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UNION EUROPEA CON EL APOYO
Guía para la formulación de planes
de desarrollo integral del
META 2012-2015
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Guía para la formulación de planes
de desarrollo integrales del
META 2012-2015
Edición y Coordinación de Publicación
Norma Rubiano
Juan Andrés Castro
Universidad Externado de Colombia
Apoyo material técnico
James Restrepo
Cordepaz
Paulo Javier Lara
Yamile Alarcón.
Fondo de Población Naciones Unidas
La presente guía es elaborada con el apoyo de la Unión Europea. Su contenido es
responsabilidad exclusiva de los autores y en ningún caso puede considerarse reflejada la
opinión de la Unión Europea.
© Derechos reservados. Villavicencio Enero de 2012
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ISBN 978-958-8735-39-9
Guía para la formulación de planes de desarrollo integrales del
META 2012-2015
© 2012. Fondo de Población de Naciones Unidas.
© 2012. Corporación Desarrollo para la Paz del Piedemonte Llanero CORDEPAZ
© 2012. Universidad Externado de Colombia
Primera Edición: Enero de 2012.
Versión Digital.
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra sin
autorización expresa y por escrito de los autores.
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CONTENIDO
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Introducción. 5
1. Cómo entender el desarrollo y el desarrollo integral 7
1.1. ¿Qué es el desarrollo integral y cuales sus dimensiones?. 8
1.2. La población en los procesos de planeación del desarrollo integral. 9
1.3. Como considerar de manera integral las dimensiones del desarrollo en
los procesos de planeación. 10
2. Como formular un plan de desarrollo integral. 16
2.1. Momento de identificar. 18
2.2. Momento de comprender 28
2.3. Momento de responder 50
3. Identificando las dinámicas básicas del Meta. 55
3.1. La dinámica demográfica básica del Meta. 55
3.2. Los intercambios regionales 65
3.3. Las dinámicas ambientales, sociales y económicas compartidas 71
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INTRODUCCIÓN
Después de las elecciones para gobernaciones y alcaldías celebradas en el 2011, los nuevos
mandatarios emprenden la tarea de formular los planes de desarrollo para el período 2012-
2015 para sus respectivos territorios, concretando allí su programa de gobierno, al tiempo
que dan cumplimiento a las competencias de ley en materia de desarrollo.
Hoy los retos que enfrentan los mandatarios municipales son crecientes debido a las
trasformaciones recientes, no solo en la legislación sino en la historia de los territorios.
Esta guía tiene por objeto servir de soporte a alcaldes y alcaldesas del departamento del
Meta, sus equipos de gobierno y a las organizaciones sociales y líderes de la sociedad civil
durante el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Municipal.
La metodología propuesta se deriva de la aplicación del modelo BIT PASE, modelo
empleado para la comprensión integral de la dinámica poblacional y sus interacciones con
otras dimensiones del desarrollo, la misma que ha servido de base para la formación de los
Grupos de Expertos Locales en Población y Desarrollo (Gelp&d) del Meta durante el 2011
y en distintas regiones del país, en el marco del convenio Fondo de Población de las
Naciones Unidas-Universidad Externado de Colombia. Esta metodología, también ha sido
incorporada recientemente en la guía “Planeación para el Desarrollo integral en las
entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-20151”del Departamento Nacional de
Planeación, cuya consulta se recomienda.
Dado que este documento va dirigido a municipios del Meta, muchas de las cuales han
participado años atrás en los programas de formación de Grupos de Expertos Locales en
Población y Desarrollo y por lo tanto, ya conocen y aplican muchos de los elementos
conceptuales metodológicos y técnicos del modelo BIT PASE y su aplicación a los
procesos de planeación del desarrollo, hemos aprovechado este espacio para desarrollar con
alguna profundidad aspectos que por su carácter más operativo no quedaron
suficientemente explícitos en la guía del DNP.
La primera parte de la guía está destinada a la presentación de los elementos conceptuales y
metodológicos sobre la planeación del desarrollo integral y sobre la formulación de planes
de desarrollo, e incluye los aplicativos propuestos para facilitar la elaboración del plan.
En la segunda parte se presentan algunos de los resultados de la aplicación del modelo BIT-
PASE al análisis de las dinámicas territoriales del Meta, comenzando con la identificación
de la dinámica demográfica del Departamento y de los intercambios migratorios y de
bienes y servicios entre los 16 municipios participantes en el programa de formación de
Gelp&d del 2011. Finalmente se presenta una lectura de las principales tensiones
1 Puede descargarse en la página www.dnp.gov.co en la sección guías metodológicas.
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compartidas por los municipios en cada una de las dimensiones del desarrollo, las que
permiten avizorar retos importantes de carácter regional y subregional para los próximos
procesos de planeación del desarrollo
El equipo de la Universidad Externado de Colombia y del Fondo de Población de las
Naciones Unidas, agradece a Cordepaz la oportunidad de cooperar con el fortalecimiento
de las capacidades locales para la planeación del desarrollo local y hace un reconocimiento
especial a los Grupos de Expertos Locales que nos enriquecieron con su profundo
conocimiento de la región.
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1. CÓMO ENTENDER EL DESARROLLO Y EL
DESARROLLO INTEGRAL
Cuando las administraciones locales entienden que su rol no sólo es la asignación de
recursos para la ejecución del gasto, sino la orientación y gestión integral del desarrollo
local, las autoridades territoriales adquieren una gran responsabilidad en la definición del
tipo de desarrollo hacia el que orientarán toda la gestión pública y con el que se
comprometerán durante su mandato. En este capítulo se ofrecen principios y elementos
básicos que ayudan a los administradores locales y a la ciudadanía a tomar esta decisión.
1.1. ¿Qué es el desarrollo integral y cuales sus dimensiones?
Todas las sociedades humanas tienen una idea de progreso y bienestar al cual aspiran. Es
una característica de la condición humana construir el presente, evaluar el pasado y prever
el futuro. En todas las decisiones de política esta idea de desarrollo está presente aunque en
muchas ocasiones no se la explicite claramente.
Cuando el Estado y la sociedad orientan este proceso hacia determinados objetivos, con el
fin de alcanzar una condición de bienestar definida y compartida por esa sociedad como la
deseable, estamos frente a procesos de planeación para el desarrollo2.
Si bien, no existe un consenso acerca de lo que se entiende por “desarrollo”, y cada
sociedad adopta una versión o un paradigma particular, sí es necesario reconocer que la
discusión internacional en torno al este tema ha ido confluyendo en torno a una
comprensión del desarrollo como un proceso integral, en el que están comprometidas de
manera simultánea y en estricta interdependencia las cuatro dimensiones del desarrollo: la
Poblacional, la ambiental, la económica y la social.
En Colombia, los departamentos y municipios tienen como atribución “planear el
desarrollo económico, social, garantizar la gestión ambiental3 y orientar el gasto público
social para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población. En esta tarea las entidades territoriales gozan de
autonomía según la ley, de manera que la administración, en concertación con la sociedad
2 Con base en Rubiano Norma. Guía metodológica de planes de desarrollo municipales 2012-2015. Documento presentado al Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, Junio 2011. 3 Artículo 32 de la Ley 152 de 1994, concordante con los artículos 298 y 311 de la Constitución Política
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organizada, elijen una opción de desarrollo, y adoptan las estrategias y medios para
lograrlo. Esto es lo que se plasma en el plan de desarrollo 4.
Cuando se define el alcance de la planeación de esta manera, se está reconociendo que la
entidad territorial tiene responsabilidades en las cuatro dimensiones del desarrollo: la
poblacional, la ambiental, la económica y la social. Puesto que se trata de asegurar
simultáneamente el bienestar de la población, y la sostenibilidad ambiental, el desarrollo
resulta ser “el proceso de cambio y transformación de la organización social y económica
en armonía con el medio ambiente en procura del bienestar de la población”5.
Estas cuatro dimensiones del desarrollo forman un todo indisoluble, como los elementos
de una molécula, de cuya interacción permanente resulta la sostenibilidad de la sociedad y
su territorio. La figura del prisma de cuatro puntas ilustra esta integralidad.
Cada uno de los vértices representa una de las dimensiones, la que está ligada a los demás
por estrechas relaciones de interdependencia (las líneas que unen los vértices) Ninguna de
las dimensiones es más o menos importante que las otras y se requieren mutuamente para
mantener el equilibrio. Cuando una de ellas se fragiliza la estructura pierde el equilibrio y
puede colapsar.
Avanzar en la planeación del desarrollo de manera integral implica reconocer la dinámica
de cambio y transformación propia de cada una de sus dimensiones, e identificar los
grandes nudos que, en un momento particular jalonan (articulan) con mayor o menor fuerza
la historia del territorio y definen sus características particulares (o la configuración de la
entidad territorial).
La realización de un diagnóstico integral del territorio permite identificar el
comportamiento de cada una de las dimensiones y el tipo de configuración propia de la
4 Artículo 31 de la Ley 152 de 1994
5 Con base en Rubiano Norma. Guía metodológica de planes de desarrollo municipales 2012-2015. Documento presentado al
Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, Junio 2011.
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entidad territorial, para definir, a partir de allí, una visión y un marco estratégico para su
desarrollo.
Adoptar una perspectiva de desarrollo integral implica regular adecuadamente la actividad
humana en el territorio, de suerte que se establezcan relaciones armónicas entre la
población su organización social y económica y su base ambiental, para que la entidad
territorial resulte sostenible en el tiempo. Cuando además, se respetan los ciclos de los
ecosistemas, garantizando su reproducción en el largo plazo y con ello la permanencia de la
población y del planeta en su totalidad, estamos hablando de desarrollo integral
sustentable6.
Si por el contrario, se privilegia una dimensión del desarrollo en detrimento de las demás,
se generan desequilibrios irreversibles, crisis ambientales, poblacionales, o rupturas
sociales y económicas difíciles de superar y el sistema se torna insostenible. De allí que
las administraciones de las entidades territoriales tengan una enorme responsabilidad, en la
sustentabilidad total de los procesos ecológicos de los que depende la vida en el planeta
incluyendo la vida humana.
La gestión del desarrollo integral se basa en el reconocimiento y comprensión de las
estrechas e indisolubles relaciones que ligan a los seres humanos unos con otros, con su
base ambiental y con su organización social y económica, de manera que las decisiones de
política pública resulten también integradas y acordes con las necesidades de la población y
el territorio.
Por otra parte, hoy los acuerdos internacionales7 reconocen el desarrollo como un derecho
humano inalienable que busca la completa realización del ser humano y de los pueblos, e
instan a los gobiernos a atender con la misma urgencia la promoción y protección de los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales8. La Conferencia de Población
y desarrollo de El Cairo en 1994 enfatizó además en la necesidad de reconocer e incorporar
en los procesos de planeación las interacciones entre la población y los aspectos
económicos, sociales y ambientales del desarrollo Así ya se dispone de un acervo
importante de conocimiento sobre la integralidad del desarrollo.
6 Alejandro González, Convenio UNFPA-U. Externado, Material didáctico 2009. 7 Ver la Declaración sobre el derecho al desarrollo. Adoptada por la Asamblea General en su Resolución 41/128, de 4 de diciembre de
1986, y de la Conferencia mundial de derechos humanos Declaración de Viena 1993. 8 Paulo Javier Lara. Convenio UNFPA-U. Externado, Material didáctico 2010-2011.
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1.2. La población en los procesos de planeación del desarrollo
integral.
Todo proceso de gestión integral del desarrollo tiene como origen y resultado a alguna
población humana. Todos de alguna manera, pretenden mejorar las condiciones de vida de
esa población, superar algunas carencias o vulnerabilidades o abrir las oportunidades para
el bienestar. Algunas políticas tienen como objetivo a toda la población de un territorio y
otras se focalizan en grupos específicos de pobladores. Sin embargo, a la hora de evaluar el
impacto de esas políticas en la transformación de los problemas que aquejan a unos y otros,
los resultados suelen ser magros o inexistentes. La pregunta entonces es ¿Cómo incorporar
la población de manera adecuada en los procesos de planeación y en la construcción de
procesos de gestión del desarrollo integral?
La dificultad para responder a esta pregunta surge del hecho de que la población humana
adquiere múltiples expresiones: por una parte, se le reconoce como el conjunto de
individuos que demandan determinados bienes y servicios del Estado; por otra, como
conjunto de individuos portadores de ciertos derechos cuya garantía corresponde al Estado.
Pero la población también es aquel colectivo que tiene una dinámica de crecimiento y
reproducción propia y que interactúa con el territorio transformándolo según su interés y
necesidad. Así la población tiene una doble condición: Al mismo tiempo que es el sujeto
que recibe los beneficios del desarrollo, también es el actor principal de la construcción
de su propio desarrollo.
Por ello, cuando hablamos de desarrollo humano, entendemos que lo que se desarrolla es
la población. Desarrolla su capacidad para crear y recrear de manera intencionada los
territorios que habita, dada la necesidad que tiene de producir sus propios medios de
subsistencia. Desarrolla su capacidad para crear una organización social con la cual
regular la actividad humana, dado que solo puede crecer y reproducirse se en sociedad.
Desarrolla su capacidad para crear una organización económica con la cual regula la
apropiación, producción, distribución, consumo y control de los bienes materiales y no
materiales, dado que tiene que producirlos. Las poblaciones humanas quedan entendidas
entonces como “Un conjunto orgánico de sujetos que interactúan entre sí y con el ambiente
para su producción y reproducción biológica y social” 9.
Estas características de lo humano no se adquieren y no pueden perderse porque son parte
constitutiva de nuestra especie. Por ello, el desarrollo humano integral va más allá de la
adquisición de competencias o habilidades. Cuando se habla del desarrollo de la población
9 Serie metodológica Población, Ordenamiento y Desarrollo. UNFPA- Universidad Externado
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humana, se entiende que aquello que se desarrolla es justamente su condición humana, es
decir, aquello que nos constituye como seres humanos10.
1.3. Como considerar de manera integral las dimensiones del desarrollo
en los procesos de planeación.
En la primera parte de esta unidad mencionamos que el desarrollo humano integral y
sostenible está orientado a la adecuada regulación de la actividad humana, de tal forma que
se mantengan relaciones armónicas entre la población, su organización social, política, y
económica y su base ambiental.
Abordar de manera integral y sostenible el desarrollo de un territorio y su población
implica identificar y comprender la trama de relaciones que vinculan entre sí las distintas
dimensiones del desarrollo, para responder en consecuencia, garantizando la
sostenibilidad de la entidad territorial11
.
Dimensión poblacional.
Como todos los seres vivos, las poblaciones humanas tienen sus propias pautas de
reproducción (natalidad y fecundidad) y se movilizan y distribuyen de cierta manera en el
territorio, de suerte que adquieren un tamaño, un crecimiento y una estructura por edad y
sexo particulares.
El proceso de transformación permanente de estas pautas a lo largo del tiempo, se
denomina la Dinámica Demográfica. Esta resulta de los procesos biológicos y socio-
culturales propios del colectivo y es diferente de la suma de las características
individuales de los miembros que los conforman.
La comprensión de la dinámica demográfica permite entender las tendencias y patrones de
reproducción biológica (natalidad, fecundidad, reproducción); las tendencias y patrones de
mortalidad y morbilidad; las tendencias migratorias y de movilidad sobre el territorio, y las
formas de asentamiento que de allí resultan. Dependiendo de la forma en que se combina
estos elementos, la población crecerá más o menos rápido, y adoptará una composición por
edad y sexo particular, así como ciertas características de distribución urbana y rural12
.
10 Sobre este punto ver: González Alejandro. Modelo BIT-PASE. guía para el análisis de la dinámica demográfica y sus interacciones con
las dimensiones pase bajo un enfoque de desarrollo integral local. Material didáctico Universidad Externado de Colombia. Octubre 2009.
11 Alejandro González, Convenio UNFPA-U. Externado, Modelo BIT-PASE Material didáctico 2009. 12 Ver Guía para el análisis demográfico local Alejando González, Norma Rubiano, Marcela Cuervo, Fondo de Población de las Naciones Unidas, Bogotá, julio 2009.
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Las tendencias demográficas tienen grandes implicaciones para la planeación del
desarrollo, pues ellas definen el tipo de población para la que se planea y con la que se
planea, el tipo de necesidades que deben ser satisfechas, y las zonas y poblaciones en las
que deben concentrarse los mayores esfuerzos. Pero al mismo tiempo, la comprensión de la
dinámica demográfica puede representar una fortaleza o una oportunidad para el desarrollo
económico, y la organización social de la localidad.
Cuando las tendencias demográficas tienen efectos sobre otras dimensiones del desarrollo,
o son afectadas por estas, hablamos de la dinámica poblacional. Esta no es observable a
simple vista, pero se hace evidente cuando observamos las relaciones entre la dinámica
demográfica y otras dinámicas del desarrollo de manera integral.
Un texto sencillo para la comprensión de la dinámica demográfica puede consultarse en
“Guía para el análisis demográfico local”13
. En los aplicativos para la formulación de
planes de desarrollo que acompañan esta guía se incluye un ejercicio de lectura de los
elementos básicos a ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la dinámica
demográfica básica local14
.
En el numeral 3.1. de esta guía se encuentra una descripción básica de la dinámica
demográfica del Meta que ilustra el comportamiento diferencial de los municipios y los
retos que de allí se derivan para la planeación del departamento.
La dimensión Ambiental.
13
González Alejandro y otros. Guía para el análisis demográfico local. UNFPA –Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, 2009. Una versión digital puede consultarse en www.unfpa.org. Sección publicaciones. 14
Puede consultarse en www.pasealdesarrollo.org
Reconocimiento de la dinámica demográfica básica.
Natalidad, mortalidad, crecimiento vegetativo.
Inmigración, emigración, saldos migratorios.
Tamaño y crecimiento.
Proyecciones a mediano y largo plazo.
Distribución territorial urbana y rural.
Estructura por edad y sexo.
Grupos étnicos, y grupos de especial protección, niños ancianos, desplazados.
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Esta se refiere a los procesos de cambio y transformación permanente de los ecosistemas,
derivados de las leyes propias de la biología y la física, y de su interacción con la población
y su organización socioeconómica, puesto que la población humana es parte constitutiva de
la naturaleza. Como la dimensión poblacional, la ambiental también tiene sus propias
dinámicas o modos de comportarse en el tiempo.
La comprensión de la dinámica ambiental incluye el reconocimiento de las características
de los ecosistemas con los cuales interactúa la población, de los cambios en el ambiente
natural y de su transformación en ambiente construido, además del reconocimiento de las
infraestructuras que sirven de soporte a la actividad humana. Aquí cabe analizar los
impactos que la actividad económica y social genera en la base ambiental, así como los
efectos del ambiente natural y construido en la trasformación y sostenibilidad de la
población.
La identificación de las características del ambiente natural y construido del territorio
permite definir las fortalezas y potencialidades del territorio así como las condiciones para
el logro de una apuesta de desarrollo integral.
Las competencias de los municipios en la construcción y preservación del ambiente están
definidas en la ley 152, ley del plan de desarrollo y en la ley 388, ley de ordenamiento
territorial. En los aplicativos que acompañan esta guía se incluyen como elementos básicos
para el reconocimiento de la dinámica ambiental (ambiente natural y construido) en los
diagnósticos del plan de desarrollo los siguientes:
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Reconocimiento de la dinámica socio-cultural básica. •
Conservación y protección de patrimonio histórico y cultural.
Prestación y garantía de servicios de agua potable y saneamiento básico.
Servicios básicos domiciliarios, energía, telefonía, gas e internet.
Prestación y garantía de servicios de educación y apropiación de la ciencia y
la tecnología.
Prestación y garantía de servicios de deporte, cultura y recreación.
Prestación y garantía de servicios de salud.
Garantía de servicios de justicia, orden público, seguridad, convivencia, y
participación.
Garantía de servicios de bienestar y protección (incluye protección a
poblaciones vulnerables y en riesgo).
Desarrollo institucional.
Dimensión Socio-cultural.
Se entiende como el proceso de cambio y transformación de la organización social y de los
sistemas de creencias y valores que le dan soporte. Dado que las poblaciones humanas no
pueden sostenerse y reproducirse sino organizándose en sociedad, cabe diferenciar el
término Población Humana del término Sociedad Humana. La sociedad humana se entiende
como aquella población que comparte un mismo territorio, un mismo patrimonio histórico-
cultural, unas mismas estructuras de poder, regulación y control social y un patrón de
apropiación, producción distribución y consumo de bienes materiales y no materiales. Esta
sociedad organiza la acción humana, alrededor de una idea de bienestar y una meta de
desarrollo material y no material compartida.
La dimensión socio-cultural incluye dos componentes básicos: a)La cultura como el
conjunto de creencias, saberes, valores y tradiciones, con las que los individuos orientan su
acción y b) Las estructuras formales del Estado, y las instituciones en que estas se expresan,
la organización política, las estructuras de producción de conocimiento y las entidades de
control del poder y fuerza. Del grado de cohesión social de la población y de los patrones
de convivencia y de solidaridad va a depender en gran medida la gobernabilidad del
territorio. Esta a su vez es la base para la sobrevivencia de la población y para la
sostenibilidad de actividad económica.
La identificación de la dinámica socio-cultural permite reconocer las necesidades
materiales y no materiales de la población, las prácticas y comportamientos proactivos así
como los desestructurantes, las fortalezas y debilidades de las instituciones públicas y
privadas, las carencias y la disponibilidad de recursos al alcance de la población.
Las competencias de las municipalidades en la garantía de condiciones para el desarrollo
socio-cultural están definidas en la ley 152. En los aplicativos que acompañan esta guía, se
incluyen los siguientes elementos para la identificación de la dinámica socio-cultural
básica del territorio:
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Dinámica Económica. Esta se entiende como el proceso de transformación de los recursos
naturales y construidos para la producción de los bienes y servicios materiales y no
materiales con los que la población satisface sus necesidades.
La comprensión de la dinámica económica incluye la lectura de las formas de apropiación,
producción, distribución y consumo de los recursos materiales y no materiales. Estas
formas se regulan socialmente, a fin de que la población pueda acceder a los recursos
requeridos para satisfacer sus necesidades. En las sociedades humanas, estas necesidades
tienen una base biológica, pero se construyen socialmente, por lo cual cambian según la
región y la época. De la dinámica económica dependen en buena parte la sostenibilidad del
ambiente, de la población y de la organización social.
La identificación de la dinámica económica permite precisar las potencialidades y
oportunidades del territorio y la capacidad de la economía local para generar trabajo,
satisfacer las demandas locales, así como para generar excedentes para la inversión.
Las competencias de los municipios en la garantía de condiciones para el desarrollo
económico están definidas en la ley 152. En los aplicativos que acompañan eta guía se
incluyen como elementos básicos para la identificación de la dinámica económica del
territorio los siguientes ítems.
Debido a la estrecha interdependencia que existe entre las cuatro dimensiones, la gestión
integral del desarrollo exige la comprensión de las relaciones que las unen entre sí, así
como la búsqueda de relaciones armónicas y equilibradas entre ellas, para que la entidad
territorial y su población puedan sostenerse y perdurar en el tiempo.
Reconocimiento de la dinámica económica básica.
• Promoción y fomento al desarrollo económico.
• Promoción y protección al empleo.
• Promoción empresarial y de emprendimientos productivos.
• Desarrollo rural.
• Desarrollo del turismo.
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2. COMO FORMULAR UN PLAN DE
DESARROLLO INTEGRAL
Un plan de desarrollo integral incluye, según la ley, un diagnóstico y una parte estratégica.
Del diagnóstico deben surgir los elementos para la construcción de la parte estratégica. En
nuestro medio, estas dos partes del plan generalmente resultan desarticuladas, pues el
diagnóstico por lo regular se limita a consignar una lista de indicadores sobre las
condiciones de la población y el territorio sin mayor análisis y, sin lograr una comprensión
clara de las dinámicas actuales de la entidad territorial, se pasa a la toma de decisiones de
inversión. Cuando se logra un buen diagnóstico integral, de este se desprenden sin mayor
dificultad las los objetivos, las estrategias y los programas de desarrollo. El plan de
inversiones se orienta a la superación de los grandes retos y al logro de los objetivos en que
se concreta la apuesta de desarrollo escogida.
Un diagnóstico integral debe dar cuenta del estado actual de cada una de las dimensiones
del desarrollo, así como de las tensiones (situaciones problemáticas) que se generan entre
ellas y del juego de interacciones que las explican.
Para lograr una comprensión plena del territorio, un diagnóstico integral y un marco
estratégico integrado, se ha propuesto el modelo BIT PASE. El modelo BIT PASE se
fundamenta en la comprensión del entramado de relaciones entre la dinámica demográfica
y las demás dimensiones del desarrollo (PASE). En consecuencia orienta la acción pública
hacia la transformación de los desequilibrios dominantes en procura de sociedades
poblacional y ambientalmente sostenibles, económicamente equitativas y socialmente
solidarias.
DIAGNOSTICO
INTEGRAL
PARTE
ESTRATEGICA
La aplicación del BIT PASE a la construcción de política pública permite “identificar, comprender y tomar en consideración las relaciones entre la dinámica demográfica y los factores ambientales, sociales y económicos de competencia de las entidades territoriales, a fin de responder a las tensiones que de allí se derivan, orientando la formulación de objetivos y estrategias de desarrollo hacia el aprovechamiento de las ventajas del territorio, y la superación de los desequilibrios entre la población y el territorio”.
Lara Paulo Javier. Enfoque población para la revisión y ajuste de planes de ordenamiento territorial. Guía de aplicación. Unfpa. Bogotá 2008
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En lo que sigue se exponen brevemente el modelo y los pasos para la formulación del plan
de desarrollo integral. En este aparte se ofrece un conjunto de elementos conceptuales y
técnicos que permiten avanzar paso a paso en la construcción de un plan de desarrollo
integral. Igualmente en medio magnético se encuentran los aplicativos en Excel que
facilitan la elaboración del plan de desarrollo paso a paso.
La secuencia lógica del modelo comprende tres momentos: Identificar, comprender y
responder. De los dos primeros se obtiene el diagnóstico integral y del último la
formulación del plan estratégico.
1. Momento de Identificación. En este momento se allega información disponible sobre
la entidad territorial para caracterizar cada una de las dinámicas demográficas,
ambientales, sociales y económicas presentes en el territorio. Se obtiene así una primera
aproximación a las condiciones imperantes y un acervo de información para motivar y
documentar los ejercicios del momento de comprensión.
2. Momento de Comprensión. Tiene por objeto precisar el juego de interacciones entre la
población, y las demás dimensiones del desarrollo, identificando las tensiones que
resultan entre ellas, sus reforzadores, sus liberadores, los eventos que las originan y las
consecuencias que de allí se derivan. En este ejercicio se valorar las tensiones, y se
descifran los lazos que las ligan unas con otras, hasta lograr una configuración actual y
deseada del territorio.
La comprensión de las interacciones y tensiones permite a los planificadores identificar
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aquellos ejes estratégicos que deben orientar la toma de decisiones, bien sea porque
están generando tensiones internas y/o desequilibrios entre la población, su base
ambiental y su organización económica y social, bien sea porque de allí resultan las
grandes oportunidades y potencialidades del territorio.
3. Momento de Respuesta. Corresponde a la formulación del componente estratégico del
plan. Allí se definen las transformaciones que se esperan lograr (visión esperada) en el
territorio, y los medios, estrategias, objetivos, y proyectos específicos en los que
concreta la apuesta de desarrollo adoptada.
Para cada uno de estos momentos se ha previsto un conjunto de aplicativos en Excel con
sus correspondientes instructivos los que pueden consultarse en el archivo digital anexo a
esta guía. Aquí vamos a exponer en orden lógico la manera de proceder en cada momento,
incluyendo las indicaciones para su diligenciamiento de los aplicativos anexos15
.
2.1. Momento de identificar.
Para identificar el estado actual del territorio en cada una de las dinámicas del desarrollo,
los equipos encargados de la formulación del plan pueden recurrir a información secundaria
disponible en la entidad territorial, en archivos administrativos o en bases de datos
departamentales o nacionales. La primera información a consultar será por supuesto la que
el equipo haya recibido en el momento del empalme entre las administraciones saliente y
entrante.
Para el análisis de la dinámica demográfica es conveniente utilizar las fuentes oficiales
publicadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, Pag. Web
www.dane.gov.co, en la sección demografía, en donde pueden consultarse las series
estadísticas sobre nacimientos y defunciones, los datos de los últimos censos de población
y las proyecciones oficiales a nivel de departamento y de municipio. Un texto de referencia
muy sencillo, Guía para análisis demográfico local, será de gran utilidad para la lectura de
esta información.
15 Los aplicativos incluidos en esta guía guardan muchas similitudes con los que se publican en la guía del DNP, ““Planeación para el
Desarrollo integral en las entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-2015” debido a que estos se nutrieron de la experiencia de
los Grupos de Expertos Locales de los municipios participantes en los programas del convenio UNFPA-U. Externado, uno de los cuales
fue el programa del 2011 en el Meta
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TALLER 1.
IDENTIFICACIÓN DE LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA BÁSICA
Componentes Menú de preguntas básicas para revisión de
instrumentos de planificación
Indicadores básicos de la dinámica
demográfica.
Tamaño ¿Qué cambios se observan en el tamaño de la población en los últimos años? ¿Aumenta, disminuye, se mantiene estable?, ¿En qué zonas se producen estos cambios? ¿Qué pudo ocasionarlos?
Volumen de población Densidad de población.
Crecimiento
¿Qué cambios se dieron en el crecimiento de la población total, urbana y rural en los últimos años? Crecen más rápido o más despacio, se mantiene estable?
Tasas de crecimiento total pasadas y proyecciones.
¿Qué está generando estos cambios en el crecimiento? ¿La Natalidad, la Mortalidad, la Migración u Otros factores?
Tasas de natalidad con proyecciones.
Los cambios en la Natalidad, Mortalidad, Migración ¿se compensan? ¿Se refuerzan? ¿Se contrarrestan?
Tasas de mortalidad con proyecciones.
¿Qué balance resulta de estos cambios? ¿Es positivo o negativo? ¿El municipio crece, decrece o se mantiene estable? ¿Qué componente influye más en el crecimiento?
Tasas de inmigración y emigración con proyecciones.
Tasas de crecimiento natural con proyecciones.
Tasas de migración neta con proyecciones.
Estructura
¿Qué grupos de población se modifican de manera significativa (Hombres, mujeres, grupos de edad o según otra condición)? ¿Algunos aumentan otros se reducen o tienden a desaparecer? ¿En qué zonas? ¿Qué puede estarlos ocasionando?
Distribución en números absolutos y en porcentajes de la población según edad y sexo. Población total, urbana y rural.
Distribución ¿En qué zonas del municipio se concentra la población? ¿Qué cambios se han observado en los últimos años ¿teniendo en cuenta, el área rural, la urbana así como los centros urbanos del municipio?
Distribución en números absolutos y en porcentajes de la población entre cabecera, resto, centros poblados, y otras divisiones si está disponible.
Movilidad
Además de las migraciones definitivas, ¿qué otro tipo de movilidades se observan en el municipio? Dentro y fuera de él (área rural, área urbana, Centros poblados, regiones) ¿Son movimientos cotidianos, temporales, intermitentes? ¿Qué los ocasiona?
Flujos de población que llegan o salen del municipio en momentos particulares, según temporadas o períodos.
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Debido a que los cambios recientes en la dinámica demográfica pueden no haber sido
considerados en las estadísticas nacionales de carácter oficial, conviene verificar estos datos
con información local disponible. Por ejemplo, pueden cotejarse con los datos provenientes
del registro de beneficiarios SISBEN, de los registros de las empresas de energía, con otros
datos disponibles en la base SIGOT del Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(www.igacgov.co/sigotn), con los datos de los Ministerios de Salud y de Educación. En
todo caso se tendrá cuidado de referenciar correctamente las fuentes y de ponderar la
validez y confiabilidad de las mismas.
En el aplicativo en Excel encontrara el taller 3. Para la identificación y lectura de la
dinámica demográfica básica.
Pág
ina2
1
Componentes 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TAMAÑO A JUN 30 21,002 20,962 20,922 20,882 20,842 20,802 20,762 20,722 20,683 20,643
TAMAÑO A ENE 01 21,022 20,982 20,942 20,902 20,862 20,822 20,782 20,742 20,702 20,662
NACIMIENTOS 272 391 378 270 311 296 292 303 175 217
DEFUNCIONES 47 67 84 57 57 54 53 46 40 36
CREC VEG 225 324 294 213 254 242 239 257 135 181
CREC TOTAL -40 -40 -40 -40 -40 -40 -40 -40 -40
MIGRACIÓN -265 -364 -334 -253 -294 -282 -279 -297 -175
TABLA 1: INFORMACIÓN BÁSICA
Fuentes: TAM AÑO: DANE Estimaciones con base en Estadísticas Vitales 1998-2007 con repartición de "sin información" por UEC, y Cernsos
1993 (ajustado 1993) y 2005 (ajustado 2005).
LECTURA:
-500
-400
-300
-200
-100
0
100
200
300
400
500
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dinámica demográfica en valores absolutos 1998 - 2007
NACIMIENTOS DEFUNCIONES
CREC TOTAL MIGRACIÓN
Componentes 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TB Natalidad 12.95 18.65 18.07 12.93 14.92 14.23 14.06 14.62 8.46 10.51
TB Mortalidad 2.24 3.20 4.01 2.73 2.73 2.60 2.55 2.22 1.93 1.74Tasa Crec.
vegetativo 10.71 15.46 14.05 10.20 12.19 11.63 11.51 12.40 6.53 8.77
TasaCrec.Total -1.92 -1.92 -1.92 -1.92 -1.92 -1.92 -1.92 -1.92 -1.92
Balance Migratorio -12.63 -17.37 -15.97 -12.12 -14.10 -13.55 -13.43 -14.32 -8.45
Fuente: Estimaciones con base en Estadísticas Vitales 1998-2007 con repartición de "sin información" por UEC, y Censos 1993 (ajustado 1993) y 2005 (ajustado 2005).
TABLA 2: INDICADORES BASICOS. TASAS POR MIL
-20,000
-15,000
-10,000
-5,000
,000
5,000
10,000
15,000
20,000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dinámica demográfica en tasas por 1000 1998 - 2007
TasaCrec.Total Tasa Crec. vegetativo Balance Migratorio
Ejemplo de lectura de la dinámica demográfica del municipio.
El tamaño de la población y su tendencia. El municipio de XXXX registra en 2007 una población total de XXXX la cual se ha mantenido con escasas variaciones en el período
1998-2007 y con ligeras ´pérdidas anuales de población. Esta población y su lento crecimiento resulta de un descenso en los nacimientos una mortalidad con tendencia a la
baja y una pérdida de población por emigración.
La serie de datos de los censos de población muestran que el municipio había venido creciendo hasta el año 93 y sufre una pérdida de población para el 2005
resultante de la segregación o de la pérdida de población por emigración. Sin embargo, el comportamiento de la población del casco urbano presenta un crecimiento
notable mientras es la población rural la que sufre pérdidas importantes.
La proyección del DANE para el 2020 supone que la cabecera seguirá creciendo y que la población del resto se recuperará de manera que en esa fecha la población
sería de XXXX. La distribución de la población entre la cabecera y el resto se mantenía alrededor de XXXX% con tendencia a pérdida de población rural.
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ina2
2
Censo Total Cabecera Resto %Cabecera % Resto
1951 15,368 5,393 9,975 35.09% 64.91%
1964 17,985 6,055 11,930 33.67% 66.33%
1973 24,856 6,408 18,448 25.78% 74.22%
1985 23,601 8,400 15,201 35.59% 64.41%
1993 25,466 9,464 16,002 37.16% 62.84%
2005 20,722 11,196 9,526 54.03% 45.97%
Proyecciones Total Cabecera Resto %Cabecera % Resto
2006 20,931 11,379 9,552 54.36% 45.64%
2007 21,154 11,565 9,589 54.67% 45.33%
2008 21,394 11,758 9,636 54.96% 45.04%
2009 21,644 11,954 9,690 55.23% 44.77%
2010 21,888 12,143 9,745 55.48% 44.52%
2011 22,164 12,347 9,817 55.71% 44.29%
2012 22,436 12,546 9,890 55.92% 44.08%
2013 22,720 12,749 9,971 56.11% 43.89%
2014 23,008 12,951 10,057 56.29% 43.71%
2015 23,308 13,158 10,150 56.45% 43.55%
2016 23,609 13,364 10,245 56.61% 43.39%
2017 23,928 13,577 10,351 56.74% 43.26%
2018 24,246 13,788 10,458 56.87% 43.13%
2019 24,573 14,003 10,570 56.99% 43.01%
2020 24,877 14,202 10,675 57.09% 42.91%
F uente: D A N E C enso s y pro yeccio nes de po blació n 2006-2020. P agina Web D A N E. Junio 2010
-8% -4% 0% 4% 8%
0
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20
30
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Estructura de la población. Estimacion DANE 1985.
Calamar H Calamar M
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20
30
40
50
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Estructura de la población. Estimacion DANE 2005.
Calamar H Calamar M
-8% -4% 0% 4% 8%
0
10
20
30
40
50
60
70
80+
Estructura de la población. Proyección DANE 2020.
Calamar H Calamar M
La estructura de población según edad y sexo se ha transformado notablemente a lo largo del tiempo La reducción de la natalidad se refleja en la relativa
disminución de los grupos de niños y la pérdida de población por migración se refleja en la reducción rápida de los grupos de edades jóvenes y adultas. La
proyección del DANE supone un cierto envejecimiento de la pirámide de edad con un repunte de los niños y un incremento considerable de los grupos de
jóvenes que ´presionarán por servicios de salud educación, recreación y empleo. Las altas dependencias de niños y jóvenes del pasado se reducen
paulatinamente, a medida que aumenta la dependencia de los mayores de edad y la demanda de bienes y servicios para adultos jóvenes. Los datos de
inmigrantes y emigrantes reportados en el 2005 corroboran la pérdida de población por emigración particularmente de jóvenes entre xxx y xxx.
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3
Una vez identificada la dinámica demográfica puede realizarse el ejercicio de identificación
de las implicaciones o consecuencias que esta tiene para la planeación del desarrollo. Para
ello puede utilizarse la tabla N°2, que ayuda al equipo de trabajo a responder para cada uno
de los componentes de la dinámica demográfica qué implicaciones tiene en las distintas
dimensiones del desarrollo, y según los sectores de competencia de la administración
municipal.
TALLER 2. IDENTIFICACIÓN DE LA DINAMICA DEMOGRAFICA Y SUS IMPLICACIONES PARA EL
DESARROLLO.
Componentes
Menú de preguntas
básicas para identificación
de implicaciones
de la dinámica
demográfica para la
planeación
Indic
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fica.
Implicaciones de la dinámica demográfica para la planeación.
AMBIENTE NATURAL
AMBIENTE CONSTRUIDO SOCIAL ECONÓMICA
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Accio
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ollo
rura
l
y e
l tu
rism
o
Tamaño
El rápido crecimiento
de la población urbana ha
desbordado el casco urbano
invadiendo zonas de
reserva forestal.
Los déficit en
servicios públicos y vivienda
son crecientes
pues la inversión no logra
satisfacer
las nuevas demandas
de la población.
Un porcentaje de niños no acceden
a la educación básica pues los
cupos son insuficientes para cubrir la demanda
creciente.
Este ejercicio nos da muchos elementos para avanzar en la comprensión de las relaciones
entre las dinámicas del desarrollo. La tabla N° 2 puede trabajarse en el aplicativo Excel en
medio digital (CD) anexo a esta guía.
Pág
ina2
4
Tamaño
¿Qué implicaciones
tienen los cambios
observados en el
tamaño de la
población en los
últimos años, en las
condiciones dinámicas
ambientales, y
socioeconómicas?
Qué implicaciones
ambientales, o
socioeconómicas
tienen los cambios la
velocidad del
crecimiento de la
población total, urbana
y rural en los últimos
años?
Qué implicaciones
tienen los cambios en
la Natalidad? ,Qué
implicaciones tienen
los cambios en la
Mortalidad, en la
Migración?
Estructura
¿ Qué implicaciones
ambientales, o
socioeconómicas
tienen el aumento o
disminución de
población en algunos
grupos de edad según
el sexo?
Distribución
¿Qué implicaciones
ambientales, o
socioeconómicas
tienen los cambios en
la distribución de la
población entre zonas
urbanas y rurales,
centros poblados y
otras zonas?
Movilidad
Qué implicaciones
ambientales, o
socioeconómicas
tienen los cambios en
la movilidad y
desplazamiento
cotidiano o temporal
de la población
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Crecimiento
TALLER 2. IDENTIFICACIÓN DE LA DINAMICA DEMOGRAFICA Y SUS IMPLICACIONES PARA EL DESARROLLO.
Componentes
Menú de preguntas
básicas para
identificación de
implicaciones de la
dinámica demográfica
para la planeación
Indic
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Implicaciones de la dinámica demográfica para la planeación.
AMBIENTE NATURAL AMBIENTE CONSTRUIDO SOCIAL ECONÓMICA
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ina2
5
Un trabajo similar se realiza para la identificación del estado del territorio en cada una de
las demás dinámicas, ambientales, sociales y económicas. Para ello, los equipos a cargo
recurrirán también a la información disponible en las secretarías del despacho a cargo de
obras públicas, manejo de riesgos y manejo de servicios públicos, secretarías de educación,
salud y bienestar. Además consultarán los planes de ordenamiento territorial y la
información de las respectivas Corporaciones Autónomas Regionales, las bases de datos
departamentales y del Departamento Nacional de Planeación, DNP y del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi. Si fuere necesario puede recolectarse información primaria
en la misma localidad pero siempre y cuando otras fuentes de información no se encuentren
disponibles. La tabla 3 ayuda en la tarea de identificación de estas dinámicas.
TALLER 3: IDENTIFICACION DE LA DINAMICA POBLACIONAL
1 2 3 4 5
Com
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Componentes Asociados a las Competencias
Sectoriales
Resumen de la situación
presente en la entidad
territorial
Indicadores básicos
Indicadores
básicos que
permiten
verificar la
situación
Implicaciones
de las
dinámicas
actuales para
el desarrollo
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Tamaño
Urbano
Rural
Crecimiento
Natalidad
Mortalidad
Inmigración
Emigración
Estructura
Edad y sexo
Grupos específicos infancia,
adolescencia, juventud y adultos
mayores (distinguiendo hombres
y mujeres)
Grupos étnicos, afros, indígenas,
R-rom (por edad y sexo)
Grupos de población en
condición de vulnerabilidad o
discriminación manifiesta
(discapacitados, reintegrados,
víctimas de desplazamiento,
entre otros)
Pág
ina2
6
Distribución
Población localizada en
cabecera/ centros poblados,
corredores habitacionales,
veredas, corregimientos,
(considerando la estructura
poblacional)
Movilidad
Desplazamiento forzado y
movilidades temporales
(considerando edad, sexo, etnia y
distribución en el territorio)
TALLER 3: IDENTIFICACION DE LAS DINAMICAS AMBIENTAL (NATURAL Y
CONSTRUIDO), SOCIOCULTURAL Y ECONOMICO
Com
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Componentes Asociados a las Competencias Sectoriales
Resumen de la
situación
presente en la
entidad
territorial
Indicadores básicos
Indicadores
básicos que
permiten
verificar la
situación
Implicaciones
de las
dinámicas
actuales para el
desarrollo
Am
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Natu
ral
Medio ambiente y recursos naturales renovables.
Gestión de riesgos de desastres.
Ordenamiento territorial.
Am
bie
nte
Constr
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Infraestructura vial, transporte.
Garantía de servicios de tránsito y movilidad.
Infraestructuras de servicios públicos domiciliarios.
Infraestructuras públicas equipamientos sociales e
institucionales.
Infraestructuras para desarrollo económico.
Socio
-cultura
l y
Político A
dm
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trativo
Conservación y protección de patrimonio histórico y cultural.
Prestación de servicios de agua potable y saneamiento básico.
Otros servicios básicos públicos domiciliarios, energía, telefonía
gas e internet.
Promoción de vivienda de interés social.
Prestación y garantía de servicios de educación y apropiación
de la ciencia, la tecnología y la innovación.
Prestación y garantía de servicios de deporte y
aprovechamiento del tiempo libre.
Prestación y garantía de servicios de cultura.
Pág
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7
Prestación y garantía de servicios de salud (1)
Garantía de servicios de justicia, orden público, seguridad,
convivencia, y protección del ciudadano, centros de reclusión (2)
Desarrollo Comunitario.
Fortalecimiento Institucional.
Económ
ica
Promoción y fomento al desarrollo económico.
Protección y promoción del empleo.
Desarrollo rural y asistencia técnica.
Desarrollo del turismo.
La tabla del taller N°3 puede trabajarse en el aplicativo Excel en medio digital (CD) anexo a esta guía.
Esta tabla corresponde con la matriz de paso 1 de la guía de Planeación del Desarrollo Integral en las entidades
Territoriales. El plan de desarrollo 2012 – 2015 de DNP
Cómo diligenciar la tabla del taller 3. En la primera columna se encuentran las diferentes
dinámicas y en la columna (2) los aspectos a considerar según las competencias de las
entidades territoriales. En la columna (3) se incluirá una breve descripción de la situación
de la entidad territorial en cada uno de los aspectos. La documentación de esta descripción
se consignará en la columna (4), en donde se incluirán los principales indicadores del
momento actual y preferiblemente de años anteriores, a fin de facilitar la identificación de
cambios recientes en las tendencias. En la columna (5) se consignarán con breve texto las
implicaciones que la situación identificada tiene para el desarrollo local, es decir de qué
manera la población, la base ambiental o la organización social o económica se verán
afectadas por esa situación. Se recomienda consultar la “Guía metodológica para la
formulación de indicadores” del Departamento Nacional de Planeación16
Obsérvese que en el momento de identificación se trata de tener una primera idea sobre las
condiciones básicas en que se encuentra la entidad territorial, no de generar un acervo de
información que luego no puede utilizarse en la toma de decisiones. Esta primera
aproximación permitirá a los equipos municipales identificar en primera instancia algunas
situaciones críticas para la población y el territorio, y tener una base para abordar el trabajo
de consulta a las comunidades locales.
No se recomienda iniciar la consulta comunitaria sin antes haber hecho un reconocimiento
básico del territorio. Esta base permite cualificar la participación social aportando
evidencias para ponderar las situaciones identificadas por las comunidades y evitando la
16
Departamento Nacional de Planeación Guía metodológica para la formulación de indicadores” Bogotá 2009. Pag web http://www.dnp.gov.co/Programas/Educaciónyculturasaludempleoypobreza/PolíticasSocialesTransversales/ObjetivosdeDesarrollodelMilenio.aspx
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ina2
8
simple recolección de listas de necesidades que después no pueden ser satisfechas. La
discusión se cualifica cuando se dispone de información cierta sobre los eventos y
situaciones que son motivo de preocupación para las autoridades y las comunidades. El
resultado de esta identificación básica se convierte en el insumo necesario para abordar el
momento de comprensión del territorio.
Una lista de indicadores por completa que sea no permite comprender las dinámicas
territoriales. Para ello es necesario realizar un esfuerzo específico para analizar las series de
eventos que dieron origen a las situaciones problemáticas, el tipo de relaciones conflictivas
entre las diferentes dinámicas del desarrollo, las implicaciones que esas situaciones tienen
sobre la población y el territorio, los factores que las refuerzan y aquellos que contribuyen
a su superación.
Este momento de identificación termina con una actividad de socialización y validación de
la información allegada, con los actores responsables de la política pública y el resto de
actores locales. De esta discusión, saldrán recomendaciones para ampliar, mejorar, y
fortalecer esta lectura inicial, y sobre los grandes ejes que jalonan el desarrollo de la entidad
territorial. Si surgieran situaciones sobre los cuales la administración municipal no tiene
competencia, deberán considerarse para la agenda de gestión y tramitarse ante otras
instancias del orden regional o nacional.
Con este primer reconocimiento de las dinámicas territoriales y los aportes de la primera
consulta comunitaria tenemos los insumos necesarios para abordar el momento de
comprensión.
1.1. Momento de comprender.
Las relaciones entre la población y el desarrollo no son perceptibles a simple vista. Para
hacerlas evidentes y comprenderlas es necesario observar cuidadosamente las series de
eventos en que la población modifica la base ambiental, genera cambios en la dinámicas
económicas, en la organización social, o institucional, así como las series de eventos en
que la misma población se ve afectada por estas dinámicas.
La identificación y valoración de tensiones es la metodología que facilita y ordena el
reconocimiento de las relaciones entre las distintas dimensiones del desarrollo, tarea que
suele tener cierta complejidad.
Una tensión difiere de un problema en la medida en que incluye, además de la dificultad
reconocida por algún actor o grupo poblacional, un conjunto de elementos que permiten
entenderla. Una tensión se define como “El conjunto de presiones provenientes de una o
varias dimensiones del desarrollo, que actúan en diferentes direcciones, generando cierto
Pág
ina2
9
Ejemplo
Por falta de control ambiental algunas empresas han deforestado la cuenca
alta de las fuentes que surten de agua al municipio, reduciendo
notablemente la capacidad del acueducto local para surtir de agua potable
a los habitantes, que ahora soportan racionamiento permanente.
Ejemplo
Las recientes inundaciones en extensas zonas del país que paralizaron la movilidad, la economía y generaron severos daños a la población y al ambiente son un ejemplo claro de un conjunto de tensiones actuando simultáneamente.
grado de estrés gracias al cual se mantiene o transforman las dinámicas demográficas,
Ambientales, Sociales y/o Económicas”17
. Las tensiones en sí mismas no son malas ni
buenas ni comportan riesgo, excepto cuando el sistema institucional y la organización
social pierden la capacidad para resolverlas adecuadamente.
Las tensiones están presentes en todos los ámbitos de la vida en el planeta y son el fundamento de
su evolución. La inmensa mayoría de ellas se resuelven por los mecanismos propios de los
ecosistemas, el conocimiento, la tecnología o el control institucional. Pero algunas de ellas se
convierten en graves problemas para la planeación en la medida en que desbordan la capacidad de
respuesta de los gobiernos y las organizaciones sociales y restringen las posibilidades de desarrollo.
Si la tensión no se resuelve en tiempo oportuno, restableciendo o redefiniendo un nuevo equilibrio,
el sistema puede fragilizarse hasta el punto de perder su capacidad de recuperación, de suerte que se
desencadenan crisis severas en varias dimensiones simultáneamente y finalmente colapsa el
sistema.
Cuando esto ocurre, el desequilibrio que se genera es creciente, tiende a cronificarse, y
genera daños graves en la población, su base ambiental o su organización económica y
social, limitando o restringiendo finalmente las posibilidades de desarrollo. En este caso,
17 Modelo BIT-PASE. Balances de las Tensiones en las Interacciones entre las dinámicas demográficas, ambientales,
sociales y económicas (PASE) Enfoques, Conceptos y Metodología. Alejandro González y Norma Rubiano. Universidad Externado de Colombia. En elaboración desde 2001 con apoyo y aportes de UNFPA, MAVDT y Grupos de Expertos Locales Departamentos, Municipios y Regiones de Colombia. Versión 2009 .
Pág
ina3
0
las tensiones exigen la intervención expresa del Estado, para movilizar recursos, regular
ciertos comportamientos, limitar algunas libertades y/o restablecer los equilibrios
deseables. La construcción de política pública y en particular los planes de desarrollo se
ocupa precisamente de estas tensiones.
Para identificar las tensiones presentes en el territorio puede recurrirse a la lectura de la
información recolectada en el paso anterior (momento de identificar) y al conocimiento
local disponible en las organizaciones de base, en los líderes comunitarios y en los actores
con interés en el desarrollo local.
La descripción de una tensión incluye la identificación de los factores desencadenantes de
la situación, los factores reforzadores de la misma (factores que agravan o complejizan la
tensión), los factores liberadores (factores que contribuyen al restablecimiento del
equilibrio) y las consecuencias que de allí se derivan.
Para describir una tensión:
Identifique los elementos, entre los que median relaciones conflictivas (actores
individuales, institucionales, económicos o sociales, o elementos del ambiente
natural o construido). Para ello pregúntese: ¿Quién o qué genera qué?
Identifique las relaciones y eventos tensionantes, conflictivos o dañinos entre los
actores en cuestión. Para ello pregúntese: ¿Quién o qué genera qué a quién o a
qué?
Identifique las situaciones que dieron origen a la tensión (generadores en cualquiera
de las dimensiones P.A.S.E). Para ello pregúntese: ¿Qué y cómo se originó la
tensión?
Identifique los elementos que la agravan o la refuerzan (reforzadores). Estos pueden
provenir de cualquiera de las dimensiones P.A.S.E, y estar presentes en el territorio
o fuera de él. Pueden provenir de la dinámica ambiental, del conocimiento o la
tecnología, de las creencias o prácticas culturales, del funcionamiento de la
institucionalidad, o de las condiciones económicas. Para ello pregúntese: ¿Que está
contribuyendo a aumentar la tensión? ¿Cómo la refuerza?
Identifique los elementos que contribuyen a la superación de la tensión
(liberadores). Estos pueden provenir de cualquiera de las dimensiones P.A.S.E y
estar presentes en el territorio o fuera de él. Pueden provenir de las condiciones
ambientales, del conocimiento o la tecnología, de las creencias o prácticas
culturales, del funcionamiento de la institucionalidad, o de las condiciones
económicas. Para ello pregúntese: ¿Que está contribuyendo a mitigar, reducir o
superar la tensión? Cómo contribuye a su resolución?
Pág
ina3
1
Identifique las implicaciones o efectos que tiene la tensión para cualquiera de las
dimensiones P.A.S.E. Para ello pregúntese: ¿Cómo afecta la tensión a cada uno de
los actores involucrados? ¿Cómo afecta la tensión a la población, a su dinámica
económica, o a su entorno? ¿A sus condiciones sociales? ¿A la institucionalidad?
Obsérvese en el diagrama y en el ejemplo que la descripción de una tensión significa
encontrar los desequilibrios que se generan en las relaciones entre las diferentes
dimensiones del desarrollo. Cuando la tensión se supera o se controla, la relación recupera
el equilibrio anterior o se generan nuevas relaciones y un nuevo equilibrio. Trabajar para el
desarrollo significa justamente reconocer los desequilibrios y generar las condiciones para
su restauración o su transformación de manera que la entidad territorial logre su
sostenibilidad en el tiempo.
A fin de tener un patrón de comparación entre las diferentes tensiones es necesario valorar
su intensidad, su cronicidad y el impacto que generan. El resultado permite ponderar la
gravedad y urgencia de la situación. La valoración de la fuerza de los factores reforzadores
y liberadores permite además establecer el balance de la tensión
En los aplicativos que acompañan esta guía, disponibles en medio magnético se encuentra
la tabla N°4 que facilita la identificación y valoración de tensiones una a una y la
construcción de los balances finales. Este aplicativo facilita la revisión de cada una de las
Pág
ina3
2
dimensiones del desarrollo y los sectores de competencia, a fin de que el diagnóstico resulte
lo más completo posible.
Pág
ina3
3
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13Balance
Inicial
Factores
ReforzadoresValor R
Factores
LiberadoreValor L
Balance
Total
I. In
ten
sid
ad
(g
rave
da
d)
C C
ron
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on
al
y so
cia
l (D
eb
ilid
ad
Inst
ituci
on
al)
(I+
C+
Ip+
Ig)÷
4 Elementos
presentes en
el territorio o
fuera de él
que agravan
la Tensión
(1 a 3)
Elementos
presentes
en el
territorio o
fuera de el
que
disminuyen
o
contrarresta
n la tensión
(1 a 3)
Su
ma
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s 8
, 10
y d
ivid
ir
sob
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mn
a 1
2
(8+
10
) ÷
12
Medio ambiente y recursos natura les renovables 0 0 0 #¡DIV/0!
Gestión de riesgos de desastres 0 0 0 #¡DIV/0!
Ordenamiento terri toria l 0 0 0 #¡DIV/0!
Infraestructura via l , transporte 0 0 0 #¡DIV/0!
Garantía de servicios de tráns i to y movi l idad 0 0 0 #¡DIV/0!
Infraestructuras de servicios públ icos domici l iarios 0 0 0 #¡DIV/0!
Infraestructuras públ icas equipamientos socia les e
insti tucionales0 0 0 #¡DIV/0!
Infraestructuras para desarrol lo económico 0 0 0 #¡DIV/0!
Conservación y protección de patrimonio his tórico y cul tura l 0 0 0 #¡DIV/0!
Prestación de servicios de agua potable y saneamiento bás ico 0 0 0 #¡DIV/0!
Otros servicios públ icos domici l iarios , energía , telefonía gas ,
internet0 0 0 #¡DIV/0!
Promoción de vivienda de interés socia l 0 0 0 #¡DIV/0!
Prestación y garantía de servicios educación y apropiación de
la ciencia , la tecnología y la innovación0 0 0 #¡DIV/0!
Prestación y garantía de servicios de deporte y aprovecha
miento del tiempo l ibre0 0 0 #¡DIV/0!
Prestación y garantía de servicios de cul tura 0 0 0 #¡DIV/0!
Prestación y garantía de servicios de sa lud (1) 0 0 0 #¡DIV/0!
Garantía de servicios de justicia , orden públ ico, seguridad,
convivencia , y protección del ciudadano, centros de reclus ión
(2)
0 0 0 #¡DIV/0!
Garantía de servicios de bienestar, y protección (2), incluye
protección a mujeres víctimas de violencia a poblaciones
desplazadas (4) y a poblaciones en riesgo , niñez infancia , y
adolescencia (3)
0 0 0 #¡DIV/0!
Desarrol lo comunitario.
Forta lecimiento insti tucional
Promoción y fomento a l desarrol lo económico 0 0 0 #¡DIV/0!
Protección y promoción del empleo 0 0 0 #¡DIV/0!
Competi tividad e innovación 0 0 0 #¡DIV/0!
Desarrol lo rura l y as is tencia técnica . 0 0 0 #¡DIV/0!
Desarrol lo del turismo 0 0 0 #¡DIV/0!
Desarrol lo comunitario. 0 0 0 #¡DIV/0!
Forta lecimiento insti tucional 0 0 0 #¡DIV/0!
Otros 0 0 0 #¡DIV/0!
Am
bie
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Taller 4: Identificación y valoración de TensionesD
imen
sion
es d
el d
esar
rollo
Componentes asociados a las
competencias sectoriales
Descripción de
las tensiones
(TEIs)
reconocidas en
el territorio
entre
cualesquiera de
las
dimensiones
PASE
Poblaciones
y actores
involucrados
en la tensión
Valoración de las
Tensiones
Esta tabla corresponde con la matriz Paso 2 de la guía DNP
Pág
ina3
4
Identificación y valoración de las tensiones. En las columnas 0 y 1 de la tabla N° 4
sugerida, se encuentra los aspectos a considerar en el diagnóstico local, organizados según
las dinámicas del desarrollo tal como aparecen en la tabla 1. En la columna 2 se describirá
con un texto corto y preciso la tensión en cuestión, y en la columna 3 se precisarán las
poblaciones y actores involucrados en la tensión. En las columnas 4, 5, 6 y 7 se valorarán
la intensidad, la cronicidad, el impacto y la ingobernabilidad que genera. Esto con el
objetivo de obtener un indicador que facilite la comparación y la priorización de las
diferentes tensiones.
Para la valoración se utilizará una escala de 1 a 3, en la cual 1 es el nivel más bajo, 2 un
valor intermedio y 3 un valor máximo. Si tomáramos como ejemplo la fiebre, diríamos que
la fiebre se valoraría con 1 cuando apenas supera los 37 grados, con 2 cuando se encuentra
cerca a los 39 grados y con 3 cuando pasa de 39 y alcanza la máxima gravedad.
Se asignará un valor de 1 a la intensidad o gravedad de la tensión cuando esta es leve, 2
cuando es moderada y 3 cuando es muy grave. Lo mismo se hará con la cronicidad: Si la
tensión es reciente se valorará con 1 si tiene una duración cercana a los 5 años se valorará
con 2 y si se acerca a los 10 años o más se valorará con 3. Se trata de indicar la
permanencia de la tensión en el tiempo. De igual manera, se valorará el impacto o
afectación en cada uno de los polos de la relación, o en otras dimensiones, asignando un
valor de 1 cuando el impacto es leve, 2 cuando es moderado y 3 cuando es muy alto. El
mismo criterio se utilizará para valorar la ingobernabilidad o incapacidad de la
administración y la sociedad para resolver la tensión, asignado 1 cuando la
ingobernabilidad que genera es leve, 2 cuando es moderada y 3 cuando es alta.
Los valores 1, 2, 3, para valorar una tensión se
asimilan a la fiebre registrada en un termómetro.
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ina3
5
Ejemplo
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Dim
ensio
nes d
el desarr
ollo
Componentes
asociados a
las
competencias
sectoriales
Descripción de las
tensiones (TEIs)
reconocidas en el
territorio entre
cualesquiera de las
dimensiones PASE
Poblaciones
y actores
involucrados
en la tensión
Valoración de las Tensiones Balance
Inicial
Factores
Reforzadores Valor R
Factores
Liberadores
Valor
L
Balance
Total
I. Inte
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gra
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C+
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Ig)÷
4
Elementos
presentes en
el territorio o
fuera de él
que agravan
la tensión
(1 a 3)
Elementos
presentes en el
territorio o fuera
de el que
disminuyen o
contrarrestan
la tensión
(1 a 3)
Sum
ar
colu
mnas
8, 10 y
div
idir
sobre
colu
mna 1
2
(8+
10
) ÷ 1
2
Am
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nte
N
atu
ral
Medio
ambiente y
recursos
naturales
renovables.
Por falta de control
ambiental algunas
empresas deforestan
la cuenca alta de las
fuentes que surten de
agua al municipio,
reduciendo
notablemente la
capacidad del
acueducto local para
surtir de agua potable
a los habitantes, que
ahora soportan
racionamiento
permanente.
7000
habitantes
casco
urbano.
3 2 3 3 2,75
Recientes
incendios en
la zona
agravan la
situación.
3
La comunidad
ha solicitado la
intervención de
la entidad
ambiental.
El POT se
encuentra en
revisión
incluyendo la
delimitación de
zonas de
reserva
2 2,88
Pág
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6
En las columnas 8 y 13 se establece el balance de la tensión de la siguiente manera:
El aplicativo en Excel incluye celdas programadas que se colorean según el valor de la
tensión así:
Menor o igual a 1 :
Problema bajo control
1 ,1 a 2: Problema leve
2,1 a 4: Problema grave
4,1 a 6: Problema muy grave
La escala de colores permite apreciar de un vistazo la gravedad de las situaciones que
enfrenta el municipio y priorizar su importancia.
Ver en el numeral 3.3 algunos de los resultados de la aplicación de esta tabla en 18
municipios del Meta por los Grupos de Expertos Locales en Población y Desarrollo durante
el 2011.
Proyección de las tensiones.
Valor de la tensión
(Intensidad + cronicidad+ impacto +ingobernabilidad)
4
(I + C + Ip + Ig) ÷ 4 (Col 8)
(3+2+3+3) ÷ 4 = 2,75 (Col 8)
Balance de la tensión (Col 13)
(T + R) ÷ L
(2,75 +3 ) ÷2 = 2,87 (Col 13)
=
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ina3
7
Una vez identificadas las tensiones es necesario establecer cuál será su tendencia en el
futuro próximo, (5 a 10 años o por lo menos durante el período de la administración
municipal), a fin de obtener una idea más clara del escenario actual y de los retos a los que
tendrá que responder la administración y la sociedad.
Para proyectar las tensiones simplemente hemos adicionado algunas columnas a la tabla
anterior para consignar en las columnas 14 a 17 el valor que alcanzaría la intensidad, la
cronicidad, el impacto y la ingobernabilidad de la tensión, si no se tomara ninguna decisión
y los acontecimientos siguieran su curso. En la columna 18 se calcula el valor proyectado
de la tensión y en la columna 19 el valor final que alcanzaría la tensión. Este valor final
se obtiene sumando al balance inicial de la tensión (columna 13) el valor el valor de la
proyección obtenido en la columna 18.
Pág
ina3
8
Ejemplo
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Dim
ensio
nes d
el desarr
ollo
Componentes asociados a
las competencias
sectoriales
Descripción de las tensiones (TEIs) reconocidas en el
territorio entre cualesquiera de las dimensiones PASE
Poblaciones y actores
involucrados en la
tensión
Valoración de las Tensiones
Balance Inicial
Factores Reforzadores
Valor R Factores
Liberadores Valor L
Balance Total
Cómo evolucionará la Tensión si NO se la interviniera
Valor Final de
la Tensión
I. Inte
nsid
ad (
gra
ve
dad)
C C
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Dura
ció
n)
Ip. Im
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Ig. In
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socia
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cio
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(I+
C+
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4
Elementos presentes
en el territorio o fuera de él
que agravan la
tensión
(1 a 3)
Elementos presentes en el territorio o fuera de el
que disminuyen o contrarrestan
la tensión
(1 a 3)
Sum
ar
colu
mnas
8, 10 y
div
idir
sobre
colu
mna 1
2
(8+
10
) ÷ 1
2
I. Inte
nsid
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C. C
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Dura
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cio
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(I+
C+
Ip+
Ig)÷
4
Sumar columnas 13 + 18
Am
bie
nte
N
atu
ral
Medio ambiente y recursos naturales renovables.
Por falta de control ambiental algunas
empresas deforestan la
cuenca alta de las fuentes que surten
de agua al municipio, reduciendo
notablemente la capacidad del
acueducto local para surtir de agua
potable a los habitantes, que ahora soportan racionamiento permanente.
7000 habitantes
casco urbano.
3 2 3 3 2,75
Recientes incendios en la zona agravan la situación.
3
La comunidad
ha solicitado la
intervención de la entidad ambiental. El POT se
encuentra en revisión
incluyendo la delimitación de zonas de
reserva.
2 2,88 2 3 3 2 2,5 5,38
Pág
ina3
9
En el ejemplo es posible prever un aumento en la intensidad, pues las empresas continuarían deforestando nuevas zonas de la cuenca;
se aumentaría la cronicidad, pues la tensión se haría persistente; se aumentaría el impacto pues se agotarían mucho más rápido las
fuentes de agua, y con ello se deteriorarían las condiciones de vida de la población y de sus actividades económicas. Se agravaría la
ingobernabilidad, pues los conflictos por el líquido escaso no se harían esperar.
Valor proyectado de la tensión
(Intensidad + cronicidad+ impacto +ingobernabilidad)
4
(I + C + Ip + Ig) ÷ 4 (Col 18)
(2 + 3 + 3 + 2) ÷ 4 = 2,50 (Col 18)
=
Pág
ina4
0
4,1 a 6: Problema muy grave
1 ,1 a 2: Problema leve
2,1 a 4: Problema grave
Menor o igual a 1 :
6,1 a 9: Problema muy grave
1,1 a 3: Problema Leve
3,1 a 6: Problema grave
M enor o igual a 1 :
Problema bajo contro l
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Balance
Inicial
Factores
ReforzadoresValor R
Factores
LiberadoresValor L
Balance
Total
Valor Final de la
Tensión
I. I
nte
nsid
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gra
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C C
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4 Elementos
presentes en el
territorio o fuera
de él que agravan
la tensión
(1 a 3)
Elementos
presentes en el
territorio o fuera
de el que
disminuyen o
contrarrestan
la tensión
(1 a 3)
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Institu
cio
nal)
(I+
C+
Ip+
Ig)÷
4
Sumar
columnas
13 + 18
0 0 0 #¡DIV/0! 0 #¡DIV/0!
0 0 0 #¡DIV/0! 0 #¡DIV/0!
0 0 0 #¡DIV/0! 0 #¡DIV/0!
0 0 0 #¡DIV/0! 0 #¡DIV/0!
0 0 0 #¡DIV/0! 0 #¡DIV/0!
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Polít
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Tabla 4: Identificación, valoración, proyección y transformación de las Tensiones
Am
bie
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Socio
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Dim
ensio
nes d
el desarr
ollo
Componentes
asociados a las
competencias
sectoriales
Descripción de las
tensiones (TEIs)
reconocidas en el
territorio entre
cualesquiera de las
dimensiones PASE
Poblaciones
y actores
involucrados
en la tensión
Valoración de las
Tensiones
Cómo evolucionará la Tensión si NO se la
interviniera
Am
bie
nte
Natu
ral
Esta tabla corresponde a la matriz del paso 3 en la guía DNP
El aplicativo en Excel incluye celdas programadas que se sombrean con el color
que corresponda según el balance final de la tensión. Así:
Pág
ina4
1
La comprensión de las tensiones presentes en un territorio, con sus proyecciones son el insumo
básico para la construcción de la configuración actual y esperada del territorio, a partir de las
cuales se construye el marco estratégico del plan de desarrollo.
La configuración actual del territorio. Cuando se tiene un número importante de tensiones
será necesario sintetizar la información, jerarquizándolas y estableciendo las relaciones que
aguardan unas con otras. Generalmente una tensión se encuentra articulada con otras, bien sea
porque provienen del mismo generador, producen impactos similares o comparten reforzadores
y liberadores.
A fin de reducir la complejidad que suele tener una red intrincada de relaciones entre numerosas
tensiones, es necesario avanzar hacia la construcción de la configuración actual del territorio,
un ejercicio que permite agrupar las tensiones en racimos e identificar los grandes ejes que las
articulan. Estos ejes se van a convertir luego en los grandes retos para la planeación del
desarrollo local.
Para construir una configuración el equipo de trabajo procede a localizar en un mapa del
municipio las tensiones identificadas señalando en cada caso el valor final de la tensión (o valor
obtenido en el ejercicio de proyección (tabla N°4).
Localizar las tensiones.
Identificar racimos (núcleos críticos) y buscar las relaciones que los conectan.
Para construir una configuración se procede a localizar las tensiones en un mapa del territorio. Al
localizarlas se puede observar cómo tensiones de las distintas dimensiones se agrupan en ciertas zonas,
lo que permite identificar conjuntos críticos (nudos) o conjuntos de tensiones que comparten ciertos
LOCALIZACIÓN DE LAS TENSIONES Y CONFIGURACIÓN ACTUAL DEL TERRITORIO.
Demográfico
Ambient Natural
Ambiente
construido
Pág
ina4
2
elementos.
Observando las tensiones compartidas pueden establecerse nexos o conexiones en distinta
dirección entre los nudos críticos. Para ello se toma en consideración la sucesión de eventos en
el tiempo y las interacciones de doble vía que se generan entre esos puntos críticos. El equipo
de trabajo discutirá sobre el mapa de tensiones compartidas y realizará sucesivas
aproximaciones a las conexiones hasta encontrar una imagen con la que se identifica el grupo
cuando responde a la pregunta “Mi municipio es como…..?”
Una configuración es una imagen que organiza las tensiones y en una estructura lógica, que
muestra los ejes articuladores entre nudos críticos. En una configuración cada una de las
tensiones queda explicada por el tipo de relaciones que guarda con las demás, ofreciendo una
visión sintética e integral de la realidad de la entidad territorial y de su cambio en el tiempo.
Allí se visualizan los grandes retos para la administración municipal. Este ejercicio puede
realizarse con la ayuda de mapas temáticos o conceptuales y se resume en dos o tres oraciones
que expresan la imagen actual del municipio.
Ejemplos de configuraciones trabajadas por el grupo de expertos locales en Población y
desarrollo de algunos municipios del Meta.
Tomado de: Octavio Garzon, Candido Alberto Garzon, Pedro Alejandrino Forero. Seguimiento y evaluación del esquema de ordenamiento territorial Municipio de Aguazul Casanare. Diciembre 2011.
Tomado de :Carlos E. Rivera C., Liliana Mora T, Luis Fernando
Espitia, Mauricio M Castaño, Roberto F Ayala.Seguimiento y
evaluación del esquema de ordenamiento territorial Municipio de Fuente de Oro. Meta. Diciembre 2011.
FUENTE DE ORO.
Configuración actual
Pág
ina4
3
Tomado de : Juan Bautista Aya Rozo, Edgar Wily Rodríguez Báez, Miryam Aleida Gutiérrez Ramos. Seguimiento y evaluación del esquema de ordenamiento territorial Municipio de San Juanito Meta. Diciembre 2011.
Tomado de : Carmen Marcela Bolívar, Sandra Yamile Ochoa C.,William Pabón Díaz,James Restrepo Peña.Seguimiento y evaluación del esquema de ordenamiento territorial Municipio de El Castillo Meta. Diciembre 2011.
El ejercicio termina con una narrativa corta, que describe en dos o tres párrafos la situación
actual del municipio y la selección de una metáfora, una imagen alegórica (un nombre) con el
que se designa la configuración Ejemplo: Rocadura, trampa de exclusión. - San Juan de
Arama, el aviso de Camasagua - El calvario, Remolino de necesidades.- Aguazul, ventilador
de conflictos. El Castillo, El torbellino de los noventa”.
Pág
ina4
4
La configuración actual es la base para la construcción de la imagen esperada del territorio (o la
configuración esperada) cuando se responde a la pregunta: Cómo podríamos transformar las
tensiones presentes en el territorio y hacia qué tipo de desarrollo queríamos orientar el
municipio en el mediano y largo plazo? Qué tipo de equilibrios entre la población, su base
ambiental y su organización social y económica queremos construir?. Cómo podemos
aprovechar las oportunidades y fortalezas del territorio para avanzar hacia una nueva
configuración del territorio?
La configuración esperada del territorio. Al tiempo que se responden las preguntas
anteriores, se realiza el ejercicio de construcción de una nueva configuración del territorio.
Cuando confrontamos la imagen de la configuración actual con la idea de desarrollo y bienestar
a la que aspiramos y el tipo de sociedad que nuestros principios y valores inspiran, surgirá por
contraste una imagen transformada del territorio y la población, una imagen del municipio que
deseamos construir en el mediano y largo plazo: La configuración esperada.
Con la ayuda del mapa de la configuración actual el equipo de trabajo va construyendo un
nuevo mapa en el cual se localizarán las nuevas relaciones que se esperan construir, de manera
que se superen los nudos críticos en círculos virtuosos de desarrollo. La imagen que surge de
este ejercicio es la transformación en positivo de la configuración actual del territorio, haciendo
visibles las relaciones que imperarán cuando las tensiones se hayan superado. La identificación
de las ventajas y oportunidades del territorio es una fuente de inspiración para la construcción
de la nueva configuración y la transformación de las tensiones actuales.
Este ejercicio se resume en dos o tres oraciones que expresan la configuración esperada del
municipio, aquella a cuya construcción se orientará el nuevo plan de desarrollo y con base en la
Aguazul: “ventilador de conflictos”
El gran número de tensiones que se desprenden de las actividad extractora de crudo, genera grandes impactos
que sobre la biodiversidad, especialmente sobre las fuentes hídricas, fauna y flora; los conflictos laborales son
latentes, , en aguazul se vive una aparente calma; y de otro lado, los conflictos sociales no se hacen esperar, las
comunidades rurales y las juntas de acción comunal ha entrado en continuos choques con la administración
municipal y las compañías petroleras por la delimitación veredal, la que a su vez, determina los cupos a los que
tiene derecho la vereda. Adicionalmente la alta inmigración generada por los ciclos mineros ha ocasionado la
llegada de personas en busca de subsidios, vivienda y servicios sociales, a los que la institucionalidad tiene que
responder, desbordando los procesos de planeación.
Todo esto afecta la gobernabilidad del Municipio, ya que, adicionalmente en Aguazul se presentan choques entre
grupos políticos por acceso al poder y al manejo de cuantiosos recursos que esto representa, siendo este
fenómeno de ingobernabilidad la tensión de mayor trascendencia en el Municipio dado que atraviesa todas las
actividades, viéndose afectados los procesos económicos, sociales y políticos en el territorio aguazuleño, de ahí el
término “ventilador de conflictos”.
Pág
ina4
5
cual se definirá la VISIÓN DE DESARROLLO, las estrategias, los objetivos y las metas de la
parte estratégica del plan de desarrollo.
Identificación de las ventajas y oportunidades del territorio.
Comprendida la configuración actual del territorio es necesario hacer un ejercicio de
reconocimiento de las ventajas y oportunidades presentes en el territorio o fuera de él, ventajas
y oportunidades que pueden ser aprovechadas para superar las tensiones identificadas y
apalancar una apuesta de desarrollo compartida. De allí van a surgir opciones importantes para
la planeación del desarrollo local y en particular para la superación de las tensiones presentes en
el territorio. .
Para identificar las ventajas y oportunidades es recomendable revisar cada una de las
dimensiones del desarrollo y preguntar:
¿Qué ventajas ambientales tiene el municipio frente a otras localidades?
¿Qué tipo de oportunidades ofrece la estructura ecológica del municipio? En materia de
recursos hídricos, biodiversidad, recursos minerales, etc.
¿Qué ventajas representan para el municipio sus infraestructuras viales, institucionales o sus equipamientos sociales? ¿De allí qué oportunidades se desprenden? ¿Qué ventajas
podrían aprovecharse? ¿Existen proyectos de infraestructura regionales o nacionales que
puedan beneficiar al municipio?
¿Qué ventajas representa para el municipio su dinámica demográfica y las características de su población? ¿Sus competencias y habilidades? ¿Su cultura, sus tradiciones, sus
formas de organización socio-cultural? ¿Cómo pueden aprovecharse para superar las
tensiones asociadas a la dinámica social? ¿Existen programas, proyectos, recursos,
organizaciones, en la localidad en la región o en el país que pueden cooperar?
San Juan de Arama. El mensaje de Camasagua
Para el año 2025 el municipio de San Juan de Arama habrá logrado un equilibrio poblacional, ambiental y
económico. La población urbana se estabiliza, y las tensiones detectadas en la última década desaparecen
como consecuencia del retorno de habitantes a sus centros poblados rurales, especialmente los ubicados en la
zona de amortiguación de la sierra de la Macarena, apoyados por las políticas nacionales consolidación del
territorio y distribución de tierras,
Se establecen asentamientos poblacionales en las márgenes de la carretera marginal de la selva; se conforma
un nuevo centro poblado en la vereda Buenos Aires como consecuencia de nuevas titulaciones. Con lo anterior
se satisface la demanda de vivienda de interés social en el área rural y urbana, y la demanda de servicios
públicos se cubre al 100%.
El desarrollo socio-económico se fortalece con la construcción de la hidroeléctrica en la vereda Peñas Blancas.
La oferta de empleo, permite retener a la población, ahora con más y mejores oportunidades de educación de
calidad. Los técnicos y profesionales del municipio encuentran ofertas laborales y se fortalece el desarrollo
empresarial de la zona. El cubrimiento de servicios de salud alcanza el 80%, y se trabaja de manera articulada
con los servicios de protección y atención a población vulnerable.
Pág
ina4
6
¿Qué ventajas representa para el municipio la organización institucional en materia de
garantía y prestación de servicios de educación, salud, vivienda, recreación, cultura,
deporte, bienestar y protección social? ¿Cómo pueden aprovecharse para superar las
tensiones asociadas a la dinámica social e institucional? ¿Existen programas, proyectos,
recursos, organizaciones que fortalecen la institucionalidad, la gobernabilidad, la
disponibilidad de recursos, conocimiento o tecnología? ¿Existen programas o proyectos
en la región o en el país que pueden beneficiar al municipio o con los que pueden
realizarse alianzas estratégicas?
¿Qué ventajas presenta la economía local frente a otras localidades? ¿El tipo de bienes y servicios que produce son altamente competitivos frente a otros? ¿Qué oportunidades
económicas pueden aprovecharse dadas las características ambientales, de
infraestructura o sociales del municipio? ¿Existen programas, proyectos, recursos,
organizaciones, que fortalecen la economía local? ¿Existe disponibilidad de mano de
obra calificada? Se accede fácilmente a recursos, capital, conocimiento y tecnología?
Existen programas o proyectos en la región o en el país que fortalecen la generación de
empresas y el empleo? ¿Con qué tipo de municipios y regiones puede asociarse el
municipio para fortalecer su economía?
Identificadas las ventajas y oportunidades el territorio y con los insumos provenientes de la
configuración actual y la configuración esperada, el equipo de trabajo puede abordar un trabajo
de prospectiva para proponer la transformación de las tensiones, superando los desequilibrios y
avanzando en la construcción de una apuesta de desarrollo viable y posible, es decir de la
configuración deseada del municipio.
La transformación de las tensiones.
La transformación de tensiones es el ejercicio que traduce el diagnostico en propuestas
concretas de desarrollo. Para facilitar la tarea prospectiva es recomendable tomar una a una las
tensiones proyectadas del ejercicio anterior (columnas 2 a 19) y con base en la imagen deseada
del municipio, examinar sus generadores, los eventos tensionantes, sus reforzadores y sus
liberadores a fin de identificar de qué manera pueden modificarse en el corto y mediano plazo.
Obsérvese que en la misma estructura de la tensión se encuentran los elementos para su
superación. De manera ideal, una tensión se supera cuando todos sus componentes se
modifican, generando un nuevo equilibrio. Si ese no fuera el caso, puede ser posible controlar
los generadores, disminuir o eliminar los principales reforzadores o fortalecer los liberadores.
En caso de máxima dificultad será siempre posible trabajar sobre las implicaciones o
consecuencias de la tensión a fin de minimizarlas. Se trata de construir un escenario viable y
posible, es decir, que las transformaciones pensadas puedan lograrse en el marco de la
institucionalidad vigente, de las competencias municipales, con los recursos a los que se puede
acceder, y con el conocimiento y la tecnología disponibles. Se evitará proponer acciones
heroicas e irrealizables.
Para facilitar esta tarea, se recomienda continuar trabajando sobre la tabla N°4, incluyendo en la
columna 20 una breve descripción de la transformación que se propone lograr en cada una de
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7
20 21 22 23 24 25
Balance
esperado
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4
El control ambiental y las
nuevas prácticas
empresariales
ambientalmente sostenibles
garantizan la protección y
reforestación de la cuenca
alta de las fuentes que
surten de agua al municipio,
aumentando la capacidad
del acueducto local para
surtir de agua potable a
los habitantes, que ahora
gozan de un servicio
permanente y de calidad.
1 1 2 1 1,25
Descripción
de la situación esperada
Cuando la TEI haya sido
superada en el futuro cual
serían sus valores?
Ejemplo Tabla 4
las tensiones. Este ejercicio permite avanzar de manera realista hacia la construcción de
programas y proyectos realizables, pertinentes y que se articulan unos a otros de manera que
contribuyen hacia el logro de un propósito común: la realización de la configuración esperada.
A fin de tener una nueva descripción del territorio y estimar la magnitud del esfuerzo
institucional que será necesario emprender, se estimará el nuevo valor que alcanzará la tensión
en el futuro. Para ello se propondrá el valor que alcanzará en el futuro la intensidad, la
cronicidad, el impacto y la ingobernabilidad, de la tensión cuando esta haya sido superada o al
menos puesta bajo control. El ejercicio consiste en tomar cada uno de los valores proyectados
de la tensión en el ejercicio anterior (columnas 14 a 19) y proponer un nuevo valor. Este
deberá estar por debajo de los valores proyectados y en caso de que no fuera posible, por lo
menos se mantendrá en el valor actual evitando su incremento.
En el ejemplo propuesto “El control ambiental y las nuevas prácticas empresariales
ambientalmente sostenibles garantizan la protección y reforestación de la cuenca alta de las
fuentes que surten de agua al municipio, aumentando la capacidad del acueducto local para
surtir de agua potable a los habitantes, que ahora gozan de un servicio permanente y de
calidad”. Lla intensidad y la cronicidad se reducirían de 3 a 1, y el impacto de 3 a 2, mientras
la ingobernabilidad pasaría de 2 a 1. El valor esperado de la tensión sería de 1,25, es decir que
0 1 2
Am
bie
nte
N
atu
ral
Medio ambiente y
recursos naturales
renovables
Por falta de control ambiental
algunas empresas deforestan la
cuenca alta de las fuentes que
surten de agua al municipio,
reduciendo notablemente la
capacidad del acueducto local
para surtir de agua potable a los
habitantes, que ahora soportan
racionamiento permanente.
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Componentes
asociados a las
competencias
sectoriales
Descripción de las tensiones
(TEIs) reconocidas en el territorio
entre cualesquiera de las
dimensiones PASE
Pág
ina4
8
se lograría llevarla bajo control.
El aplicativo en Excel que acompaña esta guía incluye en las columnas 20 a 25 una tabla para la
consignación de las tensiones transformadas y su valoración.
El equipo de trabajo estimará en cada caso el tipo de esfuerzos que sería necesario realizar a fin
de disminuir los valores de las tensiones en el momento actual. De allí van a surgir
inmediatamente ideas acerca de los programas y proyectos que será necesario emprender. Este
ejercicio orientará luego las decisiones de la parte estratégica del plan de desarrollo municipal.
Estas por supuesto estarán orientadas a la superación de las tensiones identificadas, y a la
satisfacción de las necesidades de la población y el territorio.
En este punto hemos terminado el diagnóstico de la localidad y estamos listos para tomar
decisiones acerca de la contribución del plan de desarrollo al logro de la configuración deseada
y la visión de desarrollo, es decir estamos listos para abordar la parte estratégica del plan de
desarrollo.
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ina4
9
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Balance
Inicial
Factores
ReforzadoresValor R
Factores
LiberadoresValor L
Balance
Total
Valor Final de la
Tensión
Balance
esperado
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nte
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presentes en el
territorio o fuera
de él que agravan
la tensión
(1 a 3)
Elementos
presentes en el
territorio o fuera
de el que
disminuyen o
contrarrestan
la tensión
(1 a 3)
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4
Sumar
columnas
13 + 18
I. I
nte
nsid
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Impacto
Ig.
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(I+
C+
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Tabla 4: Identificación, valoración, proyección y transformación de las Tensiones
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Componentes
asociados a las
competencias
sectoriales
Descripción de las
tensiones (TEIs)
reconocidas en el
territorio entre
cualesquiera de las
dimensiones PASE
Poblaciones
y actores
involucrados
en la tensión
Valoración de las
Tensiones
Cómo evolucionará la Tensión si NO se la
interviniera
Descripción
de la situación
esperada
Cuando la TEI haya sido
superada en el futuro cual
serían sus valores?
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0
2.3. Momento de responder.
El momento de respuesta corresponde a la construcción de la parte estratégica del plan18
. Con
base en los ejercicios anteriores y de construcción de la configuración esperada se definen:
1. La visión que orientará la acción de la administración y de la sociedad
organizada durante en el mediano y largo plazo.
2. El objetivo general del plan de desarrollo
3. Las estrategias. que permitirán alcanzar ese objetivo.
4. Los programas en que se concretan los objetivos estratégicos, con sus respectivos
objetivos y metas de resultado
5. Los subprogramas y los proyectos con sus metas de producto
6. El plan plurianual de inversiones
Un marco estratégico integrado es un conjunto de decisiones sobre las acciones que deberán
realizarse para responder a la trama de tensiones establecida en el diagnóstico, y para alcanzar la
visión de desarrollo concertada. El marco estratégico forma una unidad en donde cada decisión
sirve de soporte a las demás al tiempo que depende de ellas. Aquí se da respuesta a los grandes
retos del territorio y la población aprovechando sus las oportunidades y fortalezas19
La visión del territorio. La configuración esperada ofrece todos los elementos para definir la
visión que orientará el desarrollo del municipio en el corto, mediano y largo plazo. Construir la
visión del municipio es identificar un norte, un horizonte, hacia el cual dirigir los esfuerzos de
la gestión pública En ella se expresa la idea fuerza que moviliza la voluntad de la
administración y los actores de la sociedad hacia la construcción de un modelo de desarrollo y
sociedad. Responde a la pregunta: En qué se habrá convertido el municipio en 5 o 10 años?
Está basada en principios y valores compartidos por la sociedad y allí se enuncian las grandes
operaciones estratégicas que será necesario adelantar para alcanzar esa visión de desarrollo.
Esta debe ser lo más concreta posible pues de ella se va a desprender el resto de los elementos
estratégicos del plan.
18 Este apartado ha sido elaborado con base en: Paulo Javier Lara. Marco estratégico. Material pedagógico del programa de formación de grupos de expertos locales en Población y desarrollo del Meta. 2011- Plataforma Fusión http//logosund.org 19 Con base en Rubiano Norma. Guía metodológica de planes de desarrollo municipales 2012-2015. Documento presentado al
Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, Junio 2011.
Ejemplos de Visiones
San Martín se habrá consolidado como la capital ganadera del Meta.
“Granada Meta se consolidará en los próximos 20 años como el gran centro de comercio y
servicios de la provincia del Ariarí y será el punto de encuentro entre el Departamento del
Guaviare, del Huila y el resto del país, a su vez será conocido como un Municipio sostenible que
posee una oferta eco-turística y agro turística, de agricultura y agroindustria”.
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ina5
1
El objetivo general del plan.
Establece la contribución del plan de desarrollo al logro de la visión esperada del territorio
durante los cuatro años de su vigencia. Responde a la pregunta: En los próximos cuatro años en
qué habremos avanzado en la construcción de la visión y de la configuración deseada? En la
construcción del objetivo se consultarán los recursos disponibles y la capacidad institucional
para lograrlo.
Los objetivos estratégicos.
Son los grandes ejes que articularán toda la acción institucional hacia el logro de la visión de
desarrollo propuesta. Se construyen respondiendo a las preguntas: Cómo puede lograrse el
objetivo general? Cómo pueden superarse los grandes retos del municipio? Qué acciones
estratégicas son necesarias y pertinentes para superar los grandes retos del municipio y
avanzar hacia la configuración esperada?
Tomado de DNP: Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-2015. Pag web
www.dnp.gov.co
TABLA N° 5. MATRIZ ESTRATEGICA
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Objetivos
estratégico
Programas
estratégicos
Línea
base
Meta de
resultad
o
Subprogramas
Sectores de competencia
comprometidos y metas
de producto asociadas
Objetivo
estratégico
1
Programa
estratégico 1. 1.
Sub. 1.1.1.
Sub. 1.1.2. Sub. 1.1.3.
Sub. 1.1.4.
Programa
estratégico 1. 2.
Sub. 1.2.1.
Sub. 1.2.2.
Sub. 1.3.2.
Sub. 1.3.3.
Objetivo
estratégico
2
Programa
estratégico 2. 1.
Sub. 2.1.1..
Sub. 2.1.2.
Programa
estratégico 2. 2. Sub. 2.2.1.
Pág
ina5
2
Programas, metas de resultado y subprogramas.
De los objetivos estratégicos se desprenden los programas del plan de desarrollo. Cada
objetivo estratégico se concreta en dos o más programas, o conjunto de acciones necesarias y
pertinentes (unidades lógicas de acción) para lograr el objetivo estratégico. Estas acciones
deben ser evaluables, por lo que para cada uno de los programas se definirá una línea de base, y
una meta de resultado. Ej.
La línea de base se expresa mediante un indicador que da cuenta de la situación del municipio
que se propone transformar con el plan de desarrollo. La meta de resultado se expresa como el
nuevo valor que alcanzará el indicador cuando se haya terminado el programa . Estas metas de
resultado indican los cambios que se espera lograr en la población con los programas
propuestos, es decir miden el mejoramiento en las condiciones de la población. Ej.
Los programas se descomponen en varios subprogramas, o unidades de acción más detalladas,
en que se concretan las acciones necesarias y pertinentes para desarrollar el programa y sus
metas de resultado. Su realización se mide estableciendo metas de producto. Estas describen
los productos específicos (bienes y servicios materiales y no materiales) que se entregarán con
la ejecución de cada subprograma. Ej:
Para organizar la acción institucional de manera integrada, se definirán para cada subprograma
los sectores que participarán en su ejecución. Un sector puede contribuir a uno, dos o más
programas y subprogramas.
Para facilitar la construcción de la parte estratégica del plan se propone diligenciar la tabla N°5
de la que se desprenderá luego el plan de inversiones.
El plan plurianual de inversiones.
La parte estratégica concluye con la asignación de los recursos necesarios, así como de las
fuentes de financiamiento para dar cumplimiento a cada uno de los programas y subprogramas
propuestos durante cada uno de los años de vigencia del plan.
Para esta tarea se dispone de una matriz plurianual de inversiones que se anexa en medio
magnético a esta guía. En esta matriz los recursos se ordenan según los sectores de la
administración pública, especificando en cada caso las metas de producto que deberán
alcanzarse como contribución a los diferentes programas y subprogramas definidos en la matriz
estratégica, y la inversión que se realizará en cada uno de los años de vigencia del plan de
desarrollo. Así la acción sectorial se articula a los grandes objetivos y estrategias del plan de
manera que la acción institucional de cada sector contribuya claramente al logro de la visión y
los objetivos estratégicos del plan de desarrollo.
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3
Para la elaboración del plan plurianual de inversiones el equipo de trabajo deberá tener claridad
sobre la situación financiera de la entidad territorial y de las fuentes de recursos con los que se
financiará el plan de desarrollo y consultará la proyección de las finanzas municipales
Terminada esta tarea, se tienen todos los elementos para redactar el documento del plan de
desarrollo el cual será presentado al consejo territorial de planeación para su consulta y luego
enviado al Concejo Municipal para su aprobación.
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4
TABLA N°6. MATRIZ PARA EL PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES
2012 2013 2014 2015
SECTOR DE COMPETENCIA
Meta de Producto [Mp#]
Recursos Propios
SGP Regalías Otros Recurso
s Propios
SGP Regalías Otros Recurso
s Propios
SGP Regalías Otros Recurso
s Propios
SGP Regalías Otros
OBJETIVO ESTRATEGICO 1.
PROGRAMA ESTRATEGICO 1
Subprograma 1.1
Sector 1
Sector 2
PROGRAMA ESTRATEGICO 2
Subprograma 1.2
Sector 3
Sector 5
Sector 7
Subprograma 1.3
Sector 1
Sector 3
Sector 6
Subprograma 1.4
Sector 1
Sector 3
Sector 6
PROGRAMA ESTRATEGICO 3
Subprograma 3.1
Sector 4
Sector 5
Tomado de DNP: Planeación para el desarrollo integral en las entidades territoriales. El plan de desarrollo 2012-2015. Pag web www.dnp.gov.co
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5
3. IDENTIFICANDO LAS DINAMICAS BASICAS DEL META
En el presente apartado se hará una revisión de las principales dinámicas PASE evidenciadas en
el departamento durante el programa de formación de Grupos de Expertos locales en Población
y Desarrollo del Meta durante el año 2011. La descripción de la dinámica demográfica se
realizó con base en los datos del DANE correspondientes a las estadísticas vitales y censos de
población 1993 y 2005. La información que se presenta en cada una de las dimensiones
Ambiental, Social y Económica provienen del ejercicio realizado por la Universidad
Externado, tomando como insumo las construcciones de tensiones elaboradas por los grupos de
expertos locales de los 18 municipios participantes en el proceso de formación UNFPA –
Universidad Externado en asocio con CORDEPAZ.
3.1. LA DINAMICA DEMOGRAFICA BÁSICA DEL META
Desde el punto de vista demográfico, se han definido 8 elementos básicos a partir de los cuales
puede caracterizarse la dinámica demográfica de una población: Natalidad, mortalidad,
migración, crecimiento vegetativo, crecimiento total, estructura, distribución espacial, y
proyecciones de población (Ver: Guía para Análisis Demográfico Local20
.
COMPONENTES DE LA DINAMICA DEMOGRÁFICA BÁSICA.
Una caracterización demográfica básica incluye el reconocimiento del estado actual de la
población y de las tendencias recientes (si se tienen las de largo plazo deben privilegiarse) de la
natalidad, la mortalidad, y la migración, con base en las cuales es posible establecer las
tendencias de crecimiento vegetativo y total, así como las tendencias de crecimiento futuro. Por
otra parte interesa la descripción de la estructura por edad y sexo con el fin de identificar el
comportamiento de grupos específicos, así como la distribución de la población en el territorio.
Este reconocimiento permite identificar la población sujeto de la política en cuestión,
20 Alejandro González, Norma Rubiano, Marcela Cuervo. Guía para Análisis Demográfico Local. Herramientas para incluir el
enfoque poblacional en los procesos de planeación del desarrollo integral. Unfpa- Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2009.
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ina5
6
dimensionar la magnitud de las ofertas y demandas de bienes y servicios necesarios para
responder a las necesidades de esta población, y sobretodo precisar las interacciones entre la
población y las demás dimensiones del desarrollo.
El Meta es un departamento con una dinámica demográfica muy activa, que tiende a
estabilizarse en el último período interesal pero que continúa estando fuertemente impactada
por los procesos migratorios.
Tamaño y crecimiento. Desde el siglo pasado el Departamento del Meta presenta un
crecimiento rápido y sostenido en términos absolutos pero con tasas de crecimiento que se van
reduciendo lentamente en el tiempo. En el período 2005-2010 el DANE estimaba la tasa de
crecimiento en 2,3% anual y en 1,8% para el período 2015-2020, siendo el segundo
departamento con más rápido crecimiento en el país, lo que da una idea del vigor de su
dinámica demográfica.. Según las estimaciones del DANE, la población total del Meta
continuará creciendo hasta superar el millón de habitantes en el 2020.
}
Este crecimiento está determinado en gran parte por la natalidad y por la migración. Los
nacimientos tienden a crecer en la última década a los que vienen a sumarse un volumen cada
vez más importante de inmigrantes netos. Estos contrarrestan todo el efecto de la mortalidad, de
manera que el resultado es un crecimiento en números absolutos sostenido. (graf. 2)
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
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192
020
Grafico 1. META. Población Cabecera y Resto. según Censos 1951 a 2005 y Proyecciones a 2020
Total Cabecera Resto
Fuente: Con base en Dane, Proyecciones de población Población 2005-2020 Web http://www.dane.gov.co
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7
Aunque la población crece en números absolutos, lo mismo que los nacimientos y las
defunciones, la velocidad con que lo hacen se reduce (gráfico N° 3). La reducción en la
velocidad es mayor en la natalidad que en la mortalidad, con diferencias muy pequeñas, de
manera que el crecimiento natural también disminuye.
Sin embargo, la dinámica demográfica del Meta es muy heterogénea, pues incluye municipios
muy dinámicos con crecimientos que llegan hasta el 8% anual, como San Carlos de Guaroa, La
Macarena, Castilla la Nueva y Puerto Concordia. Su principal fuente de crecimiento es la
inmigración. (Graf N° 4.) Pero en el otro extremo se encuentran municipios que pierden año a
año población (tasas de crecimiento negativas) como el Castillo, Lejanías, Mesetas, El Calvario,
por efecto de una fuerte emigración. En el medio unos siete municipios se mantienen con tasas
muy bajas (inferiores al 1%) o cercanas a cero. Hoy el crecimiento del departamento está
dependiendo del comportamiento de los 10 municipios más dinámicos.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Graf. 2. Dinámica demográfica Valores
absolutos 1998 a 2007
Nacimientos Defunciones
Crecim. TOTAL Migración Neta
,000%
,500%
1,000%
1,500%
2,000%
2,500%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Graf. 3. Dinámica demográfica en Tasas 1998
a 2007.
TCT: Crecim.Total TCV: Crecim.Vegetativo
TMN: Migrac.Neta
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8
La capital, Villavicencio, que siempre ha concentrado la mayor cantidad de población, hoy es
superada en crecimiento por 5 municipios que le aventajan. La mayor dinámica demográfica se
ha desplazado hacia el suroccidente. Sin embargo, es de notar que las estimaciones muestran
reducción en las tasas de crecimiento para todos los municipios del departamento.
La variable crítica en la dinámica del Meta es la migración. Después de haber sido un
departamento expulsor de población, a partir de 1995 el departamento se convierte en un fuerte
atractor población. Esta variable debería ser monitoreada de cerca, pues es muy sensible a los
rápidos cambios económicos y sociales del departamento y define en buena parte las
condiciones del desarrollo regional. Las mejoras en las condiciones de orden público y
seguridad en la mayoría del territorio departamental, las fuertes inversiones en minería,
especialmente en hidrocarburos, y en cultivos para la producción de biocombustibles, y en
general el mejoramiento de las condiciones para la inversión privada, pueden haber cambiado
en los últimos años la tendencia de crecimiento de algunos municipios del departamento, tal
como lo evidenciaron los grupos de expertos locales que participaron en el proceso durante
2011.
-6%-5%-4%-3%-2%-1%0%1%2%3%4%5%6%7%8%9%
Graf. 4.Tasas de crecimiento total, crecimiento natural y migratodio municipios del Meta 2006.
2,006 TCV.Vegetativo
2,006 TMN.Migr.Neta
2,006 TCT.Crec. Total
Fuente: UEC . estimaciones con base en censos de población y
Pág
ina5
9
La migración. Aunque el Meta intercambia migrantes con todos los departamentos del país, la
migración entre municipios del mismo departamento da cuenta de más de un tercio de la
migración, mientras 41% de los intercambios se realizan con 7 departamentos limítrofes
(Gráfico 5), siendo Bogotá la ciudad que responde por una cuarta parte de los
desplazamientos. Se trata de migraciones de carácter regional y de cortas distancias.
El tamaño de los municipios del Meta es muy variable. Villavicencio, la Capital, alcanza los
431,476 habitantes en 2010, mientras la mayoría de los municipios (22) tiene menos de 20.000
habitantes. La mitad de la población del departamento se concentra en la capital y una cuarta
parte en municipios de mediano tamaño del piedemonte. Mientras tanto, el resto del territorio
permanece escasamente poblado.
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
0
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Graf. 5. Meta. Inmigrantes, emigrantes y saldo interno. 2000-2005
llegarón de
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Saldo
Fuente: Dane. Censo 2005 Redatam. Recuperado junio 2010
+ 98.809
- 62832
saldo =
+ 53.977
Pág
ina6
0
En estructura por edad y sexo. La composición por edad y sexo del Meta refleja el impacto
del descenso en la natalidad y la mortalidad, así como el efecto de la creciente inmigración. La
base de la pirámide tendería a reducirse por la disminución en la natalidad, pero la llegada de
contingentes importantes de familias de adultos con sus hijos menores, contrarresta este efecto y
produce el ensanchamiento de la pirámide en todos los tramos de edad, pero particularmente en
las edades juveniles. Ello representa demandas crecientes de empleo para los adultos, de cupos
escolares para los jóvenes y de inserción laboral para los que salen del sistema escolar. El
desarrollo económico del Meta tendrá que proveer un número creciente de puestos de trabajo y
de trabajo juvenil so pena de ver aumentar las tasas de desempleo y los conflictos sociales.
Graf. 7. Estructuras de población Meta 2005- 2010- 2015-2020.
Villavicencio; 50%
Acacías; 7% San Martín Cumaral
Restrepo Guamal
Castilla la Nueva
S.C. de Guaroa
Baca de Upía
El Calvario
San Juanito
Granada; 6%
Vistahermosa
Puerto Rico
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Uribe
Fuentedeoro Mesetas
Puerto Lleras Lejanías
S.J.de Arama
El Castillo Cubarral
El Dorado
La Macarena Puerto López Puerto Gaitán
Cabuyaro
Graf. 6. Meta. 2010. Tamaño de la población según municipios. -5
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META 2010
2005 H
2005 M
Pág
ina6
1
Fuente: Con base en DANE proyecciones de población 2005-2020 Web http://www.dane.gov.c
La composición por grandes grupos de edad es bastante similar en todos los municipios del
departamento, con excepción de La Macarena, Barranca de Upía y Puerto Gaitán que
concentran mayores proporciones de menores de edad.
El patrón migratorio es selectivo hacia la población de joven y de continuar esta tendencia,
terminará afectando la estructura por edad al aportar contingentes importantes de población en
edades adultas, (25 a 45 años), población en edad reproductiva y económicamente activa.
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100%
Graf. 8.Composición de la población según grandes grupos de edad. Meta. 2005
% 60 y más Total % 15 a 59 Total % 0 a 15 Total
Fuente:UEC con base en DANE, Censo 2005.
Pág
ina6
2
El intercambio entre inmigrantes y emigrantes deja un saldo positivo para todas las edades, pero
el movimiento muestra que hay una continúa la pérdida de población juvenil nativa. Mientras
uno de cada 3 inmigrantes (35,62%) son jóvenes entre 15 y 25 años, casi uno de cada dos
emigrantes (42,19%) son jóvenes en esas edades.
Además, el censo 2005 muestra que los inmigrantes tienen un menor nivel de escolaridad que
los emigrantes, de manera que el departamento está perdiendo vía migración la franja más
calificada de su población y con ellos la inversión que realiza en educación. Uno de los mayores
retos para el departamento es generar estrategias para retener a lo mejor de su población juvenil
y adulta ofreciendo oportunidades reales de educación-trabajo y de realización personal.
La distribución territorial de la población. El departamento ha sufrido un proceso rápido de
urbanización. Hacia 1951 era un departamento eminentemente rural. Hoy se ha convertido en
un departamento urbano de suerte que el 75,3% de la población reside en cabeceras
municipales, a pesar de su vocación eminentemente agropecuaria
0
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4.000
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Graf. 9. META. Inmigrantes, emigrantes, y saldo neto 2000.2005
Inmigrantes
EmigraNTES
Saldo interno
Fuente: DANE Censo 2005. Redatam. Pag web www.dane.gov.co recuperado junio 2010
Pág
ina6
3
Este cambio es el resultado de fuertes procesos migratorios internos del campo hacia las
cabeceras por efecto del conflicto armado, el desplazamiento forzado y la búsqueda de
protección y mejores oportunidades de buena parte de la población. Ello ha significado
presiones importante sobre las infraestructuras urbanas y de servicios públicos y sobre los
programas de vivienda de interés social, especialmente en la capital, que no solo concentra la
mitad de toda la población del departamento sino que ya no tiene sino 5% de población rural.
En el eje Acacías - San Martín- Granada, la población rural apenas llega entre 12 y 17%. La
creciente urbanización de las ciudades del piedemonte es un fenómeno ligado a la expansión
38%
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2017
2018
2019
2020
Graf 10.Población Cabecera y Resto . Censos 1951 a 2005 y Proyecciones. DANE a 2020
% Resto %Cabecera Fuente: Dane. Censos de población y proyecciones 1985-2005. Pag web www.DANE.gov.co
75%
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Graf. 11. Meta. Distribución de la Población 2010 2,010 % RESTO 2,010 % CABECERA
Fuente: U.E.C. con base en Dane. Censos de población y proyecciones 1985-2005. Pag web www.DANE.gov.co
Pág
ina6
4
petrolera, la implantación de grandes proyectos agroindustriales y a la llegada de población
desplazada. Dada la rapidez con que se produce el proceso de urbanización, los retos son
crecientes en materia de ordenamiento urbano a fin de impedir el deterioro de las ciudades, el
hacinamiento creciente y la conformación de cinturones de miseria. Afortunadamente este
proceso ha sido bastante heterogéneo según los municipios, de suerte que todavía se encuentran
11 municipios que conservan una fuerte ruralidad.
Las proyecciones propuestas por DANE para el 2010 asumen que el proceso de urbanización
continuará aumentando en todos los municipios, hipótesis de trabajo que sería necesario
verificar con observaciones en terreno, pues difícilmente el departamento mantendrá un
comportamiento tan homogéneo, particularmente cuando un número significativo de municipios
tienden al despoblamiento. Aquí surge otro reto para la planeación relacionado con el
mantenimiento de los necesarios equilibrios entre ruralidad y urbanización. No es viable un
modelo que concentra el 94% de la población urbana en solo 8 municipalidades, mientras la
población rural está muy dispersa en los 29 municipios.
Las perspectivas de la dinámica demográfica.
La proyección de población total del Meta realizada por DANE para el período 2005 -2020
adopta una hipótesis bastante conservadora, pues asume que en la próxima década la población
reducirá su ritmo de crecimiento y tenderá a estabilizarse, aunque todavía las tasas de
crecimiento serán positivas y en consecuencia el volumen total de población continuará
incrementándose hasta superar el millón de habitantes en el 2020. .Esta hipótesis parece
bastante plausible habida cuenta de las tendencias observadas en la natalidad y la mortalidad
que traen una tendencia decreciente.
La variable que genera mayor incertidumbre es la migración, pues el departamento que había
venido perdiendo población hasta el 1993 luego se ha convertido en un fuerte atractor de
población. De esta variable que aporta una cuarta parte de todo el crecimiento, dependerá en
buena medida el crecimiento futuro. Por lo pronto, la dinámica de la actividad petrolera, de la
agroindustria y del turismo hacen prever que nuevos flujos de inmigrantes se presenten en el
futuro próximo afectando las demandas de bienes y servicios así como la estructura por edad y
sexo de la población total. En los próximos años cabe esperar cohortes crecientes de jóvenes
que demandarán educación y empleo. La migración deberá ser monitoreada cuidadosamente a
fin de hacer los ajustes pertinentes en los procesos de planeación.
La concentración de la población en las cabeceras municipales no es una tendencia inevitable y
depende fuertemente de las decisiones de planeación. Debido al tamaño reducido de muchos de
los municipios que todavía tienen población rural, no sería viable pensar que sigan aportando a
las zonas urbanas. Sin embargo, es necesario revisar los patrones de poblamiento en municipios
que tienden a desarrollar centros poblados en zonas rurales, y corredores suburbanos, lo mismo
Pág
ina6
5
que las hipótesis sobre la continuidad de los flujos migratorios en el futuro. Si se esperan
nuevos inmigrantes estos tendrían que venir de fuera del departamento.
La proyección del DANE sobre la distribución de población según zona urbana y rural muestra
que la población en cabecera continuaría incrementándose en todos los municipios del
departamento con lo cual las demandas de infraestructura en estos centros crecerán
notablemente. Habría que discutir si este patrón de distribución es el más deseable y si
corresponde también a transformaciones recientes en las estructuras productivas de los
municipios, o si manteniéndose la actividad agrícola lo que se modifica es el lugar de residencia
de la población mas no el tipo de actividad a la que se dedica, debido a las facilidades que ahora
ofrecen las mejores comunicaciones. Nuevas proyecciones de población deberán arrojar luces
sobre este punto crítico.
El despoblamiento de algunos municipios y de gran parte de las zonas rurales debe ser objeto
de preocupación pues existe una concentración cada vez más fuerte en la capital y en 6
municipios de mayor tamaño, dejando grandes extensiones de territorio con muy bajas
densidades o con pérdidas importantes de población por migración.
En el corto plazo, las decisiones de política tendrían que considerar seriamente la estabilización
de la población en el departamento, la definición de patrones de poblamiento rural sostenibles, y
la desconcentración de los cuatro principales centros urbanos.
3.2 LOS INTERCAMBIOS REGIONALES
Como parte de los ejercicios de identificación de las dinámicas del desarrollo en los municipios
que participaron en el Programa de Formación de Grupos de Expertos Locales en Población y
Desarrollo, se establecieron los intercambios entre municipios del Meta y entre estos y otros
departamentos del país y el exterior. En este aparte se presentan los resultados de estos
ejercicios21
.
21
Puesto que el ejercicio recoge la experiencia y el conocimiento de los grupos de trabajo municipal, es probable que los datos
no coincidan con estadísticas de otras fuentes, con las que deberá confrontarse este ejercicio.
Pág
ina6
6
En total se identificaron 1840 intercambios de 2385 productos diferentes, la mayoría de los
cuales (91%) se realizan entre los mismos municipios del departamento. Se trata de
intercambios económicos de bienes y servicios, pero incluyen también intercambios de
población, e intercambio de intangibles, como bienes y servicios ambientales, culturales, de
bienestar y convivencia, etc.
La mitad de los intercambios se producen entre Villavicencio y 12 municipios del piedemonte y
de los principales centros del llano (ver tabla N° 7, zona sombreada en verde). Ello muestra una
de las potencialidades del departamento, pues cuenta con un número importante de municipios
que jalonan la actividad regional y que bien pueden convertirse en líderes de un determinado
tipo de intercambio. El gráfico 12 permite apreciar la importancia de estos centros, que dan
cuenta de un importante mercado regional y de una actividad económica y social destacada que
habría que promover y fortalecer.
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La Uribe 1 2 1 1 2 1 4 12 12San Carls de
Guara 1 1 2 3 1 4 12 12
Mapiripan 1 1 2 1 4 4 13 13
Cumaral 2 2 1 1 1 8 15 15
Puert Cncrdia 1 1 1 1 2 1 4 4 15 15
Cabuyar 1 2 7 6 16 16
Extranjer 2 1 1 2 1 1 3 2 1 2 2 4 2 24 24
El Drad 1 1 3 8 2 4 2 1 2 7 31 31
Vistahermsa 1 1 1 1 1 1 1 1 6 2 2 1 5 5 8 2 39 37
El Calvari 3 3 1 2 1 6 3 16 5 1 41 35Castilla la
Nueva 5 1 1 1 1 1 6 2 5 3 12 7 1 46 38
El Castill 1 1 1 2 1 4 1 1 6 3 2 4 6 8 4 1 46 41
Mesetas 1 1 1 1 2 1 1 1 2 1 3 1 2 2 3 5 10 7 1 46 38
Puert Ric 1 1 1 1 1 3 2 1 3 2 3 3 7 10 5 4 48 39
Puert Lleras 1 1 2 1 1 2 2 6 3 2 3 5 10 7 4 2 52 46
Restrep 5 1 3 1 1 1 2 1 4 2 3 1 15 12 1 53 40
Lejanías 1 2 4 2 1 1 7 1 2 2 6 2 14 11 56 56
Cubarral 1 3 1 1 6 3 2 3 10 4 6 12 7 1 60 52
San Juanit 2 1 2 1 2 2 1 1 10 4 1 1 2 1 1 1 1 2 5 1 1 1 13 7 64 57
Puert Gaitán 1 1 1 1 3 3 1 1 1 2 3 2 2 3 1 3 6 2 4 3 14 4 1 63 58San Juan de
Arama 1 2 5 6 1 7 2 1 1 2 4 2 7 3 10 10 6 3 73 64
Fuente de r 1 1 2 1 5 1 7 5 1 3 3 1 5 11 12 10 7 3 79 69
Guamal 1 4 1 1 2 2 1 8 3 4 2 7 3 5 4 9 7 3 15 7 89 82
Rest del País 3 4 4 4 3 4 6 1 4 4 5 3 6 3 5 8 5 9 11 92 92
Puert López 2 4 2 12 2 2 2 3 2 2 3 3 2 2 2 5 2 2 6 2 3 2 6 4 3 12 5 3 100 92
San Martín 6 5 1 4 1 1 4 1 1 3 5 3 4 3 3 4 6 7 6 4 8 10 9 3 102 90
Acacías 4 1 5 1 1 10 2 6 1 3 10 4 2 8 4 5 7 23 13 110 97
Granada 1 5 8 10 2 11 11 13 2 6 13 14 3 2 8 11 7 127 127
Villavicenci 7 7 8 7 7 7 9 7 8 10 11 13 9 9 11 8 11 9 10 13 12 9 10 16 11 12 11 10 16 9 297 272
Total reciben 12 13 14 20 20 20 25 25 25 36 37 39 44 44 45 48 50 57 58 64 67 70 72 84 96 102 102 110 280 127 34 1840 1679
REGION DESTINO . MUNICIPIOS QUE RECIBEN DE:
Tabla N° 7. NUMERO DE INTERCAMBIOS ENTRE MUNICIPIOS DEL META SEGÚN MUNICIPIOS QUE ENVÍAN Y QUE RECIBEN 2011.
50% del intercamb
64% del intercambio
Pág
ina6
7
Pero al mismo tiempo cabe señalar que existe un número de municipios distantes de la capital
del departamento con los cuales los intercambios son muy reducidos o inexistentes. En el
ejercicio sobre tensiones se identificaron dificultades de acceso por precariedad de las vías y
falta de comunicaciones. Estos municipios seguramente tendrán que fortalecer su autonomía
alimentaria y su empresarialidad para autoabastecerse generando un desarrollo económico local
fuerte.
Villavicencio mantiene intercambios con todos los municipios del departamento, seguida por
Puerto López, San Martín y Puerto Gaitán. Doce municipios intercambian con algo más de 15
localidades, y 13 municipios intercambian con menos de 12 o 13 localidades (ver Graf 12). Por
otra parte, cada municipalidad tiene un conjunto de municipios aledaños con los cuales realiza la
mayoría de sus intercambios. El gráfico 13 permite apreciar esta concentración de intercambios.
Se destacan nuevamente Villavicencio, Puerto López, San Martin, Restrepo como las cabeceras
que tienen una red más amplia de localidades con las cuales mantienen transacciones
importantes.
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0
5
10
15
20
25
La UribeAguazulCabuyarPuert CncrdiaEl DradSan JuanitRestrepMesetasCastilla la…El CastillPuert GaitánSan Juan de…GuamalAcacíasGranadaRest del País
N°d
e in
terc
amb
ios
Graf. 12. META INTERCAMBIOS PASE 2011
Fuente: U.
1840 intercambios 2385 productos diferentes
Pág
ina6
8
0 5 10 15 20 25 30
Barranca de UpíaAguazulCabuyar
La MacarenaSan C. de Guara
MapiripanCumaralLa Uribe
Puert CncrdiaEl Drad
El CalvariExtranjer
Castilla la NuevaLejaníasCubarral
VistahermsaEl Castill
Puert RicPuert Lleras
RestrepGranada
San J. de AramaFuente de r
MesetasRest del País
AcacíasGuamal
San JuanitPuert Gaitán
San MartínPuert LópezVillavicenci
Graf 13. Numero de municipios con los que se intercambia. Meta 2011
N° Mcipios de los que RECIBE
N° Mcipios a los que ENVIA
Fuente; U. Externado Con base en ejercciios de intercambio s regionales Progrmas de formación de GELP&D Meta 2011
11
9
18
10
17
21
17
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0 5 10 15 20 25 30
Puert Ric
Puert Lleras
Restrep
Lejanías
Cubarral
San Juanit
Puert Gaitán
San Juan de Arama
Fuente de r
Guamal
Rest del País
Puert López
San Martín
Acacías
Granada
Villavicenci
Graf 14. Número de municipios entre los que se genera el 80% del intercambio. Meta 2011
N° Mcipios de los que RECIBE el 80%
N° Mcipios a los que ENVIA el 80%
Fuente; U. Externado Con base en ejercciios de intercambio s regionales Progrmas de formación de GELP&D Meta 2011
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ina6
9
Villavicencio se posiciona como el principal proveedor de servicios institucionales, sociales,
financieros y culturales y en cambio recibe de los demás municipios productos agropecuarios y
ambientales. Otro tanto ocurre con Granada, San Martín y Puerto López, y en general con todas
las cabeceras que concentran importantes volúmenes de población.
9
21
23
13
2
2
6
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54
1
1
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30
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2
1
1
0 10 20 30 40 50 60
0 10 20 30 40 50 60
Servicios Públicos /
Bienes y servicios comerciales /
Turismo, culturales, deportivas
Recursos humanos mano de obra
Servicios de Salud /
Servicios Educativos /
Servicios financieros y afines /
Actividades ilícitas /
Servicios de transporte /
Productos pecuarios /
Artesanías /
Petróleo y derivados /
Productos agrícolas /
Recursos o servicios ambientales
Impactos deterioro ambiental /
Poblaciones vulnerables /
Estudiantes /
Madera y otros de la silvicultura
Minerales /
Población /
Turistas /
Usuarios de servicios de salud /
Graf. 15 Villavicencio Intercambios regionales 2011
RECIBE
APORTA
21
16
12
11
11
8
8
8
8
7
5
3
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1
1
1
1
7
7
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4
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5
3
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4
4
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4
2
1
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1
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0 5 10 15 20 25
0 5 10 15 20 25
Bienes y servicios comerciales /
Servicios Públicos /
Turismo, folclór, deporte
Recursos humanos mano de obra
Servicios de Salud /
Productos agrícolas /
Productos pecuarios /
Servicios de transporte /
Servicios financieros y afines
Poblaciones vulnerables /
Cupos en educación /
Servicios Educativos /
Estudiantes /
Turistas /
Impactos deterioro ambiental
Actividades ilícitas /
Población /
Minerales /
Recursos o servicios ambientales
Usuarios de servicios de salud /
Madera y otros de la silvicultura
Minerales /
Graf 16. Granada Intercambios regionales 2011
APORTA
RECIBE
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0
4
7
1
2
1
2
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9
6
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6
3
1
1
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0 5 10 15 20
0 5 10 15 20
Actividades ilícitas /
Bienes y servicios comerciales /
Cupos en educación /
Estudiantes /
Impactos en deterioro ambiental /
Madera y otros de la silvicultura /
Población /
Poblaciones vulnerables /
Productos agrícolas /
Productos pecuarios /
Recursos humanos mano de obra
Servicios de Salud /
Servicios de transporte /
Servicios Educativos /
Servicios financieros y afines /
Servicios Públicos /
Turismo, cultura, deportes
Turistas /
Graf 17. San Martín Intercambios regionalses 2011
APORTA
RECIBE
Fuente: Universidad Externado. Recolección procesamiento
6
2
2
4
5
9
1
10
1
3
1
3
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48
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1
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8
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1
0 10 20 30 40 50 60
0 20 40 60
Actividades ilícitas /
Bienes y servicios comerciales /
Cupos en educación /
Estudiantes /
Impactos en deterioro ambiental /
Minerales /
Madera y otros de la silvicultura /
Población /
Poblaciones vulnerables /
Productos agrícolas /
Productos pecuarios /
Productos industriales
Recursos humanos mano de obra
Recursos o servicios ambientales
Servicios de Salud /
Servicios de transporte /
Servicios Educativos /
Servicios financieros y afines /
Servicios Públicos /
Turismo, cultura, deporte
Turistas /
Usuarios de servicios de salud /
Graf 18. Puerto López. Intercambios regionales 2011
APORTA
RECIBE
Villavicencio
CastillaNueva
ElCastillo
Guamal
UribeP/to López
Sn C.GuaroaVistahermosa
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
20001982
943
534
Graf 19. INTERCAMBIOS MIGRATORIOS INTERNOS ENTRE MUNICIPIOS DEL META 2000-2005
Villavo
Guamal Acací
as
ENVÍAN
RECIBEN
Pto. Lopez
U.Externado. Con base en Censo de población 2005. Con la asistencia de Andréa Verhulst.
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ina7
1
Por otra parte cabe mencionar que si bien hay una intensa actividad de intercambio entre los
municipios del departamento, no ocurre lo mismo cuando se trata de las entradas y salidas
permanentes de población. Los datos del Censo 2005 (única fuente disponible sobre este
comportamiento) muestra que hay un fuerte desplazamiento hacia Villavicencio, la capital del
país, y otros departamentos aledaños, de los cuales también se recibe población inmigrante.
Pero los intercambios internos de población son escasos mientras se intensifica el movimiento
internacional (ver Graf.14).
Con base en el ejercicio de tensiones compartidas y de intercambios regionales los municipios
bien podrían ahora definir alianzas estratégicas a fin de organizar programas de desarrollo
compartidos que no solo maximizan la inversión sino que consolidan la cooperación entre las
administraciones y las organizaciones locales.
3.2. LAS DINAMICAS AMBIENTALES, SOCIALES Y ECONOMICAS
Como resultado de los ejercicios de identificación de tensiones realizados por los 16 municipios
del departamento del Meta participantes en el programa de formación de grupos de Expertos
Locales en oblación y desarrollo, se lograron identificar un total de 261 tensiones, muchas de
las cuales son comunes a un conjunto importante de municipios. De este total más de la mitad
tienen que ver con el manejo del ambiente natural (24%) y construido (30%). Una cuarta parte
(26%) están asociadas a problemas de índole social, cultural e institucional, y una quinta parte
(20%) se refieren a dificultades económicas.
Ambiente natural
24%
Ambiente construido
30%
Sociales 26%
Economicas
20%
Gráf. 20. Tensiones compartidas Municipios del Meta 2011
Fuente: UEC. Con base en ejercicios de evaluación PDM y POTS Programa de formación GELP&D META. 2011
261
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Infraestruct desarrollo económico
Conservación patrimonio
Prestación cultura/recreación/deporte
Infraestruct equipam.soc./instituc.
Garantía…
Servicios bienestar/ protección.
Clasificación delimitación territorio
Acciones para el desarrollo rural y el…
Programas de VIS
Promoción/fomento al desarrollo
Prestación servicios salud
Infraestruct servicios públicos
Infraestruct transporte/comunicac.
Prestación servicios educación,
Areas de amenaza/riesgo.
Areas reserva ambiental
Graf. 21. úmero de municipios que comparten tensiones Meta 2011
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2
Las tensiones ambientales son compartidas por la gran mayoría de los municipios, en particular
las que se refieren al manejo de reservas ambientales, y zonas de amenaza y riesgo. Aquí surge
un núcleo importante de conflictualidad que bien podría trabajarse a partir de propuestas y
organizaciones de carácter regional.
Dos terceras partes de los municipios participantes en el ejercicio comparten tensiones
asociadas a las deficiencias en la prestación y acceso a los servicios de salud.
La mitad de los municipios coinciden en registrar limitaciones importantes por falta de
promoción y fomento al desarrollo económico local, la protección del empleo y el
fortalecimiento de la economía rural.
Finalmente menos de la tercera parte reportan tensiones en la garantía y prestación de servicios
sociales educación, cultura, y protección.
El siguiente gráfico ilustra bien el tipo de tensiones que comparten los municipios del Meta. El
Calvario, san Martin, Fuentedeoro, San Juan de Arama y Acacías son los municipios que
mayor número de tensiones reportaron.
EL C
ALVA
RIO
SAN
MART
ÍNEL
CAS
TILLO
FUEN
TE D
E OR
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J. A
RAMA
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LEJA
NÍAS
GRAN
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LERA
S
VISTA
HERM
OSA
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Graf 22. Tensiones compartidas 16 municipios del Meta 2011
Fuente: UEC. con base en ejercicios programa de formación GELP&D Meta 2011.
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3
En relación con el ambiente natural, en el departamento se han identificado una serie de
tensiones compartidas por los municipios, de las cuales las que mayor peso tienen están
asociadas a ocupación y deterioro de áreas de reserva ambiental.
Fundamentalmente se ha identificado procesos de contaminación de los recursos hídricos,
procesos de tala de bosques por cambio en la vocación productiva del suelo que incluye el uso
de insecticidas y plaguicidas, perdida de zonas de reserva y conflicto por el uso del suelo en
zonas de paramo, ocupación de las rondas de los ríos y procesos de colonización en zonas de
reserva hídrica.
De la misma forma, se han identificado tensiones compartidas en relación con áreas expuestas a
amenazas y riesgos, derivadas básicamente de prácticas devastadoras del ambiente como lo son
la extracción de material de los ríos, riesgos de inundación por invasión de rondas en caños y
ríos, mal manejo de los residuos sólidos, fallas en las plantas de tratamiento que generan
vertimientos contaminantes en los recursos hídricos y remociones de masa por procesos de
deforestación.
Una tercera fuente de tensiones que comparten los municipios está asociada a la clasificación y
uso del suelo, en las cuales se identifican incumplimientos con la legislación y mala
reglamentación del uso del suelo. Buena parte del departamento está afectado por un régimen
especial de manejo del territorio, bajo la figura de Área de Manejo Especial de La Macarena –
AMEM, declarada en el año 1989, el cual estableció diferentes categorías de ordenamiento
ECONOICAS
CONSTRUIDO
AMBIENTE
SOCIAL02468
101214
Graf 23. N° de tensiones identificadas según dimensiones y municipios Meta 1011
TENSIONES AMBIENTALES -Colonización de zonas de reserva. -Deforestación. -Daño rondas cuencas . -Fumigación. -Ampliación frontera agrícola . -Contaminación deforestación . -Practicas agropecuarias depredadoras.
-Riesgos de inundación. - Deslizamientos ligados a mal manejo de la base ambiental. -Mal manejo de residuos solidos -Vertimiento de aguas servidas. - Población asentada en zonas de riesgo. - Problemas de titulación tierras.
Fuente U:E:C: Con base en ejercicios programa de formación GELP&D Meta 2011
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4
territorial, algunas con fuertes restricciones para las actividades humanas por contener
ecosistemas de especial significación para el país. Sin embargo, los procesos de colonización
avanzaron hacia estas zonas, lo que ha afectado gravemente los ecosistemas, genera
informalidad en la tenencia de la tierra y limita la capacidad de respuesta del Estado en la
provisión de bienes y servicios públicos.
En relación con el ambiente construido, se han identificado tensiones compartidas que
implican fuertes retos tanto para las administraciones entrantes a nivel municipal, como en
general para el desarrollo de la agenda de competitividad del departamento de cara a los nuevos
retos derivados de los tratados de libre comercio y de la reducción de recursos para inversión
con la implementación de la ley de regalías.
La principal tensión identificada en materia de ambiente construido tiene que ver con la
conectividad vial; es decir, con las infraestructuras de transporte que permiten el ingreso y
salida de productos desde y hacia los municipios del departamento. De la misma forma, se han
identificado dificultades de conectividad y uso de TICS por la baja cobertura de redes para la
prestación de servicios de Internet.
En segundo lugar, se han identificado tensiones relacionadas con déficit en infraestructura
para la prestación de servicios públicos, que en este caso están asociadas a infraestructuras de
acueducto y alcantarillado, baja calidad de los servicios de agua potable y energía eléctrica, y
déficit en la prestación de los servicios de recolección de basuras.
ECONOICAS
CONSTRUIDO
AMBIENTE
SOCIAL02468
101214
14
10 11
6 7 5
3 4 3 3 3
0 3
0 0 1
Graf 24. N° de tensiones identificadas según dimensiones y municipios Meta 1011
TENSIONES AMBIENE CONTRUIDO.
--Infraestructura vial precaria. -Problema de conectividad vial. - Vías terciarias en mal estado resta competitividad . -Dificultades de conexión a internet y telecomunicaciones.
Fuente U:E:C: Con base en ejercicios programa de formación GELP&D Meta 2011
Infraestructura vivienda de interés social . (6 municipios) Albergues Poblaciones en riesgo. -Dificultades de conexión a internet. y telecomunicaciones.
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5
En tercer lugar, existen deficiencias de infraestructuras para la prestación de servicios sociales,
en este caso, se han identificado déficit de infraestructuras para la prestación de servicios de
cuidado y protección a la población de la tercera edad, y, de la misma forma, déficit en
escuelas y colegios en municipios del departamento.
Por último, aunque con menos intensidad, en los municipios del departamento se identifican
tensiones relacionadas con los equipamientos para el desarrollo económico. Principalmente se
han identificado dificultades con infraestructuras para la comercialización de productos
agrícolas y pecuarios o plazas de mercado, teniendo en cuenta que en general, no cumplen con
los requisitos mínimos de reglamentación ante las entidades competentes, en este caso el
INVIMA que es la entidad que regula las condiciones sanitarias de estos espacios.
En la dimensión social, se han identificado tensiones compartidas por los municipios
asociadas a la prestación y acceso a servicios de educación. En este caso, tanto la cobertura
como la calidad de la educación se están reflejando en el bajo acceso, alta deserción y falta de
pertinencia de la educación con las características sociales y económicas de la región.
Fundamentalmente en población joven y adolescente del departamento se ha identificado un
bajo nivel de acceso a formación técnica, tecnológica y profesional debido a altos costos de
educación privada, baja cobertura de la educación superior y déficit de los programas de
formación en términos de cantidad, calidad y pertinencia.
ECONOICAS
CONSTRUIDO
AMBIENTE
SOCIAL0
2
4
6
8
10
12
14
Graf 25 .N° de tensiones identificadas según dimensiones y municipios Meta 1011
TENSIONES SOCIO-CULTURALES
Educación. Problemas de acceso para algunas poblaciones, deserción escolar y problemas de pertinencia y calidad. Falta oferta técnica. Tecnológica pertinente. Salud. Problemas de cobertura. Dotación de centros de salud y hospitales. Problemas de disponibilidad de recursos humanos y de calidad. Problemas de acceso de la población.
Fuente U:E:C: Con base en ejercicios programa de formación GELP&D Meta 2011
Falta de escenarios O escenarios subutilizados y déficit de programas de formación. Prácticas culturales desestructurantes y adopción de patrones foráneos de riesgo.
Población vulnerable y desplazada creciente Población habituada a subsidios pierde capacidad emprendedora Falta cultura de participación y cultura ciudadana.
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6
Una segunda fuente de tensiones compartidas derivan de la prestación y garantía de servicios
de deporte, recreación y cultura. En este sentido, inicialmente se han identificado déficit de
infraestructuras adecuadas y escenarios deportivos con estándares para el desarrollo de
prácticas deportivas y culturales. De la misma forma, se han identificado escenarios
construidos con niveles de subutilización debido a la carencia de programas de formación en
cultura física, recreación y deporte.
En el departamento se han identificado fuertes tensiones asociadas a factores culturales. Se
observan prácticas desestructurantes que ponen en riesgo la vida y la integridad física de las
personas que habitan en el departamento. De la misma forma, se ha identificado la adopción
de patrones foráneos que ponen en riesgo la identidad cultural del departamento.
En relación con la prestación y garantía de servicios de salud existen dos fuertes puntos
generadores de tensión. Por un lado, la garantía de acceso a los servicios se ven restringidos
por el déficit de cobertura; y de otro lado, existen dificultades manifiestas con la prestación de
los servicios asociados en primera instancia a la dotación y equipamientos, en segundo lugar a
la disponibilidad de recurso humano y personal calificado o especializado; y en tercer lugar, a
la centralización de los servicios que genera dificultad en el acceso sobre todo en las zonas
rurales y en las más apartadas del departamento.
Por último, en el componente social vinculado con la garantía y prestación de servicios de
seguridad, convivencia y participación se ha evidenciado una fuerte tensión asociada al
creciente fenómeno del desplazamiento, tanto desde el nivel de expulsión como de recepción
de población. La demanda de servicios está presionando sobre la cobertura y calidad de los
mismos. De la misma forma se ha identificado una dinámica de habituación a la recepción de
subsidios que genera que la población vaya perdiendo progresivamente la capacidad
emprendedora.
Un aspecto muy importante de la dinámica social es la caracterización de la capacidad de
respuesta institucional a las necesidades de la población en las áreas de competencia de las
entidades territoriales, entre las cuales cabe considerar los servicios de educación, salud,
vivienda, justicia, seguridad y protección, cultura, recreación y deporte, y participación
ciudadana.
En la dinámica económica en el departamento de Meta se han identificado tensiones
compartidas asociadas en primera instancia a la promoción y fomento al desarrollo. En este
sentido, las principales tensiones derivan de la dificultad de acceso al mercado laboral, la
informalidad y la falta de innovación tecnológica. Gran parte de esta tensión se encuentra
relacionada con la el bajo acceso de la mano de obra local a empleos de calidad que están
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7
generando que las empresas contraten mano de obra foránea restando las posibilidades de
producción de las familias del departamento.
En segundo lugar, es evidente la falta de conectividad e infraestructura vial que resta la
capacidad productiva y competitiva de la región, que sumada a la escasa infraestructura y
capacidad turística están generando una pérdida de oportunidades importantes para el desarrollo
regional del departamento.
Y, la segunda fuente de tensiones en la dimensión económica se encuentra vinculada con la
capacidad de asociación y el fomento del turismo. Principalmente el bajo nivel de asociatividad
de en la región, la debilidad de las cadenas productivas y la escasa incorporación de valor
agregado a la producción de la región se identifican como importantes limitaciones en la
dinámica económica del departamento.
De la identificación de tensiones compartidas se desprenden un número importante de retos para
la planeación local y regional:
• Retención de población joven y activa.
• Construcción de condiciones para la convivencia, y el desarrollo de capacidades sociales
y productivas en su población.
• Fortalecimiento de una organización social respetuosa de los derechos humanos,
solidaria y participativa.
• Fortalecimiento de la institucionalidad al servicio de un proyecto concertado
colectivamente.
ECONOICAS
CONSTRUIDO
AMBIENTE
SOCIAL02468
101214
Graf 26. N° de tensiones identificadas según dimensiones y municipios Meta 1011
TENSIONES ECONOMICAS
Desempleo de mano de obra local. Empresas traen mano de obra foránea Informalidad y falta de innovación tecnológica. Falta de vías y conectividad y escasa infraestructura turística.
Fuente U:E:C: Con base en ejercicios programa de formación GELP&D Meta 2011
Falta de asociatividad. Innovación tecnológica. Debilidad en las cadenas productivas. Énfasis extractivita. Escasa incorporación valor agregado.
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8
• Modelos de producción ambiental y poblacionalmente sustentables.
• Articulación y asociatividad regional.
• Fortalecimiento institucional para el desarrollo social y productivo.
• Aprovechamiento de las oportunidades del territorio (Despensa agropecuaria de la
capital, Riqueza petrolera, suelos alta productividad, Riqueza hídrica y diversidad
ambiental, Posición estratégica, Despensa de la capital del país)
Responder a estos retos significaría avanzar en la construcción de un modelo de desarrollo
orientado al despliegue de la condición humana, soportada en una organización económica
en equilibrios con los ecosistemas que le sirven de base y una organización social que
asegure el mantenimiento y estabilización de la población en el territorio.
Bibliografía.
Pág
ina7
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Ley 152 de 1994
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