los derechos económicos fundamentales
de los ciudadanos; relacionados con:
1) Libertad Económica (art 112):
2) Libre competencia (art. 113): prohibición constitucional a los monopolios, abuso
de dominio, y demandas concentradas.
3) Derecho a la propiedad privada (art 115):
4) Derechos del consumidor y el usuario (art. 117): libertad de elección.
5) Derecho a las asociaciones de carácter social y participativo (art. 118).
Participación de la sociedad como agentes económicos del aparato productivo,
desarrollando actividades económicos basadas en el acto cooperativo y
asociativo en pro del beneficio colectivo.
Si se analiza el contenido normativo de estas disposiciones constitucionales, puede
observarse la sinergia armoniosa que se quiso establecer, en torno a la configuraciones
de los derechos económicos fundamentales de los ciudadanos, pero al mismo tiempo
se instituyen limitaciones a esos derechos individualmente consagrados, en pro del
bienestar colectivo, planteando la disyuntiva; INTERVENCIONISMO ESTATAL Vs. NO
INTERVENCIONISMO. EJ: La figura de la propiedad Privada y la confiscación (art.
116).
2.2. Intervención del Estado en la economía
Del análisis jurídico del contenido normativo se evidencia, que el Constituyente
de 1999 evitó adoptar paradigmas ideológicos antagónicos en relación con los roles que
128
debe desempeñar el Estado y el mercado (iniciativa privada) en la economía.
Eludiendo, de esta forma crear una tendencia extremista en la definición del modelo
económico venezolano; de tipo excluyente, propios de todo sistema económico. Es
entonces el equilibrio entre Estado y mercado, el escenario tipificado por el
constituyente para la materialización de la actividad económica en Venezuela, y no otro.
En ese orden de ideas, señalo el TSJ en Sala Constitucional, mediante sentencia que
ha mantenido su posición en el tiempo, lo siguiente:
“(…)la Constitución Económica se constituye de un conjunto de normas con carácter de directrices generales o principios esenciales que garantizan, una economía social de mercado (…), las normas constitucionales poseen una indiscutible naturaleza NEUTRAL, lo cual implica la posibilidad del legislador de desarrollar esas directrices generales o principios básicos constitucionales atendiendo a las necesidades reales de la Nación y respetando los límites que la propia constitución impone” (Sentencia TSJ, Sala constitucional, 2001).
En ese sentido; el siguiente problema que afrontar en organización de la actividad
económica venezolana, no es la medida de la intervención del Estado, sino la calidad
de su actuación; ya que el mercado como tal, no es un fin en si mismo, sino un medio o
instrumento que facilita el intercambio de bienes y servicios para satisfacer las
necesidades colectivas; de allí la importancia de equilibrar:
1) productividad y solidaridad.
2) eficiencia económica y justicia social,
3) la iniciativa privada e el interés colectivo.
Estableciendo como fines propios de la actividad económica; alcanzar el desarrollo
humano integral; entendida como existencia digna y provechosa de la colectividad
(Artículo 299 CN).
Lo que efectivamente se desprendo del contenido constitucional, al hacer una
lectura del Artículo 299 de la constitución, se deja en evidencia la configuración de un
Estado con un papel fundamentalmente importante; esto es; un Estado regulador de la
129
economía; con altas dosis de intervencionismo; que persigue asegurar el desarrollo
integral de las personas, defender el ambiente, promover la creación de valor agregado
nacional y de fuentes de trabajo, garantizando la seguridad jurídica para fomentar, junto
con la iniciativa privada el desarrollo armónico de la economía nacional y la justa
distribución de la riqueza.
Lo que en definitiva, denota un equilibrio entre Estado y mercado, donde el Estado
debe orientar las políticas económicas gubernamentales para promover crecimiento
económico y bienestar social. Siendo el desarrollo constitucional, relativo al sistema
socioeconómico venezolano; donde se encuentra tipificado, el conjunto de roles que
debe desempeñar el Estado en la economía, específicamente en el Titulo VI:
denominado REGULACIÓN DEL SISTEMA SOCIOECONÓMICO.
Título VI, dentro del cual, subyace la normativización del conjunto de disposiciones de
carácter constitucional que compilan la regulación de las funciones que hoy por hoy es
llamada a ser desempeñada por el Estado postmoderno en la economía, dejando atrás
el paradigma de la no intervención, para proclamar mediante el imperio de la norma
constitucional la intervención estatal como principio que rige la función desempeñada
por el Estado en la economía.
Es así como puede distinguirse en el texto constitucional, la siguiente estructura
dispositiva:
CAPITULO I: Régimen socioeconómico y la función del Estado en la economía.
Donde se determina la actuación del Estado en la economía; como agente económico.
Enunciando una serie de roles dirigidos a promover el desarrollo armónico de la
economía nacional; con el firme propósito degenerar:
1) Fuentes de trabajo, (TASA DE Empleo)
2) Alto valor agregado nacional, (PIB)
3) Elevar el nivel de vida de la población (IDH)
4) Fortalecimiento de la soberanía económica del país. (Consumo interno, Balanza de
130
Pagos).
CAPITULO II: Régimen fiscal y monetario.
Uno de los aportes más innovadores consagrados en el texto constitucional, está
referido a la introducción de principios constitucionales dirigidos a establecer como
obligación del Estado; velar por la estabilidad macroeconómica; haciéndolo responsable
de la configuración de un ambiente propicio para el crecimiento y a generación de
bienestar para los ciudadanos.
Sección Primera: Régimen Presupuestario.
En el capítulo II constitucional, sección primera, titulada Del Régimen presupuestario;
se establece la normativa vigente sobre el sistema de administración financiera del
sector público, específicamente en lo relacionado con la actividad fiscal del Estado;
atendiendo a los principios constitucionales de sostenibilidad, equilibrio fiscal,
transparencia, eficiencia y responsabilidad, donde se contempla la necesidad de
conformar el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos anuales;
en forma equilibrada y sostenible, esto es; que los ingresos ordinarios sean suficientes
para cubrir los gastos ordinarios. Asimismo, se contempla el régimen de administración
financiera descentralizada.
En este sentido, el constituyente de 1999 trazo los lineamientos generales para la
conformación del sistema fiscal presupuestario; determinando para ello como principios
fundamentales, los siguientes:
A) Límite de la capacidad de endeudamiento público; según el cual de mediar un
nivel prudente en relación con el tamaño de la economía, la inversión
reproductiva y la capacidad para generar ingresos para cubrir el servicio de la
deuda pública. (art. 312 CN)
B) Control legislativo del presupuesto: La constitución contempla la obligación de
someter a plenaria de la asamblea nacional las leyes de presupuesto público
131
anual, endeudamiento público, y marco plurianual del presupuesto publico; en los
plazos legales correspondientes. (art. 313 cn)
C) Reserva legal del gasto público: La constitución es firme en materia del control
de la legalidad al que debe someterse el gasto público, en este sentido prohíbe
la realización de cualquier tipo de gasto que no haya sido previsto en la ley de
presupuesto público. (art. 314 cn).
D) Sistema de Control interno del presupuesto público: Señala la constitución que
los presupuestos anuales deben estar estructurados de manera clara y precisa
(monto del crédito presupuestario, objetivos y resultados esperados, así como los
funcionarios responsables de los fondos); de tal manera que al cierre del ejercicio
anual de deba presentar a la asamblea anual la ejecución presupuestaria con su
respectiva memoria y cuenta.
Sección Segunda: Sistema Tributario.
En la constitución venezolana reposa el ideal perseguido por el derecho tributario;
esto es sistematizar ordenadamente en un todo armonioso el conjunto de tributos
vigentes en el ordenamiento jurídico, tomando en consideración para ello, los principios
rectores sobre los cuales erigirlo, estos son:
a) Capacidad económica contributiva,
b) Progresividad en el reparto de las cargas tributarias,
c) Protección de la economía nacional,
d) Elevación del nivel de vida de la población,
e) Reserva legal tributaria,
f) No confiscatoriedad tributaria,
g) Carácter patrimonial y no personal de las obligaciones tributarias,
h) Configuración del sistema de infracciones y sanciones tributarias,
i) Ámbito temporal de aplicación temporal de las leyes tributarias,
j) La configuración de una administración tributaria nacional con autonomía técnica,
funcional y financiera.
En definitiva, el constituyente compiló en la sección segunda del titulo VI; el conjunto
132
de directrices que delimitan el ejercicio de la potestad tributaria del Estado, a la hora de
diseñar instrumentos tributarios contentivos de obligaciones prestacionales pecuniarias
a cargo de los sujetos obligados, con miras a proveer de recursos económicos al erario
público (fines fiscales) y ordenar el comportamiento de los agentes económicos de la
actividad productiva del país (extrafiscalidad).
Sección Tercera: Sistema Monetario.
Se ha contemplado en la constitución toda una sección para definir las
competencias monetarias del poder público nacional; en este sentido se señala que
deben ser ejercidas por el BCV en forma exclusiva y autónoma. Y que persiguen, como
propósito, alcanzar la estadidad de precios y preservar el valor interno y externo de la
unidad monetaria vigente en el país. Reconociendo una vez mas, la importancia que
tiene para el crecimiento de la economía nacional la estabilidad de moneda nacional.
Sección Cuarta: Coordinación Macroeconómica.
En la constitución de 1999, con el firme propósito instituir una serie de principios
de modernización, equilibrio y transparencia de la actividad financiera; incorporó en la
sección relativa a la coordinación macroeconómica, un conjunto de principios rectores
que persiguen como objetivo fundamental promover la estabilidad económica del país.
Y se contemplan un conjunto de planes dirigidos a: Crecimiento Económico, Inflación
controlada, políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias; y su impacto social.
Asó como también, la conformación del fondo de estabilización macroeconómica
(F.E.M), con ánimos de garantizar la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional
y municipal; frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 4.1:
Se recomienda extraer otros ejemplos de políticas económicas gubernamentales del Estado venezolano, de la realidad política del país y aplicarles la misma matriz de análisis; esto es, determinar la norma constitucional con la que se corresponde. Anote sus comentarios y observaciones y plantéalas en la asesoría grupal correspondiente.
133
3. Intervención del Estado estatal socio económico: Función del Estado en la economía.
En los sistemas económicos mixtos, aún cuando funcionan con base en el mercado,
el Estado puede participar en las decisiones económicas de los agentes particulares,
cuando se dificulta el logro de los objetivos del sistema de manera equitativa e integral;
el grado de participación estatal varía considerablemente en cada país, por lo que no
existe una fórmula única para evaluarla.
Esto es válido para sistemas económicos mixtos, ya que, conceptualmente, en los
sistemas socialistas la participación del Estado es total, mientras que en el capitalismo
se reduce a su mínima expresión.
Los diferentes mecanismos de intervención que puede adoptar el Estado pueden
agruparse en seis categorías: fijación de un marco legal; productor y comprador de
bienes y servicios; fijación y recaudación de impuestos y otros tributos; estabilización de
la actividad económica; redistribución de la renta; y eficiencia económica (Mochón,
1993).
3.1. Fijación de un marco legal.
Se refiere a la potestad que tiene el Estado, administrado por los diferentes poderes
públicos, de aprobar las normas que regirán el desempeño de los agentes económicos,
tal como se mencionó en párrafos anteriores.
También puede darse el caso de la desregulación (Mochón, 1993), en el sentido de
que el sector estatal puede disminuir o eliminar la legislación que afecta los sectores
económicos, cuando considera que su funcionamiento es aceptable, o simplemente
decide no intervenir en este tipo de decisiones.
3.2. Productor (empresario) y comprador de bienes y servicios.
El Estado puede asumir funciones de empresario, cuando se dedica a satisfacer
directamente algunas necesidades de la población, tales como defensa, servicios
(salud, energía, transporte, acueducto, entre otros), y otros tipos de bienes públicos. Al
respecto señala Mochón (1993: 65) lo siguiente:
134
“La creciente actividad productiva del Estado, que produce, entre otros, los denominados bienes públicos (es decir, aquellos bienes que incluso aunque sean consumidos por una persona pueden ser consumidos por otras), se debe a que la sociedad ha ido encomendando al Estado cada vez más parcelas del bienestar público, a medida que al aumentar el nivel de desarrollo se generaban nuevas necesidades. Algunos de estos servicios, como por ejemplo la defensa, los suministra sin cobrar nada directamente, de modo que se financian con cargo a los presupuestos del Estado. Otros, como la educación, los financian en parte los usuarios, y otra parte corre a cargo de los presupuestos del sector público. En el caso de los servicios de transporte, es frecuente que los paguen los usuarios de forma directa y que, de este modo, se financie al menos parcialmente el coste del servicio”.
En muchos casos se trata de actividades económicas que el sector privado no
estaría dispuesto a asumir, por no ofrecer rentabilidad suficiente que justifique las
inversiones requeridas, o por tener que ofrecerlas con precios demasiado elevados para
la población; ante esto, el Estado asume esa responsabilidad, aun cuando los ingresos
generados no sean suficientes para cubrir los costos.
Adicionalmente, en muchos países el sector gubernamental asume actividades
empresariales que podría realizar el sector privado, bien sea por tratarse de sectores
estratégicos (por ejemplo telecomunicaciones) o en el caso de industrias básicas que
sirven de apoyo al resto de la actividad económica (minería, hidrocarburos, energía,
banca, entre otros). En estos casos, la actividad puede realizarla el Estado en forma
exclusiva (monopolios públicos), como propietario de empresas que compiten con el
sector privado (empresas públicas), o como socio de organizaciones donde también
participa la inversión privada (empresas mixtas).
En esta terminología es necesario destacar dos procesos que afectan la tenencia de
empresas por parte del Estado. Uno de ellos es la estatización, es decir, cuando alguna
empresa deja de ser privada para convertirse en estatal o pública, bien sea mediante la
compra consensuada de la misma o la expropiación. Cuando la estatización se realiza
sobre una empresa que tiene propietarios extranjeros, recibe el nombre de
nacionalización.
El proceso inverso es la privatización, cuando las empresas públicas son
transferidas al sector privado, mediante su venta, subasta o entrega directa.
135
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 4.2: Mencione ejemplos de la actividad
empresarial del Estado en Venezuela, identificando servicios públicos, monopolios
públicos, empresas públicas y empresas mixtas, así como casos de estatización,
nacionalización y privatización.
¿Establece la Constitución Nacional criterios para esta actividad del Estado? Explique.
Por otra parte, el sector gubernamental también actúa en los mercados como
comprador de bienes y servicios, tanto para sus actividades comunes de
funcionamiento administrativo, como para realizar inversiones sociales, a través de la
planificación y ejecución del gasto público, establecido dentro de su presupuesto
financiero. Dentro del gasto público se incluyen igualmente las erogaciones
relacionadas con sueldos y salarios de los funcionarios y las transferencias (becas,
ayudas sociales, etc).
3.3. Fijación y recaudación de impuestos y otros tributos.
Así como el resto de las funciones del Estado implican una salida de dinero, la
fijación de tributos le permite financiar sus actividades a través de la generación de
ingresos en forma coactiva.
El tributo es una obligación de pago que establecen los organismos estatales para
los ciudadanos, que les permite financiar su actividad de gobierno. El más conocido de
los tributos es el impuesto, pero también forman parte de esta categoría las tasas y las
contribuciones.
El impuesto se refiere específicamente a aquellas obligaciones que deben pagarse al
sector gubernamental sin que exista una contraprestación directa por ese concepto, es
decir, el contribuyente aporta dinero sin que reciba alguna compensación explícita,
independientemente de la actividad que realice el Estado con la recaudación. Como
ejemplos puede mencionarse impuesto sobre la renta (ISLR), al valor agregado (IVA), al
débito bancario (IDB), entre otros.
Las tasas son tributos asociados al uso de algún servicio o bien de dominio
público, es decir, que solo puede ser ofrecido por el gobierno o personas autorizadas
por éste. Es el caso del pago que debe realizarse en notarías, registros, peajes, entre
136
otros, donde el pagador recibe a cambio un beneficio directo.
Las contribuciones se relacionan con pagos destinados a una actividad
específica del Estado, que implica una mejora en los beneficios disponibles para el
contribuyente, aún cuando no los utilice en forma directa o inmediata. Puede citarse el
ejemplo de la seguridad social, fondos de ahorro habitacional, entre otros.
Conjuntamente con otras fuentes no tributarias, los tributos conforman los ingresos
públicos, incluidos en un presupuesto financiero para cubrir la ejecución del gasto
público planificado.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 4.3: Mencione ejemplos de tributos (impuestos,
tasas, contribuciones) en Venezuela (a nivel nacional, estadal o municipal).
3.4. Estabilización de la actividad económica. Política económica.
La actividad económica está sujeta a fluctuaciones o variaciones, es decir,
continuamente ocurren aumentos o disminuciones en sus variables más
representativas: producción, empleo, nivel de precios – inflación, inversión, tipo de
cambio, comercio exterior, entre otras.
El Estado puede tomar decisiones que intenten combatir esas fluctuaciones,
estabilizarlas o reducir su grado de variación. El conjunto de decisiones que aplica un
gobierno para orientar el funcionamiento del sistema económico recibe el nombre de
política económica, la cual puede tener objetivos globales de planificación para las
variables más importantes, como las ya mencionadas, o perseguir una finalidad
específica en alguna de ellas (política monetaria, política financiera, política cambiaria,
política laboral, política de competencia, política internacional, entre otras).
Al respecto señala Mochón (1993: 69):
“Para combatir las fluctuaciones cíclicas, las autoridades económicas suelen con-trolar los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero. En cualquier caso, en los últimos años han surgido serias críticas respecto a la efectividad de la política económica como instrumento para estabilizar la actividad económica”.
3.5. Redistribución de la renta. El producto de la actividad económica se distribuye entre los distintos agentes
participantes, a través de diferentes tipos de remuneración: salarios, alquileres,
137
beneficios, renta. Este reparto suele darse en forma desigual, no equitativa; esta
desigualdad puede ser combatida por el Estado (aunque no desaparezca por completo)
a través de diferentes medios.
Un instrumento utilizado con este fin es el cobro de tributos a los sectores que
reciben mayores ingresos, para utilizar los fondos recaudados en financiar gasto público
que beneficie a los estratos de menores recursos, en servicios sociales de salud,
educación, vivienda, alimentación, transferencias, seguridad social. Esto permite
redistribuir el ingreso entre las diferentes clases sociales.
3.6. Eficiencia económica. El concepto de eficiencia en la actividad económica se relaciona con la obtención
de la mayor cantidad y calidad de productos al menor costo posible, o con la mejor
utilización de los insumos disponibles. Si los mecanismos del mercado resultan
ineficientes en la asignación de recursos y producción de bienes y servicios, puede
justificarse la participación del Estado al intentar superar las deficiencias que se
presenten (su participación en este caso puede materializarse a través de los
mecanismos ya explicados: regulación legal, rol de empresario, etc).
Las deficiencias o fallos del mercado pueden ocurrir cuando:
- Existe competencia imperfecta en el mercado, especialmente en los casos de
oligopolio y monopolio, estudiados en temas anteriores. Por tratarse de mercados
concentrados en pocas manos, existe la posibilidad de que se descuiden los costos, no
se logre la mejor asignación de los recursos y se afecte negativamente a los
consumidores con altos precios y baja calidad.
- Existen bienes públicos, que no pueden ser producidos con fines de lucro y no son
de interés para el sector privado, pero representan altos beneficios para la sociedad
(acueductos, carreteras, parques, defensa).
- Presencia de externalidades en el entorno social de las empresas. Las
externalidades son efectos colaterales que produce una actividad humana, sin que ésta
sea considerada en el precio de los productos o en el mercado. Estos efectos pueden
ser negativos (contaminación ambiental, deterioro de vías de comunicación), pero
también pueden presentarse consecuencias positivas (cultivos agrícolas que
138
embellecen una región).
Cada una de estas situaciones en el mercado puede conducir a ineficiencia en los
productos y sus precios, con efectos desfavorables para los consumidores. En estos
casos, el Estado puede tomar decisiones que disminuyan esas fuentes de ineficiencia,
aprobando legislación para controles de precios, leyes antimonopolio, controles
ambientales, entre otras.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 4.4: Prepare un listado con las
características que usted conoce del sistema económico venezolano, considerando
aspectos como tipo de propiedad, sistema de precios, participación del Estado,
descentralización de la actividad económica, soberanía del consumidor, libre
competencia, clases sociales.
Compare esos aspectos con las características de los sistemas económicos estudiados
(capitalismo, socialismo, sistemas mixtos). Según su opinión ¿cuál de estos sistemas
predomina en Venezuela? Argumente su respuesta.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No 4.5: Realice la lectura de las disposiciones constitucionales, que contienen el desarrollo normativo del contenido instruccional analizado en esta sección; y posteriormente dar respuesta a los siguientes planteamientos: 1) Identifique en las disposiciones constitucionales las instituciones del capitalismo
(objetivo no. 2). 2) Identifique en las disposiciones constitucionales las instituciones del socialismo
(objetivo no. 3) Según lo observado responda: ¿Cuál es el modelo que predomina en el texto
constitucional venezolano?. Anote sus comentarios y conclusiones, y plantéalas en la asesoría grupal correspondiente.
139
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 4
Indique el principio constitucional, así como el modelo socioeconómico y la función de Estado que se materializan en las políticas públicas seleccionadas de la realidad política del país, en relación con la teoría económica estudiada.
Política económica gubernamental
Principio constitucional (Artículo de la constitución económica)
Modelo de organización con el
que se corresponden
Función del Estado en la
economía (rol)
1. Creación del tributo específico sobre las transacciones inmobiliarias.
2. Creación de PDVSA alimentos, como una cadena de comercialización y distribución de productos de la canasta básica alimentaria, a precios mas bajos que en el mercado.
3. Fijación de la tasa de interés bancaria activa para el sector turismo en ocho (8) puntos porcentuales.
140
OBJETIVO No.5:
NOCIONES INTRODUCTORIAS.
141
OBJETIVO No. 5: Nociones Introductorias.
OBJETIVO TERMINAL: Explicar, en forma general, los aspectos que caracterizan a la actividad financiera del Estado, destacando la importancia que presenta la Ciencia de las Finanzas Públicas como disciplina que estudia dicha actividad.
En la Unidad I se hizo referencia a diferentes modalidades de intervención
gubernamental que pueden afectar la actividad económica. Solo se estudiaron algunos
de los aspectos relacionados con este tipo de intervención del Estado, sin olvidar que la
actuación de éste no se limita a la esfera económica, sino que se dirige a muchos otros
ámbitos de la sociedad: político, social, jurídico, entre otros.
Cualquiera sea el ámbito de acción sobre el cual decida actuar el Estado, sus
decisiones afectarán inevitablemente un conjunto de variables en las que se reflejan los
aspectos financieros de su función como actor social; en otras palabras, cualquier
decisión gubernamental se traduce al mismo tiempo en la erogación de un gasto, o en
la generación de un ingreso, o en ambos.
Este conjunto de variables y acciones de tipo financiero serán el objeto de
estudio de la presente unidad, la cual se inicia con el estudio de la terminología
introductoria asociada a ellas.
1. FINANZAS PÚBLICAS: Con fines didácticos, antes de entrar a las profundidades de la definición en
sentido estricto de las finanzas públicas; es recomendable comenzar por el estudio de
los elementos particulares que lo configuran.
En su acepción más amplia, al término finanzas públicas se relaciona con la
recaudación de ingresos que efectúa el Estado; dirigidos a financiar las erogaciones o
gastos realizados por el Estado, en el cumplimiento de sus funciones; sin embargo este
concepto, siendo correcto dista mucho de precisar con exactitud la definición actual de
finanzas públicas.
Por ello, puede afirmarse que el término finanzas en sentido amplio; suele ser
definido como el arte y la ciencia de administrar dinero, comprendida por un conjunto de
142
actividades dirigidas a arbitrar recursos económicos; en aras de alcanzar el
cumplimiento de los objetivos y finalidades prediseñadas. Por tanto, son un conjunto de
operaciones dirigidas a la recaudación de ingresos y a sus aplicaciones, que al ser
objeto de un sencillo análisis etimológico, resulta que no existe una posición unívoca
acerca de sus origines (Martin; 1982); por cuanto:
1) En latín "finis”: significa acabar o terminar. Desde este punto de vista, las finanzas
tienen su origen en la finalización de una transacción económica con la transferencia de
recursos financieros (con la transferencia de dinero se acaba la transacción).
2) En la voz antigua inglesa “fine”: Identificado por la prestación de dar; vale decir con el
pago de tasas exigidas por el Señor feudal a sus vasallos para permitirles la
enajenación o transferencia de sus parcelas de tierra.
3) En alemán “finden”: Significa encontrar.
4) Y en Latín Medieval: “finire”. De cuya terminología derivó el término “finatio”, el cual
sufrió algunas variantes a lo largo de la historia.
En la actualidad, en su acepción castellana; el término Finanzas; es genérico,
entendido como la realización de un conjunto de operaciones que procuran la provisión
de medios o recursos, para emplearlo en la consecución de unos fines preestablecidos.
De lo que resulta, imperativo distinguir desde el punto de vista subjetivo las
diferencias sustanciales que existen entre las finanzas públicas y privadas; las cuales si
bien es cierto, convergen en la utilización de medios o instrumentos que tienen por
objeto proveer recursos; las acometidas perseguidas las distinguen notablemente, tal y
como se estudiará mas adelante en el punto 4, de esta misma sección.
De la contrastación subjetiva de las dos versiones, resulta la configuración de las
FINANZAS PÚBLICAS, como una vertiente sui generis de las finanzas, en virtud, de
que el sujeto político responsable de diseñar la selección de los objetivos y fines ha ser
financiados con los recursos provistos por las operaciones financieras es el Estado, y
por tanto, su gestión y administración, configuran en conjunto a la actividad financiera
143
del sector público (Fonrrouge, 1993); estudiada por una ciencia social autónoma como
lo es la Ciencia de las Finanzas Públicas.
En el siglo actual, los especialista en la materia se han inclinado hacia la
ampliación del objeto de estudio de las finanzas públicas, como consecuencia de las
nuevas funciones asignadas al Estado moderno. Por ello, todas las producciones
bibliográficas, han de ser adecuadas a la concepción actual de las finanzas públicas;
donde al concepción tradicional de actividad desempeñada por el Estado dirigida a la
obtención de recursos para cubrir sus gastos; se le añade el concepto de actividad
financiera encaminada a coadyuvar en la estabilización económica; al bienestar de la
población en general, y a la provisión de bienes y servicios públicos.
De allí, que la complejidad del fenómeno financiero se agudiza de la
intervinculación recíproca Estado – Sociedad; lo que configura el argumento de
sustentación para erigir, un conjunto de teorías y postulados, que explican la dinámica
de la recaudación de ingresos públicos, de gasto que ejecuta el Estado en el ejercicio
de sus funciones, así como su moderna acepción; en la que el equilibrio presupuestario
cede espacio a la necesaria intervención económica del Estado, en la actividad
económica, ante desequilibrios macroeconómicos no resueltos por la iniciativa privada
(Acuña; 2007), lo que puede ser resumido como a continuación se evidencia:
Recaudación de ingresos (Ingresos públicos).
Intervención en la actividad económica (equilibrio
macroeconómico).
Gasto Público (Invertirlo en la satisfacción de las
necesidades colectivas).
1.1. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
La actividad financiera del Estado, consiste en el diseño y ejecución de un
conjunto de operaciones, con el objetivo de lograr la satisfacción de las necesidades
colectivas prioritarias, vale decir, son el conjunto de operaciones que realiza el Estado
FINANZAS
PUBLICAS
144
con la finalidad de alcanzar la consecución de sus fines, esto es la satisfacción de las
necesidades públicas. Tal y como afirmara el jurista Carlos Giuliani Fonrouge: “El
Estado debe cumplir funciones complejas para la consecución de sus fines; que parten
desde lo referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de
los medios para atenderlas, a la gestión y manejo de esos recursos” (Fonrrouge; 1993.
3)
Conjunto de operaciones, que son diseñadas y ejecutadas no solo con el firme
propósito de recaudar ingresos que le permitan financiar el gasto público, sino que, van
más allá, esto es, persiguen intervenir y regular el comportamiento de los agentes
económicos; de una manera tal que permita alcanzar la satisfacción del mayor numero
de necesidades públicas. Lo que, parafraseando, puede ser resumido como a
continuación se indica:
Develando la complejidad de la naturaleza del fenómeno financiero (actividad
financiera del sector público), puesto que los fines perseguidos, responden a unos
criterios de distribución de los recursos, que se debaten entre el diseño de Políticas
Económicas del Gobierno, y de medios económicos suficientes para alcanzar la
satisfacción de las necesidades públicas prioritarias, del anhelado bienestar social. Este
fenómeno es diferente a las finanzas privadas; en cuanto al ámbito sujetivo, a sus fines,
medios y naturaleza de las operaciones.
La naturaleza compleja de la actividad financiera del sector público, está
configurada por los fines que persigue el Estado; a la hora de diseñar y ejecutar las
operaciones financieras. Complejidad ésta, que subyace en la existencia de misma
necesidades humanas que dimanan su satisfacción por parte del Estado. Necesidades
éstas, denominadas en la doctrina como necesidades absolutas por el jurista Héctor
Satisfacción
de
Necesidades
públicas
prioritarias.
Operaciones
Financieras
Obtención
de recursos pecuniarios
Regulación e
Intervención
en la
Economía
145
Villegas; y necesidades impostergables por Giuliani Fonrrouge, las cuales redundan en
el mismo argumento de sustentación; esto es, el conjunto de carencias que surgen de la
convivencia en colectividad y deben ser satisfechas mediante la actividad del Estado.
Esas necesidades absolutas, que surgen de la agrupación del hombre en
colectividades; en un inicio estuvieron representadas por la defensa exterior; el orden
interno, y la administración de justicia; lo que las hacía de imposible satisfacción
individualizada; surgiendo la impretermitible situación de crear un ente; que en forma
imperativa subordinara los intereses individuales de los miembros de las colectividades;
para aunarlos y unificarlos en una sola fuerza que se inclinara por el interés colectivo
por encima de los individuales. Y es así, como desde las sociedades mas primitivas
hasta la actualidad, el hombre en sociedad ha admitido su necesidad de doblegarse
ante la autoridad pública, con el firme propósito de garantizar la convivencia en
sociedad.
Es entonces, como el ser humano en su necesidad de agruparse en colectivos;
ubicados en un mismo espacio geográfico, y en subordinación de una única autoridad
con poder de mando; ha configurado un esquema de organización sociopolítico, que
con el discurrir del tiempo ha evolucionado, hasta el punto de convertirse en las
entidades modernas de organización socio político y económico; como lo son los
ESTADOS.
En consecuencia, es el Estado entonces, quien es el llamado a desempeñar la
función de resguardar la soberanía interna de las invasiones extranjeras, de dictar los
dispositivos normativos que regulan la conducta del hombre en sociedad en aras de
resguardar el orden interno y quien organiza la administración de justicia con ánimo de
resolver la interferencias intersubjetivas y así garantizar la reeducación y reinserción del
infractor al orden social.
Sustentando así, la imperiosa necesidad de concebir la figura de Estado, como
entidad investida de poder de mando, como único sujeto de derecho capaz de asumir el
146
desempeño de semejante envergadura, pues son de imposible satisfacción
individualizadas por los miembros de la colectividad aisladamente considerados, y al
mismo tiempo de ineludible satisfacción, pues de lo contrario seria imposible la
supervivencia en colectivo.
Estos argumentos, dieron paso a la concreción de la institución de la
snecesidades públicas absolutas (Villegas: 1999); que si bien es cierto fueron el
argumento de sustentación de la necesaria participación estatal a inicios del siglo XIX,
en la actualidad, han trascendido y, hoy por hoy no son las únicas necesidades públicas
que surgen de la convivencia social organizada y que dimanan satisfacción del Estado,
dado que con la ampliación de la participación del Estado en la economía, como agente
económico, y la superación del principio de la no intervención estatal de las teorías
liberales tradicionales que sostenían que la participación del Estado debía limitarse a la
defensa exterior, orden interno y administración de justicia; se abrió paso a la
cristalización de otra gama de necesidades públicas, cuyo sustrato subyace en los fines
económicos y sociales del Estado moderno; y consisten en el desempeño de las
funciones de asignación, estabilización, redistribución (Musgrave, 1992).
En doctrina, a estas necesidades públicas se les reconoce como necesidades
publicas relativas, que según opinión de Héctor Villegas: “no están vinculadas a la
existencia misma del Estado” (Villegas: 1999; p. 5), afirmación doctrinaria que no es
compartida por la cátedra, puesto que ciertamente, su satisfacción dimana de la
actuación del Estado, en virtud, de los fines perseguidos en el desempeño de sus
funciones modernas; esto es, garantizarle una vida digna a su población. Toda vez, que
estas necesidades se encuentran relacionadas con crecimiento económico (promoción
de la prosperidad) y bienestar social, es por lo que exigen la intervención estatal para
acometerlas. En el orden jurídico venezolano, el dispositivo constitucional venezolano,
las ha prescrito como parte integrante del pacto social, que dio paso a la configuración
actual del Estado Social y de Justicia venezolano (Constitución Nacional; 1999: Art. 3),
por lo que, en lo concerniente al Estado venezolano por mandato constitucional,
constituye una función inmanente que debe ser desempeñada por el Estado.
147
Así las cosas, contextualizando todas las anteriores categorías teóricas en un
diagrama, se reflejaría como se indica a continuación:
ACTIVIDAD FINANCIERA
En resumen; la Actividad financiera se caracteriza por:
El sujeto activo es el Estado, investido de su poder de mando.
Persigue fines políticos, económicos y sociales.
Logrados a través de medios económicos (recaudación de ingresos).
Que involucran la instrumentalización de tres operaciones de naturaleza
financiera, estos son: Presupuesto, gasto e ingresos.
Donde las condiciones económicas sociales y políticas imperantes limitan la
política del gasto público, es decir, hacia donde se dirige la inversión pública.
Como puede inferirse, la actuación del Estado se traduce de esta forma en la
gestión de un conjunto de gastos y en la consecución de ingresos suficientes para
financiar los primeros; esta gestión de ingresos y gastos en el sector público, que se
realiza con la finalidad de que éste pueda cumplir con su función en la sociedad, es lo
que se conoce con el nombre de actividad financiera, denominada también por
algunos autores como fenómeno financiero (Fariñas, 1986:12), o hecho financiero
(Laya, 1989: 50). “Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por
distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos,
desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina „actividad financiera‟” (Villegas,
1992: 9).
Parte de la
configuración de fines socio, político,
económicos; como
objetivo perseguido.
La satisfacción de las
necesidades públicas
absolutas y relativas de
la sociedad.
(NECESIDADES
SOCIALES IMPOSTERGABLES)
Las condiciones económicas, sociales y políticas donde se ejerce la Administración financiera del Estado, delimita la política del “gasto público.
Diseño y Ejecución de
operaciones de
Recaudación de
recursos, uso
eficiente, y
financiación del gasto…
Dirigido al Procurando
148
A este respecto, puede compararse la posición de diferentes autores al esbozar
una definición de actividad financiera. Luis Tamayo la define simplemente como "la
acción que desarrolla el Estado para procurarse los recursos necesarios e invertirlos en
la satisfacción de las necesidades públicas" (Laya, 1989: 50), mientras que Héctor
Villegas señala que:
“... la actividad financiera se traduce en una serie de entradas y salidas de
dinero en la Caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen los
ingresos públicos, que son transferencias monetarias (coactivas o
voluntarias) realizadas en favor de los organismos públicos... Merced a
estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los
medios de pago necesarios para realizar las funciones encomendadas... A
su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie
de transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de
dinero de las cajas públicas que constituyen los gastos públicos” (Villegas,
1992: 9).
Por su parte Guillermo Fariñas establece que la actividad financiera consiste en:
“... la gestión que realiza el Estado y los demás entes públicos secundarios,
para proveerse de los medios económicos suficientes para cubrir los gastos
de los servicios públicos y también la ejecución de esos mismos gastos. La
relación de esta actividad con las demás funciones del Estado es obvia,
desde el momento en que éste no puede llevar adelante ninguna de sus
funciones, de mover ninguna rueda de la compleja maquinaria de la
Administración Pública si no está alimentada por los medios económicos
que logra a través de la función recaudatoria de la actividad financiera. Es,
pues, esta última, una gestión fundamental del Estado, sin la cual no
pueden desarrollarse sus demás funciones ni, por tanto, lograrse sus fines”
(Fariñas, 1986: 12).
En el mismo orden de ideas, e incluyendo el elemento político como factor
determinante dentro de la actividad financiera, Gangemi la define como: "... la acción
149
del Estado y de las entidades menores, dirigida a procurar según los deseos de los
grupos dotados de poder, los medios necesarios para la producción de bienes y
servicios aptos para consentir el cumplimiento de los fines, económicos o
extraeconómicos, señalados por la clase política responsable del gobierno de la
Nación" (Citado por Laya, 1989: 50).
Como puede observarse, coinciden en conceptuar a la actividad financiera como
la gestión de gastos e ingresos que ocurre en los diferentes niveles del sector público
en su lucha por cumplir con sus diferentes objetivos y funciones, gestión en la que la
participación de los grupos políticos es determinante, como se estudiará
posteriormente.
1.2. CIENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS
Conjunto de conocimientos ordenados y sistematizados, obtenidos mediante el
uso de métodos de estudio, que admiten comprobación. Cuyo objeto de conocimiento, o
fenómeno de estudio es la actividad financiera, en su grado de complejidad propio; esto
es desde el punto de vista social, económico, político y jurídico indivisiblemente
considerados.
Es entendida como una ciencia social autónoma que tiene como objeto de
estudio la actividad financiera del Estado, cuyo contenido estriba en el estudio valorativo
de los métodos cómo el Estado obtiene sus ingresos, así como también de los métodos
mediante los cuales hace sus gastos (erogaciones); dirigidos a la satisfacción de las
necesidades colectivas básicas y relativas.
Si bien es cierto que es una ciencia de medios, también lo es que éstos son de
naturaleza eminentemente económica (recursos pecuniarios escasos) que están
dirigidos a satisfacer la necesidades absolutas y relativas de la sociedad, por tanto, en
síntesis los estudios de la ciencia de las finanzas públicas, radica en aplicar un criterio
político a una realidad económica determinada, dando paso a la configuración del
150
objeto de estudio de la Ciencia de las Finanzas Públicas (Martín, 1987).
Resulta imperioso señalar, que en España y en otros países anglosajones lo que
se denomina ciencia de las finanzas públicas; es designado como ciencia de la
hacienda pública, sin embargo en Venezuela, este criterio hacendístico, fue superado a
inicios del siglo XXI; donde al Ministerio se le cambió el nombre de Ministerio de
Hacienda a Ministerio de Finanzas, específicamente en el año 2000, cuando este
órgano de la administración publica nacional obtiene su nuevo nombre e imagen para
convertirse en Ministerio de Finanzas (MF), mediante decreto presidencial de reforma a
la Ley Orgánica de la Administración Central, el 30 de agosto de 1999.
La tendencia por una u otra denominación, es sencillamente las raíces, puesto
que los países mas influenciados por la doctrina francesa e italiana, se inclinan por la
denominación Ciencias de las Finanzas Públicas, mientras que los influenciados por la
corriente española y anglosajona, se inclinan hacia la denominación Ciencia de la
Hacienda Pública, pero en definitiva; ambos son sinónimos del mismo fenómeno, esto
es la actividad financiera del Estado.
Esta ciencia social, estudia y analiza el conjunto de operaciones que involucran
las operaciones de recaudación y gasto; así como el conjunto de criterios
implementados en la maximización de la utilización de esos escasos recursos en el
mayor numero de operaciones de gastos requeridas en el cumplimiento de las
funciones de estabilización, asignación y redistribución.
Relación Con Otras Ciencias.
Como quiera que forma parte integrante de las ciencias sociales, la ciencia de las
finanzas publicas no está aislada de la realidad circundante; y mucho mas con su
acentuada transdisciplinariedad; en virtud del conjunto de aspectos que conjugados,
configuran su objeto de estudio esto es; el fenómeno financiero, impregnado del
conjunto de aspecto sociales, políticos, económicos, jurídicos. Por tanto, su relación con
otras ciencias se estrecha, con:
1) La Economía.
151
2) La Ciencia de Política.
3) Ciencia del Derecho.
4) Sociología.
1.3. Conceptos Básicos: Hacienda Pública, Fisco y Tesoro Público.
Operaciones financieras: gastos, e ingresos públicos (fases).
Ya se ha mencionado que una de las denominaciones que recibe la ciencia de
las Finanzas Públicas es la de ciencia de Hacienda Pública, pero en esta oportunidad
no será ese el significado que se discutirá.
El término Hacienda viene a representar, en términos generales, el conjunto de
bienes que son propiedad de una persona (natural, jurídica) y las obligaciones que tiene
pendientes por cumplir; “este puede ser activo y pasivo; esto es, puede estar formado
por bienes y rentas (activo) por un lado, y por deudas y obligaciones (pasivo), por el otro
lado” (Fariñas, 1986: 9). Este concepto, aplicado a la actividad financiera del Estado, da
origen a la Hacienda Pública, es decir, al conjunto de bienes, rentas, deudas y
obligaciones que pertenecen a un ente del sector público, ya sea que se trate del nivel
nacional, estadal, municipal o de institutos descentralizados. Por ejemplo, la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional (LOHPN) 1, en su artículo 1 establece los
componentes de esta variable con respecto al nivel nacional, señalando que “La
hacienda publica nacional comprende los bienes, rentas y deudas que forman el activo
y pasivo de la Nación, y todos los demás bienes y rentas cuya administración
corresponde al Poder Nacional...”. Este mismo concepto puede aplicarse para el caso
de estados y municipios, al definir sus respectivas haciendas regionales y municipales.
Un concepto ya en desuso es el de Fisco; en teoría, mientras la hacienda
comprende todo el conjunto de bienes y deudas de un ente público, el fisco constituye
la persona jurídica que la representa legalmente; es el fisco el encargado de la
administración y defensa de esa Hacienda Pública. Para el caso venezolano, la
administración y representación de la Hacienda Pública Nacional recae sobre el
152
Ministerio de Finanzas, el cual, de acuerdo con lo establecido por la Ley orgánica de la
administración financiera del sector público (LOAFSP) 1 en su artículo 4, “.... coordina la
administración financiera del sector público nacional y dirige y supervisa la implantación
y mantenimiento de los sistemas que la integran...”.
Por su parte el Tesoro Público representa los fondos financieros (ingresos)
originados por la administración de la Hacienda Pública y por la actividad recaudatoria
del Estado, y la erogación de estos fondos para hacer frente a los compromisos de
gasto público; constituye la materialización de las entradas y salidas de dinero que
caracterizan a la actividad financiera pública.
El artículo 106 de la LOAFSP hace referencia a los elementos que conforman el
Tesoro Nacional: “el conjunto de los fondos nacionales, los valores de la República y las
obligaciones a cargo de ésta...”. La administración del Tesoro Público (ya sea en el
poder nacional, estadal o municipal) corresponde a la Tesorería Pública; para el nivel
nacional, las funciones de tesorería recaen sobre la Oficina Nacional del Tesoro (véase
el título IV de la LOAFSP).
Estas precisiones terminológicas, resultan fácilmente configuradas mediante la
explicación de los siguientes ejemplos, dejando en evidencia las diferencias y
relaciones que existen entre las variables mencionadas. Tal es el caso, de un inmueble
que pertenece a la Nación (forma parte de la Hacienda Pública Nacional), que es
vendido al sector privado; los ingresos generados por esta venta ingresan al Tesoro
Nacional, y podrán ser utilizados para financiar aquellos gastos que hayan sido
autorizados previamente por el presupuesto.
Otro ejemplo válido es el caso de la propiedad de los yacimientos minerales que
pertenecen a la Nación, y por lo tanto forman parte de su hacienda; la explotación de
estos yacimientos generan ingresos por concepto de regalías, que son recaudados y
administrados por la Tesorería. Un tercer caso se relaciona con la deuda que
compromete al Estado, deuda que forma parte de sus pasivos, es decir, de su
153
hacienda; los pagos que deban realizarse para honrar esa obligación son erogaciones
que salen del Tesoro, de acuerdo a los montos que se hayan aprobado en el
presupuesto correspondiente.
Operaciones financieras: gastos, e ingresos públicos (fases).
Como ya se mencionó, la actividad financiera se encuentra conformada
fundamentalmente por dos variables, también denominadas fases: gastos públicos, e
ingresos públicos.
En cuanto al gasto público, el punto de partida es la estimación de los recursos
que se requerirán para satisfacer un conjunto determinado de necesidades en la
colectividad. Una vez cuantificado el nivel de gasto requerido, el Estado decide las
fuentes de ingreso público que le permitirán financiarlo adecuadamente. Luego de
recaudar los ingresos planificados, se procede a utilizarlos en la satisfacción de las
necesidades seleccionadas en la ejecución del respectivo gasto público. En palabras de
Fariñas:
“La actividad financiera comienza desde el momento en que el Estado logra ingresos públicos, ya de la renta que producen los bienes que él posee como un particular (renta de la tierra, renta petrolera o minera, de las industrias o empresas públicas) o de las rentas que él obtiene de los entes privados (impuestos, tasas, crédito público). Continúa la actividad financiera, cuando tales recursos, así obtenidos, los invierte o gasta el Estado en las necesidades colectivas, a través de los servicios públicos... De lo expuesto se deduce que la actividad financiera tiene dos fases principales: la fase de los ingresos públicos, fase recaudatoria, de adquisición de medios económicos... y la fase de la inversión de los recursos obtenidos en la fase recaudatoria, para satisfacción de las necesidades públicas, o sea, la fase del gasto público” (Fariñas, 1986: 12).
En vista de que los ingresos recaudados no siempre son destinados
inmediatamente al gasto, y pueden permanecer en las arcas de la tesorería del Estado
mientras llegan a su destino final, hay autores que sostienen como tesis la existencia de
una tercera fase en la actividad financiera, a la que denominan administración de los
ingresos, y que se ocupa de garantizar el buen manejo y conservación de los recursos
154
disponibles antes de que se ejecute el gasto público al que puedan estar asignados
(Fariñas, 1986: 13).
1.4. NECESIDAD DEL SECTOR PÚBLICO: Funciones del Estado.
En los inicios de la Ciencia de las Finanzas Públicas durante los siglos XVIII y
XIX; la actividad financiera se inspiraban en el llamado “Estado liberal”, donde se
limitaba al mínimo las actividades públicas, fundamentándose en la política de no
intervención pública en la economía; limitándola a las tradicionales funciones de
defensa exterior, orden interno y administración de justicia, reservándole el resto de
las actividades la iniciativa privada.
Si bien es cierto que la política de Estado liberal (laissez faire) provocó un rápido
desarrollo económico, también acarreó males descritos en Inglaterra por Charles
Dickens y en los Estados Unidos de América por Upton Sinclair como: la explotación del
obrero no especializado, las espantosas condiciones de vivienda, la desigual
distribución de la renta; generando grandes fortunas reunidas por la explotación
monopolista y la especulación en las tierras, entre otras.
Con el tiempo los males del laissez faire eran cada vez más claros y los graves
acontecimientos de la primera mitad del siglo XX (dos guerras mundiales y las
consecuencias sociales de la crisis de 1929) precipitaron la declinación de esta
doctrina y dieron origen a una mayor intervención del Estado en la economía,
alcanzando la contribución del gasto público a cifras sin precedentes. En nuestros
días, el nivel de participación cuantitativo del Estado en la actividad económica, se
equivalen a un tercio y el 50 % del producto interno bruto total, configurando un patrón
repetitivo en todos los países industriales de economía de mercado.
La clasificación de las funciones públicas que parece como la más apropiada es
la propuesta por el profesor Richard Musgrave por cuanto tiene la enorme ventaja de
hacer coincidir las grandes funciones del sector público con los dominios
155
relativamente bien delimitados del análisis económico. La clasificación de
Musgrave (1992) propone tres grandes funciones o ramas del presupuesto del Estado:
Asignación, Distribución y Estabilización. Estas funciones son separadas una de la
otra, pero estrechamente interrelacionadas. Donde la asignación de bienes y servicios
públicos; radica en la provisión de distintos servicios públicos como por ejemplo la
educación y su fuente de financiamiento (contribuciones y tributos) producen variados
efectos que trastocan la distribución de la renta real, ya que las propiedades
distributivas de los impuestos acarrearían cambios en la oferta de factores productivos,
al alterar el ingreso real de los propietarios y el numero de unidades disponibles del
mismo; pérdida de la eficiencia en consumo, al modificar las pautas de consumo
y por ende de la producción, reduciendo el nivel de satisfacción de los
consumidores, y por último, alteraciones en la eficiencia técnica de la empresa,
al ocasionar modificaciones de la organización y métodos de la producción.
Creando desequilibrios económicos, en los precios, empleo y la producción que
generan mayor malestar social, y que han de ser resueltos por el Estado con el diseño
de políticas económicas gubernamentales reguladoras con fines estabilizadores y
redistributivos de la riqueza (Musgrave, 1982).
Es así como el arsenal, de instrumentos de naturaleza financiera, (trátese de los
ingresos y/o gastos públicos) que pueden servir a objetivos de cometidos muy variados,
responden a la redefinición de la función pública; ha de ser desempeñada por la
actividad financiera del sector público hoy, en situaciones particulares que alejan al
mercado en cuestión del paradigma de la competencia perfecta (situación esta última
donde debería existir gran concurrencia de oferentes y demandantes completamente
informados, no hay trabas al ingreso y egreso de participantes, el producto
comercializado es homogéneo o no diferenciado, los costos y los beneficios son
individualizables y asignables a cada sujeto).
156
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA: realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a “EL ROL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA SOCIEDAD”, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT 39ª. Asamblea General Secretaría de Ingresos Federales Brasil, Buenos Aires, Argentina 18-21 abril, 2005. Analice y relaciónelos con el contenido teórico ya estudiado; procurando dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿cuales son las funciones de las finanzas públicas en una economía moderna?. ¿Son las finanzas públicas una materia de estudio sólo para economistas?. OBSERVACIÓN: El término fiscal, se refiere como sinónimo a la misma materia financiera.
2. DERECHO FINANCIERO.
Rama del derecho, que contiene un conjunto de normas reguladoras de la
actividad financiera del Estado, vale decir, contiene el conjunto de normas jurídicas
regulatorias de la actividad financiera (recaudación, administración, gasto), por tanto
norman la actuación del Estado en el ámbito financiero.
Características del derecho financiero:
1) Sujeto activo el Estado “lato sensu”. (nacional, Estadal, Municipal).
2) Su contenido está enmarcado, en el derecho público, por cuanto regula los
mecanismos de obtención de ingresos y utilización de los recursos necesarios
para que el Estado cumpla con sus fines, esto es velar por el interés colectivo,
como dimensión superior a los intereses individuales.
3) Contempla el marco jurídico de regulación, que tiene como objeto el diseño,
estructuración, ejecución y control del gasto y los ingresos públicos.
4) Su contenido es autónomo a la Ciencia de las Finanzas; aún cuando su objeto
radique en el estudio de las normas jurídicas relativas al fenómeno complejo
financiero del sector público.
En definitiva, es una rama del derecho público, contentiva de un conjunto de normas
jurídicas que regulan la obtención, gestión y erogación de operaciones financieras, y las
157
relaciones intersubjetivas que de ellas se desprenden entre unos organismos del estado
con otros, y/o entre organismos del estado con los particulares.
Bases constitucionales y Legales del Derecho Financiero venezolano.
El campo de las finanzas públicas en cualquier país se encuentra regulado
desarticuladamente; por diferentes textos jurídicos que intentan normalizar los procesos
que se desarrollan en esta materia; que en atención a la jerarquización de las normas
del ordenamiento, es imperioso analizar como marco regulatorio las siguientes:
1) Regulación Jurídica del Presupuesto Público (Titulo VI; Capitulo II; Art. 311 y ss
CN y Ley Orgánica de Administración Financiera). Regulación Jurídica de
Tesorería (LOAFSP). Regulación Jurídica del Control de la administración
Financiera (Titulo VI; Capitulo II; Art. 311 y ss; LOAFSP). Regulación Jurídica del
Crédito Publico (Titulo VI; Capitulo II; Art. 311 y ss CN y Ley Orgánica de
Administración Financiera).
2) Regulación jurídica del gasto público (Titulo VI; Capitulo II; Art. 311 y ss CN; y
LOAFSP).
3) Regulación Jurídica de los Tributos [Mecanismo de Recaudación de ingresos
públicos] (Titulo VI; Capitulo II; Art. 316 y ss CN; y Código Orgánico Tributario).
4) Regulación Jurídica del Sistema Monetario Nacional (Titulo VI; Capitulo II; Art.
318 y ss CN, LBCV).
5) Regulación Jurídica de la Coordinación Macroeconómica (Titulo VI; Capitulo II;
Art. 320 y ss CN, LBCV; LOAFSP)
Adicionalmente, existe un conjunto de leyes especiales, leyes que establecen
tributos (impuestos, tasas, contribuciones), reglamentos y normas; que regulan la
materia financiera, e inclusive en los niveles políticos territoriales de gobierno estadal y
municipal, donde también se han diseñado regulaciones para su actividad financiera en
particular.
158
De allí, que en el resto de los objetivos que conforman la segunda unidad de esta
asignatura se estudiará parte de la legislación señalada, especialmente aquella
relacionada directamente con los temas a analizar en cada caso.
3. EL FENÓMENO FINANCIERO PÚBLICO: ASPECTOS políticos, sociales,
económicos, jurídicos.
Ya se ha mencionado con anterioridad que la actividad financiera del sector
público involucra aspectos de distinta índole, y no sólo se relaciona con la simple
estimación, recaudación y administración de las variables que la componen. Además de
su carácter financiero influyen en ella aspectos de tipo político, social, económico,
jurídico y administrativo.
Tratándose del sector público, la toma de decisiones asociada a la actividad
financiera (necesidades a satisfacer, planificación del gasto, fuentes de ingresos que
serán utilizadas en su financiamiento) es tarea de la clase política y dirigente del
gobierno de turno, la cual pone énfasis en los fines que a su criterio debe perseguir la
actividad financiera, que sectores serán beneficiados, y que grupos deben realizar los
aportes necesarios. “...El estudio de la elección de gastos y recursos se hace en función
de una orientación política determinada y variable según los objetivos perseguidos por
la acción estatal” (Villegas, 1992: 20), y por esto, la actividad financiera está sujeta a los
cambios que sucedan en la estructura de esa clase política dominante, y sus relaciones
con el resto de la sociedad.
En cuanto al aspecto social, se reconoce que uno de los fines perseguidos por la
actuación financiera del Estado es la satisfacción de necesidades en la colectividad,
pero en la mayoría de los casos resulta imposible atenderlas en su totalidad. Es por ello
que la infinidad de necesidades existentes deben ser analizadas, valoradas, elegidas,
jerarquizadas, para seleccionar aquellas que en determinado momento podrán ser
atendidas a través del gasto público. La valoración y jerarquización de estas
necesidades responderá muchas veces al criterio que apliquen los grupos sociales
159
dominantes, o a las presiones que reciban del resto de la sociedad, por lo que no puede
desvincularse el aspecto social de la actividad financiera del aspecto político, ni éstos
del resto de los aspectos por mencionar. Al referirse al aspecto social, Laya afirma que:
“Se trata, pues, de establecer una jerarquización de las necesidades, no
solamente básicas o fundamentales, como se hacía dentro del concepto
del Estado liberal, del cual se pensaba que únicamente debía preservar
el orden público interno, defender la soberanía y aplicar justicia, sino
que ahora, tiene que atender las llamadas necesidades relativas, donde
necesariamente deberá dársele prioridad a las relacionadas con
educación, cultura, salubridad, protección social, desarrollo económico y
otros gastos reproductivos en materia de investigación, tecnología, etc.,
que le permitan al país romper viejas estructuras y salir del llamado
círculo vicioso de la pobreza” (Laya, 1989: 57).
Continuando con la posición de este autor, en lo que respecta al aspecto
económico, señala que:
“... el Estado a través de su actividad financiera deberá elegir los medios
menos onerosos, de tal manera... de obtener el mayor rendimiento, al
menor costo y en el menor tiempo posible. Deberá igualmente
precisar la carga impositiva que deba ser repartida entre las distintas
categorías sociales, determinando el modo más idóneo de hacerlo, al
mismo tiempo que debe considerar el peso de tales tributos sobre las
economías que grava, ya que puede darse el caso de que un bajo
rendimiento en la imposición se deba a una baja presión tributaria, o que
un ingreso muy alto, obedezca a una carga excesiva” (Laya, 1989:
57,58).
En otras palabras, el criterio económico de la eficiencia debe estar presente tanto
en la asignación y ejecución de los gastos (para garantizar el mayor rendimiento), como
en la recaudación de los ingresos, tratando de lograr una justa distribución de los
160
aportes que cada miembro de la sociedad realiza con el fin de financiar la actividad
gubernamental.
Un aspecto de importancia significativa para la actividad financiera del sector
público es el aspecto jurídico, ya que toda actuación del Estado contemporáneo debe
estar fundamentada en la legislación vigente en cada país (Villegas, 1992: 21).
En materia financiera, deben considerarse las normas existentes en áreas como
la tributaria, administrativa, presupuestaria, contralora, entre otras, que establecen las
obligaciones tanto del Estado como de los particulares, así como también limitan el
alcance del poder que pueda tener el ente público al momento de tomar las decisiones
relacionadas con su actividad financiera. Es importante destacar que, si bien la
legislación existente establece las pautas que pueden regir esta actividad, no se
descarta la posibilidad de que esa legislación pueda ser modificada para ponerla a tono
con el contexto en el que se desenvuelven las finanzas del Estado en un momento
dado, modificaciones que, una vez más, caen dentro del ámbito de acción del poder
político (en este caso, legislativo).
Cabe destacar que el aspecto jurídico de la actividad financiera es objeto de
estudio del Derecho Financiero, evaluando dicha actividad desde el punto de vista de
las normas jurídicas que la regulan. Al respecto, Villegas compara el campo de acción
de la ciencia de las Finanzas Públicas y del Derecho Financiero señalando que:
“... la ciencia de las finanzas, al estudiar la naturaleza o esencia de
las finanzas públicas y al efectuar su exacta clasificación y el cuadro
de su ordenamiento, explicando cuáles son sus funciones, poniendo
de relieve los efectos de los recursos y gastos en relación con
aquellos que ingresan los primeros y reciben los beneficios de los
segundos, ofrece conocimientos útiles para la formación de las leyes
financieras y también para su interpretación y aplicación. Por otra
parte, el derecho financiero, con el estudio de la estructura jurídica
de los gastos y recursos, complementa a la ciencia de las finanzas
161
en el aspecto jurídico para el conocimiento de sus fenómenos.
Además, mediante el examen de la jurisprudencia, el derecho
financiero pone de relieve las cuestiones que surgen de la aplicación
de la ley en el caso concreto, y qué pueden también interesar a la
ciencia de las finanzas para la elaboración más profundizada y
completa de sus principios e instituciones (...)” (Villegas, 1992:19).
Adviértase que el derecho financiero es una disciplina jurídica y que la ciencia de
las finanzas públicas es una disciplina económico-política. De allí que ambas ramas del
saber estudien objetos totalmente diversos: el derecho financiero se refiere a
determinada actividad de la administración pública (la actividad financiera), pero
contemplándola exclusivamente en cuanto a las normas jurídicas que la regulan (aun
cuando los fenómenos jurídicos sean provocados con propósitos económico-políticos);
la ciencia de las finanzas publicas presenta como campo de estudios el de los
fenómenos económicos provocados con designios políticos. Si bien ambas disciplinas
examinan el mismo hecho (la obtención y el empleo de los medios económicos
necesarios para que el Estado cumpla sus fines), lo consideran desde dos puntos de
vista totalmente diferentes.” (Villegas, 1992: 21, 22).
Finalmente, el aspecto administrativo se relaciona con “... la debida organización
administrativa de la actividad financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de
control y fiscalización del correcto desempeño de la administración fiscal, a los
procedimientos tributarios de liquidación, a la mecanización de la función financiera,
etc.” (Villegas, 1992: 21).
En este sentido, se puede señalar que los aspectos involucrados en la actividad
financiera, capaces de configurar el fenómeno financiero pueden ser concretizados
como se indica en la siguiente tabla demostrativa:
162
ASPECTO
CONTENIDO
Social
Priorizar y jerarquizar las múltiples e infinitas necesidades colectivas de
lo población.
Económico Seleccionar los medios y recursos escasos.
Jurídico
Normas que regulan la actividad financiera del Estado.
Y las Instituciones llamadas a cumplir con los fines del Estado.
Político
Es el criterio de organización de la hacienda pública, las tendencias de los
gobernantes, impulsos o directrices que definen las funciones
(distribución, asignaron y estabilización).
4. Diferencias de la actividad financiera del Estado con la actividad financiera
privada.
Se ha explicado suficientemente que la actividad financiera se relaciona con la
gestión de dos variables fundamentales (ingresos y gastos), variables que se
encuentran presentes no sólo en la actividad del sector público, sino también en la
esfera privada de la sociedad. Aún cuando ambos sectores dirijan sus esfuerzos a la
obtención de medios que les permitan satisfacer múltiples necesidades, su actividad
financiera difiere en uno y otro caso; entre las diferencias que existen entre ellos
pueden mencionarse las siguientes (Laya, 1989: 19,20):
a) El Estado, como sujeto activo de la actividad financiera pública, y de acuerdo al
ordenamiento jurídico y político imperante en la sociedad, constituye un ente que se
encuentra en situación dominante con respecto al sector privado, lo que le permite
extraer buena parte de sus ingresos de las exigencias que le impone a los agentes
económicos que actúan en este sector (por ejemplo, tributos). Por su parte, los sujetos
que conforman el sector privado (individuos, familias, unidades empresariales) suelen
163
operar de manera independiente, sin ocupar posiciones de dominación diferentes a las
que obtengan como consecuencia de su actividad económica (una empresa monopólica
puede tener mayor poder que sus consumidores, o que empresas más pequeñas); el
poder de dominio que puedan alcanzar los agentes privados no se deriva del
ordenamiento jurídico y político de la sociedad.
b) En cuanto a la obtención de los ingresos, el sector privado se vale de transacciones
de tipo voluntario (contratos, convenios) para comercializar sus bienes y servicios y
generar ingresos que le permitan financiar sus actividades. En el sector público también
pueden generarse ingresos por esta vía voluntaria (por ejemplo, empresas públicas),
pero comúnmente sus entradas de dinero provienen de fuentes que implican la
coacción o la exigencia de tributos al sector privado (impuestos, contribuciones, etc.),
valiéndose de las normas jurídicas vigentes que le permiten ejercer este tipo de
obligaciones.
c) Las necesidades que intenta satisfacer la actividad privada corresponden a un
número limitado de sujetos, mientras que el Estado, a través del gasto público, dirige
sus esfuerzos a atender necesidades que afectan a toda (o la mayor parte de) la
colectividad (ya se trate de todo un país, región, estado, municipio, parroquia). En este
mismo orden de ideas, las necesidades que satisface la actividad privada suelen
relacionarse con el futuro inmediato de un individuo o grupo, mientras que el Estado no
se limita a esta satisfacción inmediata, sino que su accionar va más allá y los efectos de
su actividad financiera pueden perdurar por períodos prolongados de tiempo (como
ejemplos pueden citarse los casos de la construcción de infraestructura, el
endeudamiento a largo plazo, entre otros).
d) El sector privado persigue un afán lucrativo con su actividad financiera, la obtención
de beneficios o utilidades, por lo que los ingresos que percibe en sus transacciones
suelen superar los costos que han sido erogados. Para el Estado puede estar presente
este afán de lucro (empresas públicas rentables), pero éste no es el motivo que origina
su actividad financiera; el
164
cumplimiento de los fines sociales es prioritario antes que la obtención de una utilidad.
Al respecto, Ramírez afirma que:
“La economía del sector privado basa sus finanzas en el principio del mínimo costo con el máximo de beneficio o gananci. La economía del sector público se basa en el principio del mejor costo con el máximo de bienestar colectivo. El ente público no persigue obtener ganancias en la satisfacción de necesidades colectivas debido a la índole misma de estas, que proporciona valores colectivos de uso o utilidad social (...)” (Ramírez, 1998:8,9).
En contraposición con las finanzas privadas, las finanzas públicas no se fundan
en el mínimo medio, sino en el mejor medio. El mejor costo de las finanzas públicas
no excluye el mínimo costo, pero sacrifica este en beneficio de una mejor y más
eficiente prestación de los servicios públicos.
El criterio de la economía y finanzas privadas es el de la rentabilidad y el de la
economía y finanzas públicas es el de la racionalidad... El criterio de la racionalidad,
colocado frente al criterio de la rentabilidad, no supone exclusión del principio de la
economicidad de los medios. Tan solo que tal economicidad no va dirigida a la
obtención de rentabilidad, sino de un mejor servicio. Continúa el mismo autor,
refiriéndose a la actividad empresarial del sector público, señalando que:
Respecto de ciertas necesidades individuales o colectivas indirectas que también
satisface como privadas mediante empresas industriales y comerciales, el principio
financiero es el mismo de las finanzas privadas: mínimo medio con el máximo de
ganancia o beneficio para la empresa pública, que por ello se califica de rentable. No
obstante, como tales empresas son de propiedad estatal, aquel principio se puede
sacrificar con fines de política reguladora, pero en forma relativa. De lo contrario, si
desaparece la rentabilidad de manera absoluta y permanente, la empresa industrial o
comercial se transforma en un verdadero servicio público.
El Estado no es orientado hacia actividades lucrativas con fines de
enriquecimiento como cualquier particular. Solo en determinadas circunstancias se lo
165
coloca en posibilidad de emprender y gestionar empresas rentables que, haciendo parte
del sector público, funcionan dentro de la órbita de la economía privada; pero no para
sustituir la iniciativa de los particulares o hacerles la competencia sin más, lo que sería
desleal, sino para reforzarla en sus puntos débiles... (Ramírez, 1998: 9).
e) Si bien puede resultar fácil estimar la ganancia o pérdida que resulta de la actividad
financiera privada, este cálculo es más complicado y menos preciso en el sector público
por el tipo de funciones que éste cumple. En un período determinado los ingresos
públicos pueden ser inferiores al gasto, generando una situación de déficit, el cual no
puede catalogarse necesariamente como una pérdida si se analiza el destino que han
tenido los recursos: salud, educación, seguridad, etc. Lo mismo ocurre en el caso de
una situación de superávit (exceso de ingresos sobre gastos), la cual podría no ser tan
favorable si han quedado insatisfechas necesidades prioritarias en la colectividad.
f) Otro principio importante en la actividad privada es el que se refiere a que los gastos
deben ajustarse a los ingresos disponibles, estimándose en primer lugar la cuantía de
ingresos que pueden generarse para poder establecer un plan de gastos que responda
a esas entradas (la estimación del ingreso precede al gasto).
En el sector público no se aplica literalmente este principio, ya que trata de
obtener los ingresos que se requieren para financiar un determinado nivel de gasto, que
a su vez se destinan al cumplimiento de los fines del Estado; la actividad financiera,
como proceso, inicia con la estimación del gasto requerido en un período para la
función gubernamental, y continúa con la búsqueda de las fuentes de ingreso que
permitirían ejecutar tal gasto (la estimación del gasto precede al ingreso). Esto no
significa que el gasto público puede crecer infinitamente sin que los ingresos
disponibles lo limiten, ya que las necesidades por satisfacer siempre superarán los
recursos que la sociedad puede destinar al mantenimiento del aparato estatal; por lo
tanto, la estimación de gastos e ingresos en el sector público se constituye en un
continuo proceso de retroalimentación que intenta seleccionar (jerarquizar) el tipo de
necesidades que podrán ser satisfechas en cada período.
166
Se han mencionado un resumen de algunas de las diferencias más relevantes
que se observan en la actividad financiera que realizan ambos sectores, sin descartar
la existencia de otros puntos discordantes entre ellos. En todo caso no debe olvidarse
que estos sectores no realizan actividades contrapuestas, sino más bien
complementarias, partiendo de principios distintos.
Al respecto, pueden ser apreciados, algunos criterios de diferenciación entre las
finanzas privadas y del sector público, como a continuación se evidencia:
1. Evolución Conceptual: Hacienda Pública - Finanzas Públicas - Administración
Financiera - Economía Pública - Economía del Sector Público.
El tratamiento que le ha otorgado la literatura a la actividad de naturaleza
financiera que desarrolla el Estado, ha pasado por diferentes etapas; tradicionalmente
se reconoce como sinónimos de un mismo concepto hacienda pública y finanzas
públicas, haciendo énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y
Criterio. Finanzas Privadas. Finanzas Públicas.
Los sujetos regulados
Los agentes económicos
privados actúan por libre
albedrío (contrato).
La Investidura del poder de
imperio del Estado (actúa de
forma coercitiva).
Por la finalidad perseguida Economía Privada: Lucro
Individual
Actividad financiera: Bienestar
Social.
Por el origen de los
recursos económicos
escasos e ilimitados:
Economía Privada: Depende
de lo que produzcan
(ganancias o perdidas).
Actividad Financiera: Imposible
cuantificar las ganancias posee
fuentes de recursos.
La satisfacción de las
necesidades básicas
infinitas:
Economía Privada: Inmediata. Actividad Financiera:
Prospectiva a largo plazo.
Equilibrio Financiero:
Economía Privada: Las
cuentas cuadran (ingresos-
gastos).
Actividad Financiera: No
cuadran (“déficit”).
167
jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir
en la actividad económica, lo que a influencia de la investidura de Estado, del
sujeto activo, desempeña sobre las decisiones de los distintos agentes
económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos
ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, tasas, crédito
público, gasto público, presupuesto, entre otros.
Esta denominación, tiene una muy larga vigencia, probablemente desde la época
romana misma, pero con sus limitaciones. Ya que finanzas, alude a la significación
corriente, de problemas de dinero, habitualmente por financiación de empresas , por
consiguiente finanzas públicas consistiría en aspectos relacionados con la financiación
del sector público en el cumplimiento de sus funciones; es decir, de la materia tributaria,
endeudamiento público, equilibrio presupuestario, entre otras. Pero, la realidad actual
de la función que desempeña el Estado dista mucho de esta concepción tradicional.
Ese era el contenido de la actividad financiera, hasta la década de 1950 (Macón;
2002). No siendo así, a partir de mediados de los años cincuenta, como consecuencia
del aporte de Samuelson (1983) y de otros; la ciencia de las finanzas públicas, amplio
su ámbito de estudio, y hoy también está referida a bienes y servicios provistos por el
sector públicos, vale decir, la función de asignación de bienes públicos, antes discutida.
Y tampoco solo a tributos como alternativas de financiamiento, sino también al
cumplimiento de la función de inversión del gasto público. En fin, no solo a operaciones
de financiamiento (fiscales), sino también a instrumentos de ordenamiento de
naturaleza financiera, con fines de intervención o de estabilización (extrafiscales).
Ya en 1959; Musgrave sugirió el término de Economía Pública, que al parecer,
por la sencillez de la propuesta no prosperó, prefiriendo la utilización del término
finanzas públicas, para identificar al conjunto de instrumentos de naturaleza financiera,
que implementa el Estado en ejercicio de la actividad financiera del Estado.
En este último siglo, hizo su aparición La Economía del Sector Público, la
168
cual ha llegado en forma definitiva, para conceptualizar esta materia. Con la
introducción de este nuevo término, no se ha desnaturalizado la acepción finanzas
públicas, sino que por el contrario se ha reforzado con el análisis microeconómico,
parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas públicas que
existen en español, en virtud, de que la función del especialista en finanzas públicas,
radica en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos
agentes económicos se refiere, desde esta nueva perspectiva, hoy se centra en
precisamente evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos
financieros sobre ellos: impuestos, tasas, crédito público, gasto público, presupuesto, en
el comportamiento de la actividad económica.
En Venezuela, con la entrada en vigencia de la nueva Constitución de la
República Bolivariana sancionada y aprobada en 1999, se introdujo importantes
transformaciones a la hacienda pública venezolana. Es así como la legislación
financiera del sector público, dispersa en diversos instrumentos legales, se
consolidó en la nueva Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público. Por otro lado, el uso, avance y disponibilidad de las tecnologías de la
información, ponen al alcance de todos, casi inmediatamente, cualquiera cambio
legislativo de las leyes de naturaleza financiera, así como cualquier otro tipo de
información económica y financiera inherente a los asuntos del Estado.
Indudablemente este ha sido un gran salto que llena el vacío existente del pasado,
personificado por la precariedad de las estadísticas y la divulgación de las decisiones
públicas.
169
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 5
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de los siguientes planteamientos. Entre las cuatro (5) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea.
1. El objeto de estudio de la Ciencia de las Finanzas Públicas es el siguiente: ( ) La actividad política del Estado. ( ) Los gastos que ejecuta el Estado. ( ) La actividad financiera del Estado. ( ) Todas las anteriores. ( ) Todas las anteriores. 2. Cuando la actividad financiera del Estado toma en cuenta la selección de los medios menos onerosos, que generan el mayor rendimiento, al menor costo y en el menor tiempo posible, es porque se considera el siguiente aspecto: ( ) Político. ( ) Social. ( ) Económico. ( ) Ninguna de las anteriores ______. ( ) Todas las anteriores. 3. Si al momento de planificar la actividad financiera se toma en cuenta la normativa vigente en materia tributaria y financiera, es porque se considera el siguiente aspecto: ( ) Administrativo. ( ) Económico. ( ) Social. ( ) Ninguna de las anteriores ______. ( ) Todas las anteriores. 4. ¿Cuál de las siguientes características corresponde a la actividad financiera del sector público, y no se encuentra presente en la actividad del sector privado? : ( ) El gasto se ajusta a los ingresos esperados. ( ) Sus ingresos se generan por medio de la coacción. ( ) Todas las anteriores. 5. ¿Cuál de las siguientes variables constituye una fase de la actividad financiera? ( ) Los impuestos. ( ) La deuda pública. ( ) Los ingresos públicos. ( ) Ninguna de las anteriores ______. ( ) Todas las anteriores. 6. En la actividad financiera del Estado, a diferencia de la actividad privada, ocurre lo
( )Satisface necesidades particulares.
( )Ninguna de las anteriores ______.
( ) Es difícil precisar pérdidas y
ganancias. ( ) Satisface sólo las necesidades
inmediatas.
170
siguiente: ( ) Se persigue un fin de lucro ( ) Ninguna de las anteriores _____ ( ) Todas las anteriores. 7. El principio de la eficiencia que rige la administración financiera del sector público se refiere a: ( ) El marco jurídico que la regula ( ) La asignación de ingresos para financiar la satisfacción de necesidades. ( ) Ninguna de las anteriores _____
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo de preguntas: • Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje. • Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan quedado suficientemente claros. • Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
( ) Logro de mayores y mejores resultados con el mínimo uso de recursos.
( ) Todas las anteriores.
171
OBJETIVO No. 6:
SISTEMA DE ADMINISTRACION
FINANCIERA DEL ESTADO
VENEZOLANO.
172
Objetivo No. 6: Sistema de administración financiera del Estado venezolano.
Objetivo Terminal: Analizar el marco legal del sistema de administración financiera del
Estado venezolano.
En el objetivo No. 5, se analizó todo un conjunto de teorías en las que se reflejan
los aspectos financieros de la función; que como actor político social es llamado a
desempeñar el Estado en la sociedad; vale decir, la sustentación teórica de la ciencia
de las finanzas públicas.
En este objetivo se abordará con mayor precisión el análisis y estudio del marco
legal que regula la actividad financiera del Estado aplicado al caso venezolano, vale
decir, el dispositivo normativo vigente que regula la actuación del Estado en el ámbito
financiero; así como el conjunto de relaciones jurídicas que de su ejercicio se
desprenden.
1. Derecho Financiero: “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL
SECTOR PUBLICO” (LOAFSP).
Después del proceso constituyente experimentado en 1999 y con la consecuente
entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (G.O.
Nº 36.860 del 30.12.1999); se instituyeron en el ordenamiento jurídico venezolano las
bases fundamentales donde había de erigirse el nuevo marco regulatorio de la
administración financiera del sector público.
Es así, como dentro del Título VI: Del Sistema Socioeconómico; Capítulos II;
Sección Primera, Sección Segunda, Sección Tercera, y Cuarta se institucionalizó la
modernización del sistema de administración del Estado. Dando paso, a la
promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público
(G.O. Nº 37.029 del 05.09.2000), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la
173
disposición transitoria cuarta; según la cual: “(…) se le ordena a la asamblea nacional la
aprobación y sanción de la legislación referida (...) al régimen presupuestario y de
crédito público (…)”. (Numeral 5; Disposición Transitoria Cuarta, CN 1999). En orden de
ideas, los cambios e innovaciones significativas que se le imponían a la Administración
Financiera del Sector Público, se basaron en las recomendaciones del Fondo Monetario
Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a la uniformidad y
homogeneidad que deben tener las Cuentas Públicas.
Esta innovadora ley, introduce reglas macro-fiscales en la legislación financiera del
sector público, en congruencia con las tendencias internacionales contemporáneas en
el enfoque sobre el manejo institucional de la gestión pública. Regulando, de
conformidad con el preceptivo constitucional materias como: 1) el marco plurianual del
presupuesto para articular los presupuestos anuales a la política fiscal de largo plazo y
garantizar el equilibrio fiscal a largo plazo, 2) el acuerdo de coordinación
macroeconómica para asegurar la consistencia de las políticas fiscales, monetarias y
cambiarias; y 3) el fondo de estabilización macroeconómica para garantizar la
estabilidad de las variables fiscales. En ese orden de ideas, adicionalmente incorpora,
la creación del fondo de ahorro intergeneracional (Art. 155 LOAFSP), a través del cual
se persigue el logro de una mejor distribución ínter temporal del uso de los recursos
petroleros, en aras de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las políticas
públicas de desarrollo, y así promover y defender la estabilidad y evitar así la
vulnerabilidad de la economía nacional. (Moreno, 2001)
Otras de la innovaciones contenidas, fue la regulación normativa de la actividad
financiera de todos los órganos e instituciones que conforman el Sector Público; tanto
Nacional, Estadal y Municipal, obligándolos a ajustarse a las reformas contenidas en el
régimen de administración financiera del sector público venezolano, pues le son
imperativas.
Es importante reconocer, que el tema de la modernización o reforma de la
Administración Pública, no es algo nuevo o propio de la gestión de gobierno actual;
174
puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la organización de la
administración financiera es la existencia de numerosas leyes relacionadas con el
sector público, en materia de administración, finanzas y control, no integradas, con
contradicciones e incoherencias, que dificultaron la concreción del proceso de
modernización. Como un intento fallido, se presentó un proyecto de Ley que integraba
la administración financiera, el cual estuvo en el anterior Congreso de la República por
muchos años durmiendo el sueño de los justos; no les interesaba un estado organizado,
sistematizado y con procedimientos claros y precisos, de allí que precisamente el
objetivo del nuevo marco legal, es la sistematización de toda la información financiera,
en aras de construir un verdadero sistema de información, como herramienta clave para
el ejercicio equilibrado y transparente de la función financiera del sector público.
Esta ley orgánica, tiene como objeto de regulación la compilación Jurídica del
Régimen de administración financiero del sector público; de materias antes dispersas
en el ordenamiento jurídico. Y una de las características resaltantes que reviste la ley,
ha sido las consecuentes reformas experimentadas a lo largo de su vigencia, entre las
cuales las que a continuación se señalan:
REFORMAS DE LA LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
2000
No. 37.029
05/09/00
Promulgación del Texto de Ley.
2001
Vacatio legis parcial (excepto la materia presupuestaria que entró en vigencia el
01/01/01).
2002
Entró en vigencia el texto legal en fecha 1/01/02.
175
Y fue aprobada su primera reforma en segunda discusión por la asamblea nacional en
fecha 19/12/02; pero no fue promulgada en este año.
El 24/09/02. TSJ. En sala constitucional declara la nulidad del último aparte del art. 80.
2003
No. 37.606
09/01/03
Promulgada la reforma aproada en el 2002; es fue su primera reforma de ley; en la
forma siguiente: se modifica el artículo 51 y 80. Se hizo caso omiso a la sentencia del
TSJ “sentencia de la sala constitucional del tribunal supremo de justicia que anula el
último aparte del artículo 80 de la ley orgánica de la administración financiera del sector
público, sancionada por la entonces comisión legislativa nacional, el 27 de julio de 2000,
y publicada en gaceta oficial nº 37.029, del 5 de septiembre de 2000”.
2004
No. 37.978
13/07/04
Se modifica el artículo 178, en la forma siguiente:
“El marco plurianual del presupuesto se elaborará a partir del período correspondiente a
los ejercicios 2003 al 2004, ambos inclusive, conforme a las disposiciones del Capítulo
II, Título II de esta Ley en el ejercicio económico financiero 2002.
En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente
al ejercicio fiscal del año 2002, de conformidad con el artículo 38 de la presente Ley, el
Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional los límites de gastos y
endeudamiento para ese ejercicio, así como las estimaciones y resultados financieros
indicativos para los dos años siguientes, los cuales se ajustarán en la oportunidad de la
presentación del marco plurianual para el período indicado en la primera parte de este
artículo.
En esa misma oportunidad, hasta tanto se formule el marco plurianual del presupuesto
a que se refiere la primera parte de esta misma disposición, el Ejecutivo Nacional
presentará igualmente la propuesta de aportes ordinarios que se harán cada año al
176
Fondo de Estabilización Macroeconómica.
En la oportunidad de presentación del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente
al ejercicio fiscal del año 2005, el Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional
a los fines informativos el marco plurianual del Presupuesto correspondiente al ejercicio
2005 al 2007.
A partir del período correspondiente a los ejercicios 2008 al 2010, inclusive, el marco
plurianual del presupuesto se formulará y sancionará conforme a las previsiones del
Título II de la presente Ley”.
2005
No. 38.198
31/05/05
Se modifica el artículo 6, en la forma siguiente:
“Artículo 6 Están sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades que la
misma establece, los entes u organismos que conforman el sector público, enumerados
seguidamente:
1. La República.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure.(…)”.
Se modifica el artículo 11, en la forma siguiente:
“Artículo 11 El Ejecutivo Nacional podrá establecer normas que limiten y establezcan
controles al uso de los créditos presupuestarios de los entes referidos en el artículo 6,
adicionales a las establecidas en esta Ley. Tales limitaciones no se aplicarán a los
presupuestos del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de los órganos del Poder
Ciudadano, del Poder Electoral, de los estados, del Distrito Metropolitano de la ciudad
de Caracas, del Distrito Alto Apure, de los distritos, de los municipios y del Banco
Central de Venezuela.”
Se modifica el artículo 63, en la forma siguiente:
“Artículo 63 El régimen presupuestario, del Distrito Metropolitano de la ciudad de
177
Caracas y del Distrito Alto Apure, se ajustarán a las disposiciones de las leyes
especiales sobre los Regímenes del Distrito Metropolitano de Caracas y del Distrito Alto
Apure respectivamente.”
2006
No se realizó ninguna reforma a la ley.
2007
No. 38.648
20/03/07
Se modifica el Articulo 178; en lo referente a los plazos para la formulación y aprobación
del marco plurianual del presupuesto.
2008
Nº 5.891 Extraordinario
31/07/08
Tiene como objeto un único artículo el 90, en el sentido de permitir a los institutos
autónomos, a los institutos públicos cuyo objeto principal sea la actividad financiera y a
las sociedades mercantiles propiedad del Estado (Petróleos de Venezuela, S.A. por
ejemplo) acceder a realizar operaciones de crédito público sin necesidad de habilitación
por la Ley de Endeudamiento Público (conocida como la “Ley Paraguas”), sino
únicamente el permiso del Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Mediante LEY HABILITANTE.
2009
No. 39.147
26/03/09
Tiene como objeto reformar un único artículo el No.81; donde se modifica el monto
máximo a contratar por la ley de endeudamiento público anual.
178
1.1. Sistema de administración financiera del Estado venezolano:
La administración financiera del sector público; es la conformación y
sistematización de las estructuras organizativas del conjunto de órganos, sistemas y
procedimientos implementados en la recaudación, inversión y su aplicación para el
cumplimiento de los fines del Estado.
Partiendo de un análisis teleológico; esta ley ; ciertamente tiene como objeto de
regulación el ejercicio de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de allí
que el entorno jurídico y político que bordeo su creación, estuvo marcado por la
necesidad de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector público, a las
disposiciones normativas de la nueva Constitución de 1999, cuya innovación en materia
fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las reglas macro-fiscales.
En este sentido, la nueva ley plantea el sometimiento de la gestión financiera a
los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal;
tal y como lo señala el mandato constitucional estatuido en el Artículo 311; así como la
exigencia de un marco plurianual del presupuesto, la obligatoriedad de la limitación del
gasto y el endeudamiento público, y de la conformación de un fondo de estabilización
macroeconómica (Art. 321 CN).
Todos ellos principios constitucionales; rectores de la actividad financiera del
Estado, que exigían la configuración de todo un andamiaje organizativo, que le
permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta ley, promulgada con
el firme propósito de crear un marco regulatorio armonioso y coordinado de todos los
procesos de la administración financiera del sector público, abre paso a la configuración
de un sistema de organización de la actividad financiera moderno y eficaz, acorde con
las exigencias jurídicas, políticas y de transparencia fiscal.
ESTADO.
“Sector Publico:
Regulado y Sistematizado por la
Ley Orgánica de Administración
Financiera del Sector Publico”.
1) Asignación:
Financiera Bienes Públicos. 2) Redistribución:
Redistribución de la riqueza
3) Estabilización: Precios Empleo
Crecimiento
Económico
179
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ADMINSITRACION FINANCIERA:
1. Equilibrio presupuestario (Art. 311).
Con fines de garantizar el equilibrio entre los ingresos obligaciones y los gastos
ordinarios, como evidencia; de transparencia en el sistema de cuentas nacionales; se
prescribe la conformación del fondo de estabilización macroeconómica para garantizar
la estabilidad de las variables fiscales, y el destino de los ingresos generados por la
explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales; en aras de financiar la inversión
real y productiva, la educación y la salud.
2. Marco presupuestario plurianual (Art. 311 CN).
Ante la falta de una planificación presupuestaria fundamentada en las necesidades
financieras determinadas por programas de desarrollo que, por su naturaleza,
trascendían generalmente el corto plazo, ha resaltado la importancia de la estimación
plurianual en la elaboración de los presupuestos Fiscales, como herramienta
fundamental de la transparencia de los procesos fiscales y, como consecuencia, de
disciplina fiscal.
El marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la estimación de
las variables y resultados fiscales para un período (de tres años), cuyos montos se
reparten anualmente mediante ley de presupuesto publico, de manera que se
correspondan con los límites globales establecidos en la planificación interanual. Esos
límites se derivan del sometimiento de la política fiscal derivada de la política económica
de largo plazo, dando cumplimiento a la condición de sostenibilidad fiscal.
3. Capacidad de Endeudamiento público prudencial (Art. 312 CN).
Se exige constitucionalmente la definición del límite máximo de endeudamiento
180
público, de acuerdo al tamaño de la economía, la inversión real y productiva y la
capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda pública. Asimismo, se
exige, que las modalidades de las operaciones y los correspondientes créditos
presupuestarios se especificaran en la ley de endeudamiento anual, así como su
autorización mediante ley especial, y de su inclusión en la ley de presupuesto.
4. Aprobación anual del presupuesto público: (Art. 313 CN)
El constituyente del 99; parte de la concepción del presupuesto como la herramienta
financiera por excelencia, contentiva de los objetivos diseñados por la gestión
financiera.
En esta materia es donde se hizo mayor énfasis en cambios en el orden del campo
presupuestario; prescribiendo la elaboración de la ley del marco plurianual del
presupuesto, la preparación de la Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento y en la
estructura y contenido de la Ley de Presupuesto al incluir además del presupuesto de
la República, el de sus entes descentralizados sin fines empresariales, así como el
procedimiento de diseño, sanción, ejecución y control.
5. Legalidad del Gasto Público (Art. 314 CN).
Es una máxima constitucional, que no se realizará ningún tipo de gasto que no haya
sido previsto en la ley del presupuesto, lo que sin lugar a dudas configura un control
legislativo inicial, que le aporta transparencia a la actividad financiera.
6. Control presupuestario (Art. 315 CN)
Se le exige la rendición de cuentas al Ejecutivo en lo referente al marco plurianual
del presupuesto, a través de la presentación anual a la AN, antes del 15 de julio de
cada año, de informes con la evaluación de la ejecución de las leyes presupuestarias
anuales con indicación de las desviaciones y de sus causas, de las propuestas que
contendrá el proyecto de presupuesto del año siguiente y la cuenta ahorro- inversión-
181
financiamiento estimada para los dos años siguientes. La AN deberá reportar el
resultado de sus deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada
año.
7. Acuerdo de coordinación macroeconómica. (Art. 320 CN)
Se contempla el acuerdo de coordinación macroeconómica, como instrumento de
planificación financiera tendiente ha asegurar la consistencia de las políticas fiscales,
monetarias y cambiarias; Donde se establecerán los objetivos finales de crecimiento y
sus repercusiones sociales, contentivo de los resultados esperados, las políticas y las
acciones dirigidas a lograrlo.
En materia de coordinación Macroeconómica: Procura promover la estabilidad
económica del país. Son acuerdos entre el ejecutivo Nacional y el Banco Central de
Venezuela; Contiene planes dirigidos a: Crecimiento Económico, Inflación controlada,
políticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias; y su impacto social. El fondo de
estabilización macroeconómica (F.E.M), garantiza la estabilidad de los gastos a nivel
nacional, regional y municipal; frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos
ordinarios.
En consecuencia, si el constituyente de 1999; se preocupó por instituir una serie de
principios de modernización, equilibrio y transparencia de la actividad financiera; cabe
hacerse las siguientes interrogantes: ¿Qué es la administración financiera del sector
público, hoy?
La Administración Financiera del sector público, debe ser definida en sentido amplio;
tal y como lo estipula el Art. 2 LOAFSP; como: “el conjunto de órganos, sistemas y
procedimientos que intervienen en captación de ingresos y su aplicación en el
cumplimiento de los fines del Estado” (Art. 3 LOAFSP), procurando así la prosperidad y
el bienestar del pueblo (art. 3CN), como fines perseguidos por el Estado.
182
Y en sentido amplio; ha de entenderse por administración financiera; como la
estructura organizativa del sector público, integrada por un conjunto de órganos,
sistemas y procedimientos; que han sido sistematizados por ley, mediante la
configuración de sistemas, que tienen perfectamente estatuidos su esquema de
organización, funciones, competencias, y procedimientos, que le permiten alcanzar el
cumplimiento de sus funciones (que serán analizados mas adelante).
¿Cuál es el órgano rector de la administración financiera?
La LOAF asigna la rectoría y coordinación de la administración financiera al
Ministerio de Finanzas (MF), el cual dirige, supervisa y mantiene la aplicación de la
estructura de la administración financiera a nivel nacional, de conformidad con la
Constitución y la ley (art. 4 LOAFSP).
1.2. Sistemas que conforman a la Administración Financiera del Sector
Público Venezolano:
La LOAF tiene por objeto de regulación; la administración financiera, el sistema de
control interno del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación
macroeconómica, al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro
Intergeneracional.
En lo que se refiere, a la organización de la administración financiera, la ley estipula
un conjunto de sistemas interrelacionados y coordinados, que le conforman;
preceptuando la ley en el dispositivo normativo No. 3; lo siguiente:
Artículo 3: “ (…) Los sistemas de presupuesto, crédito público,
tesorería y contabilidad, regulados en esta Ley; así como los
sistemas tributarios y de administración de bienes, regulados por
leyes especiales, conforman la administración financiera del sector
público. Dichos sistemas estarán interrelacionados......”;(Asamblea
Nacional, 2009).
183
Es así, como el legislador subsumió a los sistemas de presupuesto, crédito público,
tesorería, contabilidad, tributario, administración de bienes, como constitutivos de la
administración financiera del sector público; a los cuales se le incorporan sistema de
control interno (art. 5 LOAF), la coordinación macroeconómica, fondo de estabilización
macroeconómica, fondo de ahorro intergeneracional (Art. 1 LOAF); concebidos con el
firme propósito de coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector
publico venezolano, y así ajustarse a las tendencias internacionales de control y
transparencia financiera, con lo cual se pretende la integración de la administración
financiera del Estado. A continuación se detallará las funciones de cada uno de ellos:
1) Sistema presupuestario: Titulo II. Arts. 9-75:
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Sector Público, se introducen una serie de cambios significativos en materia
presupuestaria; que persigue la organización del sistema presupuestario, ordenándose
así la creación las Oficinas Nacionales, dentro de las cuales se instituye la Oficina
Nacional de Presupuesto, ONAPRE; con facultades de coordinador de la política
financiera en materia presupuestaria (art. 21 LOAF).
El resto de las disposiciones normativas; se refiere a los principios, normas, y
procedimientos que rigen la materia presupuestaria de los entes y órganos del sector
público obligados (art. 6 LOAF). A continuación, se detalla exegéticamente el marco
regulatorio de la materia presupuestaria:
CAPITULO I: Disposiciones Generales.
La Sección Primera: contiene todas las normas comunes; concernientes a la regulación
del presupuesto como instrumento de naturaleza financiera; donde se ubica todas las
disposiciones generales en materia presupuestaria estatuidas en la ley.
Sección Segunda: El legislador regula lo concerniente al carácter organizativo del
sistema esto es, ordena la creación de la Oficina Nacional de Presupuesto, como
órgano rector del Sistema Presupuestario Público, con la finalidad de cumplir las
184
atribuciones que le confiere la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
(Art. 21 LOAF).
Capítulo II: Régimen presupuestario de la República.
Sección Primera, señala el legislador los entes del sector público que están obligados
por ley a regirse por las disposiciones presupuestarias de la LOAF, estos son; la
República, institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho público, las
fundaciones asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos
(art. 6; Num. 1, 6,7,10 LOAF).
Cabe destacar, las disposiciones contenidas en el Capítulo II, Sección Segunda; relativo
a la introducción de la institución del MARCO PLURIANUAL DEL PRESUPUESTO
como herramienta clave de disciplina fiscal que permite asegurar la solvencia, y
sostenibilidad de la actividad financiera.
Capítulo III: Régimen presupuestario de los Estados, Distrito Metropolitano de los
distritos y de los municipios.
Capítulo IV: Régimen presupuestario de las sociedades mercantiles del Estado y otros
entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales.
Capitulo V: Presupuesto consolidado del sector público:
Se introduce la institución del presupuesto consolidado del sector público, como
herramienta eficaz a la hora del diseño de políticas de naturaleza financiera, apoyado
en un sistema de información eficiente (Art. 75 LOAF).
Otras Regulaciones:
En el resto de las disposiciones normativas, el legislador nacional reguló el
procedimiento de formulación, ejecución, liquidación y evaluación del presupuesto, así
como la estructura organizativa de la ley del presupuesto.
185
2) Sistema de Crédito Público: Arts. 76-104.
En este sistema el legislador reguló todo lo concerniente a la operación de
financiamiento propiamente dicha como lo es el crédito público; definición, limitaciones,
requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes del sector público exceptuados; así
como también el órgano competente para administrar y dirigir las políticas de
endeudamiento, esto es la oficina nacional de crédito público.
Las normas sobre el sistema de crédito público cubren las transacciones que en
esta materia realiza la República (léase Gobierno Central) y las sociedades mercantiles.
Están exceptuadas de estas normas las instituciones financieras públicas (BCV, FIV,
sociedades mercantiles dedicadas a la intermediación de crédito) y las empresas
creadas de conformidad con la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el
Comercio de Hidrocarburos, siempre que se certifique su solvencia (Art. 89).
Los institutos autónomos dedicados a la actividad financiera también están
exceptuados de dichas normas, pero requieren la autorización del Presidente de la
República en Consejo de Ministros (Art. 90). Se prohíbe la realización de operaciones
de crédito público a los institutos autónomos y demás personas jurídicas
descentralizadas funcionalmente que no tengan el carácter de sociedades mercantiles,
y a las fundaciones, asociaciones y demás instituciones constituidas con fondos
públicos (Art. 91). A los estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les
prohíbe la contratación de deuda externa (Art. 95).
3) Sistema de Tesorería: Art. 105-120 LOAF.
La normativa de las actividades de la tesorería nacional es aplicable sólo a la
República. Introduce cambios en la organización de la administración del servicio al
establecerse la creación de una Oficina Nacional del Tesoro (Art. 108 de la LOAF) que
sustituye al BCV como agente de la Tesorería Nacional, y a la que se le atribuyen
funciones más amplias que las cumplidas hasta la aprobación de la LOAF. Esta
186
ampliación de funciones se ajusta a los cambios de la normativa en el área
presupuestaria que exige de la tesorería la participación en la formulación y en la
coordinación de la política financiera para el sector público nacional, en la coordinación
macroeconómica de las políticas fiscal y monetaria y en la aprobación junto con
OCEPRE de la programación de la ejecución del presupuesto y del flujo de fondos de
los entes regidos por la ley de presupuesto, y en la determinación de las necesidades
de emisión y colocación de letras del tesoro (Art. 109).
Otra innovación en esta área es la creación de la Cuenta Única del Tesoro, a
través de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los entes integrados al
sistema de tesorería. Mantener un mayor control sobre los fondos públicos, a través de
la eliminación de las figuras de los avances y adelantos, y reducir el impacto de los
costos derivados de los excesos de liquidez causados por esa falta de control serían,
como se expresa en la Exposición de Motivos de la LOAF, los objetivos fundamentales
de dicha cuenta única. El BCV, así como los bancos comerciales, a través de convenios
suscritos al efecto podrían, sin embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y
pagadores, tal y como se preveía en la legislación anterior (Art. 82 LOHPN).
4) Sistema DE Contabilidad Pública: Arts 121-130.
La normativa de la LOAF correspondiente al sistema de contabilidad es aplicable
a todos los entes públicos de la administración centralizada y descentralizada,
incluyendo los del poder regional y local (Arts. 123). A partir de esta ley se desarrolla la
normativa correspondiente al sistema de contabilidad, en la cual se establecen cambios
institucionales, así como de contenido respecto a la vieja regulación en esta materia.
En relación con los cambios institucionales, está la creación de la Oficina
Nacional de Contabilidad Pública (ONCP) que pasa a ser el órgano rector del sistema
(Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de Finanzas. Además de las
funciones de registro contable de las operaciones de los entes públicos afectados por la
LOAF y de su consolidación en los estados financieros correspondientes, a la ONCP le
187
corresponde diseñar y evaluar la metodología de los sistemas contables a ser
empleados en el registro de las operaciones de la República y los entes
descentralizados sin fines empresariales; opinar y asesorar sobre los sistemas
contables de las sociedades del Estado; dictar normas e instrucciones técnicas para la
organización y archivo de la documentación financiera de la Administración Nacional; y
elaborar la Cuenta General de Hacienda, la cual deberá presentarse anualmente (30 de
junio) a la Asamblea Nacional (Art. 127).
5) Sistema Tributario.
Está incluido dentro del andamiaje organizativo de la administración financiera
del sector público, pero su regulación no ha sido incorporada en la LOAF. Este sistema,
tal y como lo contempla la propia constitución en el art. 316; persigue configurar un
sistema eficiente de recaudación de los tributos, entendidos éstos como instrumentos
de recaudación de ingresos, que deben velar por la protección de la economía y el nivel
de vida de la población. Su marco regulatorio, es autónomo y se encuentra compilado
en el Código Orgánico Tributario vigente desde 17 de Septiembre de 2001.
6) Administración de Bienes.
Por mandato legal estatuido en el art. 3 de LOAF, se encuentra regulado por ley
especial en la materia, pero aún no ha sido promulgada, por tanto, hasta tanto la
asamblea nacional no sancione este texto normativo, le seguirán aplicando las
disposiciones generales dispersas en el ordenamiento jurídico positivo.
7) Sistema de Control Interno: Arts. 131-145
Es el Sistema que ejerce funciones de control previo y posterior. A través del
seguimiento y evaluación del ejercicio de la actividad administrativa y financiera de
cada órgano u ente que la conforma, por unidades especializadas de auditoria interna
de cada ente u órgano personal adscrito a la Superintendencia Nacional de Auditoria.
188
Sus atribuciones con autónomas, así como su funcionamiento y administración, pero
para efectuar funciones de auditoria externa; actúa coordinadamente con el sistema de
control externo a cargo de la Contraloría General de la Republica).
8) Coordinación Macroeconómica: Art. 146-149.
Sobre la coordinación macroeconómica, entendida como una regla formal que
deriva de la condición de independencia del Banco Central, no hay experiencia en
Venezuela, es precisamente la LOAF la que introduce este convenio entre el Ejecutivo y
el BCV, en aras de garantizar la armonización de políticas dirigidas a promover la
estabilidad económica del país.
9) Fondo de Estabilización Macroeconómica: Art. 150-154.
Garantiza la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal;
frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Procura que las
fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal, cambiario y
monetario.
10) Fondo de Ahorro intergeneracional: Art. 155-158.
Es otra de las reglas de estabilización macroeconómica en Venezuela,
incorporadas con la promulgación de la LOAF. Reviste una enorme importancia, dada la
gran volatilidad a la que están sometidas las finanzas públicas en el país. Ella es,
además, anterior a las otras reglas, porque da las pautas para el establecimiento de las
metas fiscales en la programación presupuestaria plurianual y para la coordinación
macroeconómica. Se conforma con ingresos petroleros. Garantiza la intergeneracional
de las políticas públicas de desarrollo (Inversión Real Productiva). Regulado por La Ley
Orgánica de administración Financiera del Sector Publico.
189
1.3. Sector público venezolano.
1.3.1. Esquema de organización socio político del Estado Venezolano: Federal descentralizado.
La definición de un Sistema político de organización, basado en distribución
territorial del poder, definido por la Carta Magna como Federal Descentralizado, sobre la
base de la división vertical del poder como esquema de ordenación de los diferentes
entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusión.
El Federalismo Fiscal, entendido como organización político territorial del Estado,
que parte de la eficaz asignación pública del erario público, que tiende a disminuir las
distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en procura de
maximizar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y así garantizar la
satisfacción de las necesidades colectivas de la población, dándole oportuna respuesta
a los problemas de la población. Por tanto, asumir a la descentralización como política
de Estado, “involucra en lo tributario consolidar las herramientas para conferirles a los
entes de gobierno de mayor autonomía financiera, meta de todo federalismo fiscal”
(Finol Lorayne, 2007).
Pero concebir al federalismo, como sistema de organización político territorial,
que procura la eficiente y eficaz satisfacción de las necesidades públicas, involucra
conformación de diferentes entidades de gobierno, con materias competenciales
constitucionalmente definidas, y además atribuidos de capacidad económica financiera
para afrontarlas, esto es los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO
FISCAL, fenómeno financiero portador de innumerables ventajas potenciales de
administración financiera, que pueden ser resumidas así:
Los gobiernos territoriales con mejor información sobre las necesidades públicas,
tienen ventajas para adecuar la provisión pública a las demandas de los
ciudadanos.
Comunidades heterogéneas pueden disponer de atención específica para las
190
particularidades que las caracterizan. Permitiéndose la diversificación de la oferta
pública.
Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias para
una mayor experimentación e innovación en la gestión pública.
La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas públicos.
Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un
mayor control político y en definitiva, lograr un mejor desempeño democrático.
En suma, la organización federal fiscal permite que los asuntos públicos con
carácter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en forma
más eficiente y los asuntos públicos de carácter nacional sean resueltos
centralizadamente haciendo más eficiente la intervención gubernamental central.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA: realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a “EL FEDERALISMO FISCAL: COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO VENEZOLANO”, Revista Cuestiones Políticas, del IEPDP, 2009. Analice y el esquema de financiamiento federal fiscal y relaciónelos con el contenido teórico ya estudiado; procurando dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Cómo se financia el Estado Venezolano?. ¿En qué consiste el Modelo descentralizado federal fiscal de financiamiento?.
1.3.2. Organismos que conforman al sector público de administración
financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP).
¿Quiénes conforman al sector público?
La LOAF establece en su artículo 6 que las regulaciones contenidas en la misma
son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector público, no de forma
indiscriminada, sino de acuerdo a las especificidades que en ella se establezcan. Esto
implica que no todos los aspectos de la normativa de la administración financiera del
sector público se aplicarán por igual a los entes que lo conforman.
191
Se diferencian las reglas que regirán para el Gobierno Central (República) y sus
agencias (institutos autónomos, personas jurídicas estatales de derecho público,
fundaciones, asociaciones civiles y demás entidades constituidas con fondos públicos),
las que regirán para el poder local (estados, municipios y distritos), y las aplicables a las
sociedades mercantiles en las cuales la República o entidades públicas tengan
participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. En el caso del
poder local se establece que si bien el proceso presupuestario de las entidades
correspondientes se rige por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las leyes estadales
y las ordenanzas respectivas, el mismo deberá ajustarse en la medida del posible a las
disposiciones técnicas que establezca la OCEPRE (Art. 62). La futura Ley de Hacienda
Pública Estadal deberá contemplar esta disposición, a los fines de que los procesos de
formulación, ejecución y evaluación de los presupuestos estadales y municipales se
armonicen con los de la República.
A pesar de la restricción anterior, en la LOAF se establecen normas que intentan
dar un mayor grado de integralidad a la gestión de las distintas instituciones públicas,
respecto a la de la normativa anterior. En ese sentido, se establece la necesidad de que
los procesos de la administración financiera de todas las entidades públicas se ajusten
tanto a los principios como a las disposiciones técnicas de la LOAF.
Los entes u organismos que conforman al sector público, están definidos en el
artículo 6 LOAF, como sujetos regulados , con las especificidades que la misma
establece, los entes u organismos que conforman el sector público, enumerados
seguidamente:
1. La República.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas.
4. Los distritos.
5. Los municipios.
6. Los institutos autónomos.
7. Las personas jurídicas estatales de derecho público.
192
8. Las sociedades mercantiles en las cuales la República o las demás personas a que
se refiere el presente artículo tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento
del capital social. Quedarán comprendidas además, las sociedades de propiedad
totalmente estatal, cuya función, a través de la posesión de acciones de otras
sociedades, sea coordinarla gestión empresarial pública de un sector de la economía
nacional.
9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el numeral
anterior tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.
10. Las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos
públicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en este artículo, cuando la
totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones en un ejercicio efectuados por
una o varias de las personas referidas en el presente artículo, represente el cincuenta
por ciento o más de su presupuesto.
193
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 6
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada uno de los siguientes planteamientos. Entre las cinco (5) alternativas que se le presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”, escriba la respuesta correcta en la línea. 1. El concepto de administración financiera del sector público señala que es un
proceso conformado por: Recaudación de ingresos públicos. Aplicación de gasto público. Organismos públicos. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____
2. Dos principios constitucionales aplicables a la administración financiera del sector
público son: Capacidad ilimitada de endeudamiento y estabilidad intergeneracional.
Coordinación macroeconómica y gasto público creciente.
Legalidad del gasto y equilibrio presupuestario.
Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____ 3. El órgano rector de la administración financiera en Venezuela es:
Oficina Nacional de Presupuesto. Oficina Nacional de Crédito. Banco Central de Venezuela. Todas las anteriores. Ninguna de las anteriores _____
4. Dos de los sistemas que integran la administración financiera en Venezuela son:
Tributario y Monetario. Presupuesto y Tesorería. Banco Central de Venezuela y Asamblea Nacional.
Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____ RESPONDA BREVEMENTE: 5. Dos de las funciones que cumple el sistema presupuestario público es:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
6. La ONAPRE es ______________________________________________ y es la
oficina encargada de
_____________________________________________________________
194
7. De acuerdo con la legislación venezolana, una operación de crédito público se
considera nula cuando ocurre lo siguiente:
______________________________________________________________
______________________________________________________________
8. Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los municipios
(poder municipal), como parte de sus competencias constitucionales:
___________________________________________________________________
_______________________________________________________________
9. Mencione dos categorías de ingresos públicos que puede generar la República
(nación), como parte de sus competencias constitucionales:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
10. Mencione dos categorías de ingresos públicos que pueden generar los estados
(gobernaciones), como parte de sus competencias constitucionales:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
• Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
• Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
• Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
195
196
OBJETIVO No. 7:
LOS INGRESOS PUBLICOS.
197
OBJETIVO No. 7: LOS INGRESOS PÚBLICOS.
OBJETIVO TERMINAL: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio de
los ingresos públicos que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la
actividad financiera del Estado venezolano.
1. Ingresos públicos.
Los ingresos públicos constituyen la segunda fase de la actividad financiera, y su
estudio viene a completar el análisis iniciado en el objetivo anterior, relacionado con los
gastos públicos. A continuación se desarrollan algunas ideas asociadas a esta variable
financiera.
1.1. Concepto.
Los ingresos públicos pueden definirse de manera general y sencilla como todas
aquellas entradas de dinero que recibe el Estado y que le permiten financiar la
satisfacción de necesidades de la colectividad, es decir, que le permiten financiar el
gasto público y cumplir su función dentro de la sociedad.
Si se revisan las definiciones esbozadas por diferentes autores que han
estudiado el tema puede observarse como coinciden en confirmar lo anterior. Es el caso
de Valdés Costa (citado por Fariñas, 1986: 48), quien señala que los ingresos públicos
“son las entradas de dinero a la Tesorería del Estado, cualquiera que sea su
naturaleza”; por su parte, Sáinz de Bujanda define los ingresos públicos como “las
cantidades de dinero que el Estado y los demás organismos públicos se procuran para
cumplir los fines que en cada momento histórico tienen asignados” (citado por Fariñas,
1986: 49). El mismo Fariñas (1986: 49) los define como “los medios económicos,
generalmente representados en dinero, que el Estado obtiene de sus propios bienes o
actividades o de las rentas o bienes del sector privado y que se destinan a cubrir los
gastos del Estado o a lograr otros fines económico-sociales”.
Los autores mencionados coinciden en la idea de que el Estado recauda
ingresos públicos de acuerdo con su necesidad de cumplir con un conjunto de fines
asociados al papel que representa en la sociedad, papel que varía de un país a otro. Al
respecto comenta Fariñas (1986: 50) lo siguiente:
198
“... en un Estado liberal, no intervencionista, los ingresos públicos no tendrían otra finalidad que la estrictamente fiscal, o sea, suministrar recursos que los entes públicos necesitan para cumplir las funciones de administración. En cambio, en un Estado intervencionista, que mediatice la vida social para asegurar una mejor utilización y distribución de los recursos económicos, los ingresos públicos constituirán herramientas por los cuales se detraen rentas a los particulares para darles un empleo más adecuado a los fines que en ese momento histórico persigue la comunidad. Es el fin funcional de la Hacienda Pública, en el aspecto del ingreso. El cumplimiento de estos fines exigirá unas veces la producción de determinados servicios públicos, otras, una redistribución de rentas entre los particulares, utilizando como filtro la actividad financiera, o por último, hasta la destrucción de una parte de la capacidad de compra del sector privado, mediante la esterilización de fondos (fondos anticíclicos) o la incineración incluso de los billetes producto de la obtención de ingresos”.
1.2. Principales clasificaciones:
Como en el caso del gasto público, son variados los criterios de clasificación que se han
esbozado para agrupar los diferentes tipos de ingreso. Seguidamente se comentan
algunas de las clasificaciones más utilizadas.
Ingresos Ordinarios e Ingresos Extraordinarios.
En primer término, el criterio financiero los clasifica en ordinarios y extraordinarios,
tomando en consideración la regularidad o periodicidad de los ingresos, y las
características de la fuente que los genera. De esta forma, los ingresos ordinarios son
aquellos que el Estado recibe en forma periódica, puede repetir su recaudación período
tras período, y su generación no agota la fuente de donde provienen ni compromete el
patrimonio actual o futuro del Estado y sus entes. Es decir, son ingresos cuya
recaudación tiene la posibilidad de ser repetida año tras año, porque provienen de la
administración del patrimonio estatal, o de tributos que son pagados por los particulares
de manera rutinaria. Los ingresos ordinarios deberían ser suficientes para cubrir los
gastos públicos ordinarios que debe efectuar el Estado en el cumplimiento de sus
diversas funciones.
Por su parte, los ingresos extraordinarios presentan como característica distintiva
que la fuente que los genera no permite su repetición continua y periódica, y afecta o
compromete la disminución del patrimonio del Estado en el presente o en el futuro. Tal
199
es el caso de la venta de los bienes que son propiedad del sector público y de la
realización de operaciones de crédito público, ya que en ambos casos se genera un
ingreso público y como consecuencia el patrimonio se ve reducido (venta de bienes), o
se compromete hacia el futuro (crédito público), situación que no permite que este tipo
de ingresos sean susceptibles de ser repetidos continuamente y de manera indefinida.
También es el caso de situaciones especiales en las que el Estado percibe un ingreso
por un período limitado de tiempo, en virtud de alguna legislación temporal que lo
autoriza para ello. Se recomienda que los ingresos extraordinarios se utilicen para hacer
frente a situaciones imprevistas que conllevan a la ejecución de gasto público
extraordinario; sin embargo, en el presente los gobiernos suelen acudir a este tipo de
ingresos para financiar sus gastos rutinarios.
La clasificación de ingresos ordinarios y extraordinarios suele presentarse también
bajo la denominación de ingresos corrientes (correspondiente a los ordinarios) e
ingresos de capital (extraordinarios).
Con relación a esta clasificación, la legislación venezolana trata de establecer la
diferencia entre estos tipos de ingresos. La Ley orgánica de la administración financiera
del sector público1, en su artículo 7 (numerales 5, 6, 7, 8, 9 y 10) establece que:
“Se entiende por ingresos ordinarios, los ingresos recurrentes... Se entiende por ingresos extraordinarios, los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no exceda de 3 años... Se entiende por ingresos corrientes, los ingresos recurrentes, sean o no tributarios, petroleros o no petroleros... Se entiende por ingresos de capital, ingresos por concepto de ventas de activos y por concepto de transferencias con fines de capital... Se entiende por ingreso total, la suma de los ingresos corrientes y los ingresos de capital... Se entiende por ingresos recurrentes, aquellos que se prevea producir o se hayan producido por más de 3 años”.
Ingresos Originarios e Ingresos Derivados.
Un segundo criterio de clasificación agrupa a los ingresos públicos de acuerdo a la
potestad que le permite al Estado generarlos, dependiendo si provienen de la potestad
que éste tiene para administrar su patrimonio, o de su poder de imperio que le permite
1 Gaceta Oficial N° 39.147 del 26 de marzo de 2009.
200
sustraer parte de la renta de los particulares de manera coactiva.
Cuando los ingresos provienen de la actividad que realiza un ente público al
administrar sus bienes propios se trata de ingresos originarios; por ejemplo, la
actividad económica de una empresa propiedad del Estado que vende libremente
bienes y servicios a la colectividad, genera un monto de ingresos que se consideran
originarios, ya que para obtener este tipo de entradas de dinero el Estado no necesita
obligar a los particulares a que adquieran su producto, simplemente actúa como un
oferente más dentro del mercado.
Por su parte, para obtener ingresos derivados el Estado interviene coactivamente
la actividad económica de los particulares, obligándolos a contribuir con el
financiamiento del gasto a través del pago de tributos como los impuestos. Esta
intervención estatal está fundamentada en el régimen jurídico vigente en cada sociedad
(legislación tributaria).
Al respecto Fariñas (1986: 51) comenta lo siguiente:
“En el primer caso, la fuente del ingreso está en los bienes del sector público, pero el Estado actúa como un particular, como ente de derecho privado, y generalmente, dentro de un ambiente de derecho común. Tal es el caso de la obtención de precios por la venta de bienes o prestaciones de servicios públicos; y en el segundo caso, la fuente del ingreso está en los bienes o rentas del sector privado que el Estado o entes públicos obtienen como entes de derecho público, a través de los tributos, o típicamente en el caso del impuesto, naturalmente, dentro de un ambiente de derecho público. De aquí el enfoque jurídico de esta clasificación en Ingresos de Derecho Privado e Ingresos de Derecho Público”.
Ingresos Tributarios e Ingresos No Tributarios.
En el mismo orden de ideas de la clasificación anterior, puede identificarse una
diferenciación más específica entre los ingresos públicos: tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios, como su nombre lo indica, provienen directamente de la
recaudación de tributos. Dentro de los tributos se identifican tres grupos principales de
ingresos públicos: impuestos, tasas y contribuciones.
Comúnmente, la mayor cuantía de los ingresos recaudados por el Estado proviene
de los tributos, y suele ser abundante la legislación que regula esta variable financiera
del tesoro público; de allí la importancia de su estudio detallado. Dentro del plan de
201
estudios de la Escuela de Derecho de la Universidad del Zulia se ha planificado el
análisis de este tipo de ingresos públicos (y toda la legislación que corresponde a la
materia tributaria) en la asignatura “Derecho Tributario”, por lo que en este módulo no
se estudiarán los aspectos relacionados con ellos.
El resto del contenido de este objetivo se dedicará al análisis de las diferentes
categorías de los ingresos considerados como no tributarios, es decir, aquellos
conceptos por los cuales el tesoro público recibe ingresos diferentes a los recaudados
por los tributos. Dentro de esta categoría de ingresos se estudiarán los que provienen
de las siguientes actividades: empresas públicas, privatización, emisión monetaria,
cambio de divisas, crédito público, legados, donaciones, sanciones.
2. Principales ingresos no tributarios.
2.1. Ingresos patrimoniales.
Ya se estudió en el objetivo 5 como el patrimonio del Estado lo conforman diferentes
tipos de bienes de dominio público y dominio privado. Aún cuando los bienes de
dominio público suelen ser utilizados por la colectividad en forma gratuita, no se
descarta la posibilidad de que el Estado pueda recibir ingresos por ser el propietario y
administrador de éstos. Al respecto, cabe recordar lo que señala Villegas, ya citado en
el objetivo 5:
“...por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc... Esa alteración de gratuidad puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de reducida importancia cuantitativa” (Villegas, 1992: 54,55).
Por su parte, los bienes de dominio privado presentan mayores posibilidades de
generar ingresos públicos, cuando el Estado recibe alguna contraprestación monetaria
por permitir su uso y disfrute. Tal es el caso de las concesiones para explotación
petrolera y minera, y también el caso de las empresas propiedad del Estado, entre otros
ejemplos.
202
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.1: se han estudiado diferentes tipos de
ingresos patrimoniales (de dominio público y de dominio privado). Identifique ejemplos
para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos ordinarios o
extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.
2.2. Ingresos de la actividad empresarial del Estado: servicios públicos,
industriales, comerciales, monopolización. La privatización.
Los ingresos que se perciben por la actividad empresarial del sector público pueden
considerarse ingresos patrimoniales de dominio privado, ya sea que el Estado sea el
propietario de la totalidad de una empresa (empresas públicas), o comparta su
propiedad con el sector privado (empresas mixtas). Son diferentes los conceptos por
los cuales pueden generarse estos ingresos empresariales, entre los cuales cabe
mencionar: el precio cobrado por los bienes y servicios que producen las empresas
públicas (destinados total o parcialmente a cubrir los costos y gastos de la empresa en
cuestión), los superávit o ganancias que pudieran obtenerse de esta actividad, los
ingresos recaudados al realizarse la venta total o parcial de alguna unidad empresarial
(privatización), entre otros.
Es importante destacar que generalmente el objetivo de las empresas públicas no es
la obtención de una utilidad financiera; por el contrario, es frecuente observar que éstas
presentan pérdidas, y en lugar de generar ingresos para el Estado, éste tenga que
financiarlas a través del gasto público. Muchas empresas públicas se crean con fines
sociales, y para atender sectores que no serían rentables para la iniciativa privada; sin
embargo, existen también empresas públicas que persiguen una finalidad lucrativa y
compiten abiertamente con el sector privado.
Dentro del primer grupo puede mencionarse como ejemplo el caso de las empresas
públicas dedicadas a la prestación de servicios públicos (electricidad, agua, gas
doméstico, entre otras).
“Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al erario las empresas prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles para el funcionamiento y desarrollo de la economía, el rendimiento para las empresas
203
encargadas de explotarlos no es retributivo. El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema económico” (Villegas, 1992: 57).
En el segundo renglón de las empresas lucrativas existen casos en Venezuela de
empresas públicas y mixtas que logran administrar sus operaciones de tal manera que
pueden contribuir al tesoro público con sus utilidades financieras (tal es el caso de
Petróleos de Venezuela, PDVSA).
Es destacable el hecho de que con frecuencia este tipo de empresas constituyen
monopolios, al ser las únicas que ofrecen sus bienes o servicios en un mercado
particular (sector eléctrico, por ejemplo); esta monopolización puede surgir como
consecuencia de una decisión gubernamental que establezca la prohibición del ejercicio
privado de la actividad en cuestión (protegiendo intereses nacionalistas), o por la falta
de atractivo que pueda tener este tipo de actividades para el sector privado. También
puede darse el caso de los llamados “monopolios fiscales”, cuya existencia no tiene
como objetivo el ofrecer bienes y servicios a bajo costo, o suplir la falta de iniciativa
privada, sino desarrollar actividades lucrativas y obtener ganancias por encima de lo
normal; al poseer un monopolio de este tipo se obliga a los consumidores a pagar un
precio superior por los bienes, por lo que se afirma que además de pagar un precio el
individuo paga un tributo al dueño de la empresa (el Estado). Al respecto cabe citar lo
señalado por Villegas (1992: 59):
“Con relación a ciertos productos... el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede considerarse tributario. De allí el nombre de "monopolio fiscal" y la clasificación que los financistas clásicos hacían de "recursos mixtos", llamándolos así porque en parte eran patrimoniales, y en parte tributarios... Podría ubicarse entre ellos, aunque con notorias diferencias, el producto de las actividades del juego, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de una actividad del Estado con fines de lucro y que merece evidentes reparos éticos, aunque proporciona ingresos bastante considerables”.
Otro renglón de ingresos públicos empresariales es la privatización de bienes
propiedad del Estado. Las empresas públicas o mixtas pueden ser vendidas total o
parcialmente al sector privado, y el monto obtenido por esa venta constituye un ingreso
para el tesoro público. Además de constituir una fuente de ingresos (una fuente
agotable, claro está), la privatización suele ser vista como algo positivo en la gestión
fiscal de un gobierno por diferentes razones (Villegas, 1992: 59): se reduce el gasto
204
público destinado a cubrir los déficit de empresas públicas privatizadas, se incrementan
los montos de inversión privada destinados a la actualización y repotenciación de esas
empresas, se incrementa la eficiencia en el uso de los recursos, entre otras. Sin
embargo, quienes se oponen a los procesos privatizadores argumentan que también se
producen efectos nocivos, tales como transferir al sector privado sectores de
importancia estratégica (como las telecomunicaciones), y que la reducción de costos y
mejora de eficiencia se logra sacrificando puestos de trabajo.
Sobre la conveniencia de estimular o desestimular la actividad empresarial del
Estado, son diferentes las razonamientos a favor y en contra de las empresas públicas.
“La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de antigua data y viene desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido argumentos en contra de ellas. Así, se dice que las empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes. Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejemplo, que las empresas públicas son necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que tales empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de desarrollo” (Villegas, 1992: 56).
En uno u otro caso, el objeto del presente estudio es identificar los efectos de la
existencia de las empresas públicas sobre los ingresos del Estado, más que fijar una
posición sobre la conveniencia de éstas.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.2: se han estudiado diferentes tipos de
ingresos empresariales (provenientes del precio, de las ganancias empresariales, de los
monopolios, de la privatización). Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique
en cada caso si se trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o
derivados, tributarios o no tributarios.
2.3. Ingresos de la actividad monetaria: emisión monetaria, cambio de divisas,
crédito público.
Al estar en manos del Estado el control del sistema monetario (en el caso
205
venezolano se encarga el Banco Central de Venezuela, como se estudió en el objetivo
3), las actividades derivadas de esta función pueden proporcionar algún tipo de ingreso
al tesoro público. Entre las distintas categorías de ingreso pueden mencionarse: la
emisión de dinero y el cambio de divisas.
La emisión de dinero corresponde una función de los bancos centrales, pero no
siempre representa un ingreso público. Como lo establece la Ley del Banco Central de
Venezuela 1 en su artículo 101, el BCV solo puede colocar dinero en circulación (o
retirarlo) cuando se cumplen las condiciones allí señaladas: compra (venta) de oro y
divisas. Es decir, la compra de moneda extranjera se traduce automáticamente en la
entrega de bolívares al sistema monetario, en una emisión monetaria, que no afecta las
finanzas públicas del Estado venezolano.
Si el gobierno recibe bolívares del BCV, es porque ha entregado a cambio moneda
extranjera u oro, o ha realizado alguna otra operación contemplada en la ley. Pero el
BCV no está autorizado a emitir dinero para destinarlo al financiamiento del gasto
público. Aún cuando se ha afirmado que en Venezuela se han dado casos de emisión
monetaria para financiar las actividades del Estado, estas afirmaciones no han sido
completamente demostradas, y estarían violando las disposiciones señaladas en la ley.
En caso de utilizar el emisionismo monetario como mecanismo de generación de
recursos, pueden provocarse efectos nocivos sobre el sistema económico, como por
ejemplo, la profundización de procesos inflacionarios.
En cuanto al cambio de divisas, si el sistema cambiario del país también es
controlado por el Estado, la comercialización de moneda extranjera proporciona un
margen de utilidad que ingresa al tesoro público. Este margen de utilidad proviene del
diferencial existente entre los precios de compra y venta de las divisas, y en el caso
venezolano es una actividad propia del BCV.
Una tercera categoría de ingresos monetarios la constituye el crédito público, el cual
1 Gaceta Oficial Nº 38.232 del 20 de julio de 2005.
206
será estudiado en detalle en la siguiente sección.
2.4. El crédito público.
En esta oportunidad se hará referencia a los mecanismos que utiliza el Estado
para obtener ingresos conocidos con el nombre de operaciones de crédito público, y
que en ocasiones suelen representar montos significativos del total de ingresos
recaudados.
En primer término se estudiará la terminología asociada a estas operaciones, que
incluye conceptos considerados como sinónimos, que poseen la misma naturaleza,
pero que no necesariamente se refieren de manera exacta a la misma situación.
Crédito público, empréstito y deuda pública.
Al distinguir entre estos términos relativos a las operaciones de crédito público,
Laya (1989) señala que a pesar de que se usan indistintamente las palabras crédito,
empréstito y deuda pública pueden encontrarse diferencias. Con respecto al crédito
afirma que éste se relaciona con dos tipos de opiniones:
“1) La de la confianza o fe en la moral de una persona dispuesta a cumplir sus deberes y obligaciones, y 2) La de que la misma podrá hacerlo, por disponer de los medios económicos necesarios. Esto significa... que no es sólo el aspecto moral de una conducta seria, sino las posibilidades reales que asistan al deudor para disponer a su debido tiempo, de los medios materiales inherentes al cumplimiento de las aludidas obligaciones, lo que determina el crédito. De aquí se desprende que… el crédito público es la capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basado en la confianza, por parte del acreedor, de que el mismo está en condiciones de cumplir con el compromiso contraído al obtener el crédito” (Laya, 1989: 675).
Con relación al empréstito explica el mismo autor que “es el uso del crédito
público mediante la emisión de bonos, los cuales traducen el deseo del Estado de
recurrir al ahorro de terceros, creando al efecto una relación jurídica y económica”
(Laya, 1989: 676); finalmente expone que “la deuda pública, traduce las obligaciones
contraídas por el ya referido Estado, para atender el servicio de la misma, mediante su
amortización y el pago de intereses” (Laya, 1989: 676).
En resumen, “...el crédito público señala una expectativa de poder adquirir un
empréstito basado en la solvencia moral y económica del Estado, mientras que la
deuda es la obligación ya asumida, al obtener los recursos a través del referido
empréstito”. Cabe destacar que el término empréstito es sustituido frecuentemente en la
207
legislación venezolana por la expresión “operaciones de crédito público”, al hacer
referencia a la ejecución de operaciones que generan un ingreso y que dependen de la
capacidad que tiene el Estado de generar confianza en el pago futuro del dinero
recibido y los intereses asociados a cada operación.
En este orden de ideas, la Ley orgánica de la administración financiera del sector
público (LOAFSP) define al crédito público como “... la capacidad de los entes regidos
por esta Ley 1para endeudarse...” (artículo 76), capacidad que se hace efectiva al
realizar operaciones de crédito público (empréstitos). Asimismo, se refiere a la deuda
pública como “...el endeudamiento que resulte de las operaciones de crédito público. No
se considera deuda pública la deuda presupuestaria o del Tesoro” (artículo 7, numeral
4).
Clasificación de la Deuda Pública.
Se estudiarán diferentes criterios de clasificación, partiendo de que la deuda
pública es consecuencia de la ejecución de operaciones de crédito público.
Laya (1989: 679) identifica los siguientes criterios de clasificación de la deuda
pública:
- Deuda externa y deuda interna.
- Deuda flotante y deuda consolidada.
- Deuda directa y deuda indirecta.
En el primer caso:
“la deuda pública externa es aquélla que corresponde al crédito público del exterior y se caracteriza... porque el acreedor o acreedores, son extranjeros, ya se trate de un Estado o de inversionistas privados. En ella el gobierno vende los valores a ciudadanos de países extranjeros que ceden unidades de su propio poder adquisitivo, a cambio de tales valores” (Laya, 1989: 679).
En un concepto más amplio, Albacete (citado por Laya, 1989: 679) señala que:
“la deuda pública externa... es aquélla que se encuentra formada por empréstitos emitidos en moneda extranjera, colocada en mercados financieros del exterior y pagadera en ellos mediante una transferencia de valores... La deuda externa puede estar suscrita por personas de la misma nacionalidad del
1 La República, los estados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, los municipios, los institutos
autónomos, las personas jurídicas estatales de derecho público, las sociedades mercantiles en las cuales la República
o las demás personas a que se refiere la ley tengan participación igual o mayor al cincuenta por ciento del capital
social, las fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos... (véase artículo
6 de la LOAFSP).
208
país emisor, como la interna puede estarlo por inversores extranjeros, ya que..., la identificación que se hacía antaño respecto al domicilio y la nacionalidad del suscriptor como elementos que definían las características de una u otra deuda, han caído en desuso”.
Por otra parte, “la deuda pública interna se produce cuando el gobierno pide pres-
tado domésticamente, vendiendo sus valores a sus propios-ciudadanos... Como dice
Albacete, es la formada por empréstitos en monedas del país, emitidos en su mercado
de capitales, según su régimen legal” (Laya, 1989: 679).
La deuda pública también se clasifica en deuda flotante y deuda consolidada. La
deuda pública flotante es aquella que se contrae para ser cancelada en el corto plazo,
mientras la deuda pública consolidada se contrata para ser reembolsada en un
período de tiempo largo (mediano o largo plazo).
Cuando se requiere financiamiento para obras de envergadura o de gran alcance,
generalmente se opta por contratar deuda consolidada, con plazos de amortización
mayores. Si se trata de cubrir déficit temporales de caja (tesoro), suele recurrirse a
deuda flotante.
Una deuda flotante, que represente una carga muy elevada dentro del gasto público
(o por otras razones válidas que argumente un gobierno), puede convertirse en deuda
consolidada a través de las operaciones de consolidación. Señala Laya (1989: 686,
687) que estas operaciones consisten en:
“... transformar deudas flotantes, de corto plazo, en otra u otras de largo plazo, bien sea mediante la contratación de una nueva deuda con cuyo producto se paguen las anteriores, o bien canjeando los títulos de las deudas a corto plazo por los de otras a largo plazo... En este tipo de operación el Estado puede disminuir las cuotas anuales o periódicas de amortización, repartiéndolas en un número mayor de años; uniformar en una sola, deudas flotantes pagaderas en diversos plazos y montos, para obtener mejores condiciones en cuanto a la amortización y el pago de intereses”.
Hay que destacar que la consolidación de la deuda a corto plazo en Venezuela ha
sido prohibida en la LOAFSP, la cual establece claramente en su artículo 94 que “la
deuda pública a corto plazo será pagada necesariamente a su vencimiento y no podrá
ser refinanciada”.
Finalmente, la deuda pública directa es la que contrata el mismo Estado (en el
nivel nacional, la República) y que está obligado a pagar afectando su patrimonio. La
deuda pública indirecta la contraen otros entes públicos, como estados, municipios,
209
institutos autónomos y, empresas del Estado, en los cuales este último tiene un interés
social y económico, y por los que ha servido como fiador o garante (Laya, 1989: 682).
Normativa jurídica del crédito público y la deuda pública en Venezuela.
La realización de operaciones de crédito público y contratación de deuda pública
están reguladas por diferentes instrumentos legales.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.3: realice la lectura de la siguiente legislación y
analice los diferentes aspectos relacionados con la aprobación de operaciones de
crédito público (no es necesario que memorice los artículos de esta ley, solo es
importante que los analice y los relacione con el contenido teórico ya estudiado):
1. Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial
Extraordinaria N° 5.908, 19 de febrero de 2009): Consultar en el Título VI: Capítulo
II, Sección Primera, Sección Segunda.
2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial N°
39.147 del 26 de marzo de 2009: Título III.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.4: se han estudiado diferentes tipos de
ingresos monetarios (emisión monetaria, cambio de divisas, crédito público). Identifique
ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos
ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.
2.5. Otros ingresos públicos no tributarios: recursos gratuitos (legados,
donaciones), sanciones.
Entre otras fuentes de ingresos de menor importancia se pueden mencionar
aquellos que se obtienen sin que el Estado procure su recaudación (recursos gratuitos),
y los que provienen de la ejecución de sanciones.
En el primer grupo se encuentran las donaciones que reciben los entes públicos
y que permiten financiar total o parcialmente sus operaciones. También se presenta el
caso en que los bienes de algún ciudadano que fallece pasan a manos del Estado por
carecer de herederos que reclamen tales bienes (legados).
En cuanto a las sanciones, se refieren a las penalizaciones que deben pagar los
ciudadanos por infringir las leyes. Al respecto señala Villegas (1992: 62):
“Una de las misiones más trascendentales del Estado consiste en asegurar el
210
orden jurídico normativo castigando mediante sanciones o penalidades a quienes infringen dicha normatividad. Entre esas sanciones están aquellas de tipo patrimonial (p. ej., multas), que son prestaciones pecuniarias coactivamente exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas y para intimidar a los trasgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancionables...No obstante que estas penalidades proporcionan algún ingreso (aunque reducido) al Estado, carecen de tal finalidad, y de allí su gran diferencia con el tributo. El objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos”.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 7.5: se han estudiado diferentes tipos de ingresos entre ellos los ingresos gratuitos y los ingresos por sanciones. Identifique ejemplos para cada uno de ellos, e indique en cada caso si se trata de ingresos ordinarios o extraordinarios, originarios o derivados, tributarios o no tributarios.
2.6. Otras clasificaciones: Siguiendo la posición de importantes especialistas en la materia, el estudio de los
ingresos públicos, debe fundamentarse en un estudio articulado de los diferentes
recursos, sin mayores pretensiones clasificatorias (Villegas, 1999).
Por eso, siguiendo la corriente del pensamiento epistémico; y con fines didácticos
se propone una clasificación distribuida en grupos homogéneos, como se señala a
continuación:
Este criterio, se corresponde con los conceptos antes establecidos, solo que han
sido aglutinados en un mismo criterio de clasificación siguiendo la posición de Héctor
Villegas en su obra titulada, Curso de Finanzas.
Dominio
público
Dominio
privado
Tasas.
Impuestos.
Contribuciones.
Emisión monetaria
Empréstito.
Crédito público.
Donaciones,
legados.
Dominio
público
Dominio
privado
Tasas.
Impuestos.
Contribuciones.
Emisión monetaria
Empréstito.
Crédito público.
Donaciones,
legados.
• Ingresos patrimoniales. Pueden ser:
• Ingresos gratuitos.
• Ingresos tributarios:
• Ingresos por sanciones patrimoniales.
• Ingresos financieros:
Ingresos públicos.
211
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 7.6 : realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a una la presentación en power point, que se encuentra en el vinculo recursos, denominada “Alternativas de financiamiento del Estado: Ingresos Patrimoniales, Ingresos Gratuitos, Ingresos provenientes del endeudamiento público (Ley de Endeudamiento Público), Ingresos Tributarios, Ingresos provenientes de las multas”. Después que analices el contenido, podrás estas en capacidad de responder las siguientes interrogantes: 1. ¿Cuál es el ingreso público de mayor recaudación en la ley del presupuesto público venezolana, sancionado por la asamblea nacional?.
3. Los ingresos públicos en Venezuela.
Al revisar las estadísticas recientes relacionadas con la generación de ingresos
públicos por parte del gobierno venezolano (sector público consolidado, cuadro 7.1), se
observa como los ingresos corrientes son los que representan casi la totalidad de los
recursos recaudados, siempre por encima del 99% del total durante el período
considerado (1998 – 2003).
Dentro de los ingresos corrientes, los montos correspondientes a la categoría de
ingresos no tributarios (cuyas características teóricas se han analizado en este módulo),
constituyen un porcentaje significativo del total (pasan del 51,47 % en 1998 al 68,06%
en el año 2003). Cabe destacar la contribución del superávit de operaciones de PDVSA
(ingresos provenientes de la actividad empresarial del Estado) a este resultado.
Por su parte, los ingresos tributarios muestran un crecimiento permanente; sin
embargo, su contribución a la acumulación de ingresos públicos en este período se ve
disminuida de manera importante.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA: realice la lectura, análisis e interpretación del siguiente material bibliográfico correspondiente a un informe, denominada “¿Maldición o bendición de poseer recursos naturales?. Después que analices el contenido, podrás estas en capacidad de responder las siguientes interrogantes: 1. ¿Señale dos consecuencias directas que se derivan de la circunstancia según la cual Venezuela es un país altamente dependiente de los ingresos públicos provenientes de la explotación del petróleo?.
212
CUADRO 7.1
SECTOR PÚBLICO RESTRINGIDO /1
INGRESOS
(Millones de Bolívares)
1998 * % 1999 * % 2000 * % 2001 * % 2002 (*) % 2003 (*) %
CONCEPTOS
TOTAL INGRESOS 12.153.781 100,00 15.932.317 100,00 26.081.490 100,00 24.286.982 100,00 31.747.273 100,00 43.418.522 100,00
Ingresos Corrientes 12.048.561 99,13 15.897.245 99,78 26.046.545 99,87 24.244.103 99,82 31.745.224 99,99 43.417.048 100,00
Ingresos Tributarios 5.793.462 47,67 6.845.157 42,96 7.433.776 28,50 8.511.093 35,04 10.812.554 34,06 13.865.097 31,93
Impuesto sobre la renta 1.046.048 8,61 1.141.654 7,17 1.308.881 5,02 1.752.201 7,21 2.200.290 6,93 2.594.064 5,97
Contribuciones a la seguridad social 372.443 3,06 479.266 3,01 590.509 2,26 673.536 2,77 650.366 2,05 796.816 1,84
Otros 4.374.971 36,00 5.224.238 32,79 5.534.387 21,22 6.085.357 25,06 7.961.898 25,08 10.474.217 24,12
IInnggrreessooss NNoo TTrriibbuuttaarriiooss 6.255.099 51,47 9.052.088 56,82 18.612.769 71,36 15.733.009 64,78 20.932.670 65,94 29.551.951 68,06
Superávit de operaciones de PDVSA
4.190.929 34,48 6.632.198 41,63 14.892.977 57,10 11.087.214 45,65 15.434.580 48,62 23.652.511 54,48
Superávit de operaciones de Emp Púb no Financ.
441.007 3,63 858.335 5,39 1.132.975 4,34 460.913 1,90 1.163.319 3,66 1.085.608 2,50
Intereses, dividendos, comisiones y otros ingresos
1.623.163 13,36 1.561.555 9,80 2.586.817 9,92 4.184.882 17,23 4.334.771 13,65 4.813.832 11,09
Ingresos de Capital 105.220 0,87 35.071 0,22 34.944 0,13 42.879 0,18 2.049 0,01 1.475 0,00
Fuente: Elaboración y cálculos propios con base en datos de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas
(http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005.
* Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares
1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV
213
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN PARA EL OBJETIVO No. 7
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada
pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su
respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”,
escriba la respuesta correcta en la línea.
1. Los ingresos que recibe el Estado por la prestación de servicios públicos (agua,
electricidad, entre otros) pueden considerarse como:
Ingresos derivados. Ingresos extraordinarios y originarios. Ingresos tributarios y ordinarios. Ingresos originarios y ordinarios.
2. La capacidad que tiene un Estado de contraer deudas basándose en la confianza de
que podrá hacer frente a sus compromisos en el futuro, se denomina:
Empréstito. Préstamo.
Deuda Pública. Ninguna de las anteriores _________. 3. Los ingresos provenientes de operaciones crédito público (o de operaciones de
empréstito) pueden ser considerados como:
Ingresos derivados. Ingresos extraordinarios. Ingresos tributarios. Ninguna de las anteriores ________.
4. De acuerdo con las leyes venezolanas, ¿cuál de los siguientes niveles del Sector
Público está autorizado para realizar operaciones de crédito público a nivel externo?
Los Estados. Los Municipios. Los distritos. Ninguna de las anteriores ________.
5. Cuando el Estado se compromete a cancelar una deuda pública en el mediano o
largo plazo, esta deuda recibe el nombre de:
Deuda Pública Externa. Deuda Pública Flotante. Deuda Pública Directa. Deuda Pública Consolidada.
6. Una de las ventajas que presenta la privatización de las empresas del Estado es la
siguiente:
214
Incremento de la Deuda Pública. Aumento del gasto público. Se realizan nuevas inversiones. Todas las anteriores.
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje .
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
215
OBJETIVO No. 8:
EL GASTO PÚBLICO.
216
OBJETIVO No. 8: EL GASTO PÚBLICO.
OBJETIVO TERMINAL: Analizar los aspectos teóricos relacionados con el estudio del
gasto público que presenten mayor relevancia al realizar el análisis jurídico de la
actividad financiera del Estado venezolano.
En el objetivo No. 5 se explicó como la actividad financiera constituye un proceso
formado por 2 fases fundamentales: la fase del gasto público y la fase de ingresos
públicos. A continuación se detallará un poco más en la primera de estas fases, sobre
sus características y clasificaciones.
4. El gasto público. Definición y Funciones.
Si se revisa la bibliografía disponible sobre el tema, se encuentran diferentes
significados para el gasto público. Citando a Villegas (1992: 31-36) puede definírsele
como “...las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de ley para cumplir
sus fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas”. Analiza el
mencionado autor esta definición afirmando que el gasto público lo conforman
erogaciones dinerarias ya que, en la época moderna, tanto su estimación y ejecución
están valoradas en términos monetarios, y están representadas en dinero o en bienes
que pueden ser objeto de valoración monetaria. Estas erogaciones son efectuadas por
el Estado ya que se incluyen todas las sumas de dinero que egresan del Tesoro
Público y deben ser financiadas por los ingresos recaudados por éste. Asimismo, el
gasto público se realiza en virtud de la ley en vista de que “no hay gasto público
legítimo sin ley que lo autorice” (principio de legalidad del gasto), es decir, los entes
públicos solo pueden ejecutar el gasto cuando éste ha sido autorizado previamente por
algún tipo de instrumento legal1. Finalmente, es un gasto que se realiza para cumplir
los fines del Estado consistentes en la satisfacción de las necesidades de la
colectividad, ya que esta es la finalidad principal que se le ha otorgado a la actividad
1 En el caso venezolano, el gasto público del gobierno nacional es autorizado mediante la Ley de Presupuesto anual
que sanciona la Asamblea Nacional para cada período presupuestario (anualmente), o mediante la aprobación de
créditos adicionales por este mismo cuerpo legislativo. Este proceso de aprobación legal será estudiado en detalle en
el contenido del Objetivo No. 9.
217
financiera pública; con respecto a esta finalidad hay que señalar que no siempre todas
las erogaciones del Tesoro público responden a la satisfacción de necesidades, y por
ello no dejan de ser catalogados como gasto público. Se considera que en la medida en
que el gasto público contribuya a la satisfacción de necesidades será más legítimo
(principio de legitimidad del gasto), pero aún en aquellos casos en que no se aplique tal
principio sigue existiendo el gasto público si cumple con el resto de las condiciones
arriba mencionadas; “por eso, la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad
del gasto público, pero no su presupuesto existencial” (Villegas, 1992: 36).
En el mismo orden de ideas, y reafirmado lo planteado por Villegas, Giuliani
Fonrouge establece que el gasto público constituye “toda erogación que incide sobre las
finanzas del Estado, generalmente en dinero, destinada al cumplimiento, de fines
administrativos o económico-sociales y autorizada mediata o inmediatamente por la
Ley” (Fariñas, 1986: 36). Este autor le añade como finalidad al gasto público el
cumplimiento de los fines administrativos del Estado (además de los fines sociales, ya
señalados en otras definiciones).
Si bien los autores coinciden en identificar ciertas condiciones elementales para que
una erogación pueda considerarse como gasto público (por ejemplo, que sean
efectuadas por el Estado y autorizada mediante leyes), pueden señalarse además un
grupo de funciones que pueden estar asociadas a esta variable financiera.
Funciones del gasto público.
El conjunto de finalidades que pueden ser cubiertas con la estimación y ejecución de
gasto público pueden ser agrupadas en tres categorías principales: función social
(redistributiva), función económica (reguladora) y función administrativa.
En primer lugar, cumple una función redistributiva, al intentar la mejora de las
condiciones de vida de la población de menores ingresos, financiando esta función con
los recursos que recauda de los sectores de la población que percibe la mayor porción
de la renta nacional. El producto de la actividad económica se distribuye en forma
desigual entre los diferentes agentes económicos que participan en ella (empresarios,
empleados, obreros, sus grupos familiares); algunos grupos obtienen ingresos más que
suficientes para satisfacer sus necesidades diversas, mientras otros no logran cubrir
sus necesidades básicas con el bajo nivel de ingresos disponibles. La actividad
218
financiera del Estado intenta recaudar recursos de los estratos de mayor ingreso, para
financiar la satisfacción de necesidades de los sectores más pobres (salud, educación,
seguridad, etc) a través del gasto público, y de esta forma puede contribuir a una
redistribución socialmente más justa de los recursos. Esta premisa teórica no siempre
se cumple en la realidad, y aún en los casos en que se materializa en la práctica no es
posible lograr una igualdad total entre todos los integrantes de la población. Sin
embargo, en la medida en que el gasto público cumpla con su función redistributiva
contribuye a mejorar los niveles de satisfacción de necesidades en una colectividad.
Esta misma función del gasto público le permite al Estado devolver a la actividad
económica los recursos que ha sustraído de ella. Como lo afirma Fariñas (1986: 38)
“Más que un pozo sin fondo, la figura del Estado es la de un filtro desde el punto de vista de su actividad financiera. Una parte de la renta nacional pasa a través de este filtro, como gastos del Estado, y el papel exacto del Estado consiste en orientar esos gastos en tal o cual dirección, según criterios políticos, sin destruir la riqueza que ello significa, según la conveniencia de la colectividad. El Estado, pues, no consume sino que redistribuye o produce nuevos bienes o servicios. El conjunto de las sumas repartidas entre los súbditos por el Estado es equivalente al conjunto de cantidades que ha recaudado de sus rentas y aunque es cierto que, aun en la economía privada, puede considerarse que al efectuarse gastos existe una redistribución de la riqueza, el Estado por su naturaleza efectúa esa redistribución de riqueza, en una forma mucho más amplia, profunda, intensa y planificada que la redistribución que se efectúa a nivel de la economía privada. La redistribución de los gastos del Estado tiene un carácter global centralizado y coordinado. Todos los ciudadanos pagan los impuestos y contribuciones y el Estado utiliza así las sumas obtenidas para pagar a los diversos funcionarios, para construir represas, carreteras o subvencionar industrias y exportadores o subsidiar a las familias de desempleados. Las sumas del conjunto de la colectividad nacional son redistribuidas a través de los gastos públicos a diversos grupos y miembros de esta colectividad. Donde se pone más de relieve la función del gasto público moderno es en las llamadas transferencias propiamente dichas, no cuando un funcionario o un proveedor es pagado por el Estado, sino que éste subsidia económicamente a ciertas empresas, otorga a título de ayuda fondos a personas necesitadas, o incluso paga parte de los gastos del Seguro Social o del INCE, en la medida que no son cubiertos por las cotizaciones de los afiliados, trabajadores o patrones”.
219
En cuanto a la función económica del gasto público, es necesario señalar que
existen erogaciones que persiguen la finalidad de regular o incentivar la actividad
económica de un sector o de todo un país. Por ejemplo, la entrega de subsidios a
ciertas empresas que aún no alcanzan un nivel aceptable de competitividad en los
mercados nacionales e internacionales puede estimular la producción de determinados
bienes y servicios, con los consiguientes efectos sobre los niveles de empleo (esto
suele ocurrir con frecuencia en el sector agrícola). También es el caso de los incentivos
crediticios que se entregan a pequeños empresarios para estimular nuevamente la
producción y el empleo.
Existen otros gastos que no cumplen una finalidad social o económica, y que
pueden catalogarse como gastos con función administrativa. En ellos se incluyen
aquellas erogaciones que se realizan para mantener en funcionamiento el aparato
estatal (sueldos, materiales, mantenimiento de inmuebles, gastos electorales, etc).
Como se señaló anteriormente, el principio de legitimidad del gasto establece que en la
medida en que el gasto cumpla una finalidad económico-social será más legítimo, por lo
que estos gastos de tipo administrativo no deberían representar una cuantía importante
en el total.
Principales clasificaciones del gasto público.
Son diferentes los criterios que pueden utilizarse para clasificar los gastos públicos.
Se mencionan dos de los más utilizados en la práctica: la clasificación financiera
(gastos ordinarios y extraordinarios) y la clasificación económica (gastos corrientes, de
capital y servicio de la deuda pública).
2.1. Clasificación Financiera: gastos ordinarios y gastos extraordinarios.
Es una de las clasificaciones más tradicionales del gasto público, pero que sigue
utilizándose en la práctica. Agrupa los diferentes tipos de gasto de acuerdo a su
periodicidad y continuidad, o de acuerdo a la posibilidad de previsión de los mismos por
parte del Estado. Así, los gastos ordinarios son aquellos que suelen repetirse período
tras período, y aparecen planificados y estimados en los presupuestos anuales:
“... son los que se repiten en cada ejercicio presupuestario o que forman parte de las actividades normales del Estado administrador y promotor del desarrollo, tales como los gastos de personal, alquileres de inmuebles o su mantenimiento y la prestación de servicios públicos, así como los de obras públicas que,
220
aunque no se repitan todos los años para las mismas obras, constituyen la actividad de construcción a la cual está incorporado el ente público en forma permanente” (Fariñas, 1986: 39).
Los gastos extraordinarios surgen por situaciones irregulares, no previstas en la
planificación normal de las actividades gubernamentales, como por ejemplo las
catástrofes.
Un gasto público puede no repetirse todos los años, pero si se ha previsto su
erogación durante el ejercicio presupuestario se considera como un gasto ordinario (un
ejemplo que ilustra este caso son los gastos que se destinan a las elecciones de
autoridades, que no ocurren anualmente).
2.2. Clasificación Económica: gastos corrientes, gastos de capital, servicio de la
deuda pública.
Este criterio considera el efecto del gasto sobre la infraestructura física del país y
sobre la formación de capital nacional.
Los gastos corrientes o gastos de funcionamiento:
“... son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general. Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservación y reparación de edificios, renovación de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema económico y son tan necesarios como los gastos de inversión” (Villegas, 1992: 42).
Por su parte los gastos de capital o gastos de inversión:
“... son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del patrimonio público. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes de producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras públicas infraestructurales (presas hidroeléctricas, viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado, etc.), ya sea que éstas sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso la inversión se hace en forma de préstamo o aporte de capital” (Villegas, 1992: 43).
De esta forma, los gastos de capital pueden representar creación de patrimonio, o el
traspaso de propiedad privada al sector público.
El tercer rubro de esta clasificación lo constituye el servicio de la deuda
pública, que incluye fundamentalmente las erogaciones por concepto de pagos de
intereses y amortización del capital adeudado. En algunos países (como en el caso
221
venezolano) no se utiliza este tercer rubro al clasificar el gasto público, por lo que se
considera el pago de intereses como un gasto corriente, y a la amortización de capital
como un gasto de capital.
Relacionando la clasificación financiera y la económica puede observarse que
generalmente los gastos corrientes, de capital y de servicio de deuda pública
constituyen gastos ordinarios. Sólo cuando surgen por circunstancias imprevistas
pueden considerarse como gastos extraordinarios.
Existen otros criterios de clasificación del gasto público que interesa analizar. Para ello se anexa la lectura 8.1 en la que se explica con más detalle los tipos de gasto ya estudiados y se hace mención a otras clasificaciones de gasto público.
LECTURA No. 8.1: Se anexa un documento titulado “CATEGORÍAS DE GASTO
PÚBLICO”, donde se explican diferentes clasificaciones de gasto público. La lectura,
análisis y comprensión de este documento forma parte de los contenidos del objetivo
No. 8, por lo que se recomienda que realice esta actividad una vez que haya
completado el aprendizaje del resto de los contenidos de este objetivo.
El gasto público en Venezuela.
Con la finalidad de tener una visión general del tratamiento del gasto público en
Venezuela, se hará una breve referencia a la evolución de esta variable en el gobierno
venezolano durante el período 1998 – 2003. No se persigue la finalidad de realizar un
análisis detallado del gasto, sólo se intenta señalar algunas de sus características
generales en el período.
Las cifras que suministra el Ministerio de Finanzas se muestran en el cuadro 8.1.
Como se observa en el cuadro, el criterio de clasificación utilizado por los
organismos venezolanos es el criterio económico de gastos corrientes y de capital1,
incluyendo dentro de ellos los conceptos correspondientes al servicio de deuda.
En el período considerado se constata el incremento de la porción de los gastos
públicos que se dedica a gastos corrientes o de funcionamiento, que pasa de un
63,18% en 1998 a más de 68% en los años 2002 y 2003. Esto se traduce lógicamente
1 Así lo establece la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (Gaceta Oficial N° 39.147 del
26 de marzo de 2009) en su artículo 14.
222
en una reducción de la porción destinada a los gastos de capital, especialmente en el
rubro de adquisición de activos de capital fijo. Es importante destacar que a pesar del
crecimiento que se observa en los montos de gasto público (en cifras nominales casi se
triplica en el período considerado), en términos reales su aporte a la actividad
económica (medida a través del Producto Interno Bruto – PIB1) se mantiene en niveles
similares con una leve tendencia alcista; en 1998 la participación del gasto público en el
PIB total era de un 27,4% y alcanza un 31,3% en el 2003 (Ministerio de Finanzas,
2004). Es decir, casi una tercera parte de la producción de bienes y servicios en
Venezuela es consumida por el Estado venezolano.
En cuanto a la aprobación legal que debe tener todo gasto público antes de ser ejecutado, en Venezuela esta aprobación se logra mediante diferentes mecanismos, entre los que cabe mencionar la Ley de Presupuesto que anualmente sanciona el poder legislativo (en el nivel nacional corresponde a la Asamblea Nacional), y los créditos adicionales que suelen ser aprobados por este mismo poder una vez ha comenzado el período presupuestario correspondiente. Los trámites que deben cumplirse en ambos casos serán estudiados con mayor detalle en el objetivo No. 9 de este curso; al respecto, puede consultarse lo establecido en la Constitución Nacional en materia presupuestaria
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA: realice la lectura, análisis e interpretación del material bibliográfico identificado en la pagina web www.onapre.gob.ve y haga un link en la ley de presupuesto. Selecciones en el contenido exposición de motivos y después en el resumen ejecutivo ubique la sección correspondiente al Presupuesto de Gastos y Aplicaciones Financieras de la República. Después que analices el contenido, estas en capacidad de responder las siguientes interrogantes: 1. ¿Cuál es el tipo de gasto público con mayor presencia en la ley del presupuesto público venezolana, sancionado por la asamblea nacional?.
1 El Producto Interno Bruto (PIB) es un indicador económico que mide el total de bienes y servicios finales producidos en el
territorio de un país en un período determinado, generalmente un año. Uno de los elementos que conforman este indicador es el
monto del gasto público en bienes de consumo e inversión.
223
Fuente: Elaboración y cálculos propios con base en datos de la Oficina de Estadísticas de las Finanzas Públicas - Ministerio de Finanzas
(http://www.mf.gov.ve/detalle.asp?sec=2000020000&id=97&plantilla=7) Consultado 17 de enero de 2005.
* Cifras en Revisión. (*) Cifras Preliminares
1/ Esta conformado por : Gobierno Central Presupuestario, PDVSA, Muestra de Empresas Públicas No Financieras, IVSS, FOGADE y FIV
CUADRO 8.1
SECTOR PÚBLICO RESTRINGIDO /1
GASTOS Y CONCESIÓN NETA DE PRESTAMOS
(Millones de Bolívares)
CONCEPTOS 1998 * % 1999 * % 2000 * % 2001 * % 2002 (*) % 2003 (*) %
TOTAL GASTOS Y CONCESIÓN NETA DE PRESTAMOS 14.399.085 100,00 15.491.539 100,00 22.537.097 100,00 28.372.634 100,00 32.851.351 100,00 43.188.433 100,00
Gastos Corrientes 9.097.196 63,18 10.748.417 69,38 15.655.866 69,47 18.588.159 65,51 22.359.172 68,06 29.721.345 68,82
Remuneraciones 2.124.628 14,76 2.255.608 14,56 3.241.698 14,38 4.402.707 15,52 4.985.647 15,18 6.254.659 14,48
Compra de bienes y servicios 410.416 2,85 590.073 3,81 1.044.423 4,63 1.444.065 5,09 2.037.038 6,20 2.558.007 5,92
Otros gastos corrientes 64.491 0,45 94.938 0,61 446.954 1,98 104.702 0,37 43.652 0,13 309.083 0,72
Intereses y comisiones 1.539.821 10,69 1.954.599 12,62 2.453.683 10,89 3.022.379 10,65 5.604.110 17,06 6.995.219 16,20
Perdidas cuasifiscales del BCV 401.445 2,79 324.752 2,10 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
Transferencias 4.409.698 30,62 5.271.545 34,03 8.022.038 35,59 9.515.444 33,54 9.419.992 28,67 13.258.077 30,70
Otros gastos no imputables a la operación 146.697 1,02 256.902 1,66 447.071 1,98 98.862 0,35 268.733 0,82 346.299 0,80
Gastos de Capital 5.123.545 35,58 4.509.660 29,11 6.010.655 26,67 8.521.206 30,03 9.001.896 27,40 11.860.992 27,46
Adquisición de activos de capital fijo 3.579.497 24,86 2.950.248 19,04 3.661.954 16,25 5.264.381 18,55 5.308.869 16,16 6.972.199 16,14
Transferencias de capital 1.543.046 10,72 1.558.410 10,06 2.348.600 10,42 3.256.778 11,48 3.693.026 11,24 4.888.793 11,32
Otros 1.002 0,01 1.002 0,01 101 0,00 47 0,00 0 0,00 0 0,00
Gasto Extrapresupuestario 258.095 1,79 180.074 1,16 415.480 1,84 916.908 3,23 1.170.215 3,56 1.361.722 3,15
Concesión Neta de Prestamos -79.751 -0,55 53.388 0,34 455.096 2,02 346.361 1,22 320.069 0,97 244.374 0,57
224
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN PARA EL OBJETIVO No. 8
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de las siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada
pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su
respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”,
escriba la respuesta correcta en la línea.
1. ¿Cuál de los siguientes es ejemplo de gasto público ordinario? :
Compra de material de oficina. Compra de pupitres a escuelas. Pago de salarios a maestros. Todas las anteriores.
2. Un ejemplo de gasto público corriente es el siguiente:
Construcción de un puente. Pago de la deuda pública. Pago de sueldos y salarios a
empleados. Todas las anteriores.
3. De acuerdo con la clasificación económica del gasto público, aquellos gastos
destinados a mantener el funcionamiento de las operaciones del Estado, sin que se
incremente su patrimonio, se denominan:
Gastos extraordinarios. Gastos de Capital. Servicio de la deuda pública. Ninguna de las anteriores ________.
4. Las cantidades de dinero que el Gobierno envía regularmente a los hospitales
públicos para adquirir equipos médicos de larga duración, puede considerarse como:
Gasto corriente. Gasto de Capital. Gasto extraordinario. Todas las anteriores
COMPLETACION: 5. La función redistributiva del gasto público se refiere a lo siguiente:
6. Un ejemplo de transferencia es:
225
7. Un subsidio consiste en
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
226
OBJETIVO No. 9:
PLANIFICACIÓN, PRESUPUESTO Y CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO
227
OBJETIVO No. 9: PLANIFICACIÓN, PRESUPUESTO Y CONTROL
DEL SECTOR PÚBLICO.
OBJETIVO TERMINAL: Examinar el conjunto de aspectos teórico - jurídicos de la
actividad financiera del Estado venezolano, desde el punto de vista de los proceso de
planificación, presupuesto y control del sector público venezolano.
En este objetivo se estudiarán elementos asociadas a la teoría presupuestaria del
sector público, no sin antes aclarar que tanto la planificación como el presupuesto son
instrumentos que son igual de útiles en organismos gubernamentales y privados.
Antes de estudiar los aspectos relacionados con el presupuesto del sector público,
es necesario hacer referencia al proceso que debe servirle de contexto y marco de
referencia para que éste pueda ser programado y ejecutado con objetivos claros y
viables. Este marco de referencia del presupuesto lo define el proceso de planificación,
el cual sienta las bases necesarias para que el presupuesto pueda llegar a completarse
exitosamente.
1. Nociones básicas sobre el proceso de planificación.
Existe una diversidad de conceptos relacionados con la planificación, pero en esta
sección sólo se hará referencia a algunos de ellos de manera introductoria, de tal forma
que su comprensión permita posteriormente abordar el estudio del proceso
presupuestario.
Estas nociones básicas serán estudiadas a través de la lectura que se asigna a
continuación, en la cual es necesario que el alumno identifique los siguientes aspectos:
1.1. Definición e importancia de la planificación.
1.2. Fases del proceso.
1.3. Principios que rigen el proceso: racionalidad, previsión, universalidad,
unidad, continuidad, inherencia
LECTURA No. 9.1: para el estudio de esta sección se anexa para la lectura el Cap.
22 del texto PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO POR PROGRAMAS. La lectura,
análisis y comprensión de este capítulo forma parte de los contenidos del objetivo
No. 9.
228
2. El presupuesto en el Sector Público.
Una vez que los órganos de gobierno del Estado logran planificar objetivos (a
corto, mediano y largo plazo) y diseñar estrategias y acciones para lograrlos, es
necesario obtener los recursos que permitirán llevar a cabo lo planificado. En el corto
plazo, generalmente un año, se planifican financieramente las acciones a ejecutar
(gasto) y los ingresos permitirán su ejecución a través del presupuesto.
2.1. Definición. Relación entre presupuesto y planificación.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, Villegas (1992: 789) lo define señalando
que “...el presupuesto es un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y
gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que
generalmente es de un año”. Es decir, el presupuesto constituye un instrumento
(materializado en un documento) que refleja la autorización de los montos de gasto
público que serán ejecutados en un año, y la estimación de los ingresos que se
recaudarán para cubrir tales montos.
La estimación de los ingresos y gastos reflejados en el presupuesto obedece a
una política de gobierno, no son montos que surgen sin razón de ser, persiguen el logro
de un conjunto de finalidades. De allí la relación entre planificación y presupuesto, ya
que mediante la planificación los órganos del Estado definen sus objetivos, políticas y
acciones para un período determinado, y el presupuesto sirve como instrumento a este
proceso de planificación al estimar los montos que serán necesarios ejecutar para llevar
esas acciones a la práctica, y programar la obtención de los recursos necesarios.
Mientras más estrecha sea esta relación entre planificación y formulación
presupuestaria, mayor será la probabilidad de que un gobierno logre los objetivos
deseados.
2.2. Naturaleza jurídica del presupuesto del Estado.
Dentro del sector estatal el presupuesto de cada período anual es aprobado y
autorizado mediante una ley. “En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma
de una ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben cumplirse todos los
requisitos exigidos por la Constitución y legislación general de los respectivos países”
(Villegas, 1992: 790). Como se estudiará seguidamente, la iniciativa de la Ley de
229
Presupuesto la toma el Poder Ejecutivo, que la presenta al Poder Legislativo para su
discusión y sanción.
De la naturaleza jurídica del presupuesto se infiere que solo pueden ser ejecutados
aquellos gastos que han sido incluidos en la ley presupuestaria, por el concepto y
monto que en ella se señala. Aquellos gastos que no se encuentren contemplados en
esta ley no pueden ser erogados del Tesoro, a menos que sean autorizados por el
Poder Legislativo como una adición al presupuesto inicial; estas adiciones al
presupuesto se conocen comúnmente con el nombre de créditos adicionales1, y
pueden ser solicitadas por el Poder Ejecutivo mientras se ejecuta el presupuesto ya
aprobado, justificando su necesidad e indicando de donde provendrán los recursos
necesarios para financiarlos.
En el caso venezolano, la legislación que regula el proceso presupuestario la
conforma la Constitución Nacional y la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público, entre otras. Allí se estipula el conjunto de procedimientos a seguir para
llegar a la Ley de Presupuesto correspondiente a cada año, procedimientos que serán
estudiados a continuación, como componentes del ciclo presupuestario.
2.3. El ciclo presupuestario. Fases. Regulación jurídica en el caso venezolano
Como parte del proceso de planificación, la elaboración y ejecución del presupuesto
presenta las mismas fases: formulación, discusión, ejecución y control. Estas fases
conforman el ciclo presupuestario, el cual será explicado tomando como referencia el
caso del Estado venezolano en el nivel nacional (la República)2. La terminología
utilizada para explicar este ciclo es tomada del texto de Laya (1989: 268–295); cada
fase del ciclo está sujeta a las regulaciones previstas en la legislación vigente, por lo
que es necesaria la revisión de las leyes señaladas más adelante para comprender el
funcionamiento de este proceso presupuestario.
1No debe confundirse el crédito adicional con el crédito público; el primero es una solicitud de gastos adicionales al
presupuesto aprobado, mientras el segundo es una fuente de ingresos públicos. Puede darse el caso que una solicitud
de crédito adicional vaya acompañada de una solicitud de crédito público para financiarla, ambas para ser discutidas
y sancionadas en el Poder Legislativo. 2 En el nivel de los estados y municipios, y de todo organismo público centralizado o descentralizado se cumple el
mismo ciclo presupuestario, con las particularidades y regulaciones de cada caso.
230
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.1: simultáneamente al estudio del ciclo
presupuestario realice la lectura de la siguiente legislación (no es necesario que
memorice los artículos de estas leyes, solo es importante que los analice y los relacione
con el contenido teórico estudiado):
1. Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial
Extraordinaria N° 5.908, 19 de febrero de 2009): Consultar en el Título V: Capítulo
IV, Sección Cuarta. Título VI: Capítulo II, Sección Primera, Sección Segunda.
2. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Gaceta Oficial N°
39.147 del 26 de marzo de 2009: Título II.
3. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal (Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001). Consultar en
el Título I: Capítulos I y II; Título II.
La lectura, análisis y comprensión de estos materiales forma parte de los contenidos del
objetivo No. 9.
Fase de Preparación.
Antes de iniciar cada período anual, el gobierno debe elaborar el presupuesto de
ingresos y gastos que regirá dicho período, y que permitirá ejecutar los gastos
necesarios.
Análoga a la fase de formulación en el proceso de planificación, el ciclo
presupuestario se inicia con la fase de preparación. En ésta fase se calculan los
niveles de gasto público que serán necesarios para satisfacer las necesidades
seleccionadas como prioritarias para el período, y se estiman las fuentes y montos de
los ingresos que permitirán el financiamiento de los primeros.
La fase de preparación del presupuesto le corresponde al Poder Ejecutivo, a todos
sus ministerios y dependencias. El resultado final de la preparación es el Proyecto de
Ley de Presupuesto que será presentada ante el Poder Legislativo para su revisión,
discusión y aprobación.
Para concluir el proyecto de ley mencionado, los órganos de la Administración
Pública intervienen en su elaboración en diferentes etapas (Laya, 1989: 268):
a) Etapa estimativa: cada dependencia pública estima sus necesidades
presupuestarias para el próximo período, así como sus ingresos, partiendo de los
231
planes que han desarrollado en el marco de la planificación del gobierno nacional; este
conjunto de estimaciones es entregado al ministerio correspondiente, donde se integran
en un presupuesto conjunto de cada ministerio. Igual proceso realizan los entes
descentralizados, como los establecimientos públicos, estados y municipios.
Cada organismo suele estimar sus niveles de gasto, ya que en muchos casos no
existe generación de ingresos propios. Por esto, el Ministerio de Finanzas se encarga
de identificar los parámetros que permitirán llegar a una estimación aproximada de lo
que serán los ingresos a percibir por el Tesoro Nacional en el período; entre los
parámetros considerados pueden mencionarse: lineamientos de la política económica
gubernamental, crecimiento de la actividad económica (del Producto Interno Bruto –
PIB), tipo de cambio, precio del petróleo, tasa de inflación, entre los más relevantes.
b) Etapa Coordinadora y Selectiva: tomando como referencia los presupuestos
iniciales de ministerios y entes descentralizados, la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRE, organismo encargado de la elaboración del presupuesto global) clasifica,
selecciona y coordina las diferentes solicitudes de gastos y estimaciones de ingresos
para redactar la propuesta del proyecto de ley.
El proyecto de ley es revisado, discutido, modificado y aprobado preliminarmente en
Consejo de Ministros, antes de ser enviado al Poder Legislativo.
c) Etapa de Presentación al Poder Legislativo: Una vez aprobado el proyecto del ley
por el Consejo de Ministros, el Ministerio de Finanzas se encarga de entregarlo y
presentarlo al Poder Legislativo (Asamblea Nacional) antes de la fecha límite prevista
en las leyes. A partir de ese momento se inicia la discusión del proyecto presentado en
la Asamblea Nacional, revisando los niveles de gasto y la probabilidad de alcanzar los
montos de ingresos señalados en el proyecto.
Fase de Sanción.
Para que el proyecto presentado se convierta en Ley, y pueda ejecutarse el gasto
público, debe ser sancionado por el Poder Legislativo, una vez discutido su contenido
y verificada la viabilidad de su cumplimiento.
La legislación presupuestaria también indica una fecha límite para que este proyecto
de ley sea aprobado en el poder legislativo, y posteriormente promulgado por la
Presidencia de la República y publicado en la Gaceta Oficial.
232
Si esta aprobación no se logra antes de la fecha prevista, el presupuesto en
cuestión será objeto de una reconducción, es decir, se aprueba un presupuesto con
las mismas características del aprobado en el año anterior, con las modificaciones que
se indican en la legislación correspondiente.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA No. 9.2: investigue lo siguiente:
¿A cuánto asciende el presupuesto público del Estado venezolano según la ley de
presupuesto del año 2009__?
¿Cuál es el monto del presupuesto solicitado en el proyecto de ley de presupuesto
correspondiente al año _2010__?
Al respecto puede consultar en Internet los sitios oficiales:
Asamblea Nacional: http://www.asambleanacional.gob.ve/
Oficina Nacional de Presupuesto: http://www.onapre.gob.ve/
Ejecución.
El nuevo presupuesto (aprobado o reconducido) entra en vigencia a partir del 1º
de enero del período correspondiente. Cada dependencia pública a su vez, ha
distribuido sus asignaciones presupuestarias, y en caso de no generar ingresos
suficientes, recibirá los aportes del Tesoro Público que se han presupuestado a lo largo
del año (porciones conocidas como dozavos, veinticuatroavos, dependiendo de su
entrega mensual o quincenal).
Es necesario recordar que solo pueden ejecutarse gastos que se encuentren
autorizados en las respectivas leyes presupuestarias (leyes, ordenanzas o resoluciones,
según sea el caso, ya sea nacional, estadal, municipal, o por organismo público).
Control: administrativo, legislativo y judicial. La Contraloría General de la
República.
Resulta lógico suponer que la ejecución del gasto público debe ser controlada y
supervisada para garantizar que se realice de acuerdo a lo previsto.
En primer lugar, al poder legislativo le corresponde vigilar el correcto cumplimiento
de las disposiciones del presupuesto aprobado (o de los créditos adicionales
autorizados); es lo que se conoce con el nombre de control legislativo.
El control administrativo lo ejercen las mismas dependencias ejecutoras del
presupuesto (principalmente el poder ejecutivo), para administrar correctamente el
233
dinero asignado a sus actividades; también se conoce con el nombre de control
interno1. Este control administrativo se realiza en tres momentos: (1) antes de ejecutar
el gasto (control preventivo o previo), para verificar que la actividad a realizar está
prevista en el presupuesto, dispone de fondos y será ejecutada en forma eficiente
(licitaciones); (2) en el momento de la ejecución de actividades u operaciones (control
simultáneo), para verificar el desarrollo de las mismas; y (3) el control posterior,
relativo a la verificación de que las acciones ejecutadas han estado ajustadas a lo
previsto en el presupuesto y las leyes.
El control judicial o jurisdiccional, como su nombre lo indica, le corresponde al
Sistema Judicial, cuando se detecten irregularidades que requieran la intervención de
los órganos judiciales.
En materia de control presupuestario es necesario hacer referencia a la importancia
de las Contralorías, ya sea a nivel nacional, estadal, municipal y hasta institucional. En
el caso de la República, las funciones de la Contraloría General de la República
pueden estudiarse en la ley correspondiente; la misma ley regula el Sistema Nacional
de Control Fiscal 2, sistema que viene a coordinar los esfuerzos de los diferentes
órganos contralores del Estado venezolano de acuerdo con lo establecido por la
mencionada ley.
1 Con respecto al control interno véase la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001), en el Título II, Capítulo III. 2 Véase en la misma ley los Títulos I y II.
234
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIÓN PARA EL OBJETIVO No. 9
Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda
cada uno de los siguientes planteamientos:
Entre las cuatro (4) alternativas que se le presentan como respuesta a cada
pregunta, seleccione la que usted considere como correcta (trate de razonar su
respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa “Ninguna de las anteriores”,
escriba la respuesta correcta en la línea.
1. El principio de la planificación que señala la necesidad de que los planes estén
integrados entre sí y formen un todo orgánico y compatible, se denomina:
Principio de la racionalidad. Principio de la inherencia. Principio de la continuidad. Ninguna de las anteriores _______.
2. La etapa del ciclo presupuestario venezolano donde se aprueba definitivamente el
presupuesto a ejecutar, es la siguiente:
Preparación. Ejecución. Sanción. Control.
3. De acuerdo con las leyes venezolanas, el Ministro de Finanzas debe entregar ante
la Asamblea Nacional el proyecto de ley de presupuesto para el año venidero antes
de la siguiente fecha:
31 de marzo. 30 de junio. 30 de noviembre. Ninguna de las anteriores ________.
4. El Poder Legislativo aprueba la reconducción del Presupuesto, si éste no ha sido
sancionado antes de la siguiente fecha:
15 de noviembre. 15 de diciembre. 30 de noviembre. 31 de diciembre.
5. El control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales le
corresponde a:
Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).
Oficina Central de Coordinación Y Planificación (CORDIPLAN).
Contraloría General de la República. Asamblea Nacional.
235
6. De acuerdo con el proyecto de Ley de Presupuesto para el año _______ el monto
del presupuesto para ese año es:
Menor a 25 millones de bolívares. Entre 25 y 50 millones de bolívares. Entre 50 y 75 millones de bolívares Ninguna de las anteriores ________.
IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente este tipo
de preguntas:
Revise nuevamente los contenidos evaluados e intente completar el aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relación a aquellos aspectos que no hayan
quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compañeros de estudio los contenidos del objetivo.
236
CONCLUSIONES.
A partir de la consecución del objetivo planteado por esta investigación,
configurado por el diseño de un entorno virtual de enseñanza aprendizaje, en el marco
del contenido instruccional de la Cátedra Fundamentos de Economía y Finanzas
Públicas, de la Facultad de Ciencias jurídicas y Políticas de LUZ, mediante la
plataforma educativa Moodle, con el soporte técnico SEDLUZ, queda en evidencia un
conjunto de afirmaciones y apreciaciones, como se detallan a continuación.
Los nuevos escenarios de la educación, exigen de los docentes, nuevas
competencias y la adecuación de las tradicionales a las exigencias de la educación del
siglo XXI. Donde el docente, estimula la resolución de problemas y la construcción
colectiva de conocimiento, enmarcado en el diseño e implementación de programas de
enseñanza y aprendizaje, mediados por la tecnología de información y comunicación
(TICs), como estrategia de enseñanza aprendizaje proclive a alcanzar el objetivo
fundamental del nuevo paradigma de la educación, esto es, nuevas formas de
atención, manejo de nuevos lenguajes, creación de nuevos espacios dónde se requiere
que el alumno tenga autonomía e independencia, para que todos los participantes
puedan administrar su tiempo, y en definitiva asumir el nuevo paradigma de la
enseñanza: Aprendizaje Activo y Significativo.
Siendo así, es a partir de la instrumentalización de los entornos virtuales de
aprendizaje (EVA), tanto en el modelo de educación presencial, como a distancia, o en
los mixtos, como se catapultará ese salto del docente hacia los nuevos horizontes del
proceso enseñanza aprendizaje; pues permite superar una de las limitaciones
esenciales que presentan los modelos de educación tradicional; esto es la dificultad de
establecer una comunicación continua y directa entre los alumnos participantes y de
éstos con los docentes facilitadores, y entre los pares entre sí, de allí la necesidad de
evolucionar hacia un modelo integrador centrado en el aprendizaje y que aprovecha al
máximo las posibilidades de interacción y comunicación de las TICs.
Este concepto de aprendizaje activo, queda en evidencia en una recomendación
formulada por la UNESCO; quien siguiendo en el marco de sus objetivos estratégicos,
dirigidos a mejorar la calidad de la educación por medio de la diversificación de
contenidos y métodos, devela la nueva frontera de la enseñanza, marcada por
237
profundos cambios; dirigidos a propender el aprendizaje significativo de los estudiantes;
contenido en su guía de planificación titulada “Las tecnologías de la información y la
comunicación en la formación docente” y que de seguidas se lee textualmente:
«Con el advenimiento de las nuevas tecnologías, el énfasis de la profesión docente está cambiando desde un enfoque centrado en el profesor y basado en clases magistrales, hacia una formación centrada principalmente en el alumno dentro de un entorno interactivo de aprendizaje » (UNESCO, 2004:17).
De donde se desprende la impostergable necesidad; de incorporar en el diseño
de programas de enseñanza y aprendizaje, la implementación de las TICs, como
estrategia proclive a alcanzar el objetivo fundamental del nuevo paradigma de la
educación, esto es impartir contenidos dirigidos a enseñar a «saber hacer», facilitando
la incorporación del egresado en forma inmediata a equipos de trabajo en el mercado
laboral, vale decir, en su entorno social.
Es así, como según esta corriente del pensamiento científico, se está ante la
presencia de un cambio de paradigma en la educación donde el aprovechamiento
pedagógico de las nuevas tecnologías demanda nuevas formas de atención, manejo de
nuevos lenguajes, creación de nuevos espacios y se requiere que el alumno tenga
autonomía e independencia, propendiendo a estimular la participación activa de los
estudiantes, por cuanto facilita el manejo y procesamiento de la información cambiante
contenida en el diseño instruccional de la cátedra, y al mismo tiempo, permite la
multiplicación de la matrícula de estudiantes con el menor número de docentes, así
como también, que los participantes puedan administrar su tiempo.
Siendo así, las bondades y oportunidades que detentan los EVA, hacen eco en la
transformación del proceso enseñanza aprendizaje a nivel universitario, por tanto, al
diseñar y ejecutar entornos virtuales los docentes universitarios del modelo tradicional,
están dando paso a la instauración del nuevo paradigma de enseñanza aprendizaje,
donde la preocupación no es la información sino lo que los participantes pueden “hacer”
con ella (Escontrela Mao, 2008).
238
Este modelo de enseñanza aprendizaje, que parte de la instrumentalización de
recursos hipermedia, da lugar a la configuración de nuevos espacios de comunicación
del aprendizaje colaborativo o cooperativo. Pues como queda en evidencia, este tipo de
aprendizaje se erige sobre varios supuestos: a) las personas aprenden mejor mediante
la experimentación activa y la discusión reflexiva, b) hay que abandonar la idea del
profesor "dueño de saberes" y concebir su papel como facilitador de aprendizajes, c) el
conocimiento es un constructo social desarrollado en oportunidades de cooperación, d)
en la era de la información los estudiantes deben desarrollar la capacidad de aprender
en forma permanente, potenciando destrezas metacognitivas como aprender a
aprender (Cabero Almenara, 2000).
De allí la importancia, de innovar con la implementación de este innovador
recurso (EVA), que le permite a los docentes incentivar la interactuación con sus
alumnos, por medio de herramientas TIC`s; que con un diseño e implementación
monitoreado por los técnicos Instruccionales hipermedia, atrape esa sensación de
desanimo y desatención de las nuevas generaciones, y las convierta en oportunidades
para el aprendizaje activo y significativo.
Al aplicar este modelo, se solaparían los efectos perniciosos de un espacio
hipermedia, sumido en un tecno-logocentrismo en detrimento de los contenidos
Instruccionales de enseñanza y de la interactuación docente alumno, lo que constituye
un vicio, que genera, entre otros efectos perversos, el reciclaje y la atomización de
contenidos, recayendo en la escasa interactividad que caracteriza al modelo tradicional
de enseñanza y la baja interacción de los participantes con los facilitadores y con los
demás participantes (Escontrela Mao, 2008), obstáculos que hay que superar, en aras
de alcanzar una educación a distancia, presencial o mixta, mediada por las TIC con
calidad.
Por tanto, insertar este nuevo paradigma educativo, involucra la instauración de
un modelo de aprendizaje que permite desarrollar competencias en los docentes y en
los alumnos participantes, a partir del uso de los entornos virtuales, en prefecta
correspondencia con las herramientas de información y comunicación en formato
239
hipermedia, acorde con las necesidades social, económico y tecnológico que demanda
el entorno social, se logrará producir el efecto esperado, el cual se concibe como
aprendizaje activo y significativo.
Este modelo, puede ser de mucha utilidad en la Universidad del Zulia, pues es
un hecho notorio el dilema financiero que empaña la función académica, por tanto esta
crisis financiera puede convertirse en oportunidades, tanto para las autoridades como
para los docentes que preocupados por el desanimo y desatención de la nueva
generación de estudiantes, se han dedicado a realizar trabajos de investigación como el
presente, en procura de generar espacios de interactuación, que dinamicen el proceso
de enseñanza aprendizaje y estimule la participación protagónica de los estudiantes.
Realidad ésta, a la que no escapa la Facultad de Ciencias Jurídicas, y
específicamente el departamento de Economía y Finanzas, que en virtud, de la
disminución de personal docente de planta, ha tenido que recurrir a sistemas que
permiten administrar un número mayor de matrícula de estudiantes, con el menor costo
de oportunidad. Es el caso, del sistema semipresencial de Estudios Universitarios
Supervisados (EUS), mediante el cual, se administra una matrícula de cuatrocientos
alumnos aproximadamente, en cada régimen anual, con solo dos profesores de planta.
Ahora bien, también se puede afirmar que el ensayo de modelo educativo a
distancia, denominado Estudios Universitarios Supervisados (EUS) de La Universidad
del Zulia, creado en 1977, hoy se encuentra desfasado de la realidad imperante en las
universidades modernas, pues fue un modelo que respondía a las necesidades
sociopolítico imperantes del momento, por lo que se recomienda, aplicar un proceso de
reingeniería, que permita adaptar la Coordinación de Estudios Universitarios de la
Escuela de Derecho, en un moderno Centro de diseño, planificación y
administración de Entornos Virtuales de Aprendizaje, que responda a las
necesidades imperantes de la denominada era de la información y las
telecomunicaciones, y permita colocar a la Escuela de Derecho y a la Facultad de
ciencias jurídicas a la par con las casas de estudios de prestigio y renombre, tanto a
240
nivel nacional como con el resto de la comunidad internacional.
En consecuencia, en virtud del estudio realizado, se ha detectado la necesidad
impostergable de aplicar espacios hipermedia (EVA) proclives a superar el cambio
paradigmático de la enseñanza en la actualidad, lo que será posible mediante el diseño
de Entornos Virtuales de Aprendizaje implementados en los diseños curriculares de las
cátedras, que presentan serios problemas con la matricula de estudiantes que
administra y el número de docentes con que cuenta como personal de planta, para lo
cual se recomienda la creación de un centro de interconexión de entornos virtuales en
la Facultad, que en consenso administre el diseño planificación y gestión de los EVA, de
manera que la suma de escasos recursos resulte en la maximización del mayor número
de resultados posible.
Para ello, sirva este estudio como fuente de información a las autoridades
competentes, de manera que se aboquen al diseño e implementación espacios donde
se pueda acceder a las herramientas provistas por la tecnología de punta, que permitan
subsanar estas deficiencias, pues las tecnologías de la información y la comunicación
han revolucionado la enseñanza a nivel universitario, hasta el punto de convertirse en
una poderosa herramienta que sirve como base para la creación de espacios
digitalizados (entornos virtuales) que potencian facilidades para el aprendizaje, y solo
resta que nosotros hagamos lo que corresponde.
241
Recomendaciones.
En el entendido que los nuevos escenarios de la educación, exigen de los
docentes, nuevas competencias y la adecuación de las tradicionales a las exigencias de
la educación del siglo XXI, acorde con el nuevo paradigma de la enseñanza:
Aprendizaje Activo y Significativo, es por lo que se recomienda:
1. Transformar a EUS Derecho en SEDLUZ Ciencias Jurídicas, con instalaciones
acordes con la necesidades de los docentes y participantes.
2. Incorporar en la Facultad de Ciencias Jurídicas, un moderno centro de diseño,
planificación y administración de entornos virtuales de aprendizajes, con personal
profesional especializado en la enseñanza aprendizaje mediado por la tecnología
educativa.
3. Por tanto, le corresponde a las autoridades competentes, insertarse en esta
autopista de la información que lleva un solo rumbo específico, esto es, la instauración
del nuevo paradigma de enseñanza aprendizaje, entendido como:
“Espacios de comunicación en formatos hipermedia, generan aprendizajes activos y significativos, pues en la era de la tecnología los estudiantes deben desarrollar la capacidad de aprender en forma permanente, potenciando destrezas metacognitivas que les permitan aprender a aprender”(Cabero, Almenara, 2000).
GLOSARIO.
Asíncrono: Proceso susceptible de desarrollarse con independencia, también puede
entenderse como falta de coincidencia, y es contrario a simultaneidad.
Bitácoras o weblog: Son definidas como un listado de sitios acerca de un tema o
temas relacionados, donde los usuarios escriben o comentan añadiendo nuevos sitios,
nuevos artículos y nuevas referencias; es una herramienta que permite a una persona,
a un grupo o a una organización expresar sus ideas de forma inmediata y cronológica a
través del envío de artículos que van quedando registrados en una página ad-hoc
(Rosabel Roig Vila, 2007).
B-learning: Es un modelo de enseñanza aprendizaje, que utiliza herramientas de las
nuevas tecnología de la comunicación e información, conocidas por las siglas TIC`s, en
un formato media o multimedia (hipermedia), propios de la formación a distancia
basados en Internet (es decir, en línea) conjuntamente con la asistencia presencial,
pero también puede referirse a la combinación de las tecnologías de la comunicación y
la información con materiales de enseñanza más tradicionales del modelo educativo a
distancia.
Comunicación: Es la interacción entre personas en la que los significados sobre el
mundo exterior y las personas mismas se comparten a través de mensajes. El Modo de
Comunicación es equivalente al concepto de Educación en Línea como un sistema que
se caracteriza por la mediación de las computadoras, las comunicaciones de muchos a
muchos con alto grado de interactividad.
Educación virtual: es una oportunidad y forma de aprendizaje que se acomoda al
tiempo y necesidad del estudiante. La educación virtual facilita el manejo de la
información y de los contenidos del tema que se quiere tratar y está mediada por la
tecnologías de la información y la comunicación -las TIC- que proporcionan
herramientas de aprendizaje más estimulantes y motivadoras que las tradicionales.
Entornos Virtuales de Aprendizaje (EVA): es un instrumento de enseñanza
aprendizaje, constituido por materiales didácticos (contenidos Instruccionales) en
formato digital, que sirve para que profesores y alumnos interaccionen en el proceso
educativo, facilitando el autoaprendizaje a través del suministro de información
actualizada y de actividades y recursos hipermedia, acorde con las necesidades reales
del entorno, soportado tecnológicamente, bajo un marco organizacional y de
interactividad cognitiva, que puede utilizarse tanto en la educación a distancia,
presencial como mixta.
Foro de discusión: Lapadat (2000) los define como una compilación o registro
cronológico de mensajes escritos compuestos por los participantes del curso, junto con
la capacidad de agregar mensajes nuevos en una base dinámica. La característica de
almacenamiento y la posibilidad de búsqueda flexible permiten que las contribuciones
de los participantes tengan una interactividad y una continuidad que tienen la forma de
conversación, sin estar obligados por el tiempo real.
Hipermedial: Concepto, introducido en la década de los setenta, por el profesor Ted
Nelson, según el cual, con la noción de media, se designa al conjunto de métodos o
procedimientos para escribir, diseñar o componer contenidos que tengan texto, video,
audio, mapas u otros medios, y que además tenga la posibilidad de interactuar con los
usuarios. Y al estar aliado, al uso de múltiples espacios simultánea o secuencialmente,
hace que las medias se llame hiper-media.
Interacción: Que significa la posibilidad de alguien para ejercer la influencia mutua y
recíproca con un objeto o persona. Generalmente, la interacción humana se basa en la
comunicación o intercambio de significados mediante mensajes. Los componentes:
dialogo, alterabilidad y riqueza de estrategias que puedan ser asociadas al uso del
nuevo enfoque multimedia; al combinarse estos elementos se puede decir que la
comunicación interactiva en el área de la educación ocurre cuando se permite al
estudiante entablar un diálogo con la computadora, en el cual puede ejercer un alto
grado de control y recibir estímulos en formatos de múltiples medios.
Juegos de estrategia: exigen administrar unos recursos escasos (tiempo, dinero,
"vidas", armas...) prever los comportamientos de los rivales y trazar estrategias de
actuación para lograr unos objetivos. Quizá los mayores peligros de estos juegos sean
de carácter moral, por los contravalores que muchas veces asumen y promueven.
Logocentrismo: convierte el modelo de enseñanza en un proceso centrado en el
docente, o incluso en los propios contenidos como sistema de autoaprendizaje
autónomo, limitándose en muchos casos el uso del espacio virtual a la realización y
envío de actividades y correcciones alumno-profesor o alumno-plataforma. (Dorado y
Rodríguez, 2004).
Multimedia: es la fusión de al menos dos de los soportes de la comunicación (texto,
voz, sonido, imagen, fotografía, animación gráfica y video), a lo cual se le suma la
capacidad de no ser un medio pasivo sino interactivo, logrando una experiencia
completa para el usuario, dónde interactúa con el sistema sintiéndose participante de la
experiencia y no un simple espectador.
Moodle: Modular Object-Oriented Dynamic Learning Environment), que en español es
Entorno de Aprendizaje Dinámico Modular, Orientado a Objetos. Es una herramienta
tic‟s; creada por un australiano llamado Martín Dougiamas. Básicamente, consiste en un
programa de software libre, que permite gestionar una asignatura con sus contenidos
instruccionales, actividades de evaluación y al mismo tiempo permite hacer un
seguimiento del trabajo de los alumnos fuera de las horas de clase.
Navegadores del conocimiento: Aplicación que sirve para acceder a la WWW (todas
las páginas web) y "navegar" por ella a través de los enlaces.
Generalmente estos programas no sólo traen la utilidad de navegar por la WWW, sino
que pueden también administrar correo, grupos de noticias, ingresar al servicio de FTP,
etc.
Online: En telecomunicaciones, on-line (en línea) se utiliza para designar a una
computadora que está contactada al sistema, está operativa, está encendida o accede
a internet. Estado de un usuario cuando está conectado a internet.
Redes sociales: Se pueden definir las redes sociales como espacios que nos ponen en
contacto con otras personas y organizaciones. En el ámbito de las ciencias sociales,
una red social es una estructura social, compuestas por un grupo de personas
relacionadas entre sí, ya sea por amistad, parentesco, intereses comunes o que
comparten conocimientos.
Simuladores: es el proceso de diseñar un modelo de un sistema real y llevar a término
experiencias con él, con la finalidad de comprender el comportamiento del sistema o
evaluar nuevas estrategias -dentro de los límites impuestos por un cierto criterio o un
conjunto de ellos - para el funcionamiento del sistema.
Sincronía: proviene de la etimología griega syn, "conjuntamente, a la vez", y de la
mitología griega, Chronos o Khronos (en griego Χρόνος), "tiempo". En latín Chronus. Se
entiende como un término que se refiere a coincidencia en el tiempo o simultaneidad de
hechos o fenómenos.
Sociedad del conocimiento: Para la UNESCO el concepto pluralista de sociedades
del conocimiento va más allá de la sociedad de la información ya que apunta a
transformaciones sociales, culturales y económicas en apoyo al desarrollo sustentable.
Los pilares de las sociedades del conocimiento son el acceso a la información para
todos, la libertad de expresión y la diversidad lingüística.
Software educativo: Es cualquier material educativo computarizado diseñado para ser
utilizado en procesos de enseñanza y aprendizaje. De acuerdo a como se articula con
el aprendizaje y nivel cognitivo desarrollado, estos programas educativos y los
programas didácticos son sinónimos, se utilizan para designar genéricamente los
programas para ordenadores creados con la finalidad específica de ser utilizados como
medio didáctico, es decir, para facilitar los procesos de enseñanza y de aprendizaje.
Tele educación interactiva: educación a distancia a través de la plataforma que
provee el internet.
Tecnocentrismo: involucra, marginalizar los diseños y planificaciones Instruccionales,
pues se considera a los medios tecnológicos como un fin en si mismos, quedando el
diseño educativo subordinado a la tecnología.
Tecnología de la Información y Comunicación: Las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC, TICs o bien NTIC para Nuevas Tecnologías de la Información y de
la Comunicación o IT para «Information Technology») agrupan los elementos y las
técnicas utilizadas en el tratamiento y la transmisión de las informaciones,
principalmente de informática, internet y telecomunicaciones.
Videoconferencia: es la comunicación simultánea bidireccional de audio y vídeo,
permitiendo mantener reuniones con grupos de personas situadas en lugares alejados
entre sí. Adicionalmente, pueden ofrecerse facilidades telemáticas o de otro tipo como
el intercambio de gráficos, imágenes fijas, transmisión de ficheros desde el ordenador,
etc.
Url: es una dirección de Internet, pero sucede que el término engloba otras cuestiones.
Las siglas vienen de Uniform Resource Locator (en español: "Localizador Uniforme de
Recursos"), se presenta como una secuencia de caracteres bajo una forma estándar
para darle nombre a determinados recursos en una red. En Internet estos recursos
pueden ser imágenes, documentos de texto, hypertexto, portales Web, sitios FTP,
archivos de audio, etc.
Wiki: del hawaiano wiki, „rápido‟ es un sitio web cuyas páginas pueden ser editadas por
múltiples voluntarios a través del navegador web. Los usuarios pueden crear, modificar
o borrar un mismo texto que comparten. Los textos o «páginas wiki» tienen títulos
únicos. Si se escribe el título de una «página wiki» en algún lugar del wiki entre dobles
corchetes esta palabra se convierte en un «enlace web» a la página wiki.
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