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Historia de losImpuestos en

EcuadorVisin sobre el rgimen impositivoen la historia econmica nacional

HISTORIA DE LOS IMPUESTOS EN ECUADOR

Visin sobre el rgimen impositivo en la historia econmica nacional

JUAN J. PAZ Y MIO CEPEDA

HISTORIA DE LOS IMPUESTOS EN ECUADOR

Visin sobre el rgimen impositivo en la historia econmica nacional

HISTORIA DE LOS IMPUESTOS EN ECUADOR JUAN J. PAZ Y MIO CEPEDA 1. edicin digital, junio 2015. SRI PUCE-THE. Quito, Ecuador, 2015 SRI - Juan J. Paz y Mio Cepeda Servicio de Rentas Internas del Ecuador (SRI) Ximena Amoroso iguez, Directora General del SRI Nicols Oliva Prez, Director Nacional del Centro de Estudios Fiscales Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE) Manuel Corrales Pascual, S.J., Rector Mnica Mancheno Karolys, Decana de la Facultad de Economa Facultad de Economa - Taller de Historia Econmica (THE). [email protected] - http://puce.the.pazymino.com Correccin de estilo: Mara Eugenia Paz y Mio Cepeda Diseo y diagramacin: Oliverio Romero R. Diseo de portada: Margarita Jaramillo Este libro tiene el aval acadmico de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE). A travs de la Facultad de Economa y del Taller de Historia Econmica (THE), se sujet al sistema de evaluacin de pares acadmicos mediante la modalidad de doble ciego, que garantiza la confidencialidad de autores y de rbitros.. Este libro de investigacin sobre Cultura Tributaria, bajo los auspicios del Centro de Estudios Fiscales del Servicio de Rentas Internas SRI- de la Repblica del Ecuador, es de distribucin gratuita en formato PDF. Los contenidos pueden ser citados o reproducidos exclusivamente con fines educativos y acadmicos, siempre que se mencione la fuente. Queda prohibida toda reproduccin o difusin con fines comerciales. Siempre se requiere la autorizacin expresa de quienes poseen los derechos de autor y de edicin. ISBN - 978-9942-21-165-1

JUAN JOS PAZ Y MIO CEPEDA. Doctor en historia. Profesor de Historia Econmica del Ecuador y Amrica Latina en la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE) y Coordinador del Taller de Historia Econmica (THE). Miembro de Nmero de la Academia Nacional de Historia. Ex Vicepresidente de la Asociacin de Historiadores Latinoamericanos y del Caribe (ADHILAC) en Ecuador y actualmente su Coordinador Acadmico en el pas. Miembro y representante de la Asociacin Internacional de Historia Actual (AHA). Est considerado como uno de los historiadores pioneros en el desarrollo de la Historia Inmediata por la red internacional Historia a Debate (Espaa). Entre 2011 y 2014 se desempe como Cronista de la Ciudad de Quito. Ha sido profesor invitado e investigador en diversas universidades de Amrica Latina, Norteamrica y Europa. Autor de numerosas obras y artculos sobre la historia del Ecuador y Amrica Latina..

Contenido La memoria social como base para el cambio xi Presentacin xiii Introduccin xvii 1. Historia y teora tributaria 21

1.1. La poltica econmica: fundamento del sistema tributario 24 1.2. Sistema tributario e impuestos 37 1.3. Las fuentes historiogrficas 46 1.4. La periodizacin histrica y las pocas pre-republicanas 51

1.4.1. poca de las culturas aborgenes 52 1.4.2. El Incario y el Tahuantinsuyo 54 1.4.3. La poca colonial 57

2. El Ecuador en el siglo XIX-histrico: 1808-1925 67 2.1. El proceso de Independencia: 1808-1822 68 2.2. De la Gran Colombia a la fundacin de la Repblica del Ecuador: 1822-1830 71 2.3. La Repblica oligrquico-terrateniente: 1830-1925 73

2.3.1. El rgimen oligrquico 74 a) La regionalizacin 75 b) La economa agraria 79 c) Comercio y bancos 80 d) La exclusin constitucional 84 e) Sociedad y poltica 86

2.3.2. La hacienda pblica y los impuestos 93 A) PRESUPUESTO 93 B) IMPUESTOS 97 El impuesto indirecto de ADUANAS.- 100 Impuestos directos: TRIBUTO DE INDIOS y DIEZMO 106

3. El Ecuador en el siglo XX-histrico: 1925-2006 111 3.1. La Revolucin Juliana: un hito en el enfoque tributario 112

A) LEY DE IMPUESTOS INTERNOS 117

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B) ESTANCOS 121 3.1.1. Crisis e ingobernabilidad 126

A) 1932-1940 129 B) 1940-1948 133 C) EL CONGRESO 135 D) EL RGIMEN TRIBUTARIO 136

3.2. El enfoque desarrollista 137 3.2.1. Los orgenes del desarrollismo: 1948-1960 138 3.2.2. La dcada del desarrollo 1960-1972: el desarrollismo en marcha 141 3.2.3. El desarrollismo petrolero: 1972-1979 152

3.3. Hacia un modelo empresarial de economa 158 3.3.1. Del reformismo econmico a los inicios del modelo empresarial: 1979-1984 161 3.3.2. El modelo empresarial en marcha: 1984-1988 171 3.3.3. Del reformismo socialdemcrata a la consoli- dacin del modelo empresarial: 1988-1996 176 3.3.4. El modelo empresarial y la crisis del Estado: 1996-2006 186

4. El ciclo de la Revolucin Ciudadana: 2007-2014 201 4.1. Las reformas tributarias para el Buen Vivir 204 4.2. El SRI en la historia nacional 222

5. Conclusiones 227 Post Scriptum 231 Glosario 241 Nombres 247 Bibliografa 251 Anexos 261

ANEXO 01 Esquema sistema tributario 1830-1930 261 ANEXO 02 Esquema rgimen tributario dcadas

1980 y 1990 263 ANEXO 03 - Mensaje de Eloy Alfaro al Congreso

de 1911 264 ANEXO 04 Desorganizacin del sistema tributario 273 ANEXO 05 Ley de impuestos internos, 1925 275 ANEXO 06 Carta de Intencin al FMI, ao 2003 291

La memoria social como base para el cambio

En 1979, con el inicio de los gobiernos constitucionales en Ecuador, hubo una amplia esperanza nacional por la democracia y por la marcha del pas hacia un futuro con desarrollo y con bienes-tar. Lastimosamente, con el paso de los aos y de los sucesivos gobiernos, esas esperanzas fueron frustradas. Desde enero de 2007, con el inicio del gobierno del Presi-dente Rafael Correa y bajo el manto de la Constitucin de 2008, se produjo un giro en la conduccin econmica y en la vida poltica del Ecuador. El Estado pas a jugar un rol fundamental en la orien-tacin de la economa, consolid amplios servicios pblicos y se realizaron enormes inversiones en obras e infraestructuras. De este modo la poblacin nacional mejor sustancialmente sus condicio-nes de vida y de trabajo. Somos una sociedad distinta a la del 2006. Una sociedad diferente tambin implica que su dialctica, tensiones y contradicciones deben estar a la altura de las circuns-tancias. Para ello resulta fundamental precautelar y cuidar esa fuer-za movilizadora que lo hace posible: la memoria colectiva. La me-moria colectiva es capaz de transformar una realidad aparente, pero tambin es frgil y en poco tiempo puede dejar de ser una fuerza movilizadora y, por el contrario, legitimar el statu-quo. Cmo hacer que la memoria est viva, activa y militante? Entre los mu-chos factores que influyen en este fenmeno, es importante guardar un archivo histrico de la vida del pas, dejar constancia documen-tal de lo que fuimos y hacia donde caminamos como sociedad y

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como Estado. En este anhelo de precautelar la memoria econmica poltica del pas, el Servicio de Rentas Internas pone a disposicin esta obra indita en Ecuador respecto a la memoria tributaria ecua-toriana. Estamos conscientes que la cultura tributaria tambin de-pende del conocimiento del pasado, de sus injustas estructuras y los avances logrados. Como la formacin de esa cultura requiere de una clara conciencia histrica, el SRI, a travs del Centro de Estu-dios Fiscales, y dando continuidad a sus investigaciones, entrega al pas el libro Historia de los Impuestos en Ecuador, preparado por el historiador Juan Paz y Mio Cepeda, quien ha realizado un traba-jo riguroso y objetivo. Confiamos que la ciudadana encontrar en este libro el registro de la memoria social que sirva de base para un cambio pro-fundo en la comprensin del sistema tributario.

Ximena Amoroso Directora General del Servicio de Rentas Internas

Presentacin

Nicols Oliva Centro de Estudios Fiscales

En el ao 2007, cuando las reformas tributarias comenzaron a profundizar los cambios del sistema, la Administracin Tributaria de-mandaba realizar clculos y anlisis econmicos con mayor precisin, que permitiesen definir y estimar los impactos fiscales respecto al cierre de brechas de evasin, redistribucin de riqueza y eficiencia administrati-va. No obstante, al interior del grupo de compaeros a quienes nos haban encargado el evaluar las propuestas, siempre surgan preguntas que no podan ser respondidas con las cifras fras y reduccionistas a las cuales los economistas suelen abocar. Junto a las respuestas cuantitativas se daban interrogantes de fondo: Cmo corregir los problemas del pasado? Cmo evitar los mismos errores? Cules son las condiciones mnimas para lograr lo que busca una reforma fiscal? Estos y otros planteamientos evidenciaban, a grandes luces, un desconocimiento del contexto histrico alrededor del sistema tributario ecuatoriano. El grupo humano, que en su momento lider los cambios, era de altsima calidad tcnica, pero en las largas horas de discusin y debates grupales siempre resaltaba este aspecto que faltaba: entender al sistema tributario en forma amplia, con miradas de largo plazo, ms programti-cas y menos coyunturales. Ello significaba no solo comprender los cam-bios propuestos en relacin al pasado reciente (desde la creacin del SRI), sino que resultaba imprescindible entender en qu contexto econ-mico, poltico e histrico, el sistema fiscal en Ecuador haba evoluciona-do hasta la actualidad y cmo esto condicionaba el xito o el fracaso de una idea.

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La falta de informacin con respecto al pasado tena una explica-cin especialmente sugestiva, y es que, con la desaparicin de la caduca Direccin General de Rentas (DGR) en el ao 1997, se sepultaba el mo-numento a la impdica evasin y elusin de impuestos, a la galopante corrupcin, a la ineficiencia administrativa. Pero al mismo tiempo que se cerraba un captulo oscuro de la tributacin, tambin se perda una parte importante de la memoria del sistema fiscal, pues si bien existan docu-mentos de diferente ndole, no se encontraban sistematizados, organiza-dos, ni de libre acceso para el pblico. Ante esta problemtica, en el ao 2009 algunos compaeros nos propusimos escribir un pequeo ensayo econmico respecto a la historia del sistema tributario ecuatoriano, que tuvo como alcance la dcada de los setenta hasta el presente. Sin duda, tena la intensin de ser un insumo interno para la discusin, mas no un texto extensivo ni mucho menos completo de la historia tributaria de Ecuador. El ensayo tuvo como base la recopilacin de documentacin dispersa y espordica de la DGR, Ban-co Central y Ministerio de Finanzas, pero el esfuerzo no pretenda cubrir el vaco resultante de una historia tributaria dispersa y con poca memoria documental accesible. Por lo tanto, era perentorio dar un paso ms slido en la recons-truccin de la historia tributaria. Con estos antecedentes nace la idea del libro Historia de los impuestos en Ecuador, como un ejercicio para en-tender de forma integral el desempeo del sistema tributario en Ecuador, sus avances, contradicciones, tensiones y retos a futuro, desde una pers-pectiva de mucho ms largo plazo y con la rigurosidad documental que el pas se merece. El libro deba tener el suficiente rigor acadmico, que marcara una huella indeleble en la comunidad y sirviera de punto de par-tida para discusiones de altura en torno al papel de los impuestos. Tal tarea se encomend a Juan Paz y Mio Cepeda, quien juega un rol impor-tante en este proyecto, dado su rigor como acadmico e historiador econmico, que lleva a establecer, con suficiente credibilidad, el amplio panorama sobre la tributacin en Ecuador. Esta obra cumple un doble objetivo. En primer lugar, como refe-rencia documental, aporta a la historia econmica y poltica del pas, con un trabajo acadmico, el primero en su clase, que trata acerca de la histo-ria tributaria ecuatoriana de forma extensiva pues topa rpidamente la

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poca precolonial, repasa la colonia y concentra su atencin esencial en la vida republicana del Ecuador durante el siglo XIX y particularmente en el XX y lo que va del XXI. Adems, tiene un enfoque particular, que radica en su fcil lectura, dirigida en especial para la consulta de jvenes, de estudiantes y de la sociedad en general. Historia de los Impuestos en Ecuador nace para un pblico diverso y plural. De otra parte, la obra tiene la intencin de servir para el debate y la reflexin, y por tanto contribuir a dar cumplimiento a uno de los aspec-tos ms cruciales que tiene el sistema de impuestos; esto es, la solidifica-cin de las bases de un pacto fiscal amplio, que incluya a la ciudadana y al Estado en un proyecto comn, basado en la contribucin mayoritaria de quienes ms pueden aportar a dicho proyecto. As, este libro fortalece la tan esperada Ciudadana Fiscal. En este sentido, esperamos cerrar una brecha de conocimiento importante en los diferentes estratos de la sociedad ecuatoriana, que han provocado que los debates respecto a los impuestos permanezcan an en el oscurantismo y la desinformacin. Esta sociedad de ciudadanos y ciu-dadanas, de contribuyentes, de beneficiarios de los impuestos, de iguales, no puede permitir que unas pocas lites traten de construir una verdad tergiversada sobre el papel de los impuestos. Como el lector podr verificar a lo largo del libro, los impuestos tienen an mala prensa, porque desde tiempos remotos sirvieron de ins-trumento de dominacin y facilitaron la desenfrenada acumulacin de riqueza de unos pocos. Ese pasado qued atrs. Hoy los impuestos brin-dan libertad y permiten que las grandes mayoras disfruten del progreso que se les haba negado, y por eso, aquella clase que utiliz los impuestos a su favor, pretende deslegitimar el instrumento que ya no controla. His-toria de los Impuestos en Ecuador es pues un testimonio veraz sobre la transmutacin del sistema tributario, que muestra cmo este dej de ser un elemento de dominacin, para convertirse en un instrumento de liber-tad y equidad social que tiene el Estado en beneficio de la ciudadana.

Quito, mayo de 2015

Introduccin

Este libro sobre la Historia de los Impuestos en Ecuador est diri-gido, de manera especial, a estudiantes del bachillerato y a aquellos que, habindolo alcanzado, estn a punto de iniciar o ya han iniciado sus estu-dios universitarios. Pero eso no significa que esta obra no pueda ser leda por cualquier persona interesada en el tema; por tanto, de manera general, se orienta a la ciudadana ecuatoriana, que encontrar en ella una visin introductoria sobre la evolucin tributaria del pas, sin necesidad de que se requiera conocimientos especializados sobre el tema.

Adems, no es un texto centrado exclusivamente en una temtica especfica, aislada del conjunto del fenmeno econmico nacional. Todo lo contrario. A fin de que se comprenda que todo rgimen tributario res-ponde a realidades y condiciones de su tiempo, y por tanto, est sujeto a las tensiones propias de la sociedad y la vida poltica, la historia de los impuestos en Ecuador se presenta como parte de la historia econmica del pas, explicndola en el contexto bajo el cual fueron adoptadas deter-minadas polticas impositivas, escogiendo unas frente a otras posibles.

Por tanto, en esta obra se encontrar parte de la historia econmi-ca general del Ecuador, lo cual significa que, en determinados momentos, se expliquen los procesos con elementos de la vida poltica y social del pas, pues la economa no es una esfera aislada en el conjunto de la reali-dad nacional. Y tratndose, sobre todo, de la materia tributaria, sta nunca ha sido ajena a la poltica, sino que es parte y expresin de la misma, pues manifiesta el juego de intereses que actan en la sociedad ecuatoriana a fin de que los impuestos tengan un carcter general, afecten ms a unos sectores o a otros, tengan un propsito regresivo o apunten a la redistri-bucin de la riqueza, etc., que son enfoques determinados en funcin del criterio que logre imponerse en el Estado y de la hegemona que algn sector social tome en el manejo y administracin del poder pblico.

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De otra parte, la obra se refiere a los impuestos de carcter nacio-nal y, por consiguiente, no estudia los regmenes tributarios que en diver-sos momentos de la vida del pas han formado parte de los gobiernos seccionales (provincias y municipios). Adems, se refiere a la poca re-publicana del Ecuador, es decir, a aquella que se inicia en 1830, cuando el pas se separ de la Gran Colombia para formar un Estado soberano. Al mismo tiempo, si bien se examina la historia de los impuestos en la poca republicana, el estudio progresivamente se orienta ms hacia el presente que hacia el pasado, pues ste es un momento histrico que debe servir para explicar la realidad de lo actual e inmediato.

En este sentido, esta historia de los impuestos est vinculada a las nuevas concepciones sobre el quehacer histrico y la teora de la historia, que no se detiene en el pasado como tal, sino que lo aprecia como uno de los fundamentos para entender el presente. A su vez, observa procesos y ciclos, sin detenerse ni encantarse en los datos aislados o acumulativos, pues es precisamente la observacin de la realidad en sus macro tenden-cias y en sus momentos cclicos, lo que permite explicar y comprender a las polticas tributarias y a los regmenes impositivos.

Es necesario prevenir, por consiguiente, que al hacer referencia a distintos gobiernos en la trayectoria ecuatoriana, no se privilegia su ac-tuacin como un asunto individual, sino como representacin de fuerzas sociales que actan con ese gobierno y se sienten partcipes de l. Al fin y al cabo, los gobernantes ecuatorianos administran las riendas del poder en funcin de los intereses sociales a los cuales sirven, determinados por la conflictividad poltica que los rodea, dando respuestas a favor de unos sectores y desplazando los de otros, todo lo cual refleja la inevitable divi-sin en clases sociales que caracteriza al Ecuador, tanto como a los otros pases de la Amrica Latina.

Este tampoco es un estudio tcnico, sino un esbozo destinado a comprender el pasado y el presente y, en funcin de ello, contribuir a forjar una cultura ciudadana tributaria, algo difcil por el peso de las prcticas del pasado en esa materia. Pero es indudable que los ciudadanos tomarn mejor conciencia sobre los impuestos, si tambin estn seguros de que sus contribuciones sirven para que el Estado asegure su mejor calidad de vida, cubriendo servicios indispensables, como los de salud, seguridad, educacin, vivienda y ampliando, a la vez que protegiendo,

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derechos sociales y laborales, todo lo cual acoge la Constitucin de 2008 como ideal del Buen Vivir.

Felizmente en la vida nacional, las labores del Servicio de Rentas Internas (SRI) cada vez estn mejor comprendidas y esta institucin lleva adelante una administracin que tiene credibilidad pblica y que los ciu-dadanos valoran. Adems, el pago de impuestos tambin se comprende, cada vez mejor, como el que sustenta la inversin social desde el Estado, promovida como poltica obligada de gobierno desde 2007.

Este libro resalta los procesos ms significativos de la historia de los impuestos en Ecuador y utiliza los datos mnimos indispensables. Tampoco abunda en intermitentes citas de pie de pgina, a fin de facili-tar la lectura. En cambio se ha acudido al mtodo ms simple de hacer referencias sobre fuentes (se llama mtodo APA), que se explica de la siguiente manera: el lector encontrar por ejemplo, la frase La Revolu-cin Juliana inaugur el intervencionismo econmico estatal (Paz y Mi-o, 2013: 27), que debe entenderse en el sentido que esa idea (o un dato econmico, en cualquier otro caso), proviene del libro que el autor Paz y Mio public en el ao 2013 y que se halla en la pgina 27; lo que obliga a revisar, al final del libro, la bibliografa organizada en orden alfabtico, ir al autor, verificar el ao (hay otras obras del mismo autor) y entonces determinar cul es el libro (o documento) que ha servido de fuente. Esta forma de citar fuentes no interrumpe la lectura, aunque tiene el inconve-niente de limitar las aclaraciones de pie de pgina sobre algn asunto especfico.

Tambin al final del libro se encontrar no solo la bibliografa de referencia, sino un glosario de trminos que aclara aquellos conceptos tcnicos que pueden haber quedado sin comprensin y otro de nombres para ubicarlos con facilidad. Se acompaa a la obra de un Anexo, en el cual se reproducen cuadros y otras informaciones pertinentes.

Finalmente, como apoyo para este libro, he utilizado, aunque en forma muy parcial, algunos textos que escrib o que forman parte de mis apuntes para las ctedras de Historia Econmica del Ecuador e Historia Econmica de Amrica Latina, que han estado a mi cargo durante largos aos, como profesor de la Facultad de Economa de la Pontificia Univer-sidad Catlica del Ecuador. Y tambin debo anticipar que los datos y referencias, aun cuando directamente no sean especificados con el sea-

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lamiento de su fuente, estn debidamente comprobados, pues mantengo un buen archivo documental de respaldo.

La preparacin y difusin de esta obra ha sido posible por el aus-picio e inters del SRI en contribuir al cultivo de la memoria y la cultura tributaria en Ecuador; cuenta con el aval acadmico de la PUCE; y ha requerido la colaboracin de varias personas en el proceso de revisin, correccin y edicin de los textos. Expreso a todos mi sincero reconoci-miento. Desde luego, el libro es de responsabilidad de su autor.

Juan J. Paz y Mio Cepeda Quito, noviembre 2014.

1. Historia y teora tributaria La historia del Ecuador tom un impulso renovado a fines de la

dcada de 1970 e inicios de la de 1980. Surgieron por entonces una serie de obras historiogrficas, as como una nueva generacin de investigado-res, que impulsaron la visin cientfica sobre la Historia, superando las versiones tradicionales de la misma. Algunos investigadores incluso tuvieron la oportunidad de obtener ttulos universitarios especficamente en Historia, de manera que esta ciencia se afirm sobre la base de estudiar actores colectivos y no solo personalida-des individuales; enfatiz en procesos, dejando atrs el simple retrato de hechos aislados; se preocup por las conexiones entre el pasado y el pre-sente; y supo entender que la Historia, como quehacer intelectual, no est desligada de valores, concepciones y fundamentos vinculados a posicio-nes e intereses sociales de diverso tipo. O, en otras palabras, la Historia puede ser contada desde distintos ngulos, pues depender de la visin social que tenga cada investigador.

La Nueva Historia, que surgi en el borde de la dcada de 1980, transform los conocimientos de los ecuatorianos sobre su propia trayec-toria como sociedad y como pas. Adems, nacieron con ella nuevos te-mas: historia del movimiento obrero, de las luchas indgenas, las estructu-ras del poder, las relaciones internacionales, clases sociales y conflictos de clase, partidos y movimientos polticos, historia de las ideas, la cultura y las mentalidades, historia urbana y de la arquitectura, etc. De manera que dejaron de contarse las historias de hroes y batallas, de presidentes aislados o de personalidades que parecan erigirse por sobre la sociedad.

Desde entonces qued claro que la Historia no se construye ex-clusivamente por los individuos, sino que camina por obra de lo que en la sociedad movilizan distintos sectores, por la contraposicin de intereses entre distintas clases sociales, con avances acelerados o con frenos y, a veces, incluso con acciones que parecen retroceder los tiempos.

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Tambin qued en claro que la Historia no se reduce simplemen-te al estudio del pasado por el pasado, sino que es una ciencia que, com-prendiendo cmo vivi ese pasado, busca explicar el sentido que tuvo para nuestro presente.

Y, desde aquellos aos en los cuales la ciencia histrica definiti-vamente se afirm en Ecuador lo que no significa desconocer aquello que antes produjeron y difundieron notables investigadores del pas, los estudios historiogrficos han aumentado en forma significativa, de modo que cada vez ms y en mejor forma, continuamos entendiendo al Ecuador en sus races y en sus procesos de evolucin.

La misma ciencia histrica se ha diversificado en teoras y en la forma de abordar los sucesos de la realidad. Hoy no solo se habla de la Historia como una ciencia destinada a observar el pasado, sino que existe una amplia corriente internacional que ha desarrollado lo que se conoce como historia del presente, historia actual o historia inmediata, e incluso hay quienes piensan que es posible una historia del futuro, en el sentido de que, estudiando una serie de circunstancias del presente, es posible sostener su posible evolucin hacia el futuro, aunque siempre solo como una tendencia previsible, pero nunca como una situacin inexorable y peor aun especulando sobre hechos que se cree podran ocurrir y que resultaran, evidentemente, pura fantasa adivinatoria.

En este sentido, la Historia es una ciencia parecida a la Econom-a: ambas requieren de datos concretos, de informaciones acumulativas, del anlisis detallado de situaciones y hechos; y, con esa base, es posible prever algunas tendencias. En Economa se utiliza las palabras ceteris paribus para sealar que, si se conservan las condiciones generales exis-tentes en un momento determinado, es posible que en el futuro la tenden-cia examinada conduzca a un resultado ms o menos cierto. Por ejemplo, cuando se examinan las series estadsticas sobre precios de los hidrocar-buros en una dcada y sobre ese anlisis se concluye ceteris paribus que tales precios continuarn subiendo, pues no hay factores adversos a esa tendencia. Se supone que as ocurrir si es que las condiciones de la realidad no cambian.

En Historia tambin podramos decir, al analizar el presente, que Amrica Latina camina hacia democracias con mayor peso de los inter-eses populares, pues en la regin existen hoy gobiernos que apuntan a

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crear esas condiciones. El futuro parece previsible; pero, nunca se sabe y es posible que esa tendencia se revierta si es que, como ha ocurrido en el pasado latinoamericano, se imponen gobiernos (e incluso dictaduras) que acaban con todo lo logrado y restituyen el poder de minoras domi-nantes. La Historia es, pues, multifactica. No se reduce exclusivamente al pasado ms antiguo, sino que puede tambin tratar el presente, la ac-tualidad, aunque debe hacerlo con fundamentos histricos, es decir, tomando en cuenta que este presente ocupa un determinado momento en los procesos que se han venido forjando desde el pasado. Lo inmediato, lo actual, no es sino un momento histrico en la evolucin social. Al his-toriador le interesa tratar esta actualidad como una circunstancia condi-cionada no solo por su propia inmediatez, sino por el pasado del cual proviene.

La Historia es adems multifactica, porque estudia la trayectoria social desde distintos ngulos, analiza diferentes procesos, procura expli-car y comprender los tan variados mbitos de la vida social. Se apoya en otras ciencias sociales. No solo sirve de maestra para evitar errores del pasado, sino que, sin ella, es difcil que la sociedad tome conciencia de sus orgenes, entienda su presente y proyecte su futuro.

A pesar de sus avances universales, la Historia no tiene iguales alcances. La rama ms desarrollada sigue siendo la historia poltica y social; sin embargo, la historia econmica an es una esfera especializa-da, por lo cual su desarrollo es comparativamente menor. Y ello ocurre igualmente en Ecuador, donde la historia econmica, aunque ha tenido avances y trabajos de indudable valor, todava es dbil y requiere, cada vez ms, una dedicacin ms amplia por parte de los nuevos investigado-res.

A falta de investigaciones en historia econmica, muchas veces se suplanta su anlisis con interpretaciones ms ajustadas a la visin pol-tica. Por tanto, es necesario avanzar en la historia econmica ecuatoriana y vincularla a la historia econmica de Amrica Latina, ya que ese estu-dio de conjunto permite comprender mejor la trayectoria del pas, que no es aislada con respecto a la comn evolucin latinoamericana.

Este libro, por consiguiente, se inscribe en la historia econmica del Ecuador y toma un mbito especfico de estudio que es el de la evolu-


cin de los impuestos en el pas. Pero, para entender esa trayectoria, es necesario, a su vez, comprender a los impuestos en el marco de las polti-cas econmicas, pues son stas las que determinan cmo se regularn los sistemas impositivos. Al mismo tiempo, el anlisis de las polticas econmicas tiene que ver con los gobiernos, el poder y cmo ste expresa a los diversos sectores sociales que actan como fuerzas de inters.

En consecuencia, hay que entender que las decisiones sobre im-puestos y, en general, las polticas econmicas, utilizan instrumentos de la economa, para que acten sobre la sociedad. No existen instrumentos econmicos absolutos, inevitables e irremediablemente tcnicos, sino sujetos a la visin ideolgica, poltica y social de quienes los utilizan.

Esta historia de los impuestos en Ecuador permitir comprender, en forma adicional, que la Economa no es una ciencia absolutamente tcnica, sino que, como ciencia social, est sujeta a opciones de vida que se contraponen entre las distintas clases. Por algo la Economa naci como economa poltica y no como una especie de teora, con concep-tos e instrumentos que siempre se pueden aplicar solo de una manera y no de otra. La historia de los impuestos ecuatorianos nos va a demostrar cmo estos instrumentos de la economa son adoptados en funcin de las condiciones histricas de una poca y del sentido que se otorga a las pol-ticas pblicas.

El recorrido histrico en este libro tambin nos ilustra sobre la cultura tributaria en Ecuador. Comprendindola podemos contribuir a que esa cultura se fortalezca y se valore, pues en nuestros das sera imposible promover servicios pblicos como educacin, salud, seguridad social y vivienda, o desarrollar obras en electrificacin, riego, carreteras y cami-nos o comunicaciones, o potenciar las inversiones estatales para beneficio colectivo, si es que no se contara con un buen sistema tributario, que ase-gure impuestos justos que permitan la redistribucin de la riqueza. 1.1. La poltica econmica: fundamento del sistema tributario

Cuando se habla de poltica econmica hay que entender que ella se identifica, por sobre todo, con la que corresponde y se ejecuta desde el Estado, por parte del gobierno de turno, en los sistemas de democracia representativa y alternativa. El investigador Lucas Pacheco dice, al res-


pecto: Se ha de entender por poltica econmica a la intervencin del Estado en la economa, de conformidad con estrategias derivadas de las relaciones de poder. Es una parte fundamental de las polticas pblicas (Pacheco, 2013: 73).

Naturalmente el concepto se refiere a las sociedades contempor-neas, en las cuales el Estado es un aparato a travs del cual se canalizan las decisiones de cualquier gobierno que, a su vez, responde a un deter-minado tipo de poder e inters poltico.

Todava existe en Ecuador y en Amrica Latina un intenso debate sobre el papel que debe cumplir el Estado en la economa.

Para quienes adhieren a las concepciones provenientes del libera-lismo clsico o a la ideologa del neoliberalismo contemporneo, el Esta-do debe ser apartado de la economa, no debera intervenir en la regula-cin de esta esfera de la vida social que est sujeta a las regulaciones propias del mercado, e incluso es necesario privatizar empresas, servicios y sectores manejados por el Estado, ya que estaran mejor en manos de empresas particulares.

Pero, para quienes consideran que el mercado no es un regulador espontneo de la economa, sino que hay que intervenir en l y, adems, que es necesario hacerlo con el propsito de redistribuir la riqueza, super-ar las desigualdades sociales y enrumbar a la economa en un camino determinado por objetivos de cambio, reforma y hasta superacin del sistema capitalista, la intervencin del Estado se vuelve fundamental, as como la utilizacin de variadas polticas econmicas. El extremo de la intervencin del Estado sobre la economa sera la estatizacin total de los factores materiales de la produccin, circulacin y distribucin de recursos.

Estado o mercado ha sido un debate presente en Ecuador durante las ltimas dcadas del siglo XX y el primer lustro del XXI. Entre esos dos extremos bien podra encontrarse una gama de opciones. Pero todas ellas representan visiones y perspectivas sociales enfocadas a distintos intereses. Quienes se inclinen por dar rienda suelta solo al mercado y a la empresa privada estarn de acuerdo con polticas econmicas que garan-ticen estas estructuras; en cambio, quienes se inclinen por regular a la economa con propsitos sociales ms amplios y de beneficio colectivo,


promovern polticas econmicas que impliquen una activa intervencin del Estado.

Naturalmente no basta con tener preferencias por un tipo de pol-ticas econmicas u otras, sino que ser preciso acceder al Estado, contar con un gobierno que impulse y vuelva efectivas las orientaciones de la poltica econmica y que, en ltima instancia, refleje un determinado control del poder poltico.

La poltica econmica, por tanto, representa opciones de poder. Por eso es compleja y difcil de evaluar. Pero el Estado no es un instru-mento social ajeno a las circunstancias histricas de una poca ni al con-flicto de intereses que forman parte de la vida de las sociedades contem-porneas, como puede advertirse en Amrica Latina y en Ecuador.

Adelantndonos a temas que en este libro se abordarn ms ade-lante, si se investiga la poltica econmica del presidente Len Febres Cordero (1984-1988) y se la compara con la que llev adelante la dicta-dura del general Guillermo Rodrguez Lara (1972-1976), se advertir que ambos gobiernos tuvieron enfoques distintos sobre la economa, pues mientras el gobierno militar en el poder confiaba en el activo papel del Estado para promover reformas sociales, el gobernante civil era conven-cido, en cambio, del rol privilegiado que deba jugar la empresa privada, as como de la separacin del Estado en la economa para que florezca el mercado libre.

La poltica econmica tiene que ver con el poder; y aunque suele hablarse en singular, la verdad es que hay diferentes polticas econmi-cas. Lucas Pacheco ofrece el siguiente cuadro que sintetiza el asunto (Pa-checo, 2013: 72):


Polticas econmicas

Polticas sociales

Polticas asistenciales

Polticas de control social

Polticas Pblicas

- Agropecuaria - Minera - Manufactura - Electricidad - Construccin - Transportes - Comunicaciones - Comercio - Turismo - Financiero - Servicios Generales - otros

- Empresas pblicas - Empresas privadas

- De la produccin - De la circulacin - De la distribucin - Del consumo - De gestin de Estado

Gobierno Seguridad Defensa Justicia Control

Polticas Macroecon-micas

Polticas Sectoriales

Polticas sobre la Empresa

Alimentacin y nutricin Salud y saneamiento Educacin y cultura Vivienda y vestuario Servicios bsicos: agua, alumbrado, transporte, comunicaciones y otros

Frente a pobreza Frente a desocupacin Frente a discapacidades Frente a desastres


Advirtase que el economista citado ubica a las polticas econ-micas dentro de las pblicas, en general, es decir, como un tipo de accio-nes y decisiones que se toman desde el Estado, y que, como se ha seala-do antes, responden a la visin, intereses y objetivos que guan a cual-quier gobierno. En el cuadro no consta especficamente la poltica tribu-taria, porque cabe entender que ella forma parte de la gestin del Esta-do. Ahora bien, la poltica tributaria tiene que ver directamente con la poltica fiscal, que se concreta en el presupuesto del Estado, esto es, en un instrumento de uso gubernamental que proyecta un conjunto de ingre-sos y de egresos. Ellos permiten determinar cul es el monto de recursos con que se podr contar para disponerlos en las mltiples actividades, programas, proyectos, inversiones, obras y servicios que realizan los Es-tados contemporneos.

Precisemos, adicionalmente, que no solo el gobierno central ma-neja su presupuesto, sino que tambin manejan los suyos los gobiernos locales y seccionales descentralizados, en manos de autoridades provin-ciales, municipales o de entidades pblicas menores. Todo ello dara el conjunto del presupuesto del Estado. Sin embargo, la poltica tributaria es, ante todo, del gobierno central.

Desde la fundacin de la Repblica del Ecuador en 1830 hubo la necesidad de establecer cules son los ingresos del Estado y en qu mon-tos, lo que era, en los aos de inicio de la vida republicana, algo muy difcil de fijar, pues el propio aparato estatal deba organizarse y estable-cer su institucionalidad. Adems, incluso existan una serie de mecanis-mos y entidades autnomas o semiautnomas que recaudaban o posean recursos. En esas condiciones, tambin era difcil establecer montos re-ales de egresos estatales, por lo cual la proyeccin de gastos tambin era precaria.

Ya veremos, ms adelante, cmo se presentaba la situacin des-crita; pero, sin duda, desde aquella poca hasta el presente se ha avanzado enormemente, de modo que hoy el manejo del presupuesto del Estado tiene que verificar una serie de ingresos y tambin llevar el registro de los mltiples egresos, lo cual requiere de complejos sistemas tcnicos de contabilidad, a cargo de funcionarios pblicos especializados.


Entonces, cmo podra lucir un presupuesto contemporneo? En lneas generales, podra resumirse de la siguiente manera, si considera-mos un presupuesto gubernamental (Pacheco, 2013: 153-154): PRESUPUESTO DE INGRESOS 1. Ingresos corrientes A) Ingresos tributarios a.- Impuestos directos b.- Impuestos indirectos B) Ingresos no tributarios a.- Servicios pblicos b.- Rentas sobre bienes y recursos del Estado c.- Empresas estatales 2. Ingresos extraordinarios a.- Endeudamiento interno b.- Endeudamiento externo c.- Variacin de saldos de caja d.- Otros PRESUPUESTO DE EGRESOS 1. Gastos corrientes A) Gastos de consumo a.- Remuneraciones b.- Compra de bienes y servicios de consumo B) Gastos de transferencia a.- Intereses de la deuda pblica b.- Aportes al sector privado lucrativo c.- Aportes a entidades no lucrativas C) Gastos de capital a.- Inversin real: bienes y servicios provistos por el Estado b.- Inversin financiera c.- Amortizaciones d.- Otros Desde luego, este esquema bsico tendr que completarse con una serie de rubros o componentes, pero nos da la idea de cmo opera el


sistema de ingresos y egresos para la elaboracin del presupuesto estatal en el sector gobierno central. Veamos, en concreto, dos ejemplos sobre el presupuesto general del Ecuador: el primero es del ao 1835, tomado del Informe que el Mi-nistro de Hacienda de entonces, Jos Miguel Gonzlez, present a la Convencin Nacional:

CALCULO APROXIMATIVO DE LOS INGRESOS CON QUE PUEDE CONTAR EN EL DIA EL ERARIO NACIONAL

La contribucin de indijenas produce en el da, por la rebaja hecha en Guayaquil 182,000 La alcabala en los tres departamentos. .20,080 Las temporalidades en Quito y el Asuay .11,800 Los Diezmos .40,700 El papel sellado .13,500 Mesadas eclesisticas . .4,000 Decima parte de las rentas municipales . . .,800 Anualidades eclesisticas . .1,000 Medias anatas . .1,000 Cobachas . . .,500 Aduana de Guayaquil 200,000 Rejistros y anotaciones de hipotecas . . .,300 El tabaco podr producir desestancado como est ..10,000 La sal de Santa Elena ..25,000 Aguardientes . .10,000 __________ TOTAL 517,680


PRESUPUESTO DE LOS GASTOS QUE DEBEN TENERSE PRESEN TE PARA CONSULTAR EL AUMENTO DE LAS RENTAS.

Ejrcito 246,736 Marina .50,000 Compra de armamentos y refaccion de parque .15,000 Lista civil y de hacienda 161,110 Gastos eventuales .64.072 Correos. ..5,200 Imprenta ..2,600 Intereses de cantidades al tres por ciento .12,000 Estipendios de curas .23,822 Semiario. .2,500 Beca de indijenas ..1,000 Gastos diplomticos ,960 Rditos del principal de 1.300,00 pesos que asciende la deuda interior, suponiendo que deber consolidarse con el inters de un seis por ciento .90,000 ___________ TOTAL 700,000

El segundo ejemplo, que se presenta a continuacin, es el presu-puesto ecuatoriano para el ao 2014, de acuerdo con la informacin que proporciona en su pgina web el Ministerio de Finanzas:

El Presupuesto General del Estado es la estimacin de los recursos financieros que tiene el Ecuador; es decir, aqu estn los Ingresos (venta de petrleo, recaudacin de im-puestos, etc.) pero tambin estn los Gastos (de servicio, produccin y funcionamiento estatal para educacin, salud, vivienda, agricultura, seguridad, transporte, electricidad, etc. de acuerdo a las necesidades identificadas en los secto-res y a la planificacin de programas de desarrollo). El Presupuesto del Gobierno Central (PGC) es la parte del Presupuesto General del Estado (PGE) directamente admi-nistrada por el gobierno y sus instituciones, a travs del Ministerio de Finanzas.


PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO POR EL AO 2014 EN DLARES

Grupo Grupo de Ingresos Inicial Codificado Devengado

110000 IMPUESTOS 13.940.265.098,19 14.668.502.650,62 11.948.173.308,89

130000 TASAS Y CONTRI-BUCIONES

2.329.408.168,17 913.446.773,63 981.653.910,39

140000 VENTA DE BIENES Y SERVICIOS

212.254.038,79 198.172.058,63 174.469.434,2

170000 RENTAS DE INVER-SIONES Y MULTAS

290.479.120,77 345.563.938,52 350.244.032,92

180000 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES CORRIENTES

6.390.630.436,98 6.084.828.739,33 5.436.134.334,08

190000 OTROS INGRESOS 41.615.026,57 77.865.031,16 98.678.307,07

240000 VENTA DE ACTI-VOS NO FINANCIE-ROS

5.433.870,28 8.024.142,83 4.298.654,59

270000 RECUPERACION DE INVERSIONES

88.544,09 88.544,09 16.795.753,18

280000 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES DE CAPITAL E INVER-SIN

3.103.614.719,71 3.811.461.465,7 2.805.813.360,96

360000 FINANCIAMIENTO PBLICO

7.577.463.907,64 8.300.168.576,39 6.730.351.441

370000 SALDOS DISPONI-BLES

0 576.368.806,28 0

380000 CUENTAS PEN-DIENTES POR CO-BRAR

9.384.079,18 1.702.570.610,76 742.463.644,1

390000 VENTAS ANTICI-PADAS

400.000.000 1.800.000.000 1.300.000.000

Total de Ingresos 34.300.637.010,37 38.487.061.337,94 30.589.076.181,38


Grupo Grupo de Gastos Inicial Codificado Devengado

510000 GASTOS EN PER-SONAL

6.518.754.764,75 6.545.449.103,85 6.466.157.608,17

530000 BIENES Y SERVI-CIOS DE CONSUMO

5.395.904.563,21 5.616.436.176,37 5.283.674.164,03

560000 GASTOS FINAN-CIEROS

739.775.197,11 679.410.382,6 676.951.339,66

570000 OTROS GASTOS CORRIENTES

63.616.869,34 97.154.958,2 86.086.009,35

580000 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES CORRIENTES

2.203.293.524,19 1.886.851.700,34 1.836.256.880,79

590000 PREVISIONES PARA REASIGNACION

44.672.475,25 47,83 0

710000 GASTOS EN PER-SONAL PARA IN-VERSIN

227.270.102,18 708.524.310,01 701.849.854,23

730000 BIENES Y SERVI-CIOS PARA INVER-SIN

1.998.217.516,69 1.376.437.001,07 994.000.721,24

750000 OBRAS PBLICAS 2.149.360.785,68 1.755.814.765,51 1.220.461.392,96

770000 OTROS GASTOS DE INVERSIN

5.914.587,47 9.007.928,68 5.289.021,9

780000 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES PARA INVERSIN

0 1.341.203.048,42 1.282.382.187,2

840000 BIENES DE LARGA DURACIN

387.736.279,59 1.210.611.949,4 890.918.852,67

870000 INVERSIONES FINANCIERAS

25.941.915,71 67.547.178,76 64.946.358,55

880000 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES DE CAPITAL

2.581.155.303,1 2.838.832.669,45 2.833.050.599,86

960000 AMORTIZACION DE LA DEUDA PBLI-CA

1.574.827.834,4 1.700.034.006,92 1.695.626.482,38

970000 PASIVO CIRCU- 362.295,83 312.312,85 1.557,02


Fuente: Ministerio de Finanzas, http://www.finanzas.gob.ec/el-presupuesto-general-del-estado/ - 25/10/2014 9:55:16 Se puede advertir el contraste entre dos documentos de distinta poca histrica, que ofrecen el listado de ingresos y egresos, as como sus montos, pero de manera simple, descriptiva. Lo que primero hay que resaltar es que el presupuesto de ingresos y gastos del Estado del ao 1835 est en PESOS, pues esa fue la moneda nacional al iniciarse la vida republicana, ya que el SUCRE, como unidad monetaria, fue introducido recin en 1884; mientras el presupuesto de 2014 est en DLARES, que es la moneda vigente en el pas desde la dolarizacin del ao 2000. Desde luego, con ellos se puede analizar, por ejemplo, qu ingre-so es el ms importante para el Estado y tambin en qu se gasta desde el Estado. Es increble, para nuestras mentalidades actuales, cmo en 1835 el tributo indgena (contribucin de indgenas) casi representa lo mismo que los ingresos por Aduana de Guayaquil, que refleja los impuestos a importaciones y exportaciones; a su vez, unos 300 mil pesos, de los 700 mil pesos en gastos, van al Ejrcito, la Marina y compra de armamentos (es decir, un 43%). En 2014, en cambio, el mayor ingreso estatal proviene del rubro impuestos, en tanto el mayor egreso es gastos en personal, que signi-fica remuneraciones para los trabajadores del sector pblico. La coincidencia demuestra una caracterstica usual en la historia de los presupuestos ecuatorianos, pues los impuestos siempre significaron el mayor ingreso y las remuneraciones para la burocracia el mayor egre-so. Adems, si el gasto corriente mayor es para remunerar al sector pbli-co, tambin cabra observar, cada vez con mejor comprensin de las inte-rioridades del Estado, a qu sectores se remunera; e incluso, si profundi-

LANTE

980000 OBLIGACIONES POR VENTAS AN-TICIPADAS DE PETRLEO

0 464.841.172,46 464.841.172

990000 OTROS PASIVOS 33.445.942,53 252.814.676,9 246.673.791,74

Total de Gastos 23.950.249.957,03 26.551.283.389,62 24.749.167.993,75


zamos ms, a cuntas personas en esos sectores, ya que, de manera gene-ral, cabe comprender que el gasto estatal en personal incluye a oficinistas de los distintos aparatos del Estado, militares y policas, maestros, mdi-cos y enfermeras, operadores tcnicos, etc., es decir, una amplia porcin de la sociedad que encuentra trabajo en el Estado y que, por tanto, gracias a ello genera capacidades de consumo. De otra parte, los cuadros fros, tal como estn presentados, tampoco permiten descubrir cul es la poltica econmica que inspira al gobierno de turno en 1835 oal de 2014; as como tampoco permiten com-prender cul es la ideologa que ha guiado a los gobernantes en esos dis-tintos aos en que han administrado los recursos estatales. Y esto es un elemento fundamental en el anlisis histrico, porque solo entonces po-dremos comenzar a entender a qu sectores sociales responden las accio-nes de gobierno, con quines se identifica, qu intereses o posicionamien-tos privilegia. En 1835 no exista impuesto a la renta, aunque la contribucin de indgenas bien puede considerarse una especie de impuesto a la renta pero exclusivamente sobre este sector social; en cambio, en 2014, este impuesto ha sido considerado por el gobierno como fundamental porque tiene la idea de que, a travs de l, es posible ejecutar una poltica de redistribucin de la riqueza, de modo que se cumpla un postulado econmico contemporneo: quien ms posee, ms paga. En 1835 las in-versiones pblicas eran raquticas; en cambio en 2014 son esenciales en la visin del gobierno, que privilegia obras pblicas y servicios: educa-cin, salud y seguridad social. En 1835 la mantencin del tributo de indios, de origen colonial, respondi a la visin de las lites que controlaban el Estado. Hoy sera imposible contar con semejante impuesto, no solo porque la conciencia social ecuatoriana ha avanzado, sino porque el enfoque impositivo tiende a afectar ms a quienes concentran la riqueza, para favorecer a la ms amplia poblacin nacional. En todo ello tiene que ver la ideologa guber-namental y su posicin poltica ante la vida de la sociedad, que son los elementos que guan determinada orientacin de la poltica econmica, base del sistema tributario en el Estado. Es importante comprender, por consiguiente, que no basta anali-zar y estudiar el sistema tributario en forma aislada, sino que es preciso


determinar, al mismo tiempo, para qu est orientado ese sistema. O, en otras palabras, siempre ser necesario averiguar para qu sirven los im-puestos y en qu se emplean, que es lo que la ciudadana ecuatoriana a menudo se pregunta. Porque si los impuestos que se cobran estn desti-nados no solo al pago de la burocracia, sino al fortalecimiento de la edu-cacin pblica, la salud colectiva y la seguridad social, la ciudadana experimentar, en los hechos, que sus impuestos tambin le sirven, por-que recibe esos servicios desde el Estado y quizs hasta en forma gratuita. En cambio si los ciudadanos pagan impuestos que, de uno u otro modo, solo enriquecen a quienes ya poseen recursos, no solo que se acumularn las resistencias a pagarlos, sino, posiblemente, habr evasin. En campaas electorales los ecuatorianos y ecuatorianas suelen recibir propuestas polticas que enfatizan en la disminucin de impues-tos. Puede ser que ello resulte atractivo; pero es, finalmente, demaggico y engaoso: ante todo porque con menos impuestos habr menos recursos para el Estado y, con ello, menor inversin pblica. Cmo quiere recibir la ciudadana educacin pblica, seguridad social o atencin mdica de calidad si, al mismo tiempo, se niega a pagar impuestos o se deja engaar por aquellos polticos que pretenden reducir al Estado y eludir responsa-bilidades sociales? Aunque Ecuador y Amrica Latina ya experimentaron, durante las dcadas finales del siglo XX, las graves consecuencias sociales del retiro del Estado y las polticas de disminucin de impuestos (ideas que provenan de la ideologa neoliberal y que deterioraron los servicios pblicos en educacin, salud y seguridad social, entre otros), en el pre-sente continan ciertas voces que critican los excesos tanto del gasto pblico como de los impuestos. Pero las sociedades latinoamericanas contemporneas han adqui-rido suficiente experiencia histrica y hoy, en la regin, distintos gobier-nos, caracterizados por su enfoque social en las polticas econmicas, han dejado atrs las fantasas neoliberales y refuerzan el cobro de impuestos, privilegian el impuesto sobre las rentas, ejecutan polticas de redistribu-cin de la riqueza y realizan fuertes inversiones en obras pblicas y servi-cios estatales, con el fin de que los impuestos sirvan al mejoramiento de la calidad de vida y a la generacin de nuevos y efectivos espacios para el trabajo.


Comparativamente, en Europa el modelo de economa social de mercado, que se generaliz luego de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), se bas en altos y fuertes impuestos sobre la renta (supera el 50%) y una activa intervencin econmica del Estado, para redistribuir la ri-queza y brindar servicios y seguridad social a los ciudadanos, cuyos nive-les de vida mejoraron sustancialmente, a tal punto que se lleg a caracte-rizar, al modelo europeo, como estado de bienestar. Ciertamente se trata de una forma avanzada de capitalismo social, que se demostr vlida para superar aquel sistema de capitalismo salvaje que rigi en el siglo XIX y penetr hasta mediados del siglo XX. La forma ms avanzada de capitalismo social es el modelo nrdico (Dinamarca, Noruega, Suecia) del sistema escandinavo de bienestar, que bien puede considerarse un verdadero socialismo del siglo XXI, donde el Estado interviene para la redistribucin de la rique-za con altos impuestos; garantiza educacin y medicina pblicas, gratui-tas y de calidad; vivienda; altas pensiones de vejez y asistencia social. Son los pases donde mejor se vive en el mundo. Noruega ocupa el pri-mer lugar en el ndice de desarrollo humano de las Naciones Unidas. Y en Dinamarca se hacen huelgas y paros cada vez que se pretende bajar impuestos, porque sus ciudadanos saben que con ello peligra su excelente bienestar social. La cultura tributaria en Dinamarca es un ejemplo para el mundo. De modo que Amrica Latina y Ecuador bien pueden asimilar esa expe-riencia para trazar su propia lnea de accin en las polticas econmicas, que requieren, al mismo tiempo, de continuidad en el largo plazo. Esa cultura tributaria no se generar cuando prevalezcan las vo-ces de quienes pretenden disminuir impuestos irresponsablemente y, al mismo tiempo, claman porque se atienda a la sociedad con buenos y am-plios servicios pblicos e inversiones beneficiosas para el adelanto y el bienestar del pas. 1.2. Sistema tributario e impuestos Todo sistema tributario se sustenta en la legislacin creada por el pas de origen. Esta debe sujetarse necesariamente a la Constitucin Pol-tica, que es la mxima ley en las repblicas democrticas.


La Constitucin vigente en el Ecuador de nuestros das es la del ao 2008, que se origin en una Asamblea Constituyente, que la elabor, y fue aprobada, por el 63,93% de la poblacin votante ecuatoriana, en el referendo nacional del 28 de septiembre de ese ao. La Constitucin fue aprobada por el 63.93% de la poblacin votante. El Ttulo VI de la Constitucin trata sobre Rgimen de Desarro-llo y dentro de este, el Captulo Cuarto aborda el tema Soberana econmica. En este captulo hay varias secciones que establecen el mar-co bajo el cual opera el sistema o rgimen tributario ecuatoriano. Veamos varios artculos tiles para comprender la situacin en Ecuador.

Sobre el sistema econmico:

Art. 283.- El sistema econmico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relacin dinmica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armona con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la produccin y re-produccin de las condiciones materiales e inmateriales que po-sibiliten el buen vivir. El sistema econmico se integrar por las formas de organizacin econmica pblica, privada, mixta, po-pular y solidaria, y las dems que la Constitucin determine. La economa popular y solidaria se regular de acuerdo con la ley e incluir a los sectores cooperativistas, asociativos y comunita-rios. Sobre la poltica econmica:

Art. 284.- La poltica econmica tendr los siguientes objetivos: 1. Asegurar una adecuada distribucin del ingreso y de la rique-za nacional. 2. Incentivar la produccin nacional, la productividad y competi-tividad sistmicas, la acumulacin del conocimiento cientfico y tecnolgico, la insercin estratgica en la economa mundial y las actividades productivas complementarias en la integracin regional. 3. Asegurar la soberana alimentaria y energtica.


4. Promocionar la incorporacin del valor agregado con mxima eficiencia, dentro de los lmites biofsicos de la naturaleza y el respeto a la vida y a las culturas. 5. Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la in-tegracin entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciu-dad, en lo econmico, social y cultural. 6. Impulsar el pleno empleo y valorar todas las formas de traba-jo, con respeto a los derechos laborales. 7. Mantener la estabilidad econmica, entendida como el mxi-mo nivel de produccin y empleo sostenibles en el tiempo. 8. Propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados transparentes y eficientes. 9. Impulsar un consumo social y ambientalmente responsable. Sobre la poltica fiscal:

Art. 285.- La poltica fiscal tendr como objetivos especficos: 1. El financiamiento de servicios, inversin y bienes pblicos. 2. La redistribucin del ingreso por medio de transferencias, tri-butos y subsidios adecuados. 3. La generacin de incentivos para la inversin en los diferentes sectores de la economa y para la produccin de bienes y servi-cios, socialmente deseables y ambientalmente aceptables. Sobre el presupuesto general del Estado:

Art. 292.- El Presupuesto General del Estado es el instrumento para la determinacin y gestin de los ingresos y egresos del Es-tado, e incluye todos los ingresos y egresos del sector pblico, con excepcin de los pertenecientes a la seguridad social, la banca pblica, las empresas pblicas y los gobiernos autnomos descentralizados. Art. 293.- La formulacin y la ejecucin del Presupuesto General del Estado se sujetarn al Plan Nacional de Desarrollo. Los pre-supuestos de los gobiernos autnomos descentralizados y los de otras entidades pblicas se ajustarn a los planes regionales,


provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su autonoma. Los gobiernos autnomos descen-tralizados se sometern a reglas fiscales y de endeudamiento in-terno, anlogas a las del Presupuesto General del Estado, de acuerdo con la ley. Art. 294.- La Funcin Ejecutiva elaborar cada ao la proforma presupuestaria anual y la programacin presupuestaria cuatria-nual. La Asamblea Nacional controlar que la proforma anual y la programacin cuatrianual se adecuen a la Constitucin, a la ley y al Plan Nacional de Desarrollo y, en consecuencia, las aprobar u observar.

Especficamente sobre el rgimen tributario:

Seccin quinta Rgimen tributario Art. 300.- El rgimen tributario se regir por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrati-va, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recau-datoria. Se priorizarn los impuestos directos y progresivos. La poltica tributaria promover la redistribucin y estimular el empleo, la produccin de bienes y servicios, y conductas ecolgi-cas, sociales y econmicas responsables. Art. 301.- Slo por iniciativa de la Funcin Ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea Nacional se podr establecer, modificar, exonerar o extinguir impuestos. Slo por acto norma-tivo de rgano competente se podrn establecer, modificar, exo-nerar y extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribucio-nes especiales se crearn y regularn de acuerdo con la ley.

Los artculos transcritos permiten observar que la Constitucin de 2008 est inspirada por una serie de valores y objetivos sociales, que trazan el camino para una sociedad diferente a la del pasado. Define al sistema econmico ecuatoriano como social y solidario, con lo cual la Constitucin determina una clara orientacin a favor del ser humano. Los


objetivos de ese sistema nacional estn claramente especificados en el artculo 284. Al mismo tiempo, queda claro que la poltica fiscal tiene enorme relevancia constitucional y coloca a la inversin pblica como agente para el cambio social, utilizando como instrumento el presupuesto general del Estado. En cuanto al rgimen tributario, vale destacar que la Constitucin lo concibe como elemento de reforma y equidad social, pues no slo se-ala que se dar prioridad a los impuestos directos, sino que enfatiza en la redistribucin de la riqueza y fija los principios bajo los cuales operar este rgimen tributario. Vale aclarar esos principios: GENERALIDAD: Se refiere al hecho de que los impuestos de-ben ser para toda la poblacin que genera ingresos y que por tanto, tiene capacidad para pagarlos. No es posible tener impuestos diferenciados, que privilegien a unas personas sobre otras, pues el rgimen impositivo parte del supuesto general de que todos los ciudadanos son iguales ante la ley. Pinsese en el pasado, cuando existi el tributo indgena: no hubo la nocin sobre la generalidad de los impuestos. PROGRESIVIDAD: As como los impuestos deben ser genera-les, tambin se aplican bajo este otro principio, de acuerdo con el cual se va graduando el pago de impuestos en funcin de la riqueza, especial-mente si se trata de impuestos directos, como el de la renta: quien ms tiene, ms paga. Este principio siempre ha ofrecido resistencia desde las capas ms ricas de la poblacin. EFICIENCIA: El cobro de impuestos y su administracin debe guiarse por este principio, que supone capacidades tcnicas, ticas y pol-ticas, con el fin de que la recaudacin sea rpida y correcta, que se la administre con igual decisin, y que los fondos provenientes de los im-puestos sirvan eficientemente en las inversiones que realiza el Estado. SIMPLICIDAD ADMINISTRATIVA: Los ciudadanos no so-portan largos y engorrosos trmites para pagar sus impuestos; e incluso el mismo Estado queda atrapado en ineficiencias y hasta corrupciones, si es que la administracin de los impuestos se realiza complicando las cosas con papeleos intiles y burocratismos innecesarios. Por eso, la Constitu-


cin obliga a que la administracin de los impuestos sea simple, es decir, que reduzca y evite trmites y procedimientos que afectan a todos. Es mejor contar con una buena, eficaz, rpida y simple gestin del rgimen tributario. IRRETROACTIVIDAD: Este es un principio que rige a toda ley. Significa que las leyes y, en este caso, el rgimen tributario estable-cido por la Constitucin y dems leyes especficas del sistema, solo pue-den regir para el futuro, pero no para el pasado. En otras palabras, si por ejemplo, se crea un impuesto, este regir y se aplicar a las actividades que a partir de esa creacin se relacionen con dicho impuesto, y tambin a las actividades que ya venan desarrollndose en el mismo mbito, las cuales solo pagarn el impuesto desde ese momento en adelante y no lo pagarn por los aos anteriores. EQUIDAD: Supone la igualdad ante la ley, pero adems, la bsqueda de justicia social; de manera que los impuestos son instrumen-tos que contribuyen a generar igualdad social, sobre la base de la progre-sividad impositiva. TRANSPARENCIA: Los impuestos no pueden manejarse como algo oculto y reservado, sino que la ciudadana debe conocer claramente cules son, cmo se administran y en qu se emplean. De all que las autoridades tributarias tienen la obligacin de generar las informaciones amplias y suficientes, que siempre permitan transparentar cmo opera y en qu consiste el rgimen tributario. SUFICIENCIA RECAUDATORIA: El rgimen tributario, a la vez que asegura recursos para las inversiones del Estado, no puede ser tan excesivo o arbitrario, para que no provoque asfixia financiera en los ciu-dadanos ni se perjudiquen las condiciones de vida con impuestos que sobrepasen los lmites y afecten la necesidad de contar con recursos sufi-cientes para la economa diaria y el buen vivir individual y colectivo. Bajo esos principios opera la autoridad tributaria del Estado, que en Ecuador es el Servicio de Rentas Internas (SRI), institucin encargada de realizar el cobro de los impuestos sobre los sujetos tributarios, esto es, sobre personas naturales o jurdicas, que deben pagarlos. El SRI fue creado por la Ley No. 41, aprobada por el Congreso Nacional y publicada en el Registro Oficial 206, del 2 de noviembre de


1997. Los dos primeros artculos de esta Ley permiten comprender la naturaleza y las actividades centrales que desarrolla el SRI:

Art. 1.- Naturaleza.- Crase el Servicio de Rentas Internas (SRI) como una entidad tcnica y autnoma, con personera jurdica, de derecho pblico, patrimonio y fondos propios, jurisdiccin nacional y sede principal en la ciudad de Quito. Su gestin es-tar sujeta a las disposiciones de esta Ley, del Cdigo Tributa-rio, de la Ley de Rgimen Tributario Interno y de las dems leyes y reglamentos que fueren aplicables y su autonoma concierne a los rdenes administrativo, financiero y operativo. Art. 2.- Facultades.- El Servicio de Rentas Internas (SRI) tendr las siguientes facultades, atribuciones y obligaciones: 1. Ejecutar la poltica tributaria aprobada por el Presidente de la Repblica; 2. Efectuar la determinacin, recaudacin y control de los tribu-tos internos del Estado y de aquellos cuya administracin no est expresamente asignada por Ley a otra autoridad; 3. Preparar estudios respecto de reformas a la legislacin tribu-taria; 4. Conocer y resolver las peticiones, reclamos, recursos y absol-ver las consultas que se propongan, de conformidad con la Ley; 5. Emitir y anular ttulos de crdito, notas de crdito y rdenes de cobro; 6. Imponer sanciones de conformidad con la Ley; 7. Establecer y mantener el sistema estadstico tributario nacio-nal; 8. (Reformado por el Art. 24 del Decreto Ley s/n, R.O. 583-S, 24-XI-2011).- Efectuar la cesin a ttulo oneroso, de la cartera de ttulos de crdito en forma total o parcial; 9. Solicitar a los contribuyentes o a quien los represente cual-quier tipo de documentacin o informacin vinculada con la de-terminacin de sus obligaciones tributarias o de terceros, as como para la verificacin de actos de determinacin tributaria, conforme con la Ley; y, 10. Las dems que le asignen las leyes.


Hasta ahora hemos hablado indistintamente de sistema tributario y de impuestos, pero es necesario distinguir entre estos dos conceptos. El Cdigo Tributario del Ecuador dice lo siguiente:

Art. 1.- mbito de aplicacin.- Los preceptos de este Cdigo re-gulan las relaciones jurdicas provenientes de los tributos, entre los sujetos activos y los contribuyentes o responsables de aque-llos. Se aplicarn a todos los tributos: nacionales, provinciales, municipales o locales o de otros entes acreedores de los mismos, as como a las situaciones que se deriven o se relacionen con ellos. Para estos efectos, entindese por tributos los impuestos, las ta-sas y las contribuciones especiales o de mejora.

Es decir, existen tres tipos de tributos: 1) impuestos, 2) tasas y 3) contribuciones especiales o de mejoras. 1. IMPUESTOS: Son tributos que cobra el Estado (sujeto activo) a los contribuyentes (sujetos pasivos), de manera comn, general y obligatoria, y que estos deben pagarlos en virtud de poseer un patrimonio, realizar actividades para recibir rentas o ingresos, o transferir y circular bienes o servicios personales. Hay impuestos nacionales, es decir, obliga-torios ante el Estado central, como los que se cobra sobre las rentas, al valor agregado (IVA), a los consumos especiales o a las herencias, lega-dos y donaciones; pero tambin hay impuestos municipales, como los que se cobra sobre propiedades urbanas y rurales, el de alcabala o sobre los vehculos. En la actualidad, los impuestos ms importantes del Ecuador, de acuerdo con las informaciones estadsticas del SRI, son los siguientes:

IMPUESTO A LA RENTA: Sobre personas naturales y jurdicas establecidas en Ecuador, que obtengan ingresos origina-dos en fuentes ecuatorianas y provenientes del trabajo, del capital


o de ambas fuentes (dinero, especies o servicios); u obtenidos en el exterior, cuando la persona que reciba esos ingresos est domi-ciliada en Ecuador. Existe una escala para este impuesto, que va desde el cero hasta el 35% de los ingresos recibidos. Este impues-to cumple un doble sentido: de una parte, trata de que paguen ms quienes ms tienen; de otra, procura la redistribucin de la rique-za. IMPUESTO AL VALOR AGREGADO - IVA: Sobre el valor de la transferencia de dominio (com-pra/venta) o a la importacin de bienes muebles; as como a los derechos de autor, de propiedad industrial y derechos conexos; y al valor de los servicios prestados. Este impues-to, por ser general, no toma en cuenta la capacidad econ-mica directa del contribuyente, aunque se supone que pa-gar ms quien consume ms; pero en las investigaciones de tipo tributario se ha comprobado que este no es un impuesto orientado hacia la redistribucin de la riqueza, sino que mantiene la concentracin de la misma. Son dos las tarifas bsicas de este impuesto: 0% y 12%. IMPUESTO A LOS CONSUMOS ESPECIALES ICE: Se cobra a una serie de bienes y servicios de procedencia nacional o importados que detalla la ley y que son, fundamental-mente: tabaco, cigarrillos, bebidas gaseosas, perfumes y aguas de tocador, videojuegos, armas y municiones (no para las Fuerzas Armadas), focos incandescentes, vehculos, camionetas, furgone-tas, camiones, aviones, avionetas y helicpteros (destinados al sector privado, no para aerolneas), servicios de televisin paga-da, servicios de casinos, salas de juegos y otros de azar, cuotas para clubes sociales, bebidas alcohlicas y cerveza. Existe un ta-rifario especial para cada uno de estos productos. HERENCIAS, LEGADOS Y DONACIONES: Impues-to a este tipo de transferencias de dominio, que se cobra de acuerdo con una escala fijada en la respectiva ley.


SALIDA DE DIVISAS: Impuesto cobrado a la transfe-rencia o salida de divisas del Ecuador, aunque la ley establece una serie de exoneraciones.

2. TASAS: Son tributos que pagan los contribuyentes que se benefician, en forma especfica, de ciertos servicios pblicos y que, por tanto, solo son obligatorios para quienes reciben esas prestaciones desde el Estado. Desde otro ngulo de visin, seran pagos que realizan ciertos sujetos pasivos, por los servicios directamente proporcionados a ellos por el Estado. Hay tasas de carcter nacional, como son por servicios portua-rios y aduaneros, embarques y desembarques, o correos; y tasas munici-pales sobre agua potable, luz y fuerza elctrica, recoleccin de basura y aseo pblico, o servicios administrativos. 3. CONTRIBUCIONES ESPECIALES O DE MEJORAS: Son tributos que solo tienen que pagar ciertos sujetos pasivos que se be-nefician por obras realizadas por el Estado y que favorecen el patrimonio de esos mismos contribuyentes. As, por ejemplo, las contribuciones es-peciales por la construccin de obras para agua potable, sobre plazas, parques y jardines, o sobre la habilitacin y mejoramiento de vas. Este libro, por consiguiente, no estudia todos los tributos existen-tes en Ecuador, sino nicamente los impuestos de carcter nacional y su historia (no los municipales), porque estos son los que han incidido en la vida conjunta, global, de los ecuatorianos y ecuatorianas. Esto significa, adicionalmente, que debemos examinar las distintas pocas o perodos en los que puede dividirse la historia nacional, para identificar en ellos qu tipo de impuestos existieron y contar as con una base que permita enten-der su evolucin en el tiempo y las polticas econmicas a las que res-pondieron. 1.3. Las fuentes historiogrficas En toda ciencia social se requiere investigar sobre diversidad de fuentes. Esa necesidad es determinante para la Historia, pues sin investi-gacin emprica no es posible reconstruir ni entender los acontecimientos del pasado, ya que sera un verdadero escndalo inventarse hechos o su-


cesos que nunca existieron. Naturalmente, si se pintan o relatan pasados inventados o supuestos, es imposible hablar de historia, pues seguramente se tratar de textos u obras pertenecientes a la ciencia ficcin o a la Lite-ratura, donde interesa la creatividad y la imaginacin para escenificar mundos fantsticos y atrayentes. La Historia exige datos precisos y comprobables. Sobre esa base es posible sostener hiptesis. Los historiadores formulan problemas de investigacin que obligadamente requieren buscar datos que fundamenten las hiptesis que se plantean. Esto hace de la Historia una ciencia con fuerte carga emprica, pero no se agota all. La Historia es tambin teora y formula conceptos, interpretaciones, visiones sobre la realidad. El mismo hecho de plantear algn problema de investigacin y de orientarse en la bsqueda de datos, son actividades que el historiador realiza desde su perspectiva intelectual, bajo sus convicciones tericas sobre la realidad social. En este sentido, la Historia puede tener mltiples enfoques, sin perder, necesariamente, objetividad ni rigurosidad. El historiador, por tanto, busca y acude a una serie de fuentes para encontrar aquellas informaciones que le permitan comprender e in-terpretar el momento social que quiere estudiar o los procesos histricos que han condicionado una poca. Pero, adems, necesita auxiliarse con otras investigaciones, pues otros estudiosos seguramente habrn produci-do textos, artculos o libros sobre un tema, que siempre dan luces y pistas al intelecto. En Historia cabe distinguir, por tanto, dos tipos de fuentes: 1) las primarias, que se refieren a documentos o fuentes generados en su propio tiempo, que han sido producidos normalmente por los actores sociales involucrados en los acontecimientos, que dan cuenta e informacin dire-cta del momento histrico del que se trate; 2) las fuentes secundarias, en cambio, consisten en documentos, materiales, libros, etc., que se refieren a un acontecimiento o proceso histrico, por haberlo seguido, estudiado o tratado de algn modo a fin de darlo a conocer, comentarlo o analizarlo. En el campo especfico de la Historia econmica, la investigacin puede facilitarse cuando existen documentos escritos que dan testimonio del pasado. Contando con documentacin, podr reconstruirse series es-tadsticas, realizar proyecciones, ubicar sucesos y determinar procesos de


las distintas esferas de la economa. En Ecuador hay documentos escritos desde la poca colonial, guardados en diferentes archivos. El problema se complica cuando no hay documentos escritos, como ocurre al tratar de estudiar las culturas aborgenes del pas e incluso la poca de la dominacin inca. Entonces, se requiere del auxilio de otros investigadores y particularmente de los arquelogos y etnohistoriadores. Gracias a sus descubrimientos y a su invalorable trabajo, hoy conocemos, cada vez mejor, esa larga y tan importante poca de las culturas aborge-nes ecuatorianas, lo cual permite que tambin sea posible realizar anlisis y formular hiptesis desde el campo de la Historia econmica. Sin embargo, aunque se cuenta con documentos escritos desde la poca colonial, tambin la investigacin de este tiempo histrico no es fcil, pues no solo que tales documentos se hallan en archivos que cuidan y vigilan su uso, sino que muchos estn escritos en castellano antiguo e incluso en latn y normalmente a mano. Para entender esos documentos se requiere conocer paleografa (lectura de escritos antiguos), adems de dedicar largas horas de trabajo no solo para la comprensin de los docu-mentos sino para adquirir una nocin de conjunto que permita recons-truir el acontecimiento o proceso que se quiere investigar. Por eso los historiadores profesionales tienen que acudir a los archivos y destinar a la lectura de textos un tiempo adecuado y permanente. De todos modos, los documentos escritos del siglo XVIII son, cada vez ms y mientras se avance en este siglo, menos problemticos que los de los siglos anteriores, pues el castellano y la forma de escritura son mucho ms contemporneos, se vuelve menos necesaria la paleo-grafa y crece el nmero de documentos impresos, sin que ello implique dejar atrs la enorme produccin manuscrita. Este libro se concentra, sobre todo, en la poca republicana del Ecuador, que se inicia en 1830, cuando el pas se separa de la Repblica de Co-lombia o Gran Colombia, para formar un Estado independiente y sobera-no. Por tanto, cabe tener alguna idea sobre las fuentes con las que se puede contar al momento de realizar investigaciones sobre la historia econmica del Ecuador y, especficamente, sobre los impuestos que han tenido vigencia en las distintas fases de la trayectoria republicana del pas.


Al fundarse la Repblica, solo existi un Ministro Secretario General, encargado de los asuntos del gobierno interior y exterior, y adems, de lo relativo a la hacienda pblica. Asuntos del interior eran los que actualmente corresponden al Ministerio de Gobierno; aquellos del exterior, a un actual Ministerio de Relaciones Exteriores; y lo de hacienda equivaldra al Ministerio de Finanzas, otras veces llamado de Economa. Recin con la Constitucin de 1835 se establecieron tres mi-nisterios, cuya presencia se extendi hasta prcticamente fines del siglo XIX: Ministerio del Interior y Relaciones Exteriores, Ministerio de Gue-rra y Marina, y Ministerio de Hacienda. Durante el siglo XIX, la fuente ms importante para la investiga-cin histrico-econmica constituye el Informe que el Ministro de Hacienda deba presentar anualmente al gobierno. Ese ministerio tena a su cargo, sobre todo, las cuentas nacionales de ingresos y egresos presu-puestarios, que junto a la de balances comerciales (exportaciones e im-portaciones) eran casi las nicas informaciones con las que poda contar el pas. En los abundantes Informes de los ministros de Hacienda, al rea-lizarse el balance del presupuesto del Estado, se incluye la informacin sobre los impuestos que alimentan los ingresos estatales. A menudo se presentan anlisis u observaciones sobre esos impuestos, lo cual aclara, an ms su significacin. Sin embargo, solo poseemos informes ministeriales desde 1833, cuando se presenta la Primera Memoria del Ministro de Hacienda al Con-greso Nacional. En los siguientes aos republicanos los nuevos informes o memorias procuran seguir estadsticas, mantenerlas o producirlas. Pero, tal como lo reconoce el historiador norteamericano Michael T. Hamerly, un estudioso de la historia ecuatoriana, existe discontinuidad en las es-tadsticas y a menudo los datos son incompletos, inseguros e inexactos (Hamerly 1977: 11). Hay que tomar en cuenta esta realidad al investigar sobre la economa y los impuestos en el siglo XIX. Otra fuente importante para el siglo XIX son los Registros Ofi-ciales. Se trata de publicaciones que hace el Estado sobre todo tipo de leyes (y de sus respectivos reglamentos) que se aprueban para regir en la vida del pas, aunque hay que sealar que el Registro Oficial, como hoy existe, no siempre tuvo el mismo formato ni el mismo nombre. Adems,


en condiciones de estabilidad y normalidad gubernamental, las leyes son aprobadas por el Congreso y sancionadas por el Presidente de la Repbli-ca; pero la historia ecuatoriana tambin tiene dictadores, jefes de Estado y encargados del poder, de manera que los registros oficiales contienen las leyes dictadas bajo estos gobiernos irregulares. A travs del Registro Oficial puede seguirse la legislacin en materia de impuestos, lo cual representa, para cualquier historiador, un trabajo acucioso, permanente, difcil y hasta agotador. Una tarea de seme-jante magnitud solo podr hacerse con el concurso de muchos investiga-dores. Una tercera fuente primaria para seguir la historia de los impues-tos en el Ecuador decimonnico constituyen los Informes Presidenciales. Estos, adems, contienen la visin poltica del gobernante, de manera que ayudan a observar o tener pistas sobre el marco ideolgico bajo el cual se opera, con lo que se hace posible reconstruir, en general, la poltica econmica gubernamental. En el siglo XX la situacin en cuanto a fuentes cambia. La Revo-lucin Juliana de 1925 marc la renovacin, gracias a que, a consecuen-cia de sus gobiernos, fueron fundados el Banco Central, la Superinten-dencia de Bancos y la Contralora General de la Nacin, instituciones que comenzaron a elaborar y mantener estadsticas e informaciones ms sis-temticas y confiables sobre Ecuador. Desde la poca juliana creci la importancia de la economa, una esfera de la vida social que pes, cada vez ms, en la atencin guberna-mental y poltica. Haciendo un salto que no est muy alejado de la realidad del pas, nuevamente la dcada de 1960 fue otro momento decisivo para la genera-cin de fuentes tiles para la historia econmica ecuatoriana, pues bajo el desarrollismo que se afirm en aquellos aos, se ampliaron los ministe-rios y las instituciones pblicas, crecieron los informes y las estadsticas y se publicaron documentos que permitieron indagar sobre un amplio es-pectro de las realidades. Adems, junto a las instituciones pblicas nacio-nales avanzaron variadas instituciones internacionales y tambin priva-das, que comenzaron a realizar estudios econmicos y a difundirlos.


En ese marco, la informacin documental sobre los impuestos es amplia, compleja y rica, demandando, por consiguiente, el estudio de numerosos investigadores. De todos modos, el Ministerio de Finanzas continu como la institucin que ha conservado la informacin fundamental sobre los im-puestos. Ante ese ministerio deban hacerse las declaraciones respectivas. Pero hoy la actividad rectora en materia de impuestos la tiene el Servicio de Rentas Internas (SRI), cuyos documentos e informes, difun-didos no solo como materiales impresos, sino tambin a travs de Inter-net, gracias a las tecnologas de la comunicacin actuales, son las fuentes ms importantes y directas para realizar las investigaciones sobre la histo-ria de los impuestos en el Ecuador contemporneo. 1.4. La periodizacin histrica y las pocas pre-republicanas La historia del Ecuador, como la de cualquier otra sociedad, ha atravesado distintos momentos en su evolucin. Los cambios de un mo-mento a otro se deben siempre a una serie de factores. De igual modo, cada momento se caracteriza por un complejo de elementos que actan como condiciones y determinantes de la vida colectiva. Las discusiones sobre la periodizacin en la historia suelen ser un asunto que puede provocar polmicas y contradictorias posiciones entre los historiadores (Ayala, 2014). Pero ese es un mundo que no invo-lucra directamente a los propsitos de este texto. Por ello, vamos a adop-tar una periodizacin que permita ubicar los momentos histricos ms significativos y relevantes en la historia ecuatoriana. Partamos del siguiente cuadro sinptico: HISTORIA DEL ECUADOR

1. poca de las culturas aborgenes: -12.000 (?) mediados del si-glo XV

2. El Incario: mediados del siglo XV - 1532 3. La conquista y la poca colonial: 1532 - 1808 4. La Independencia: 1808 1822 5. Ecuador en la Gran Colombia: 1822 - 1830


6. La Repblica del Ecuador: 1830 hoy.

Como se podr advertir, este cuadro ubica exclusivamente las grandes pocas de la historia ecuatoriana y no pormenoriza en sus conte-nidos, donde se puede determinar una serie de subdivisiones en perodos, que dependern de la ptica interpretativa que se quiera dar, dependiendo de los presupuestos tericos y conceptuales que maneje el historiador y la esfera social que trata de estudiar. As por ejemplo, la historia econmica no se sujeta a las mismas divisiones que puede trazar la historia poltica; pero, adems, podra hacerse divisiones histricas contemplando los ci-clos de produccin agroexportadora, como ha sido frecuente en Ecuador cuando se habla del ciclo del cacao, del banano o del petrleo; o tambin podra dividirse la economa por sistemas econmicos o por polticas econmicas. Este libro, al tratar de manera especfica la historia de los impues-tos, y al comprender que estos estn inmersos en el rgimen tributario y que ste, a su vez, depende del enfoque de la poltica econmica guber-namental, dividir la historia republicana del Ecuador en funcin de esa relacin, observando, al mismo tiempo, las condiciones del pas durante la vigencia de un tipo de estructuras socioeconmicas. El texto se circunscribe, por tanto, a la historia de los impuestos en el Ecuador republicano, pues interesa que los lectores comprendan la evolu-cin del pas una vez independizado del coloniaje, ya que esa trayectoria tiene enorme significacin para el presente. Sin embargo, es necesario tener por lo menos una breve idea sobre los momentos histricos anteriores, a fin de comprender los alcan-ces que tuvieron, ya que, como ocurre entre las culturas aborgenes, no es posible hablar directamente de impuestos, un concepto que tiene que ver con las relaciones entre el Estado y la sociedad. 1.4.1. poca de las culturas aborgenes El conocimiento sobre las culturas aborgenes depende de las investigaciones arqueolgicas. Ellas permiten determinar las formas de vida del pasado y generar hiptesis interpretativas sobre las condiciones y procesos sociales.


Entre los mismos arquelogos existen diferencias en cuanto a corrientes tericas y, a menudo, agudas polmicas interpretativas; pero tambin se han impuesto criterios comunes o hegemnicos en los estu-dios. Hay coincidencia en cuanto a que existi un poblamiento origina-rio sobre Amrica, a partir de grupos humanos de cazadores-recolectores llegados desde el Asia. En su nomadismo, algunos grupos se asentaron en el territorio que hoy constituye el Ecuador. A partir de ese momento, se habla de distintas fases de evolucin entre las culturas aborgenes: Pre-cermico o Paleoindio, Formativo, Clsico o de Desarrollo Regional y Postclsico o de Integracin (Porras-Piana, 1975; Amores Carredano, 2006). Desde una perspectiva ms vinculada con el enfoque socioe-conmico, Lenin Ortiz (1981), quien fuera un reconocido arquelogo ecuatoriano, distingue estos perodos:

- Perodo de recoleccin, caza y pesca: 20.000 a.n.e. hasta 4.000 a.n.e. - Perodo agrcola: 4.000 a.n.e. hasta 500 a.n.e. - Perodo agrcola de excedentes: 500 a.n.e. hasta 500 n.e. - Perodo de expansin agrcola y comercial: 500 hasta 1.500 n.e.

Durante el primero, en culturas como Las Vegas, Chobshi y par-ticularmente El Inga, al pie del volcn Ilal, cerca de Quito, y que es una de las ms estudiadas, las actividades rectoras de la vida fueron, precisa-mente, las de recoleccin, caza y pesca; por lo cual hubo una economa de subsistencia, para escasos pobladores con prcticas comunitarias. Con el nacimiento de la agricultura, la cermica e incluso la ela-boracin de textiles, empez el nuevo perodo, con distintas fases: agri-cultura incipiente, como en la cultura Valdivia, de manutencin en Ma-chalilla y de suficiencia en Chorrera. Las sociedades se asentaron en al-deas, manteniendo una vida comunitaria, al mismo tiempo que con algu-na divisin en el trabajo. En el siguiente perodo, en culturas como Baha, Panzaleo, Tun-cahun, Chaullabamba, La Tolita, Daule, Tejar, o Jama-Coaque, la vida social se complic, no solo por el aparecimiento de la minera que im-plic control de las fuentes mineras y particularmente oro y plata, sino


porque tanto la expansin territorial para la agricultura, as como el inter-cambio, la relacin y la subordinacin, provocaron el establecimiento de caciques o curacas (seores tnicos), que reflejan incipientes sistemas de poder regional. Un perodo de mayor alcance en la irradiacin cultural fue el de expansin agrcola y comercial, con compleja organizacin en socieda-des como: Mantea, Huancavilca, Caar, Puruh, Milagro-Quevedo o Kitu-Kara. Los conocimientos ancestrales, provenientes de las pasadas pocas, se reflejaron en la diversificacin agrcola, con variadas tcnicas productivas, las construcciones monumentales y la amplia divisin del trabajo, todo ello bajo el control o dominio de poderosos cacicaz-gos/curacazgos, rgidamente jerarquizados. Sin embargo, por sobre esa evolucin, desde las primeras aldeas se afirm la vida comunitaria, que es la que prim en la base social, por-que la jerarquizacin que condujo a los curacazgos integrados, no rompi con esa estructura, sino que la aprovech por la enorme capacidad de movilizacin y de fuerza de trabajo. Es evidente que en las condiciones de desarrollo histrico de los cuatro perodos bsicos esquemticamente presentados, no es posible hablar de impuestos como lo hacemos en el presente. Se discute, adems, si en el perodo final ya aparecieron proto-Estados, pues cuan-do existe jerarquizacin social y manejo del poder, ciertamente cabe pen-sar en que se estaban constituyendo estructuras que caracterizan a los orgenes del Estado como aparato de organizacin social y de sub

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HISTORIA DE LOS IMPUESTOS EN ECUADOR-Quito-publicado.pdf