Generalitat de Catalunya El Clip · LOFCA és només un dels possibles.3 Es considera que la Constitució ha establert un m a r c obert de finançament establint uns principis que

La jurisprudència del TribunalConstitucional en matèria de

finançament autonòmic

7

El Clip

INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS

Generalitat de Catalunya

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800 - fax 933429801www.gencat.es/iea

Edició: juny 2000

Dipòsit legal: B.29062-2000Impressió: Sprint Copy

El marge d’opció legislativa del model de finançament

L’anàlisi de la jurisprudència constitucional que es fa en aquest Clip posa en relleu la diferent maneraque el Tribunal Constitucional ha abordat fins ara les decisions relatives al model de finançament deles que afecten l’autonomia de despesa. Aquesta diferència es troba, essencialment, en l’importantmarge d’opció legislativa que es reconeix en el primer cas, amb la consegüent limitació del controljurídic. Tanmateix, tot i la major flexibilitat que presenta el nostre marc constitucional i estatutari enrelació amb altres països, sembla clar que aquest marge no pot ser absolut. La necessitat que el mo-del asseguri efectivament un equilibri econòmic adequat i just entre comunitats autònomes (art. 138CE) no és una declaració programàtica, sinó una exigència constitucional.

El director de l'IEA

Sumari

1. El model obert de finançament autonòmic2. La jurisprudència constitucional en matèria de finançament en contrast amb la doctri-

na de la despesa2.1 La doctrina sobre la despesa2.2 Els ingressos de l’Estat i la interpretació expansiva de l’article 149.1.142.3 La jurisprudència sobre l’ingrés autonòmic en contrast amb les anteriors

3. La possible relació de la jurisprudència en matèria de finançament amb la doctrinaamericana de la deferència

4. Es podria donar aquí un cas semblant a la Sentència del Tribunal Federal de GarantiesConstitucionals d’Alemanya, d’11 de novembre de 1999?

LA JURISPRUDÈNCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL EN MATÈRIA DE

FINANÇAMENT AUTONÒMIC

Treball realitzat per Dolors Feliu i Torrent, responsable de conflictes de competència delGabinet Jurídic de la Generalitat de Catalunya

El Clip nº 7

1. El model obert de finançament autonòmic

La regulació constitucional pel que fa al finançament autonòmic la trobem en els art i-cles 157, 158 i 159 de la Constitució espanyola, sens perjudici que també s’han detenir en compte en aquesta matèria els principis generals de l’organització terr i t o r i-al de l’Estat especialment previstos en els articles 137, 138 i 139 CE, així com laregulació continguda en els estatuts d’autonomia i la Llei orgànica de finançamentde les comunitats autònomes, els quals formen part del bloc de la constitucionalitaten aquesta matèria.

La jurisprudència de l’Alt Tribunal referida a finançament autonòmic ha estat dicta-da fins ara en casos en què s’impugnaven conceptes específics. Així, el Tr i b u n a lConstitucional s’ha pronunciat sobre els instruments legals concrets de la cessió detributs (STC 181/1988), sobre els re c à rrecs en impostos autonòmics (STC150/1990), o sobre els criteris de càlcul del percentatge de participació de lescomunitats autònomes en els ingressos de l’Estat (STC 68/1996, FJ 4). Ta n m a t e i x ,actualment determinades comunitats autònomes tenen plantejada davant el Tr i b u n a lConstitucional la impugnació del sistema de finançament vigent per al quinquenni1 9 9 7 - 2 0 0 11 en la seva globalitat; així doncs, encara que fins ara hem obtingut pro-nunciaments que podien contenir un abast més o menys general, és d’esperar quela resolució dels recursos ara plantejats pro p o rcionarà una doctrina que haurà d’en-trar a analitzar la bondat dels resultats del finançament autonòmic en la seva tota-litat, i resoldrà les grans preguntes del significat del principi de solidaritat i d’equi-libri entre territoris amb relació al sistema de finançament en conjunt i dels meca-nismes de finançament amb relació als seus efectes, més que no pas a la possibili-tat objectiva de la seva determ i n a c i ó .

Tot i això, la jurisprudència constitucional s’ha referit en nombroses ocasions al sis-tema de finançament autonòmic, dictant una doctrina general o de principis.C o n c retament, són especialment significatius els pronunciaments del TC en re l a c i óamb la posició de la LOFCA com a llei estatal reguladora de les competènciesf i n a n c e res previstes a l’article 157.1 CE. Bona part de la jurisprudència es fona-menta en l’anàlisi de preceptes d’aquesta llei orgànica i la seva naturalesa. En te-nim una mostra en el FJ 9 de la STC 68/1996, on es fa referència al paper de laLOFCA respecte a la regulació i evolució de les figures jurídiques encarregades defixar l’estructura i la identitat dels successius models en el sistema de finançamentautonòmic. Entén el TC que la previsió de l’article 157.3 CE, el qual preveu la pos-sibilitat que una llei orgànica reguli les competències financeres de les comunitatsautònomes, no pretén sinó habilitar la intervenció unilateral de l’Estat en aquestàmbit competencial amb la finalitat d’assolir un mínim grau d’homogeneïtat en el sis-tema de finançament autonòmic, arraconant així la dificultat que hauria implicat queaquest sistema quedés exclusivament a la sort del que es decidís en el pro c e d i m e n td’elaboració de cada un dels estatuts d’autonomia. D’acord amb l’anterior, l’art i c l e157.3 no estableix una re s e rva de llei orgànica sobre qualsevol aspecte dels re c u r-sos autonòmics enumerats a l’article 157.1 CE, sinó “senzillament, permet que unallei orgànica –l’actual LOFCA– es pugui inserir en el bloc de la constitucionalitatdelimitador del concret abast de les competències autonòmiques en matèriaf i n a n c e r a ” .

1 Els òrgans legislatius i executius de les comunitats autònomes d’Andalusia, Extremadura, i Castella-la Manxa i elParlament d’Astúries han interposat recursos d’inconstitucionalitat contra la Llei orgànica 3/1996, de 27 de desembre, demodificació parcial de la LOFCA; la Llei 14/1996, de 30 de desembre, de cessió de tributs de l’Estat i de mesures fiscalscomplementàries, i la Llei 12/1996, de 30 de desembre, de pressupostos generals de l’Estat per a 1997. Les comunitatsautònomes d’Extremadura, Andalusia i Castella-la Manxa segueixen impugnant cada any les lleis de pressupostos gene-rals de l’Estat per aquest motiu.

EL CLIP Nº 7. La jurisprudència del Tribunal Constitucional en matèria de finançament autonòmic Pàg. 2

Aquest caràcter connecta molt bé amb la idea també present a la jurisprudència queés necessària en aquest àmbit la concurrència de voluntats entre l’Estat i les comu-nitats autònomes per al disseny final de les normes de finançament. Un exemple pa-radigmàtic d’aquesta premissa el trobem en el cas de la cessió de tributs. Els pro-nunciaments continguts a la Sentència 181/1988 es re f e reixen al precepte estatu-tari que preveu la necessària intervenció de la comunitat autònoma per acordar unp rojecte de llei de cessió de tributs, però el TC acaba fent afirmacions de caràctermés general en el sentit d’establir una relació directa entre l’autonomia financera deles comunitats autònomes amb el que anomena “l’exigència d’assegurar lanecessària coordinació amb la hisenda estatal i la solidaritat de tots els espanyolsque l’article 156.1 de la Constitució imposa”. Fins i tot, i encara un pas més enllà,el Tribunal entén que “la consolidació i el correcte funcionament de l’Estat de lesautonomies depèn en bona mesura de l’estricta subjecció a les fórmules racionals decooperació, consulta, participació, coordinació, concertació o acord previstes en laCE i en els estatuts d’autonomia” (FJ 7).2

A més, l’Alt Tribunal també s’ha pronunciat sobre els límits d’aquesta coord i n a c i ó ,impedint que sigui utilitzada com a fórmula expansiva de control estatal sobre lescomunitats autònomes per actes concrets. La Sentència 179/1987 es va encarre g a rde re c o rdar la relació d’aquest principi de coordinació amb l’existència i pro m u l-gació de la LOFCA en assenyalar que una vegada fixats els instruments específicsde coordinació entre les diferents hisendes no han de ser acceptats altres límits al’autonomia financera que no resultin d’aquesta normativa ni tampoc intro d u i rexigències d’autorització a supòsits no previstos, vetant així la possibilitat d’utilitzaraquest concepte de coordinació de forma contrària a la mateixa autonomiafinancera a la qual ha de serv i r. En el mateix sentit es pronuncia la STC 63/1986,FJ 9.

En aquest context, l’Alt Tribunal entén que el model de finançament previst a laLOFCA és només un dels possibles.3 Es considera que la Constitució ha establert unm a rc obert de finançament establint uns principis que es podran assolir des de lesmés variades hipòtesis combinatòries dels recursos enumerats a l’article 157 CE.4 É sa dir, l’establiment dels instruments efectius del finançament es determinaran fora dela CE, a través de la LOFCA, d’acord amb la seva especial posició en l’ord e n a m e n tjurídic, i de les normes que desenvolupin els diferents recursos, seguint pro c e d i m e n t sen els quals forçosament intervindrà un component de coordinació Estat-comunitats.És el que alguns autors han anomenat model de finançament in fieri, en evolució,reelaboració i adaptació segons les circumstàncies canviants en cada moment.5

2 És cert que en la mateixa Sentència 81 el TC no considera que la Llei de cessió de tributs tingui el caràcter de “llei pac-cionada”, i això pel fet que la coordinació i el consens es donen en la fase del projecte de llei i no en la seva aprovacióparlamentària (FJ 4). Tanmateix, això no desvirtua la contundència dels pronunciaments en relació amb la preceptivitat isignificat de l’existència d’aquest acord entre l’Estat i la comunitat autònoma, fins al punt d’estimar la inconstitucionalitatde la Llei de cessió per no haver respectat el tràmit d’aprovació en comissió mixta.

3 A la STC 68/1996, FJ 10, trobem l’expressió “a la vista del modelo LOFCA–que es uno de los constitucionalmente posi -bles–“.

4 Els mateixos autors del Libro Blanco sobre financiación de las Comunidades Autónomas MONASTERIO ESCUREDO, C.; PÉREZ

GARCÍA, F.; SEVILLA SEGURA, J. V.; SOLÉ VILANOVA, J. van detectar una coincidència total entre l’Estat i les comunitatsautònomes a l’hora d’establir la discussió dels principis i objectius, i una divergència, a vegades absoluta, quan es bai-xava al terreny dels instruments. Així està exposat a Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus pro -blemas, IEF, 1995.

5 SÁNCHEZ PEDROCHE, J. A. ¿Inconstitucionalidad del nuevo modelo de financiación autonómica? Palau 14, maig/agost1997.


2. La jurisprudència constitucional en matèria de finançament en contrast amb la doctrina de la despesa

No podem desconèixer que el sistema de finançament autonòmic s’emmarca en elcontext global de l’Estat de les autonomies. Així, al costat de la jurispru d è n c i aesmentada en matèria d’ingressos autonòmics, el Tribunal també ha tractat en diver-ses sentències altres aspectes relacionats amb l’autonomia financera de les comuni-tats autònomes, com per exemple el poder de despesa estatal, o l’extensió de lacompetència que preveu l’article 149.1.14 sobre hisenda general i deute de l’Estat.El mateix Tribunal Constitucional ha expressat aquesta interacció en la STC68/1996, en la qual la Comunitat Autònoma de les Illes Balears impugnava els pre s-supostos generals de l’Estat posant en dubte la constitucionalitat de molts pre c e p t e s ,e n t re els quals n’hi havien alguns referits a conceptes de finançament autonòmic( p a r à m e t res determinants de la participació autonòmica en ingressos estatals, FCI),i d’altres sobre despesa (procediment general de subvencions). A l’inici de laSentència (FJ 2) el TC fa un resum de la seva doctrina que resulta molt aclaridor: “ L afinanciación autonómica es el gran asunto que subyace en el planteamiento de lasimpugnaciones, y cualquier solución de un problema determinado tiene, o puedet e n e r, repercusión notable en el ámbito competencial correspondiente al Estado y alas Comunidades Autónomas, pues si en un Estado compuesto la acción estatal, engeneral, debe desplegarse teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema deautonomías territoriales (STC 146/1986, FJ 4), esta exigencia es asimismo evidentecuando se trata del ejercicio de la actividad financiera del Estado –ordenación ygestión de los ingresos y gastos públicos– que, naturalmente, habrá de desarrollarsedentro del orden competencial articulado en la Constitución, lo que supone, endefinitiva, la necesidad de compatibilizar el ejercicio coordinado de las competen -cias financieras y las competencias materiales de los entes públicos que integran laorganización territorial del Estado de modo que no se produzca el vaciamiento delámbito competencial –material y financiero– correspondiente a las esferas respecti -vas de soberanía y de autonomía de los entes territoriales” (STC 75/1986, FJ 4).

D’aquesta premissa general el Tribunal n’extreu tres conseqüències a les qualsdeclara que vol ajustar la seva doctrina: a) Prevenir que la utilització del poderfinancer de l’Estat pugui desconèixer, desplaçar o limitar les competències materialsautonòmiques. b) Evitar que aquesta prevenció sigui massa extremada i minvi lescompetències estatals en matèria financera, la disponibilitat per l’Estat dels seusp ropis recursos i, en definitiva, la discrecionalitat política del legislador estatal enla configuració i utilització dels instruments essencials de l’activitat financera públi-ca. c) No pro n u n c i a r-se sobre el sistema més adequat de finançament de leshisendes territorials o de coordinació de les activitats financeres dels diferents enst e rritorials entre si, ni sobre el millor sistema d’articulació de competències estatalsi autonòmiques, entenent que aquesta decisió, en el marc de la Constitució, l’han dep re n d re els diferents poders públics responsables, tant l’Estat com les comunitatsautònomes.

En bona mesura la jurisprudència del TC s’ajusta a aquest esquema fet per ell mateixi al sentit que se’n desprèn: una clara jurisprudència limitadora del poder de despe-sa de l’Estat en relació amb el re p a rtiment competencial; una jurisprudència mésconfusa i expansiva sobre l’abast de la competència estatal prevista a l’art i c l e149.1.14 CE, i una doctrina sobre els mecanismes d’ingressos autonòmics que esremet a l’opció del legislador en aquest àmbit.


2.1 La doctrina sobre la despesa

“ L’autonomia financera de les comunitats autònomes prevista a l’article 156.1 CEexigeix la plena disposició dels mitjans financers per poder exerc i r, sense condi-cionaments indeguts i en tota la seva extensió, les competències pròpies, en espe-cial les que es configuren com a exclusives”, aquesta és una jurisprudència constantde l’Alt Tribunal continguda ja a la STC 201/1988, FJ 4, i reiterada des d’aleshore s ,com per exemple en les STC 96/1990, FJ 14; 237/1992, FJ 6, i 68/1996, FJ 10.

La més essencial jurisprudència en matèria de despesa estatal està continguda enl’emblemàtica Sentència 13/1992, de 6 de febre r, que va re s o l d re els recursos d’in-constitucionalitat presentats pel Govern de la Generalitat contra les lleis de pre s s u-postos generals de l’Estat per a 1988 i 1989. Des d’aleshores la doctrina allí con-tinguda ha estat utilitzada en la totalitat de sentències que s’han referit a algunaspecte relacionat amb la despesa estatal.6

És en aquesta Sentència que es concreta què s’ha d’entendre per autonomiafinancera de despesa, entenent que les comunitats autònomes en gaudiran en lamesura que puguin escollir i realitzar els seus propis objectius polítics, adminis-tratius, socials o econòmics amb independència de quines hagin estat les fonts d’in-g ressos que nodreixen els seus pressupostos (FJ 7). És a dir, l’Alt Tribunal es re f e r i r àen tot cas a com ha de gastar l’Estat i com han de poder gastar les comunitatsautònomes, sense abordar amb gaire profunditat com encaixa aquesta despesaestatal en l’art. 157 CE i en el sistema general de la LOFCA, al qual considera unsistema obert i basat, precisament, en les transferències estatals.7

Així, es considera que en el sistema espanyol de distribució territorial del poder,l’Estat pot assignar els seus recursos a qualsevol finalitat lícita, i la definició d’aques-ta finalitat a la llei de pressupostos condiciona necessàriament la llibertat d’acció deles instàncies que hagin d’utilitzar aquells recursos. Quan tal matèria o sector cor-responen en un o altre grau a les comunitats autònomes, les mesures que hagind ’ a d o p t a r-se per aconseguir la finalitat a què es destinen els recursos hauran derespectar l’ord re constitucional i estatutari de les competències, sense imposar al’autonomia política de les comunitats autònomes altres condicionants que aquellsque resultin de la definició de la finalitat o de l’ús que l’Estat pugui fer d’altres com-petències pròpies, genèriques o específiques (FJ 7).

D ’ a c o rd amb aquesta premissa, el FJ 8 d’aquesta STC 13/1992 va fixar quin haviade ser l’exercici de la potestat subvencional de la despesa pública en quatre supòsitsgenerals en els quals es podien subsumir les diferents impugnacions concretes. Tot ique la Sentència diu expressament que no s’exclouen nous supòsits que en el futures poguessin determ i n a r, el cert és que la pràctica ha demostrat l’encert de la clas-sificació, basat en atribuir actuacions concretes segons la naturalesa exclusiva, com-p a rtida o executiva de la matèria subvencionada, i una excepció amb requisits con-c rets excepcionals. En definitiva, una doctrina jurisprudencial general que, tot i queha tingut posteriors desenvolupaments per aspectes puntuals,8 s’ha mantingut i haesdevingut definitiva, contribuint decisivament a clarificar les relacions d’autonomiafinancera — despesa entre l’Estat i les comunitats autònomes.

6 La STC 13/1992 ha estat citada en les STC 79/1992, 133/1992, 146/1992, 202/1992, 237/1992, 330/1993,331/1993, 213/1994, 49/1995, 59/1995, 175/1995, 16/1996, 68/1996, 109/1996, 61/1997, 70/1997,71/1997, 148/1998, 128/1999 i 186/1999.

7 El mètode de finançament vigent el 1992 no preveia encara cap de les fórmules de coresponsabilitat fiscal que van seradoptades amb posterioritat.

8 En aquest sentit cal ressaltar la STC 68/1996, sobre la intervenció preceptiva de les comunitats autònomes en la quan-tificació i distribució de les subvencions, o la STC 128/1999, sobre cofinançament dels ajuts.


2.2 Els ingressos de l’Estat i la interpretació expansiva de l’article 1 4 9 . 1 . 1 4

Tanmateix, hem d’assenyalar una major cohesió i coherència en la doctrina sobredespesa estatal que en la referida a l’ingrés també de l’Estat. Així, si bé l’AltTribunal ha restringit i delimitat clarament la relació estricta despesa — marc com-petencial, i no se n’ha apartat, no ha estat tan clara la jurisprudència sobre elsi n g ressos de l’Estat en relació amb les llistes de competències de la CE i els estatuts.

Així, si bé l’Alt Tribunal ha sotmès la despesa estatal (i l’autonòmica) a les re g l e scompetencials materials, el tractament jurisprudencial dispensat al sistema d’ingre s-sos estatal ha estat diferent del que es re f e reix a la despesa estatal i a laj u r i s p rudència sobre ingressos autonòmics. En contrast amb la doctrina re l a c i o n a d aamb el sistema general de finançament autonòmic i, per tant, directament vinculadaals instruments previstos a l’article 157 CE, el TC s’ha pronunciat a favor d’un certcaràcter expansiu del títol competencial previst a l’article 149.1.14 CE quan, enalguna competència autonòmica, existia un vessant que afectava ingressos estatals.Els casos paradigmàtics en aquest sentit són els que es re f e reixen a la matèria dejoc (STC 163/1994, 164/1994, 216/1994, 49/1995, 171/1998).

És especialment gràfic el pronunciament que es fa a la STC 163/1994 en el sentitde reconèixer expressament la competència exclusiva de la Generalitat en matèriade jocs i apostes, admetre també que això ha implicat una alteració de l’àmbit fun-cional de la Loteria Nacional en confiar a les comunitats autònomes la potestat d’or-ganització i gestió dels jocs en el seu territori i, en canvi, limitar aquesta com-petència amb l’argument que aquest re p a rtiment competencial “no pot portar a l’ex-t rem de desapoderar l’Estat d’una competència que atribueix a la hisenda generall ’ a rticle 149.1.14 CE”. I conclou que, “sens perjudici de la competència de cadacomunitat, correspon a l’Estat la gestió del monopoli de la Loteria” (FJ 7).

És a dir, es desapodera la comunitat autònoma d’una competència inequívocamentexclusiva a favor del poder d’ingrés de l’Estat. La Sentència té un vot particular delmagistrat Carles Viver Pi-Sunyer, al qual s’adhereixen els magistrats Luis LópezG u e rra i Carlos de la Vega Benayas, i on s’esmenta la diferència entre la doctrinadel Tribunal entre l’ingrés i la despesa: “Así como este Tribunal ha reiterado que lapotestad de gasto no puede convertirse en título competencial, tampoco puedeatribuirse esta condición a lo que para simplificar podríamos denominar potestad deingreso. De aceptarse esta tesis el Estado podría reservarse la regulación e inclusola ejecución en cualquier materia, prescindiendo de si están o no atribuidas a lasComunidades Autónomas mediante el cómodo expediente de convertir dicha activi -dad en fuente de ingresos públicos estatales. Aun admitiendo una amplísima posi -bilidad de que desde el título de Hacienda General puedan afectarse los más diver -sos ámbitos materiales, esa afectación debería limitarse a los aspectos relativos a larecaudación de ingresos públicos, pero no puede atraer de forma indiscriminadatoda la organización y gestión de las actividades que constituyen el contenido yobjeto de otras materias competenciales, por el mero hecho de que el Estado hayadecidido convertirlas en fuente de ingresos propios.”

En el mateix vot particular els magistrats advoquen perquè siguin els mecanismes decooperació els que superin les disfuncionalitats que puguin existir per actuacionss u p r a a u t o n ò m i q u e s .


2.3 La jurisprudència sobre l’ingrés autonòmic en contrast amb les a n t e r i o r s

En la STC 13/1992 l’Alt Tribunal expressa la seva convicció que l’autonomiafinancera de les comunitats ve definida en el bloc de la constitucionalitat més perrelació amb el vessant de la despesa pública, o fins i tot per les transferències d’in-g ressos procedents de la hisenda estatal i que constitueixen un dret de crèdit enfro n td’aquesta a favor de les hisendes autonòmiques, que no pas per relació amb l’e-xistència i el desenvolupament d’un sistema tributari propi amb virtualitat i potènciarecaptatòria suficients per cobrir les necessitats financeres de la hisenda autonòmi-ca. Es configura així, segons el TC, un sistema de finançament recolzat en meca-nismes financers de transferències des de l’Estat (FJ 7).9

De fet això era cert l’any 1992, en el moment de dictar aquesta Sentència, però elsistema de finançament està evolucionant cap a àmbits més propers a la core s p o n-sabilitat fiscal.1 0 Així doncs, aquesta visió, la qual podria també haver fomentat laidea de protegir els ingressos de la hisenda estatal perquè, al cap i a la fi, d’allíp rovenien també les transferències fonament dels ingressos autonòmics, hauria dere p l a n t e j a r-se en profunditat. De fet, els ingressos estatals estan justificats també peraconseguir l’exercici de les seves competències constitucionalment reconegudes. Lacanalització d’aquest poder de despesa de l’Estat per fer transferències, o per ajutsdirigits cap a les comunitats autònomes, no caldria que existís si s’aconsegueix unveritable finançament propi autònomic que es correspongui amb el principi de sufi-ciència i que, a la vegada, es podria corre s p o n d re amb un finançament de la hisen-da estatal que també tingués relació amb la suficiència financera per exercir lescompetències estatals, i no més enllà.

D’altra banda és cert que la doctrina jurisprudencial sobre el sistema d’ingressos deles comunitats autònomes s’ha declarat respectuosa amb el sistema que dibuixin elspoders públics a través de la LOFCA i de les lleis ordinàries corresponents. A més,l’Alt Tribunal ha impedit que es desvirtuessin les competències de les comunitatsautònomes per la via del poder de despesa de l’Estat, la qual cosa podria haveracabar implicant una font d’ingressos autonòmics condicionats important i, per tant,condicionar també així una veritable autonomia de decisió. De fet, aquesta ha estatl’experiència de l’anomenat federalisme cooperatiu d’Estats Units, on es varen detec-tar ja els problemes de confusió de responsabilitats entre uns i altres poders quan esdonava aquesta tècnica de subvenció en les competències dels estats federats, aixícom la dificultat del control democràtic de les decisions i la mutació constitucionalque es produeix, re i n t roduint per la via de fet la preponderància del poder centrals o b re les competències formals dels estats federats.1 1

D ’ a c o rd amb l’anterior, els ingressos autonòmics tenen un doble vessant. D’una ban-da tenim el finançament incondicionat (sistema general de finançament i mètodesquinquennals), i de l’altra, el finançament condicionat (subvencions, poders dedespesa de l’Estat). La jurisprudència constitucional ha tingut un caire diferent, limi-tant el segon i afavorint un ampli marge de decisió dels poders polítics en el primer.

9 En el mateix sentit, fent la diferència entre finançament condicionat i incondicionat, el FJ 10 de la STC 68/1996.

10 El primer apropament a fórmules de coresponsabilitat es va donar per Acord del Consell de Política Fiscal i Financerade 7 d’octubre de 1993, en què es va acordar el 15% de participació territorialitzada en l’IRPF, dins el concepte de par-ticipació en ingressos de l’Estat de l’article 13 de la LOFCA. En l’Acord del CPFF pel quinquenni vigent (1997-2001) esva desdoblar aquest mecanisme en dues formes de participació autonòmica en l’IRPF: la cessió d’un 15% de la tarifa i laparticipació territorialitzada en el 15% del rendiment de l’impost.

11 V. FERRANDO BADÍA, J. (coordinador) i d’altres autors, a Regímenes políticos actuales, Tecnos, 1995.


Un exemple d’aquest doble vessant i del tractament rebut per part del Tribunal el te-nim a la STC 68/1996, on la Comunitat balear impugnava les valoracions en quèes basava el finançament incondicionat (Fons de cooperació intert e rritorial, per-centatge de participació en ingressos estatals), i també la forma en què es port a v aa terme el finançament condicionat (les normes sobre ajuts).

Així, des del punt de vista de les subvencions, després de reiterar allò ja establert ala STC 13/1992, el Tribunal porta el principi de coordinació enunciat en aquellaSentència fins a les últimes conseqüències, i estableix que l’essència d’aquest prin-cipi tendeix a garantir la participació de tots els ens involucrats en la presa de deci-sions quan el sistema de distribució competencial condueix a una actuació conjuntade l’Estat i de les comunitats autònomes. Aquesta cooperació esdevindria decisivaen el cas de les subvencions pel seu pes específic en el finançament autonòmic, ambel perill declarat de condicionar tota la política autonòmica per la via del contro lestatal total dels ajuts. És per aquest mateix raonament que el Tribunal declarainconstitucional l’article 153 de la Llei general pressupostària ja que preveia un“simple tràmit d’audiència” a les comunitats autònomes per determinar els criterisobjectius de distribució territorial de les subvencions; col·laboració insuficient queno respecta l’autonomia financera. Ara bé, un cop declarada aquesta inconstitu-cionalitat, el Tribunal se situa en l’àmbit de la cooperació institucional i es re c o n e i xja fora del que seria l’estricta doctrina de la limitació de la despesa. En aquest puntdeté les seves consideracions i entén que no li correspon determinar “ni tan solsinsinuar” quina pugui ser la fórmula cooperativa idònia o més adequada per salva-g u a rdar l’autonomia financera de les comunitats autònomes. Una vegada més esdetecta aquí el rigor en evitar la invasió competencial per l’exercici del poder dedespesa i el respecte a qualsevol forma possible de disseny pactat de la col·labo-ració entre poders públics.

Pel que fa a l’altre vessant d’ingressos autonòmics, la jurisprudència en matèria definançament incondicionat és la que es re f e reix al sistema de finançament pròpia-ment dit, és a dir, als mecanismes descrits a l’article 157 CE. És aquí on els pre-ceptes constitucionals i els principis de solidaritat i d’equilibri territorial prenen elseu sentit. Tanmateix, cal assenyalar que el TC ha canalitzat fins ara aquests prin-cipis a través del desenvolupament legislatiu que se n’ha fet.

Un exemple de l’anterior el tenim en la regulació del Fons de compensació intert e r-ritorial, expressament previst com a mecanisme de solidaritat a l’article 158 CE.Quan l’Alt Tribunal ha analitzat els paràmetres de càlcul d’aquest fons no ha per-mès valoracions en combinació amb d’altres conceptes de finançament de l’art i c l e157.1. És a dir, no s’ha pronunciat sobre si aquella o una altra opció del legisladoracomplia efectivament i econòmicament la finalitat de solidaritat. El Tribunal ana-litza si la regulació del fons és jurídicament possible davant el text de la CE i el dela LOFCA.

Aquest és el cas de la jurisprudència sobre el concepte de “despesa d’inversió” enel FCI, ja continguda a la STC 250/1988 i reiterada a la 68/1996, on es descar-ta una connexió directa entre finançament a través del FCI i finançament generalsegons l’article 13 de la LOFCA. És a dir, es rebutja l’existència d’una obligacióderivada directament de la Constitució que impliqui el finançament de la inversiónova, i desvia aquest finançament cap a les diverses opcions legislatives, les qualspodran incloure o no aquest aspecte concret en algun dels conceptes d’ingrés.C o n c retament diu el Tribunal: “(...) para el período definitivo el artículo 13 de laL O F C A se limita a enunciar los criterios determinantes del porcentaje de partici -


pación, pero sin que en su regulación se plasmen reglas o principios que puedanservir de fundamento a la tesis del recurrente. La flexibilidad de los criterios plas -mados en el citado artículo 13 de la LOFCA había inducido, durante la vigencia delperíodo transitorio, a proponer que cuando se negociara definitivamente la partici -pación de las Comunidades Autónomas en los impuestos estatales no cedidos unaparte de las inversiones nuevas de las Comunidades Autónomas fuera financiadapor la participación en los impuestos estatales, al margen del FCI. Pero tal posibili -dad sólo puede ser considerada como una opción de política legislativa, y no comoun corolario que derive necesariamente del bloque de la constitucionalidad” (FJ 3).

En realitat, la flexibilitat en la determinació de criteris implicarà també, a la pràcti-ca, la flexibilitat per ponderar i establir els mecanismes que han de servir per assolirels principis constitucionalment establerts, en aquest cas la solidaritat a què tendeixel Fons de compensació intert e rritorial.

En el mateix sentit es resolen les ponderacions per determinar el percentatge de par-ticipació previst en el mateix article 13 de la LOFCA, i la determinació de quin hade ser el pes específic en el sistema de finançament del criteri de la insularitat,e x p ressament previst a l’article 138.1 CE (STC 68/1996). Precisament, en re l a c i óamb aquest últim, el Tribunal re m a rca que la ponderació de la insularitat com a con-cepte de valoració de la participació en ingressos de l’Estat no deriva dire c t a m e n tde la LOFCA, on no hi figura, sinó que s’inclou en el sistema en compliment del’obligació general continguda a la CE. La regulació constitucional deixa un amplim a rge per escollir la tècnica més adequada per cobrir els majors costos o els dese-quilibris que pugui produir el fet insular, per la qual cosa el Tribunal no entra ja aanalitzar les conseqüències econòmiques de la ponderació efectivament establert a .

La jurisprudència sobre els conceptes d’ingrés autonòmic i el respecte mostrat peldisseny del sistema de finançament queden singularment ben reflectits a la STC150/1990 sobre un re c à rrec sobre l’IRPF establert per la Comunitat Autònoma deMadrid. Els re c u rrents, 54 diputats i el Defensor del Poble, van impugnar la llei quel’establia sobre la base de diferents consideracions. La primera era que no es podi-en crear re c à rrecs sobre impostos estatals en absència d’una llei estatal prèvia queels reguli, entenent que la regulació de la LOFCA era insuficient. El TC dissenteixd’aquesta postura i diu expressament que “no és funció d’aquest Tribunal jutjar elcontingut de la LOFCA amb criteris de conveniència o oportunitat política, així comtampoc determinar a priori la forma i l’abast del principi de coordinació, suplint elque els re c u rrents consideren mancances o llacunes de la legislació vigent. De lamateixa manera, i per idèntiques raons, no pot ara aquest Tribunal pro n u n c i a r- s es o b re si l’interès públic exigeix o no una llei estatal harmonitzadora de les disposi-cions normatives de les comunitats autònomes que regulen els re c à rrecs sobre impos-tos estatals”.

El Tribunal també es pronuncia en relació amb la possible correspondència entrel ’ a rticle 150.3, lleis d’harmonització i la LOFCA, i entén que l’article 157.3 CE per-met a l’Estat regular tot tipus de tècniques coord i n a d o res, de manera que es fainnecessari re c ó rrer a allò previst a l’article 150.3 en aquest àmbit.1 2

12 En relació amb altres mecanismes legals delimitadors de competències emprats en el sistema de finançament, cal esmen-tar que les lleis actuals de cessió de tributs per a cada comunitat autònoma, les lleis 25 a 36/1997, totes de 4 d’agost,es defineixen com a lleis marc dictades a l’empara del previst a l’article 150.1 CE.


3. La possible relació de la jurisprudència en matèria de finançament amb la doctrina americana de la deferència

De tot l’anterior sembla que efectivament es pot extre u re de la doctrina jurispru d e n-cial exposada un respecte de l’Alt Tribunal al ventall de possibilitats constitucionalsde disseny del finançament autonòmic. En aquest punt es podria plantejar la coin-cidència d’aquesta tendència amb el que s’ha anomenat la “doctrina americana dela deferència”, de la qual parla E. García de Enterría a Democracia, Jueces y con -trol de la A d m i n i s t r a c i ó n ,1 3 i que consistiria essencialment en una jurispru d è n c i asegons la qual els tribunals han d’atorgar una especial “deferència” a les estima-cions jurídiques fetes per l’Administració en els actes que jutgen, cosa que dismi-nueix notablement l’abast del control judicial.

De fet, aquesta doctrina se situa en l’àmbit del dret administratiu, i l’autor es pro-nuncia en contra d’extrapolar-la tal i com està concebut i dissenyat en l’ord e n a m e n tjurídic espanyol. Amb tot i això, salvant les distàncies, pot ser interessant exposarles línies d’aquesta jurisprudència com a anàlisi d’una posició dels tribunals enversuna matèria determinada i que ens podria ajudar a entendre la postura del nostreTribunal Constitucional sobre el sistema de finançament autonòmic.

Així, tot i que hi ha precedents d’aquesta doctrina des del segle XIX, la doctrina dela deferència s’identifica avui amb la Sentència Chevron v. Natural Resourc e sCouncil de 1984. El cas es referia a la possible interpretació per part de laE n v i ronmental Protection Agency (Administració, poder executiu) d’una llei medi-ambiental (Clean Air A c t). Concretament, l’Agència havia fet diverses regulacions enquè es tractava diferents instal·lacions que emetien matèries contaminants com siestiguessin incloses en un mateix grup industrial (b u b b l e), mentre que la llei nodefinia aquest concepte ni tampoc què s’havia d’admetre com a fonts fixes d’emis-sió. El Tribunal Suprem decideix a favor de l’Agència amb l’argument que “si la lleig u a rda silenci o es ambigua respecte a la matèria específica de què es tracta, laqüestió pel Tribunal és si la determinació de l’Agència administrativa està basadaen una interpretació permissible de la llei”. Encara més explícitament diu laSentència: “Un Tribunal no pot substituir amb la seva pròpia interpretació d’un pre-cepte legal la interpretació feta per l’Administració.”

Aquesta doctrina ha estat repetida en casos com ara la Sentència Stinson v. UnitedStates, 1993, la qual encara va un pas més enllà en aquesta tendència, de maneraque la possibilitat de posar en dubte aquesta deferència inicial només seria pro c e-dent si existeixen compeling indications, és a dir, si hi ha una prova que forci a unai n t e r p retació diferent, una prova flagrant o contundent. Tota aquesta jurispru d è n c i aes basa en la no-interferència entre poders i tindria com a límit l’observança de laCE, únic punt en què el poder judicial pretén tenir una competència de principi. Ésa dir, la doctrina de la deferència conduiria a la pràctica que el poder judicial sesitués davant l’executiu en una posició pràcticament anàloga a la que adoptadavant el legislatiu, preocupant-se només de mantenir un equilibri últim dels principisconstitucionals, els únics que sobrepassen la independència d’aquests poders.

Si comparem aquesta doctrina americana i administrativa amb la jurispru d è n c i aconstitucional sobre finançament trobem certa coincidència. Així, les expre s s i o n sutilitzades a la STC 68/1996, on l’Alt Tribunal diu que no li competeix “ni tan solsinsinuar” les fórmules de cooperació i la reiterada remissió a la negociació, comtambé la contínua referència a “l’opció del legislador” o “sistema possible de

13 E. GARCÍA DE ENTERRÍA, Democracia, Jueces y control de la Administración, Civitas, 1998. Allò que aquí s’exposa sobrela doctrina de la deferència és un extracte d’un capítol d’aquesta obra, profusament documentada amb cita dels casosque donen peu a aquesta jurisprudència i la principal bibliografia americana que s’hi ha referit.


finançament” en els textos de les sentències esmentades, ens apropen a una con-cepció en què el Tribunal Constitucional es vincula directament i només als principisconstitucionals. A més, tenint en compte que el sistema està especialment marcat perla coordinació institucional, i que aquesta es fa en bona mesura fora dels pro c e d i-ments legislatius,1 4 resulta palès que aquesta deferència no es projecta només sobreles mateixes lleis, sinó també sobre decisions governamentals que decidiran el dis-seny posteriorment plasmat en les lleis (STC 181/1988).

D’altra banda, també es dóna aquí aquesta tendència a presumir la bondat de lesdecisions interpretatives que s’acordin en desenvolupament de la LOFCA. Un exem-ple d’això el trobem en les valoracions que ha fet el TC a la Sentència 68/1996 (FJ5) sobre la forma de ponderar la variable població en el càlcul de la part i c i p a c i óen ingressos estatals. En aquest cas el Tribunal no va estimar imprescindible la va-loració del turisme com a un aspecte que forçosament s’hagués de considerar enaquesta ponderació. Els arguments eren que hi havia d’altres comunitats autònomesafectades pel mateix fenomen, i per la “raonabilitat del criteri adoptat” en re f e r i r- s ela ponderació a la població de dre t .

La tècnica utilitzada pel Tribunal Constitucional en aquest punt és en molt bonamesura assimilable a la que deriva de la doctrina Chevron, on el jutge s’obliga aseguir dos passos (two-step inquiry). El primer pas és examinar la llei aplicable (laLOFCA en el nostre cas). Si el seu sentit està clar per re s o l d re el cas, només cal con-trastar aquest sentit amb el que propugna l’Administració, i el problema acaba aquí.Però si el Tribunal entén que el sentit de la llei és ambigu, és a dir, que del text noresulta inequívocament una sola solució, llavors es fa el segon pas, el qual consis-teix en donar l’esmentada deferència a la interpretació que en fa l’Administració,amb l’únic límit que no sigui “obertament irraonable”, expressió, com hem vist, tam-bé utilitzada pel nostre Tribunal Constitucional en el seu anàlisi de les variables def i n a n ç a m e n t .1 5

En la mateixa STC 68/1998, la ponderació de la insularitat encara resulta mési m p recisa, en vincular-se directament a una norma constitucional que no ha estatdesenvolupada per la LOFCA, la menció que fa a la insularitat l’últim incís de l’ar-ticle 138.1 CE com a component de la solidaritat. Aquí el Tribunal no entra ni a va-lorar la raonabilitat de la ponderació, sinó que simplement constata l’existència dela insularitat com a paràmetre, entenent que aquest sol fet ja dóna compliment alprincipi constitucional de l’article 138.1. final.

És a dir, mirant de prop els arguments jurisprudencials i les tècniques de decisió deln o s t re Alt Tribunal en aquesta matèria dels ingressos autonòmics, sí que podem tro-bar una similitud amb la doctrina americana que ens ajuda a entendre i plantejar,potser d’una manera més exacta, les controvèrsies que es puguin suscitar sobre elsistema de finançament, especialment per la via de la prova irrefutable de la irr a o-nabilitat o raonabilitat de la interpretació finalment adoptada per les administra-cions i el legislador.

14 Aquest és el cas del Consell de Política Fiscal i Financera previst a l’article 3 de la LOFCA o els procediments de nego-ciació del Projecte de llei de cessió de tributs en comissió mixta entre el Govern de l’Estat i el de cada comunitat autòno-ma, tal i com es preveu en els estatuts d’autonomia.

15 Aquesta tècnica dels dos passos i el requisit de la raonabilitat apareixen en les mateixes sentències. Així, SWARTZ, aAdministrative Law Cases during 1993 . Citat per GARCÍA DE ENTERRÍA a Democracia...


4. Es podria donar aquí un cas semblant a la Sentència del Tribunal Federal de Garanties Constitucionals d’Alemanya, d’11 de n o v e m b re de 1999?

Ens referim amb aquest enunciat a la sentència dictada pel Tribunal Constitucionalalemany en la qual es va declarar inconstitucional bona part de la regulació pre-vista en la Llei de compensació financera entre la Federació i els L ä n d e r.16 És a dir,es declara inconstitucional el sistema de finançament dels L ä n d e r, i el motiu és queno respectava els principis constitucionals d’equilibri financer entre L ä n d e r. Enaquesta sentència el Tribunal fa una valoració a fons de cada un dels paràmetres definançament, per separat i conjuntament, per arribar a la conclusió que és pervers ité efectes contraris als volguts per la Constitució. En algunes ocasions es fa una inter-p retació de què s’hauria de valorar (és el cas de la dispersió de la població enfro n tde les ciutats estat), en altres es commina el legislador a regular amb més clare d a t(en el supòsit del potencial financer municipal, o la planificació plurianual en la par-ticipació en l’IVA ) .

A primera vista es podria dir que aquesta sentència és un exemple de doctrina total-ment oposada a la de la deferència. En aquest sentit és cert que el Tribunal alemanyfa judicis interpretatius quan entén que el legislador ha d’incloure determ i n a t sp a r à m e t res de finançament a la vista de les dades econòmiques aportades per lesp a rts o, fins i tot, obliga el legislador a ser més explícit en determinats conceptesamb l’argument de poder exerc i r-hi control. Podríem dir que el Tribunal utilitza enaquesta sentència unes tècniques molt allunyades de la deferència cap al’Administració i el legislador, i de l’anàlisi de la raonabilitat. Per contra, analitzamolt detalladament les opcions polítiques i legislatives, i les seves combinacions iconseqüències. En aquest punt es diferencia de la nostra jurisprudència constitu-cional en matèria de finançament, la qual pretén objectivar al màxim el control i evi-tar la valoració econòmica de cada instru m e n t .

D’altra banda, cal ressaltar que la sentència alemanya es re f e reix a un ord e n a m e n tjurídic diferent del nostre, en què els principis constitucionals de finançament estanmés concre t a t s1 7 i la tasca del legislador se centrava en lleis d’execució, mentre quela Constitució espanyola, com ja hem esmentat a l’inici, conté pocs principis enmatèria de finançament autonòmic i en preveu el desenvolupament en una lleio rgànica posterior (la LOFCA). Aquest és un altre punt que dificulta la possibleextrapolació d’aquesta jurisprudència alemanya a l’Estat espanyol, especialmenttenint en compte que la decisió del Tribunal alemany és la de compel·lir el legisladora dictar el que anomena una “llei de principis” en matèria de finançament delsL ä n d e r, a fi de donar més estabilitat al sistema. En l’ordenament espanyol es podriadir que la LOFCA és la “llei de principis” i que el Tribunal Constitucional espanyolp a rteix ja d’un marc desenvolupat al qual referir el seu control de constitucionalitat,bo i recolzant-se en el seu caràcter de norma inclosa en el bloc de la constitu-cionalitat.

El que sí és evident és que el Tribunal Constitucional espanyol no ha mostrat maiaquest detall d’anàlisi comptable en les seves decisions de finançament i s’hamantingut sempre en la raonabilitat de la interpretació dels principis i els conceptesconstitucionals i legals. Tanmateix, no podem deixar de re c o rdar que la doctrina de

16 V. “La Sentència del Tribunal Constitucional alemany sobre la Llei de perequació financera”, per M. A. CABELLOS ESPIÉRREZ

a El Clip” nº 5, Institut d’Estudis Autonòmics, gener 2000. També “La Sentència del Tribunal Constitucional sobre el sis-tema de compensació entre els diferents Länder”, M. BASSOLS I SANTAMARIA i D. FELIU a Nota d’Economia, febrer 2000.

17 En aquest cas s’han tingut en compte els articles 106 i 107 de la Constitució alemanya on es preveu l’estructura ge-neral del sistema d’anivellament entre Länder i les aportacions complementàries de la Federació.


la deferència tenia com a límit la “prova flagrant de contradicció amb els principisconstitucionals”. És a dir, en últim terme, és dubtós distingir si la sentència alemanyaha declarat la inconstitucionalitat perquè ha fet una interpretació dels principis cons-titucionals diferent a la del legislador, i l’hi imposa, o bé perquè els re c u rrents (deter-minats L ä n d e r) han aconseguit presentar la “prova compulsiva”, o definitiva, que elsistema era contrari als principis constitucionals. Pel tarannà de la sentència ale-manya i per la profusió de dades i quadres econòmics presentats pels L ä n d e r, segu-rament la decisió final ha estat fruit d’ambdós components. De fet, com dèiem, lainexistència d’una llei de principis afavoria que el Tribunal alemany es veiés abocata certs pronunciaments d’opció legislativa que no s’han donat en la nostraj u r i s p rudència constitucional.

De tot l’anterior en podríem deduir que hi ha un punt de contacte insalvable en elc o n t rol constitucional, i aquest és la contradicció radical amb els principis constitu-cionals. La diferència entre les possibles posicions jurisprudencials es dóna en elc o n t rol més exhaustiu i detallat del compliment dels principis (sentència alemanya)o en l’exigència d’una prova contundent de contradicció (doctrina de la deferència).Així, com ja hem apuntat, el Tribunal Constitucional alemany imposa una majortransparència en el càlcul del potencial financer municipal per poder controlar elsefectes d’aquest paràmetre sobre el sistema de finançament, o la valoració de càr-regues especials al·legades pels L ä n d e r i no tingudes en compte pel legislador.1 8

Segurament l’aplicació de la doctrina de la deferència no admetria aquesta “incons-titucionalitat per perm e t re el control”, però sí una prova en què quedés demostratque la ponderació efectuada tergiversava l’equilibri territorial.

Podem posar un exemple ja utilitzat i referit a la nostra jurisprudència. Així, a la STC68/1996, quan el Tribunal Constitucional fa la valoració del criteri de població,entra a valorar les conseqüències de la exclusió del fenomen turístic i la possibleinclusió d’aquest en la valoració de la població. Si d’aquesta anàlisi hagués re s u l-tat una absoluta contradicció amb els principis d’equilibri territorial o solidaritat ovulneració del principi de suficiència, el Tribunal, en puritat, ja no hauria pogut de-clinar la inconstitucionalitat ni re m e t re a la ponderació de la LOFCA i la coord i n a c i ódels poders públics.

I precisament en aquest aspecte és de gran utilitat la sentència del Tribunal Federalde Garanties Constitucionals d’Alemanya. Concretament, la sentència alemanyafonamenta la inconstitucionalitat en la perversió del sistema de finançament que faque els L ä n d e r amb més potencial financer, després de patir diferents processos decompensació, passen a tenir menys potencial financer que els que partien d’unasituació desavantatjosa. S’obre aquí un camp d’anàlisi de com valorar i provar elslímits constitucionals i la relació entre els principis de solidaritat i d’equilibri terr i t o-rial, també presents en la nostra Constitució, i que poden passar algun dia la bar-rera abstracte del concepte jurídic per mostrar-se en la seva realitat numèrica on esdemostri de manera contundent i definitiva si les opcions del legislador respecten ono l’existència d’aquests principis.


Les institucions d’autogovern

a EscòciaCaràcters d’un sistema asimètric

Documents

Generalitat de Catalunya El Clip · LOFCA és només un dels possibles.3 Es considera que la Constitució ha establert un m a r c obert de finançament establint uns principis que