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LA REESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO Y
LA NUEVA LÓGICA DE LA GESTIÓN PUBLICA •
Víctor Manuel Moncayo C Profesor Asociado
V _ . Facultad de Derecho ' Universidad Nacional de Colombia
I. EL ESTADO EN LA FASE ACTUAL
1. La fase del Estado Bienestar
Durante buena parte de este siglo, el sistema de organización social
de la producción, con las diferencias y particularidades de las
distintas formaciones sociales según sus características internas y
sus formas de inserción dentro de la división internacional del
trabajo, estuvo caracterizado por la generación y captación de valor
con base en la reducción del trabajo necesario, gracias al desarrollo
de la productividad del trabajo, lograda mediante la incorporación de
las innovaciones científicas y tecnológicas y la organización interna
de los procesos de trabajo que supusieron el taylorismo y el fordismo.
Esa fase, denominada por muchos como la época de la producción de
masa, impuso, de un lado, un régimen salarial particular,
esencialmente centrado sobre el ingreso monetario provisto por los
empresarios, negociado en función exclusiva de la productividad y
complementado con el salario indirecto proveniente del Estado
bienestar y, de otro, la fijación y concentración creciente de la
actividad productiva en amplias y gigantescas unidades, dentro de una
dinámica progresiva de concentración y centralización del capital.
Los rasgos con los cuales se puede describir esa época o fase, son
principalmente los siguientes: ?A
a) La utilización o empleo de la fuerza de trabajo está presidida por
la vigencia del régimen salarial, estructurado sobre la base de los
valores de cambio de los bienes que social e históricamente se
consideran asociados a la reproducción de la fuerza de trabajo. Los
procedimientos de fijación del valor de la fuerza de trabajo se
transforman progresivamente en sistemas cada vez más colectivos,
en función de la productividad, como lo enseña no solamente la
historia de la reivindicaciones sindicales, sino muy especialmente la
consolidación de la intervención del Estado en la determinación de los
llamados salarios mínimos y de los beneficios prestacionales y de
seguridad social obligatorios que, al fin y al cabo, son la pauta
general de las negociaciones. "
b) Simultáneamente, bajo formas y modalidades diferentes y en
grados muy diversos, el salario directo se complementa con la
participación del Estado en la reproducción de la fuerza de trabajo
(salario indirecto), para lo cual se deben reorganizar sus aparatos
administrativos y se deben ampliar y renovar los regímenes de
captación de ingresos y de ejecución del gasto público.
ir-..'."
c) La organización de los procesos de trabajo se despliega
principalmente bajo el modelo de la fábrica, como lugar productivo
que inmoviliza en elevada proporción capital f i jo y encierra
disciplinariamente a amplios colectivos de trabajadores, mediante la
combinación en grados distintos de sistemas tayloristas y fordistas.
. ^
V
Ese esquema iba acompañado de procesos cada vez más profundos de
concentración y centralización del capital, así como de localización
territorial polarizada, desigual y especializada. A.
Son, pues, las características que los teóricos de la escuela
regulacionista asocian con el llamado régimen fordista de
acumulación, que en el orden de la organización del trabajo armoniza
taylorismo y mecanización; que en la dimensión del régimen de
acumulación destina los resultados de la mayor productividad a
reinversión y a incrementar el poder de compra; que en lo que
respecta a la regulación funciona mediante la contratación a largo
plazo de la fuerza de trabajo y la fijación de un nivel salarial
ajustado por el crecimiento de la productividad, los precios y la
participación indirecta estatal; que supone, por consiguiente, una
dinámica de expansión permanente de la demanda, y que requiere
también la cooperación estatal en las condiciones constitutivas de
capital constante, al margen de los requerimientos de la teoría del
valor y con las obvias consecuencias en materia de manejo del dinero
y el crédito y de los procesos inflacionarios, que contradictoriamente
atentan con las necesidades de expansión de la demanda.
A esa fase corresponde, por consiguiente, una particularidad
funcionalidad del Estado, que se ha asociado a las expresiones Estado-
Bienestar o Estado interventor o Estado-keynesiano, para expresar de
una u otra manera cómo su rasgo principal es una particular
participación en las condiciones materiales de la producción, ya sea
en el terreno de la fuerza de trabajo, a través de la fijación del marco
jurídico de la relación laboral, la contribución a la reproducción
mediante el suministro de bienes o servicios o la colaboración en su
producción (salario indirecto), y la institucionalización de la
contractualización del valor salarial (convenciones colectivas y
salario mínimo) en función de las condiciones de productividad; ya sea
en el campo del elemento constante del capital, con su acción de
desvalorización o abaratamiento de los elementos no asumidos por la
producción privada, o de contribución a la organización de procesos
que aseguran economías de escala o que socializan ciertos costos de
la organización productiva global; obviamente, todo ello sin descuidar
en ningún caso ni en ningún momento las tareas de control social.
• - . . •••. ^ K. . • , ••• • • ^.: •• --•
^ • •• 2. La Crisis ""̂ »̂- >' .'•-.'- '-•'•'' : ^ i - " • •̂ " '>v. ' ••'.'-;;•
La fase o época rápidamente descrita, como toda modalidad
históricade organización social, adquirió relativa estabilidad, y en su
interior se presentaron procesos que, finalmente, condujeron a la
crisis, ya ampliamente reconocida, que se experimenta desde hace
tres o cuatro lustros, la cual deberá permitir que se abran paso
configuraciones nuevas que conserven lo esencial del sistema.
Corriendo el riesgo que supone reducir el problema de la crisis en
curso a unos cuantos indicadores, no siempre identificables en todas
las formaciones con la misma significación y seguramente
desechando otros de igual o superior importancia, los obstáculos
surgidos al conjunto del proceso de valorización, tal y como venía
desarrollándose a lo largo de este siglo, pueden describirse en dos
dimensiones: ' •• > ' - ' >
'(:• • • [ . ^ '•'. .•' . . '••' " • * ' ^ ' ' / • ' . • '•
a. Desde el punto de vista de la organización técnica de la producción,
los aspectos más destacados podrían ser los siguientes:
«
»
y
*Si bien el maquinismo, que ocupó lugar central a lo largo de toda la
época en crisis, significó la primera y más importante forma
histórica de la productividad técnica y potencial del trabajo, sus
consecuencias en materia de sustitución progresiva de la fuerza viva
laboral y de elevación correlativa de la participación del capital fijo
dentro de la estructura de costos, afectó en forma sensible las
condiciones de rentabilidad. • ^ 1
En efecto, bajo ese esquema propio del maquinismo, el capital fijo
creció desproporcionadamente con respecto a los costos totales de
producción y a los costos unitarios, lo cual, más allá de la conocida
interpretación en términos de crisis de rendimiento o de descenso de
la tasa de ganancia, planteó problemas de rigidez en dos aspectos
principales: de un lado, el capital debía esperar un período largo para
recuperar la inversión hecha en maquinaria (largos períodos de
rotación independientes de las tasas de depreciación) y, de otro, la
maquinaria estaba diseñada para producir uno y solamente un tipo de
producto, sin tener en cuenta las modificaciones demandadas por el
mercado (por gusto o por ingreso) ni el surgimiento de productos
sustitutivos.
* Esa misma dependencia del proceso productivo de la parte fija e
inmovilizada le comunicó mucha rigidez a la estructura, la cual
inclusive se transmitió a otros elementos que, aunque por naturaleza
son circulantes, adquirieron fijeza por el sólo hecho de estar
vinculados en forma necesaria al sistema de máquinas.
Es precisamente lo ocurrido con la fuerza laboral que, en la medida de
su carácter imprescindible para la operación de las máquinas, se
erigió siempre como un factor de alta rigidez. Las tareas, las
habilidades manuales, las horas de trabajo, que se suponían flexibles
entre los costos de producción, se convirtieron en aspectos tan
rígidos como la misma maquinaria, debido tanto a las características
del proceso productivo como a las reglas de regulación y gestión. Las
máquinas de duración amplia debían ser operadas por trabajadores
permanentes, operándose así una particular simbiosis entre máquinas
y obreros. Por la misma razón la educación técnica formal, la
universitaria y la misma capacitación en el trabajo, se orientaron
hacía una especialización que debía acompañar al obrero durante toda
su vida, sin que existieran posibilidades de movilidad ocupacional,
excepto dentro de la misma industria (horizontal) o en el
conglomerado (vertical). Las negociaciones colectivas del salario
también contribuyeron a crear y mantener condiciones de estabilidad
y de ingresos. • •'• • - \ i • •̂ - • • • ' ^ ' ' - ' - i -
••r Y
La rigidez también se extendió a las materias primas, pues para poder
disfrutar de los beneficios derivados de las economías de escala, la
organización debía inmovilizar cantidades considerables de insumes,
produciéndose la obvia excesiva acumulación de inventarios.'
* La llamada cadena fordista en la medida en que articuló agregados
mecánicos y tareas manuales, ambos unifuncionales, y condujo a la
estandarización de los productos, impuso a la organización
dificultades para variar y adecuarse a las necesidades cambiantes del
mercado, sólo superables con cada vez más elevadas exigencias de
inversión en capital fijo.
* Aún cuando la época tuvo en su momento como razón de ser la
eliminación de la "porosidad" improductiva de máquinas y hombres,
para reducir al mínimo los tiempos muertos, la organización
resultante generó otras "ociosidades", ligadas tanto a la
inmovilización de elevadas cantidades de elementos materiales que
imponía la producción masiva, como a a la excesiva parcelación de las
labores manuales de ejecución o de control o vigilancia, que hicieron
surgir diferenciaciones en los puestos de trabajo, haciendo que unos
fueran difíciles y sobrecargados y otros fáciles y simples; es decir la
fragmentación combinada con la especialización introducida por el
Taylorismo, generó cargas desequilibradas, diferentes grados de
tensión y variados ritmos entre tareas simples y complejas.
* Los lugares productivos se erigieron como verdaderas fábricas-
encierros, fundamento y explicación de las rigideces nacidas de la
concentración espacial de la actividad industrial con sus múltiples
consecuencias en el orden de las deseconomías propias de las
aglomeraciones.
* En fin, la misma profundización de la parcelación de las tareas de
ejecución y la distancia cada vez mayor respecto de las de
concepción, provocó fenómenos perturbadores de la gestión de la
fuerza laboral, como la movilidad de la mano de obra, el ausentismo,
el sabotaje, etc. El taylorismo, por lo tanto, funcionó exitosamente,
pero produjo paralelamente apatía por parte de los trabajadores e
inclusive los condujo a combatir el resultado final del proceso
productivo
8
b. En la dimensión macrosocial de las relaciones productivas, la cr is is
se manifiesta principalmente en estos aspectos:
* Bajo la forma específica de los procesos de trabajo propia de la
época, y a partir de las mismas condiciones instauradas, se lograron
imponer l ímites relat ivamente insuperables y dif icultades
insalvables para la ampliación de la valorización. Esencialmente, los
colectivos de trabajadores lograron imponer, tanto al Estado como a
los empresarios, una cierta rigidez del trabajo necesario,
convirtiendo las fábricas y los lugares de las prácticas de consumo
(el hogar, el barrio, la ciudad, la región) en sitios para reclamar,
conservar y ampliar sus condiciones de reproducción.
Todo ello se explica por que, como es bien sabido, frente a las
rigideces de la producción y a la separación entre ella y la circulación
(el mercado), era preciso garantizar un nivel relativamente fijo de
demanda agregada, lograda mediante salarios mínimos, prestaciones
sociales, convenciones y pactos colectivos, y un flujo regular de
gasto público. Esta condición efectivamente aseguraba la valorización
de la producción y la reproducción de la fuerza laboral, pero
simultáneamente impedía toda reestructuración sustancial que
implicara una afectación del nivel o de la composición de la demanda
agregada.
*La concentración espacial, tanto en la geografía de la formación
como en las fábricas de gran escala, luego de etapas de
reconocimiento, de organización y de lucha, se convirtió en un factor
de resistencia y oposición que debilitó las posibilidades de
valorización. Simultáneamente, esa misma concentración aparejó
pérdida de fluidez y de movilidad en los procesos de trabajo, con todo
lo que ello significa desde el punto de vista de la economía de tiempo,
de velocidad y de espacio.
* La vigencia y ampliación de dicho régimen progresivamente
desplazaba trabajo vivo o concreto de la actividad productiva, con la
necesaria consecuencia de la imposibilidad de proveer a la
reproducción de sectores de la fuerza de trabajo mediante el
mecanismo habitual del salario directo. En efecto, condiciones
científicas y tecnológicas, promovidas por la misma necesidad del
proceso prtoductivo, hicieron cada vez más innecesario el trabajo
concreto inmediato, pues convirtieron la actividad laboral en tareas
de simple vigilancia y regulación, que podían ser aseguradas por
contingentes relativamente reducidos de la fuerza laboral. De esta
manera, el desarrollo de la productividad corrió parejo con el
desempleo estructural, desquiciando la misma relación mercantil-
monetaria, por cuanto es claro que un subconjunto de la población
quedaba privada de ingresos monetarios de origen salarial, que como
se sabe son esenciales para la adquisición de las mercancías
requeridas para la existencia biológica y social.
* La estructura del régimen salarial estuvo acompañada de un
crecimiento importante de las actividades del Estado-Bienestar,
representativas de un salario indirecto. Este, al igual que el salario
indirecto, adquirió también cierta rigidez e inflexibilidad y
tendencialmente aumentó progresivamente, imponiendo a los agentes
de la producción contribuciones impositivas de gran significación,
para poder proveer al Estado de los recursos necesarios para tal
efecto, las cuales afectaban negativamente los resultados del proceso
10
de valorización. Además, buena parte de la actividad estatal
constitutiva de salario indirecto tuvo también que orientarse hacia
sectores de la población no vinculados a la producción, haciendo aún
más onerosa y limitante la contribución fiscal al Estado.
* La concentración industrial y poblacional tanto en la geografía de
las sociedades como en los núcleos especialmente fabriles, t ra jo
secuelas negativas y sensibles deseconomías que afectaron los
procesos de trabajo, haciéndoles perder fluidez y movilidad.
Específicamente, la distribución del espacio, en particular el área
urbana, se estructuró de una manera tan rígida como el gasto público
y la oferta monetaria. Las ciudades fueron segmentadas en áreas de
producción (cinturones industrial, centros de servicios...) y áreas de
reproducción (zonas residenciales, escuelas, iglesias, parques, etc.), y
no podía ser de otra manera, pues las fábricas y las oficinas debían
ser ambientes cerrados y desconectados del resto de la vida social
por razones de control, supervisión y disciplina.
En síntesis, en el seno mismo de las característivas de la época o
fase dominante a lo largo de buena parte de este siglo, se fueron
incubando porosidades, rigideces, dificultades y obstáculos que
atentaban contra el proceso de valorización, que al evidenciarse
hicieron aflorar la crisis como paréntesis necesario de una
reestructuración indispensable, cuyos rasgos ya pueden describirse
con relativa precisión. ^
3. Rasgos de la restructuración en curso '
f
v
11
Frente a los rasgos críticos descritos, aún cuando cada formación
gesta sus propias respuestas de reestructuración, es relativamente
posible describir entre las características más globales que alcanzan ^
a apreciarse en el proceso que está en curso, las siguientes: ,, ' . *• ' • _ • ' ' ' • , . "" • ' •'' 'f̂ - • ' ' ' ' '
, • • • - ' V ^ •* .%,'•"• •• ••• ' " • • •- '"• ' ^
a) Frente a la rigidez del salario directo e indirecto, el movimiento
reactivo se mueve en dos direcciones: - . / Í . , - - , • •̂. >, • -Ü
* Por lo que respecta a la unidad productiva, se trata de romper las
condiciones que han favorecido la organización colectiva y los •i
movimientos reivindicativas, para así detener e inclusive hacer
retroceder los límites del salario directo. En este sentido, se busca
introducir relaciones de carácter móvil y precario con los
trabajadores y oscurecer el vínculo de dependencia con el agente
emporesarial. Obviamente, buena parte de estas innovaciones son
posibles gracias a los cambios introducidos en la organización de los
procesos de trabajo. , .„ -
* Se pretende disminuir la participación del Estado en la gestión
reproductiva de la fuerza laboral (salario indirecto), para eliminar o
aminorar el peso que los gravámenes fiscales tienen sobre las
condiciones de acumulación.
Obviamente, ese movimiento en ambas direcciones, no puede alcanzar
una plena materialización sin nuevas formas que aseguren la
reproducción de la fuerza de trabajo y garanticen la vigencia de la
relación mercantil-monetaria. La afectación del régimen salarial
directo y la disminución o eliminación o estancamiento del salario
indirecto, tienen que ir acompañados de mecanismos sustitutivos.
12
entre los cuales parecen tener un lugar privilegiado las unidades del
sector informal. En efecto, éstas no sólo representan un medio para
alcanzar un ingreso complementario, sino que posibilitan abandonar la
fijación colectiva convencional de los niveles remunerativos y de
reproducción. Esa es la función que algunos investigadores han
detectado en algunas modalidades de informalidad y que se aprecia
como una estrategia de supervivencia frente a los bajos salarios o a
la poca intervención estatal en materia reproductiva.
b) En cuanto se refiere a los efectos de pérdida de importancia del
trabajo vivo en la actividad productiva y de imposibilidad de tener
una cobertura amplia del régimen salarial directo, sin tener que
acudir al expediente estatal que, como se ha advertido, implica
exacciones fiscales que limitan el proceso productivo, se gestan
soluciones (como las unidades del sector informal ) que representen
una alternativa para obtener ingresos monetarios que aseguren el
circuito de las relaciones mercantiles.
c) En lo atinente a la reorganización de los procesos de trabajo, las
,tendencias buscan romper la concentración espacial de la fábrica
tradicional, tanto para combatir las condiciones de organización que
ella ha permitido, como para responder a las necesidades de fluidez y
movimiento en los procesos productivos, con economía de tiempo,
velocidad y espacio, con el auxilio de las innovaciones tecnológicas
' que hoy florecen en el campo de la informática y las comunicaciones.
Tales tendencias son diferentes según la naturaleza de los productos,
las posibilidades tecnológicas, y las particularidades del desarrollo
Industrial de cada pais. Entre ellas se destaca, lo que se ha llamado la
• \
y-•r ' i
13
rehabilitación de las formas tradicionales del espacio productivo,
donde encuentran precisamente un lugar las unidades informales del
taller artesanal, del trabajo a domicilio, de la microempresa
familiar, del cuenta propia, que con la ayuda tecnológica se integran a
un proceso productivo determinado, realizando fases de él o
cumpliendo tareas a distancia, y obteniendo ingresos monetarios
autónomos y no salariales, que garantizan la no exclusión de las
relaciones mercantiles. I . . . » • • • r - , •
• ' ' • . . • • - . ^ < ' ' ' • • • . ,
d) En la misma dimensión de la organización productiva, el criterio
rector es la flexibilización para lograr reducción de costos,
intensificación del trabajo y diversificación de productos. Los
trabajadores dejan de estar asignados a labores fijas o
estandarizadas y pasan a ser polivalentes; la estructura de la cadena
de montaje es sustituida por sistemas modulares; la producción de
masa, con todas sus secuelas de acumulación de inventarios, cede el
paso a la producción diversificada y cambiante; adquieren fluidez las
condiciones de producción e intercambio entre todos los sectores; se
amplía la capacidad de control del capital, a través de las unidades de
las áreas financiera y de información, etc.
d) En materia del gasto público o estatal, especialmente el calificado
como social, se observan orientaciones de reducción, reorientación y
redefinición, que suponen no solamente el abandono del principio de
contribución estatal a la demanda efectiva, sino que operan como
herramientas para conjurar la crisis fiscal y para impedir la
validación de los procesos inflacionarios. ' ' ^
. ^.
14
r . " *
e) Pierden importancia los escenarios característicos de los Estados-
nacionales, que fueron los centros de los procesos de
internacionalización y centralización del capital, en beneficio de
grandes y nuevos espacios en el mercado mundial, en los cuales se
agudiza la competencia entre los agentes individuales y
trasnacionales, conformándose ejes y bloques, sustitutivos de las
anteriores relaciones centro-periferia. .,,,,f
II LAS TRANSFORMACIONES CONTEMPORÁNEAS DEL ESTADO
En ese contexto, es claro que el proceso de la nueva fase no es algo
puramente económico, sino que compromete todas las formas sociales
y, obviamente, al Estado. , . '^.v; ir:: -;-?"̂
Por lo que respecta al Estado, éste abandona los rasgos que lo
caracterizaron a lo largo de este siglo (planificador/interventor),
pero sin que se trate de un simple regreso al Estado decimonónico
como lo sugiere la expresión neo-liberal, sino que va redefinir
completamente su funcionalidad. Los rasgos que se observan son
principalmente los siguientes: , ̂ ,„ - , -% ^ \ ' • , '
a) La participación del Estado en el salario indirecto se verá reducida
y será sustituida por otras modalidades (prestación privada, tarifas,
seguridad social privada) *^' u . - - ^"' . . . ~ J - • * . • .
b) El Estado contribuirá a la deslocalízación de la actividad
productiva, para favorecer fenómenos tales como la movilidad, la
precariedad, la interinidad, el trabajo distancia o a domicilio, etc.
15
c) El Estado asume como función proncipal la transformación del
espacio product ivo, desarrollando un nuevo esquema de
descentralización. ' '• ' ' • '
••"y •:4. • •••-•V.. •', •
d) El Estado se asociará en sus planes y programas al fomento de
\ nuevas formas de ingreso ' ?"̂ v •;_̂ A ^ .:-
e) El estado participará igualmente en el proceso de sustitución de
las formas de contractualización del ingreso salarial y de las formas
sindicales. ' ' , - ' ;
f) En fin, el Estado reorganizará el sistema de finanzas públicas, en
armonía con su nueva funcionalidad.
Apreciemos con algún detenimiento esos procesos reorgánicos.
1. Tendencias contemporáneas y reorganización funcional del aparato
estatal.
En los últimos tiempos, la reorganización del funcionamiento de los
Estados, señala como tendencias principales la intervención del
Estado exclusivamente a solicitud o por demanda de los particulares;
el sometimiento de la acción pública a la aprobación y evaluación
permanentes de la ciudadanía; la realización de las tareas de
decisión, ejecución, control y evaluación conjuntamente con el sector
privado; el interés estatal por las decisiones privadas de inversión
que tienen relación con su gestión y, sobre todo, la sujeción de las
decisiones públicas de asignación de recursos a la validación directa
o indirecta por la comunidad.
16
En ese contexto general, los nuevos propósitos de búsqueda de
eficiencia y de respeto al criterio de participación de la comunidad
ciudadana pueden plasmarse en innumerables formas y vías
institucionales de intervención pública y de relación entre los
sectores público y privado. Por esta razón, tales formas de . * ' '
intervención y de interrelación deben tener la potencialidad de
cambiar ágilmente, según se modifiquen las circunstancias de
producción y circulación de mercancías y las condiciones de vida de la
población. Las orientaciones más recientes exigen, en consecuencia,
desde el punto de vista de las óribitas funcionales de las ramas del
poder: ,. • - j t ,,,,,^, ,^j ,.,:,,_ •. . . .¿' ' }v.̂ , .. •' ^
* La restricción de las competencias del órgano legislativo al campo
del señalamiento de las orientaciones y directrices esenciales y más
generales de la acción del Estado y, en particular, de los demás
órganos. ^ . v , ^^- ju^ ,. «- : ; ; . '^rj ' -
* La capacidad del Ejecutivo para adoptar decisiones ágiles, flexibles
y oportunas. ,̂ . , . . >̂ , ,,, p. ,. ; • -̂
• • ^ "
* La estructuración de la Rama Administrativa en función de la
atención a las necesidades de la comunidad, tal y como son percibidas
por ésta, reconociendo que ella debe siempre, en cuanto sea posible, ''
intervenir para justificar y aprobar el gasto público. . v '
2. Los nuevos principios en materia de control del gasto público. „ •̂ g
17
En armonía con las tendencias y orientaciones contemporáneas
brevemente descritas, en materia de control del gasto público
también se han hecho manifiestos estos nuevos principios: "
* Prioridad de los controles de eficiencia y resultados. -
* Relegamiento del control numérico legal a un segundo plano.
'i: - . - * .
* Reconocimiento de la comunidad como la instancia más idónea para
ejercer vigilancia y evaluación de los resultados, y para asumir o
complementar la labor de los técnicos en lo que respecta al control de
eficiencia.
* El sector privado debe orientar, decidir, controlar y evaluar las
intervenciones concretas del sector público en la asignación de
recursos. Por su parte, corresponde al sector público, vigilar y
evaluar su propia asignación de recursos y la del sector privado, bien
sea directamente o a través de la participación de la comunidad
ciudadana. * ,i .
3. La progresiva importancia de la participación ciudadana.
Como consecuencia de la subordinación de toda la gestión pública a la
demanda, aprobación y evaluación de los particulares, es progresivo el
reconocimiento de la participación de la comunidad ciudadana, con
estas características: '-
;^ '̂
.v^.
18
* No se trata de una participación ocasional, distante de la gestión o
plasmada en un mandato fijo e irrevocable, sino de una participación
permanente, inmediata, directa y coactiva o cuando menos decisoria.
* La voluntad ciudadana respecto de la asignación de los recursos,
constituye ahora la expresión más importante y más frecuente de la
soberanía popular, por encima del momento electoral tradicional, y es V., • .
de tal jerarquía que se sobrepone inclusive al órgano legislativo. A
'^y este como al ejecutivo, corresponde solamente crear las condiciones
propicias para captarla, armonizarla, respetarla y orientarla hacia, la
consecusión de una mayor eficiencia. ..̂ , ^^ -̂,. , 1 ' ,-, t '
*La voluntad ciudadana ha de expresarse antes, durante y después del
acto de asignación de recursos. ^̂ , /
*Esa voluntad debe operar con mayor precisión en los niveles
individual, comunitario y local o municipal. Por esta razón, las
decisiones de asignación de los recursos deben llevarse
, preferencialmente a esos niveles. Sólo cuando ello no sea posible,
habrán de asignarse los recursos en los planos regional o nacional.
4. La reordenación de las finanzas públicas. r i
< * • • . '
y
•* ***
^ \ . r
"- í
'r-.
.»
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• . t
Finalmente, el complejo mundo de las finanzas públicas, se ve
también recientemente atravesado, por criterios de reordenación y¿«
c o m o los s igu ientes: >. ,• .. ,, ,;;„, ¡.. ' . , , » « * • " * • , • ' • . « ' •
• \ •
* La aplicación preferencial del principio del beneficio.
19
* La soberanía impositiva se subordina, de manera directa o indirecta,
a la aprobación de la comunidad ciudadana, expresada a través de su
apreciación de la relación de los costos y los beneficios de la gestión
pública. La comunidad ciudadana interviene, por vías distintas al voto,
en la orientación, la aprobación y el control de las finanzas públicas.
* El principio del beneficio no excluye ahora el principio de la
capacidad de pago: simplemente, aquel expresa las distintas
preferencias de servicios de parte de ciudadanos o comunidades
ubicados, como resultado del mercado o de transferencias mediadas
por el Estado, en desiguales estratos de capacidad de pago.
* El principio de la flexibilidad presupuestaria, similar a la
flexibil idad de que goza un individuo o una familia para la
reasignación de sus recursos en función de las metas alcanzadas y la
renovación de sus preferencias.^
. • > . • ' •
* El principio de la transparencia presupuestaria o de claridad,
asequibilidad y diseminación del presupuesto público, de suerte que
los particulares puedan evaluar los costos y beneficios del gasto y de
los subsidios o transferencias entre sectores, entre individuos y •,
entre regiones.
* El campo de las relaciones fiscales intergubernamentales cobra
igualmente significativa importancia, en razón de ser un terreno de
subsidios y transferencias, de concentrarse allí y en el gasto público
¿ la política compensatoria o redistributiva del Estado, y por ser canal
de materialización de los ingresos y los gastos públicos en el plano
local. t .