Eduardo Shallcrass Navalón

CRECIMIENTO URBANO,

PLANEAMIENTO URBANÍSTICO Y

ORDENACIÓN TERRITORIAL:

CAMARGO, 1956-2000.

RESUMEN: En la comunicación se analiza el papel del planeamiento urbanístico en el contexto de un municipio rural sometido a transformaciones de origen urbano. Así, se observa que los sucesivos planes han impulsado la descentralización y el crecimiento urbano, concluyendo que han actuado más como factor de transformación que como factor de control y ordenación territorial. Finalmente, se ponen de manifiesto los problemas causados por la ausencia de políticas e instrumentos de ordenación del territorio a escala supramunicipal. ABSTRACT: In this paper, we analyse the role played by urban planning in the context of a rural municipal area subjected to changes of urban origin. Thereby, the consecutive plans have promoted descentralisation and urban growth, concluding that those plans have acted more as a transformation agents than as control and regional planning tools. Finally, we describe the problems caused by the lack of policies and regional planning tools on a supramunicipal scale.

Uno de los procesos territoriales más interesantes que se han desencadenado en la

España del último medio siglo ha sido el de difusión urbana sobre los espacios rurales,

que experimentan evidentes cambios económicos, sociales y espaciales. Son variados y

complejos los factores que intervienen en este proceso: por una parte, los problemas

inherentes a la ciudad consolidada (la escasez de suelo y su elevado precio, la

congestión de las urbes,…) actúan como factores de expulsión. A estos se añaden los

atractivos propios de los espacios rurales, donde la abundancia y el menor precio del

suelo favorecen un uso más extensivo del mismo, al tiempo que son menores las

exigencias administrativas para aprobar las nuevas localizaciones. Por último, otros

factores como el desarrollo y modernización de infraestructuras, la generalización de

los medios de transporte privados y el desarrollo de nuevos hábitos de vida resultan

decisivos en la cristalización de este tipo de cambios.

Ante estos hechos, nuestro objetivo es analizar el papel real del planeamiento

urbanístico: ¿ha servido para controlar los procesos de urbanización y encauzar los

cambios? ¿tiene los instrumentos para garantizar el equilibrio territorial? Partimos para

ello de la hipótesis de que el planeamiento es un importante factor de transformación

espacial con escaso papel en la ordenación territorial.

Para responder a las cuestiones planteadas hemos estudiado con detalle el caso de

Camargo, municipio integrante de la comarca de la Bahía de Santander y principal

receptor del crecimiento urbano de la capital de Cantabria1. La zona de estudio forma

parte de un área que, en general, está sometida a procesos de cambio producidos o

desarrollados sin políticas ni instrumentos de ordenación territorial de escala intermedia

que aglutinen toda la comarca, por lo que con frecuencia se suscitan contradicciones en

la gestión del territorio y situaciones de competencia entre municipios.

I. Evolución del planeamiento urbanístico: descentralización y expansión urbana.

Los instrumentos para la ordenación de los usos del suelo en el municipio de Camargo

se han limitado hasta la fecha a los documentos de carácter urbanístico. En 1955 fue

aprobado un ambicioso Plan General de ámbito comarcal; veinte años más tarde su

revisión dio origen a una nueva herramienta de gestión supramunicipal que se

1 Para llevar a cabo este trabajo hemos recurrido como fuentes principales a los documentos de planeamiento urbanístico que se refieren a Camargo, así como a la fotografía aérea y cartografía complementaria que nos ha permitido constatar la evolución del crecimiento urbano, y también a los antecedentes bibliográficos relativos a esta temática. Desde el punto de vista metodológico hemos partido del estudio del planeamiento urbano y su evolución para después determinar su papel en las transformaciones territoriales y descubrir los principales problemas existentes.

denominó “Plan Bahía”, si bien apenas una pequeña parte del mismo resultó

definitivamente aprobada.

Tras este último intento de actuación comarcal llegó la etapa de los Planes Generales de

Ordenación Urbana restringidos al ámbito territorial de cada municipio, sucediéndose

en Camargo dos diferentes que fueron aprobados en 1987 y 1996. Sin menosprecio del

trascendental papel que todos estos instrumentos han jugado, se perciben en ellos

dificultades inherentes en primer lugar a su propia naturaleza, como la restricción al

ámbito urbanístico, y en segundo lugar a su aplicación en un espacio que no es urbano.

Todo esto provoca, por tanto, expectativas que incitan a la urbanización del espacio.

En efecto, los criterios urbanos han sido la base de estos instrumentos. El Plan

Comarcal de 1955, a pesar de su esfuerzo por ordenar e integrar un ámbito a escala

supramunicipal, no persigue sin embargo la coherencia y el equilibrio del territorio,

sino que trata de poner al servicio de la ciudad de Santander el espacio de su entorno.

Así, se prescribe una intensa zonificación basada únicamente en criterios económicos y

ajena a lógica territorial y social; se facilita la concentración en Camargo de usos poco

atractivos para la capital aunque necesarios para el progreso de la comarca, como la

industria pesada y las grandes infraestructuras para el transporte. Paralelamente, se

propugna la formación de un espacio urbano totalmente artificial cuyo único objetivo

es solucionar el problema del alojamiento de la clase trabajadora, pero no se consideran

otras necesidades como las de equipamientos y espacios libres. Este Plan Comarcal y la

lógica económica que lo rige imponen, en definitiva, un nuevo modelo territorial

caracterizado por introducir un enorme dualismo en el seno del municipio estudiado

mediante la agregación de morfologías y usos plenamente urbanos sobre un territorio

eminentemente rural.

Los siguientes planes, también de carácter urbanístico, se ven obligados a asumir el

modelo impuesto y, aunque recogen importantes acciones para mejorar las dotaciones y

la calidad de la edificación, abogan claramente por apoyar los procesos de

urbanización. Cada nuevo documento se ocupa de incrementar los límites de la

expansión urbana marcados por el anterior. De este modo, mediante el Plan General de

1987 se termina el proceso de consolidación y compactación del espacio urbano

definido en 1955 y se favorece también su expansión en el entorno; posteriormente, el

Plan de 1996 recoge el testigo favoreciendo el crecimiento urbano a escala municipal,

ya que induce a la extensión del espacio edificado por todo el término de Camargo.

En cualquier caso, se observa el significativo cambio derivado de la autonomía

municipal en la gestión del suelo, que acaba con la subordinación de Camargo a

Santander propiciada en los documentos anteriores; ahora el ayuntamiento tiene la

capacidad de elegir el modelo territorial del municipio, aunque, dadas las ventajas

económicas que ello supone, los planes siguen optando por acoger e impulsar el

crecimiento urbano, sin adaptarse a la doble realidad rural-urbana del municipio.

II. El planeamiento urbanístico como factor de transformación territorial

El análisis del planeamiento urbanístico de los municipios próximos a las ciudades

permite ir comprobando la hipótesis inicial, es decir, su papel como factor de

transformación y su escasa influencia en la ordenación del territorio. Se observa por

tanto que, en los espacios rurales sometidos al desbordamiento de las ciudades, el

planeamiento urbanístico es más un factor de transformación que un factor de

ordenación territorial. De hecho, en los planes no se propone la reorganización de los

usos existentes, sino que se canaliza la localización de las actividades residenciales,

industriales y terciarias atraídas por las ventajas de este tipo de espacios. Se genera así

un fuerte dinamismo provocado por un conjunto de cambios económicos, sociales y

espaciales que rompen el tradicional modelo territorial.

En una segunda etapa, como consecuencia de las expectativas y los conflictos

generados por la ausencia de una política regional en materia de ordenación del

territorio, los usos tradicionales se encuentran ante el factor de distorsión que supone la

aparición de usos nuevos que compiten con ellos por el suelo y que lo hacen, además,

en una lucha desigual. El planeamiento favorece de este modo la reducción del suelo

agrario y, allí donde no afecta directamente, lo hace de manera indirecta al crear

expectativas que van ocasionando una profunda reestructuración de las actividades

primarias. Mientras tanto, la expansión de los usos residenciales, industriales y

terciarios se produce con gran celeridad. Estas son las consecuencias de llevar a cabo la

práctica urbanística sin adaptarse a la realidad territorial.

III. Problemática urbanística y ordenación territorial: realidad y equilibrio.

En este sentido, se aprecia de manera neta la ausencia de otras políticas e instrumentos

de ordenación territorial. No se ha definido un modelo territorial de futuro que integre

cada ámbito espacial en las escalas superiores, no existe un tratamiento integral de los

recursos naturales y espacios protegidos, apenas hay criterios para la utilización del

suelo no urbanizable, lo que favorece la progresiva ocupación del mismo por los usos

residenciales. En definitiva, el desarrollo exclusivo del planeamiento urbanístico

impide alcanzar el necesario equilibrio territorial, puesto que se trata de uno de los

principales objetivos de la ordenación del territorio2.

En conclusión, se observan tres problemas fundamentales. En primer lugar, la ausencia

de políticas e instrumentos de gestión de ámbito comarcal y regional; en segundo lugar,

las dificultades del planeamiento urbanístico para controlar por sí solo los procesos de

crecimiento urbano y, por último, la trascendencia que dicho planeamiento adquiere

como inductor del crecimiento urbano. Como ya hemos apuntado, es probable que los

criterios económicos basados en extraer del territorio los máximos beneficios

inmediatos sean los principales responsables de los problemas descritos, por lo que

sería oportuno replantearse la situación y fomentar una ordenación integral del

territorio que asegure la coherencia y el equilibrio espacial. Las soluciones tendrían

que apoyarse en el desarrollo de actuaciones en materia de ordenación territorial que

garanticen la creación de un modelo equilibrado y adaptado a la compleja realidad

económica, social y espacial, al tiempo que permitan la imprescindible coordinación

supramunicipal.

* Bibliografía: GÓMEZ PORTILLA, P; UREÑA FRANCÉS, J.M. “Procesos de estructuración territorial en

torno a la Bahía de Santander”. Ciudad y Territorio, 1984; pp. 9-22.

GONZÁLEZ PÉREZ, F.J. “Planeamiento urbanístico en el medio rural”. Ponencia presentada

en el congreso Ciudad y territorio en Castilla y León, retos para el nuevo siglo. Salamanca,

2000.

GONZÁLEZ URRUELA, E. Valladolid: ciudad y territorio. Procesos de articulación

inducidos por el proceso industrial y urbano. Santander, Universidad de Cantabria-

Departamento de Geografía, 1985.

MARTÍN LATORRE, E. Turismo y desarrollo urbano. Santander, 1960-1990. Tesis Doctoral,

1995 (inédita).

TERÁN TROYANO, F. de. “Evolución del planeamiento urbanístico (1846-1996)”. Ciudad y

Territorio. Estudios Territoriales, nº 107-108, 1996; pp. 167- 184.

VEGARA GÓMEZ, A. “Cultura urbana y cultura del territorio. Los retos del urbanismo del

siglo XXI”. Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, nº 95-96, 1993; pp 245-256.

VV. AA. El siglo de los cambios. Cantabria 1898-1998. Santander, Caja Cantabria, 1998.

2 De acuerdo con Martín y Meer, en la Cantabria Urbana "se necesita una gestión coordinada a las distintas escalas a las que se desarrolla (regional, comarcal, municipal y local), y coordinada también para el tratamiento temático de los diversos aspectos". MEER LECHA-MARZO, A; MARTÍN LATORRE, E. "La Cantabria Urbana", En: VV. AA. El siglo de los cambios. Cantabria 1898-1998. Santander, Caja Cantabria, 1998; pp.343-357.