Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 25(

Herramienta de diagnóstico2( )La herramienta de diagnóstico tiene por objetivoinmediato el lograr una descripción ajustada de lasituación de partida para posibilitar la elaboraciónposterior de políticas que den una respuesta ade-cuada en materia de acceso a la justicia.

Se trata de obtener una imagen exacta de las nece-sidades reales de la población y de los servicios queefectivamente existen a disposición de la ciudada-nía encaminados a cubrirlas. O lo que es lo mismo,identificación, a contrario, de las necesidades nocubiertas por la oferta presente y la manera en queestas carencias afectan a la población, desagregan-do el análisis en función de los grupos sociales enespecíficas situaciones de vulnerabilidad así comoen función de su distribución geográfica y de laestructura territorial e institucional del Estado.

La obtención de una visión ajustada de la situaciónen la que se encuentra el acceso a la justicia requie-re que el diagnóstico se realice a través de dos estu-dios diferenciados pero complementarios:

Estudio de diagnóstico de las necesidades jurídicas,mediante el que se trata de identificar las necesida-des de la población en todos los ámbitos que englo-ba el acceso a la justicia.

Estudio de los operadores y servicios de justicia, me-diante el que se trata de recabar toda la informacióndisponible sobre los servicios que existen al alcancede la población y de los recursos internos del siste-ma para la gestión de la temática contemplada.Cuando se aborda este apartado no se trata de iden-tificar únicamente los servicios de titularidad esta-

tal, o pública de circunscripción territorial más redu-cida. Los servicios prestados por entes privados,sociedad civil, etc., han de ser contemplados en igualmedida. Se trata de contar con todos los actores yrecursos para poder en la siguiente etapa proponermecanismos de coordinación y aprovechamientoóptimo de todos ellos en una manera integrada

La división de la herramienta se justifica porque elconocimiento de las necesidades reales de la pobla-ción se constituye como antecedente necesario parapoder llevar a cabo una adecuada evaluación de lacalidad e idoneidad de los servicios de justicia y desus operadores presentes en el sistema. Nos encon-tramos, por tanto, frente a una división tanto meto-dológica como cronológica. El estudio de estos dosgrandes ámbitos ha de realizarse consecutivamenteen el tiempo y los resultados del diagnóstico de lasnecesidades de la población han de constituirse eninsumos para la posterior evaluación del desempe-ño de los operadores de justicia.

Diagnóstico de las necesidades jurídicas

Diagnóstico de los servicios y operadores de justicia

Evaluación de la situación del acceso a la justicia

A. Planificación del estudio

El estudio de diagnóstico de las necesidades jurídi-cas de la población requiere de la previa determina-ción de los siguientes aspectos: a) demarcación de launidad territorial de análisis, b) delimitación de losactores participantes en el estudio.

A.1. Unidad territorial: demarcación geográfica del estudio

La realización del trabajo supone la elección de unaunidad de análisis, que constituye el campo dentrodel cual se relevarán los datos. En el caso de la plani-ficación de políticas de acceso a la justicia es conve-niente utilizar los criterios de la geografía política yseleccionar la unidad de análisis en función de lasdivisiones político administrativas del territorioestudiado. En este sentido, existen por lo menos tresniveles de unidad de análisis: a) el Estado nacional;b) el Estado, región o provincia y c) la Municipalidad.

A.2. Actores intervinientes en el estudio: autori-dades gubernamentales, equipo de evalua-ción, destinatarios de los servicios de justiciay prestatarios de los servicios de justicia.

A las autoridades gubernamentales les correspondela tarea de coordinación del estudio en cuanto alestablecimiento de un vínculo permanente entre elequipo de evaluación y los prestatarios de los servi-cios de justicia. Y han de coordinar todas las accio-nes y actividades requeridas para la realización deldiagnóstico. Por este motivo se hace imprescindiblela presencia de un coordinador gubernamental queasuma estas funciones.

El equipo de evaluación ha de tener una composi-ción interdisciplinaria y estar integrado, tentativa-mente, por profesionales de las siguientes discipli-nas: sociología o antropología social, informática yderecho.

La formación del equipo de trabajo es una cuestiónde vital importancia en atención a las barrerasestructurales y a las necesidades especiales de lapoblación y porque está labor ha de llevarse a cabodesde un enfoque de derechos y de género. Esta for-mación presenta dos vertientes diferenciadas: la

relativa al conocimiento del contexto socio econó-mico (con especial incidencia en los aspectos cultu-rales y lingüísticos) de la población objeto de estu-dio y la relativa a los aspectos técnicos e institucio-nales vinculados a la administración de justicia.

Los destinatarios de los servicios jurídicos en estaparte del diagnóstico actúan únicamente como pro-veedores de información. Se trata de obtener toda lainformación relativa a las necesidades jurídicas quese les presentan así como la manera en que lasenfrentan.

Si bien ya hemos dejado claramente establecido queresulta prioritario identificar las necesidades jurídi-cas de los grupos sociales más desprotegidos y dequienes ven sus derechos vulnerados en mayormedida, es necesario recalcarlo una vez más, y llevara cabo una esfuerzo de identificación previa de losmismos porque estos grupos son, a menudo, deescasa visibilidad social y resulta muy sencillo pasar-los por alto. Esto es particularmente constatable enrelación a la población reclusa. En materia de accesoa la justicia y de identificación de necesidades jurídi-cas, la población reclusa ha de configurarse comouno de los grupos de interés prioritario por la rela-ción de absoluta sujeción y dependencia en que seencuentra y porque sus condiciones de vida depen-den total y absolutamente del funcionamiento delos servicios públicos y de los mecanismos de justi-cia. Resulta imprescindible prestar una atenciónparticular a este grupo de población a lo largo detodo el estudio. Cada una de las acciones implicadasen cada fase del proceso habrá de ser adaptada a lasnecesidades y condicionamientos específicos de lapoblación reclusa. Esto es específicamente relevanteen materia de protección del anonimato de las res-puestas u opiniones y en lo relativo al estableci-miento de mecanismos que garanticen, no sólo laposibilidad de participación de los reclusos (los par-ticipantes no pueden ser seleccionados por la admi-nistración penitenciaria) sino también respecto dela ausencia de presiones o injerencias en las opinio-nes expresadas y en garantizar que no sufran repre-salias por haber participado.

Los prestatarios de servicios jurídicos también hande ser interpelados en esta fase en relación a lasnecesidades jurídicas de los destinatarios de los ser-vicios y en base a la experiencia y posición privilegia-da en la que les sitúa su desempeño profesional.

26 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

1. Estudio de diagnóstico de las necesidades jurídicas de la población

Unidad territorial

Actores participantesPlanificacióndel estudio

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 27(B. Objeto del estudio:

las necesidades jurídicas

Las necesidades jurídicas de la población constitu-yen el objeto del estudio. Sin embargo, como yahemos adelantado, las necesidades jurídicas pue-den ser de naturaleza muy diversa, agrupándose entres grandes categorías: las necesidades jurídicasexpresadas de aquellos que acceden a los serviciosjurídicos del sistema , las necesidades jurídicasexpresadas de aquellos que no acceden a los servi-cios jurídicos del sistema y las necesidades jurídicasno expresadas por la población.

Las necesidades jurídicas expresadas que acceden alos servicios jurídicos del sistema son aquellas nece-sidades en relación al disfrute de un derecho que losciudadanos son capaces de identificar como tal. Estosignifica que son deficiencias en el disfrute de underecho respecto de las que la población se sabeacreedora. Pero además son aquellas que el ciuda-dano sabe cómo enfrentar a través del sistema. Porlo tanto son las necesidades de más sencilla identi-ficación y normalmente el hecho de que accedan alos mecanismos jurídicos establecidos, implica unavaloración relativamente positiva de los mecanis-mos instaurados para su tratamiento.

Las necesidades jurídicas expresadas que no acce-den a los servicios jurídicos del sistema. En este casotambién nos encontramos ante necesidades relacio-nadas con derechos de los que los ciudadanos sesaben titulares. Sin embargo, el hecho de que nohayan recurrido a los mecanismos jurídicos instau-rados puede deberse a diferentes explicaciones. Laprimera posibilidad es que no exista un mecanismoa disposición de la ciudadanía. La segunda, que losciudadanos desconozcan los mecanismos existen-tes para resolverlas, en cuyo caso nos hallaríamosante una necesidad de formación sobre los recursosque el sistema ofrece. También puede deberse a queel titular conociera los recursos jurídicos a su alcan-ce pero no haya tenido acceso a ellos por razón de laexistencia de barreras estructurales, de índole eco-nómica o de otro tipo, o por la excesiva complejidad

o coste temporal que dichos servicios conllevan, conlo que estaríamos en presencia de una denegaciónde justicia. Y por último, puede indicar una falta deconfianza en el sistema y una falta de percepción depertenencia al mismo. En estos casos, es importantetratar de delimitar ante cuál de estas posibilidadesnos encontramos.

Necesidades jurídicas no expresadas por la pobla-ción. Esta última categoría de necesidad tiene suorigen en dos posibilidades: el desconocimiento delderecho que no está siendo realizado, lo que supo-ne, no sólo en una necesidad de formación en dere-chos, sino una gran dificultad añadida a la hora desu identificación. Como veremos a continuación,estas necesidades suelen identificarse mediante elanálisis de cuestiones no directamente relacionadascon los derechos y requieren de metodologías abier-tas y participativas diferenciadas para poder seridentificadas.

C. Campos de análisis del estudio

No podemos delimitar la naturaleza ni el alcance deninguna de las tres categorías de necesidad jurídicaexclusivamente a través de la interpelación de losdestinatarios de los servicios jurídicos, aunque éstosconstituyan la principal fuente de información. Paradimensionar las necesidades jurídicas correctamen-te, es necesario un estudio cruzado de los siguienteselementos:

. Elementos objetivos para la determinación de lasnecesidades jurídicas de la población: a) condicio-nes sociales y estructurales y b) evaluación delgrado de realización y disfrute de los derechos.

. Elementos subjetivos para la determinación delas necesidades jurídicas de la población: c) opi-niones y percepciones de los destinatarios y delos operadores de los sistemas de justicia.

Necesidades jurídicas expre-sadas de aquellos que acce-den a los servicios jurídicosNecesidades jurídicas expre-sadas de aquellos que noacceden al sistema jurídicoNecesidades jurídicas no expresadas

Necesidadesjurídicas

Elementos objetivos

Elementos subjetivos

Condiciones sociales y estructurales

Grado de realizacióny disfrute de losderechos

Percepciones yexpectativas entorno al sistema de justicia

Campos de análisispara laidentifica-ción de lasnecesidadesjurídicas

28 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

C.1. Condiciones sociales y estructurales

La descripción del contexto socioeconómico de launidad de análisis resulta fundamental para com-prender los obstáculos que puede presentar el acce-so a la justicia.

La necesidad de este estudio cabe relacionarla conlas cuestiones abordadas con anterioridad en estemanual de manera individual relativas a las barrerassistémicas o estructurales en relación con la tipolo-gía de las necesidades jurídicas presentes en unaunidad territorial determinada y los grupos vulnera-bles identificados en la misma que están siendoespecíficamente afectados.

Al igual que ocurre con las necesidades jurídicas, laidentificación de las barreras sistémicas se deriva dela puesta en marcha de mecanismos de diagnósticopero, a su vez, la utilidad de la herramienta de diag-nóstico, depende en gran medida de haber previsto lapresencia de estas barreras. La caladura o importan-cia de las barreras sistémicas está íntimamente rela-cionada con la naturaleza y extensión de las necesida-des jurídicas presentes en la sociedad. Los efectos delas mismas son apreciables en una doble dirección.

Por un lado, las barreras sistémicas son las queimposibilitan el acceso de determinados sectores alos sistemas institucionales. En este sentido, se tratade identificar aquellas que están presentes en lasociedad y determinar en qué medida afectan a quésectores de la población.

Pero en una segunda lectura, las barreras sistémicasactúan como condicionantes de la capacidad de lapropia herramienta de diagnóstico. Obstaculizan larecogida de datos y alteran la dimensión relativa delos obtenidos. Esto es así porque a falta de un aper-cibimiento previo de la naturaleza de las barrerasestructurales es imposible elaborar una adecuadaherramienta para la relevación de datos por carecerde una de información esencial para la elaboraciónde los cuestionarios y para hacerlos comprensibles.Una herramienta de diagnóstico eficaz tendrá quetratar de allanar, en la medida de lo posible, la inci-dencia de estas barreras para que la informaciónrecopilada resulte representativa.

Por ello, la formación del equipo de trabajo a cargodel relevamiento de los datos y de su posterior inter-pretación y sistematización de conclusiones, habráde contar, a la hora de elaborar los cuestionarios y enla puesta en práctica del resto de las actividades deevaluación, con las barreras existentes en la unidadterritorial de análisis así como con la naturaleza yparticularidades de los grupos vulnerables presentes.

Para ello es necesario conocer y evaluar los principa-les indicadores locales. Los datos a tener en cuentaserían básicamente los siguientes:

a. Datos demográficos: cantidad y densidad depoblación, tasas de nacimiento y morbi-mortali-dad, etc.

b. Datos económicos: presupuesto, producto brutointerno, ingreso per cápita, actividades producti-vas, perfil del consumo, etc.

c. Datos sociales: alimentación, salud educación,trabajo, migraciones, etc. Es recomendable reali-zar una búsqueda exhaustiva de datos oficialessobre estos indicadores, a fin de lograr un pano-rama preciso de la situación en el nivel local.

Una vez obtenidos y procesados los datos, se redac-tará un informe corto que sirva como herramientade uso permanente de los datos obtenidos

C.2. Grado de realización y disfrute de los derechos

Para lograr un conocimiento ajustado del disfrutede los derechos de la población, el estudio habrá deestablecer un instrumento de relevamiento dedatos que englobe todas las áreas de que se compo-ne el acceso a la justicia. Por lo tanto, habrá que ela-borar un instrumento que comprenda los siguientesaspectos: formación en derechos, necesidades deasesoramiento legal y conocimiento y uso de los ser-vicios previstos a este fin y conflictos de implicacio-nes jurídicas que se le presentan a la ciudadanía ymecanismos de solución de los mismos de los quetiene conocimiento, uso que hace de ellos y grado deconfianza que le inspiran.

Para ello es imprescindible identificar en primerlugar el nivel de formación en derechos de la pobla-ción. Se trata de delimitar el conocimiento de lapoblación de los derechos de que es titular y de lanaturaleza y alcance de los mismos. Se trata de ave-riguar hasta qué punto la población tiene conoci-miento de la titularidad que le asiste tanto indivi-dual como colectivamente en todos los ámbitos delderecho. Esta cuestión es particularmente relevanteen las materias relacionadas con el acceso a los ser-vicios básicos de titularidad estatal.

En segundo lugar es necesario medir el grado de dis-frute de los derechos sea cual sea su naturaleza eindependientemente de la rama del derecho a laque pertenezcan. Lo que significa que han de identi-ficarse las necesidades de la población en materiacivil, laboral, de derecho de familia, acceso a los ser-vicios públicos y subvenciones o ayudas estatales,

derecho registral, penal, etc. Se trata de identificarlas necesidades tanto a nivel de asesoramiento jurí-dico como de mecanismos de resolución de conflic-tos que se le ofrecen al ciudadano.

Para lograr este objetivo resulta de gran utilidadconocer la tipología de los conflictos de mayor inci-dencia entre la población. Los conflictos identifica-dos en las consultas como más frecuentes son lossiguientes:

Tipos de conflictoProblemas de tierrasProblemas de documentación o con trámites administrativosConflictos familiaresViolencia intrafamiliarConflictos con vecinosConflictos laboralesConflictos de arrendamiento de viviendaRobo o hurtoHomicidio

También hay que recabar información sobre nivel dedisfrute de los derechos entre los operadores del sis-tema. No se trata de preguntar la opinión de los ope-radores sobre el funcionamiento de los serviciossino sobre las necesidades de la población. Los ope-radores de los servicios de justicia tienen acceso deprimera mano a las demandas más habituales de lapoblación con la ventaja de estar informados de losmecanismos internos de los servicios.

Una vez más, hay que dejar claro que cuando nosreferimos a los operadores jurídicos no estamos refi-riéndonos únicamente al personal burocrático en elseno de las instituciones. Dentro de esta categoríahan de incluirse también aquellos actores de lasociedad civil que funcionan como prestatarios deservicios jurídicos de información, como mediado-res, como asistentes a las víctimas, y todo el amplioelenco de otros operadores en el ámbito de acceso ala justicia. Por la naturaleza de los servicios que pres-tan, dichos interlocutores son doblemente válidosya que están en condiciones de dar cuenta de un sin-número de necesidades que los usuarios les trans-miten, de los entornos de los que provienen las per-sonas asociadas a cada tipo de problemática y soncapaces de relacionar estas cuestiones con el funcio-namiento interno de los servicios.

C.3. Percepciones y expectativas en torno al siste-ma de justicia

De la misma manera que hay que tratar de identifi-car las necesidades jurídicas de la población con

base en parámetros de análisis que aporten elmayor grado posible de objetividad relacionando lasprevisiones normativas con las condiciones de vidareales, las percepciones y expectativas de la pobla-ción también tienen cabida en el análisis.

Se trata, por tanto, de incorporar entre los datos aanalizar la percepción que tiene la población de losservicios de justicia y las expectativas que albergarespecto de su mejora.

El análisis de estas cuestiones, permite, en primerlugar, identificar una serie de necesidades que pasa-rían fácilmente inadvertidas bajo un enfoque decuestionamiento más objetivo. En este sentido, lasnecesidades jurídicas no expresadas de la poblaciónemergen en este tipo de análisis bajo la forma deexpectativas de los ciudadanos, que perciben estasnecesidades pero desconocen su naturaleza jurídica.

Por otro lado, resulta un estudio muy útil a la horade evaluar los niveles de confianza en el sistema ylas reformas más efectivas de cara a la regeneraciónde la confianza y del sentimiento de pertenenciarespecto de los mecanismos presentes en el mismo.

D. Las fases de la evaluación

Las fases de las que consta el estudio de diagnósticode las necesidades jurídicas de la población son lassiguientes:

D.1. Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

En esta fase hay que llevar a cabo las siguientestareas tentativas:

a. Establecimiento de un contacto fluido con lasautoridades locales, a fin de concertar acuerdosprogramáticos y llegar a compromisos en cuanto

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 29(

Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicosRelevamiento de datos en el terrenoSistematización y análisis de los datos obtenidosElaboración de indicadoresde seguimientoRealización de informes

Fases delestudio dediagnósticode las necesidadesjurídicas

a las acciones de colaboración pertinentes para laobtención de los datos necesarios.

b. Establecimiento de contactos con la mayor canti-dad posible de agentes estatales pertenecientesa distintas esferas gubernamentales que revistenen las diversas áreas, instituciones, programa yproyectos vinculados a la cuestión del acceso a lajusticia, con el objetivo de tomar contacto y esta-blecer una red de comunicación entre ellos y conel equipo coordinador. Una vez identificados ycontactados los responsables de cada una de lasáreas e instituciones, es importante establecervínculos con aquellos funcionarios y empleadosque se ocupan directamente de la gestión de losdispositivos de acceso a la justicia.

c. Establecimiento de contacto con los líderes de lasorganizaciones de la sociedad civil (organizacio-nes de derechos humanos, organizaciones para lapromoción de derechos de las mujeres, indíge-nas, migrantes, etc.) que brindan a la poblaciónalgún tipo de asistencia en materia de acceso a lajusticia.

d. Establecimiento de contacto con las autoridadesde las instituciones tradicionales existentes (líde-res de las comunidades indígenas y otras asocia-ciones comunitarias, etc.).

D.2. Relevamiento de datos en el terreno

Para esta fase se requiere haber llevado a cabo lassiguientes tareas tentativas:

a. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasy/o encuestas a los funcionarios, líderes sociales yrepresentantes de las organizaciones de la socie-dad civil y las comunidades tradicionales.

b. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasy/o encuestas individuales a los ciudadanossobre sus necesidades en relación con acceso a lajusticia y el tipo de problemas legales a los que seenfrentan.

c. Organización de actividades que permitan la dis-cusión de los aspectos concretos y cotidianos delas dificultades del acceso a la justicia con actoresde la sociedad civil, funcionarios y representantesde organizaciones, con la metodología de gruposo talleres focales. Estas son las dinámicasmediante las que resultaran más fácilmenteidentificables las necesidades jurídicas no perci-bidas de la población.

D.3. Sistematización y análisisde los datos obtenidos

Sistematización de los datos a través de la utiliza-ción de bases de datos y técnicas de procesamientode datos cualitativos y análisis cruzado de los datoscualitativos y cuantitativos.

D.4. Realización de informes

Estos informes estarán destinados a transformarseen insumos para la elaboración de políticas públicasy para la elaboración de los instrumentos necesariosen el estudio de diagnóstico de los servicios y opera-dores de justicia.

a. Elaboración de informes sobre la situación con-creta del acceso a la justicia en el nivel local.

E. Aspectos metodológicos

En cuanto a la metodología para el relevamiento delos datos, la misma se compone de dos elementoscentrales: la dimensión cuantitativa y la dimensióncualitativa. La primera consiste en una serie dedatos duros, en tanto que la segunda supone la des-cripción de problemas y situaciones a partir de lainformación proporcionada por los entrevistados.

La dimensión cuantitativa requiere el relevamientode una serie de datos estadísticos en tanto que losaspectos cualitativos deben ser indagados a partirde la formulación de preguntas abiertas y la realiza-ción de talleres focales que permitan a grupos deciudadanos poner en discusión qué significa accederrealmente a la justicia e identificar los obstáculosconcretos que ellos encuentran para el ejercicio delos derechos tanto individuales como colectivos.

Ambos tipos de datos pueden ser relevados a partirde un protocolo de entrevista que debe ser adminis-trado por profesionales con entrenamiento en el tra-bajo de campo, con capacidad para adaptar el cues-tionario a las características específicas tanto de lasituación de la entrevista como del entrevistado (verANEXOS, pauta de Entrevista a Público Usuario).

La información obtenida se procesa a través de dosherramientas. Los datos duros deben ser volcados auna base de datos, a fin de obtener números gene-rales de las características demográficas y socioeco-nómicas de la población (ver ANEXOS, Base para elProcesamiento de los Datos). Los datos cualitativos,por su parte, deben ser procesados a través de la téc-nica de descripción de problemas y ejemplificacióncon casos.

30 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

A. Planificación del estudio

Respecto de la planificación del estudio de los servi-cios de justicia y de sus operadores resulta de aplica-ción lo establecido en el apartado correlativo delestudio de las necesidades jurídicas de la población,con la salvedad de que en este caso, los destinata-rios del sistema así como los operadores de los ser-vicios jurídicos serán interpelados en relación al fun-cionamiento y calidad de los servicios de justicia.

B. Objeto del estudio: identificación de los servicios jurídicos de la población, evaluación de su funcionamiento y del desempeño de sus operadores.

Este estudio tiene como finalidad el mapeo y des-cripción de todos los servicios jurídicos a disposiciónde la población, independientemente de la titulari-dad de los mismos. Si bien de lo que se trata es deque el Estado garantice una oferta pública de servi-

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 31(La relación existente entre las diferentes necesida-des jurídicas y el perfil demográfico de quien laspadece resulta esencial para el diseño de políticas deacceso a la justicia. Por ello, es necesario conocer losdatos demográficos básicos de las personas partici-pantes en el estudio de diagnóstico.En cualquiercaso, y sin pretender hacer una enumeraciónexhaustiva, es necesario conocer los datos demo-gráficos básicos que se enuncian a continuación:edad, sexo, lugar de nacimiento, lugar de residencia,estado civil, nivel educativo, ocupación, número dehijos, grupo étnico.

F. Establecimiento de un mecanismopermanente de seguimiento e identificación de las necesidadesjurídicas de la población

Se trata de percibir las necesidades jurídicas como unconjunto de naturaleza cambiante en estricta rela-ción causal con las condiciones socioeconómicas y lasinnovaciones legislativas o los cambios en la orienta-ción política a los que se vea sometida la población.

Por ello, si bien tiene que existir una herramientaque sirva de punto de partida o de primer acerca-miento a la realidad, y si bien la recopilación dedichos datos no debe resultar excesivamente costo-sa en términos temporales ni económicos, la actua-ción en materia de mejora de acceso a la justiciatiene que estar sustentada por una interacción con-tinuada con la sociedad y por la identificación inme-diata y sostenida de los cambios en materia de nece-sidades jurídicas.

Es por ello que, independientemente de la formaque adopte la herramienta primera de diagnóstico,la manera más adecuada de plantearse la identifica-ción de las necesidades jurídicas de la población

consiste en aprovechar los servicios de justicia pró-ximos al ciudadano para establecer un mecanismoininterrumpido de recepción de datos relativos a lasnecesidades percibidas por los ciudadanos y por elresto de los actores del sistema.

Habrá que analizar la virtualidad que presentan ins-tituciones tales como:

. Jueces de Paz

. Casas de Justicia

. Clínicas Universitarias

. Juzgados itinerantes

. Estructuras indígenas de resolución de conflictos

. Ayuntamientos

. Servicios de asistencia a la víctima

. Defensores del pueblo

Hay que delimitar para cada país en cuál o cuáles deestos servicios ya existentes es más viable la implan-tación del nuevo sistema de recogida de datos.

La propuesta de establecer el sistema de recogida dedatos en una única instancia, no constituye la únicaopción. Dado que el objetivo del mecanismo consis-te, precisamente, en instaurar un mecanismo capazde describir no sólo las necesidades y sus caracterís-ticas sino la población a la que afectan y las caracte-rísticas específicas de los condicionamientos socioe-conómicos que condicionan sus efectos, podríaresultar incluso más apropiado efectuar la recolec-ción de datos a través de distintas instituciones oforos especializados estableciendo un mecanismode coordinación y centralización encargado de lagestión y la interpretación de los mismos.

Pero si esto no fuera posible, hay que centrarse engarantizar que exista una instancia lo más próximaposible a la comunidad en la que el proceso de reco-gida de datos tenga lugar de forma rutinaria.

2. Estudio de diagnóstico de los servicios de justicia y sus operadores

cios capaz de dar respuesta al conjunto de las nece-sidades de quienes no tienen acceso a los serviciosprivados, la estrategia propuesta para viabilizar esteobjetivo pasa por el establecimiento de mecanismosde coordinación, colaboración y control entre las ins-tancias públicas y la que hasta ahora viene siendooferta privada de servicios jurídicos.

Además, independientemente de que dichos meca-nismos de colaboración lleguen o no a ser implanta-dos, es necesario tener toda la información disponi-ble sobre mecanismos de tratamiento de conflicto yla opinión que éstos le merecen a la ciudadanía asícomo sus niveles de eficacia y calidad.

C. Campos de análisis del estudio

C.1. Estructura de los prestatarios de los servicios

En este campo se trata de abordar el contexto insti-tucional. Lo que implica la recolección y el análisis defuentes secundarias sobre las normas vigentes y elfuncionamiento de las instituciones vinculadas conel acceso a la justicia, con el objeto de determinarsus características actuales, y sobre todo, qué obstá-culos presentan a la hora de garantizar el acceso dela ciudadanía.

En esta primera etapa, y antes de entrar en el análi-sis detallado de la oferta presente en la sociedad enrelación con el acceso a la justicia, se trata única-mente de tener una visión general de la organiza-ción estatal en torno al tema de la administraciónde justicia. Es decir, de elaborar una visión de losprincipales cuerpos del Estado con responsabilida-des en esta materia y la manera en que están rela-cionados entre sí y con el resto del entramado insti-tucional.

Este análisis será llevado a cabo a través del estudiode las fuentes secundarias de información. No debe-

ría suponer, por tanto, un gran esfuerzo económiconi temporal.

Se presenta a continuación un listado tentativo delas cuestiones a relevar para un correcto análisis dela estructura

. Descripción del sistema de gobierno nacional:organización de los Poderes Ejecutivo yLegislativo, cantidad de miembros, presupuestonacional, etc.

. Descripción del Poder Judicial nacional y otras ofi-cinas vinculadas al tema. Cantidad de Tribunales,Fiscalías, Defensorías oficiales, oficinas de asisten-cia a la víctima, etc. Características de su funciona-miento, cantidad de funcionarios, recursos, etc.

. Descripción de otras oficinas vinculadas al temade acceso a la justicia (Ministerio de Justicia, or-ganismos vinculados a la asistencia social, etc.).Características de su funcionamiento: cantidadde funcionarios, recursos, etc.

. Descripción del grado de descentralización delsistema judicial, tanto en el aspecto normativocomo en los aspectos prácticos. Relación entre lajerarquía de las oficinas judiciales existentes y lacantidad de población en las distintas regionesdel país.

. Identificación y descripción de las reformas nor-mativas producidas en los últimos 10 años conrelación a los temas de acceso a la justicia (crea-ción de oficinas de asistencia a la víctima, regla-mentaciones, disposiciones del Ministerio Públi-co en la materia, etc.).

. Descripción del sistema de gobierno de las ciuda-des: organización de los Poderes Ejecutivo y Le-gislativo, cantidad de miembros, presupuestonacional, etc.

. Descripción del Poder Judicial local y oficinas vin-culadas: Tribunales, Fiscalías, Defensorías oficia-les, oficinas de asistencia a la víctima, organis-mos del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia,etc.) que se ocupen de temas de acceso a la justi-cia. Presupuesto del Poder Judicial.

. Descripción de las organizaciones no guberna-mentales (ONGs) vinculadas al tema de realiza-ción de los derechos de los ciudadanos que fun-cionan en el nivel local. Cantidad de organizacio-nes y temas específicos que atienden. Recursoscon los que cuentan (presupuesto, cantidad devoluntarios, etc.).

32 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

Estructura de los prestatarios de los servicios de justicia

Dinámicafuncional

Coordinación institucional

Campos del estudio de servicios y operadoresjurídicos

Conjunto de organis-mos, instituciones yautoridades

Funciones facultades,composición y demás aspectosorgánicos

Proceso institucional

Prácticas institucionales

. Distinción entre las ONGs que brindan serviciosde asistencia letrada de aquellas que sólo prestanasesoramiento.

. Descripción de las organizaciones comunitariasindígenas, si las hubiera. Cantidad de institucio-nes y temas específicos que atienden.Descripción de su estructura y su funcionamien-to. Recursos con los que cuentan. Relación con elsistema estatal de justicia.

. Recopilación de todos los documentos escritossobre el tema acceso a la justicia disponibles anivel local (diagnósticos, informes, etc.).

. Planes nacionales y locales de atención a diversasformas de conflictividad social, como planes con-tra la violencia contra las mujeres, planes de con-trol de armas pequeñas, de menores en conflictocon la ley. Presupuesto de estos planes y su rela-ción con el sistema judicial.

. Esfuerzos o iniciativas de coordinación interinsti-tucional de lucha contra distintas manifestacio-nes de violencia.

C.2. Dinámica funcional

Mientras que en el apartado anterior se analiza laparte orgánico-normativa de las instancias de justi-cia, mediante el análisis de la dinámica funcionaltratamos de establecer los tiempos, mecanismos yrecursos humanos y materiales en los que se tradu-ce la previsión normativa reguladora de las mismas.Se trata por tanto de establecer a través de qué tipode procesos y de acciones son ejecutados los servi-cios de justicia, quiénes son y cuál es el perfil de susoperadores, qué tiempo y recursos requiere su fun-cionamiento, etc. Para ello hay que analizar doscuestiones diferenciadas: el proceso institucional ylas prácticas institucionales.

:: Proceso institucional

Consiste en el análisis del funcionamiento de lasinstituciones, con una descripción exhaustiva delconjunto de acciones y procedimientos que lleva acabo cada una. En este momento del análisis setrata de identificar para cada una de las instanciasidentificadas en el apartado anterior las siguientescuestiones:

a. Función básica de la institución o servicio.b. Actores intervinientes e influyentes en el desarro-

llo de esa función.c. Procesos y criterios mediante los que se desem-

peña esta tarea.

:: Prácticas institucionales

Por prácticas institucionales hacemos referencia alas concepciones, valores e interpretaciones quesustentan los actores del sistema y los receptores delos servicios. Es la vertiente subjetiva del análisis delos servicios de justicia del sistema.

C.3. Coordinación institucional

Lo mecanismos de coordinación institucional confi-guran el último campo de análisis en el estudio dediagnóstico de los servicios y operadores del sistema.

Las cuestiones encuadrables en este campo son lasque se refieren a la identificación de las redes deinformación interinstitucional, naturaleza de lasmismas, mecanismos de derivación de asuntos,mecanismos de monitoreo y control de unas instan-cias sobre otras y planificación coordinada de la pla-nificación de oferta de los servicios.

D. Esferas institucionales y tipología de los servicios

Hay que identificar los diferentes actores que actú-an como prestatarios de servicios jurídicos y la natu-raleza y adscripción orgánico-funcional que presen-ta cada una de las instancias, así como la naturalezade sus funciones, facultades y composición.

En materia de acceso a la justicia nos encontramoscon una gran pluralidad de actores pertenecientes adiferentes esferas institucionales. Con lo que hayque realizar una primera división por motivo de laesfera institucional a la que pertenezcan.

D.1. Organismos estatales

Para realizar un diagnóstico de los servicios jurídicosbrindados por los organismos estatales es necesa-rio, como paso previo, conocer el organigrama deta-llado de las oficinas gubernamentales, dato quesurge del informe realizado sobre el contexto insti-tucional.

En ese organigrama es preciso identificar, por unlado, todas aquellas oficinas que ofrezcan al público

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 33(

Organismos estatalesOrganizaciones de la sociedad civil

Instituciones tradicionales comunitarias

Esferas institucionales

algún tipo de asesoramiento o patrocinio gratuito, ypor el otro, aquellos programas o iniciativas de esetipo que se hayan establecido con el objetivo de faci-litar a la ciudadanía la realización de sus derechos.

Una vez identificadas esas oficinas que brindan ase-soramiento y/o patrocinio gratuito en las distintasesferas del Estado, sea este nacional, federal1 omunicipal, es preciso realizar un relevamiento en elterreno a fin de conocerlos en la dimensión del fun-cionamiento concreto y cotidiano, ya que es en eseespacio donde es dable percibir los obstáculos espe-cíficos que los ciudadanos encuentran cuando seacercan a estas instituciones a buscar ayuda.

A continuación se presenta una descripción de lasoficinas estatales que por lo general ofrecen algúntipo de servicio en materia de acceso a la justicia, asícomo algunas sugerencias, también tentativas,acerca de cómo abordar el relevamiento de datos yqué observar.

Evidentemente las instancias estatales de presta-ción de servicios jurídicos de mayor visibilidad sonlas cortes y los Tribunales de justicia . Sin embargo, ala hora de recabar la información relativa a los mis-mos, no debemos olvidarnos de que no todas las ins-tancias judiciales tienen el mismo nivel de formali-zación ni son igualmente visibles. En este sentido, lajusticia de paz de los países latinoamericanos puedeser caracterizada como una justicia de proximidad,

cercana a los ciudadanos, que interviene en deter-minados conflictos (por lo general, menores) a tra-vés de técnicas de conciliación, mediación y recom-posición de la relación entre las partes. Estas instan-cias son parte de la estructura estatal de cortes y tri-bunales pese a las diferencias orgánico funcionalesque presenten respecto del conjunto de la estructu-ra judicial.

En el nivel de los Poderes Ejecutivos , tanto naciona-les como locales, encontramos en general algunosespacios donde se presta algún tipo de asesora-miento o patrocinio jurídico gratuito bien sea engeneral o sobre cuestiones específicas2.

En el seno de los Ministerios o Secretarías de Jus-ticia, por ejemplo, se encuentran programas de me-diación y conciliación , orientados a difundir estosmecanismos entre la población y ofrecer servicios enesa materia, o bien programas de acceso a la justiciaque buscan instalar espacios de asesoramiento enesta materia al alcance de determinados sectores dela población.

Una vez identificados estos programas, es impor-tante conocer su funcionamiento y sus resultadosatendiendo especialmente a su metodología de tra-bajo, los alcances de los servicios que ofrece, y lascaracterísticas cuantitativas y cualitativas de la po-blación a la cual efectivamente llega.

En el contexto de los Ministerios o Secretarías deTrabajoexisten a menudo servicios de asesoramien-to y patrocinio gratuito para trabajadores en conflic-to con sus patrones, y en algunos casos3 brindanasesoramiento inclusive a pequeños empresarios.

Por último en los últimos años los Poderes Ejecu-tivos han intensificado su atención sobre algunasproblemáticas específicas vinculadas a las mujeres,los niños y las niñas y los y las adolescentes. Estasoficinas pueden tener rango ministerial, estar ubica-das en el contexto de los Ministerios de Desarrollo oAsistencia Social, o similares, o bien pueden estarorganizadas como institutos autónomos que de-penden directamente de los Poderes Ejecutivos.

En cualquier caso, es importante relevar su existenciay sus dimensiones y, sobre todo, observar todos aque-

34 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

1 El nivel estadual o provincial adquiere importancia sólo en aquellos países de organización federal; en los países de organi-zación unitaria, los Estados suelen ser meras divisiones territoriales pero las instituciones son delegaciones de las existentesen el nivel nacional.2 Es necesario aclarar que los ejemplos que se presentan a continuación no son en absoluto exhaustivos; en el contexto delas unidades de análisis es posible encontrar otro tipo de programas de este estilo, los cuales pueden ser analizados siguiendoel esquema metodológico propuesto.3 El Ministerio de Trabajo de la Nación, de Argentina, brinda un servicio de este tipo y en algunos casos presta asesoramien-to en materia de derechos laborales inclusive a pequeños empresarios que se acercan a solicitar información.

Cortes y tribunalesPoderes EjecutivosProgramas de mediación y conciliación o programas de acceso a la justiciaMinisterios o Secretarías de TrabajoProgramas mujeres, niñ@s y adolescentesPolicíaDefensa PúblicaDefensorías del pueblo

Serviciosestatales

llos elementos que se orientan a encarar el problemadel acceso a la justicia de estos grupos específicos.

Por último, en algunos países son las policías nacio-nales o locales las que ofrecen servicios de asisten-cia gratuita para grupos vulnerables, lugares que seconstituyen en verdaderos espacios de acceso a lajusticia para la población4.

En el contexto de los Poderes Judiciales, por su parte,los Ministerios Públicos de la región, sobre todo des-pués de las reformas judiciales llevadas a cabo en ladécada de los 90, han creado o fortalecido ciertasoficinas que brindan algún tipo de asesoramiento ypatrocino gratuito. Por lo general son oficinas deasistencia a la víctima, y ofrecen una variada gamade servicios a los ciudadanos.

En primer lugar, las víctimas de los delitos encuen-tran allí un lugar de contención, que se brinda por logeneral a través de trabajadores sociales y psicólo-gos entrenados para tal fin.

Pero además, las reformas han previsto que sea esteel lugar desde el cual la víctima pueda colaborar conla investigación5. En los hechos, ello no ha funciona-do de esta manera y algunas oficinas se limitan a latarea de contención.

La defensa pública oficia también de auxiliar de laciudadanía para el acceso a la justicia. El perfil másnítido en este sentido es el de la defensa pública,que en muchos países funciona como el únicopatrocinio letrado disponible para personas sin re-cursos económicos.

Existe también una serie de organismos autónomosque ofrecen servicios de acceso a la justicia. Las De-fensorías del Pueblo y lugares similares, por ejem-plo, son espacios que en las últimas décadas, todoslos países de América Latina han incorporado estafigura institucional a sus legislaciones, y su funcio-namiento ha dado importantes resultados.

¿No sería conveniente incluir la resolución de con-flictos en el ámbito escolar? Hay experiencias intere-santes en ese sentido a rescatar, normalmente lle-vadas a cabo por los Ministerios de Educación.

D.2. Las organizaciones de la sociedad civil

Dentro de las organizaciones de la sociedad civiltenemos, en primer lugar, los organismos de dere-chos humanos, que han jugado un papel muy rele-vante en la lucha por el respeto de los derechos en laregión desde la época de las dictaduras militares.

Estos organismos cuentan, por lo general, con abo-gados que brindan algún tipo de asesoramiento ypatrocinio gratuito a determinadas personas, habi-tualmente personas que sufren violaciones de susderechos humanos (víctimas de violencia institucio-nal, víctimas de violencia de género, migrantes, per-sonas presas, etc.).

Asimismo, debe relevarse la existencia de las distin-tas organizaciones de defensa de los derechos ciu-dadanos que brindan servicios jurídicos gratuitos ala comunidad, y por lo generan se hallan especializa-das en algunos temas específicos.

Las universidades cuentan, en la mayoría de loscasos, con consultorios jurídicos gratuitos que sir-ven al doble propósito de entrenar a los estudiantesen la práctica forense y de brindar a la ciudadanía unservicio público.

Existen organizaciones de base, vinculadas a sindi-catos, trabajadores ocupados o desocupados, cam-pesinos, que también ofrecen a menudo servicios deasesoramiento jurídico. Algunas iglesias suelentener también algún espacio de asesoramiento parasus fieles.

Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia 35(

4 Es el caso de Bolivia, por ejemplo, donde la Policía Nacional ha desarrollado un servicio de asistencia en casos de violenciafamiliar que en la práctica se ha convertido en un espacio de asesoramiento jurídico permanente, tanto que el reclamo de sudirectora es la necesidad de contar con abogados entre los recursos humanos, ya que muchas veces las consultas en temas jurí-dicos exceden la capacidad de respuesta de la institución (ver Informe sobre el Acceso a la Justicia en América Latina, PNUD,2004).5 El caso de la oficina de la asistencia a la víctima de la Fiscalía General de Departamento Judicial de San Martín es un ejem-plo de esto.

Organismos de derechos humanosOrganizaciones de defensa de los derechos ciudadanosUniversidadesOrganizaciones de baseIglesias

Organizacionesde la sociedad civil

D.3. Las comunidades tradicionales

En aquellos países en que existe población indígena,las comunidades conservan a menudo una serie demecanismos de resolución de conflictos sobre labase de las pautas tradicionales. Ellos forman partetambién de ese gran dispositivo de acceso a la justi-cia que se mencionaba antes. Es por eso que la rea-lización de un diagnóstico debe incluir el conoci-miento del funcionamiento de estas institucionestradicionales y el tipo de servicio que brindan a losciudadanos.

Por lo general, estas instituciones tradicionales es-tán orientadas a la resolución pacífica de conflic-tos6, utilizando para ello mecanismos de composi-ción y compensación a través del acercamiento delas partes.

E. Fases del estudio de diagnóstico de los servicios jurídicos

Las fases en este estudio son las mismas que lasidentificadas para el estudio de diagnóstico de lasnecesidades jurídicas de la población.

E.1. Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

En esta fase hay que llevar a cabo las siguientestareas tentativas:

a. Elaboración de un mapa de las distintas institu-ciones estatales, no gubernamentales y comuni-tarias existentes.

b. Elaboración de un mapa de la totalidad de las ofici-nas y programas estatales que brindan algún tipode asesoramiento y/o patrocinio jurídico gratuito.

E.2. Relevamiento de datos en el terreno

Para esta fase se requiere haber llevado a cabo lassiguientes tareas tentativas:

a. Relevamiento de datos sobre el funcionamiento através de la técnica de observación no participan-te, lo que significa que el/la relevador/a concurri-rá a las instalaciones de la oficina donde se atien-de al público por un período mínimo de unasemana y allí tomará nota de la forma en que seproporciona atención a la demanda (ver ANEXOS,pauta de Observación a los Servicios Jurídicos).Aclarar si hay que informar que se está haciendoese estudio o no a las y los observados.

b. Elaboración de la pauta para realizar entrevistasa los funcionarios, líderes sociales y representan-tes de las organizaciones de la sociedad civil y lascomunidades tradicionales.

c. Elaboración de la encuesta que se administrará alpúblico usuario de los servicios de asistencia jurí-dica gratuita, para lo cual se recabará informa-ción específica a través de entrevistas a los opera-dores de los servicios jurídicos gratuitos. ¿Y losque no acceden a esos servicios?

d. Con la información obtenida a través del releva-miento precedente se elaborará un informe des-criptivo que servirá de insumo para la elaboracióndel cuestionario para las entrevistas a los funcio-narios y responsables institucionales.

e. Elaboración de una pauta para la realización deentrevistas a los funcionarios responsables (verANEXOS, pauta de Entrevista a Operadores).

E.3. Sistematización y análisis de los datos obtenidos

La sistematización consiste en el procesamiento yanálisis de los datos a través de la utilización debases de datos y técnicas de procesamiento dedatos cualitativos y análisis cruzado de los datoscualitativos y cuantitativos.

E.4. Realización de informes

Estos informes estarán destinados a transformarseen insumos para la elaboración de políticas públicasy para la elaboración de los instrumentos necesariosen el estudio de diagnóstico de los servicios y opera-dores de justicia.

36 ) Capítulo 2. Herramienta de diagnóstico

6 Caso de Guatemala.

Planificación del relevamiento de datos y elaboración de los instrumentos metodológicos

Relevamiento de datos en el terreno

Sistematización y análisis de los datos obtenidos

Elaboración de indicadores de seguimiento

Realización de informes

Fases delestudio dediagnósticode las necesidadesjurídicas