Impactos y lecciones de la crisis internacional 2008 - 2009Gabriela Mata Marín Oficial de Programas Gerald Mora Muñoz Oficial de Programas Agradecimiento Agradecemos las contribuciones

Impactos y lecciones de la crisis internacional2008 - 2009

Costa Rica

Al servicio de las personas y las naciones


Impactos y lecciones de la crisis internacional2008 - 2009

Costa Rica

Costa Rica. Impactos y lecciones de la crisis internacional 2008 - 2009

Universidad de Costa Rica San Pedro de Montes de Oca, San José. Costa Rica

Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE)Teléfono: (506) 2511-4166http://www.iice.ucr.ac.cr/E-mail: [email protected]

Observatorio del Desarrollo (OdD)Teléfono: (506) 2511-4878http://www.odd.ucr.ac.cr/ E-mail: [email protected]

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Costa RicaOficentro la Virgen 2, de la Embajada Americana 300 m sur y 200 m sureste. Pavas, San José, Costa RicaTeléfono: (506) 2296-1544http://www.pnud.or.crE-mail: [email protected]

Editores: Anabelle Ulate y Max Soto

Producción editorial: Clara Inés Angarita

Revisión filológica: Rodrigo Soto

Está autorizada la reproducción total o parcial de esta publicación con propósitos educativos y sin fines de lucro, sin ningún permiso especial del titular de los derechos, con la condición de que se indique la fuente.

UCR y PNUD agradecerán que se les remita un ejemplar de cualquier texto elaborado con base en la presente publicación.

El contenido de este volumen no refleja, necesariamente, las opiniones o políticas de UCR/PNUD, o de sus organizaciones contribuyentes. Las representaciones empleadas no denotan, en modo alguno, la opinión de UCR/PNUD, o de las organizaciones contribuyentes, con respecto a la situación jurídica

de un país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades, o con respecto a la delimitación de sus fronteras o límites.

303.44 P738a Costa Rica: Impactos y lecciones de la crisis internacional 2008-2009 / Ed. Anabelle Ulate, Max Soto. – 1 ed. – San José, C.R. : PNUD ; Universidad de Costa RIca, 2013. 282 p. : gráfs., cuadros. ; 22 X 28 cm.

ISBN: 978-9968-794-61-9 1. Crisis Económica Internacional. 2. Crisis Económica – América Latina. 3. Crisis Económica – Costa Rica. 4. Economía Política – Costa Rica. I. Ulate, Anabelle. II. Soto, Max Alberto. III. Título.

Universidad de Costa Rica

Henning JensenRector

Max Alberto SotoDirector. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas

Anabelle UlateDirectora. Observatorio del Desarrollo

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Yoriko YasukawaRepresentante Residente

Kryssia BradeCoordinadora de ProgramasRepresentante Residente Auxiliar

Gabriela Mata MarínOficial de Programas

Gerald Mora MuñozOficial de Programas

Agradecimiento Agradecemos las contribuciones realizadas por la anterior Representante Residente del PNUD la señora Luiza Carvalho, la anterior Representante Residente Auxiliar del PNUD la señora Lara Blanco y los aportes del señor Manuel Barahona durante el desarrollo de este proyecto.

Comité Directivo

• AgustínFallas,Ph.D. Investigador del Observatorio del Desarrollo de la Univer-

sidad de Costa Rica y Profesor catedrático de la Universi-dad Nacional.

• AlbertoVindas,candidatoamaestría. Egresado de la Escuela de Economía e investigador del

Observatorio del Desarrollo. Actualmente realiza estudios de posgrado en la London School of Economics.

• AllanHernández,M.Sc. Profesor de la Escuela de Economía e investigador del Ob-

servatorio del Desarrollo y del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica. Actualmente realiza estudios de doctorado en economía en la Universidad de Arizona.

• AnabelleUlate,M.Sc. Profesora catedrática de la Escuela de Economía y Direc-

tora del Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica.

• EstebanJiménez,Bch. Egresado de la Escuela de Economía y asistente de investi-

gación en el Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente labora en Amba Research-Costa Rica.

• JoséAntonioCordero,Ph.D. Profesor catedrático de la Escuela de Economía e investiga-

dor del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica.

• JuanDiegoTrejos,Lic. Profesor asociado de la Escuela de Economía y Subdirector

del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica.Profesor de la Escuela de Economía de la Universidad Nacional.

• LeonardoSánchez,Lic. Investigador del Instituto de Investigaciones en Ciencias

Económicas de la Universidad de Costa Rica.

• LuisDiegoRojas,M.Sc. Investigador del Instituto de Investigaciones en Ciencias


• MarlonYong,M.Sc. Profesor de la Escuela de Economía e investigador del

Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica.

• MaxAlbertoSoto,M.Sc. Profesor catedrático de la Escuela de Economía y Director

del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica.

• NelsonArroyo,MGA. Investigador del Instituto de Investigaciones en Ciencias


• PabloSauma,Dr. Profesor catedrático de la Escuela de Economía e investiga-

dor del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica.

Lista de autores participantes en las investigaciones

(Ordenada alfabéticamente)

• PaolaZúñiga,Ph.D. Profesora de la Escuela de Economía e investigadora del

Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente labora en el Banco Interamericano de Desarrollo en Panamá.

• RafaelArias,Ph.D. Investigador del Instituto de Investigaciones en Ciencias


• Rudolf Lücke,candidatoamaestría. Profesor de la Escuela de Economía e investigador del


• SilviaBenavides,candidataamaestría. Egresada de la Escuela de Economía y asistente de inves-

tigación del Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente realiza estudios de posgrado en la Sloan School of Management en MIT.

• VíctorMiranda,Bch. Egresado de la Escuela de Economía de la Universidad de

Costa Rica y asistente de investigación del Observatorio del Desarrollo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente labora en Amba Research-Costa Rica.

ÍndiceIntroducción .............................................................................................................9

TEMA1: LA DINÁMICA ECONÓMICA RECIENTE Y EL ESTALLIDO DE LA CRISIS .....................................13

1.1 Respuesta a la crisis: Costa Rica en el contexto regional

Capítulo 1.CostaRicafrentealaGranContracción......................................14 Capítulo 2.RespuestadePolíticaantelaGranContracción..........................31

1.2 Lo macro Capítulo 3.PolíticamacroeconómicaenCostaRica

durantelaGranRecesión:estímulofiscalycontrolmonetario........................52

Capítulo 4. SolvenciadelGobiernoCentralentiemposdelacrisis2008-2009............................................................63

1.3 Lo sectorial Capítulo 5. LarecienteCrisisEconómica

ysuefectoenelSectorTurismo............................................................................83

Capítulo 6.Análisisdelacrisismundialdepreciosdelosalimentos,causasymedidasdemitigaciónadoptadas..........................101

Capítulo 7. EstimacióndelosApoyosalaAgriculturaenCostaRicaparaelperiodo2008-2009...........................................................113

TEMA 2: MERCADO LABORAL .................................................................125 Capítulo 8.Empleoinformal,crisisypolíticasdeapoyoproductivo.........126

Capítulo 9. LadinámicadelempleoenCostaRicaylacrisiseconómicainternacional.......................................................................136

Capítulo 10. Crisiseconómicaysegurodedesempleo..................................150

Capítulo 11. Lapolíticadesalariosmínimosfrentealacrisisyalcrecimiento......................................................................................160

TEMA 3: EL SISTEMA FINANCIERO .....................................................173 Capítulo 12. Comportamientodelamorabancaria

enelrecienteciclodecrisis...................................................................................174

Capítulo 13. Análisisdeldesempeñodelmercadodefondosprestablesbancariosantesduranteydespuésdelacrisisdelbienio2008/2009..........................................................................193

TEMA 4: DESARROLLO HUMANO, EXPRESIONES Y ASIMETRÍAS REGIONALES ...................................................................215 Capítulo 14.Disparidadgeográficadeldesarrolloycrisis............................216

Capítulo 15. EfectodelacrisiseconómicainternacionalsobrelaregiónChorotega.....................................................................................239

TEMA 5: GOBERNANZA E INSTITUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA ....................................................................................................261 Capítulo 16. CostaRica:Desarrolloinstitucional

yrespuestaalacrisisfinancieraglobalde2008.................................................262

LECCIONES APRENDIDAS Y RECOMENDACIONES ..............277 Capítulo 17. Leccionesaprendidasyrecomendaciones................................278

Introducción Max alberto Soto y anabelle Ulate

Mucho se ha escrito sobre la cri-sis económica internacional que sumióalmundo en lo queReinhart yRogoff (2009) denominaron “laGran Contrac-ción”, de la cual muchos países, sobretodo desarrollados, aún no logran re-cuperarse. Los artículos que se reúnenen este libro fueron escritos durante el2010 y principios del 2011 como unainiciativa conjunta de laUniversidad deCostaRicay laoficinadelProgramadeNaciones Unidas para el Desarrollo enCostaRica.De allí que el propósito deestapublicaciónnoesanalizarlascausasdeestacrisissino,másbien,examinarelcomportamientodeCostaRicafrentealcontagiodelacrisisinternacional,conelobjetivodederivar leccionesy formularrecomendacionesdepolíticapúblicaquepermitan administrar mejor los riesgosanteelprolongamientodelaactualcrisisinternacionaloeladvenimientodeotrasenelfuturo.

Los y las autoras de este libroson investigadores del Instituto deInvestigacionesenCienciasEconómicasydelObservatoriodelDesarrollo,ambosdelaUniversidaddeCostaRica,quieneselaboraron un conjunto de trabajos deinvestigación organizados alrededorde cinco áreas temáticas que, si bienno son exhaustivas, ofrecen una visiónamplia de la forma en que la crisis setransmitió a Costa Rica, de sus efectos

y de la capacidad de reacción del país.Las investigaciones también reflejanlas discusiones y recomendaciones quesurgieron en los talleres académicosque, para tales efectos, se realizaronentre los y las autoras y funcionariasdelPNUD.Queremos expresarnuestroagradecimiento a esta institución porla confianza y el apoyo financierobrindados, sin los cualesnohabría sidoposiblelarealizacióndeesteproyecto.

El libro consta de diecisietecapítulos agrupados en cinco áreastemáticas. La primera de ellas se titulaLa Dinámica Económica Recientey el Estallido de la Crisis y se divideen tres secciones. La primera secciónconsta de dos capítulos, el primero delos cuales examina los mecanismos detransmisión de la crisis y cuantifica susconsecuencias macroeconómicas en elcontextodeAméricaLatina.Elsegundoanaliza el desempeño costarricense –siempre dentro del marco regional-desde la perspectiva de los conceptosde vulnerabilidad y resiliencia, esdecir, distingue entre las característicasestructuralesdelospaísesysucapacidadparaenfrentarchoquesexternosseverosyreaccionaranteellos.Lasegundaseccióncontiene dos capítulos, capítulos 3 y 4,queseconcentranenelanálisisdetalladode las políticas macroeconómicasadoptadasporCostaRicaantesydurante

Costa Rica Impactos y lecciones de la crisis internacional 2008 - 2009

la crisis con el propósito de determinar su carácterpro cíclico o contra cíclico, su congruencia y suslimitaciones.Ahí seofreceun lúcido examende lapolíticamonetariay lafiscal, incluyendounanálisisdelasostenibilidadfiscalamedianoplazo.Laterceraseccióncomprendetrescapítulosqueabordantemassectoriales y revelan los impactos y las políticas enactividades específicas. En la actividad turística enparticular(Capítulo 5),seestimaelefectodelacaídaenelingresodelospaísesdesdeloscualesseoriginael turismo hacia Costa Rica, así como el efectoimputable a cambios en los precios de nuestrosservicios turísticos relativos a países competidores;también se estima el impacto de la contracción deesaactividadenelPIB.EnelCapítulo 6sehaceunanálisisdelasmedidasadoptadasporCostaRicaparaenfrentarlacrisisalimentariaquesegestóantesdelafinancieraperofueopacadaporesta,yenelCapítulo 7serealizaunaestimacióndelosapoyosqueelpaísotorgóalaactividadagrícolaantesydurantelacrisis.Dichos apoyos toman la formade: a) subsidios enlospreciosalosproductoresoalosconsumidores;ob) inversiones en infraestructurao transferenciaspara investigación, promoción ymercadeo u otrosservicios.

La segunda área temática del libro es elmercado laboral ysedesarrollaencuatrocapítulos.Elprimero(Capítulo 8)examinaelrolquedesempeñóelempleoinformal durante la crisis. A diferencia de otrosepisodios de contracción, en esta oportunidad nofue un colchón para quienes perdieron su empleo,haciendoqueelajustesedieraprimeroporelladodelaofertadetrabajoyluegoconunfuerteincrementoen el desempleo y también en la pobreza. En elCapítulo 9serealizaunanálisisnovedosodelmercadolaboral desde la perspectiva de la estimación deprobabilidades de transición, utilizando técnicas depanel;así,seestimólaprobabilidaddequepersonasde distintas categorías ocupacionales, género, edad,distribucióngeográficaysectoreconómico,pasaranaestarosemantuvierandesempleadasenlosañosenque lacrisis afectóalpaís, informaciónqueserádemuchautilidadeneldiseñodepolíticasquebusquenreducir el impacto de shocks externos sobre eldesempleo.EnelCapítulo 10seargumenta,sustentadocon datos del comportamiento de los trabajadoresdurantelacrisisyenexperienciasinternacionales, latransformacióndelFondodeCapitalizaciónLaboral(FCL) en un verdadero seguro de desempleo que

protejaefectivamentealtrabajadorenépocasdecrisis.SeconcluyeenelCapítulo 11conunanálisisdelpapeldelapolíticadesalariosmínimosenépocasdecrisisymás allá, como un instrumento demejoramientodelingresoyproteccióndelossalariosrealesdelostrabajadores, sugiriendo acciones para combatir elestancamiento y el incumplimiento de los salariosmínimosenCostaRica.

Laterceraáreatemáticasededicaalsistema financiero.NodebeolvidarsequelaGranContraccióncomenzóprecisamente comouna crisis financiera enEstadosUnidos, que luego se trasladó a la economía real yse propagó prácticamente al resto de las economíasdel mundo. ¿Cómo se afectó el sistema financierocostarricense? ¿Hubo problemas de iliquidez ysolvencia?Lasanteriorespreguntas sonelobjetodelosdoscapítulosqueconformanestasección.Enelprimero de ellos (Capítulo 12) se analiza la relaciónentreelcicloeconómicoylamorabancaria,esdecir,¿cómoafectanlasrecesionesylosperíodosdeaugeelcomportamientodepagodelosdeudoresdelosbancosestatales yde losprivados?El segundo (Capítulo 13)presentaunaperspectivasectorial,quecomplementala anterior. ¿Cuáles fueron las estrategias de créditopor actividad económica de los bancos antes de lacrisis y cómo semodificaron con su advenimiento?¿Quéleccionesdejalacrisisencuantoalaorientaciónsectorialdelcrédito?

Lacuartaáreatemáticaseadentraenunaspectoque, desafortunadamente, ha estado ausente en laspolíticasdedesarrollodeCostaRicaenlasúltimasdosdécadas:lasasimetrías regionales.ElCapítulo 14estudialospatronesdedesarrollo cantonal en losperíodos1992-2007 y 2007-2009 con el propósito no solodemostrar que los promedios nacionales distan dereflejarlasituacióndeáreasespecíficasdelterritorionacional, en virtud de las condiciones endógenas,defactoresexternosyde laspolíticaspúblicas,sinotambiéndeestimarelefectogeográficodelarecientecrisis.Comocomplemento,enelCapítulo 15seofreceun análisisdeuna regiónque fueobjetode fuertesinversiones inmobiliarias y flujos de turismo en losañospreviosalacrisis:laRegiónChorotega.¿Cómose transmitió la crisis a esta región? ¿Cuál fue elimpactoeconómicoysocial?

ElquintotemalohemosdenominadoGobernanza e Institucionalidad Democrática; en el Capítulo 16 seexploran interrogantes de gran complejidad y

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Introducción

relevancia:¿CómosecomparalarespuestadepolíticapúblicadeCostaRica a la contraccióngeneralizadadel2008con laquesedioa lacrisiseconómicadeiniciosdelosañosochenta?¿Porquéesimportanteestacomparación?¿Quépapel jugaron lasreformaseconómicas e institucionales de las últimas décadasen la capacidad actual del Estado costarricense dereducir la incidencia de la crisis económica globalen el país, proteger a los actores económicos másvulnerablesyreanudarelcrecimientoeconómico?

Finalmente, elCapítulo 17 procura, con base enloscapítulosanteriores,unasíntesisdelas leccionesque podemos aprender como país del contagiode la crisis internacional y esboza un conjunto derecomendaciones que puedenmejorar la capacidadde la nación para enfrentar, anticipar y respondera una prolongación de la crisis actual en los paísesdesarrollados o ante el acaecimiento de shocksexternosseveros.

No queremos cerrar esta introducción sin antesreiterar que los estudios que forman parte de estevolumenfueronhechosentreelaño2010einiciosdel2011conelobjetivodeanalizarlosefectosdelacrisisy la respuesta inmediata del país para enfrentarla.Aunqueexistendatosposteriores,consideramosquelos análisis, lecciones y recomendaciones que aquíse presentan mantienen su validez y pertinencia.Esperamos que este esfuerzo de investigaciónconstituyaunaportealprocesodeanálisisyreflexióndelacapacidaddeCostaRicaparaenfrentareventosexternos, pero también para fortalecer y mejorarsu capacidad de alcanzar tasas de crecimientode largo plazo que le permitan, no sólo mejorarsignificativamente su desarrollo humano, sinotambiénreducirsusdisparidadesregionales.

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La Dinámica Económica Reciente y el Estallido de la Crisis

Tema1

1.1 Respuesta a la cRisis: costa Rica en el contexto Regional capítulo 1. CoSta riCa frente a la Gran ContraCCión PolítiCaS MaCroeConóMiCaS y SeCtorialeS

capítulo 2. reSPUeSta de PolítiCa ante la Gran ContraCCión

1.2 lo macRo capítulo 3. PolítiCa MaCroeConóMiCa en CoSta riCa dUrante la Gran reCeSión: eStíMUlo fiSCal y Control Monetario

capítulo 4. SolvenCia del Gobierno Central en tieMPoS de la CriSiS 2008-2009

1.3 lo sectoRial capítulo 5. la reCiente CriSiS eConóMiCa y SU efeCto en el SeCtor tUriSMo capítulo 6. análiSiS de la CriSiS MUndial de PreCioS de loS aliMentoS, CaUSaS y MedidaS de MitiGaCión adoPtadaS capítulo 7. eStiMaCión de loS aPoyoS a la aGriCUltUra en CoSta riCa Para el Periodo 2008-2009

anabelle Ulate, Max Soto, eSteban JiMénez, víCtor Miranda

Costa Rica frente a la Gran Contracción

Entreelaño2008y2009lasecono-mías del mundo experimentaron unacontracción generalizada del créditoglobal,elcomercioyelcrecimientoeco-nómico, de tal magnitud, que llevarona Kenneth Rogoff y Carmen Reinhart(2009:199)adenominarestacrisiscomolaSegunda Gran Contracción.Estecapítulobuscadeterminarcuálesfueron losme-canismosdecontagiodeesefenómeno,cuálesfueronsusefectosycuálessonlasleccionesaprendidas.

Las primeras manifestaciones de lacrisisglobaliniciaronaprincipiosdelaño2007cuandoFreddieMac,laCorporación

Federal de Préstamos Hipotecarios deVivienda1 anuncióel27de febreroqueno compraría más hipotecas riesgosas2 ni títulos respaldados con hipotecas.Prácticamente un mes después, laNew Century Financial Corporation, líder en elfinanciamiento de hipotecas riesgosas,se acogió al Capítulo XI del Códigode Quiebras de Estados Unidos.3 Apesarde loanterior, elPresidentede laReservaFederaldeEstadosUnidos,BenBernanke, manifestó ante el Congresodeesepaísque“hastaestemomento,sinembargo, el impacto de los problemasen elmercado subprime en la economíacomo un todo y en los mercados

Capítulo 1

“La única sorpresa sobre la crisis económica del 2008 es que fuera una sorpresa para tantos.”

Joseph Stiglitz (2010:1)

1 Federal Home Loan Mortgage Corporation

2 Estas son hipotecas denominadas sub-prime porque el crédito está calificado por debajo de la evaluación de aquellos que reciben una tasa de interés más baja. Estos créditos se dirigen a personas con ingresos bajos y tienen un riesgo más alto de no ser pagadas.

3 Federal Reserve Bank of ST. Louis. The Financial Crisis: A Timeline of Events and Policy actions http://timeline.stlouisfed.org. Este capítulo XI permite que los acreedores o deudores soliciten a una Corte el establecimiento de un plan para reorganizar la empresa y de forma ordenada ir haciéndole frente a las deudas.

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financieros parece estar contenido.”4 Durante elaño 2007 estos problemas fueron percibidos comouna crisis financiera estadounidense referida a lashipotecas riesgosas.EnCostaRica, el periódicoLaNación del 22 de setiembre del 2007 tituló que la‘CrisishipotecariaenEE.UU.nodeberíaalarmarnosdemasiado’basadoen laopinióndeAlbertoTrejos,ex-ministrodeComercioExterior,quienafirmóque“Lopositivoesquelareduccióndetasas,(enEEUU)unido a que el mercado va saliendo del problema,generaunareactivacióndeunaeconomíaquecompralamitaddenuestrasexportaciones.”5

Peroaprincipiosdel2008lasituacióninternacionalempezóacambiar.ElMinisteriodelTesorodelReinoUnidosevioobligado,enfebrerodeesemismoaño,a asumir temporalmente la propiedad del bancoNorthern Rock con el propósito de proteger a losahorrantesyevitarunmayorcontagioenelsistemafinanciero inglés.6 Se puso en evidencia entoncesun proceso de contagio internacional, definidopor Kaminsky, Reinhart y Vegh (2003:3) como“un episodio en el cual hay importantes efectosinmediatosenvariospaísesdespuésdeunevento,esdecir,cuandolasconsecuenciassonrápidasyfuriosas(fast and furious) ysedesarrollanenhorasodías.”Unmesdespués,el24demarzodel2008,elBancodelaReservaFederaldeNuevaYorkanunciólaaprobacióndefinanciamientoparafacilitarlaadquisicióndeBear Stearns Companies Inc.porpartedeJPMorgan Chase & Co.7 Este eventopusoenevidenciaqueel contagiohacia el resto del sector financiero estadounidenseerainminente.Enesemomento“…estabaclaroqueelestallidode laburbujahabíacausadomásdeunaarrugaenlaeconomía”Stiglitz(2010:29)

Hastaesemomentolospaísesendesarrollo,comoCosta Rica, no consideraban que sus economíaspudieran ser parte de ese contagio rápido y furiosoporque sus sistemas financieros no tenían vínculosfinancieros asociados a la tenencia de “activos

tóxicos”,esdecir,desdeelpuntodevistafinancieroestabanlejosdelepicentrodelacrisisfinanciera.Sinembargolapercepcióndelcontagioempezóacambiarcuando en el mercado internacional se incrementóelpreciode losbienesprimariosomateriasprimas,denominadoscommodities,sinquelojustificaraningúncambio en la estructura de estos mercados, sinomás bien como consecuencia de la corrida de losinversionistasquedejaron losactivosfinancierosenesemomentoriesgososysemovieronhacialosbienesprimarios.8Inicióasíelsegundoprocesodecontagio,definido por Kaminsky, Reinhart y Vegh (2003:3)como una externalidad, y por Rogoff y Reinhart(2009:241)comouna“externalidadafuegolento”,lacualincluyeelsurgimientodeefectosgradualesperoprolongadosenlademandaexterna,elproductoyelempleo.

El15deseptiembredel2008sedeclaróenquiebraLehman Brothers, uno de los bancos de inversiónmásimportantesdeEstadosUnidosque,adiferenciade Bear Stearns no fue rescatado. Este evento esconsideradoel iniciode lacrisis internacional. (TheEconomistSept.102009).“Enoctubredel2008 laeconomíaamericanaestabaencaídalibreapuntodetraerseabajolaeconomíamundial”(Stiglitz2010:27),aunqueparaestemismoautorlaquiebradeLehmanBrothers fue “la consecuencia del desvanecimientoeconómico,nosucausa;aceleróunprocesoqueyaibaencamino.”Stiglitz(2010:29)

En este capítulo analizamos cuáles fueron losmecanismos de transmisión de la crisis, cuáles losefectos sobre el sector externo, la producción, elempleoylapobrezaenCostaRica,encomparaciónconlosotrospaíseslatinoamericanos.Enelsiguientecapítulo se analiza la respuesta de las autoridadeseconómicascostarricensesanteestaGran Contracción,para derivar lecciones y comprendermejor nuestracapacidad de respuesta ante un impacto externo quenoesfrecuente,perosídegranmagnitud.

4 Testimonio ante el Congreso de los Estados Unidos, marzo del 2007, traducción libre.

5 La Nación, Sábado 22 de setiembre del 2007. ‘Crisis hipotecaria en EE.UU. no debería alarmarnos demasiado’ Entrevista al Dr. Alberto Trejos. Sección Noticias Economía. http://wvw.nacion.com/ln_ee/2007/septiembre/22/economia1249566.html

6 http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.uk/press_16_08.htm

7 Federal Reserve Bank of ST. Louis. The Financial Crisis: A Timeline of Events and Policy actions http://timeline.stlouisfed.org

8 Este proceso se denomina Flight to Quality.

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Costa Rica y América Latina: lejos del epicentro financiero pero cerca del contagio a fuego lento

Para analizar los efectos de la crisis en CostaRica,interesaconocercómosecomportaronlosdosprincipalescanalespordondese transmitió lacrisisinternacional,asaber,elcanalfinancierocompuestoporelcrédito internacionaly la inversiónextranjeradirecta,yelcanaldelademandaexternacompuestopor las exportaciones, los socios comerciales y los

términos de intercambio. Estos canales no sonigualmente importantes para todas las economíasni se comportaron demanera homogénea. Por esointeresa establecer las diferencias que se dieronentre Costa Rica y América Latina. Como bien loexpresanPrasadyKose(2010:4)“lacrisishasidounrecordatorioamargodeque,portodossusbeneficios,la profundización de los vínculos comerciales yfinancieros puede servir como unmecanismo paramagnificarlasperturbacioneseintensificarsusefectosenelsectorrealdelaeconomíadeunanación”.

Cuadro 1.1

Importancia relativa de crédito internacional como porcentaje del PIB

2006 2007 2008 2009

Bolivia 3,39% 3,42% 1,95% 3,83%

Ecuador 4,97% 6,24% 4,09% 3,45%

Uruguay 8,44% 9,57% 7,35% 9,81%

Brasil 6,00% 6,95% 6,41% 5,85%

Nicaragua 11,16% 10,20% 10,30% 9,09%

Perú 6,00% 9,40% 10,59% 10,22%

Chile 14,90% 17,40% 19,80% 25,64%

Panamá 285,81% 318,62% 340,05% 333,55%

Guatemala 9,74% 10,84% 10,77% 8,88%

Paraguay 9,11% 7,66% 5,37% 5,25%

Argentina 5,00% 5,69% 4,73% 3,99%

El Salvador 11,56% 10,23% 10,19% 7,82%

República Dominicana 6,96% 8,42% 7,33% 6,89%

Honduras 9,90% 10,83% 9,87% 7,63%

Colombia 4,87% 5,62% 4,26% 3,21%

México 5,31% 6,42% 6,80% 7,71%

Costa Rica 17,60% 19,83% 20,42% 15,79%

Venezuela 4,50% 3,56% 1,98% 1,63%

Fuente: Elaboración propia a partir de la información del Fondo Monetario Internacional y el Bank of International Settlements (BIS)

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Los vínculos financieros

Uno de los canales de contagio de la crisisinternacionlfueatravésdelacuentafinanciera,lacualrecoge las transacciones internacionales con activosypasivosde los residentes con el restodelmundo.CostaRicamuestraunnivelmuyaltodevinculaciónfinanciera con los mercados internacionales, tantoen loque se refiereal crédito internacional comoalosflujosde inversiónextranjeradirecta.ElCuadro1.1 muestra la importancia relativa del créditointernacional para diferentes países de AméricaLatina, medida por la relación entre los saldos decréditointernacionaldelcuartotrimestredecadaañoconrespectoalPIBdecadapaís.ParalamayoríadelospaísesdeAméricaLatinaelcréditointernacionalnosobrepasael12%delPIBenelperíodocomprendidoentreelaño2006yel2009.Sinembargo,paraCostaRicayChileestaproporciónsuperóel15%entodoeseperíodo,proporciónqueesprácticamenteeldoblede la observada en países con importantes centrosfinancieros comoBrasil (6,95%) yMéxico (6,42%).PeroPanamáes,delejos,laexcepción,puesalcanzauna proporción del 285% (2006) e incluso llega al340%delPIBen2008.Estosresultadosconfirman

quePanamáesuncasodiferentepor seruncentrofinancierointernacional.

Esta vinculación financiera resultó ser un canalclaro de transmisión de la crisis financiera global yCostaRicanofuelaexcepción.Laquiebradelbancode inversión Lehman Brothers el 15 de septiembredel 2008 es considerada el evento que generaliza yprofundizalacrisisfinancieraporqueprovocópánicoenlosmercadosfinancieros,uncolapsoenlosflujosde capital y de comercio (The Economist Sept 102009). ElGráfico 1.1muestra el “credit crunch” o lacaídasúbitadelcréditointernacionalqueexperimentóAméricaLatinaapartirdediciembredel2008,peropara Costa Rica esta caída inicia un trimestre antesqueenelrestodelaregiónlatinoamericana.Elmismográficomuestraque la recuperaciónde losflujosdecréditointernacionalhasidomásrápidaparaelrestode los países latinoamericanos que paraCostaRica.Asimismo, revela una reversión en la salida neta decréditointernacionalquecoincideexactamenteconelperíodoenquelosbancoslocalescerraronsubancaoffshore por exigencias de la supervisión financieracostarricense(diciembredel2008);perodebeaclararsequedichareversiónsetratadeunefectocontable.

Gráfico 1.1

Crédito internacional hacia América Latina y Costa Rica (flujo trimestral ajustado por variación cambiaria) millones de US$

Costa Rica eje derecho

Fuente: Elaboración propia con datos de BIS.


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Banca mixta: efecto amortiguamiento Sielcréditointernacionalestanimportantepara

la economía costarricense, entonces cabe preguntar¿dequéformasetransmitiólacontraccióndelcréditointernacionalalmercadocrediticionacional?

El crédito local de los bancos latinoamericanosnosufrióunacontraccióntandramáticadadoque,en

promedio,noestandependientedelcapitalinternacionalcomoEuropaOriental, y depende enmayormedidade los depósitos locales. (Canales, Coulibal y, Kamil,2010). Costa Rica tiene un comportamiento similaral latinoamericano, aunque en este caso el sistemabancario privado tienemayor dependencia de capitalexternoqueenotrospaísesdeAméricaLatina.

9 Edgar Delgado Montoya, El Financiero http://www.elfinancierocr.com/ef_archivo/2009/septiembre/06/finanzas2068636.html

Lascolocacionesdecréditodelsistemafinancierocostarricensenosecontrajeronsinoqueseestancaron,talcomolomuestraelGráfico1.2.Esteefectomássutil en la transmisión del impacto en Costa Rica,se explica por la función de amortiguamiento quecumplió la banca estatal costarricense. Esta es unadiferenciamarcada con el resto de América LatinaporqueCostaRicanoprivatizólabancaperosíabrióel mercado a la participación de la banca privadagenerandounsistemafinancieromixto.Enestacrisisfinanciera labancaestatalnoamplió,sinomásbienamortiguó, sus efectos recesivos, por dos razones.Primera, porque su dependencia del financiamientoexternoesmenorqueelde labancaprivada,y son

las captaciones a la vista del público la porciónmás importante de sus pasivos. Segunda, porque elGobiernodeCostaRicadecidió,afinalesdel2008,capitalizarlabancaestatalmediantelaaprobación,el19dediciembredeeseañoenlaAsambleaLegislativa,deunpresupuestoextraordinariopor$117millonesparaapoyarsusuficienciapatrimonialyasípermitirlesmayormargenparalacolocacióndecréditos,quesehabíanvistolimitadosduranteelsegundosemestredel2008precisamenteporhaberllegadoallímitequelespermitíalanormativa9.Sindudaalgunaestafueunamedidaanti-cíclicaycompensatoriadelacontraccióncrediticia internacional o credit crunch, que buscabacontrarrestarynoamplificarlosefectosenlacaídade

Gráfico1.2

Tasa de crecimiento interanual del acervo (stock) de crédito del Sistema Financiero Costarricense por tipo de banca

Fuente: Balances de situación de SUGEF

18

laproducciónlocal.ElGráfico1.2muestracómosedetuvoladesaceleracióndelcréditodomésticodelosbancosestatalesapartirdelprimertrimestredel2009.

Porelcontrario,alcompararelcomportamientodelabancaprivadayestatalseobservaque,para laprimera,suscolocacionescrediticiassísecontrajeron,locualtieneunefectoamplificadordelacrisisglobalenlaeconomíacostarricense.Unaposibleexplicacióndeestecomportamientodiferenciadoesquelabancaprivadacostarricensetieneunamayordependenciadelfinanciamientoexternoenmonedaextranjera(US$).Estoesunaventajaenperíodosdecrecimiento,perouna desventaja en la reciente contracción crediticia

internacional,puesseconvirtióenuncanaldirectodetransmisióndelosproblemasdeliquidezinternacionalyenunmedioparaamplificarlosefectosrecesivosdelcontagio.Paraelaño2009esteresultadodesfavorablellevóalabancaprivadaareducirsusobligacionesconel restodelmundo10.Esteresultadotieneunefectopro-cíclicoporquelareduccióndelcréditoacompaña,no contrarresta, la reducción del crecimiento de laproducción local. Adicionalmente, desde el 18 dediciembre del 2008 la SUGEF impuso limitacionesalasoperacionesconlabancaoffshore11forzandoqueactivos,pasivosypatrimoniofuerantrasladadoshacialabancacondomicilioenCostaRica.

10 BCCR julio 2010

11 Rudolf Lucke ,Actualidad económica http://www.actualidad-e.com/main.php?action=&artid=2008&catid=120&template=art_list.tpl

Cuadro 1.2

Flujos de inversión extranjera directa Porcentaje del PIB

2005 2006 2007 2008

Bolivia -3,01% 2,45% 2,79% 2,95%

Ecuador 1,33% 0,65% 0,44% 1,91%

Uruguay 5,10% 7,73% 5,58% 7,20%

Brasil 1,71% 1,76% 2,63% 2,90%

Nicaragua 4,97% 5,41% 6,73% 9,89%

Perú 3,25% 3,75% 5,07% 3,74%

Chile 5,91% 4,98% 7,67% 9,90%

Panamá 6,22% 14,58% 9,66% 10,27%

Guatemala 1,87% 1,96% 2,23% 2,19%

Paraguay 0,72% 1,87% 1,54% 2,04%

Argentina 2,87% 2,58% 2,47% 2,68%

El Salvador 2,99% 1,29% 7,40% 3,55%

República Dominicana 3,35% 4,29% 3,85% 6,28%

Honduras 6,15% 6,18% 6,62% 6,23%

Colombia 8,34% 4,89% 5,37% 5,35%

México 2,86% 2,30% 3,05% 2,31%

Costa Rica 4,31% 6,61% 7,32% 6,87%

Venezuela 1,78% -0,32% 0,27% 0,52%

Fuente: UNCTAD


19


De esta manera, se concluye que la bancamixta fue un factor importante para amortiguar latransmisióndelacrisis crediticia,comotambiénlofuela capitalizaciónde labanca estatal y el cierrede labancaoffshore.12

Inversión extranjera directa: efecto rezagado y caída leve

A pesar de la turbulencia financiera y ladesaceleración de la economía norteamericana, aúnen 2008 se reportó un crecimiento de la inversiónextranjera directa, y no fue sino hasta 2009 quelas cifras preliminares mostraron una importantecontracción.13 El Cuadro 1.2 pone en evidenciala importancia relativa de los flujos de inversiónextranjeradirectaparalaeconomíacostarricense.

Enpromedio,en2007estosflujosde inversiónrepresentaronel7%delPIBcostarricense,locualesprácticamenteeldobledelpromediodeSuraméricay 1.5 veces el de Centroamérica. Este vínculo definanciamiento de largo plazo ha estado orientado,en el caso de la economía costarricense, hacia lasexportacionesdealtatecnología,perotambiénhaciaeldesarrolloinmobiliariorelacionadoconlaactividadturística.DeacuerdoconelInformesobreflujosdeinversiónextranjeradirectadelBancoCentraldeCostaRica(2008),elsectorinmobiliariorecibióel34%yelturísticoel17,4%delosflujosdeinversiónextranjeradirectaqueingresaronenelaño2007.Adicionalmente,EstadosUnidoseselprincipalpaísdeorigendelasinversiones inmobiliarias (55%) como también delflujodeinversiónextranjeradirecta(54%).Sibiennose trata exactamente delmismo sector inmobiliarioestadounidense, sí hay evidentemente un vínculopor medio del financiamiento y de los corredoresque buscaban vender a las familias extranjeras unasegundacasaenCostaRica.

PartedelincrementodelaIEDenelperíodo2006-2007 se explica por la entrada de los mega bancosextranjeros en elmercadofinanciero doméstico, quehasta entonces no habían tenido una participaciónimportanteenelpaís.DeacuerdoconelInformedelBancoCentral(2008:9),“hubooperacionesfinancieras

que incrementaron losflujos de IEDe introdujeroncambiosenlacomposicióndelsectorfinanciero.Entreotros,lasadquisicionesdelBancoInterfin,BANEX,ylosbancosUnoyCuscatlánporpartedelScotiabank,HSBCyelCitibank,respectivamente.Adicionalmente,GE Money adquirió la Corporación FinancieraMiravallesycompróaccionesdelBACSanJosé.”

Vínculos reales

Ladesaceleracióndelaeconomíaestadounidense,en2007,generódudassobre lavinculacióndelrestode las economías a los ciclos económicos de losEstadosUnidos,porquehastaesemomentonohabíarepercutido sobre las tasas de crecimiento del restode los países, específicamente las de las economíasemergentes(FMI,2007:121).Dosdelasrazonesqueseesgrimieronparaexplicarestaaparentedesvinculaciónfueron,enprimer lugar,que ladesaceleración“estaba relacionada con eventos sectoriales específicos en EEUU- corrección en los sectores de vivienda y manufactura- en lugar de factores comunes como el precio del petróleo o eventos del mercado accionario que usualmente estuvieron detrás de las caídas anteriores.” Y,ensegundo lugar,que“los vínculos comerciales con Estados Unidos se han vuelto progresivamente menos importantes para muchos países” (FMI, 2007:121).Está claro que la percepción de muchos actores,incluyendoladelFondoMonetarioInternacional,sobrelaprofundidaddelacrisisysusconsecuenciasglobales,aúnnoeraclaraen2007.Actualmente sabemosqueelcontagiohacia laseconomíasemergentessísedio,aunqueestefueraafuego lento.

Sin embargo, el segundo punto sigue siendo unargumentoválido.PrasadyKose(2010)encuentranque la participación relativa de las economíasemergentes,particularmenteBrasil,IndiayChina,hacrecidomucho, tanto en el producto y el comerciomundial como en las reservas internacionales. Susestimaciones sugieren que, efectivamente, los cicloseconómicos entre las economías emergentes sonmás fuertes y que se han debilitado con respectoa las economías desarrolladas. Es decir, aquellaseconomíasconvínculosconBrasil,ChinaylaIndiaprobablementelograronsortearmejorlacaídaenlademandaexternadelospaísesdesarrollados.

12 Sobre el tema de la regulación de las offshore véase también el capítulo de Yong y Soto, Tema 3.

13 CEPAL. Informe para América Latina y el Caribe sobre Inversión extranjera directa 2009

20

Gráfico 1.3

Porcentaje de las exportaciones según destino

Fuente: Elaboración propia con datos de UNCTAD: Merchandise trade matrix, exports, annual, 1995-2009

Costa Rica

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40%

60%

80%

100%

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México

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Honduras

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60%

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Brasil

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Chile

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Argentina

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9

Destinos:

Estados Unidos

Unión Europea

Asia*

China

América Latina*

Mercado Común Centroamericano

Brasil

Otros


21


La diversificación de los socios comerciales permite sortear mejor la crisis

De acuerdo con el gráfico 1.3, el mercado deEstados Unidos sigue siendo el principal destinode las exportaciones tanto costarricenses como deotros países latinoamericanos; sin embargo, en losúltimos años se ha incrementado la participaciónde China y otros países asiáticos como destinode las exportaciones costarricenses. Lo mismo hasucedido en otros países latinoamericanos comoBrasil y Chile. Como se señaló anteriormente, enestacrisisesunaventajatenermayoresvínculosconeconomíasemergentescomoChina,BrasilylaIndia;sin embargo, Brasil y la India aún no son destinosimportantesparalasexportacionescostarricenses.

SisecomparaconotrospaísesdeAméricaLatina,encontramosquehaymuchadiferenciaenlaimportanciarelativadelossocioscomerciales.Porejemplo,aunqueCostaRicatieneunamayordiversificaciónqueMéxicoyHonduras,para losqueEEUUrepresentamásdel85%deldestinodelasexportaciones,presentamenordiversificaciónquevariospaísesdeSuramérica;estostrespaísesseencuentranentre losquesufrieronunamayordesaceleración.Porconsiguiente, la intensidadcon que se recibió la caída de la demanda externadependiódeladiversidaddevínculosdecadaeconomíaconelrestodelmundo.

Brasilformapartedelgrupodepaísesquesufrieronla menor desaceleración en el crecimiento del PIBreal,Chile yArgentinadelgrupo intermedio;por sulado Costa Rica,México y Honduras, pertenecen algrupo que sufrió la mayor desaceleración. Una altadiversificación del destino de las exportaciones, asícomodelavariedaddeproductos,suavizaelcontagiodelacrisisinternacional,yaquereducelavulnerabilidadantecaídasenlademandadelossocioscomerciales.

Demanda externa: más de un año de contracción

Elgráfico1.4muestraque,antesdelacrisis,latasade crecimiento de las exportaciones de Costa Ricasuperaba el promedio deAmérica Latina. Tambiénmuestra que, tantoparaAméricaLatina comoparaCosta Rica, la caída en las exportaciones inicióen el segundo semestre de 2008, y no fue hasta elcuartotrimestrede2009queempezaronacrecerlasexportacionesdeCostaRicaydeAméricaLatina.Ainiciosde2010 la tasadecrecimientoanualizadadelasexportacionesdeCostaRicadejódesernegativa,mientrasqueladeAméricaLatinacontinuósiéndolo.Con respecto a las importaciones costarricenses,el comportamiento es muy similar al promedio deAméricaLatina, aunque la caídaesunpocomayor,llegandocasial30%enelsegundotrimestredel2009.

Gráfico 1.4

Evolución de las exportaciones e importaciones. Costa Rica versus América Latina

Fuente: Banco Mundial

22

Impacto en los términos de intercambio: al inverso de América Latina

Los períodos de bajo crecimiento económico en los países en desarrollo están asociados a una caída de los precios de los productos primarios (Rogoff y Reinhart, 2009:32). El Gráfico 1.5 muestra que, previo a la crisis, hay un impacto positivo de términos de intercambio para América Latina y que, precisamente en el año 2009, con la Gran Contracción, se da una caída de los precios relativos en la región. Es decir, no solo se reducen las exportaciones por la caída en la demanda externa sino que, además, el valor relativo de las exportaciones de América Latina inicialmente creció en 2008 pero luego cayó en 2009. Este es un impacto muy fuerte sobre los ingresos externos de los países que son exportadores netos de productos

primarios. Pero Costa Rica y América Central enfrentan un comportamiento de los términos de intercambio diferente al promedio latinoamericano. Durante el período previo a la crisis, estos países enfrentaron un crecimiento relativo del precio de sus importaciones mayor que el de sus exportaciones, y en el año 2008 América Central experimentó una caída. Tanto Costa Rica como el resto de los países de América Central son importadores de materias primas como el petróleo y el trigo, lo que explica la preocupación de estos países y, específicamente, de Costa Rica, de retomar la política agrícola para extender el cultivo de alimentos. Este impacto de los términos de intercambio en América Central tuvo un efecto negativo sobre el comercio previo a la crisis; sin embargo, en el año 2009 este efecto fue positivo.

Gráfico 1.5

Impacto en Términos de Intercambio

Fuente: CEPAL


23


Los efectos de la crisis

La intensidaddelcontagiode laGran Contraccióndependedelaestructuradecadaeconomía,decómoestá vinculada con las economías desarrolladas quehansufridolacontracciónydelos instrumentosdeajusteconquecuentacadaunadeellas.

La recesión tardó en llegar y duró poco

Elefectodelacrisisinternacionalsobreelsectorrealdelaseconomíaslatinoamericanastuvounrezagoconsiderableconrespectoa loqueseconsiderafueel inicio de la recesión en Estados Unidos, lo quees llamadoporRogoff yReinhartcomoslow burn ocontagioafuegolento.

Los primeros países de la región en los que elPIB trimestral cayó respecto al año anterior fueronColombia, Costa Rica y México, durante el cuartotrimestre del año 2008; seguidamente, durante elprimer trimestre de 2009, se les unieron Brasil,Argentina,Chile,Paraguay,NicaraguayElSalvador;PerúyVenezuelaempezaronsucaídaenelsegundotrimestre de 2009, mientras que Bolivia, RepúblicaDominicanayPanamánoexperimentaroncaídasenelPIBdurantelarecesióninternacional.Lacaídamásfuerte la experimentóMéxico, conuna contraccióndelPIBde 9,97%en el segundo trimestre de 2009respectoalsegundotrimestredelañoanterior.

Durante la recesión, el tiempo de contracciónvarióentrelospaísesdelaregión.Lascontraccionesmás largas entre el primer trimestre de 2007 y elprimertrimestrede2010lasexperimentaronMéxico(5trimestresconsecutivos)yElSalvador(5trimestresconsecutivos hasta el primer trimestre de 2010); lesiguencon4trimestresconsecutivosdecontracción

del PIBCostaRica, Paraguay yVenezuela (hasta elprimer trimestre de 2010, único país en la regióncon pronósticos de crecimiento negativo en 2010--ver Cuadro 1.1--, pronóstico que se confirmó,según datos del FMI publicados en setiembre del2011); Chile y Brasil experimentaron caídas en elPIB durante 3 trimestres consecutivos, mientrasqueArgentina,Colombia yNicaragua solo cayerondurante2trimestresconsecutivos.

¿Cuáles países desaceleraron más su crecimiento?

Para responder esta pregunta se clasificaron lospaísesdeAméricaLatinadeacuerdoconelcrecimientodelPIBrealentrelosaños2008,2009yelestimadopor el FMI para el año 2010. Los países aparecenordenadosenelCuadro1.3segúnlamagnituddeladesaceleracióndelcrecimientodelPIB,medidacomola diferencia entre la tasa de crecimiento promediodelperíodo2008-2009yelperíodo2006-2007eneseorden.Lospaísesseclasificaronentrescategorías,asaber,losseismenosafectadosporlacrisisfinanciera,es decir, con un porcentaje de desaceleración entre0%y -3,4%,unacategoría intermediaqueagrupaalos países con porcentajes de desaceleración entre3,5%y5%,yunaterceracategoríaquecomprendelospaísesmásafectados,conunatasadedesaceleraciónquesuperael5%.

En la última columna del Cuadro 1.3 aparecetambiénunamedidadelreboteenelcrecimientodelos países latinoamericanos, definido este como ladiferenciaentre la tasadecrecimientodelaño2010yelpromediodelperíodo2006-2007,eneseorden.Estamedidapermiteresponderalapregunta¿cuálespaíseshanlogradoregresaralastasasdecrecimientodelPIBrealpreviasalaGran Contracción?

24

Cuadro 1.3Clasificación de los países de acuerdo con el crecimiento del PIB real

Países 2006-2007 2008-2009 Desaceleración 2010 Rebote

Bolivia 4,68% 4,74% 0,06% 4,04% -0,64%

Ecuador 3,39% 3,39% 0,01% 2,90% -0,49%

Uruguay 5,88% 5,66% -0,22% 8,50% 2,62%

Brasil 5,02% 2,44% -2,58% 7,54% 2,52%

Nicaragua 3,65% 0,63% -3,02% 3,05% -0,60%

Perú 8,32% 5,24% -3,08% 8,27% -0,05%

Chile 4,59% 1,06% -3,53% 5,03% 0,44%

Panamá 10,31% 6,50% -3,80% 6,20% -4,10%

Guatemala 5,84% 1,88% -3,96% 2,41% -3,43%

Paraguay 5,54% 0,87% -4,67% 8,96% 3,41%

Argentina 8,56% 3,77% -4,79% 7,47% -1,09%

El Salvador 4,27% -0,60% -4,87% 0,96% -3,31%

República Dominicana 9,57% 4,35% -5,22% 5,50% -4,07%

Honduras 6,42% 0,99% -5,44% 2,44% -3,98%

Colombia 7,24% 1,78% -5,47% 4,69% -2,56%

México 4,13% -2,61% -6,74% 4,98% 0,85%

Costa Rica 8,36% 0,86% -7,51% 3,80% -4,56%

Venezuela 9,01% 0,67% -8,34% -1,30% -10,31%

Fuente: Elaboración propia con datos de FMI, World Economic Outlook Database, (2010). Datos estimados desde 2009, excepto República Dominicana a partir de 2008.

Lo primero que destaca del cuadro es la sincronía en la desaceleración del crecimiento de los dieciocho países latinoamericanos considerados en el análisis. Lo segundo que resalta es que en el rebote no hay sincronía, pues algunos países lograron alcanzar y hasta superar las tasas de crecimiento promedio de los dos años previos a la crisis. Lo tercero es que Costa Rica está en la categoría de los más afectados y de aquellos países con un efecto rebote bajo, ya que si bien en 2010 ya experimentó un crecimiento positivo, este es apenas la mitad del promedio observado en los dos años previos a la crisis internacional. México, que también se encuentra en la categoría de los países más afectados, sí logra un efecto rebote positivo en el 2010, cuando alcanza las tasas de crecimiento promedio previas a la crisis internacional. Los países que crecían a tasas

promedio superiores al 6% en los dos años previos a la crisis (2006 y 2007) no se vieron afectados de igual forma. Perú, Panamá y Argentina tuvieron una menor desaceleración que República Dominicana, Honduras, Colombia, Costa Rica y Venezuela. De estos países, Perú y Argentina prácticamente retomaron la tasa de crecimiento previa a la crisis, es decir muestran un mayor efecto rebote en 2010, mientras que Costa Rica y República Dominicana solo logran alcanzar la mitad del desempeño previo a la crisis y Venezuela se aleja de todos los casos anteriores, al seguir decreciendo su economía en 2010. En el segundo capítulo de este libro se analiza la habilidad de un país, y particularmente la de Costa Rica, para enfrentar esta perturbación económica no prevista y con efectos adversos a escala mundial.


25


El desempleo es mayor que en el 2005

EL Banco Mundial, en su publicación From Global Collapse to Recovery (2010: 22) menciona que,según estimaciones de la OIT, en América Latinael desempleo subió de 7% a 8,2% de 2008 a 2009como resultadode la recesión,mientras que en lospaísesdesarrolladosyenEuropaOrientalsubió2,4y 2 puntos porcentuales respectivamente. Además,el número de desempleados en la región creció en3,5millones, hasta alcanzar 22,5millones en dichoperíodo;lacifraempezóaaumentarapartirdelcuartotrimestrede2008enlamayoríadepaísesdelaregión.

El gráfico 1.6 muestra que, con la excepciónde Brasil, el año 2007 presenta la menor tasa dedesempleo entre 2005 y 2009.El desempleo seguíaunatendenciaalabajaenelperíodoexpansivoprevioa2007,exceptoenMéxico,ydespués,conelcontagiode la recesión internacional, subió incluso a nivelesmayoresalosde2005enChileyCostaRica.

Porotro lado, elBancoMundial destacaque enlaregiónaumentópocoelempleoinformal,aunquesídisminuyóelempleoformal.Trejos,enestelibro,encuentra que en Costa Rica tampoco aumentó lainformalidad.

Sector externo

Durante la recesión de 2008 América Latinaexperimentósíntomasquehabíatenidoenelpasado,solo que de una manera distinta; se verificó uncontagiodeunacrisisexterna,lacuentacorrientenooriginócrisiscambiariascomoenlascrisisdeMéxico,BrasilyArgentinay,engeneral, toda laregión(conclaras excepciones) ha avanzado hacia regímenesmonetariosquepermitenunapolíticamonetariamásactivayefectivaqueenelpasadoencuantoalcontroldelainflación.

Vuelven los déficit de Cuenta Corriente

Enelperíodoprevioalarecesiónofaseexpansivadelciclo,lospaíseslatinoamericanosfueronpartícipesdelensanchamientodelosdesequilibriosenlacuentacorrientealrededordelglobo,particularmentehastaelaño2008.Graciasalaumentodesusexportacionesy al alza en precios de productos primarios, paísesexportadores de estos productos como Venezuela,Ecuador,Chile,ArgentinayBoliviatuvieronunampliosuperávitenlacuentacorrientedelabalanzadepagos;mientrasqueotrospaísescomoloscentroamericanosy en específico Costa Rica, importadores netos dematerias primas, experimentaron un aumento en susdéficitdecuentacorriente.

Gráfico 1.6

Tasa de Desempleo

Fuente: Banco Mundial

26

Duranteelaño2009,sinembargo,comoresultadodelaincertidumbreanivelglobalydelacontracciónen el comercio internacional, los impactos entérminos de intercambio fueron desfavorables paralosexportadoresnetosdematerias primasycondujeronaunareduccióndelossuperávitencuentacorrienteo, incluso, a la aparición de undéficit, al contrario,los países importadores netos de materias primasexperimentaron un impacto favorable en los

términosdeintercambioquelespermitiómejorarsusposicionesdeficitariasencuentacorriente.

No se observan diferencias en la composiciónde los gruposdepaísesmás afectados, intermediosy menos afectados en cuanto al balance en cuentacorriente, ya que en cada grupo están presentestanto países que previo a la recesión tenían ampliosuperávit, como países que se mantuvieron comodeficitariosdurantetodoelperíodo.

Gráfico 1.7

Balance en Cuenta Corriente (Porcentaje del PIB)

Fuente: FMI


27


Gráfico 1.8

Porcentaje de la Población bajo la Línea de Pobreza

Fuente: CEPAL

La pobreza aumentó durante la crisisSegúnelBancoMundial,ensureporteFrom Global

Collapse to Recovery (2010:7), entrelosaños2002y2008unos 60 millones de latinoamericanos salieron dela pobreza y, aunque entre 9 y 10millones cayeronen ella en 2009, esta cifra pudo haber sidomuchomayordenohaberexistidolosprogramasactualesdetransferenciascondicionadas.

Esto se refleja en el gráfico 1.8, quemuestra lareducciónenelporcentajede lapoblaciónquevivebajo la línea de pobreza según datos de CEPAL.Entre2005y2009seobservaunareducciónde6.7puntosporcentualesenlapobrezadeAméricaLatinaconsideradaensuconjunto.Esteindicadorcae11.4puntosporcentualesenelcasodeBrasil,quemuestrauna tendenciasostenidadereducciónde lapobrezainclusoparaelaño2009.CostaRica,paísquelogróreduciraun16,4%elporcentajedesupoblaciónquevivebajolalíneadelapobrezaen2008,experimentóun incremento de 2.5 puntos porcentuales, lo queequivalearetrocederalasituacióndelaño2006.

Lecciones aprendidas

Lacrisis internacionalnoesuneventofrecuentenifácildeanticipar.Hubovarioseconomistas,comoPaul.Krugman,MauriceObstfeldyKennethRogoff,quellamaronlaatenciónsobrelainsostenibilidaddel

endeudamientodeEstadosUnidos;otros,comoRobertShiller, lo hicieron sobre la burbuja inmobiliaria, entantoNourielRoubiniadvirtiósobrelainminenciadelacrisis(RoubiniyMihm,2011:3).Perolagranmayoríano alertó sobre los problemas, por lo que era muydifícilparaunpaíspequeñocomoCostaRicaanticiparlacrisisinternacional.Noobstanteloanterior,unavezquesedieronloseventosdeprincipiosdel2008,yaeraposibleanticiparuncontagioafuegolentoenelrestode las economías. La desaceleración de la economíanorteamericanayladisminuciónenlatasadeinterésinternacionalfuerondosindicadoresimportantesquealertaronsobreelcontagiode lacrisisfinanciera.Esimportanteentenderydarseguimientoaestasyotrasvariablescomoindicadoresdeunposiblecontagioafuegolento.

Espocoprobablequesecierren loscanalespordonde se podrían transmitir una eventual y futurarecesión global. Precisamente, en la cumbre delG20 de noviembre de 2010, los países miembrosratificaron su compromiso de mantener unaeconomíaglobalabierta,orientadaal librecomercioyalaaperturafinanciera,(G20,2010:6).Sinembargo,las características de estos canales de transmisiónsí podrían cambiar en el futuro. Por ejemplo enAmérica Latina, y en particular en Costa Rica,existe una tendencia a aumentar la participación delas exportaciones hacia países en desarrollo comoChina.Estadiversificaciónpodríaayudaramantener

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la recuperación del crecimiento de los paíseslatinoamericanos y, a la vez, reducir la dependenciadel ciclo económico estadounidense, y así tener unmenorriesgodecontagioanteunaeventualrecesiónorecaídadelaeconomíaestadounidense.Esteúltimoaspectofueclaveenlamagnituddeladesaceleraciónquevivieronlaseconomíaslatinoamericanasyaque,entrelospaísesquesufrieronunamayordesaceleracióndel crecimiento, se encuentran también países cuyoprincipaldestinodeexportacionessonlosEEUU.

Otra lección aprendida es que una economíapequeña como la costarricense debe buscar laampliacióndeldestinodesusexportacionesnosolohacia China, sino también hacia otras economíasemergentescomoIndiayBrasil,paísesque,enestacrisis,lograronreactivarsuseconomíasconrapidez.

Con respecto al canal financiero, la caídarepentina del crédito internacional durante la crisisfinanciera puso en evidencia la alta dependenciade financiamiento externo de la banca privadacostarricense.Labancaprivadafuelaquemáscontrajolas colocaciones de crédito, precisamente cuandola economía también se estaba desacelerando. Esteresultadonosllevaaplantearlaimportanciadequeelsectorbancariocostarricense,enparticularelprivado,busquebalancearmejorelorigendesufinanciamientoentrefondosexternosyfondosdomésticos.Haydosposibles medidas que podrían contribuir a que labancaprivadareduzcaelfinanciamientoenmonedaextranjera. Una de ellas consistiría en hacer queel financiamiento interno fuera relativamente másbarato; sin embargo, dado el respaldo estatal quetienenlosbancosestatales,seríaaúnmásimportantemejorar las condiciones de financiamiento encolonesmediantelaimplementacióndeunsegurodedepósitosbancarios.Laotramedidaseríaestablecerrequisitosdeencajeparaloscréditosinternacionales,lo cual encarecería relativamente el financiamientoexterno.

Esta crisis también puso de manifiesto que lavulnerabilidad frente al contagio se acrecentó porla reducción del crédito internacional y no por latenencia de los denominados activos peligrosos otóxicos. Las fuentes de financiamiento en AméricaLatina provienen en gran medida del sistemabancario,poresolavulnerabilidadfinancieraenestacrisisseexplicaporlareduccióndeesosflujosynopor la tenenciade losdenominadosactivos tóxicos.La lección aprendida es que si bien Panamá, Chile

yCostaRica son los países deAméricaLatina conelvínculofinanciero internacionalmásfuerte,Chilees el país que aumenta la participación del créditointernacional, mientras que Costa Rica sufrió unafuertereducción.Además,Panamálogrócompensarla contracción con ahorro doméstico mientras queCostaRicalohizosoloparcialmente(CEPAL,2010).

Durante la desaceleración económica, la bancaestatalcostarricensecumplióunpapelcontra-cíclico,mientrasqueelcomportamientodelabancaprivadafuemásbienpro-cíclico.EnelCapítulo2seanalizalacoordinaciónentreelGobiernoylosbancosestatalespara aminorar los efectos de la crisis, al contribuirconlacapitalizacióndelosbancosestatalesyaplicarunareduccióndelatasadeinterésaloscréditosdeviviendadelasfamiliasdeclasemedia.

Con respecto a la inversión extranjera directa,destacan tres lecciones aprendidas: enprimer lugar,disminuyóelingresodeIEDdebidoalacaídaenlaactividadeconómicainternacional.Ensegundolugar,enelcasocostarricense,partedelainversiónextranjeraqueingresóalpaísenlosañosanterioresalacrisisfuerealizada por cadenas bancarias internacionales quesefusionaronoadquirieroninstitucionesfinancieraslocales.Laestrategiadeestascadenasinternacionalesdependióengranmedidadelfinanciamientoexternoy en menor medida de la captación doméstica, loqueaumentólavulnerabilidaddelsistemafinancierocostarricense.En tercer lugar,otrapartede la IEDqueingresóaCostaRicaenelperíodoprevioalacrisissedestinóaproyectosinmobiliarios,particularmenteligados al desarrollo turístico, los cuales quedaronparalizados con la crisis, demodo que se convirtióenunafuenteadicionaldevulnerabilidaddelsistemafinanciero,conefectosenelsectorreal.

Losefectosdelacrisisfinancierainternacionalsesintieronenelempleoyenlapobreza,interrumpiendola tendencia decreciente del porcentaje de familiasbajo la líneadepobreza.El aumentoen lapobrezaenCostaRicadurante2009muestracómolapobrezaparecieraestarcorrelacionadaconelcicloeconómico.Loanteriorameritaunarevisióndelosprogramasdeapoyo a las familiasmás pobres, ya que la pobrezatiene un comportamiento cíclico, disminuye en elperíododebonanzayaumentaconladesaceleracióneconómica,locualgeneradudassobrelaefectividaddelosprogramasdereduccióndepobreza.


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Lacrisisfinancieracontagióaluníso-no a las economías deAméricaLatina,perolaintensidaddesuimpactodistadesersimétrica.Además,lasrepercusionesdeestacrisissonmuydiferentesalasen-frentadasporlospaíseslatinoamericanosdurantelosañosochentaynoventa.Paraempezar,elepicentroseubicóenlospaí-ses desarrollados y no en los países endesarrollooemergentes.DeacuerdoconCowan,etal.(1999)losmalosdesempe-ños de los gobiernos latinoamericanosduranteladécadadelosnoventas seaso-cianconunaejecuciónprocíclicade lapolíticafiscalyconunaaltadependenciadeunareducidacantidaddebienespri-marios de exportación. Si bienmuchospaíses latinoamericanos aún mantienenesa vulnerabilidad externa, también esciertoquehandiversificadolaestructuradelademandadeesasmateriasprimasycombustibleshaciamercadosde rápidocrecimiento en los países denominadosemergentes. Este cambio permitió quevarios de los países latinoamericanosredujeransuexposiciónalacrisisinter-nacional. Este cambio tan importante,junto con la mejora en los equilibriosmacroeconómicosresultadodelaspolí-ticasdeajusteaplicadasdurantelasúlti-masdosdécadas,sondosdelasrazones

que sehan esgrimidopara explicarporqué los países latinoamericanos han te-nido unmargen de acciónmás ampliofrentealaGranContraccióndelaseco-nomíasdesarrolladas.

Si bien la magnitud del contagiodependió en gran medida en lavulnerabilidad económica de cadanación, también existen factores, comola respuesta de la política pública, queexplicanlasdiferenciasobservadaseneldesempeñolatinoamericanoenestacrisis.De allí que en este capítulo se analicenlas diferencias en la vulnerabilidadde Costa Rica frente a las economíaslatinoamericanasyenlahabilidaddelosgobiernospara sortear la adversidaddeestaGranContracción.

La vulnerabilidad de una economíaante perturbaciones externas dependede la naturaleza de los vínculos quehaya generado con el resto delmundo.AutorescomoBriguglioetal.(2009:230)la definen como “las condicionesinherentes que afectan la exposición deun país a las perturbaciones externas”.Enel capítulo anteriorquedóclaroqueCosta Rica es un país vulnerable a lasperturbaciones externas no solo porsus vínculos comerciales sino también

Respuesta de Política ante la Gran Contracción

Max Soto, anabelle Ulate, víCtor Miranda y eSteban JiMénezCapítulo 2

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por los financieros. Precisamente el índice devulnerabilidad económica construido por Briguglioet al (2009:230) ubica a Costa Rica entre los paísesvulnerables. El Cuadro 2.1 muestra los valores delíndice de vulnerabilidad económica de un grupoampliodepaíses calculadoporBriguglio et al juntocon el porcentaje de desaceleración que sufrieronlas economías latinoamericanas en esta crisisinternacional. El índice de vulnerabilidad incluyeel grado de apertura de la economía, el grado deconcentracióndelasexportacionesydedependenciade importaciones estratégicas, entre las cuales seincluyelaimportacióndeenergía,alimentosymateriasprimasindustriales(Briguglioetal.,2009:232-33).Ladesaceleración se calculó restándole al crecimientopromedio del periodo 2009-2008 el crecimientopromediodelosaños2007-2006.

Teóricamente, es de esperar que aquellos paísesconuníndicedevulnerabilidadbajoexperimentaran

una menor desaceleración que aquellos con uníndicealto.Precisamente lacorrelaciónentreambasvariables es negativa, pero débil, (-0,12). Esteresultado muestra que la severidad del contagiode esta crisis internacional no solodependióde lascondiciones intrínsecas referidas a la estructuray grado de apertura del país sino también a otrascaracterísticas de las interrelaciones internacionalesno contempladas en este índice, como son losvínculos financieros y la diversificación geográficadelcomercioexterior.Enefecto,lacorrelaciónentrelaconcentraciónde lasexportacionesa losEstadosUnidosyladesaceleraciónesde-0.57,loquereflejaelhechoyacomentadodequeestarecesiónseinicióenestepaís,quemantienevínculoscomercialescontodoslospaíseslatinoamericanosqueexperimentaronmayordesaceleración.

Cuadro 2.1

Países Latinoamericanos según el índice de vulnerabilidad y tasa de desaceleración

Países Indice de Vulnerabilidad Desaceleración

Brasil 0,001 -2,58%

México 0,046 -6,74%

Argentina 0,100 -4,79%

Perú 0,242 -3,08%

Colombia 0,254 -5,47%

Uruguay 0,288 -0,22%

Paraguay 0,297 -4,67%

Bolivia 0,299 0,06%

El Salvador 0,362 -4,87%

Chile 0,379 -3,53%

Costa Rica 0,436 -7,51%

Venezuela 0,465 -8,34%

Honduras 0,534 -5,44%

Nicaragua 0,578 -3,02%

República Dominicana 0,768 -5,22%

Panamá 0,837 -3,80%

Se excluyeron Ecuador y Guatemala por no tener estimaciones del índice de vulnerabilidad de Briguglio.

Fuente: Datos de “Economic Vulnerability and Resilience: Concepts and Measurements” de Briguglio et al. y el cuadro 2-2.

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ElcasodeMéxicoesmuyelocuente,pueselíndicedeBriguglioetal.muestraquesuvulnerabilidadalasperturbacionesoshocksexternosesrelativamentebaja.Sin embargo, la desaceleración que experimentó sueconomíafuemuyfuerteporqueelprincipaldestinode sus exportaciones es el mercado de EstadosUnidos1,segúnseanalizóenelcapítuloanterior.Elíndice de vulnerabilidad deCostaRica esmenor alde cinco países de Centroamérica y el Caribe, sinembargo, la desaceleración de su economía fuemuchomayoraladetodalaregiónlatinoamericana,conexcepcióndeVenezuela.Unaexplicaciónposiblese encuentra en el canal de transmisión financiero.Los tres países con una participación del créditointernacionalfuertesonPanamá,ChileyCostaRica.Deacuerdoconloanalizadoenelcapítuloanterior,enPanamáel valordel crédito internacional superatresvecessuPIB,mientrasqueenChileyCostaRicarepresentaba el 20% de su respectivo PIB. Con lacrisisestaparticipaciónaumentóenChileaun25%,mientrasqueenCostaRicadisminuyóaun15,8%.Esdecir, elvínculofinancieroesuncanaladicionaldecontagiodelacrisisquetambiénhacevulnerablesa las economías, particularmente cuando estasenfrentan una reducción del crédito internacionalcomoelexperimentadoenestacrisisinternacional.

Habilidad para enfrentar la crisis: Costa Rica muestra una recuperación débilElhechodequeunpaísseamásvulnerablealas

perturbacionesexternasno significanecesariamenteque su recuperación económica será más lenta.De acuerdo conBriguglio et al., la habilidad de unpaís para enfrentar una crisis y recuperarse de ellase construye a partir de políticas domésticas. Estahabilidad se denomina resiliencia económica, y serefiere a las “acciones que toman las autoridadespolíticasylosagentesprivadosquelepermitenaunpaísenfrentarorecuperarsede losefectosadversosdeunaperturbación.”(Briguglioetal.,2009:230).

El Cuadro 2.2 clasifica a los países de acuerdocon lamagnitudde la recuperaciónde la economíaobservada en el año 2010 y comparada con

el promedio de crecimiento previo a la crisisinternacional.Aesta indicador se ledenomina aquímagnitud del rebote.Estamedidapermiteresponderlasiguientepregunta,¿enquémedidalospaíseslograronalcanzar o superar las tasas de crecimientodelPIBreal previas a la Gran Recesión? La magnitud delreboteesun reflejode la resilienciaeconómicaqueefectivamenteejercieronlasautoridadesdecadapaísfrentealacrisis internacional,esdecir,esreflejodelarespuestadepolíticaanticíclicadelosgobiernos.Noobstante,algunaseconomíasqueprevioalacrisistuvierontasasdecrecimientomuyporencimadesucrecimientopotencial,portratarsedeunperíododebonanza,encontraronmásdifícil retomarosuperarestecrecimiento.

Lo primero que destaca de los resultados delCuadro2.2esquetodoslospaíses,salvoVenezuela,lograron alcanzar un crecimiento positivo un añodespuésdel contagiode la crisis internacional.Estecuadro también muestra que Paraguay, Uruguay,Brasil,México,ChileyPerúlograronrecuperarlatasade crecimiento económico previo a la crisis. SalvoelcasodeMéxico,estaseconomíasexperimentaronuna desaceleración leve o relativamente moderada.La economíamexicana se vio afectadapor la gripeAH1N1 declarada pandemia en curso por laOMSen junio de 2009, y la chilena por el terremoto demagnitud8,8en laescaladeRichterquesufrióestepaísenfebrerode2010.

Hay un segundo grupo de países, compuestopor Ecuador, Nicaragua, Bolivia y Argentina,que estuvieron muy cerca de alcanzar las tasas decrecimientoeconómicopreviasalacrisisinternacional.Poresoselesagrupaconunaintensidadmediaenelrebote.

CostaRica,adiferenciadelospaísesanteriores,seubicaenelgrupodeeconomíasqueexperimentaron,enelaño2010,unarecuperacióndébil.Lastasasdecrecimientoalcanzadasporlaseconomíasclasificadasenestegruponosolonoretomanlasobservadasenel período previo a la crisis internacional, sino quesonlamitadomenosdelritmodecrecimientopre-crisis,conlaexcepcióndePanamá.

1 México es el país latinoamericano con una mayor dependencia del mercado de Estados Unidos, al cual destina el 80% de sus exportacio-nes. El promedio de la región latinoamericana fue el 40.7% en el 2009(CEPAL,2010:38)

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Cuadro 2.2

Desempeño de los países latinoamericanos según desaceleración y magnitud del rebote económico (% de cambio)

Grupos por magnitud del Rebote

Países 2006-2007 2008-2009 Desaceleración 2010Magnitud de rebote

1 2 3 = (2-1) 4 5 = (4-1)

Fuerte

Paraguay 5.54% 0.87% -4.67% 8.96% 3.41%

Uruguay 5.88% 5.66% -0.22% 8.50% 2.62%

Brasil 5.02% 2.44% -2.58% 7.54% 2.52%

México 4.13% -2.61% -6.74% 4.98% 0.85%

Chile 4.59% 1.06% -3.53% 5.03% 0.44%

Perú 8.32% 5.24% -3.08% 8.27% -0.05%

Media

Ecuador 3.39% 3.39% 0.01% 2.90% -0.49%

Nicaragua 3.65% 0.63% -3.02% 3.05% -0.60%

Bolivia 4.68% 4.74% 0.06% 4.04% -0.64%

Argentina 8.56% 3.77% -4.79% 7.47% -1.09%

Débil

Colombia 7.24% 1.78% -5.47% 4.69% -2.56%

El Salvador 4.27% -0.60% -4.87% 0.96% -3.31%

Guatemala 5.84% 1.88% -3.96% 2.41% -3.43%

Honduras 6.42% 0.99% -5.44% 2.44% -3.98%

República Dominicana 9.57% 4.35% -5.22% 5.50% -4.07%

Panamá 10.31% 6.50% -3.80% 6.20% -4.10%

Costa Rica 8.36% 0.86% -7.51% 3.80% -4.56%

Sin Rebote Venezuela 9.01% 0.67% -8.34% -1.30% -10.31%

Nota: Las columnas 1 y 2 se refieren a los promedios de los dos años mencionados en cada una de ellas

Fuente: Elaboración propia con datos de FMI, World Economic Outlook Database, 2010. Datos estimados desde 2009, excepto República Dominicana a partir de 2008.

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Estosresultadosrevelandiferenciasenlahabilidadpara enfrentar los efectos de la crisis internacional.No es suficiente argumentar que las condicionesintrínsecasdelaseconomíasbastanparaexplicaresasdiferencias,porqueesoseríaválidoparalaintensidadde la desaceleración pero no explica la fuerza delreboteorecuperacióndelaactividadeconómica.

Es de esperar que las autoridades económicas ypolíticas de los diferentes países hayan reaccionadoaplicando diversas medidas con el objetivo deenfrentar el contagio. Además, como se mencionóal inicio, se supone que los países latinoamericanosestabanmejor preparados para enfrentar esta crisispor haber introducido reformas económicas paramejorar laestabilidadmacroeconómica, laeficienciaconqueoperan susmercados y la institucionalidaddemocrática.

¿Qué explica entonces, este comportamientodiferenciado en la recuperación de las economíaslatinoamericanas? Para responder esta pregunta seutilizaelíndicederesilienciaconstruidoporBriguglioet al (2009). Este índice se compone de variablesreferidasalaestabilidadmacroeconómica,eficienciadel mercado, gobernanza y desarrollo social. Losvalores calculados por los autores para los paíseslatinoamericanos en cada uno de estos ámbitos, sepresentan en el Cuadro 2.3. La presunción es queesos factores reflejan adecuadamente la capacidadde reaccióndeunpaís anteperturbacioneso shocksexternosseverosy,además,queestassoncondicionesqueseconstruyenenperíodosrelativamente largos,por lo que no se espera que sufranmodificacionessignificativasenelcortoplazo.

Elconceptoderesilienciahasidopocoexploradoen el estudio de la economía. Trabajos como el deBriguglio et al, se han enfocado principalmente enanalizar las economías de países muy pequeños yen vías de desarrollo. No obstante, las economíasemergenteshanlogradorecuperarsedemejormaneraque las desarrolladas durante la crisis financiera de2008,yestohadespertadomayorinterésacadémicoporeltemaderesilienciaeconómica.

Enesesentido,PrasadyKose(2010)indicanque,en lasdosúltimasdécadas,hahabidoconvergenciadel ciclo económico entre economías emergentes yunadivergenciagradualentreelciclodelaseconomíasemergentes y el de las economías desarrolladas;además,lasfluctuacionesenlosmercadosfinancierosse han vuelto más correlacionadas entre estosgrupos, pero esto no se ha convertido enmayoresfluctuacionesenlaactividadeconómicareal.Didier,Heiva y Schmuckler (2011) identifican un cambioestructural en la manera en que las economíasemergentesdirigensupolíticaeconómica,estecambioradicaenlacapacidadderealizarpolíticaeconómicaanticíclicaantesydurante lacrisisdel2008, lacualserelacionaconunmejorcontextomacroeconómicoyconposicionesfinancierasinternasyexternasmásseguras.Losautoresconcluyenquedeestamaneraseexplicaquelaseconomíasemergenteshayanlogradocontar conmayormargen demaniobra en el temafiscal y monetario, y que sus sistemas financieroshayantenidobalancesmássaludables.

La clasificación de Briguglio et al (2009) tienedeficiencias, tales como no tomar en cuentaindicadores de vulnerabilidad del sector financieroo la capacidad institucional para enfrentarla; sinembargo,esunaherramientaquepermitesepararlascaracterísticasestructuralesdeunaeconomía(índicede vulnerabilidad) de la capacidad de respuesta delsectorpúblicoanteunacrisis (índicede resiliencia),conlocualesposibleidentificarcuáleseconomíassonmásresilientes,porlainteraccióndelascaracterísticasestructurales de la economía con la capacidad derealizarpolíticaeconómicaanticíclica.

En el cuadro 2.3 se compara este índice deresiliencia con la magnitud del rebote económicoquelograrongenerarlaseconomíaslatinoamericanas.Labajacorrespondenciaconlarespuestaobservadapuede atribuirse al hecho de que la resilienciarepresenta una capacidad potencial de respuesta, ya queelaprovechamientodelosfactoresquelacomponendependedelaspolíticasconcretasqueelgobiernodelmomentoadopte.

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Cuadro 2.3

América Latina: Índice de resiliencia y magnitud del rebote económico

PaísEstabilidad

MacroeconómicaEficiencia

de MercadoBuena

GobernanzaDesarrollo

SocialIndice de

ResilienciaRebote

Paraguay 0,578 0,164 0,106 0,73 0,395 3,41%

Uruguay 0,523 0,376 0,537 0,874 0,577 2,62%

Brasil 0,388 0,21 0,423 0,721 0,436 2,52%

México 0,607 0,281 0,294 0,777 0,490 0,85%

Chile 0,636 0,562 0,611 0,859 0,667 0,44%

Perú 0,568 0,401 0,316 0,739 0,506 -0,05%

Nicaragua 0,024 0,486 0,187 0,566 0,316 -0,60%

Bolivia 0,468 0,36 0,174 0,619 0,405 -0,64%

Argentina 0,534 0,259 0,227 0,868 0,472 -1,09%

Colombia 0,417 0,273 0,22 0,754 0,416 -2,56%

El Salvador 0,655 0,485 0,351 0,645 0,534 -3,31%

Honduras 0,425 0,388 0,157 0,584 0,389 -3,98%

República Dominicana 0,657 0,47 0,305 0,654 0,521 -4,07%

Panamá 0,582 0,536 0,384 0,806 0,577 -4,10%

Costa Rica 0,609 0,47 0,623 0,853 0,639 -4,56%

Venezuela, RB 0,511 0,091 0 0,777 0,345 -10,31%

Fuente: Datos de “Economic Vulnerability and Resilience: Concepts and Measurements” de Briguglio et al y cuadro 2-2.

JuntoconChile,CostaRicaeselúnicopaísqueobtienecalificacionesaltasentodaslasvariablesdelindicador de resiliencia de Briguglio. Sin embargo,la respuesta observada la coloca entre los paísesconmenorgradoderebote,medidoporeléxitoenretomarlatasadecrecimientoprecrisis.

¿Por qué Costa Rica –entre otros países– nologróaprovecharelpotencialquesugiereelíndicederesilienciadeBriguglio?Sielgradoderebotedependióenbuenamedidadelaspolíticasespecíficasadoptadaspor losgobiernos,procedeentoncesanalizar cuálesfueronesasmedidasconcretasqueCostaRicaadoptófrentealaGranContracción.

Lo monetario: tres metas inalcanzables simultáneamenteCostaRicatuvoqueenfrentarlosefectosdelacri-

sisglobalconunsistemamonetariocuyocompromisoesmantenerlasoscilacionesdeltipodecambioentre

las bandas previamente anunciadas. Sin embargo, elBancoCentraltambiénsecomprometióacontrolarlainflaciónyamantenerlacuentadecapitalesabiertasinimpuestosorestricciónalguna.Estostrescompromi-sossonimposiblesdecumplirsimultáneamente.

Los países de América Latina enfrentaron la re-cesióndel 2008condiferentes regímenesmonetariosque,aefectosdecontrarrestarlacrisis,setraducenendistintosgradosdeindependenciaparaaplicarpolíticamonetariaanti-cíclica.Elsistemamonetarioqueutilizaeltipodecambiocomounanclanominalnopermitealasautoridadesmonetariasejercerunapolíticamone-tariaindependienteporqueelBancoCentraldeberes-ponderactivamentecomprandoovendiendoreservasparamantener un valor o rango predeterminado deltipodecambio.Enestacategoríaseencuentranlospaí-sesqueasumieroneldólarcomomonedalegal,asaber,Panamá,Ecuador,ElSalvador,ountipodecambiofijo,comoHonduras,ominidevaluacionescomoNicaraguayBolivia,obandascambiariascomoCostaRica.

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Panel 2.1

América Latina. Tasas de interés de política monetaria de los países según magnitud de rebote. Enero-2006 a mayo-2010

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Porotro ladoestán lospaísesque asumieronunsistemamonetariodemetasinflacionariasacompaña-do de un régimen cambiario que puede estar admi-nistrado o fluctuar libremente. En el primer grupoestánColombia,Guatemala,PerúyUruguay,yenelsegundoBrasil,ChileyMéxico.Finalmente,RepúblicaDominicanayParaguaymanteníanunrégimencam-biarioadministradosinmetasmonetariasespecíficas,

mientrasqueArgentinateníaunrégimendeparidadconmetasenlosagregadosmonetarios.2

En general, los países que experimentaron unefectorebotefuertemanteníanmetasdeinflaciónyunrégimencambiariolibreoparcialmenteadministrado.Las excepciones son Guatemala, que no logró unrebotefuerte,yParaguay,quehabiéndolologradonoteníametasdeinflación.

2 Esta es la clasificación del Fondo Monetario Internacional para el año 2008 y consultada el 18 de marzo del 2011 en http://www.imf.org/external/np/mfd/er/2008/eng/0408.htm

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El Panel 2.1muestra que todos los países -conexcepcióndeCostaRica yArgentina- empezaronabajarsustasasdeinterésdepolíticamonetariaantesde quefinalizara el año 2008, período en el cual latasa de interés objetivo de la políticamonetaria dela Reserva Federal, la Fed Funds Rate, disminuyó a1%despuésdehaberestadoen5,25%enagostode2007,cuandoiniciaronlosproblemasenelmercadofinancieroestadounidense.SindudaalgunalareaccióndelaReservaFederaldedisminuirsutasadeinteréseraunindicadordelaseveridaddelacrisisfinancieraestadounidense.

Adicionalaloanterior,elPIBenlaregiónempezóa caer en el cuarto trimestre. Específicamente enCostaRica,enelsegundoytercertrimestredel2008elcrecimientointeranualdelPIBseredujoalamitady,enlossiguientestrestrimestres,experimentótasasnegativasde-1,8%,-4,5%y-2,5%,respectivamente.¿Por qué entonces las autoridades monetariascostarricenses no actuaron de igual forma que sushomólogoslatinoamericanos?

Casi la totalidad de los países adoptó políticasmonetarias expansivas. Los países que aplicaron unmayor estímulo monetario fueron Chile, Paraguay,Perú y Bolivia. Sin embargo en Costa Rica, por elcontrario, elBancoCentral inició enmayode2008

unprocesodealzaensutasadepolíticamonetariade6%a10%,quesóloredujoa9%enagosto,cuandolos demás paísesmostraban tasas inferiores al 5%.Es decir, en ese momento el objetivo del BancoCentral estaba centrado en la inflación y no en laGranContracciónycontagioalrestodelaeconomíamundial e inminentedesaceleraciónde la economíacostarricense.

Precisamente,lacrisisinternacionalsorprendióalBancoCentraldeCostaRicaenelprocesodemigraciónde un sistema cambiario de minidevaluaciones ycontrol de agregadosmonetarios, hacia un régimendemetasdeinflación,cuyasetapasnohansidoaúnclaramentedefinidasporelBCCR.

DespuésdeunextensoperíododuranteelcualelBancoCentralmanejósupolíticamonetariamedianteelcontroldeagregadosmonetarios,en2004definiódemaneraformallatasadepolíticamonetariacomoinstrumentoparaejecutar lapolíticamonetariabajoel contexto de migración al esquema de metas deinflación. Sin embargo, el Banco Central ha tenidocuatro metodologías para determinar esta Tasa dePolíticaMonetariaTPM.ElCuadro2.4muestra loscambiosylosperíodosdentrodeloscualesregíacadaunadeestastasas.

Cuadro 2.4

Definición de la Tasa de Política Monetaria del Banco Central

11/02/04 a 15/04/06 Tasa de interés de inversiones a 30 días plazo del Sistema de Inversiones a Corto Plazo (SICP)

15/04/06 a 3/09/07 Tasa de interés para inversiones a 1 día del SICP

3/09/07 a 29/05/08 Tasa de inversiones overnight de central Directo (DON)

29/05/08 a 2/06/11 Tasa activa del BCCR en el Mercado Interbancario de Dinero (MIB) a un día plazo

Fuente: Tenorio (2008).

Las primeras tres tasas corresponden a tasaspasivas para el Banco Central, es decir, son tasasde captación, mientras que la última modificacióncorrespondeaunatasaactivaparaelBCCR,osea,esunatasaalacualelBancoCentralotorgapréstamosalosbancoscomerciales.

EnelperíodoenqueelBancoCentralmantuvolaTPMcomounatasapasiva,lacorrelaciónconlatasa

BásicaPasivafuede0,89,esdecir,latransmisióndelapolíticamonetariadelBancoCentralaparentementeeraefectiva.DurányEsquivel(2008)estimanqueeltraspasodevariacionesdelaTPMhacialatasapasivade los bancos comerciales se aceleró después de laintroducción de las bandas cambiarias en octubredel 2006. En mayo de 2008 el Banco Central deCostaRicacambióladefinicióndelatasadepolítica

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monetaria como aquella que fija la Junta DirectivadelBancoparapréstamosenelMercadoIntegradodeLiquidez aundíaplazo.Estadecisiónpretendíadotardeherramientasmonetarias alBancoCentral,sinembargo,se introdujoenmediodelcontagiodelacrisisinternacional.Labrechaentreambastasasde

interés,segúnseobservaenelGráfico2.2,muestraqueaúnelBancoCentralnoestabalistoparahacerlocon efectividad. Precisamente la correlación entrelanuevaTasadePolíticaMonetariaylaTasaBásicaPasivaseredujoaun0,67.3

3 Esto ha sido señalado por el BCCR como un factor que aún impide migrar hacia un esquema cambiario de “flotación administrada”.

A mediados de 2008 se dio una depreciacióngeneralizadaen lasmonedas latinoamericanascomorespuestaaladisminuciónenlosflujosdecomercioexteriorylosflujosdecapitalhaciaAméricaLatina.Costa Rica no fue la excepción. Entre julio del2008 y agostodel 2009 elBCCR se vioobligado adefender la banda cambiaria superior vendiendodólaresparacubrirelexcesodedemandadedólaresqueprovocabaeltipodecambiopegadoalabandasuperior.EstaintervencióndelBCCRparadefendereltipodecambionominalprovocóunadisminuciónde la oferta monetaria precisamente cuando laeconomíaseestabacontrayendo.Esdecir,elsistemamonetarioancladoenlasbandascambiariastuvouncarácterprocíclico,tantoenlafaseexpansiva,previoal estallidode lacrisis, comoen la fase recesivadelcicloeconómico,aspectoqueseráexplicadoconmásdetalleporCorderoenelCapítulo3.

Se acotó la flexibilidad cambiaria

Al iniciar la Gran Contracción, Costa Rica erael único país de América Latina que mantenía unrégimendebandascambiarias.LacrisistomóaCosta

Rica en el proceso de transición hacia un régimencambiarioflexible conmetasde inflación, según loanunciaron las autoridades del Banco Central. Elrégimen de bandas cambiarias permite al tipo decambiooscilarentreunlímiteinferioryotrosuperiorpreviamenteanunciadosporelBancoCentral.Estaflexibilidad,aunqueacotada,significaquelosagenteseconómicos tienen que enfrentar un nuevo riesgo:elcambiario.

LavariabilidadeneltipodecambiohasidoobjetodediscusiónenCostaRica,nosoloporloscambiosrepentinos--comoelobservadoenmarzodel2008--,sinotambiénporlaapreciaciónconrespectoaldólarysuprolongadapermanenciaenellímiteinferior.Sinembargo,siCostaRicahubiesealcanzadounrégimencambiariomásflexibleconmetasdeinflación,comoel de Chile,México o Brasil, la volatilidad del tipode cambio habría sido mucho mayor durante estacrisis internacional. Como veremos a continuación,la volatilidad pudo haber sido el doble de laexperimentada, aumentando el riesgo cambiario, locualhabríasidoaúnmásdifícildeenfrentarparaloscostarricenses.

Gráfico 2.2

Tasa Básica Pasiva y Tasa de Política monetaria

Fuente: Banco Central de Costa Rica.

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El Panel 2.2 muestra el comportamiento deltipo de cambio en los países de América Latina,entreenerodel2005yfebrerodel2010,ordenadospor la clasificación segúnmagnitud de rebote. Lospaíses que tuvieron un rebote fuerte, como Brasil,Chile, México y Perú, experimentaron tambiénmayorvolatilidaddel tipode cambio.Elporcentajede variación con respecto al promedio del tipo decambio,ocoeficientedevariación,fuedeun13,4%,7,6%, 9,6% y 6,3%, respectivamente, para estospaíses, los tres primeros con un régimen cambiarioflexibleymetas inflacionarias.Colombia, sibiennologróunrebotefuerte,tambiénmantieneunrégimenadministradoconmetasinflacionarias.Elcoeficientede variación del peso colombiano fue de 11,0%.Durante ese mismo período el colón costarricenseosciló menos que las monedas anteriores, pues sucoeficientedevariaciónfueun5%.

Un rasgo importante a destacar de esta crisisson los movimientos conjuntos de estas monedas.Desde mediados del año 2006 hasta mediados de2008, se observa una apreciaciónnominal conjuntade las monedas latinoamericanas, principalmentedel real brasileño, el peso colombiano y el guaraní,que sufrieron apreciaciones de hasta un 40% conrespectoalniveldeiniciosde2005.Inclusoelcolóncostarricense se movió en conjunto con las demásmonedas latinoamericanas, apesardeestar acotadoporelsistemadebandascambiarias.

Desde la entrada en vigencia del sistema debandas,eltipodecambiocolón/dólarestuvopegadoalabandainferior.Cuandoennoviembredel2007elBCCRdecidióbajarlabandainferioropiso,eltipodecambioseubicónuevamentesobreella,obligandoalBCCRaacumularreservasyadefender labandahastaabrildel2008.Eneselapsoelcolónseapreció

5,4%conrespectoaldólar,queesloquepermitíaelpiso cambiario, el resto del ajuste lo hizo el BancoCentralacumulandoreservas.

Apartirdeabrilde2008sedaunadepreciaciónnominal de prácticamente todas lasmonedas salvolasdeparidadfija.Denuevoelcolóncostarricenseno es la excepción.Demarzo a agostode 2008 ladepreciación nominal fue de un 11,6%, y habríasidomayorsinosehubieradadolaintervencióndelBancoCentral para defender la banda superior deltipodecambio.

Elprocesodedepreciaciónempezóarevertirseen2009anteelrebotequeexperimentaronlamayoríadelaseconomíasdelaregión.EstanuevaapreciaciónseexplicafundamentalmenteporlaentradadecapitalesapaísescontasasdeinterésrelativamentealtascomoBrasil,UruguayyCostaRica.Adicionalaloanterior,enCostaRicasediounprocesodedesdolarizacióndel crédito y de la riqueza financiera que ejerciópresiónhacialaapreciacióndelcolón.

Sin embargo, el factor más importante quealimenta la apreciación de las monedas es laabundante liquidez internacional producto delas políticas monetarias expansivas de los paísesdesarrolladosy,enparticular,delosEstadosUnidos.Loanteriorhageneradodiferencialesimportantesderentabilidadquefavorecenlosflujosdecapitalhacialospaísesemergentes.Esteesuntemaquepreocupaa los gobiernos de la región por el efecto negativoque tienesobre lacompetitividaddesusproductos.Noobstante, laexistenciadeun límite inferiorparael tipo de cambio enCostaRica acota el riesgo deapreciaciónnominalduranteelpresenteperíododerecuperación. Aun así, entre setiembre de 2009 yelmismomesde 2010 el colón se apreció 13%entérminosrealesylacuentacomercialsedeterioró.

40



Panel 2.2

América Latina, tipos de cambio nominal de los países, según magnitud del rebote económico Enero 2006 a Febrero 2010

La crisis permitió reducir la tasa de inflación

Engeneral,hubopresiones inflacionariasdurantelafaseexpansivadelcicloyhastafinalesdel2008.Apartirdeesemomentoseexperimentóunareducción

drástica que llegó incluso a tasas negativas en cincopaíses durante parte del 2009 e inicios del 2010. Elprocesoserevirtióafinalesdel2009,coneliniciodelareactivación.TalcomoseapreciaenelPanel2.3,elpatróndelaevolucióndepreciosfuesimilarenlostresgrupos,peroanivelesdistintos.Elpromediodeinfla-ciónmásbajoloalcanzaronlospaísesderebotefuerte.

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Panel 2. 3

América Latina, tasas de inflación interanual de los países, según magnitud del rebote económico Enero 2006 a Mayo 2010


LaúnicaexcepcióndentrodelaregiónesVenezuela(no incluida en los gráficos), donde la inflacióninteranualllegóaunmáximode36%entresetiembredel2007ysetiembrede2008y,trasel impactodelarecesión,solobajóhasta25%enenerodel2010,paravolverasuperarel31%enmayodeeseaño.

En el caso de Costa Rica, factores como lacontraccióndelsectorreal,ladisminuciónenelpreciointernacionaldelosalimentosylasmateriasprimas,laintervenciónenlabandasuperiordeltipodecambioylapolíticamonetariadelBCCRconfluyeronparaquelainflacióninteranualbajaradesde16,3%enoctubrede2008hasta4%afinalesde2010.PerolainflaciónenCostaRicasemantuvo,generalmente,porencimadeladelosdemáspaísesdelaregión,exceptoVenezuela.

Costa Rica está entre los países de América Latinaque no sufrieron una deflación, mientras que Chile,Guatemala, República Dominicana y El Salvador síla padecieron. Panamá yEl Salvador son países queutilizaneldólarcomomonedadecursolegal.Ambossufrieronunadeflación,peroladeesteúltimopaísfuelamás prolongada.El reto actual de las autoridadeseconómicas del Banco Central de Costa Rica esmantenerlatasadeinflaciónalrededordel5%anual.

Política Fiscal

Una política fiscal orientada a contrarrestar ladesaceleración de la actividad económica puedeapoyarse en una reducción temporal de las tasasimpositivas,enunaumentodelgastopúblicoouna

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Gráfico 2.5

Promedio de ingresos del gobierno central con respecto al PIB de los países latinoamericanos, según magnitud del rebote (% del PIB)


combinaciónde estasherramientas.Con respecto ala primera opción, la caída en los ingresos fiscalesfue uno de los efectos secundarios que sufrieronlas economías latinoamericanas en esta crisisinternacional. Este efecto comprometió el margendemaniobra de los gobiernospara aplicarmedidasque contrarrestaran la desaceleración y la caída delaactividadeconómica,particularmenteen loqueareduccióndetasasimpositivasserefiere.

Gavinetal(1996),resaltanque,enpasadascrisis,Latinoamérica dependía en una alta proporción delosimpuestosindirectoseingresosnotributarios,loscualespresentanmayorvolatilidadquelosimpuestosdirectos. Esta condición básicamente se mantieneal día de hoy, pues en 2008 los impuestos directosrepresentaronparaAméricaLatinael5,6%delPIBylosindirectosel9,5%delPIB,locualcontrastaconel15,3%y11,3%,respectivamente,delospaísesdelaOCDE.Porotraparte,lavolatilidaddelosingresosfiscalesestresvecesmayorenAméricaLatinaqueenlospaísesdesarrollados.(CEPAL,2010:53).

Bolivia,Chile,Ecuador,México yVenezuela, sonpaísesqueregistranuncomponentemuysignificativo

de ingresos de carácter no tributario asociados a laexportacióndemateriasprimasbásicas.Laimportanciarelativadeesosingresosvaríaentre7%y13%delPIBdeesospaíses.Panamárecibetambiénaproximadamenteun7%anualdelPIBporelserviciodelCanal.Esdecir,losingresosfiscalesdeesospaísesdependenenbuenamedidadelcomportamientodelpreciodeesosbienesprimarios, de los fletes o del volumen de comerciomundial,enelcasodelCanaldePanamá.

AunqueenCostaRicanoexisteesecomponentedeingresosnotributariosrelacionadosconlaexplotaciónderecursosestratégicos,laestructuradelosingresostri-butariosessimilaralpromediolatinoamericano.Losim-puestosdirectosrepresentaronen2008el5%ylosindi-rectosel10,3%delPIB.Sinembargo,lacargatributariacostarricenseen2008erade15,5%,montoqueestápordebajodelpromediolatinoamericanode17,8%,yunadelascargastributariasmásbajasdelaregión.

ElGráfico2.5muestralosdatoscorrespondientesalosnivelespromedio4deingresostotalesdelgobiernocentralconrespectoalPIBde lospaísesclasificadosen cada uno de los tres grupos definidos según laintensidaddelrebote,asícomoelniveldeCostaRica.

4 Se utilizan promedios simples, para evitar que el promedio de un grupo refleje la situación de los países grandes. El dato de Bolivia para 2009 se estimó aplicando el cambio en los ingresos del gobierno general al valor del 2008 para el gobierno central; Bolivia se clasifica en el grupo de rebote medio. Lo mismo se hizo con el gasto.

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Gráfico 2.6

América Latina, gasto total y préstamo neto del gobierno central, según magnitud de rebote (En porcentajes del PIB)


ElGráfico 2.5 permite constatar el aumento ge-neralizado que experimentaron los ingresos de losgobiernoslatinoamericanoscomoporcentajedelPIBdurantelafaseexpansivadelciclo,hasta2007.Todavíaen2008algunospaíses,sobretododeCentroaméricaydelgrupoderebotemedio,lograronincrementarlacargatributaria,peroyaen2009elcontagiodelacrisisinternacionalafectólos ingresosfiscalesdetodoslospaíses, con lasúnicasexcepcionesdeParaguayyAr-gentina5.Porconsiguiente,CostaRicaenfrentalacrisisinternacionalconunacarga tributariacreciente,perobajasisecomparaconelpromediodelosotrospaísesdeAméricaLatina.

Dadaslascaracterísticasanteriores,esdeesperarque el margen de maniobra de los países paraenfrentar la crisis con una reducción de las tasasimpositivas fuera muy reducida. Efectivamente, deacuerdo con CEPAL (2010:35) únicamente Brasil,Chile,Argentinay,enmenorgrado,Perú,adoptaronmedidasdedisminucionestemporalesdeimpuestos6.Todoslospaísesanteriores,salvoArgentina,estánenelgrupoqueexperimentaronunrebotefuerte.

Según CEPAL (2010), Costa Rica autorizó laaplicación de una depreciación acelerada para elimpuesto de renta, sin embargo, según estamisma

fuente, su impacto no había sido evaluado. Pero,comoseanalizaacontinuación, lasmedidasfiscalespara contrarrestar el contagio se centraron en unaumentopermanentedelgastopúblico.

Aumenta el gasto público pero se concentra en gasto corriente

Elgastopúblico fue laherramientamásutilizadapor los gobiernos latinoamericanos para enfrentarlos efectos de la crisis internacional. Fue allí dondeencontraron un mayor margen de maniobra paracontrarrestar los efectos adversos del contagio dela crisis internacional. El Gráfico 2.6 muestra que,independientemente de la intensidad del reboteeconómico,lospaísesdelostresgruposaumentaronen forma importante el gasto total de los gobiernoscentrales.

Enelgráficodestacaelgrupodepaísesderebotemedio,cuyoniveldegastoconrespectoalPIBnosoloesmayorqueeldelosotrosdosgrupos,sinotambiénaumentóunañoantes,en2008.ElincrementoenlosdosúltimosañosestuvomuyinfluidoporArgentinayEcuador.

5 México y Uruguay también lograron al menos mantener la relación de ingresos a PIB en 2009. En el caso de Argentina contribuyó un préstamo de US$10.000 millones del FMI y US$7.700 millones en rentas de activos financieros de la Administración Nacional de la Segu-ridad Social, que se relaciona con el traslado del sistema de pensiones de capitalización individual al Estado. (CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2009-10:.97).

6 En el caso de Chile, la disponibilidad de los recursos del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), acumulados gracias a los precios favorables del cobre durante el período previo a la crisis, fue un factor importante en esta coyuntura.

44


Precisamente en octubre de 2009, Ecuadorimplementó un programa de estímulo equivalente a4,9%delPIB,conrecursosprovenientesdeutilidadesdelBancoCentralquesecanalizaronprincipalmentealsectorprivadopormediodelabancapública.(CEPAL,2010:127).

Los países del grupo de rebote débil, donde seubica Costa Rica, también habían incrementado elgasto público aún antes de recibir los efectos delcontagio de la crisis internacional, mientras quelos países del grupo de rebote fuerte claramenteincrementaronelgastopúblicoen2009.

Composición del aumento del gasto público

No obstante lo anterior, la forma en que los di-ferentes gobiernos latinoamericanos aumentaron elgastopúblico,difirió.Elrasgomássobresalienteeslaconcentracióndelincrementoenlosgastoscorrientes.SalvoRepúblicaDominicana,PanamáyBolivia,cuyogastocorrientemásbiendisminuyó,elrestodelospaí-seslatinoamericanosincrementaronsugastocorrienteen2009.CostaRica,aligualqueBrasil.loaumentóenpocomásde2%delPIB,mientrasqueenParaguay,ChileyArgentina,elincrementorozóel3%delPIB.

En contraste con lo ocurrido con el gastocorriente, en lamayoría de los países de la región,entreellosCostaRica,losgastosdecapitalmostraronuna contracción en 2009. Aunque en nueve paíseshubo aumento en el gasto de inversión pública,únicamente en cuatro (Paraguay, Perú, Chile yPanamá)el incremento fuesignificativo,equivalenteal1%omásdelPIB(verCuadroA.1)

¿Cuáles fueron las medidas específicas que introdujo el gobierno de Costa Rica?La respuesta del gobiernodeCostaRica estuvo

basada en un conjunto de medidas presentadas enenero del 2009 por el Presidente de la República,OscarAriasSánchez,denominado“ElPlanEscudo:protección social y estímulo económico frente a lacrisisinternacional”.Lasmedidasdeprotecciónsocialreforzaron los mecanismos ya existentes en CostaRica. Como dijo el propio Presidente “No hemos

tenidoque correr a crearmecanismosde asistenciasocialparalasfamiliasmáshumildesdeCostaRica.Esosmecanismosoperandesdehacemuchosmeses”(AriasSánchez2009:1).Sibienestetemaseráanalizadoconmayor amplitud en capítulos posteriores, en elRecuadro 2.1 se resumen las principales medidascontenidasenelPlanEscudo.Losdestinatariosdelasmedidas,definidosexpresamenteenelPlanEscudo,eran las familias, los trabajadores, las empresas y elsectorfinanciero.

Conrespectoalasmedidasdirigidasalasfamilias,estas explicanparte del incrementode 13,4%en elrubro de transferencias y subsidios. Varias de estasmedidasseránanalizadasencapítulosposteriores.Sinembargo,loquenosemencionóenelPlanEscudofueelincrementosalarialdelgobiernocentraldeun26,7%(cuadroA.1).

Asimismo,elPlanEscudonomencionaningunamedidaosubsidioa lapersonadesempleada.Porelcontrario sí propone la introducción de diferentesmodalidades de trabajo, así como la promulgacióndeunanuevalegislaciónlaboralconla intencióndeprotegerelempleoenmomentosdecrisisylarevisióndel Código Laboral para incluir nuevas formas dejornadalaboral.Elincrementoeneldesempleoconlacrisisyelsegurodedesempleosontemasqueseránobjeto de análisis en capítulos posteriores (Vindasetal,TrejosySauma).Sinembargo,elPlanEscudopone en evidencia que los mecanismos existentesno eran suficientespara enfrentar con celeridad losefectoseneldesempleodelacontraccióneconómica.Estaesunatareapendiente.

SibienelPlanEscudomencionalaintencióndeaumentarlainversiónpública,losgastosdelgobiernoen inversión más bien se redujeron (cuadro A.1).Este es el Talón de Aquiles de la política públicacostarricense. Los mecanismos administrativos ylegislativosexistentesnotienenlaagilidadrequeridapara aumentar el gasto en inversión pública comosí lo hicieron ocho de los países latinoamericanos.Tambiénafecta,enelcasodeCostaRica,lafaltadeunprogramadeinversionespúblicasdelargoplazo.EnCostaRica,laformaciónbrutadecapitalcayóun30%enel2009,locualduplicalacontracciónsufridapor lamayoría de lospaísesdeAméricaLatina.Nisiquiera en Chile y México, que sufrieron shocksadicionales adversos, fue tan fuerte la disminuciónen la inversión,puesestadisminuyóun26,1%yun10,1%respectivamente7.

7 Las cifras de los países provienen de CEPAL(2010)

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Recuadro 2.1

Plan Escudo: protección social y estímulo económico frente a la crisis internacional

Resumen de medidas

Medidas destinadas a las familias:

1. Un incremento del 15% de las pensiones no contributivas, a las cuales el Gobierno ya le había aplicado tres incrementos previos.

2. Alimentación para los fines de semana a los niños y niñas de los CEN-CINAI en los 37 cantones de menor desarrollo huma-no.

3. Ampliación del Programa Avancemos de 132 000 a 150 000 jóvenes.

4. Condonación de deudas atrasadas por préstamos a vivienda a 2100 familias de escasos recursos e incremento del monto del Bono de Vivienda.

5. Solicitud a los bancos estatales y al Banco Popular de aplicar una reducción del 2% en las tasas de interés de todos los prés-tamos de vivienda menores de ¢50 millones de colones (alrededor de $ 100 000), por un período de dos años hasta finales de 2010.

Medidas destinadas a los trabajadores:

1. Implementar nuevas modalidades de trabajo.

2. Programa de becas del INA para capacitar a 5000 trabajadores de empresas afectadas por la crisis. El INA les dará una beca de ¢200 000 colones siempre y cuando el patrono continúe pagando las cargas sociales y ofrezca la infraestructura para la capacitación.

3. Programa para Jóvenes Empresarios del Ministerio de Trabajo, con la colaboración del INFOCOOP, la UNED y el Banco Popular.

4. Ampliación de la cobertura del seguro de salud de los desempleados de tres a seis meses por parte del CCSS.

5. Reforzar la función empleadora destinando el 5% del PIB a inversión pública

Medidas destinadas a las empresas

1. Prioridad a las micro, pequeñas y medianas empresas destinando ¢222.700millones de colones por medio de la Banca para el Desarrollo.

2. Solicitud a los bancos estatales y al Banco Popular para que apliquen readecuaciones de deudas y reducción en un2% de las tasas de interés a los préstamos de las MIPYMES.

3. Permitir temporalmente la apreciación acelerada de activos, durante el 2009 y prorrogable al 2010.

4. Reducción a 30 días hábiles el pago a proveedores del sector público.

Medidas destinadas al sector financiero

1. Capitalización de los bancos estatales por $117,5 millones de dólares

2. Impulso en la Asamblea Legislativa de la ley sobre deuda subordinada

3. Trámite de un préstamo por $500 millones de dólares con el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, para fortalecer la capacidad del Banco Central para respaldar la banca nacional

Fuente: A partir de la presentación del Presidente de la República de enero de 2009.

46


Finalmente, es importante destacar nuevamenteelroldelabancaestatalenestacrisis internacional.En el Capítulo 1 se señaló el comportamientocontra-cíclico del crédito de los bancos estatalesfrente al de la banca privada, que fue pro-cíclico.Las medidas reseñadas en el Recuadro 2.1 reflejanuna coordinación entre el gobierno y los bancosestatales para aminorar los efectos de la crisis. Nosolosecapitalizaronlosbancosestatalessinotambiénse aplicó una reducción de la tasa de interés a loscréditosdeviviendade familiasde clasemedia.Eneste sentido, el propio Presidente de la República,reconoció la importancia que tuvo la banca estatalenestacrisis,alafirmarensupresentacióndelPlanEscudoque,“Loscostarricensessomosafortunadosen tener una banca delEstado cuyameta principalnoesmaximizarutilidades,sinoservirlealpueblodeCostaRica.Aprovechoestaoportunidadpara instara los bancos privados a estudiar las posibilidadesde aplicar políticas similares, como unamuestra desolidaridad”.(AriasSánchez2009:3).

De superávit a déficit fiscalLos gobiernos de la región se movieron de

resultados superavitarios a deficitarios entre 2008 y2009,comoseobservaenelGráfico2.7.Loanterioreselresultadodelacontraccióndeingresosdebidaalacrisisydelaumentoenlosgastosporlaspolíticasanticíclicas.Aunque lospromediosmuestrandiferenciasdenivelentregrupos,enlarealidadencadagrupohaypaísesquenuncaexperimentaronsuperávitduranteelperíodo analizado (comoPerú,Uruguay y Brasil enel grupode rebote fuerte) yotrosquemantuvieronsuperávitentodoelperíodooentodosexcepto2009,comoArgentina,enelgrupomedio,yPanamá,enelderebotedébil.DemaneraqueelincrementodeldéficitfiscaldeCostaRicanofueundesempeñoatípico.Engeneral,laspolíticasseguidasdurantelasdosdécadasanteriores y la fase expansiva del ciclo colocaron aestos países en una posición macroeconómica másfavorableparaenfrentarlacrisis,connivelesdedeudarelativamente bajos y situaciones fiscales tambiénmejoresqueencrisisanteriores.

Gráfico 2.7

América Latina, resultado global del gobierno central, según magnitud del rebote económico (En porcentajes del PIB)


-‐4

-‐3

-‐2

-‐1

0

1

2

2004 2005 2006 2007 2008 2009

%

Resultado global

Fuerte

Media

Débil

Costa Rica

47



Delanálisisdelacapacidadderespuestadelospaísesante laGranContracciónesposibleextraeralgunaslecciones. La región latinoamericana se favorecióen su conjunto de condiciones macroeconómicasmás establesque encrisis anteriores, loque facilitólaadopcióndepolíticascontra-cíclicas.Sibientodaslas economías latinoamericanas, salvo Venezuela,lograron tasas de crecimiento positivas un añodespués de sufrir el contagio, no todas lograronretomar el ritmo de crecimiento previo a la crisisinternacional.Desafortunadamente,CostaRica estáentre las economíasque lograronun rebotedébil apesardecontarconlascondicionespara lograrunarecuperaciónmayor,puesestáentrelospaísesconuníndicederesilienciaalto.

La segunda lección esque la crisispusodema-nifiesto que, enmuchos de los países de la región,todavíasubsistencondicionesque lostornanvulne-rables ante choques recesivos externos. Entre estascondiciones,lamásimportanteeslaestructuratribu-tariadependientedeimpuestosindirectoseingresosderecursosnaturales.Anteunadesaceleracióndelaeconomíamundial,estacondiciónprovocaunama-yorvolatilidadenlosingresosfiscales.CostaRicaestáenesegrupodepaísesyelretoqueenfrentaesbalan-cearlosbeneficiosquerecibedelaaperturacomercialyfinancieraconunaestructuratributariaqueleper-mitacontrarrestarmejorlosefectosadversosdeunacontraccióndelaseconomíasdesarrolladas.

En tercer lugar, el estímulo fiscal fue unarespuesta extendida entre los países de la regiónlatinoamericana;sinembargo,lacomposicióndeeseestímulo fue diferente entre ellos. Si bien aquellosestímulosbasadosengastocorrientecontribuyenacompensarlacaídaenlademandaagregada,generanproblemasposterioresdesostenibilidadfiscal,eneltantoelestímuloseadecarácterpermanente.Estaeslasituaciónqueenfrentanvariospaísesdelaregión,incluido Costa Rica. Durante la AdministraciónChinchillaelgobiernodebiófinanciargastocorrienteconendeudamientointerno,loqueenprincipionoleestápermitidohacer.Eldesequilibriofiscalcontinúagravitando sobre la estabilidadmacroeconómica y

secuestionalasostenibilidaddeldéficitfiscal,temaqueseráanalizadoconmásdetalleenelcapítulodeRojasyLücke.

En cuarto lugar, las dificultades que enfrenta elgobiernodeCostaRicaparaconstruirinfraestructurasepusieronenevidenciaenestacrisisinternacional.EnCostaRicalainversiónconrespectoalPIBsufrióuna de las caídas más fuertes en América Latina.Desafortunadamenteesacaídanoseviocompensadapor un aumento oportuno de la inversión pública.Como lomencionóFernandoHerrero,MinistrodeHacienda en la administración de LauraChinchilla,“[d]adaslasrestriccionesdetiempoyla inexistenciadeproyectosdeinversiónlistosparaserejecutados,laAdministraciónAriastuvoquesostener lademandaagregada principalmentemediante la expansión delgastocorriente”8.Estahabríasidounamedidaefectivapara contrarrestar la caída en la inversiónprivada ymejorarlainfraestructura.Sinembrago,lacapacidadderespuestadelgobiernonofueoportuna.Estetemasiguesiendounodelosretosmásimportantesdelapolíticapúblicacostarricense.

En quinto lugar, la habilidad de un país paraenfrentarunacrisisyrecuperarsedeellaseconstruyeapartirdepolíticasdomésticas.EnCostaRica,esaresiliencia económicadependióde la coordinaciónentreelMinisteriodeHaciendayelBancoCentral.Nohubocongruencia entre el carácter anti-cíclicode la política fiscal y la políticamonetaria, lo querestó efectividad al estímulo fiscal. La políticamonetariaenCostaRicatuvouncarácterpro-cíclico,tanto durante la fase expansiva del ciclo como enla recesiva. Lo anterior se explica por el sistemamonetario vigente, el cual se orienta a sostener elrégimen de bandas cambiarias que adoptó CostaRicaenoctubrede2006.EstesistemapermitealasautoridadesdelBancoCentralreducirlavolatilidaddeltipodecambio,peroladefensadeloslímitesdelasbandasleslimitóelespacioparacontrarrestarlosefectosadversosdelcontagio.Ladefensadelabandasuperior contribuyó a reforzar la desaceleraciónde la actividad económica en momentos en quelas restantes economías aplicaban una políticamonetariaexpansiva.Ladefensadelabandainferiorampliólaofertamonetariaenmomentosenquese

8 Fernando Herrero. “Política Fiscal en Costa Rica”. Opinión. La Nación. 16 de setiembre del 2011.

48


buscaba consolidar la tasa de inflación alrededordel5%.Conestesistemamonetario,eldilemaqueenfrentan las autoridades monetarias está entre lavolatilidaddeltipodecambioylaconsolidacióndeunainflaciónbaja.

En sexto lugar, la severidad del contagio deesta crisis internacional no solo dependió de lascondiciones intrínsecas referidas a la estructuray grado de apertura del país, sino también de losvínculosfinancierosydeladiversificacióngeográficadel comercio exterior.Por ejemplo, entre lospaísesmenos afectados y que lograron recuperar el nivelde crecimiento pre crisis, se encuentran aquelloscuyasexportacionesaEstadosUnidosrepresentabanmenosdel20%deltotal.Enalgunosdeellos,comoBoliviayParaguay,elcomerciointrarregionalesmuyelevado, mientras que en otros, como Chile, Perúy Brasil, tienen un peso importante las ventas almercadodeChinaoaotrosmercadosdelmundo.Enese sentido, la estrategia seguida porCostaRica dediversificar tanto losproductos como losmercadosde destino contribuyó a reducir su vulnerabilidad,perolosvínculosfinancierosasociadosaldesarrolloinmobiliarioturísticolaaumentaron.Evidenciadeloanterioreslafuertecaídadelainversiónconrespecto

al PIB que sufrió Costa Rica. Este efecto podríaexplicar,enparte,porquéel reboteo recuperacióndelaeconomíacostarricenseesmediocrefrentealadeotrospaísesdeAméricaLatina.

Finalmente, una crisis que inicia en el sectorfinanciero de Estados Unidos llega a afectar elempleoyelniveldepobrezade lospaísesalejadosdeeseepicentro.Elretodeunaeconomíapequeñay abierta como la costarricense es alcanzar unequilibro entre los beneficios y amenazas de laapertura económica. La experiencia vivida en estaGranContracciónpusoenevidenciaqueelcontagio,aunqueafuegolento,terminaporafectaralosmáspobres.Enestesentido,elgastosocialcumpleunafunción muy importante como amortiguador deese efecto. Algunas de las medidas adoptadas porCosta Rica dentro del Plan Escudo coinciden conlasimplementadasporotrospaíses.ElgobiernodeCosta Rica utilizó los mecanismos existentes paracompensara lasfamiliasmáspobresdelosefectosde la crisis. La efectividad de estas medidas seráanalizadaconmásdetalleenotroscapítulosdeestelibro(Trejos,SaumayFallas).

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Anexo Cuadro A.1

América Latina, Composición del gasto del gobierno central con respecto al PIB de los países, según magnitud de rebote. 2008-2009

Grupos por Magnitud de rebote

PaísesGasto total1

Gasto CorrientesGasto de capitalSueldos y

salariosSubsidios y

transferenciasResto de Gasto

Corriente

2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009

Fuerte

Paraguay 14.83 19.57 3.67 3.86 5.66 5.09 2.84 6.05 2.7 4.6

Uruguay 21.09 21.85 4.22 4.72 8.8 9.43 6.3 6.12 1.77 1.58

Brasil 25 27.04 4.35 4.83 12.32 12.71 3.61 4.86 4.72 4.64

México 18.55 19.19 7.48 8.14 6.65 7.53 0.9 0.85 3.52 2.67

Chile 20.97 24.39 3.97 4.6 10.61 11.99 2.59 3.12 3.8 4.68

Perú 15.92 17.36 3.73 4.08 7.07 5.53 2.77 3.99 2.35 3.76

Media

Ecuador 26.59 27.33 4.4 5.07 3.53 4.29 7.72 7.81 10.94 10.16

Nicaragua 23.53 23.82 4.74 4.85 4.22 4.05 11.72 12.02 2.85 2.91

Bolivia 30.1 ... 7.21 ... 16.75 ... 3.38 … 2.67 ...

Argentina 18.69 21.97 1.91 2.36 11.71 13.7 2.82 3.2 2.25 2.7

Débil

Colombia 18.06 19.39 2.03 2.15 9.74 11.15 4 3.77 2.25 2.29

El Salvador 15.27 17.2 3.13 3.66 2.88 3.24 6.56 7.47 2.73 2.86

Guatemala 13.64 14.35 9.28 11.07 4.9 4.13 -5.01 -4.97 4.47 4.12

Honduras 22.23 23.53 1.5 1.74 11.17 11.75 4.73 5.49 4.78 5.23

República Dominicana

19.55 16.88 7.25 9.05 3.47 3.77 3.7 0.49 5.13 3.58

Panamá 19.39 19.81 7.15 8.6 3.41 4.19 3.25 0.72 5.58 6.3

Costa Rica 15.66 17.48 5.24 6.64 5.53 6.27 2.73 2.77 2.17 1.79

Sin Rebote Venezuela 26.07 26.73 4.2 4.94 12.98 13.02 2.86 2.89 5.81 5.45

1 Las columnas Gastos corrientes y gastos de capital no suma necesariamente el gasto total por que se excluyó la categoría: Concesión de préstamos menos recuperaciones.


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JoSé antonio Cordero

Política macroeconómica en Costa Rica durante la Gran Contracción: estímulo fiscal y control monetario

Capítulo 3

Introducción: política macroeconómica

Durantelosañosanterioresalarece-siónde2008-2009, lapolíticamacroeco-nómicaenmuchospaísesdescansómayo-ritariamenteenelusodelatasadeinteréscomoelprincipalinstrumentoparalaes-tabilización.Lasoperacionesdemercadoabiertoseconstituyeronenelmecanismoprincipal ymás frecuentementeutilizadoparalograrajustesenlatasadeinterésdecortoplazo.Estatasa,tambiéndenomina-datasadepolítica,seincrementaduranteelaugeeconómicoysereducedurantelasrecesiones.

Desde hace ya varios años lasautoridadeseconómicasdemuchospaísesdecidieron abandonar sus pretensiones

de conducir sus decisiones de políticacon base en el control de los agregadosmonetarios. Esta decisión estuvo basadaen las dificultades asociadas al controlde dichos agregados, y en la evidenteefectividad de la tasa de interés comoinstrumento para controlar el nivel deactividadeconómica.

Enmodelos analíticos y econométri-cosseadoptólanocióndequeelBancoCentralcontrolalatasadeinterésdepolí-tica,ypermitequelaofertamonetariaseajuste en forma endógena a la demandadedineroyaotrasvariablesmacroeconó-micas.Esteenfoquefuepromovidojuntoconungranénfasis en la independenciadelBancoCentralyenunainflaciónredu-cidacomoobjetivoprincipaldelasauto-ridadesmonetarias.1EnelcasodeCostaRica este nuevo consenso macro toma

1 Algunos autores heterodoxos han denominado a este enfoque “nuevo consenso macroeconómico” (Arestis and Sawyer, 2003a; Epstein and Yeldan, 2008). Sin embargo, varios autores de pensamiento más ortodoxo han escrito sobre este “nuevo” consenso o síntesis por varios años (Clarida, Gali y Gertler, 1999; Romer, 2000; McCallum, 2001).

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mayorfuerzacuandoseresuelvemodificarelrégimencambiarioenelsegundosemestrede2006,momentoenquetambiénseinicialatransiciónhaciaunsistemademetasinflacionarias.

En los países desarrollados el nuevo enfoqueenvióalolvido la relevanciayutilidadde lapolíticafiscal(ArestisySawyer,2003b).Sinembargo,cuandolacrisiseconómicaexplotóenelmundodesarrolladodurante el tercer trimestre de 2008, fue necesariodesempolvar viejos conceptos y echar mano de lapolítica fiscal con el finde prevenir una depresión.Enesemomento,elFondoMonetarioInternacional(FMI) empezó a promover el uso de esquemas deestímulofiscalpara reanimar la economíamundial2,aunque solamente en economías con sólidosfundamentosmacroeconómicos3.

Conforme el efecto recesivo de la crisis se fueextendiendo,elFMIpermitióaalgunospaísesrelajarlas metas fiscales en sus acuerdos “Standby”. Sinembargo,enmuchospaíseselefectodeesteestímulono fue sentido en toda su magnitud debido a laaplicacióndeunapolíticamonetaria restrictiva.Así,juntoaunamásclaraconcienciaanivelinternacionalsobre la importancia de estimular la demandaagregada,elcontroldelainflaciónylapreocupaciónpor posibles dificultades de balanza de pagosmantuvieronsusitialdeprivilegioenlaagendadelasprincipalesinstitucionesfinancierasinternacionales.

EnelcasodeCostaRica,comoseverá,elcontroldelainflaciónsemantuvoalacabezadelasprioridadesdelBancoCentral,loquedebilitólafuerzadelestímulofiscal aplicado. Lo anterior a pesar de que, comoKrugman(2009)lohaindicado,lainflaciónnodebeserunapreocupaciónfundamentalenmomentosenquelarecesióncontinúaagravándose.

Costa Rica CostaRica es uno de los países en que, debido

al temor a una inflación mayor o a una crisis debalanzadepagos,unestímulofiscalsignificativofueimplementadoencombinaciónconunapolíticafiscal

restrictiva.Resultainteresanteque,comoseverámásadelante,ensusevaluacionesdelaeconomíanacional,elFMIalabólosesfuerzosfiscalesdelpaísaltiempoqueemitíafuertesadvertenciascontraunmanejomáslaxodelfrentemonetario.

Tambiénveremoscómoelpaísfuevíctimadelascomplicaciones que surgen cuando las autoridadesintentan controlar el tipo de cambio nominal y laoferta monetaria (o la tasa de interés), dentro delcontexto de una cuenta de capitales abierta.4 Antela disyuntiva de mantener un tipo de cambio realcompetitivoy,simultáneamente,controlarlainflación,elBancoCentralsevioatrapadoentreunaeconomíadoméstica que recalentaba y un entorno externoen recesión. Las políticas aplicadas para aplacar elexcesodeactividadinternogeneraronunaescasezdecréditobancarioqueseagravóseriamentecuandolasituaciónfinancierainternacionalcondujoalcierredelasfuentesdecréditoexterno.

La restricción monetaria, los requerimientos desuficienciapatrimonialylaescasezdefinanciamientointernacional se combinaron para causar una caídade lademandadoméstica enunmomentoenque lareducción de la demanda externa era inminente. ElBanco Central estuvo más interesado en lograr suobjetivo de inflación que en proteger a la economíadel impacto de una recesión que estaba creciendoen profundidad y en complejidad. Las autoridadeseconómicas no reaccionaron ante el hecho de queel índice mensual de actividad económica (IMAE)mostrabamenoresnivelesdecrecimientoanualdesdenoviembrede2007.Comoseveráluego,estatendenciadecrecientesemantuvohastamarzode2009.

Cuando, en enerode 2009, el gobierno anuncióeldenominadoPlanEscudo,queincluíaunpaquetede estímulo fiscal, el IMAE había visto ya cuatromeses consecutivos de crecimiento negativo (conrespectoalmismoperíododelañoprevio).Deestamanera, además de la tardía reacción en materiafiscal,elBancoCentralcontinuóconunapolíticadecontrolmonetarioquelimitólaposibilidaddequelosproductoressebeneficiarandelestímulofiscal.

2 Ver Strauss-Kahn (2009).

3 Strauss-Kahn (2009) advierte que: “Obviamente, no cualquier país puede aplicar estímulo fiscal. (…) Algunos necesitarán reducir su presupuesto, en vez de expandirlo.”

4 Esta situación surge debido al denominado problema del “trilema” o de la “trinidad imposible”.

Política macroeconómica en Costa Rica durante la Gran Contracción

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Enabrilde2009elFMIanunciólaaprobacióndeun acuerdo “Standby” con Costa Rica por US$735millones. De acuerdo con el boletín de prensa delpropioFMI,elprogramapropuestoporlasautoridadesnacionalesplaneabaconservarlaestabilidadymitigarel impacto de la crisis sobre el crecimiento y losingresos de los hogares por medio de “una mayorflexibilidadcambiariaydeunfirmecontrolsobre lapolíticamonetaria conelfinde reducir eldéficitdela cuenta corriente y la inflación” (IMF, 2009a). Elboletín agregaba que el plan también contemplabaunmayorgastopúblicoparaprotegeralapoblaciónmás vulnerable, pero en otro documento, elmismoorganismo advertía: “Sin embargo, las autoridadesdeberían estar preparadas para demorar o inclusoretener parte del estímulo si el déficit de la cuentacorrientenoconvergeaunnivelmanejable,sereducenlosingresosfiscalesolaspresionesinflacionariasnosereducen”(IMF,2009b:17).

El paquete de estímulo no fue demorado oretenido, pero lo cierto es que su aplicación, enconjunto con una política monetaria restrictiva,redujosuefectividad.Lasecciónsiguienteexplicalosantecedentes y examina algunas de las dificultadesque surgen de combinar política fiscal anticíclica ypolíticamonetariaprocíclica.

Antecedentes

En2006y2007elPIBdeCostaRicacrecióaunpromedio anual de aproximadamente 8.3%, lo quepermitió alcanzar niveles de desempleo reducidos(4.6%en2007)ymayoresingresosfiscales.Tambiénestocontribuyóareducirlabrechafiscala-1.4%delPIBen2006yalcanzarunsuperávitdecercade0.3%delPIBen2007(verCuadroNo.3.1).

Las exportaciones y el turismo mantuvieron sufortalezaduranteesosdosaños,yelcapitalextranjerocontinuófluyendo al país.Apesarde altas facturasde importación (debidoenparte a los altospreciosdelcombustibleylasmateriasprimas),elsaldodela

cuentadecapitalyfinancierasuperóeldéficitde lacuentacorriente,dandoorigenaunaacumulacióndereservasinternacionalesen2006y2007.

En los Estados Unidos, en respuesta a la claradesaceleracióneconómica,laReservaFederalrecortóla tasa interbancariaen50puntosbase5,con loquecreció la brecha entre las tasas de interés deCostaRica y las de ese país.Entre el último trimestre de2007 y el primero de 2008, las reservasmonetariasinternacionales aumentaron en US$ 1.149 millones(3.85% del PIB)6. Con el fin de mantener el pisode lasbandasdefluctuaciónparael tipodecambionominal, el Banco Central absorbió el exceso dedólaresylaofertamonetariaseincrementó.

El aumento resultante en la liquidez impulsó lainflaciónen2007porencimadel10%.Conelrápidocrecimientodelpreciodelosproductosprimarios,lainflaciónalcanzó14%elañosiguiente.Losflujosdecapitalconservaronsuvigoralolargodelasprimerassemanasde2008,continuandoasíelalzadelaofertamonetariayhaciendodifícilparaelBancoCentralellogrodel objetivo de inflaciónpropuesto.En enerode2008elBancoCentralredujolatasadeinterésdepolítica en 275 puntos base, bajo la percepción deque estamedida contribuiría a reducir los flujos decapital y la acumulación de reservas internacionales.El resultado final, según se esperaba, sería unareducción de las presiones inflacionarias y de lapresióna labajadel tipodecambio.Pero losflujosdecapitalcontinuaronylasreservasinternacionalesseacumularonhastaalcanzar,enabrilde2008,unrécordhistóricodeUS$4.937millones(16.5%delPIB).7

Sinembargo,lascondicionesenelsectorexternosedeterioraronrápidamente.Losflujosdecapitalseagotaron en el segundo y tercer trimestres de 2008y las reservas internacionales se redujeron en másde US$ 500 millones. Las exportaciones habíanestado desacelerándose desde la segunda mitad de2007,creciendoa lo largode2008solamente1.8%(comparadocon16.7%en2006y13.9%en2007)ycayendo7.6%en2009(verCuadroNo.3.1).

5 De acuerdo con Board of Governors of the Federal Reserve (2007), el 18 de Setiembre de 2007, el Federal Open Market Committee, de-cidió reducir la tasa interbancaria 50 puntos base a 3.7 5%. Esta acción inició una tendencia a la baja que terminó en diciembre 16, 2008, con la decisión de llevar la tasa interbancaria hasta su rango actual de 0-0.25 %.

6 Banco Central de Costa Rica (2008).

7 Banco Central de Costa Rica (2008).

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Elcolónsedepreciócasiun11%denoviembrede 2007 a noviembre de 2008, y el Banco Centralincrementólatasadepolíticadesde5.52%a iniciosdeenerode2008a10%enagostodelmismoaño,en donde se mantuvo hasta el primer trimestre de

2009.Elobjetivodeestemovimientofueclaramenteevitar la fuga de capitales ante el creciente déficitdelacuentacorriente,elcualalcanzó8.9%delPIBen 2008, y ante la incertidumbre existente sobre lasituacióninternacional.

Cuadro 3.1Costa Rica: Indicadores Económicos

Indicadores económicos AÑO2006 2007 2008 2009 2010 1

PIB REAL (crecimiento anual %) 8.8 7.9 2.8 -1.5 3.8 Consumo privado 5.7 7.5 3.9 1.6 3.6 Formación bruta de capital 10.8 18.2 11.0 -9.8 2.6 Exportaciones de mercancías (FOB) 16.7 13.9 1.8 -7.6 6.3 Importaciones de mercancías (CIF) 16.0 23.2 24.4 -26.8 18.4

Cuenta corriente (porcentaje del PIB) -4.5 -6.3 -9.2 -2.2 -4.2

Indicadores Monetarios (crecimiento anual %) Dinero en sentido amplio 22.8 20.4 20.0 5.7 1.8

Crecimiento real, dinero en sentido amplio 13.4 9.6 6.1 1.7 -4.0 Base monetaria 26.9 33.0 11.9 5.1 7.2 Crecimiento real, base monetaria 17.5 22.2 -1.2 1.1 1.4 Tasa de interés activa 20.7 16.3 20.7 20.2 18.3 Crédito al sector privado (moneda local) 34.0 45.2 27.1 8.3 9.1 Crecimiento real, crédito al sector privado 24.6 34.4 11.6 1.7 3.8

Crédito al sector privado (moneda extranjera) 22.3 30.0 38.2 -0.3 4.2

Gobierno (porcentaje del PIB) Resultado global, gobierno central -1.4 0.3 -0.3 -3.6 -4.0Deuda sector público consolidado 47.8 43.2 35.7 37.9 37.9 Deuda externa pública 13.2 7.8 5.5 4.9 5.3Balanza de pagos (millones U.S.$)

Cuenta corriente -1023 -1646 -2754 -634 -1468 Cuenta de capital y financiera 1909 2315 2416 523 1688 Inversión directa 1371 1634 2015 1316 1430 Flujos de capital 390 660 393 -826 238

Capital privado neto a bancos comerciales -66 830 159 -825 -144 Capital privado neto a sector no financiero 738 -170 223 -303 66 Errores y omisiones 148 171 23 174 0 Crecimiento en reservas netas (aumento -) -1034 -839 315 -62 -200

Otra información Reservas internacionales netas (millones U.S.$) 3115.0 4114.0 3799.0 4066.0 4266.0Exportaciones (% del PIB) 36.0 35.3 32.0 30.2 26.7Importaciones (% del PIB) 48.1 46.7 48.8 37.1 35.4Índice de precios al consumidor (crecimiento %) 9.4 10.8 14.0 4.1 5.8Desempleo (%) 6.0 4.6 4.9 7.8 nd

1 Información para 2010 basada en proyección del Fondo Monetario Internacional.

Fuente: IMF (2009c), IMF (2010), Consejo Monetario Centroamericano, Banco Central de Costa Rica, e INEC.


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Las condiciones menos favorables en el sectorexternoseexplicanporlacaídadelasexportacionesydelosflujosdeinversiónextranjeradirecta.Algunosdeestosflujoshabíansidodirigidoshaciaeldesarrollode nuevas plantas de producción para propósitosde exportación, pero una porción importante seutilizó para desarrollos en el sector inmobiliario,especialmente en el sector turístico. En 2007, seinvirtieronU.S.$325millonesennuevasinstalacioneshotelerasoenlaexpansióndelasqueyaexistían.8,9

El financiamiento para estas instalacionesprocedía de bancos norteamericanos, pero la crisisinternacional restringió losflujosde crédito a estosdesarrollos. Un proyecto de US$800 millones(lideradoporelfundadordeAOL),elcualseesperabainiciaríaen2009,fuepospuestohastaelfinalde2010.LaconstruccióndeunhoteldelacadenaSt.Regisfuetambién suspendida hasta nuevo aviso después delcolapsodeLehmanBrothers, instituciónqueestabaaportando recursos crediticios para el proyecto.10Estos y otros proyectos en el ámbito turísticoenfrentaronseriasdudasencuantoalposibleflujodevisitantesextranjerosenlosmesessiguientes.

El Banco Central redujo su pronóstico decrecimientopara2009,desde0.5%a-1.8%(aunquealfinalelcrecimientode laproducciónseubicóen-1.5%eneseaño).ElmovimientoestuvosustentadoenlosnivelesdecrecimientonegativoqueelIMAE

mostraba desde octubre de 2008. Con la caída yamencionadaen lasexportacionesyde la formaciónbrutadecapitalde9.8%en2009,eranecesariaunainyección significativa de gasto con el fin de evitarunaprofundizacióndelprocesorecesivo.

La respuesta fiscal a la crisis internacional

En febrero de 2009, el gobierno de Costa Ricalanzó el “Plan Escudo”, un paquete de rescatediseñadoparaservircomoproteccióncontralacrisisglobal.Aunquealgunoscriticaronelprogramaporsufaltadeprecisiónentérminosdelimpactoesperadoen laeconomía, elplan síparecía aportar suficienteestímuloaunadeprimidademandaagregada.

Segúnlasolicituddeacuerdo“Standby”conelFMI,el paquete de estímulo alcanzaría aproximadamenteun2.8%delPIBsegúnsemuestraenelCuadro3.2(IMF,2009b).11Enunestudiosobre la situacióndeAmérica Latina durante la primera parte de 2009(IMF,2009c:31) seubicóaCostaRicaen segundolugar (después de Chile) en términos de expansiónfiscal durante el año 2009. Según funcionarios delFMI, se esperaba que esta expansión contribuiría amitigarlacaídaenlademandaagregadayapromoverlarecuperación(LaNación,2009a).

8 BCCR (2008).

9 La inversión total en el sector inmobiliario alcanzó US$638.8 millones en 2007, de los que US$131.9 millones estuvieron relacionados con el sector turismo. En 2006 la inversión en el sector inmobiliario fue de US$373.5 millones (BCCR, 2008).

10 Ver Property Wire (2008), y Nuwire Investor (2009).

11 El gobierno también recapitalizó a los bancos comerciales estatales, una contribución de cerca de 0.4% del PIB Y se esperaba un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por cerca de mil millones de dólares (IMF, 2009b; p.11).

Cuadro 3.2

Costa Rica: Efecto Estimado del paquete de estímulo fiscal

Concepto de gasto Porcentaje del PIBAumento salarios del gobierno y transferencias del gobierno central 2.00

Aumento en inversión pública 0.80

EFECTO TOTAL PAQUETE ESTÍMULO: 2.80

Fuente: IMF (2009b).

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Potencialmenteelprogramatendríagranimpactoen el nivel de actividad económica local, aunquees claro que no todas las inversiones se realizaríansimultáneamente, por lo que este componente delgastoejerceríasuefectoenformagradual.Deacuerdocon un reporte del FMI, Costa Rica se ubicó ensegundolugarenAméricaLatinaenelusodepolíticafiscalanticíclicaparaenfrentarlacrisisglobal.12

Sinembargo,mesesdespuésdelaimplementacióndel paquete de gasto fiscal, la evolución del IMAEapuntabaaunaprofundizacióndelprocesorecesivo.Esclaroquepartedelimpactodelapolíticagubernamentalexpansiva pudo haber sido demorado por retrasosen la aplicación de varios componentes del paquete.Pero una mirada más cercana al comportamientode variables crediticias y monetarias sugiere que los

efectosdelpaquetepudieronhabersidolimitadosporelusodepolíticamonetariarestrictiva.

Restricción crediticia

Como se señaló anteriormente, hacia el final de2007einiciosde2008elpaísrecibióunaconsiderablecantidad de flujos de capital del resto del mundo.Con el fin de evitar una apreciación drástica delcolón,elBancoCentralabsorbióelexcesodeofertaen el mercado cambiario, con lo que las reservasmonetarias internacionales crecieron hasta alcanzarnivelesrécord.Conelfindemitigar laacumulacióndemoneda extranjera (y reducirpotenciales efectosinflacionarios) el banco decidió reducir la tasa deinterésdepolítica.

12 La Nación (2009a).

13 Con tasas de inflación cercanas al 11% y 14% en 2007 y 2008, respectivamente, las tasas de interés reales se tornaron negativas a lo largo de parte de 2007 y 2008.

Cuadro 3.3

Costa Rica: Tasa Básica Pasiva (niveles a final de mes)

Mes 2006 2007 2008 2009Enero 15.25 10.75 7.25 11.25Febrero 15.25 9.75 5.50 12.00Marzo 15.25 8.00 5.25 11.75Abril 15.25 7.50 4.25 11.50Mayo 13.75 7.25 5.00Junio 13.50 7.25 5.50Julio 13.75 7.25 7.00Agosto 13.75 7.25 8.50Setiembre 13.50 7.25 9.25Octubre 13.25 7.00 10.50Noviembre 11.25 7.00 11.00Diciembre 11.25 7.00 11.50

Fuente: Banco Central de Costa Rica

ElCuadro 3.3muestra la caída de la tasa básicapasivadesdeun8%enmarzode2007hasta4.25%enabrilde2008.13Elmovimientono fuemuyefectivoen reducir los flujos de capital o la acumulación dereservas internacionales, pero sí resultó tener unefectoconsiderableenelcréditoalsectorprivadoyen

eldéficitdelacuentacorrientedebalanzadepagos.SegúnseobservaenelCuadro3.1,elcréditoalsectorprivadoenmonedalocalcreciómásdeun34.4%en2007,ycontinuósumarchaascendentealolargodelaprimeramitadde2008.Eldéficitdecuentacorrienteseincrementóde6.3%delPIBacasi9%en2008.


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El menor nivel de la tasa de interés intentabadesestimular el ingreso de capitales extranjeros yevitarlaspresionesinflacionariasresultantes.Peroestadecisión,víasuefectosobre lademandadecrédito,tambiéncondujoal recalentamientode laeconomíalocal.14Yaenabrilde2008losbancosestataleshabíanotorgadotodoelcréditoquelespermitíasuindicadorde suficiencia patrimonial, mientras que el sectorbancario privado enfrentaba una situación similar.15

Según seobserva en elCuadro3.3, enun lapsodesolamentecuatromeseslatasabásicapasivaseduplicó,yyaenfebrerode2009latasaeracasitresveceslaprevalecienteenabrilde2008.Amediadosde2008lasentidadesbancariasyfinancierashabíanotorgadotodoelcréditoposibleyelsectorproductivoseviosinopcionesdefinanciamientoparasusoperacionescorrientes.16

Encicloseconómicosprevioselsistemabancarionacionalhabíaenfrentadolasrestriccionescrediticiaslocalespormediodefinanciamientoexterno,peroenestaocasiónesaopciónnoestabadisponibledebidoa la crisis financiera internacional: los bancos en elexterior no estaban dispuestos a otorgar crédito alos bancos locales y, en los casos en los que algúnfinanciamiento estaba disponible, solamente seotorgabaencondicionesmuyonerosas.17

Ante la situación imperante, funcionarios delos bancos estatales y privados, así como variasorganizaciones y asociaciones de productores,sugirieron la posibilidad de reducir el encaje legalconelfindemejorarlosnivelesdeliquidezelpaís.18El Banco Central respondió concediendo algunaflexibilidadenlaformaenquelosbancoscomercialesmanejan sus reservas,19 pero elmovimiento resultóinsuficienteylaeconomíacontinuódesacelerándose.

Lapolíticamonetariamantuvosutonorestrictivoa pesar de la situación recesiva internacional.20 Elpaquete de estímulo ayudó a capitalizar los bancosestatales, pero las tasas de interés se mantuvieronaltas.Alfinal, el estímulofiscalpudohaber sidodegran tamaño, pero las condiciones restrictivas enel mercado de crédito definitivamente limitaron elimpactopotencial de la políticafiscal anticíclica.ElFMI, por suparte, alabó el esfuerzofiscal del país,pero mantuvo su insistencia en la necesidad delcontrol monetario debido a la falta de flexibilidaden el régimen cambiario.21 El argumento en estainstituciónfuequeunamayorflexibilidadmonetariahabríacausadounincrementoeneldéficitcomercial,lo que habría ocasionado una pérdida de reservasinternacionales y el riesgo de una posible crisis debalanzadepagos.Esto, sin embargo,pudohabersemitigadoconunmayorapoyoporpartedelFMI.

Consideraciones en relación con el largo plazo

Ante la situación que enfrentó la economía deCosta Rica durante la crisis internacional convieneplantear algunas consideraciones en relación con elfuturodelaeconomía.Enparticularnosreferiremosalosregímenescambiarioymonetario,alcrecimientoeconómicoyaltemafiscal.

Empezamos entonces por el tema monetario.El Banco Central, como ya se ha comentado, harealizadoajustesensuorganizaciónyenlaformaenque formula la políticamonetaria especialmente enpreparación para la implementación de un régimenbasado en las metas inflacionarias. Aunque sesabe que existen diferentes grados de rigidez en el

14 Esta es una típica ilustración de las dificultades que surgen por el “trilema” de la política monetaria.


16 Ver por ejemplo La Nación (2008b).


18 La Nación (2009b).

19 Ver Banco Central (2009b), y La Nación (2009c).

20 La contención monetaria se observa en el Cuadro 3.1. Sin embargo, debe mencionarse que las metas establecidas por el convenio con el Fondo Monetario Internacional en cuanto al crecimiento de la base monetaria y del dinero en sentido amplio (también llamado M3) fueron más restrictivas de lo que se muestra en el cuadro mencionado. Ver por ejemplo IMF (2009c) y Cordero (2010).

21 La Nación (2009d).

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sistemademetasde inflación,engeneral el controlde la inflación recibe prioridad en relación conotros objetivos de política económica.El punto departida en este sistema es precisamente lameta decrecimiento de los precios; por medio del modeloeconómicosubyacentesedeterminalatasadeinterésde política, y las restantes variables económicas seajustany tiendenhasta suniveldeequilibrio.Entreestasvariablesqueseajustanencontramoslosnivelesde empleo y producción y, obviamente, el tipo decambionominal.Entonces,elesquemademetasdeinflacióndebecombinarseconunsistemacambiarioflexible,delocontrarioentraríamosenelmencionadoproblemadel“trilema”yacomentadoanteriormente.

Un punto de gran importancia a considerarse relaciona con la forma en que se manejaría la“meta” de inflación. Estos sistemas están basadosen la percepción de que la inflación es causadapor un exceso de gasto agregado y es tambiénalimentada fuertemente por las expectativas. Peroes ya bien conocido que los precios, especialmenteenunaeconomíapequeñacomoladelpaís,tambiénrespondenacambiosenloscostosdeproducciónydelosinsumosutilizados.Anteuneventualcrecimientodelospreciosdelasmateriasprimas,yelconsiguienteaumentodelospreciosinternos,elsistemademetasdeinflaciónpuedeprovocarunaexcesivadesaceleracióndelniveldeactividadeconómicasinnecesariamentecorregirelproblemadelainflación.22

Nuestrosegundotemaenestaseccióneselrégimencambiario. En octubre de 2006 el Banco Centralresolvióeliminarelsistemade“minidevaluaciones”,enusodesde1992,yreemplazarloporunsistemadebandas. Aunque desde octubre de 2006 se conocíaque no se daría un salto abrupto a las metas deinflación,eraclaroqueseríanecesario lograrmayorflexibilidadenelmercadocambiario.Estaflexibilidad,comoyasecomentóevitaría(oalmenosmitigaría)lasdificultadesasociadasconelproblemadel“trilema”.

La aplicación del sistema de bandas ha tenidoun éxito relativo en el sentido de que pudo haberincrementadolaexpectativaderiesgocambiario(conloquesereduciríalatendenciaacontratardeudasenmonedaextranjeraporpartedeloscostarricenses),hareducidolanecesidaddelinstitutoemisordeadquirir

elexcesodedólaresy,porconsiguiente,hafacilitadoenalgunamedidaelcontroldelainflación.

Perotambiénesciertoqueelesquemadebandashatendidoagenerarunaapreciacióndelamoneda.Representantes de diversos grupos relacionadoscon la exportación y el turismo han reaccionadoen forma negativa a la mencionada apreciación.Algunasempresasdecapitalextranjerotambiénhanexperimentadosituacionesdifícilescomoresultadodedichasituación,enpartedebidoaque,alcaereltipodecambio,creceelvalorendólaresdelossalarios.

Perotalvez lomásdelicadoeselefectoque,enel largoplazo,puede tener laapreciaciónmonetariasobre el proceso de crecimiento. Obviamente elsistema de metas inflacionarias no necesariamenteconduce auna caídadel tipode cambio,pero sí escierto que en este esquema el tipo de cambio dejadeserunavariabledepolítica.Elproblemaesque,para varios autores, el tipo de cambio real es unavariable de gran importancia para el crecimientoeconómico.FrenkelyRos(2006)yFrenkelyRepetti(2010),porejemplo,indicanque,envariospaísesdeAméricadelSuryenMéxico,elcomportamientodeltipodecambiorealhaestadoíntimamenteligadoalempleo;Rodrik(1998)porotrapartemencionaqueenlospaísescondesarrolloeconómicoexitoso,dichavariablehasidodeenormeimportancia.

Entonces surge la pregunta: ¿será necesarioregresar al sistema de minidevaluaciones? Larespuesta es que el tipo de cambio no sería unavariable tan crucial enCostaRica si se vislumbrarala posibilidad de promover la competitividadinternacional por algún otro medio alternativo.Por ejemplo, muchos países (aunque mucho másdesarrolladosqueCostaRica)mantienenaltosnivelesde viabilidad macroeconómica y de competitividadsin necesidad de recurrir a sistemas como el deminidevaluaciones.Porlotanto,loquecorrespondeenestecasoespromovereldesarrollodeinversionesen todos aquellos elementos que permitanmejorarlaproductividad, laeficienciay lacompetitividaddelaproducciónnacional.Desafortunadamenteenestaáreatieneelpaísgrancantidaddetareaspendientes,por lo que algún control sobre el tipo de cambioseguirásiendonecesariodurantevariosaños.

22 Este argumento ha sido también planteado por Stiglitz (2008).


59


Uncomentariofinalsobreestetema:enocasionesen que bonanzas de flujos de capital (como laexperimentada por el país en 2008 y en 2010, porejemplo)presionanhacialaapreciacióndelamoneda,siempreesposiblevolverlosojoshacialoscontrolesde capitales. Países como Chile, Brasil y, másrecientemente,Colombia,hanaplicadomecanismospara el control del ingreso capitales con algúnéxito.Yparaquienes temensobre la reacciónde lacomunidad internacional ante un posible control alingresodeflujosdecapitalexterno,Ostryetal(2010),funcionariosdelFondoMonetarioInternacional,hanseñaladolasposiblesventajasdelaaplicacióndeloscontrolesencondicionesde“capitalflowbonanzas.”

En cuanto a las finanzas del gobierno, es claroque el superávit logrado antes de la crisis resultóde gran ayuda para financiar el aumento del gastopúblico aplicado como medida anticíclica (aunque,como mencionamos antes, la restricción monetariaobstaculizóellogrodeunefectoplenoenlapolíticafiscal).Dehaber tenidoelgobierno lascuentas“enrojo”, estaríamos en este momento preocupadosporelniveldeldéficitfiscalqueposiblemente seríamuchomayorqueelactual.

Esto nos indica que algún grado de prudenciaen el manejo fiscal es necesario, con el fin derecurrir a los logros de los años buenos cuando elpaís enfrenta períodos más difíciles. Sin embargo,el excesodeprudenciafiscalpuede serunarmadedoblefilo:laposposicióndeinversionesenlosocialy en infraestructura puede causar dificultades en elsector productivo y puede generar consecuenciasgravesparalaestabilidadsocial.Obviamenteenestetemaserequieretransitarporunalíneamuydelgadaque combine la prudencia con la urgencia de crearoportunidadesparaelsectorproductivo.

Conclusiones

Se ha analizado en este capítulo la actuación delas autoridades económicas del país para enfrentarlaGranContracciónde2009y2010.Laconclusióngeneral esque seprocuró aplicar unapolíticafiscalanticíclica(aumentodelgastopúblicoantelarecesión),perodichainiciativafuelimitadaensuefectoporlaaplicación de una política monetaria restrictiva. Elefectodelaexpansiónfiscalnopudosentirseentodasumagnituddebidoalcontrolmonetario.

En la etapa previa al surgimiento de la crisisinternacional, el Banco Central pudo haber optadoporaplicarcontrolesdecapitalesconelfindereducirlos flujos de capital hacia el país. Al resolver en2008disminuir la tasade interés (paradesincentivarla llegada de capitales extranjeros), se causó unrecalentamientodelaeconomíaquellevóalosbancoscomerciales (públicos y privados) hacia el límite desusuficienciapatrimonial.Cuandosepresentaronlasrepercusionesdelarecesióninternacional,laescasezdefondosinternacionalessecombinóconproblemasdeliquidezinterna,loqueagravóelefectocontractivosobre el sector productivo.Esta situación se habríapodidoevitar(oalmenosmitigar)pormediodelusodealgunaformadecontroldecapitales.

Se plantearon también algunas consideracionesen relación con el largo plazo, resultando de granimportancia el tema del régimen cambiario, enespecial por el impacto que el tipo de cambio realejerce sobre el empleo y el crecimiento económico.Enausenciadeelementosalternativosparapromoverla competitividad (como, por ejemplo, mejoras eninfraestructura), el valor de la moneda extranjerarequerirá de algún control por parte del BancoCentral.

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62

Introducción

Antelacrisisfinancierainternacionaldel período 2008-2009, el gobierno deCosta Rica tomó una serie demedidasparapaliarsusposiblesefectossobre laeconomía costarricense. Estas medidastomaron,principalmente,laformadeunalzaenelgastodelsectorpúblicoy,enparticular,delgobiernocentral.Másaún,apesarde esperarseque los efectosdela crisis fueran transitorios, los nuevosgastos realizados fueron de carácterpermanente.Así,anteladisminuciónenlastasasdecrecimientodelaproduccióny el aumento en el gasto, el superávitprimarioqueseobtuvoenelpasadosetransformóenundéficitapartirde2009.

Losgastostotalesquerepresentabanalrededor de un 15% del ProductoInternoBruto(PIB)en2007,aumentanhasta aproximadamente 20% en 2010.Seguidodedichoaumento, el superávitprimario del gobierno central pasó deun 3.7% del PIB en 2007, a un déficitde3.1%en2010.Dadoqueestecambioen el gasto se presume permanente,se comienza a discutir la necesidad de

realizarunareformafiscalqueelevelosingresosdelgobiernocentral,conelfindecubrirdichofaltanteprimario.

Antedichoescenario,enestetrabajoserealizandiversasestimacionesparadarlucessobreel riesgoen lasolvenciadelGobierno.Conestefin,lasdosseccionessiguientestratansobreelcomportamientodelosingresosylosgastosdelgobiernoen años recientes, así como algunascausasdesucomportamiento.

En la sección siguiente, se estimaun modelo econométrico, el cual seráutilizado para calcular probabilidadesde que la deuda esté por debajo deciertovalorafinalesdel2015.Paraelloseguimos esencialmente lametodologíapropuesta,entreotros,porBlanchardyPerotti(2002),Celasunet al(2006,2010),diGiovanniet al(2008),Hajdenberget al(2010),FMI(2002,2003,2005),Kwakamiet al (2011). Esta metodología consisteen estimar un modelo de ecuacionessimultáneas en las cuales se tome encuenta los efectos de cambios en losingresos y gastos del gobierno sobrelas demás variables macroeconómicas

Solvencia del gobierno central en tiempos de la crisis 2008-2009

dieGo roJaS, rUdolf lüCkeCapítulo 4

63


relevantes y, de forma inversa, de dichas variablessobrelosingresosygastos.Apartirdeestemodelose realizan simulaciones o escenarios que incluyenla incertidumbreque seda tanto en losparámetrosestimadoscomoenloserroresdelasecuaciones.

Esta metodología tiene como ventaja que losescenarios derivados del modelo son consistentescon la historia de la economía analizada y los co-movimientos entre las diferentes variables sontomadosencuenta.Además,losescenariosconsideranla incertidumbre que se da sobre las variablesutilizadasysonelegidosapartirdeladistribucióndedichasvariables.

De las estimaciones realizadas, se concluye quelosaumentosenelgastoregistradosapartirde2006yespecialmenteen2008y2009,alserpermanentes,debilitaron la solvencia del gobierno central. Enparticular,dehabersemantenidoelniveldegastode2005o de haber sido transitorios los aumentos delgastoantelacrisis,lasolvenciadelgobiernonoestaríaen riesgo. Dado que el aumento del gasto puedecatalogarsecomopermanente,sehacerelevanteunadiscusión sobre medidas a tomar para corregir eldesbalancefiscal.

Como un primer aporte a dicha discusión, serealizanestimacionessobreelniveldedeuda,variandoel nivel de ingresos y de gastos (como porcentajedelPIB).Seencontróquelasolvenciadelgobiernocentral aumentaría de forma significativa si sepresentaranaumentosdelosingresosendospuntosdelPIB,asícomounadisminucióndelgastodedospuntosdelPIBounacombinacióndeunaumentodelosingresosdeunpuntoyunadisminucióndeunpuntoenelgasto.

Además, las estimaciones señalanque,marginal-mente,aumentosdeunpuntoenlosingresosmues-tranunmenorefectosobrelasolvenciadelgobiernoquedisminucionesmarginalesdeunpuntoenelgas-to.Estoseexplicaporelefectonegativoquetieneel

aumentode los ingresosdelgobiernosobre lapro-ducción.

Ingresos y Gastos del Gobierno Central: Algunas hipótesis a partir de los datos observados

Enestasecciónsehaceunarevisiónresumidadeunconjuntodehechosrelativosalosingresos,gastosysuperávitdelgobiernocentral,quenosguiaránenlasestimacionesposterioresdeladeudayelposibleriesgosobrelasolvenciadelgobiernocentral.Destacamosdosobservaciones:losingresossemuevendeformamáscercanaalaproduccióndespuésdelaño2002,ysedaunaumento importantedelgastodesde2006yno solamente en los añosde la crisis, 2008-2009,aunque la tendencia se pronunció en este período.Se plantea como hipótesis que la respuesta de losingresos y los gastos difiere en estos períodos dela respuesta histórica, en particular la respuesta delosingresosalPIBdesdeel2002y,a la inversa,delPIBantelosingresos.Deformasimilar,senotaunarespuestadiferentedelaproducciónantelavariaciónde los gastos a partir de 2006. Estas hipótesis sonpuestasapruebaenlassiguientessecciones.

Ingresos del gobierno central: mayor cercanía al PIB a partir de 2002

Alobservar laseriedelos ingresosdelgobiernocentral como porcentaje del PIB, se identifica unconjunto de patrones importantes: primero, losingresossonrelativamenteconstantes(alrededordel12%delPIB)desde1991hastaelaño2000;segundo,de ese año en adelante se nota una tendencia alaumento hasta 2008; tercero, los años 2007 y 2008presentan ingresos atípicamente altos; por último,con la crisis, en 2009 se produce una reducciónsignificativaenlosingresosdelgobierno.

64

Respecto a la cercanía entre laproducción y losingresos,seevidenciaque,históricamente,másdelamitaddelosingresossederivandeaduanas,ventasyconsumo.Engeneral,aduanaseselrubroquemayorrepresentación ha tenido en los ingresos, seguidode renta.Dada esta distribución de los ingresos, seesperaría que fueran explicados por la actividadeconómica y las importaciones. Por otra parte, sepuede argumentar que, principalmente en la últimadécada, existen esfuerzos por parte del Gobiernopara mejorar la recaudación, los cuales se reflejan,porejemplo,enlaLeydeContingenciaFiscal,laLey7900 y la implementación del sistema informáticodenominado Tecnología de la Información parael Control Aduanero (TICA). Así, elMinisterio deHacienda(2003)concluyeque“[d]espuésdealgunosañoscuandolaevasiónestuvoenaumento,en2001y2002sequiebraesatendenciaylaevasióndesciende.Se presume la entrada en operación del sistema deinformaciónconfinesdefiscalización,másposiblesresultados de la ley 7900 que amplió las facultades

desancióndelaadministracióntributaria”.DeformasimilarelMinisteriodePlanificaciónNacional(2008)recalca que, para 2001, “se empieza amostrar unamejor recaudación en casi todas las categorías derentasylosingresostributarios”.

Estasmejoraspodríanversereflejadasenunco-movimientomás cercano entre la producción y losingresos,locualseevidenciaenlosgráficos4.2y4.3.Enellosseobservaquelosingresossehanmovidode forma cercana al cambio en la producción parael período posterior a 2002. Particularmente, sepercibecomotantolosaumentoscomolascaídasenlaproducciónsereflejandeformamásintensaenlosingresosdelgobierno.Porejemplo,laaceleracióndela economía en el período 1996-1998 fue similar omayoralaaceleraciónquesedaenlaeconomíaenelperíodo2004-2006,perolarespuestadelosingresosdelGobiernofuemenorenelprimercaso.Másaún,parece darse una relación inversa entre estas dosvariablesenlosaños2000-2002.

Gráfico 4.1

Ingresos Gobierno Central como porcentaje del PIB

Fuente: Banco Central de Costa Rica y Ministerio de Hacienda.


65


Para evaluar la hipótesis de que los ingresos semueven de forma más estrecha con la produccióndespués de 2002, se estimó un conjunto deregresiones con el objetivo de explicar los ingresosdel gobierno con base en la actividad económica(medida por el PIB) y, dada la importancia de losingresos de aduanas, por las importaciones. Paracada una de estas regresiones se hizo énfasis en elgradode ajuste y la significanciadel coeficientedel

PIBantesydespuésde2002,conlocualsepretendeobservarsiexistealgúncambioenlarespuestadelosingresos,principalmenteantecambiosenlaactividadeconómica, antes y después de 2002.De existir unmayorco-movimientoentrelosingresosdelgobiernocentralylaactividadeconómica,podríamosatribuirloa otros factores exógenos como, por ejemplo, losesfuerzosdelgobiernopormejorarlarecaudación.

Gráfico 4.2

Crecimiento del PIB y de los ingresos reales del Gobierno Central


Gráfico 4.3

Crecimiento del PIB y cambios en relación ingresos/PIB


-‐0.15

-‐0.10

-‐0.05

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

-‐0.02

0.00

0.02

0.04

0.06

0.08

0.10

1991

1992

1993

1994 1995

1996 1997

1998

1999

2000 2001

2002

2003

2004 2005

2006 2007

2008

2009

Crecim

iento Ingresos

Crecim

iento PIB

Crecimiento PIB Crecimiento Ingresos

66

1 En dichas regresiones se incluyen las importaciones por la importancia de los ingresos de aduanas, y a su vez se incluye el índice de precios al consumidor y los precios del petróleo por su relación con el impuesto a los combustibles.

Paraobservarcomoelgradodecorrelaciónesma-yorapartirde2002,elsegundoconjuntoderegresio-nes(dela1.2ala4.2)muestralasmismasestimacio-nesanterioresperoseincluyelainteracciónentreelcrecimientodelproductoyunavariabledicótomaquetomaelvalorde1despuésde2002.Comosepuedeapreciar,elcoeficientedelainteracciónespositivoysignificativo,indicandoqueelgradoderespuestade

los ingresos ante cambios en el producto esmayorparadichoperíodo.Enestesentido,seencuentraevi-denciaempíricaafavordeunaumentoenlarespuestadelosingresosdelgobiernocentralantecambiosenlaproducciónapartirde2002.Esdecir,apartirde2002seevidenciaunaumentoen la sensibilidaddelosingresosantelosvaivenesdelaproducción.

Cuadro 4.1

Crecimiento del ingreso real del Gobierno Central para el período IV 1992- IV 2010

Constante

Crecimiento PIB

Crecimiento Importaciones

Variación Precios del Petróleo (-2)

Variación IPC (-2)

Crecimiento PIB*d2002

R-cuadrado Ajust IV 1992- IV 2010

R-cuadrado Ajust I 2002-IV 2010

1.1

-0.006465

(0.010955)

1.394865***

(0.192697)

0.416523

0.743792

2.1

-0.002122

(0.011381)

1.160389***

(0.261087)

0.108213

(0.081809)

0.42262

0.773140

3.1

-0.008897

(0.010223)

1.082049***

(0.232563)

0.143316*

(0.07309)

0.065599***

(0.014767)

0.54452

0.767530

4.1

-0.039155*

(0.022314)

1.2897***

(0.264965)

0.061821

(0.083857)

0.273884*

(0.14286)

0.467047

0.766484

1.2

-0.007565

(0.01064)

1.203027***

(0.204371)

0.460829**

(0.198174)

0.450626

2.2

-0.001238

(0.010867)

0.807206***

(0.279243)

0.163544**

(0.080536)

0.56041***

(0.200000)

0.474094

3.2

-0.007512

(0.010091)

0.874197***

(0.256373)

0.173047**

(0.073806)

0.057462***

(0.01522)

0.345227*

(0.191843)

0.558831

4.2

-0.054701**

(0.021061)

0.903971***

(0.267308)

0.110496

(0.078635)

0.39707***

(0.136348)

0.70434***

(0.196291)

0.525535

Error estándar en paréntesis *p<0.1 , **p<0.05 , ***p<0.001

Fuente: Elaboración propia.

ElCuadro4.1presentael resultadodeunaseriede regresiones en las cuales la variable explicada esel crecimiento interanual de los ingresos reales delgobiernocentral1.Elprimerconjuntoderegresiones(dela1.1ala4.1)muestralarelaciónentrecrecimientode los ingresos y el crecimiento del PIB real. Lasdosúltimasfilasdel cuadromuestranel ajusteparados casos: 1) cuando lamuestra utilizada va desdeelcuartotrimestrede1992hastaelcuartotrimestre

de2010(lacualcorrespondealosparámetrosquesemuestran);y2)elcasoenelcuallamuestracomprendedesdeelprimertrimestrede2002alcuartotrimestrede2010(paralacualnosemuestranlosparámetrosestimados). Puede notarse que el ajuste es bastantemayorenelsegundocasoy,aunqueestosresultadosnosemuestran,engeneral,larespuestadelosingresosanteelcambioenelPIBesmayor.


67


EnelcuadroAnexo4.1sepresentaunconjuntosimilar de regresiones para la razón entre losingresosdelgobiernoyelPIB.CabedestacarqueelcoeficientecorrespondientealcrecimientodelPIBesnegativo,mientrasqueelcoeficientedelainteracciónentre el crecimientodelPIB y la variabledicótomapara el año 2002 en adelante, es positivo y mayor(envalorabsoluto)alcoeficientedelcrecimientosininteracción.Estoquieredecirque,antesde2002,unaumentoenelcrecimientodeunpuntosereflejabaenaumentosdelosingresosmenoresaunpuntodelPIB,mientras que para el período posterior al año2002, un aumento de un punto en el crecimientoaumenta los ingresosdelgobiernoenpocomásdeese punto, es decir, los ingresos se han vueltomássensibles a las variaciones en la producción desdeiniciosdeladécadaanterior.

Gastos: Un aumento permanente de los gastos corrientes desde 2006

Elgastodelgobiernocentral,sincontarelpagodeintereses,semantuvoentreun11%y13%delPIBdesde1991hasta2006.Apartirde2006comienzaacrecerparapasardeun10.8%aun14.6%en2009.Junto con este aumento en el gasto (sin intereses)se da una disminución en el pago de intereses.De2002 a 2005 los intereses rondaban los 4 puntosdelPIB,peroeserubrodesciendeapartirdel2006hasta llegar a representar alrededor de 2 puntos en2009.Debemosrecordarque,enbuenapartedeesteperíodo,lastasasdeinterésfueronbajas,yladeudadel gobierno central disminuía. Así, entre 2006 y2009 se da un incremento del gasto (sin intereses)dealrededorde4puntosdelPIByunadisminucióndel pago de intereses de alrededor de 2 puntos.

Gráfico 4.4

Relación del Gasto del Gobierno central PIB


0.09 0.10 0.11 0.12 0.13 0.14 0.15 0.16 0.17 0.18

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Gasto Total/PIB (Gasto-‐Intereses)/PIB

06-‐09: 2.2pp

06-‐09: 3.8pp

Este aumento en el gasto se presenta en el gráfico4.4.Deestegráficoquedaclaroqueel aumentoenelgasto(sinintereses)seiniciaapartirdelaño2006.

Durante el periodo 2008-2009 el gasto total delgobierno central se incrementó alrededor de dospuntos porcentuales del Producto Interno Bruto,impulsadoporelincrementoenelgastocorriente,queregistróunaumentodealrededordeesosmismosdos

puntosporcentuales(pp)delPIB.Enestesentido,esclaroque,enelperiodomencionado,elcrecimientodelgastodecapitalcomoporcentajedelPIBfuecasinulo.Para elperíodo2009-2010, el gastodecapitalsí registróun incrementocomoporcentajedelPIB,sin embargo este es considerablemente inferior alregistrado por el gasto corriente, pues creció cercade0,6pp,mientrasqueelaumentoregistradoenelgastocorriente fuedealrededorde1.7ppdelPIB.

68

Sumado a esto, el gasto de capital representasolamenteel10%deltotaldelosgastos.Enresumen,el gasto corriente no solamente representa la granmayoríadelgastototal,sinoque,además,fueelquepresentóelmayoraumentoporcentualenelperíododecrisis.Porestopasamosaanalizarlaevolucióndelosprincipalescomponentesdelgastocorriente.

A continuación se presenta un desglose de losprincipales rubros del gasto corriente del gobierno

central: seguridad pública, salud, educación yprotecciónsocial2-3.

El gasto realizado por el gobierno central enseguridadseincrementóenmásdeun20%desdeelaño2007hastael2010,llegandoaaumentarhastaun27%enelaño2009conrespectoalaño2008.Siseanalizan los componentes de este gasto, se percibequeelrubrodesueldosysalariosabarcamásdel70%deltotaldelgastoenestesector,ynoseobservaun

2 Si a estos cuatro rubros se les suma el de Servicios Públicos Generales, se estaría contando el 95% de los gastos corrientes. Dado que este rubro no registra variaciones importantes en los años en estudio se excluyó del análisis.

3 El rubro de Protección Social está compuesto por el pago de pensiones, ayudas a familiares, investigación en Protección Social y otros tipos de protección social.

Cuadro 4.2

Composición del gasto efectivo consolidado del Gobierno Central (2008 - 2009)

Datos como % del Gasto Corriente 2008 2009 var 08-09

Seguridad

Sueldos y salarios 1.31 8.55 27.6

Adquisición de bienes y servicios 1.39 1.52 36.3

Transferencias 0.21 0.21 26.2

Cargas Sociales 1.31 1.31 25.2 Salud Sueldos y salarios 1.11 1.10 23.9

Adquisición de bienes y servicios 0.14 0.12 0.2

Transferencias 2.02 1.77 8.9

Cargas Sociales 0.19 0.19 22.5

Educación Sueldos y salarios 19.65 21.20 34.3 Adquisición de bienes y servicios 0.63 0.51 0.6 Transferencias 12.58 13.24 31.0 Cargas Sociales 3.42 3.79 38.1

Protección Social Sueldos y salarios 0.07 0.07 26.2 Adquisición de bienes y servicios 0.01 0.01 21.0 Transferencias 21.61 20.58 18.5

Cargas Sociales 0.56 0.56 24.2

Total del Gasto Corriente 73.23 74.73 27.02 Total del Gasto Corriente incluyendo servicios públicos Generales 95.19 94.96 24.16

Fuente: Memorias de la Contraloría General de la República


69


cambiodrásticoenlacomposicióndelmismo.Caberesaltarqueelcomponentedeadquisicióndebienesyserviciosenelaño2009aumentóenmásdeldoblequeenañospreviosyposteriores.Enotraspalabras,existióun incrementoen laadquisicióndebienesyserviciosdestinadosalordenylaseguridadpública.

En relación con el gasto en salud, el gobiernocentral mantiene una proporción de gasto distintaqueen laseguridadpública,puesenelprimercasoel componentede sueldos y salarios corresponde amenosdel50%yelrubrodetransferenciasllegaaserdehastaun50%para losúltimosaños(2008,2009y 2010),mientras que en el casode la seguridad elrubrodetransferenciasúnicamentecorrespondeaun3%delgastototal.Sinembargo,entérminosrelativoselgobiernocentralgastaensaludunatercerapartedeloquegastaenlaseguridadpública.

Conrespectoalrubrodeeducación,elgobiernocentral reporta un crecimiento promedio del 20%enlosañospreviosalacrisisdelbienio2008-2009,mientrasque en el año2009alcanzóel 32% ,paraluego retomar la tasa de crecimiento del 20% enel año 2010. Al analizar la composición del rubrode educación, el menor monto corresponde a laadquisición de bienes y servicios, que representamenosdel2%.Lastransferenciasypagodesalarioscorrespondenal80%del total.Caberesaltarqueelgastoeneducaciónporpartedelgobiernocentrales2.5vecesmayoralatotalidaddelgastoenseguridadpúblicaysaludjuntos.

Otro rubro importante en el gasto corrientedel gobierno central corresponde al de ProtecciónSocial, pues representa pocomás del 25% de este.Dentro de este rubro son las transferencias las demayorimportancia,enparticular,laspensiones.Estasrepresentan alrededor del 97% del total de gastosenprotección social, los cuales crecieron en el año2008 y 2009 un 21.5% y 18.5% respectivamente.Para el año 2010 el crecimiento registrado en lastransferenciasporconceptodeprotecciónsocialfuedeun43%,cifraconsiderablementesuperioraladeperíodosanteriores.

De los datos de gasto del gobierno central sededuce que la educación es uno de los rubros queposeemayorpesoy,además,quefueelqueregistrómayorcrecimientoenelaño2009.Dentrodeeste,el

rubrodesalariosycargassocialesregistróelmayorcrecimiento. Por su parte, el rubro adquisición debienes y servicios se mantuvo prácticamente igualentre 2008 y 2009. De esta manera, podríamosclasificaresteaumentocomopermanente.

Situación similar sucedió en el gasto en elsector salud,puesdentrode este, el incremento ensueldosysalariosfueelmayor.Porsuparte,elgastoen adquisición de bienes y servicios se mantuvoconstante. Como en los casos anteriores, el mayoraumentodentrodelgastoenprotecciónsocialsedaensueldosysalarios,aunqueparaestecasolaadquisiciónde bienes y servicios sí presentó un aumentosignificativoen2009.Además,para2010seregistróunaumentoimportanteenelrubrodetransferencias.Debeobservarseque,aunqueaumentaronlosgastosensueldosysalarios, tantoenelsectorsaludcomoen el de protección social, representan una menorproporcióndelgastocorrientedeloquerepresentanlosmismosrubrosenelsectoreducación.

Enresumen,seobservaunaumentodelgasto(sinintereses)desdeelaño2006,elcualsedioprincipal-menteenelgastocorriente.Dentrodelgastocorrien-te,seobservaunimportanteincrementoensueldosysalariosjuntoconlascargassociales.Alserelgastocorriente,yenparticularlossueldosysalarios,losquepresentan un aumento, las posteriores simulacionessupondránquedichoaumentoespermanente.

Acontinuaciónserealizaunanálisisdelaumento,tantoenlacontratacióncomoensalariopromedio,delgobiernocentral.Respectoaestecambio,sepercibela evolución tantodel númerode empleados comodel salariopromedioenelgobiernocentralapartirdedatosde laCajaCostarricensedelSeguroSocial(CCSS).Entre2005y2009sediounincrementoenelnúmerodeempleadosde18,381(21,490para2010).Elmayoraumentoenlaplanillasedioenelaño2009,cuandoelnúmerodeempleadosaumentóen8,740.

Estatendenciaalcrecimientosepresentótambiénenelsalariopromedio.Enmilesdecolonesdejuliode2006,el salariopromedioenelgobiernocentralera de 323.4 en 2005. Este salario promedio seincrementó,para 2009, a 413.0milesde colones (ya465.2milesdecolonespara2010).Esdecir,sediounaumentoenelsalariorealdel27.7%entre2005y2009(ydel43.9%entre2005y2010).

70

Por otra parte, se podría argumentar que elaumento en el gasto obedece a una política contracíclicadebidoalacrisisqueestallóafinalesde2008.Noobstante,sedebeconsiderarqueelaumentoenelgastoiniciódesdeantesdelacrisisy,ensumayoría,fueunaumentopermanente,enlugardeunotransitoriocomo se podía esperar de una política orientada aestimular la economía, ante una crisis que era a suvez transitoria. Según el Ministerio de Hacienda(2011), entre losprincipalesgastosqueaumentaronentre2008y2011seencuentran: lacontrataciónde2,900docentes, la contrataciónde3,200policías, lacreación de 2,700 plazas en la administración de lajusticia,unaumentodelsalariobasepromediodelosmaestros (de 391,336 colones a 571,772), un ajustedelossalariosbasedelosprofesionalesdelServicioCivil (de 342,200 colones a 574,700 colones), asícomo la expansión de programas sociales comoAVANCEMOS y el aumento de los recursosasignadosalasuniversidades.

Así, observando las cifras y el tipo de gastorealizado, vamos a considerar el aumento en losgastoscomopermanentey,porlosdatospresentadosenelgráfico4.4,lofecharemosapartirde2006.

De un superávit primario del 3.7% a un déficit del 3%

Elaumentoen la recaudaciónentreelaño2002yel2008,aunadoa lacontencióndelgastopúblicoque se mantuvo entre un 11% y un 12% del PIB,lograronaumentarelsuperávitprimariodelgobiernocentral hasta ubicarlo en un 3.7% del PIB, la ciframásaltaobservadaenlasúltimasdosdécadas.Comose indicóen la secciónanterior,elgastoaumentóapartir de 2006, pero el aumento en la recaudaciónfue lo suficientemente importante como para quesemantuviera el superávit primario e, incluso, paraque aumentara. A partir de 2009, con la caída enlosingresosyconunmayorgasto,sereviertedichatendenciacrecienteydesapareceelsuperávit.

Gráfico 4.5

Número de empleados en el Gobierno Central y salario promedio

Fuente: Caja Costarricense del Seguro Social.

250

300

350

400

450

500

60

70

80

90

100

110

120

130

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Miles de

colon

es

(Julio 200

6=10

0)

Miles de

Persona

s

Trabajadores Gobierno Central Salario Promedio Real


71


Esteefectoconjuntodeingresosygastosimpactódirectamente el superávit primario, disminuyéndolohastallegaraceroenelaño2009para,posteriormente,afectarsedeformaimportantedurante010yterminarenundéficitprimariode3.1%.

Elresultadoquetuvoestareduccióndelsuperávity posterior incremento en el déficit sobre la deudainterna y, en especial, sobre la emisión de bonospor parte del gobierno central para financiarlo, fuesignificativo. La deuda del gobierno central como

porcentaje del PIB se incrementó en cerca de 5ppentrelasegundamitaddelaño2009yfinalesde2010.

Estimación de la Deuda: Un crecimiento sostenido de mantenerse los gastos e ingresos

SiguiendoaKawakamiyRomeu(2011),seanalizamásadelantelaevolucióndeladeudatotaldelgobier-no central como proporción del Producto InternoBruto (PIB), utilizando la restricción intertemporaldelgobiernodelasiguienteforma:

Gráfico 4.6

Superávit primario del Gobierno Central como porcentaje del PIB


En donde Bt representa la deuda total comoproporcióndelproductoenelmomentot,grepresentael crecimiento delPIB, r la tasa de interés real, dxrel cambio en el tipode cambio real, sp el superávitprimariodelgobiernocentral(comoproporcióndelPIB),r*serefierealatasadeinterésrealexterna,BcaladeudadenominadaenmonedalocalyBsaladeudadenominadaenmonedaextranjera.

Bajo esta restricción, se dice que la deuda essosteniblesisuvalornosobrepasaelvalordescontadode lossuperávitsprimariosenunhorizonteamplio.

Comoelconjuntodesuperávitsprimariosagenerarseen el futuro es incierto, esta definición no puedeevaluarsedeformacertera.Así,dadalaincertidumbresobrelasvariablesfuturas,seprocederáaseguirunametodologíaquenosayudeaestimarsi lasolvenciadel gobierno central puede estar comprometida.Para un horizonte dado, diremos que si la deuda(como razón del PIB) está creciendo, la solvenciadel gobierno central estará en riesgo. Si, por otraparte,dicharelaciónentredeudayPIBsemantieneconstanteodisminuye,diremosquelaposiciónfiscalnoatentacontralasolvencia.

-‐4%

-‐3%

-‐2%

-‐1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

1990 1991

1992

1993

1994 1995

1996 1997

1998

1999

2000 2001

2002

2003

2004 2005

2006 2007

2008

2009

2010

!! =1

(1+ !!)1+ !! !!!!! + 1+ !!∗ (1+ !"#!)!!!!! − !"!

72

De este modo, la primera tarea es estimar elcomportamiento de la deuda para un horizonte detiempodado.Paralogrardichocometido,seemplearálametodologíapropuestaenBlanchardyPerotti(2002),Celasunetal (2006,2010),diGiovannietal (2008),Hajdenberg et al (2010), FMI (2002,2003,2005),Kwakami et al (2011), entre otros. Como se afirmaen Celasun et al (2006), esta metodología no debeinterpretarse como una medida absoluta sobre lasostenibilidad de la deuda, sino como si ciertaspolíticasllevaránatendenciasenlarazóndeuda-PIBquesugierencorreccionesdelosresultadosfiscales.

En términos generales, el planteamiento consis-te en resolverunmodelodeecuaciones simultáneasentre las variables que determinan la restricción in-tertemporaldelGobierno(1).Condichomodeloseestimaunacantidadde(5000)escenarios,tomandoencuentalaincertidumbrepresentetantoenlosparáme-trosestimadoscomoenelerrordelasecuacionesdelmodelo.Conestoseobtieneunadistribucióndepo-

siblessendasdelarazóndeuda-PIB,consistentesconlosdatoshistóricos,conlacualsepuededeterminarcuánprobableesqueladeudasigaunasendatalquecomprometalasolvenciadelgobierno.

Celasun et al (2006) identifican varias ventajasdeestametodología.Losescenariosplanteadossonconsistentesconlahistoriadelaeconomíaanalizaday los co-movimientos entre las diferentes variablesson tomados en cuenta. Además los escenariosconsideran la incertidumbre que se da sobre lasvariables utilizadas y son elegidos a partir de ladistribucióndedichasvariables.

Entonces, el primerpaso consiste en estimarunmodeloquetomeencuentalosco-movimientosentrelasvariablesutilizadasparacalcularlarazóndeuda-PIB.Apartirdelasignificanciadelosdiferentescoeficientesy las observaciones hechas anteriormente sobre losingresosygastosdelgobierno,seescogióelsiguientemodelosimplificado,comobaseparaelanálisis:

Para estimar dicho modelo se utilizaron datostrimestrales que van desde el primer trimestre de1991hasta el cuarto trimestrede2009, y seusaronseriesdesestacionalizadas.LaseriedelPIBrealagregala producción en el trimestre t y los tres trimestresanteriores. Igual transformación fue aplicada a losingresosygastosdelgobiernocentral,antesdecalcularsu razón respecto al PIB. Además, los gastos noincluyenlosintereses,demaneratalqueladiferenciaentreingresosygastosserefierealsuperávitprimario(comoproporcióndelPIB).Lavariable g se refierealatasadecrecimientodelPIBreal,mientrasquelavariabledxrserefierealcambio(porcentual)deltipodecambioreal.Comomedidadeltipodecambiorealseutilizóelpromediotrimestraldelíndicedetipodecambioefectivoreal(ITCER).

La tasa de interés real se define como (1+it)/(1+dpt+4), en donde i se refiere a la tasa de interésnominal y dp al cambio porcentual en los precios.Paracalcularlatasarealdoméstica(rdom),seutilizóun

promediotrimestraldelatasabásicapasiva,mientrasqueparaelcasoexterno(rext)seutilizóunpromediotrimestraldelatasaLibor.ElcambioenlospreciosserefierealcambioporcentualeneldeflactordelPIBdeCostaRicayeldeEstadosUnidos.

La variable d991 es una variable dicótoma quetoma el valor 1 en el primer trimestre de 1999,mientrasquelavariabled2007tomaenvalorde1enloscuatrotrimestresdel2007y0enotrocaso,y lavariabledicótomad94tomaelvalorde1en1994.Enel año1994seda la crisis enMéxico,mientrasquealrededorde1999elgobiernoleexigeasusbancosaumentar susprovisiones.En2007 sedauna caídainusualenlastasasreales,quellegaronasernegativas,locualnoseexperimentabaenmuchotiempo.

Elmodelofuetratadocomounmodelodeecua-cionesaparentementenorelacionadas.LosresultadosdelaestimaciónsepresentanenelCuadro4.3.

!! = !! + !!!"#$!!! + !!!"#$%&'!!! + !!!2002 ∗ !"#$%&'!!! + !!!2006 ∗ !"#$%!!! + !!,! !"#! = !! + !!!"#!!! + !!!"#$!!! + !!"#,!

!"#$%&'! = !! + !!!!!! + !!!2002 ∗ !!!! + !!!"#$%&'!!! + !!"#$%&',! !"#$! = !! + !!!"#$!!! + !!"#$,!

!"#$! = !! + !!!"#$%&'!!! + !!!"#$%!!! + !!!"#$!!! + !!!94+ !!!991+ !!!2007+ !!"#$,!


73


Cuadro 4.3

Modelo Base

Coeficiente Error Estándar Prob.

Crecimiento PIB (g)

Constante 0.488 0.098 0.000

rdom(-4) -0.255 0.090 0.005

ingreso(-2) -3.471 0.790 0.000

ingreso(-2)*d2002 0.220 0.082 0.008

gasto(-1)*d2006 0.275 0.113 0.016

R-cuadrado ajustado 0.196

Tasa de interés real doméstica (rdom)

Constante 0.165 0.060 0.007

ingreso(-4) -2.207 0.361 0.000

gasto(-2) 1.411 0.468 0.003

rext(-1) 0.493 0.174 0.005

d991 0.099 0.025 0.000

d94 -0.047 0.013 0.000

d2007 -0.074 0.014 0.000


Tasa de interés real externa (rext)

Constante 0.001 0.001 0.547

rext(-1) 0.940 0.036 0.000


Variación tipo de cambio real (dxr)

Constante -0.007 0.005 0.131

dxr(-1) 0.772 0.074 0.000

rdom(-1) 0.132 0.067 0.050


Ingresos Gobierno Central/PIB (ingresos)

Constante 0.028 0.006 0.000

g(-1) 0.000 0.016 0.980

g(-1)*d2002 0.088 0.018 0.000

ingreso(-2) 0.773 0.049 0.000



74

Parainterpretarlosresultadosesnecesarioresaltaralgunascaracterísticasdeestemodelo.Primero,debenotarsequelatasadeinterésrealdomésticadependede forma inversadel ingresodelgobiernocentralydeformadirectadelgasto.Estosuponeque la tasade interés está en función de las necesidades decaptaciónporpartedelgobierno.Así,aumentosenelgastoodisminucionesenlosingresosdelgobiernocentralllevan,enelmodelo,aaumentosenlatasadeinterés.

Por su parte, la tasa de crecimiento del PIBdependedeformainversatantodelatasadeinterésrealcomode los ingresosdelgobierno,ydeformadirecta del gasto. De esta manera, un aumento enel déficit del gobiernoprovocadopor aumentos enelgasto,eleva la tasade interésrealyesteaumentodesalienta el crecimiento, mientras que el aumentoenelgastoporsímismotrabajadeformacontraria,alentandoelcrecimiento.Si,porotraparte,sedaunaumentodelosingresosdelgobierno,seharámenos

presiónsobrelatasadeinterésysobreelcrecimientopor esta vía, pero el aumento de los ingresos tieneun efecto directo sobre el crecimiento, tendientea disminuirlo. Otra característica interesante delmodeloesquelosingresosdependendelcrecimientodelaeconomía,perodichadependenciadifiereentreelperíodoanterioryposteriora2002.

Elmodelofueresueltoincluyendo(1)comounarestriccióny(enelcasobase)sesuponequeelgastocomo proporción del PIB se mantiene constantedespués de la última observación. Para resolver elmodelosetomanvaloresoinnovaciones,tantoparalosparámetroscomoparaelerrordecadaecuación,apartirdesudistribución.Paraestosesuponequeloserroressedistribuyendeformanormal.Seresolvióelmodelopara24trimestres(6años)yserealizaron5,000repeticiones.Elgráfico4.7muestralaevolucióndeladeudacomoporcentajedelPIB,paradiferentespercentilesdedichasrepeticiones.

Gráfico 4.7

Percentiles de Sendas Estimadas para Deuda/PIB


0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

I 2001

III 2001

I 2002

III 2002

I 2003

III 2003

I 2004

III 2004

I 2005

III 2005

I 2006

III 2006

I 2007

III 2007

I 2008

III 2008

I 2009

III 2009

I 2010

III 2010

I 2011

III 2011

I 2012

III 2012

I 2013

III 2013

I 2014

III 2014

I 2015

III 2015

Deuda/PIB p5 p25 p50 p75 p90 Promedio


75


Puedeapreciarseenelgráfico4.7comolassendasestimadas de la deuda presentan una tendencia alalzaenelperíodoproyectado.Esteresultadosugiereque, si no se toman medidas para disminuir eldéficit,lasolvenciadelgobiernocentralpuedeversecomprometida.Esdecir,noseproyectaunacantidadimportante de sendas para las cuales la deudadisminuyaosemantengaconstantecomoporcentajedelPIB.Deseguiraumentandoladeudasingenerarsuperávitsprimarios,estasería insostenible.Apesardeestecomportamientoproyectado,debetomarseencuentaqueelnivel inicialdedeudaesrelativamentebajo,locualesunaventaja.

En los resultados anteriores se supone que laproporción de la deuda mantenida en colones esconstante, y que la tasa de interés internacionalsolamente depende de sus valores pasados. Comoun ejercicio adicional se repitieron las estimacionesanteriores, pero utilizando diferentes combinacionespara la proporción de la deuda que semantiene encolones, así como para diferentes tasas de interésexternas(quesemantienenconstantesenelperíododeproyección).ElCuadro4.4muestralaprobabilidaddequeladeudaseainferioral30%y40%delPIBafinalesdel2015,paradiferentescombinacionesdetasaexternayproporcióndeladeudaenmonedalocal.

Cuadro 4.4

Proporción de escenarios con deuda menor al nivel indicadote ante diferentes tasas de interés externa y proporción de la deuda en colones

Deuda Menor a 30 % en el ultimo trimestre del 2015

Proporción de la Deuda en Colones

Tasa

de

Inte

rés E

xtern

a

-0.020

-0.015

-0.010

-0.005

0.000

0.005

0.010

0.015

0.020

0.025

0.030

0.035

0.040

0.045

0.050

0.0

0.448

0.369

0.322

0.270

0.244

0.200

0.163

0.138

0.105

0.088

0.065

0.040

0.040

0.030

0.018

0.1

0.374

0.323

0.287

0.236

0.209

0.160

0.137

0.111

0.091

0.073

0.055

0.043

0.033

0.021

0.021

0.2

0.320

0.285

0.243

0.212

0.163

0.149

0.124

0.094

0.085

0.067

0.043

0.033

0.030

0.025

0.018

0.3

0.280

0.250

0.198

0.172

0.150

0.121

0.109

0.079

0.071

0.060

0.045

0.035

0.027

0.021

0.015

0.4

0.245

0.204

0.178

0.150

0.129

0.107

0.092

0.078

0.061

0.051

0.038

0.031

0.030

0.022

0.020

0.5

0.194

0.172

0.154

0.130

0.112

0.092

0.075

0.065

0.057

0.050

0.038

0.034

0.025

0.017

0.020

0.6

0.167

0.148

0.129

0.112

0.093

0.081

0.070

0.063

0.053

0.045

0.039

0.027

0.029

0.021

0.020

0.7

0.144

0.126

0.110

0.095

0.087

0.076

0.063

0.058

0.046

0.038

0.037

0.029

0.022

0.022

0.015

0.8

0.115

0.109

0.092

0.086

0.075

0.075

0.060

0.053

0.050

0.040

0.035

0.032

0.025

0.024

0.021

0.9

0.109

0.090

0.085

0.078

0.077

0.065

0.055

0.049

0.039

0.038

0.037

0.030

0.024

0.025

0.020

1.0

0.089

0.090

0.073

0.076

0.056

0.055

0.052

0.050

0.043

0.039

0.038

0.031

0.026

0.025

0.025

76

Sepuedeapreciarque,antediferentesescenarios,laprobabilidaddequeladeudadisminuyarespectoalúltimovalorobservado(30%)esbaja,enelmejordeloscasos laprobabilidadescercanaal45%,aunquela probabilidadde que se encuentre por debajo del40%delPIBesrelativamentemásalta.Simulacionessimilaresnosmuestranqueladeuda,bajoelmodelopropuesto,puedellegaraoscilarentreel40%yel50%delPIBparafinalesdel2015.Estosniveles todavíason aceptables a niveles internacionales, aunquellamanacorreccionesdelapolíticafiscal.

Así,estosejerciciosparecengenerarenprincipiodosideas.Laprimeraesque,aunquehaaumentadola fragilidad, la deudaha crecidode formanomuyacelerada y desde un nivel relativamente bajo, locual ha provocado que no sea tan alta comparadaconniveleshistóricos e internacionales.La segundaobservación se refiere a la solvencia a futuro del

gobierno central. Aparentemente, el aumento enelgasto realizadoapartirde2006yel consecuenteaumentodeldéficit,hanvueltofrágillasolvenciadelgobiernocentral,porloqueseimponeunadiscusiónsobremedidasatomarparaasegurardichasolvencia.

Anteesteescenario¿encuántodeberíanvariarselosingresosy/ogastosdelgobiernocentral?Comoun primer aporte a dicha discusión, en el siguienteapartado se realizan varios ejercicios similares a losanteriores,perocambiandodeformaexógenaelniveldegastoyelde los ingresosdeformapermanente,para examinar el comportamiento de la deuda antediferentesmedidasdepolítica.Setratadedarunaideadelincrementonecesarioenlosingresos,disminucióndelosgastosocombinacionesdeambas,paraobtenersendas de deuda que no comprometan la solvenciadelgobiernocentral.

Deuda Menor a 40 % en el ultimo trimestre del 2015

Proporción de la Deuda en Colones

Tasa

de

Inte

rés E

xtern

a

-0.020

-0.015

-0.010

-0.005

0.000

0.005

0.010

0.015

0.020

0.025

0.030

0.035

0.040

0.045

0.050

0.0

0.871

0.821

0.786

0.750

0.687

0.649

0.601

0.546

0.499

0.433

0.382

0.324

0.276

0.227

0.195

0.1

0.374

0.323

0.287

0.236

0.209

0.160

0.137

0.111

0.091

0.073

0.055

0.043

0.033

0.021

0.021

0.2

0.813

0.785

0.750

0.698

0.658

0.597

0.543

0.502

0.452

0.397

0.353

0.311

0.260

0.222

0.186

0.3

0.773

0.739

0.705

0.670

0.610

0.568

0.524

0.471

0.416

0.377

0.327

0.279

0.237

0.217

0.185

0.4

0.723

0.685

0.641

0.608

0.560

0.508

0.464

0.426

0.392

0.343

0.305

0.271

0.222

0.194

0.166

0.5

0.673

0.638

0.596

0.552

0.515

0.462

0.444

0.393

0.345

0.311

0.271

0.253

0.224

0.196

0.164

0.6

0.609

0.566

0.545

0.505

0.469

0.438

0.394

0.373

0.326

0.295

0.261

0.237

0.198

0.170

0.157

0.7

0.555

0.510

0.493

0.466

0.426

0.402

0.359

0.332

0.306

0.281

0.249

0.225

0.201

0.174

0.151

0.8

0.491

0.474

0.442

0.436

0.386

0.348

0.340

0.308

0.283

0.253

0.228

0.211

0.196

0.176

0.157

0.9

0.445

0.428

0.391

0.366

0.352

0.314

0.307

0.291

0.261

0.251

0.220

0.203

0.195

0.182

0.155

1.0

0.402

0.381

0.363

0.342

0.328

0.297

0.290

0.270

0.242

0.233

0.215

0.207

0.185

0.178

0.165



77


Variaciones en los gastos y/o ingresos: dos puntos de ingreso, dos de gasto, uno de cada uno, y de otras combinaciones

Utilizando elmodelo desarrollado en la secciónanterior, se realizará ahora el ejercicio de simularla probabilidadde que la deuda esté por debajo decierto umbral a finales de 2015, para diferentescombinaciones de aumentos permanentes en elingreso y disminuciones permanentes del gasto sinincluirintereses(amboscomoproporcióndelPIB).

ElCuadro4.5muestralosprincipalesresultados.En dicho cuadro las columnas indican diferentesnivelesdegasto(sinintereses)comoproporcióndelPIB(quesesuponenconstantesenlassimulaciones),mientrasquelasfilasindicanincrementos(exógenosy)permanentesdelosingresos.Losvaloresdelcuadro

indican la probabilidad de que a finales de 2015 ladeudaestépordebajodelumbraldel30%ydel40%.Se observa que, manteniendo el nivel de gasto al17.5%delPIB,unaumentoexógenoypermanentedelosingresosen2puntoselevalaprobabilidadde“solvencia”al65%.Unresultadosimilarseencuentraaldisminuirelgastoen2puntosdelPIB(manteniendolosingresos),oalaumentarlosingresosenunpuntoydisminuirelgastoenunpunto.

A pesar de esta simetría debe notarse que,marginalmente,alaumentarselospuntosdeingresosel aporte a la probabilidad de sostenibilidad esmenor comparado con disminuciones marginalesde puntos adicionales en el gasto. Más aún: silos ingresos aumentan “mucho” (alrededor de 4puntos dependiendo del nivel de gasto), más bienpodría darse una disminución en la probabilidad

Cuadro 4.5

Proporción de sendas con niveles de deuda menores a 30% y 40% ante diferentes escenarios de ingresos y gastos

Deuda menor a 40% en el ultimo trimestre del 2015 Nivel de Gasto/PIB

Aum

ento

del

ingr

eso

(p

unto

s del

PIB

)

0

1

2

3

4

0.175

0.043

0.452

0.647

0.709

0.695

0.165

0.246

0.672

0.769

0.790

0.770

0.155

0.657

0.833

0.857

0.851

0.830

0.145

0.932

0.936

0.912

0.893

0.851

0.135

0.993

0.976

0.951

0.927

0.893

0.125

1.000

0.993

0.975

0.947

0.912

0.115

1.000

0.998

0.985

0.959

0.924

0.105

1.000

1.000

0.991

0.980

0.941


Aum

ento

del

ingr

eso

(p

unto

s del

PIB

)

0

1

2

3

4

0.175

0.388

0.731

0.798

0.813

0.779

0.165

0.796

0.890

0.892

0.878

0.840

0.155

0.974

0.961

0.940

0.917

0.879

0.145

0.999

0.987

0.970

0.951

0.915

0.135

1.000

0.998

0.985

0.963

0.929

0.125

1.000

1.000

0.994

0.976

0.945

0.115

1.000

1.000

0.997

0.990

0.953

0.105

1.000

1.000

0.999

0.988

0.960


78

de sostenibilidad. Este resultado se explica por elefectoqueposeenestasvariablessobreelproducto.Aumentosdel ingresoparecen tenerun efectomásdesalentadorsobrelaproducciónquedisminucionesdelgasto.Aumentosfuertesenlosingresostienenelcostodeunmenorcrecimiento,elcualdisminuyelacapacidaddehacersostenibleladeudadelgobierno.

Otroresultadorelevanteesquesielniveldegasto(sinintereses)fuerasimilaralde2005(alrededordel11% del PIB) no se estimaría ningún problema desolvenciadeladeuda.Deformasimilar,siserevirtieraelaumentoquesedioenelgastoen losañosde lacrisis(esdecir,dehabersidotemporal),tampocoseestimaríanproblemasdesolvencia.

Losresultadosanteriorespuedensersensiblesalmodeloutilizado.Porestoidentificamos12modelos,loscualespresentantodaslasvariablessignificativas.Estos modelos muestran diferentes combinacionesde rezagospara las variables de ingreso y gasto.Elejercicio de simulación fue repetido para cada unodeestosmodelosyelpromediodelosresultadossepresentaenunanexoCuadroA4.2).Seapreciaquelos resultados son similares a los anteriores, por loquelosresultadostiendenaserrobustosalosrezagosutilizadosparalasvariablesdeingresosygastos.

Conclusiones

Se indicaba al inicio de este capítulo que losingresos del gobierno tienden a moverse con elPIB, particularmente después de 2002. La tasa decrecimiento de la producción en los años 2006 y2007 fue considerable y, como resultadode ello, seincrementaron los ingresosdelgobierno. Juntoconeste incremento se presentó una disminución delpagodeinteresesdeladeuda,loquedioalgobierno

un margen para incrementar sus gastos y, aun así,generarunsuperávitprimarioquellegóaserdehastael3.7%delPIB.

El incremento de los gastos se da desde 2006,pero se acentúa en 2008 y 2009, años de crisis. Alser período de crisis, las tasas de crecimiento delproductoseredujerondeformaimportanteyconellolosingresosdelgobierno.Deestaformaelescenariocambióradicalmentehacianivelesmásaltosdegasto(4 puntos del PIB más altos) y menores ingresos,pasándosedeunsuperávitprimariomayoral3%delPIBaundéficitcercanoaesamismacifra.

Podríapensarseenestedéficitcomounarespuestaanticíclicadelapolíticafiscalantelacrisis.Sinduda,actuóendichadirección,perodeberecalcarsequeelaumentoenelgastofuepermanente,adiferenciadeloquepodríaesperarsedeunapolíticaexclusivamentediseñadaante lacrisis,queesunevento transitorio.Ennuestraopinión,máspareceserqueseaprovechóla coyuntura para aprobar una serie de gastos quese consideraban importantes y que tenían carácterpermanente.Porejemplo,contratacionesenelsectorseguridad,deadministracióndelajusticiayelaumentodesalariosenelgobiernocentral,enparticulareldelosmaestros.

Nuestrasestimacionesseñalanquesielaumentodelosgastoshubiesesidotransitorio,lasolvenciadelgobiernocentralprobablementenoestaríaenriesgo.Alserelaumentopermanente,elresultadoesdistintoylasolvenciadelgobiernoparececomprometida.

Además, nuestras estimacionesdan evidenciadequeconunaumentodelosingresosdedospuntosdelPIB,conunadisminucióndelosgastosdelamismamagnitudoconuncambiodeunpuntodecadauno,lasolvenciadelgobiernocentralnoestaríaenriesgo.


79

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Ministerio de Hacienda.2011.“Finanzas Públicas y Competitivi-dad”, presentación realizada en elColegio de Profesionales en Cien-cias Económicas de Costa Rica elJueves12deMayo.

80

Cuadro A 4.1

Razón ingreso real del gobierno central PIB para el periodo IV 1992- IV 2010

1 2 3 4

Constante 0.130459*** 0.103546*** 0.103726*** 0.100159***

(0.001733) (0.01271) (0.012828) (0.01626)

Crecimiento PIB -0.139917*** -0.148625*** -0.147492*** -0.149571***

(0.032868) (0.032274) (0.032887) (0.032616)

Importaciones/PIB 0.056105** 0.055567** 0.060648**

(0.026261) (0.026559) (0.029669)

Variación Precios del Petróleo (-2) 0.000635

(0.002776)

Variación IPC (-3) 0.008696

(0.025759)

Crecimiento PIB*d2002 0.259528*** 0.220003*** 0.218103*** 0.220817***

(0.031668) (0.035969) (0.037174) (0.036297)

R-cuadrado Ajust IV 1992- IV 2010 0.492819 0.518806 0.511687 0.512156

Error estándar en paréntesis

*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01


Anexos

81


Cuadro A2

Proporción de sendas con niveles de deuda menores a 30% y 40% ante diferentes escenarios de ingresos y gastos

Promedio 12 modelos seleccionados según significancia de los coeficientes


Aum

ento

del

ingr

eso

(p

unto

s del

PIB

) 0

1

2

3

4

0.175

0.022

0.302

0.553

0.656

0.684

0.165

0.206

0.622

0.764

0.790

0.770

0.155

0.653

0.871

0.892

0.873

0.831

0.145

0.945

0.968

0.953

0.922

0.878

0.135

0.998

0.993

0.979

0.948

0.904

0.125

1.000

0.998

0.989

0.964

0.923

0.115

1.000

0.999

0.993

0.970

0.931

0.105

1.000

1.000

0.996

0.977

0.942


Aum

ento

del

ingr

eso

(p

unto

s del

PIB

)

0

1

2

3

4

0.175

0.342

0.678

0.765

0.782

0.765

0.165

0.781

0.897

0.899

0.873

0.830

0.155

0.976

0.979

0.959

0.927

0.877

0.145

0.999

0.996

0.985

0.954

0.909

0.135

1.000

0.999

0.993

0.970

0.928

0.125

1.000

1.000

0.997

0.977

0.942

0.115

1.000

1.000

0.998

0.980

0.949

0.105

1.000

1.000

0.998

0.983

0.951


82

Enlaspáginasquesiguensedescribey analizan los efectos de la recientecrisis financiera mundial en el sectorturismo en Costa Rica. Se presentanlas estadísticas de la disminución en lademandadelosbienesturísticosdelpaísy, consecuentemente, el menor ingresode divisas. Asimismo, se examinanlos datos acerca de la caída en lasinversiones hoteleras, las cuales tienenun efecto expansivo en la diminuciónde la infraestructura y el empleo. Elensayo inicia con un breve recuentode la importancia de la actividad enpaíses cuya participación del turismoes importante en el crecimientoeconómico. Posteriormente se indicacómo la actividad disminuyó en elmercadomundialcomoconsecuenciadela crisis financiera, la cual tuvo efectosdirectos en el ingreso, la riqueza y elsector real de la economíamundial. Elefecto directo de la disminución de lademanda de los bienes turísticos deCosta Rica es analizado en una tercera

sección,tomandoencuentaelescenariodelacrisisen2009y2010,añospreviosy estadísticas disponibles del año 2011.Previoalasrecomendaciones,seanalizaqué hubiese ocurrido si la caída enla actividad del turismo del año 2009hubiesecontinuadodelamismamaneraenelaño2010.

Turismo y crecimiento y desarrollo económico: un breve resumen de lo que indica la teoría y la evidencia empírica

En la literatura económica se handesarrollado modelos que analizan larelación entre crecimiento y turismopara economías en las cuales dichosector representa una importanteproporción de generación de riqueza ybienestar. Cómo generar crecimiento(endógeno y exógeno) mediante el

La reciente crisis económica y su efecto en el sector turismo

Marlon yonG ChaCón1Capítulo 5

1 Se agradece al IICE y al Señor Rudolf Lücke el uso dado al modelo macroeconométrico para efectos de calcular “un efecto riqueza” presentado en este ensayo. El autor es el único responsable de los contenidos del capítulo.

83


desarrollo del sector es también ejemplificado conel diseño y sugerencias de políticas económicas,sean estas de incentivos o subsidios temporales alaactividad,depromociónde laofertadelpaíspormediosinstitucionalesdelgobierno,obienmediantela creación de conglomerados (clusters) turísiticosligados a otras actividades, como la médica, lacientífica,ladeldesarrolloruralcomunitario.

Utilizandounmodelodeconvergenciaenelcreci-mientoeconómicoinvestigadorescomoBarroySala-i-Martin(1992)encontraronunaaltacorrelaciónen-treesteyelturismo,esdecir,hayevidenciadepaísescontasasdecrecimientoenel largoplazocomunesensuproducciónyensuactividad turística.Corre-lacionespositivasentreambos indicadoreshansidosustentadasenlostrabajosdeCuñadoyGarcia(2006)paraÁfrica;GuduzandHatemi(2005)paraTurquía;BalagueryCantavella-Jorda(2002)paraEspaña;To-sun(1999)yOh(2005)paraCorea;Dritsakis(2004)paraGrecia;ProencaySoukiazis(2005)paraPortugalyRissoyBrida(2008)paraelcasodeChile.2

De manera similar y en otro contexto, Sinclair(1998) y Dieke (2004) indicaron que, en los paísessubdesarrollados, dicha actividad constituye unaestrategiadedesarrollo.Noobstanteloanterior,ChenyDevereux (1999) argumentan que dicha actividadpuede reducir elbienestar en regímenesdominadospor impuestos a las exportacioneso subsidios a lasimportaciones.

Autores comoFayissaB.,NsihaC. yBadassaT.(2007)encontraronque, enel casodeungrupodepaísesdeÁfrica,elcrecimientodelProductoInternoBruto(PIB)estáenfuncióndelosingresospercápitadelosturistas,delporcentajedeformaciónbrutadecapitalenrelaciónconelPIB,delcapitalhumano,delostérminosdeintercambio,delainversiónextranjeradirecta y de una medida de la libertad económica.Es decir, en su trabajo encontraron que esas sonvariables significativas que hacen que la relaciónentrecrecimientoyturismoseamáscomplementaria.Así, encontraronqueun incrementodeun10%enlos gastos de los turistas (que visitaban los países)

hizoaumentarenun0.4%elPIBpercápitadeesospaísesestudiados.Yaen1984,EmanuelKadthabíamostradoenunainvestigaciónparaelBancoMundialy la UNESCO que el turismo era un pasaporteal desarrollo para los países subdesarrollados,sirviéndosedevariosestudiosdecasodepaísesydeestadísticasdelosañossetentayochenta.Larelacióndirecta entre turismo y desarrollo económico en laIndia fue abordada enGhoshR.,MuhammedA. ySiddiqueR(2003).

Vale la pena indicar que, de acuerdo con TiagoNevesT yCampos (2005), el turismoper seno esgenerador del desarrollo, sino que lo son el sectormismo junto a una serie de elementos como elcapitalfísicoyhumano.Así,podemosasumirque,enpaísesdondelaactividadturísticaesimportanteenlageneraciónderiqueza,existeunarelacióndirectaconelcrecimientoydesarrolloeconómico,noobstante,dicha relación se da en conjunto con un grupo deactividadescomplementarias.

Evolución del sector turismo en la reciente crisis financiera mundial

Los efectos de la crisis financieramundial en laeconomíafueronabordadosenlosprimeroscapítulosdeestelibro,indicandodoselementosdetransmisiónde la crisis: por un lado, el efecto financiero omonetarioysusconsecuenciasenelprecioyofertadefondosprestablesydeaccionesyactivosbursátiles,elcual se transmitemediante el costodeoportunidaddel dinero y del quantum prestable, al sector realde la economía. Por otro lado, el efecto directo enladisminucióndelariquezarealhacequeelingresodisponibledisminuyay,conello,hayunadisminucióngeneralizada en los bienes y servicios (“normales”)quedemandanlosagenteseconómicos,perotambién,porunefectodesustitución,paraalgunosbienessucaídaenlademandaesmásfuertequeparaotros.

Amodode ejemplo: “El consumidor promedioestadounidensetiene41años.Unaparejatieneingresosconjuntos por 67,300 dólares anuales y tienen dos

2 En este último caso, usando datos trimestrales para el período 1986-2007 y el método de cointegración de Johansen y el uno de causa-lidad modificada a la Granger, encuentran una dirección de causalidad directa entre el crecimiento económico y la expansión del turismo internacional.

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ahorros:sucasaysuscuentasdeahorroparaelretiro(401K).Susactivossonlasumadelvalordelacasaydesusahorrosparaelretiro.Estoporqueelrestodeactivoscomoelcarroyloselectrodomésticos,noessuyo.Lodebeensutarjetadecrédito.Alreventarla burbuja inmobiliaria, ¿qué le pasó al valor de sucasaydesucuentadeahorroparaelretiro?Ahora,sucasavaleenpromedioun30%menosqueenel2006 y su cuenta de ahorro para el retiro, que estáensumayorparteinvertidaenacciones,valeun35%menosquealiniciode2008derivadodelacaídaenelmercadodevalores.Elconsumidorpromedioperdió33%de su capital y se quedó con lamismadeuda.Está sobreendeudado. Además, los consumidoresestadounidensesdejarondeahorrarygastabantodosuingresocorriente,creyendoquesusdosactivoseransufuentedeahorroyquenuncaperderíanvalor.Siademáslaeconomíaentraenrecesión,aumentandoeldesempleoylaincertidumbre,elconsumidorbuscaráreducirsudeudaantesdequepuedavolveragastar.Para no endeudarse lo único que puede hacer esgastarmenos,sobretodoensuconsumodiscrecional(gastonobásico)…”3

Enel sector turismo, la crisis tuvoconsecuenciasinmediatas. En efecto, de acuerdo con el ConsejoMundial de Viajes y Turismo (CMVT)4, podemosobservar en el Cuadro 5.1 que, en el año 2009,disminuyó el crecimiento de la actividad turística asícomosuvaloragregadoylademandadelosturistas5.ElPIBmundialdeturismopasóde5880billonesdedólaresestadounidensesen2008a5433en2009,paraunadisminuciónde4.7%.Una fuertedesaceleración

sedioenla inversiónencapitalfijo, lacualcontinuódurante2010.Enefecto,luegodecrecerelcapitalfijoenturismoenun7.4%en2007,apenaslohizoun0.7%en2008ypara2009elsectordecrecióenun12%yun1.6%en2010.Dichasinversionespasaronde900.4milmillonesdedólaresen2007a784.2en2010.Apesardeloanterior,laactividaddeviajesyturismomantuvounaparticipacióndel9.4%y3.2%decontribuciónalPIByalvaloragregadomundial,respectivamente.

Un aspecto a destacar de dichas estadísticas esque, desde el año 2005 y hasta el 2011, se observaun estancamiento en el empleo total y directo en laactividad. Sin embargo, semantuvo la relación en elmedianoplazodetresempleostotalesporcadaempleodirecto,asícomolarazóndeveintevisitasporempleodirectosehamantenidocasiinvariable.Enelaño2009,el empleo cayó en cinco millones de personas y laproductividadtotalydirectadisminuyóde1377a1279dólares,respectivamente,entre2008y2009.Tambiéndisminuyólarelacióncapital/trabajoalpasarde17208dólaresenel2008a14940enel2009.

Concordante con los efectos de esta recesiónenelladodelaofertafueladisminuciónenelladode la demanda: los gastos de los turistas en bienesy servicios pasaron de 726milmillones de dólaresen2008a604.2en2009,mientrasque lascompraslohicieronde606.4a507.3,decreciendoun16.3%Las llegadasdevisitas internacionalesdisminuyeronen un 5%, de 1.7 mil millones a 1.6 mil millones,disminuyendoparalelamentelarelacióndelgastodelturismoporelladodelademandaenrelaciónconelempleototal.

3 Ver: http://www.monografias.com/trabajos74/crisis-eeuu-efectos-economia-costarriquense/crisis-eeuu-efectos-economia-costarriquen-se2.shtml

4 El Consejo (http://www.wttc.org) está formado por los gerentes de más de 100 firmas de prestigiosa reputación de los negocios de viajes y turismo. Las estadísticas son elaboradas por Oxford Economics con base en datos de la Organización Mundial de Turismo, el Fondo Monetario Internacional y la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo.

5 EL PIB de Turismo y Viajes incluye la actividad de los viajes, transporte, las inversiones, el gasto público en turismo y la exportación de bienes turísticos. Es decir, incluye los efectos directos e indirectos del gasto en turismo en la cadena del valor. El valor agregado excluye los gastos directos e indirectos en la cadena del valor de inversiones y gasto público. Las inversiones en capital son las inversiones fijas del sector privado, los gastos en facilidades por parte del gobierno y el equipo e infraestructura para los visitantes. Los gastos del turista en bienes y servicios en la economía interna son los indicados en la balanza de pagos para los no residentes. Otros gastos (exportaciones) incluyen bienes de consumo y capital para la venta a los visitantes. Los gastos de demanda de viajes y turismo son el agregado de los gastos del turista en la economía, como por ejemplo los gastos personales, de negocios, del gobierno, las inversiones, los gastos del turista –y exportaciones– . Los visitantes internacionales son las visitas de los no residentes de un país, sean visitas de un día (overnight) o no. Las tasas de crecimiento son reales en términos de dólares del año 2000 de los EEUU.

La reciente crisis económica y su efecto en el sector turismo uesta de Política ante la Gran Contracción

85


Cuadro 5.1

Indicadores de turismo en el mundo: produccion, valor agregado, inversiones, demanda, viajes (1990-2011)

Indicadores/* 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PIB en Viajes y Turismo

Millones dólares EEUU 2,218.2 2,952.8 3,481.6 4,520.6 4,849.6 5,387.2 5,880.1 5,433.7 5,750.9 5,991.9

Millones dólares EEUU del año 2000 2,474.8 2,755.8 3,481.9 3,673.1 3,809.5 3,923.5 3,964.2 3,775.0 3,794.0 3,917.1

Tasa crecimiento real % 2.5 1.6 3.9 3.9 3.7 2.9 1.0 (4.7) 0.5 3.2

Participación % respecto al PIB Mundial

10.0 9.9 10.7 9.9 9.8 9.7 9.6 9.4 9.1 9.1

Valor Agregado en Viajes y Turismo

Millones dólares EEUU 819.8 1,102.8 1,293.3 1,571.4 1,656.8 1,809.4 1,963.5 1,877.3 1,985.5 2,050.8

Millones dólares EEUU del año 2000 913.2 1,029.3 1,293.4 1,281.7 1,309.2 1,326.4 1,344.0 1,318.2 1,327.4 1,364.3


Participación % respecto al PIB Mundial

3.7 3.7 3.9 3.4 3.3 3.2 3.2 3.2 3.1 3.1

Inversiones de Capital Fijo

Millones dólares EEUU 417.5 537.6 636.0 980.0 1,085.9 1,268.4 1,397.7 1,188.1 1,240.5 1,320.3

Millones dólares EEUU del año 2000 466.8 500.2 636.0 786.7 837.7 900.4 907.5 797.7 784.2 820.4

Tasa crecimiento real % 0.7 0.3 1.3 8.9 6.4 7.4 0.7 (12.0) (1.6) 4.6

Participación % respecto a Inversión en Capital Fijo Mundial

8.6 8.2 8.9 9.8 9.8 10.0 9.9 9.4 9.2 9.1

Gastos del Turista en Bienes y Servicios en Economía Interna

Millones dólares EEUU 321.6 492.6 571.4 834.2 908.3 1,048.5 1,159.0 1,014.0 1,085.8 1,153.4



Otros Gastos del Turista (exportaciones)

Millones dólares EEUU 254.1 327.6 451.3 639.2 731.3 846.0 954.6 758.6 850.3 924.5



Gastos Demanda de Viajes y Turismo

Millones dólares EEUU 2,787.1 3,739.0 4,468.0 5,934.2 6,406.1 7,180.4 7,877.6 7,072.0 7,542.9 7,918.1

Millones dólares EEUU del año 2000 3,087.2 3,463.1 4,468.4 4,780.0 4,976.2 5,149.9 5,231.1 4,863.2 4,915.9 5,116.2


Participación % en relación con el PIB más importaciones

10.5 10.3 11.0 10.1 10.0 9.9 9.7 9.6 9.4 9.3

Llegadas visitantes internacionales (en miles)

851,082 1,124,150 1 ,415,650 1,578,510 1,644,480 1,710,260 1,721,410 1,630,260 1,673,450 1,751,860

Empleo Total del sector (miles) 162,674 188,221 216,044 234,323 239,923 241,567 241,449 236,490 235,758 238,490

Tasa crecimiento % 2.6 1.7 5.1 4.9 2.4% 0.7% 0.0% -2.1% -0.3% 1.2%

86

De conformidad con lo anterior, podemosobservarquelasinversionesencapitalfísicodelsectorcayeronmásquelademandadelosturistas,sugastoyviajesrealizados.Comocorolario,esposibleintuirque el empleo total, la productividad y la relacióncapital/trabajo tambiéndisminuyeronporefectodelacaídaenlasinversiones.

Los efectos de la crisis en el sector Turismo en Costa Rica

EnCostaRica,elsectorturismosehadesarrolladocomo consecuencia de las políticas de crecimiento6

iniciadasenlosañosochenta,complementariasalasdecrecimientoexógeno.Laimportanciacrecientededichaactividadsereflejaenque laparticipacióndelingresodedivisasporconceptodeturismo,desdeelaño2000hastael2008,fueenpromedioun7.3%enrelaciónconelProductoInternoBruto–PIB–.Enelaño2009elPIBfuedeunos29.2milmillonesdedólaresylasdivisasgeneradasporturismofueronde1.9mil

millones, resultando enunaparticipacióndel 6.8%7

En promedio, desde el año 2000 hasta el 2009, lasdivisasporconceptodeturismofueronun22%deltotal de las exportaciones, triplicaron los ingresospor concepto de exportaciones de banano y casiquintuplicaronlasdecafé.Adicionalmente,existeunbalancepositivoentrelasentradasysalidasdedivisasporturismodelordendetresauno.

El efecto directo en la generación de divisas (lado de la demanda) y el empleo

UtilizandolosdatosdelCMVT(verCuadro5.2),sepuedeobservarqueelPIBenturismodisminuyóen 4.3% en términos reales y nominalmente en lacuantíade226millonesdedólaresentre2008y2009.Aúnmás, los gastos de los turistas en la economíadisminuyeron en un 10.5% en términos reales,mientras que nominalmente la caída fue de 288millonesdedólares,alpasarde2527a2239millones.

Indicadores/* 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Gastos Demanda de Viajes y Turismo

Participación % en empleo total (miles)

7.5 8.1 8.6 8.6 8.6 8.5 8.4 8.2 8.1 8.1

Empleo Directo del sector (miles) 58,491 67,940 78,917 80,702 82,511 83,270 81,223 81,993 81,913 82,925

Tasa crecimiento % 2.7 2.9 3.1 2.9 2.2% 0.9% -2.5% 0.9% -0.1% 1.2%Relación visitas por empleo directo 15 17 18 20 20 21 21 20 20 21 Relación empleo total a empleo directo 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 Valor $ productividad total (PIB co-rriente/empleo total)

13,636 15,688 16,115 19,292 20,213 22,301 24,353 22,976 24,393 25,124

Valor $ productividad directa (valor agregado/empleo directo)

14,016 16,231 16,388 19,472 20,080 21,729 24,174 22,896 24,239 24,730

Valor $ relación capital/trabajo (empleo directo)

7,138 7,914 8,059 12,144 13,161 15,232 17,208 14,490 15,145 15,922

Valor $ relación demanda por empleo total

17,133 19,865 20,681 25,325 26,701 29,724 32,626 29,904 31,994 33,201

/* La tasa de creciminto real es con base en los dólares de Estados Unidos del año 2000 y las participaciones son con respecto a rubros específicos, mencionados.

Fuente: Elaboración propia con base en el Consejo Mundial de Turismo y Viajes (http://www.wttc.org).

6 En un trabajo realizado en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) para el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), utilizando un modelo econométrico, Yong, Hernández, Rojas y Maroto (2009) encontraron que el impacto de la Ley No. 6990 del año 1985 relacionada con los incentivos turísticos, tuvo un beneficio neto positivo (costos en términos de exoneraciones fiscales y otros costos, menor que los beneficios por ingresos de divisas y otros ingresos) en términos de su contribución a la Producción Interna Bruta.

7 Refiérase al Anuario Estadístico del Instituto Costarricense de Turismo del año 2009. A menos de que se indique lo contrario, los dólares son los de los Estados Unidos de América (EEUU).


87


Cuadro 5.2

Costa Rica, indicadores de turismo: producción, valor agregado, inversiones, demanda, viajes (1990-2011)

Indicadores/* 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2,009 2010 2011

PIB en Viajes y Turismo



Tasa crecimiento real % 9.4 -0.6 14.5 10.8 2.7 7.6 4.5 -4.3 -0.8 1.8

Participación % respecto al PIB 12.7 11.7 14.9 15.4 14.5 14.5 14.8 14.4 14 13.5

Valor Agregado en Viajes y Turismo



Tasa crecimiento real % 12.9 0.4 19.5 16.4 0.4 7.6 3.4 -6.2 -0.2 1.7

Participación % respecto al PIB 5 4.4 6.2 6.6 6.1 6 6.1 5.8 5.7 5.5

Inversiones de Capital Fijo



Tasa crecimiento real % 3.4 -10.8 -2.2 -10.9 13.4 10.3 10.7 -3.6 -3.8 1.3

Participación % respecto a Inversión en Capital Fijo

14.5 17.5 16.3 15.5 15.2 14.2 13.8 13.5 13 12.8

Gastos del Turista en Bienes y Servicios en Economía Interna



Tasa crecimiento real % 22.8 0 18.6 12.5 -0.6 10.1 3.3 -10.5 2.5 3.5

Otros Gastos del Turista (exportaciones)



Tasa crecimiento real % -1.7 48.2 7.4 12.4 6.6 1.6 -2.7 -8.1 4.2 8

Gastos Demanda de Viajes y Turismo



Tasa crecimiento real % 11.8 -0.6 12.3 8.7 3.8 10.2 2.3 -6.9 -1.1 2.4

Participación % en relación con PIB más importaciones

12.1 12 14 12.7 12 12.4 12.2 12.5 11.9 11.5

Llegadas visitantes internacionales (miles) 512 924 1278 1959 2071 2302 2409 2228 2300 2400

Empleo Total del sector (miles) 126 133 193 269 261 274 285 277 272 272

88

Entre2008y2009losgastosdelturistaporelladodelademandabajaronen44millonesdedólarespuespasaronde5661a5221millones.Adicionalmente,lasllegadas de visitas internacionales disminuyeron en181milturistas,de2409a2228millones.Deacuerdoconlascifrasdeestaorganización,elempleototalydirectocayóseguidamenteen2009y2010enochomil y cincomil, y en seismil ydosmil empleados,respectivamente.

Si el desempeño económico de la actividad estáaltamentecorrelacionadoconlosingresosylariquezade los países de origen de los turistas, cabe pensarquelacreaciónydestruccióndeempresasyelempleotambién estén relacionados con el ciclo económicomundial, sin menoscabo de que existan algunasrelaciones de negocios y segmentos particularesno directamente relacionadas con la volatilidadeconómica. Debido a que dentro del turismo los

bienes que se demandan son no transables, suconsumo se debe dar dentro de las fronteras, y sudemandapuedesermásvolátilo inestabledebidoaqueésteesconsideradounbiendelujo.Esporelloque el turismo induce condiciones exógenas en laeconomíadoméstica,yaquemuchasdelaspersonasquedemandan los serviciosde la actividad turísticasonextranjeros,porloquevariacionesenlarentayenlospreciosrelativosdenuestropaísconrespectoalrestodelmundo,afectandirectamentelademandaturística y,por ende, los ingresosque elpaís recibeporesteparticular.

De acuerdo con Yong et al (2009), los preciosrelativos de Costa Rica, tanto con respecto a lospaísesconloscualescompiteenlaactividadturísticacomoconaquellosdedondeprovienenlosturistas,8influyen inversamente en la captación de divisas.De igual forma, la rentade los turistasesunfactor

8 Desde el punto de vista del turista extranjero, el análisis de precios relativos se compone de dos factores: el precio relativo con respecto a las ofertas locales (atracciones del país de origen del turista), y el precio relativo con respecto a la oferta turística internacional (con los de-más países de similares condiciones geográficas, climatológicas y de belleza escénica con los que Costa Rica compite). Los precios relativos de Costa Rica respecto a los países de origen de los turistas se construyeron utilizando los ocho países con la mayor participación relativa en la afluencia de turistas a Costa Rica, (excluyendo el caso de Nicaragua), a saber: Estados Unidos, Panamá, Guatemala, México, España, Alemania, Honduras y El Salvador. Una vez obtenidos los índices de precios relativos se corrigieron por sus respectivos tipos de cambio y se ponderaron por su importancia relativa dentro del turismo costarricense. Por otra parte, los precios relativos de Costa Rica respecto a los países competidores tomaron en cuenta siete países competidores, los cuales tienen condiciones geográficas, climatológicas y de belleza escénica, similares a las que puede ofrecer Costa Rica, a saber: México, Panamá, República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Honduras y Venezuela. Se corrigieron los índices de precios por el tipo de cambio correspondiente para obtener una medida estandarizada.

Indicadores/* 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2,009 2010 2011Gastos Demanda de Viajes y Turismo

Tasa crecimiento % 9.0 -1.3 14.8 13.3 -3.1% 5.0% 4.1% -2.7% -1.9% 0.1%

Participación % en empleo total (miles) 12.3 11.2 14.6 15.1 14.2 14.2 14.4 14 13.6 13.2

Empleo Directo del sector (miles) 52 54 85 121 115 121 124 119 117 117

Tasa crecimiento % 5.1 4.5 6.4 6.7 -4.9% 5.1% 3.2% -4.4% -1.4% 0.1%

Relación visitas por empleo directo 10 17 15 16 18 19 19 19 20 20

Relación empleo total a empleo directo 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Valor $ productividad total (PIB corriente/empleo total)

9,777 11,087 12,390 11,187 11,858 12,153 12,213 12,019 12,146 12,360

Valor $ productividad directa (valor agregado/empleo directo)

9,218 10,390 11,776 10,663 11,263 11,542 11,576 11,362 11,502 11,688

Valor $ relación capital/trabajo (empleo directo) 5,973 7,751 5,471 4,698 5,601 5,887 6,318 6,367 6,212 6,292

Valor $ relación demanda por empleo total 7,817 14,943 16,966 14,566 16,177 18,366 19,884 18,855 19,054 19,831

/* La tasa de creciminto real es con base en los dólares de Estados Unidos del año 2000 y las participaciones son con respecto a rubros específicos, mencionados.

Fuente: Elaboración propia con base en el Consejo Mundial de Turismo y Viajes (http://www.wttc.org).


89


significativoypositivoenelflujodedivisasreflejadoenlaBalanzadePagos.Laevidenciamostróqueunavariacióndeun1%enel índicedepreciosrelativosconrespectoalospaísesfuentedeturismocontraelacaptacióndedivisasenun1.13%,mientrasqueunaumentodeun1%en la rentaponderada aumentael ingresodedivisasenun1.09%(casiunarelacióndeunoauno).Por lotanto,si lamediamundialdela rentadisminuyóenun4%paraesospaísesen lacrisisdel año2009, erade esperarque la captacióndedivisascayeraenunaproporciónmayor.Aúnmás,Rojas(2009)indicaquedicharelaciónesimportanterespecto al PIB de los Estados Unidos, donde seestimaqueloscambiosporcentualesendichavariablese reflejanencambiosporcentuales similares en lasdivisasgeneradasporturismoenCostaRica.

La caída en la cantidad demandada como evento transitorio versus la hipótesis de caída en la demanda como evento permanenteCostaRica,conuningresopercápitamayoralos

11mildólaresestadounidensesenelaño20099,recibelamayoríadeturistasdepaísesquetieneningresosenpromediocuatrovecessuperiores,loscualespudieroninducirunadisminucióndelacantidaddemandadadeserviciosturísticospordoseventos10.Elprimerofueelshock delospreciosdelpetróleoen2008,quealzólabaseinferiordelprecioenmásdeun100%comounhechopermanente,haciendoquelospreciosllegaranalpicode147dólares/barril.Consecuentemente,lasaerolíneasvieronaumentarsuscostosoperativosenunpromedio de 18%entre 2000 y 2007 y en 36%en2008,yajustaronsusprecios relativosafectando

la cantidaddemandadade servicios turísticos (ForoEconómicoMundial, 2010). El segundo efecto fueladisminuciónenel ingresopor lacrisis.EnCostaRicaparecedominarfuertementeelsegundoefecto(ingreso)másqueelprecioy,engeneralmásqueelpreciorelativodelosserviciosturísticosenelpaísenrelaciónconsuscompetidores.

Durante el período 2006-2007 los vuelos alpaís aumentaron un 7.8% y durante 2007-2008 lohicieronenun3.5%,peroduranteelperíodo2008-2009cayeronun5.1%.Enotraspalabras,el“efectotiquete”puedeno ser una variablepara la tomadedecisionesdeviajaralpaís,comotampocoelhechodequeCostaRicaseaundestinorelativamentecaro.Enefecto,enYongetal(2009)yenRojas(2009)sepresentaevidenciadeque,apesardelaumentoenelpreciorelativodeCostaRicaversussuscompetidores,dichoprecioparecenosersignificativoparaexplicarla cantidaddedivisas.Este resultadopodría sugerirque Costa Rica se diferencia de sus competidoresmásporcuestionesidiosincráticas(atractivoturísticodel país, ocio, recreo) que por cuestión de precios.Sin embargo, si los consumidores perciben quela oferta disponible es de baja calidad debido a losservicios relacionados (infraestructura y seguridad),lademandadelbienturismocaeríaporcuestionesdegustosypreferencias.

Aún más, si, como consecuencia de la crisisla disminución de la riqueza mundial es un eventopermanente, entonces este factor puede explicar elhechodeundesplazamientodelacurvadedemandapor los bienes y servicios turísticos deCosta Rica.11Estefactorpuedeexplicarqueelgastomediodelosturistas por persona (que ingresaron por vía aérea)hayadisminuidoenun11.6%entre2008y2009,pues

9 Medido en términos del poder de paridad de compra según cifras del Banco Mundial.

10 En el Anuario Estadístico del ICT del año 2009 (ICT, 2010) se detalla por país, por tipo de vía y por mes, la llegada de turistas al país, así como también la salida de residentes y la oferta turística disponible.

11 Inclusive, esta percepción de la caída en la cantidad demandada como evento transitorio y no en la demanda como evento permanente pudo haber sido sustentada, con palabras diferentes, por los representantes de alto nivel del sector en Costa Rica, cuando no estuvieron de acuerdo en declarar “como emergencia a dicha actividad en el meollo de la crisis”. En efecto: “Canatur, la Cámara Nacional de Turismo; CCH, la Cámara Costarricense de Hoteles; Cacore, la Cámara Nacional de Restaurantes; Acoprot, la Asociación Costarricense de Profesio-nales en Turismo; Acot, la Asociación Costarricense de Operadores en Turismo; Acav, la Asociación Costarricense de Agencias de Viaje y la Red Nacional de Pequeños Hoteles. Todas estas entidades consideran que la actividad turística no se encuentra en dicho estado…” Ver: http://forumnatura.eu/index.php?option=com_flexicontent&view=items&cid=4:noticias&id=184:declaracion-de-estado-de-emergencia-en-costa-rica&Itemid=3

90

pasó de 1407,9 a 1244 dólares para una estadía de11.1nochesen2008yde11.9nochesen2009.(ICT,2010).EstefactorpuedeestarligadoaquelamayoríadelosturistasquevisitanelpaísprovienendeEEUU(un 40%, en promedio) y de Europa un 13%, loscualesfueronseveramenteafectadospor lacrisis.Endefinitiva,esunhechoquelageneracióndedivisasestáconcentradaenpocossegmentosdeconsumidores.

Efectos de la crisis en la oferta, la infraestructura y las inversionesDeacuerdoconlascifrasdelCuadro5.2,lacrisis

tambiénafectóelvaloragregadodelaactividad,pueseste decreció en 6.2%, en tanto las inversiones encapitalfijodisminuyerondosañoscontinuos,2009y2010, a una tasa de 3.6% y 3.8%, respectivamente.Quizás por el efecto de la mayor disminución enel capital físico en este período en relación con elempleo, es que disminuyó la productividad directa,quepasóde11576dólaresen2008a11362en2009,al igualque la relacióndel gastodel turismopor elladodelademandaenrelaciónconelempleototal.12No obstante lo anterior, Costa Rica mantuvo unatasa de dos empleos por cada empleo directo y dediecinuevevisitasenrelaciónconelempleodirecto.

Así, el efecto de la disminución de la riquezamundial,consecuenciadelacrisiseconómicainiciadahacetresaños,mostróqueelsectorturismoenCostaRicaesfrágil, loquea lavezafectódirectamente lacreacióndecapitalfijo(comolainversióninmobiliariay de la construcción y equipos), la productividadlaboral y la generación de empleo y riqueza en

zonas particulares en que el turismo ha impactadopositivamente el desarrollo económico local.Justamente, en el Gráfico 5.113 se puede observarel decrecimiento de la actividad económica de loshotelesdurantetodoelaño2009,siendoestaactividadlaquemásdecrecióentodalaindustria.Enelciclodelacrisissellegóaunpicodedescensocercanoal-15%entreabril y juniodel2009,cuandoenenerode esemismo año había descendido a -10%, luegodeunaevidenterecesiónqueinicióen2008.Unaleverecuperacióndelaactividadseobservódurante2010,pero conuna alta volatilidad: la actividad creció enfebreroun0.95%hastallegaraun3.5enjulioyluegodescendióal2.8%ennoviembrede2010.

DeacuerdoconHoney,VargasyDurham(2010:98): “Para septiembre de 2008, varios proyectosde hotel importantes financiados por bancosestadounidenses anunciaron que “sus inversionesserían suspendidas por un periodo indefinido”.Estos proyectos se localizan todos en la costaPacífica,incluyendoMandarínOriental(ManzanilloyPapagayo),Hyatt(Brasilito,Guanacaste),SaintRegis(Pacífico Central), Regent (Península de Papagayo)y Punta Cacique (Guanacaste) y representan másde $1.2 billones en inversiones. Alguna actividadde construcción continuó dándose en Guanacastey firmas de manejo, incluyendo Intercontinentaly Barcelo Hotels & Resorts, anunciaron planes deasumir la construcción de varios nuevos resorts decincoestrellas…EnGuanacasteespecíficamente,eldesempleocasiseduplicóalpasardel5.5%enel2008al 10.1% en el 2009, situación considerablementemayorqueelpromedionacional”.

12 Interesante es destacar que la productividad total y directa de turismo de Costa Rica durante el período 1990, 1995, 2000 y 2005-2010 es menor que el promedio mundial en cifras que van de los diez mil a los trece mil dólares. En 1990, la razón de productividad total y directa a nivel mundial era 1.2 y 1.5 veces mayor que la de Costa Rica, mientras que para el año 2010, dicha proporción aumentó a 2 y 2.1, respectivamente. La razón capital/trabajo del mundo fue 1.1 veces mayor que la de Costa Rica en 1990, y ya para el año 2010, la superaba en 2.5 veces.

13 El indicador utilizado es la variación del nivel medio (tendencia o ciclo) del período que termina en el mes, respecto al nivel medio del mismo período del año anterior. En particular el IMAE es un índice de quantum (Laspeyres) que mide la evolución de la actividad eco-nómica mediante el comportamiento mensual del valor agregado de las actividades incluidas en el PIB. Por otra parte, el Índice Mensual de la Actividad Hotelera indica el nivel de la actividad productiva de los establecimientos de alojamiento, que se obtiene con base en la información suministrada en la declaratoria del impuesto del 3% sobre hospedajes que las empresas presentan al ICT.


91


Gráfico 5.1

Tasa de Variación Media del Indice Mensual de la Actividad Económica (IMAE) en Hoteles y Construcción durante 1991-2010

Fuente: Elaboración con base de datos del Banco Central de Costa Rica.

De esta manera, el efecto correlacionado seda en la actividad de la construcción. Luego deuna relación entre las series de largo plazo (enero1992-noviembre2010)deun25%ensucoeficientede correlación, es notorio que ambas actividadesestuvieron estrechamente ligadas en esta crisisreciente.Elcoeficientedecorrelacióndelavariacióndelnivelmediodeactividadparaambasactividadesenelperíodoenero2009anoviembre2010 fuedeun89%,mientrasqueenelpicodelacrisisdejunio2009-noviembre 2010 fue de un 99%. Elementosadicionalesdelimpactodelacrisispudieronacentuarlosproblemasde“competitividadpaís”,aligualquelatasadeocupaciónhoteleraylademanda.

En Costa Rica, la cantidad de habitaciones condeclaratoria turística tuvo un crecimiento anualsuperior al 4% entre 1995 y 2008, llegando a unmáximo de 41759 en el 2008, sin embargo, apenascrecieron0.7en2009,llegandoaunadisponibilidadde42058.EstasestánconcentradasenelValleCentral(34.8%),GuanacasteNorte(18.7%),PacíficoMedio(10.7%), Llanuras del norte (9.1%), Puntarenas(6.5%)GolfoPapagayo(5.5%),entreotras.

Es decir, muchas de ellas están en zonas dedesarrollo económico local, en las cuales hay unacorrelación positiva entre el índice de bienestarmaterialylosatractivosturísticos(Yongetal.2009),con lo cual el decrecimiento del turismo en dichaszonas afecta su polo de desarrollo y también lapobreza(Rojas,2009).Estosehaceevidenteconelhechodequelacrisisnosoloafectólaconstrucciónsino la creaciónmisma de empresas. En efecto, deacuerdo con ICT (2010), las inversiones aprobadasen empresas declaradas turísticas pasaron de 696.7millones en 2008 a 102.2 en 2009. Bajaron en lacuantíade594millones,esdecir,enun85%,siendolainversiónenhospedajeslaquemásseafectó,puespasó de 349 millones a 49 millones, es decir 300millonesdedólares (un86%)deun año aotro.Alfinal,lacantidaddehotelesenCostaRicabajóde2599a2505entre2008y2009,esdecir,sedestruyeron91empresasdirectas.

Dados losgustos ypreferenciasdel consumidorturístico, caracterizado no por ser un turismo demasasnicultural,sinopor losatractivosnaturalesyescénicosdelanación,cualquierelementoqueafectelaofertadecalidadyvariedadsepodría traducirenunariquezapotencialmenorparaelpaís.

Coeficiente de Correlación de la tendencia entre Hoteles y Construcción.Largo Plazo (enero 1992-noviembre 2010): 25%.En la Crisis (enero 2009-noviembre 2010) 89%En Pico de la Crisis (junio 2009-nov. 2010): 99%

Efecto intenso de la crisis en 2009: Hoteles decrece en Junio 2010 a -15%, provoca efecto directo en construcción todo el 2009 y 2010. Tendencia de IMAE es negativa todo el 2009.

92

La “fragilidad de la competitividad del sector” se agudizó durante la crisis

En los años noventa, Costa Rica había sidodeclarada como el destino número uno enEcoturismoanivelmundial(Honeyet.al.,2010).En2010CostaRicaocupóel lugar56entre139paísesen la clasificación de competitividad mundial; enla clasificación de competitividad turística eocupóel lugar 42 en2009 y el cuartopuesto enAmérica,de un total de 133 países, de acuerdo con el ForoEconómicoMundial(2010).14

Sibienes ciertoquecomodestinoestá entre losmásatractivosanivelmundial15 yha sidoclasificadode número seis por sus recursos naturales (segúnWorld Heritage) y de número 27 en términos desostenibilidad ambiental, aspectos como la seguridady protección merecen una atención inmediata puesseencuentraentreel50%de lospeoresclasificados.ConcluyeHoneyet.al(2010,pág.104),deacuerdoconestudiosyentrevistasrealizadas,queseobserva“unapequeña pero perceptible disminución en la imagenverdeinternacionaldeCostaRica,quesehaempañadopor el crecimiento incontrolable de turismo costerode gran escala y de todo-incluído. Adicionalmente,muchasdelasplayasdelpaísnosondeclasemundial,encontrasteconotrosdestinosdelaregión…”

Más preocupante aún es el hecho de que seencuentraentreel25%delospaísespeorclasificadosen términos de infraestructura vial y en puertos,aspectos que en nada fueron favorecidos por lacrisis.Elementosquesonmuyfavorablesenelpaíssonque el turismo seaunprioridadgubernamentaly que exista afinidad entre la población, así comoquehayapermanenciade inversión extranjera en el

sector; a pesar de ser uno de los peores países entérminos de trámites para abrir un negocio (lugar115de133)yensuscripcionesdeteléfonosmóviles(posición104de133).Ambassoncarasdelamonedaquenocambiaronenlacrisisnienlarecuperación,y constituyen oportunidades y amenazas para eldesarrollode laactividady,consecuentemente,paralageneraciónderiquezaporelladodelaoferta.

Si bien no hay evidencia del efecto de la crisisensubsectoresturísticoscomoelruralcomunitario,el de serviciosmédicos, el científico, de aves, entreotros,laCámaraNacionaldeTurismoindicabaque,en los primeros tresmeses de 2009, cada empresa(encuestada) había despedido en promedio a cincocolaboradores, siendo los sectores que reportaronmayores recortes de personal las agencias de viajesy la hotelería, donde se despidieron en promedio6.5, y5.4empleados, respectivamente. Inclusive, lasempresas operadoras de turismo y las de hoteleríay agencias de viajes habían disminuido en un 33%su actividad (de ocupación) en relación con el añoprecedente.

Destrucción estimada de riqueza

Deacuerdoconloanterior,nocabedudadequecualquiercambiosignificativoenlariquezageneradaporestesectorsetransmitedirectamentealariquezanacional,medidaenprimerainstanciaporelProductoInternoBruto.Todalaeconomíasemuevehaciaunanuevasituaciónoestadoylasvariablesquedescribenlaoferta (comopor ejemplo la formaciónbrutadecapitaly/oinversión)ylademandaagregada(comoel consumo, las exportaciones netas, el gasto delgobierno)variaránsimultáneamente.

14 En 2008 había ocupado el lugar 44 entre un total de 130 países. El Índice de Competitividad Turístico abarca 14 ítems de evaluación –que se subdividen en otros–, entre los que se incluye el medio ambiente, la seguridad y protección, la salud e higiene, la priorización y afinidad en turismo y viajes, la infraestructura, los recursos humanos y culturales, los precios, entre otros. El reporte de dicho año se puede obte-ner directamente en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GCR_TravelTourism_Report_2009.pdf Países como Suiza, Austria, Alemania, Francia, Canadá, Suecia, Estados Unidos, ocuparon los primeros lugares en dicha clasificación.

15 Véase: http://www.tripadvisor.es/InfoCenter-a_ctr.spadestinationsLA; http://www.dailymail.co.uk/travel/article-1341888/Costa-Rica-holi-days-The-perfect-destination-adventure-seekers-wildlife-fans.html#ixzz1AN091U8Q; http://www.visitcostarica.com/ict/paginas/comunica-dosPrensa.asp; http://www.tripadvisor.com/TravelersChoice-g1-cTop2-World.html


93


Con el propósito de conocer cuál sería elefecto de una disminución continua y sostenida enun determinado período (dos trimestres) de losingresos de divisas por concepto de la entrada deturistasalpaís,seutilizóunmodelo16quetranscribelas relaciones macroeconómicas de los agenteseconómicos (en el agregado) en Costa Rica, y quepermite simular los efectos de un cambio (sea estetransitorioopermanente)deunaactividadproductivaenelagregadodelaproducciónnacional(oPIB).Loanteriorpermitiráalasautoridadesrectorasdelsector,entreotras,prevenirominimizarlosefectosadversosde una crisis mediante estrategias que mantenganla participación de mercado del turismo nacionalen los gastos de entretenimiento y diversión de losdemandantes de estos servicios (contratos de largoplazo), por una parte, y por la otra, buscar ofrecerbienesdiferenciadosquepermitancrecer.En tercerlugar, permite inducir versatilidad en la oferta y enladisposicióndelcapitalfijoenestesectoryensusencadenamientossectoriales.

Para llevar a cabo el ejercicio, se asume que losagentes económicos que perciben cualquier cambioensus ingresosdisponibles,ajustansusexpectativasy realidades inmediatamente en sus decisiones deconsumo e inversión, sin embargo, lo hacen enuna proporción diferente (de conformidad con susensibilidad o propensión marginal a consumir einvertirporcadacolónpercibido)ylosajustestienenun horizonte temporal también distinto (efecto

rezago).17 De la misma manera, como el ingresodisponible depende de estos ingresos de turismo,enlaeconomíanacionaltambiénvaacambiar(peroconunefectomenor),elniveldelasimportaciones,las exportaciones, de la masa monetaria, así comoindicadores como los precios y las tasas de interés.Elresultadofinalqueseesperaenlariquezanacional(entérminosreales)eselresultadodeunasimulaciónquerepresentaelcasohipotéticodeunadisminucióncontinua y sostenida de dos trimestres en el año2010 de la caída en los ingresos por concepto dedivisas, en comparación con la evolucióndedichostrimestresenelaño2009.ElDiagrama5.1sintetizaloseñalado,esdecir,sereflejaloqueocurriríasitodaslasrelacionesfuncionaleseconómicaspermanecieransin variar y durante el año 2010 el ingreso porconcepto de divisas hubiese continuado cayendotrimestralmente en el orden de hasta un veinte porciento(debidoaquetrimestralmente,esafuelatasaa la que cayeron durante el año 2009 en términosreales.)Estacaídaharíadisminuirlainversión(capitalfijo infraestructura, bienes de capital duraderos) yel consumo, consecuentemente afectaría la ofertay demanda agregada y, finalmente, la producciónnacional.

Debidoalimitacionesdeespacio,noseincluyenlosdetallesdelasecuacionesylospasosintermediosenlosresultadosdelmodelo.LosGráficos5.2y5.3ilustranlosresultadosfinalesenelProductoInternoBrutoyenlosIngresosdeTurismo.

16 El modelo utilizado para estos efectos fue desarrollado por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (Rojas, 2007) el cual se actualiza trimestre a trimestre. Tomando en consideración ciertas premisas y supuestos económicos, el modelo permite no sólo pronosticar las magnitudes y tasas de crecimiento de las variables macroeconómicas del país (como el producto interno bruto, la inflación, las tasas de interés, entre otras); sino que también permite conocer cómo cambiarían estas variables cuando suceden eventos de significativa magnitud en la economía. Aún más, permite observar la evolución de las variables mencionadas en un determinado período como respuesta al efecto que tendrían los eventos transitorios y permanentes. Técnicamente, el modelo es uno del tipo macroeconométrico de equilibrio general estocástico.

17 De acuerdo con las estimaciones realizadas para la presente investigación utilizando el mencionado modelo, en el estado inicial de equi-librio la elasticidad del consumo con respecto al ingreso disponible del periodo corriente es de 0.412, mientras que es de un 0.217 con respecto al ingreso disponible del trimestre anterior. Es decir que una disminución de un colón –en términos reales- del ingreso hace variar el consumo del período en 0.4 céntimos, mientras que haría variar el consumo del trimestre siguiente en 0.2 céntimos. Por otra parte, la elasticidad de la demanda con respecto al ingreso del período anterior (un año) de la formación bruta de capital es de 0.233, es decir que un aumento (disminución) de un colón en términos reales del PIB del año anterior hace variar la inversión del año actual en 0.2 céntimos.

94

Diagrama 5.1

Relaciones funcionales propuestas para estimar la continuación de un shock temporal en los ingresos de turismo en la economía


Esteresultadoeselefectodecompararlaevolucióndel PIB en términos reales en dos situaciones; unaes el casonormal (observado en la evoluciónde laeconomía), y la otra es la que incluye el supuesto

sobreladisminución(interanualdelprimerysegundotrimestrede2010versussushomólogosen2009)enelingresoporconceptodeturismo.Enelmodeloseresuelvendemanerasimultáneaochoecuaciones.

Los ingresos por turismo afectan la inversión de acuerdo con la propensión

marginal a invertir.

Los ingresos por turismo afectan el consumo de acuerdo con la propensión

marginal a consumir.

Impacto en la Formación Bruta de Capital (efecto rezagado)

Impacto en en el Consumo (efecto inmediato)

Efecto Oferta Efecto Demanda

En este caso los efectos son en la

misma dirección

Solución simultanea: impacto en el PIB en dos casos:Caso 1: sin el shock en los ingresos de turismo (economía observada-real)

Caso 2: un shock (disminución temporal) de los ingresos de turismo

Definición del Shock: disminución continua anualizada de los ingresos en el primer y segundo


95


En el evento de que los ingresos de turismocontinuaran disminuyendo en los dos primerostrimestresdelaño2010alatasa(anualizada)enquedisminuyeron durante los cuatro trimestres del año2009enrelaciónconelaño2008,lacaídaanualizadaen el primer y segundo trimestre del año 2010, entérminosrealesendichosingresos,hubiesesidodelorden del 13.6% y del 37.2%, respectivamente. Es

decirque,envezde los30milmillonesdecolones(reales conbase en el año1991)que se reportaronde ingresos enel segundo trimestredel2010, estoshubiesensidodelordende los25milmillones.Lascifras anualizadas para ese período hubiese sido de83.2milmillonesenvezdelos132.4milmillonesdecolonesentérminosreales.

Gráfico 5.3

Ingresos por turismo en términos reales (millones de colones de 1991), por trimestre durante el período 2006 I - 2010 II


0.000

5000.000

10000.000

15000.000

20000.000

25000.000

30000.000

35000.000

40000.000

45000.000

50000.000

2006

I

2006

II

2006

III

2006

IV

2007

I

2007

II

2007

III

2007

IV

2008

I

2008

II

2008

III

2008

IV

2009

I

2009

II

2009

III

2009

IV

2010

I

2010

II

Serie real

Serie es)mada

Turismo Real Anualizado 2010 I 2010 IIObservado 133.094 132.491 Simulado 114.981 83.217 Diferencia 18.113 49.274 Diferencia porcentual 13,6% 37,2%

Simulación shock de Turismo en Ingresos Turismo

Gráfico 5.2

Producto Interno Bruto en términos reales (millones de colones de 1991), por trimestre durante el período 2007 I - 2010 II


450,000

460,000

470,000

480,000

490,000

500,000

510,000

520,000

530,000

540,000

550,000 20

07 I

2007

II

2007

III

2007

IV

2008

I

2008

II

2008

III

2008

IV

2009

I

2009

II

2009

III

2009

IV

2010

I

2010

II

PIB Observado

PIB Simulado PIB Real Anualizado 2010 I 2010 II

Observado 2.106.103 2.125.249 Simulado 2.069.073 2.074.282 Diferencia 37.030 50.967 Diferencia porcentual 1,8% 2,4%

Simulación shock de Turismo en el PIB

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Comoconsecuenciade lo anterior yde acuerdocon las estimaciones llevadas a cabo, el PIB en elsegundo trimestre de 2010 hubiese sido de 520mil millones y no de 530 mil millones de colonesen términos reales. En términos anualizados, laconsecuenciadeesteeventohubiesesidounapérdidaderiquezanacionaldelordendelos50milmillonesdecolonesconstantesdelaño1991,porcuantoelPIBanualizadoenelsegundotrimestrede2010hubiesesidode2074.2millonesenvezdelos2125.2millonesen términos reales, efectivamente observados. Esdecir,elPIBhubiesedisminuidoen2.4%.

Finalmente,otroelementodelacrisis(enturismo)queprovocódestrucciónderiquezafueelaumentodelapobreza.DeacuerdoconRojas(2009),apesarque el ingreso promedio en la ocupación principalpara los ocupados en el sector turismo es menoral ingreso promedio en otras actividades, el sectorturismo tiende a acumular un porcentajemenor deocupados con ingresos bajos (es decir, menores alos168000colones)deacuerdoconunaestimaciónbasadaendatosdelaEncuestadeHogaresde2008.Segúndichaencuesta,laincidenciadelapobrezaparaeltotaldelpaísfuede17.69%.Sitodoslosingresosprovenientes del turismo (hoteles y restaurantes,actividadesdeagenciasdeviajesyorganizadoresdeviajes,actividadesdeasistenciaaturistas,actividadesde museos y preservación de lugares y edificioshistóricos, jardines botánicos, zoológicos y parquesnacionalesylosquedeclarantenerocupacionescomoagentesdeviajesyguías)fuerananulados,latasadeincidenciadelapobrezasubiríaa19.06%,esdecir,lapobrezamedidaatravésdelosingresosporeltrabajoprincipalaumentaríaenalrededorde1.4p.p.Esdecir,el turismoes tambiénunaactividadquebeneficiaalossectorespobres.

Conclusiones: lecciones y oportunidades

Primero:elturismocontribuyeconelcrecimientoyeldesarrolloeconómico,alavezquegeneraefectosderramepositivos(spillovers)eneldesarrolloeconó-micolocalydisminuyelapobreza.Elcapitalhumanosevuelvemásespecializado(entérminosdeidiomasyrelacionesculturalesyserviciosdealimentación)yadaptable(versátil)aserviciosrelacionados(turismohospitalario,científico,ecológico).

Segundo:CostaRicaesundestino internacionalquerecibevisitantesdeingresosaltos,quetieneuna

lademandanacionalinsuficiente(ingresosynúmero)paraequilibrarlaofertadisponibleentodaslasépocasdel año, lo que colaboraría en la minimización delcicloestacionaldebajademandainternacional.Elpaístieneunaofertadebienesdiferenciadosconunpreciorelativamentealtoenrelaciónconsuscompetidoresinmediatos y, además, una productividad laboral decasi lamitad que la normamundial en este sector.La oferta está concentrada en varios segmentos demercado internacional (Estados Unidos y Canadá),en los que la sensibilidad de la demanda es másfuerteenlavariableingresoqueenladelprecio(máselástica en términos absolutos), con la consecuenteprobabilidaddeque laactividadestécorrelacionadaconelcicloylavolatilidadeconómicamundial.

Dado lo anterior, encontramos el primer efectoadverso de la disminución en la riquezamundial, asaber, la pérdida ingresos, inversiones, empleo yproductividad. En efecto, las divisas generadas porel turismo en el año de auge 2008 fueron de 2283millonesdedólaresversuselaño2009,decrisis,con1815millones,esdecir,unacaídade468millonesodeun20,5%deunañoalotro.Encolonescorrientes,dichosingresospasaronde1195milmillonesa1039milmillones,esdecir,unacaídadeunañoaotrode155milmillones(un13%).Encolonesdelaño1991,estoimplicóquedichosingresospasarande159milmillonesa128milmillones,paraunapérdidaestimadadeingresode31milmillones,esdecir,un19.6%entérminos reales.ElPIBen turismobajóun4.3%yun0.8enel2009y2010.Inclusive,bajoelescenarioestablecidodeunadisminucióncontinuadelingresodedivisas en el año2010 tal y como sucedió en elpredecesor, sehubiesedadounamayordestrucciónde riqueza, a saber, amitad de año el PIB hubiesesidoun2.4%menorqueelefectivamenteregistrado,entérminosreales.

Tercero:heaquí laprimera lección:dadoel tipodeofertaturísticadeCostaRica,estaesvulnerablealcicloeconómicomundial.Porello,larecuperaciónenelaño2011esconsecuenciadelaleverecuperaciónen la economía mundial. Sin embargo, dicharecuperación puede deberse a la ejecución de unaestrategia de posicionamiento de marca en otrossegmentosdemercado(comoEuropa),ya laventade bienes diferenciados (como el ofrecimiento deserviciosmédicosyturísticosalavez).

Cuarto:deestamanera,lasestrategiasantelacrisisen el corto plazo constituyen elmeollo del asunto:


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i)lademantenerelmercado(marketshare)atravésdelestablecimientodecontratosde largoplazoconclientes (vía diferenciación de precios, productos ycalidad,18mercadeoypromociones–trademarketing-);ii) la de aumentar la oferta de bienes diferenciadosmedianterelacionesdenegociosdeltipohorizontalyvertical(alianzasconcadenasselectas,vueloschartereintensidaddevuelos,cadenasdehospitalesyserviciosturísticos por grupos de edad y estacionalidad); iii)lademinimizarel cicloestacionalmediantepreciosdiferenciadosparalosresidentes.

Enrelaciónconesteúltimoelemento,elturismorural comunitario y conglomerados de micro ypequeñas empresas son llamadas a establecercontratos de largo plazo con gremios particularesproductivosycámarasempresariales,conestratosdepoblaciónquevandesdelosniñosenlaprimariahastalaterceraedad.Alianzasconlosmunicipiospuedenhacersostenibleyrentableelmercadoylaventadelservicio,dadaunatecnologíabásicasustentadaenlanaturaleza.Aúnmás,elturismocomoestrategia“pro-pobre”contribuyealdesarrolloeconómicolocal.19

Quinto: consecuentemente con la disminuciónen los ingresos, las inversiones (capital fijo, infraes-tructura) cayerondos años seguidos, al igual que elempleodirectoeindirectodisminuyóen2009y2010.Enelmundo,lasinversionesenelsectorcayeronun12%en2009yenCostaRicalohicieronenun3.6y3.8en2009y2010,respectivamente.Sinembargo,unpunto interesanteparaanotaresqueenelmedianoplazoseobservóquelaproductividaddelpaís(me-didacomovaloragregadoenrelaciónconelempleodirectoocomoelPIBdeturismoalempleodirectoeindirecto),pasódeun70%enelaño1990aun50%enpromedioenlosúltimosaños,enrelaciónconlamediamundial.Aquíconjugamosunfactordemedia-noplazoconunodecoyunturaqueennadafavorececualquierestrategiadecrecimiento.

Sexto: esta segunda lección genera una serie dehipótesisacercadelacausalidaddeestehecho,perotambiénhacenotarqueunelementoesencialendichaactividad es el capital humano y el físico.No es laventadeunbiendeconsumoinmediatoelturismoensí,sinounconglomeradodeserviciosqueelclienteprefiere por su calidad, porque relativamente tieneuna disposición al pago para visitar un país que esrelativamentecaroenrelaciónconsuscompetidorespróximos.

Elmejoramientodelareputaciónyelservicio(enlarelaciónmercado-producto)seconviertenentoncesenelsiguienteconjuntodeoportunidades,asaber,laestrategiadelamejoradelacapacidadcompetitiva.Esunaestrategiadecrecimientoendógenopor el ladodelaoferta,nosoloparaelsector,sinoparaelpaís.Cómodiseñarlayfinanciarlaesuntemadediseñodeincentivosquequedaplanteadoynoseabordaaquíporrazonesdeespacio.

Sétimo: los elementos a tomar en cuenta decara aunaofertapermanentedel turismodeCostaRica serían: un producto de calidad (variedad ydiferenciado);unabuenapropuestahotelera(deplayay resorts) y de albergues ecoturísticos (de acuerdoa su precio); una propuesta de restauración de loselementos de infraestructura turística, señalización,información,guías,capitalhumano,seguridad;eventosestacionalesyculturalesportiposdezonas(veleros,regatas, competencias ecoturísticas); incremento dela oferta de turismomédico y científico; impulso acircuitosturísticosparaeldesarrolloruralcomunitarioe impulso de un “turismo premium según tiposde oferta turística del país”; trabajo coordinado yreguladoentrelosdistintosactores.Porsupuesto,unaexplotación óptima (sostenible intertemporalmente)delrecursonaturalturísticoes imprescindiblecomoelementodemarca-paísydemantenimientoymejoradelareputación.

18 Tipos de productos en turismo pueden clasificarse bajo los elementos de aventurismo (trekking, birdwaching, rutas de aventura), estética y salud (anti-stress, clubes vacacionales familiares, hospitales), conservadurismo (paisajismo, cruceros, playa, agroturismo), educativos-culturales-académicos, entre muchos.

19 En el caso particular de la costa pacífica de Guanacaste, Honey et. al. (2010) hicieron 10 recomendaciones relacionadas con el turismo, no necesariamente en términos de los efectos de la crisis económica. Entre sus recomendaciones está la de no promover el turismo de cru-ceros en dicha costa, promover el ordenamiento territorial, un nueva legislación de la zona marítimo terrestre, polo turístico de Papagayo como vitrina al turismo, mejorar los servicios de agua potable, a las municipalidades en su gestión y promover el turismo de base natural.

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Durante 2007 y gran parte de 2008los precios de lasmaterias primas talescomo combustibles, metales y, primor-dialmente, alimentos, aceleraron drás-ticamente su ritmode crecimiento.Lospreciosmundialesdelosgranos,aceitesvegetales,carnesyazúcar, se incremen-taron en más del 60% durante 2007 y2008, y los precios que crecieron conmayor rapidez fueron los de la soya, eltrigo,elmaízamarilloyelarroz.El in-crementoenelpreciodeestosproduc-tos se vio reflejando en el crecimientoqueregistraronlosíndicesdepreciosdealimentosquecalculalaOrganizacióndelasNacionesUnidaspara laAgriculturaylaAlimentación(FAO).

Esteincrementoenlospreciosdelosalimentosafectódemaneramásintensaalosgruposdemenoresingresos,yaqueestosdestinanunmontosignificativodesu ingreso a la alimentación, situaciónquegeneróalarmaanivelmundial,pueslosproblemasdedesnutriciónyhambreseintensificaron.Paramitigarlosefectos

del incremento en los precios, losgobiernosdediferentespaíses tomaronuna serie de medidas para asegurar elabastecimiento y Costa Rica no fuela excepción, habiendo propuesto elgobiernoelPlanNacionaldeAlimentosel8demayode2008.

Afinalesde2008lacrisisalimentariapasóaunsegundoplanoyfueopacadapor la crisis financiera internacional;comoconsecuenciadelacontracciónenel consumo, se presentó una dramáticareducciónenlospreciosdelpetróleo,enalgunosinsumosagropecuariosyenlospreciosdealgunasmateriasprimas.

Este artículo pretende analizar lacrisis mundial de alimentos a partirde las siguientes preguntas: ¿Cuálesfueron las causas que provocaronel incremento en los precios de losalimentos?¿Quémedidasdemitigaciónadoptaron otros países para reducirel impacto de ese incremento? ¿Quémedidas de mitigación adoptó el paíspara enfrentar el incremento en los

Análisis de la crisis mundial de precios de los alimentos, causas y medidas de mitigación adoptadas

nelSon arroyo blanCoCapítulo 6

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precios de los alimentos? ¿Cuál es el avance de lasmedidasdemitigaciónpropuestaspor elEstado? y¿Fueronrealmenteoportunasyefectivaslasmedidasadoptadas?

Causas del incremento en el precio de los alimentos

Comosemencionóanteriormente,elincrementoen los precios de los alimentos inició a mediadosde 2007 y se extendió hasta el primer semestre de2008,productodeunaseriedecausascoyunturalesy estructurales que se amalgamaron en un mismomomentoyquesemencionanacontinuación:

• Cambios en los mercados de alimentos ysuministros consecuencia del cambio climático,sequías e inundaciones, cuya ocurrencia esimpredecible.

• Mayor demanda de cereales impulsada por larecomposicióndelconsumoenpaísescomoIndiayChina.En estos países se concentra cerca del50%delapoblaciónmundialysehapresentadouna mejora en el poder adquisitivo, lo cual hageneradomayor demanda de carne y productoslácteos(BID,2008).

• Lasdistorsionesqueprovocan lossubsidiosqueotorganlospaísesdesarrolladosalosproductoresagrícolas,ylasrestriccionesalcomercioalasquerecurrenpaísesendesarrolloafectan lospreciosinternacionalesylocales.

• El aumentode lademandadegranosy semillasoleaginosas, especialmente maíz y soya, para laproducción de biocombustibles. Durante 2007,unacuartapartedel cultivodemaízenEstadosUnidos(11%delcultivomundial)sedestinóalaproducción de biocombustibles y se estima quedurante2008el30%delaproduccióndemaízdeestepaíssedestinóalaproduccióndeetanol.

• Lareducciónenelvolumendeexistencias,debi-doaquelaofertacreceaunmenorritmoquelademanda.Elvolumendeexistenciasdecerealesyaceitesvegetalesllegóaniveleshistóricamenteba-

jos.Aunadoaesto,muchospaísesqueeranauto-suficientes,ahoradependendelasimportacionesdecereales.

• Crisis financiera de Estados Unidos. Las bajastasasdeinterésylaelevadainflaciónprovocaronque inversionistassedesplazarana losmercadosdefuturosparacomprarmateriasprimascomoeloro,loscereales,granosyaceites,conelobjetivodeprotegerse.

• Losincrementosenelpreciodelbarrildepetróleoincidieron de forma directa en los costos demecanizacióndeloscultivos,ademásestoincidióenloscostosdeproduccióndelosfertilizantesyloscostosdetransporte.Durantelosúltimoscincoaños,elpreciode losfertilizantesse incrementóen 150%. Esto es muy importante pues losfertilizantes representan entre el 25% y 30%del costo totaldeproducciónde los cereales enEstadosUnidos,paísqueseencargadeabastecerel40%delasexportacionesmundialesdecereales(BancoMundial,2008).

• Restriccióndelasexportaciones,fijacióndecuotasycontroldepreciosporpartede losprincipalesproductores de cereales1 para garantizar elabastecimiento interno y evitar los altos preciosinternacionales. Estas medidas desincentivaronunarespuestarápidadelaofertaalosincrementosen la demanda y limitaron los ingresos de losproductores, mientras que los consumidoressufrieronincrementosenlospreciosyescasez.

• Incrementoenloscostosdetransportemarítimopor escasez de barcos y contenedores parael transporte de alimentos, debido a una altademanda(Aragón,2008).

• Crecimiento poblacional. La población mundialcrecearazóndeuncuartodemillóndepersonasaldía.

• Depreciación del dólar frente a otras monedasfuertes comoel euro y la libra esterlinadurante2007y2008,loquelprovocóquemateriasprimascomoelpetróleo,metalesindustrialesylosgranosquesecotizanendólares,fueranmenoscostosasparalosconsumidoresquenopertenecenalazona

1 Argentina, Pakistán, China, Brasil, India, Vietnam, Egipto, Rusia, Kazajistán y Ucrania.

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deldólar,motivandounaumentoenlademandade estos productos. Además, la disminucióndel dólar redujo los rendimientos de los activosfinancieros denominados enmoneda extranjera,lo que contribuyó a que las materias primas seconvirtieran en un activomás atractivo para losinversionistasextranjeros.

• Problemasenlainfraestructuraportuariadelpaís.El atraso en el dragado, la infraestructura y lashuelgas, incrementan los costos de importacióndegranos,debidoaquelosbarcosdebenesperaren la bahía para ser descargados (Cambronero,2008).

• CambioenlapolíticaagrícoladelEstado,lacualsededicóafomentarlaproduccióndebienesnotradicionalesparalaexportación.Aunquedeestaforma se generarron empleos y divisas, se dejóla producción de granos básicos sin programasde investigación y transferencia de tecnologíaque permitieran aumentar la productividad ycompetitividad.

• La ideadequeel libremercadoaportaríamayoreficiencia en producción y distribución de losalimentos provocó que los países más pobresabandonaran la investigación y la produccióninterna, recurriendo a la importación de granossubsidiadosenpaísesdesarrollados;sinembargo,durante la crisis de los alimentos los paísessubdesarrollados se vieron expuestos a unasituación de vulnerabilidad y debieron de pujarcontra especuladores y comerciantes, quienesincrementaronsusganancias.

Una causa que se debe analizar con mayorprofundidad es la producción de biocombustibles;a nivel mundial, varios países (Estados Unidos,India, miembros de la Unión Europea, solo pormencionar algunos) han lanzado programas en losque se fijan metas para incrementar la producciónde biocombustibles y, de esta forma, disminuir ladependenciadelpetróleoymitigar losaltospreciosquesepresentaronenañosrecientes.Enlamayoríade los casos, los programas de incremento en laproduccióndebiocombustiblessonrespaldadospor

subsidios que, según cifras de la Organización deNacionesUnidasyFAO,rondanlos$6.000millones,conlocualsesacrificagranoparaconsumohumanoyseaumentalacompetenciaportierra,aguaycapital.Esto puso en riesgo el acceso a los alimentos paralas poblaciones más pobres (Consejo Nacional deProducción,2008:1).Alefectodelossubsidiosparaincentivarlaproduccióndebiocombustiblessedebesumarlaexistenciadeunacorrelaciónpositivaentrelos precios de los biocombustibles y el precio delpetróleo:sielpetróleosemantieneporencimadelos$60/barril,losproductosagrícolasdestinadosparalaproduccióndebiocombustiblessevuelvenrentablesy se incrementa su demanda, lo cual presiona suspreciosalalza(ViveroyPorras,2008:37-38).

El recuento de causas permite afirmar queel incremento en el precio de los alimentos fueprovocado por una serie de causas coyunturalesy estructurales que se originaron en el mercadointernacional e impactaron el mercado local. Sedificultaaislarelefectoquetuvocadaunalascausasdentrodelincrementoenelpreciodelosalimentos.

Medidas de mitigación adoptadas por otros países para reducir el impacto del incremento en los precios de los alimentos

Debido al incremento en los precios de losalimentos que se presentó desde 2007 y durante elprimer semestre de 2008, los gobiernos tomaronunaseriedemedidasparacontrarrestarsusefectos.LainformacióncontenidaenlosBoletinesTécnicosdel Sistema de Información e Inteligencia deMercados del Consejo Nacional de Producción2

permitedeterminarquelasmedidasadoptadasfueronmuydiversasyseenfocaronentresáreas:producción,comercioyapoyoalconsumidor.

Entrelasmediadasenfocadasaláreaproductivasedestacandiferentesprogramasparareactivarelsectoragrícolamedianteelincrementoeneláreasembradaylaproductividaddecultivosestratégicosenladietadecadaunodelospaíses,entregadeinsumos(semillas

2 Para clasificar las medidas adoptadas en los diferentes países se utilizó información de: Boletín Técnico N° 4, 23 de abril del 2008, Boletín Técnico N° 7, 16 de mayo del 2008, Boletín Técnico N° 10, 20 de junio del 2008, Boletín Técnico N° 11, 04 de julio del 2008, Boletín N°3. Año 2. 10 de marzo 2009 elaborados por el Sistema de Información e Inteligencia de Mercados del Consejo Nacional de Producción


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y fertilizantes), programas de financiamiento parapromover lamecanización de la producción, líneasde crédito y reducción en las tasas de interés paracréditos,programasdeasistenciatécnica,incrementoymejoraenlainfraestructuraparaelalmacenamientode granos, introducción de nuevas variedades,incremento en la producción de semilla certificada,subsidiosalaproduccióndecerealesygranosbásicos,ganaderosyproductoresdelecheyautorizaciónparacultivarproductostransgénicos.

Enelcampocomercialsobresalenmedidascomolareducciónalosarancelesdeimportación,impues-tosalaexportación,restricciónyprohibicióndelasexportacionesparagarantizarelabastecimientointer-no, regulación,fijaciónocongelamientodeprecios,mejoras en la infraestructura de comercialización ylascadenasdevalor,exencionesfiscalesparaafrontarfenómenosclimáticoscomo la sequíaycreacióndereservasalimentarias.

Entre los apoyos dirigidos al consumidor semencionanlastransferenciasdedinerooentregadealimentos(comoelprogramaAlimentosporTrabajoimpulsadoenElSalvador),subsidiosalosproductosdemayorconsumoyalastarifaseléctricas,asícomoreduccióndelosimpuestosaloscombustibles(Chile).

Medidas de mitigación adoptadas por Costa Rica para enfrentar el incremento en los precios de los alimentosAnteelincrementoenlospreciosdelosalimentos

yelcrecimientodelapobreza,losorganismosinter-nacionalesrecomendaronquelosgobiernosenfoca-ransuayudaendosejes:

• Promover la producción de alimentos a corto ylargoplazo

• Lacreaciónderedesdeseguridadytransferenciasdirectasquepermitieranmitigarelimpactodelosaltospreciosdelosalimentosyloscombustiblessobrelosgruposmásdébilesdelapoblación,estocon el objetivo de evitar la reducción del poder

adquisitivo y el incremento de los niveles depobreza.

Considerandoestasrecomendaciones,elgobiernoemitió el 8 de mayo de 2008 el Plan Nacional deAlimentos,elcualseconsideraunvirajeenlapolíticaagrícoladelpaís,yaquevinoaimpulsarlaproducciónnacional de granos básicosmediante el incrementodeláreasembrada,apesardelosbajosrendimientosque tienen estos cultivos3. El Plan Nacional deAlimentos se vinculó con el Plan Nacional deDesarrolloy,posteriormente,fueincorporadocomouncomponentemásdentrodelPlanEscudo.

El Plan Nacional de Alimentos estableció unaserie de acciones de corto plazo que se orientarona incrementar el abastecimiento nacional de granosbásicosyareducirladependenciadelasimportaciones,asícomoamitigarlosefectosdelasfluctuacionesenlospreciosdelosmercadosinternacionales.

Ensuetapainicial,elPlanNacionaldeAlimentospretendíaincrementarlaofertadeproductosbásicoscomoarroz,maízyfrijolesmedianteincrementosenel área sembrada, de estemodo se estaría atendien-doelprimercampodeacciónquerecomendaronlosorganismosinternacionales.Pero,además,seincorpo-róuncomponentesocialimportantequeteníacomoobjetivogarantizara lossectoresmásvulnerablesdelapoblaciónelaccesoa losalimentosy,deestafor-ma,disminuir losnivelesdepobreza.Elcomponen-te social demandó el 58%del presupuesto total delprograma y, con su inclusión, se cubrió el segundocampodeacciónquerecomendaron losorganismosinternacionales.LainclusióndeestosejesdeacciónenelPlanNacionaldeAlimentospermiteidentificartresobjetivos:asegurarladisponibilidaddealimentos(es-pecialmentegranosbásicosmedianteelaumentodeláreasembrada),garantizaralosgruposvulnerableselacceso a los alimentos y evitar el incremento en losnivelesdepobrezapormediodelcomponentesocial.

ElPlanNacionaldeAlimentosesundocumentoamplio; seguidamente se ofrece un extracto de susprincipalespropuestas:

3 Al momento de lanzarse el Plan Nacional de Alimentos el rendimiento de arroz era de 4,02 ton/ha.; maíz blanco 1,98 ton/ha. y 0,69 ton/ha. para frijol. Estos rendimientos son bajos si los comparamos con los que reportaron a FAOSTAT en el 2009 los países de los cuales Costa Rica importa estos granos. En el caso de arroz y maíz blanco Estados Unidos reportó rendimientos de 7,9 ton/ha. y 10,3 ton/ha., respectivamente; mientras que China obtuvo un rendimiento de 1,6ton/ha. de frijol. Es decir que Estados Unidos casi que duplica el rendimiento nacional de arroz, mientras que el de maíz blanco es cinco veces superior; por su parte China duplica los rendimientos costarricenses de frijol.

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• Arroz: aumentar el área sembrada de 47.252 a68.797ha.,paracubrirel80%delconsumonacio-nal,enunplazodedosaños(almomentodellan-zamientodelplanseproducíael50%delconsumonacional).Elincrementopropuestoeneláreasem-bradadearrozfuede21.545ha.endosaños.

• Maízblanco:aumentareláreasembradade7.874ha.a16.575ha.paracubrirel70%delconsumonacional en un plazo de tres años (actualmenteseproduceel22%delconsumonacional).Elin-crementopropuestoeneláreasembradademaízblancofuede8.701ha.entresaños.

• Frijoles:aumentareláreasembradade14.979ha.a37.561ha.paracubrirel70%delconsumona-cional, enunplazode tresaños (actualmenteseproduceel23%delconsumonacional).Elincre-mentopropuestoeneláreasembradadefrijolfuede22.582ha.entresaños.

Otroselementosquesepropusieronparaapoyarelsectorproductivofueron:

• Reactivacióndelosprogramasdeproduccióndesemilla,investigaciónytransferenciaentecnologíaagropecuaria,capacitaciónyasistenciastécnica.

• Construccióndemercadosmayoristas regionalesenlaregiónChorotegayBrunca.

• Modernizacióndelasferiasdelagricultor.

• Revisióndemárgenesdecomercializacióndelosinsumosagropecuarios.

• Inversión en infraestructura de almacenamientoysecadodegranos(compradesilospequeñosyreactivaciónde lasplantasdelConsejoNacionaldeProducción).

• Construccióndeinfraestructuraderiegoparaha-bilitar7.200haparaelcultivo.

• Serviciosextrasectorialescomocréditoysegurodecosecha.

• Aumento de la producción y productividad deotrosbienescomolapapayraícestropicales.

• Investigaciónenpasturas,forrajesdecorteynue-vasalternativasdenutriciónparahacerunasusti-tuciónparcialdelosconcentradosutilizadosenlaalimentaciónanimal.

Parafacilitarlaaccesibilidaddelosalimentosalossectoresmáspobres,elplansepropusocomometa:

• Desarrollar una estrategia de producción en losasentamientosdelInstitutodeDesarrolloAgrario(IDA),inicialmenteenfocadahaciaelautoconsu-moyposteriormentehacialaproduccióncomer-cial de granos básicos. El IDA se encargaría desuministrarlainfraestructuraylosserviciosnece-sariosparaeldesgranado,pilado,secadoyalmace-namientodegranos.

Para combatir la pobreza, el Plan Nacional deAlimentos incluyó las siguientesmetasenel camposocial:

• Apoyofinancieroafamiliasenextremapobreza,con niñosmenores de 12 años ymujeres cabe-zadehogar.Seentregaríadeformatemporalunsubsidiomensualde¢50.000porhogara16.000hogares,paralacompradealimentosyútileses-colares.EstaintervenciónserealizaríamedianteelInstitutoMixtodeAyudaSocial(IMAS)ysucostoseríade¢4.800millones.

• Unsubsidioduranteelsegundosemestrede2008de¢11.000a42.292alumnosdeescuelasunido-centes.ElFondoNacionaldeBecas(FONABE)realizaría esta intervención, la cual y tendría uncostode¢2.832millones.

• Aumentodelpresupuestodel“ProgramaAvance-mos”en¢5.202millonesparaqueadolescentesdeentre 13 y 21 años de hogares en condición depobrezayquecursenprimariaosecundaria,con-tinúenconsusestudiosolosquetenganinterésenreintegrarseaellos,lohagan.

• FortalecimientodelpresupuestoparalosCentrosdeEducación yNutrición (CEN) y losCentrosInfantiles de Atención Integral (CINAI), con¢5.000millones.

• Incrementoenlaspensionesdelrégimennocon-tributivo,adultomayorencondicionesdepobreza(enabrilde2008seincrementóun15%).

Paracumplirconestosobjetivos,elPlanNacionaldeAlimentosconcentraríaesfuerzosenlassiguientesáreas:

• Insumos y semillas: el Ministerio de EconomíaIndustria yComercio (MEIC)haría los estudiosnecesariosparaanalizarlosmárgenesdeinterme-diaciónenelprocesodecomercializaciónde losinsumosy,encasodequesedeterminenprácticasmonopolísticas, se aplicaría lo establecido en laLeydePromocióndelaCompetencia.Debidoa


105


laimportanciadelasemillaparaelsectorproduc-tivo, se coordinaría su producción con el sectorprivadoyelsectorpúblico.

• Investigaciónytransferenciadetecnología:setra-bajaríaen la transferenciade tecnologíaparaau-mentarlaproductividad,monitoreodelacalidadeinocuidaddelosalimentos,produccióndesemillagenéticaydefundación.

• Capacitación y asistencia técnica: mediante losextensionistasdelMinisteriodeAgriculturayGa-nadería(MAG)sepropusodesarrollarcursos,ta-lleresycharlasconprácticasdecampo,visitasdeasistenciatécnicayapoyoalasorganizaciones.

• Serviciosdeapoyoextrasectoriales(créditoysegu-ro):elSistemadeBancaparaelDesarrollo(SBD),dispondríacréditos,fondosparaavalesygarantías.ElInstitutoNacionaldeSeguros(INS)revisaríaelcostoy lacoberturadel segurodecosecha;ade-más,otorgaríaunasubvenciónconsusutilidadesalaprimadelseguroparacubrir5.000ha.demaízblanco,10.000ha.defrijoly30.000ha.dearroz.

• Infraestructura: reacondicionar la infraestructuradesecadoyalmacenamientodegranosdelConse-joNacionaldeProducción.Lacapacidaddeseca-doyalmacenamientodegranossereforzaríaconla construcción de losCentros deProcesamien-to yMercadeoAgropecuario (CEPROMAS) loscualesseubicaríanenasentamientoscampesinosestratégicos.ElServicioNacionaldeAguasSub-terráneasRiego yAvenamiento (SENARA)me-joraríalascondicionesderiegoydrenajeconunainversiónde¢5.000millones.

• Comercialización:mejorar el proceso de comer-cializacióninternareduciendoloscostosdeinter-mediaciónyloscostosdeproducción.Semoder-nizaríandiezferiasdelagricultoryseconstruiríandosmercadosmayoristas, uno en la zona Sur yotroenlaRegiónChorotega.ElSistemadeVigi-lanciadeMercados,apoyaríaydaríaseguimientoalasnegociacionesentreproductoresycomercia-lizadores.Losprogramasdecontroldecalidadeinocuidadde los granosbásicos serían fortaleci-dosmediante la compra de equipos; en casodepresentarseundesabastecimiento,elcomercioin-

ternacional(importaciones)seutilizaríacomouncomplementoalaproducciónnacional.

ElMinistrodeAgriculturaseríaelresponsableanteelConsejodeGobiernoporelPlanNacionaldeAli-mentos,unaCoordinaciónGeneralledaríaseguimien-toalcumplimientodelasaccionesy,semestralmente,laSecretaríaEjecutivadePlanificaciónSectorialAgrope-cuaria (SEPSA)realizaríaunaevaluacióndel impactoenlaproducción,accesoyreduccióndevulnerabilidaddelapoblaciónencondicionesdepobreza.

Avance de las medidas de mitigación propuestas por el Estado

Para medir los avances del Plan Nacional deAlimentos se revisaron los informes de monitoreoque se realizaron en diciembre de 2008, abril de2009 y junio de 2009, así como los documentos“Plan Nacional de Alimentos, Informe de Avance2009”y“SectorAgropecuario, InformedeGestión2006-2010”,queentregóelMinistrodeagriculturaalfinalizarsugestiónen2010;posterioraestafechanose han vuelto a realizar informes de seguimiento ymonitoreodelPlanNacionaldeAlimentosy,ainiciosde2011,setrabajabaenunnuevoinformedeavance.

Paraelaño2009,elPlanNacionaldeAlimentosrecibió ¢24.766,4 millones, de los cuales, al 31 dediciembre de 2009, se lograron ejecutar ¢16.996,5millones. De ellos un 8,3% corresponde al aportedelIMASalsectoragropecuario,conelprogramadeideasproductivasindividualesygrupales.

Elanálisisdelosprincipaleslogros,sedetallarádeacuerdo con los diferentes campos de acción, talescomo: el área sembrada, infraestructura y equipo,crédito,mercadeoycomercialización,produccióndesemilla,segurodecosecha,investigación,capacitaciónyasistenciatécnica,yayudasocial

Área sembrada

Para el período4 2009-2010 se estimó un área acosecharde63.670ha.,paraobtenerunaproducciónesperadade155.872toneladasdearrozquealcanzaríanparacubrirel70%delconsumonacional.Enelcasodel frijol, para el año 2009 se lograron cosechar

4 El periodo agrícola del arroz que va del 30 de julio de 2009 al 30 de junio de 2010.

106

19.630ha.quepermitieronobtenerunaproducciónde11.910toneladas,lascualescubrieronel26%delconsumo.Eláreacosechadademaízen2009fuede9.414ha., con una producción de 16.890 toneladasquecubrieronel31%delconsumonacional.

Infraestructura y equipo

Para el año 2009 se asignó un presupuesto de¢3.569,3millones,deloscuales,al31dediciembre,sehabíanejecutado¢2.483millonesenlamodernizacióndelasplantasdegranosdeBarranca,Liberia,LaChina,TérrabayLaRita.Seinvirtióenequipo,herramientas,maquinaria,materiales eléctricos y de construcción;además, se contrataron los estudios de ingenieríapara realizar la remodelación y acondicionamientodelasplantas.ElpersonaldelCNPreconocequelaejecucióndelosrecursoshasidolenta.

La capacidad de almacenamiento y procesa-miento de granos se vio reforzada por parte delIDA con la construcción de 16 Centros de Pro-cesamiento y Mercadeo de Alimentos (CEPRO-MA)5.La inversión, a diciembre del 2009, ascendióa ¢2.550millones, de los cuales ¢1.220millones seutilizaronpara laconstrucciónyacondicionamientode la infraestructura física, ¢1.250 millones para elequipamiento y ¢80 millones para la capacitaciónde las organizaciones de pequeños productores delos asentamientos campesinos que operaran losCEPROMA (SEPSA, 2010: 41). Para fortalecer la

infraestructuraderiego,elSENARArealizóinversio-nespor ¢178,1millones enproyectosde rehabilita-ciónderiegoenlaRegiónOriental,elríoCorobicíylaRegiónCentralOccidental.

Crédito

Con recursos del Sistema de Banca para elDesarrollo se están impulsando cuatro programasespeciales: la renovación de cafetales en la zona deLosSantosyelValleOccidentalpor¢6.600millones;renovación de cañales en la Zona Sur por ¢2.700millones,¢3.000millonesparaatenciónenlazonadeCinchona, ¢4.100millonespara elmejoramientodela productividad de los pequeños arroceros, ¢241,7millones para proyectos de seguridad alimentaria,desarrollo rural y apoyo a la mujer rural y ¢3.284millones para el Programa de Mejoramiento en laproduccióndefresas.

A pesar de que los informes de seguimiento ymonitoreo y el documento “Sector agropecuario,Informe deGestión 2006-2010”mencionan, comoavance en el rubro de crédito, la renovación decafetales, cañales, atención a las zonas afectadaspor el terremoto de Cinchona y el mejoramientode la productividad de los pequeños arroceros y laproducción de fresas, estos programas no estabancontemplados en el documento Plan Nacional deAlimentos.

5 La meta era construir 22 centros.


CultivoÁrea

programada (ha)

Área cosechada

(ha)

Producción esperada

(ton)

Importaciones (ton)

Exportaciones (ton)

Consumo (ton)

Existencias (ton)

% del consumo cubierto

Arroz 1/ 68.797 63.670 155.872 85.456 10.796 231.854 85.259 70%

Frijol 2/ 27.525 19.630 11.910 22.698 45.600 7.000 26%

Maíz 12.708 9.414 16.890 12.000 55.200 7.406 31%

1/ Considera el periodo agrícola del arroz que va del 30 de julio del 2009 al 30 de julio del 2010, datos equivalentes a pilado.

2/ Datos de maíz y frijol actualizados al 20 de enero del 2010.

Fuente: Consejo Nacional de la Producción (maíz y frijol) y CONARROZ.

Cuadro 6.1

Área programada y cosechada, producción, consumo y porcentaje de cobertura con producción nacional período 2009-2010

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Cuadro 6.2

Producción de semilla certificada 2008-2009 (Toneladas)

Mercadeo y comercialización

Durante2008y2009elCNPmejorólaplataformatecnológicapara lavigilanciademercadosydivulgóboletines semanales quemonitoreaban la existenciadegrano,semillas,asícomolospreciosnacionaleseinternacionalesdegranoseinsumos.Apartirdel1°deoctubrede2008,mediante elDecretoEjecutivo34773, el MEIC empezó a regular el precio delarrozdecalidadessuperioresala80/206,regulaciónquesemantuvohastaabrilde2009,cuandofueronnuevamente liberados. Posteriormente, en octubredeeseaño,funcionariosdelMEICvisitaronplantasproductorasdeagroquímicos(fungicidas,herbicidaseinsecticidas)yfertilizantesparasolicitarinformaciónde costos, lo cual permitió reducir los precios delos principales insumos agrícolas. La calidad einocuidad de los alimentos se verificaronmedianteel cumplimiento de los reglamentos técnicos de lascosechaseimportacionesdearroz,frijol,maízblancoyamarillo,papa,cebollaytomate.

Paragarantizaralosfrijolerosyalosmaiceroslacompradelaproducciónnacional,el23desetiembrede2009seaprobó laLeyN°8763sobre requisitosde desempeño para la importación demaíz blancoyfrijol.Esta leyestablece lacláusuladedesempeñopara las importacionesdeestosgranos, conarancelpreferencial en casos de desabastecimiento, y suobjetivoesobligara lasempresascomercializadorasdeestosgranosaadquirirlaproducciónnacionalparapoder acceder a las importaciones por desabasto,enunaproporción similar a las comprasnacionalesrealizadas.

A junio de 2009 la modernización de las feriasdel agricultor contaba con un presupuesto de ¢975millones,deloscualessehabíaninvertido¢50millonesenlasferiasdeCañasyBarranca,sehabíarealizadoundiagnósticoycapacitadoalosparticipantesentemascomocalidad,inocuidad,manipulacióndealimentosyadministracióndeferias.

Para el desarrollo del mercado de Liberia, en2008 se presupuestaron ¢200 millones. En 2009se realizaron los estudios de suelos, factibilidadtécnicayfinanciera,permisosdeusodesueloantelaMunicipalidadyelSENARA,asícomoeltraspasodelterrenodelInstitutodeDesarrolloAgrario(IDA)al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario(PIMA).

Elmercado de la Región Brunca contó con unpresupuesto aprobado de ¢100 millones en 2008.Durante 2009 se realizó el estudio de factibilidadtécnica y financiera, un convenio para concluir losestudios de preinversión y la localización de unterrenoenRíoClaro.

Producción de semilla

El programa de reproducción de semilla se hadedicado a la producción de semilla certificada dearroz, frijol y maíz blanco, lo que permitió a losproductores aumentar sus rendimientos, reducirsus costos ymejorar la calidaddel producto.En elsiguiente cuadro sepresentan los logros alcanzadosenlaproduccióndesemilla.

Además,elMAG,elIDAyelIMASdistribuyerona productores en condición de pobreza, para que

6 Calidad 80/20 se refiere a la cantidad de granos enteros (80%) y grano quebrado (20%), presente en la bolsa de arroz.

Semilla certificada 2008 2009

Arroz 11.843,7 10.531,0

Frijol 151,0 454,0

Maíz blanco 10,0 111,9

Total 12.004,7 111.096,9

Fuente: Consejo Nacional de la Producción (maíz y frijol) y CONARROZ.

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se pudieran alimentar, un total de 435,3 toneladasde semilla de arroz, frijol, maíz, papa, hortalizas,plátano,fresaysemilladepastos,conunainversiónaproximadade¢478millones.

Seguros

En abril de 2009 el Ministerio de HaciendaaprobóunatransferenciadelMAGalINSpor¢1.000millonesparasubsidiar lasprimasdelossegurosdecosecha.Elsubsidioalsegurodecosechaseempezóaotorgarapartirdelsegundosemestrede2009.Elporcentajeasubsidiarvariaríaentreel30%y60%,deacuerdoconeltipodecultivoyáreaaasegurar.

Elsubsidiodesegurosdecosechahabíacubiertoasetiembredel200916.384,8hectáreas,delascuales15.369,7 ha. corresponden a arroz, y contaron conunasubvencióndeentreel50y30%delaprima,993ha.demaízy17deplátano,conunasubvencióndel50%y5ha.depapacon40%desubvenciónsobrelaprima.Elmontototaldelsubsidiootorgadohastael31dediciembrede2009fuepor¢235,7millones(SEPSA,2010:37).Elescasoavanceobtenidoconlacoberturadesegurosedebióalatrasoenelprograma,puesesteinicióenelmesdejunioynoseasocióaunacampañadedivulgacióndeestebeneficio,queincre-mentaríasuusoduranteelsegundosemestrede2009.

Investigación y transferencia de tecnología

En el área de investigación y transferencia detecnologíasehadadounfortalecimientoalInstitutoNacionaldeInnovaciónyTransferenciaenTecnologíaAgropecuaria (INTA), mediante los programasinstitucionales de desarrollo tecnológico, comprade equipos de transporte, cómputo, construcciónde laboratorios de producción de tejidos, calidad,procesamiento y almacenamiento de semillas yconstrucción de invernaderos. Amayo de 2010 lasestacionesexperimentalesEnriqueJiménezNúñezenCañas,CarlosDuránenTierraBlancadeCartagoylosDiamantesenGuápiles,habíansidoacondicionadasalasnecesidadesdelainvestigación,conunainversiónde¢1.101,8millones(SEPSA,2010:38).

A mayo de 2010 las investigaciones realizadashabían permitido la liberalización de una variedadde frijol rojo, “Diquis”, una variedad de frijolblanco, “Suru”, y de una variedad demaíz blanco,

“PROTEINTA”. Aparte de estas liberaciones devariedades, se identificaroncinco líneaspromisoriasparaelcultivodelarrozbajoriegoymecanización,ytresvariedadesparaelcultivobajoespequeymínimalabranza.

Capacitación y asistencia técnica

En el área de capacitación y asistencia técnicase continuó con el programa de fortalecimientode los programas de actualización de los técnicos,productores y organizaciones, con el objetivo deincrementarlosmárgenesdeutilidad,ladiversificacióndelasfincasylaproducciónsostenible.Durante2009se llevaron a cabo 740 eventos de capacitación, enloscualesparticiparon11.095técnicosyproductores.Además, se realizaron 62 días demostrativos conparticipaciónde4.426productores,especialmentedegranosbásicos;sedioasesoríaa69fincasintegralesysehicieron27.707visitasdeasistenciatécnicaafincas(SEPSA,2010:40).

Componente social

El IMASha aportado recursos a las familias envulnerabilidadparaqueproduzcanalimentosparasuconsumoygenerenalgunosingresos.Amayode2010elIMAShabíagiradorecursospor¢1.409,7millonespara apoyo de proyectos productivos individualesy grupales del sector agropecuario. El programade seguridad y nutrición a familias en condiciónde pobreza benefició a 26.558 familias mediantela transferencia de fondos por ¢7.853,8 millones(SEPSA,2010:44).

ElProgramaAvancemos,quetienecomoobjetivopromoverlapermanenciaylareinserciónenelsistemadeeducaciónformaldeadolescentesquepertenecenafamiliasdeescasosrecursos, invirtiódurante2009¢44.888,3millones.

LaDirecciónGeneraldeNutriciónyDesarrollodel Ministerio de Salud, mediante los centros deeducaciónynutriciónycentrosinfantilesdeatenciónintegral(CEN-CINAI)brindóatenciónaniñosentrelos uno y tres años en condición de vulnerabilidadsocial,mediantelaentregadealimentosque,almesde agostodel2009, representaronuna inversiónde¢7.252,1millones(SEPSA,2010:44).


109


Oportunidad y efectividad de las medidas adoptadas

ElPlanNacionaldeAlimentossignificóunvirajeenlapolíticaagrícoladelpaís,quesehabíaenfocadoen la producción de bienes no tradicionales parala exportación y en el abandono de la producciónnacional de granos básicos. El Plan Nacional deAlimentos agrupó laboreshabitualesque realizabanalgunas institucionesdelEstado y las combinó conalgunas nuevas iniciativas como entrega de semillae insumos a los productores, construcción de losCEPROMAS y mercados regionales (Guanacastey Zona Sur), monitoreo de los márgenes deintermediaciónde insumos agrícolas, regulacióndelprecio del arroz de calidades superiores y medidasde combate a la pobreza (componente social:ProgramaAvancemosyelincrementoenelrégimendepensionesnocontributivo).Apesardelasbuenasintenciones del Plan, al de revisar los informes deseguimiento y monitoreo se destacan una serie delimitacionestalescomo:altoscostosdelosinsumosde producción y de la póliza de seguro de cosechadel INS, problemas con la disponibilidad de lasemillamejorada, condiciones climáticas adversas yproblemasde comercialización, ingresode recursosdeformatardía,trámitesadministrativosburocráticosde la administración pública y dificultades paraaccederalcrédito.

En los informes de seguimiento y monitoreo seapreciaquesonmuchaslasinstitucionesylasáreasqueabarcaelPlan,razónporlacualsedificultadisponerde información suficiente que permita realizarevaluacionessemestralesdelimpactoenlaproduccióndealimentos,accesoyreduccióndelavulnerabilidaddelapoblaciónencondicionesdepobreza.

Enlosinformesdeseguimientoymonitoreoalosquesetuvoaccesosedestacanalgunoselementosqueafectaron suoperatividady revelan improvisaciónyfaltadeplaneación:

1. Elincrementopropuestoeneláreasembradapara2010debíaalcanzar52.282hectáreasadicionales;esto sedebever conprecaución, yaque elXIVInformedelEstadode laNación indica que lasposibilidades de expandir las áreas de siembra y

pastoreosonlimitadaspueslafronteraagrícolaseencuentraprácticamenteagotada(Celis,2008:13).Paraincrementarlaproducciónsedebiódehaberapostadoporunincrementoenlaproductividad;no obstante, los programas de investigación engranos básicos carecían de presupuesto y losresultadosdesureactivaciónseestaríanviendoenelmediano-largoplazo.

2. Paraatenderelplandeexpansióneneláreasem-bradaelpaísnodisponíadelareservasuficientedesemilladecalidad.ElPlan indicaen lapágina44:“elusodesemillacertificadadebeplanificarseconunaanticipaciónde1½a2añosdetiempo,enlascondicionesactuales,unarespuesta inmediata im-plicauna estrategiade emergencia”.Esta faltadeplanificaciónhizoqueseretomaranvariedadesdearrozqueseutilizaronenelpasado(Nira,Bluebon-netyCR-5272),lascualessedejarondecultivarporproblemasdesusceptibilidadaenfermedades.

3. Faltadecoordinaciónentreleyeseinstituciones.El8demayode2008elPlananunció¢4.000millonespara subsidiar las primas del seguro de cosechas,peroenausenciadeunaley,losdirectivosdelINSnopudierontomarelpatrimoniodeesaentidadydestinarloaestefin.Comoresultado,hastaen2009selogróimplementarelsubsidio,conunatransfe-renciadelMAGde¢1.000millones;noobstante,ainiciosde2010seteníaunbajoniveldecobertura.

4. ElPlanreconoce lanecesidaddecrearunclimadenegociosóptimo;sinembargo,noselograronestablecer mecanismos de compra por contratoentre losproductoresy losagroindustriales.Másbien, con el incremento en el área sembrada sepresentaron problemas en la comercializaciónde frijol y el recibo del arroz que sobrepasó lacapacidaddesecadodelaindustria.

5. El Plan Nacional de Alimentos estableció unprograma de seguimiento y monitoreo; sinembargo,nosehanrealizadoconlaperiodicidadestablecida (semestralmente) y, en los informespresentados, la disponibilidad de la informaciónesrepetitivay,enalgunoscasos,muyescueta, loquedificultadeterminarelniveldeavance7.Porsuparte,laContraloríaGeneraldelaRepública,ensu

7 El último documento al cual se tuvo acceso sobre el avance y monitoreo del Plan Nacional de Alimentos fue publicado en mayo de 2010, al finalizar la administración Arias “Sector Agropecuario, Informe de Gestión 2006-2010”

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InformeEvaluativoSobreelSectorAgropecuario,señalaquenoexisten indicadoresde impactoyaque las mediciones corresponden a la cantidadde área sembrada, rendimientos de produccióny cantidad de productores, pero estos datos nomiden los resultados que se han generado en lapartesocioeconómicadelproductorysusfamilias,puessecarecede“una línea base socioeconómica”delestadodelproductorquepermitaevaluarsiseharegistradoalgunamejoría.(ContraloríaGeneraldelaRepública,2010:46-48).

Apesardeestasdebilidades,sedeberesaltarcomoacertadala inclusióndeuncomponentesocialenelPlanNacionaldeAlimentos.ElProgramaAvancemosy el incremento en el régimen de pensiones nocontributivo ayudaron a mitigar el incremento enla pobreza en tres puntos porcentuales (ProgramaEstado de la Nación en Desarrollo HumanoSostenible,2009:27).

Estrategias de mediano y largo plazo que debería fortalecer el país

El componente social que se incluyó en el PlanNacional de Alimentos fue una medida acertada,ya que permitió a las familias pobres disponer derecursos para adquirir los alimentos básicos; deesta forma, se incentiva la producción nacional, yaquelosproductoressevenatraídospor losprecios.Sin embargo, se debe considerar la sostenibilidadde este tipo de transferencias, las cuales dependende ladisponibilidad y la sanidadde lasfinanzasdelEstado,porloqueserecomiendahacerunaadecuadaseleccióndelosbeneficiarios.

En el largo plazo, el componente social sedebe acompañar con una estrategia que fomente elincremento de la productividad agrícola medianteprogramasdeinvestigación,desarrolloytransferenciade tecnología que permitan la introducción y eldesarrollo de nuevas variedades de granos básicos;nuevas técnicas de producción que aumenten losrendimientosporhectárea,quepermitanincrementarlaproducciónapesardelagotamientodelafrontera

agrícola.Laestrategiadefomentoalaproductividadsedebeacompañardeldesarrollodeinfraestructuraquefacilitelosprocesosdecomercializaciónyreduzcaloscostosdeproducción.SegúnlaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómico(OCDE),este tipo de apoyos introducenmenos distorsionesen el mercado, por lo que a nivel internacional sepromueve un redireccionamiento hacia apoyos a laagriculturadeesanaturaleza.

En materia de precios, se debe continuar conel seguimiento y monitoreo, pero evitando laintervenciónoregulacióndeprecios,pueseste tipodemedidassonaltamentedistorsionantes,ycreanunabrechaentrelospreciosinternoseinternacionales.

ElPlanNacionaldeAlimentossurgiócomounamedidadeemergenciaparamitigarlaescaladaenlospreciosinternacionalesdelosgranosbásicosqueseinicióamediadosde2007.EstePlanreunióaccionesquealgunasinstitucionesdelEstadorealizabanylascombinóconalgunasnuevasiniciativas;sinembargo,durante su implementación enfrentaron una seriede limitaciones que se mencionaron anteriormentey dificultaron alcanzar las metas propuestas. Laevolucióndelentornoeconómico internacionalquesevivióapartirdelsegundosemestrede2008yhastaelprimersemestrede2010,enelcuallospreciosdelosgranosdescendieron,condujeronaquelacrisisdealimentosperdieraimportanciayaqueelPlanNacionalde Alimentos pasara a un segundo plano hasta elpuntodequelasevaluacionessemestralesdejarondehacerse.Noobstante,elBancoMundialhavueltoacalificar la situaciónde lospreciosde los alimentoscomopeligrosapues,entreoctubrede2010yenerode2011,seincrementaronenun15%,ubicándoseun3%pordebajodelacifrarecordalcanzadaen2008.Entrelosalimentosquehanmostradounincrementoespecialseencuentraeltrigo,quesehaduplicadoenlosúltimosseismeses,elmaíz,quesehadisparadoun73%yelazúcar,queharegistradounaumentodemásdel20%.Debidoaesteriesgolatente,elBancoMundial aconsejó continuar con los programas deseguridadalimentaria,lasupresiónderestriccionesalaexportaciónylareduccióndelusodetecnologíasdebiocombustibles.


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Consejo Nacional de Produc-ción (2008).Sistema de Información e Inteligencia de Mercados Boletín Técnico N° 11, 04 de julio del 2008.ConsejoNacionaldeProducción(CNP).

Consejo Nacional de Produc-ción (2009).Sistema de Información e Inteligencia de Mercados. Boletín N°3. Año 2. Marzo 2009.ConsejoNacio-naldeProducción(CNP).

Contraloría General de la Re-pública. División de FiscalizaciónOperativayEvaluativa.Informe Eva-luativo sobre el sector agropecuario N° DFOE-PGAA-IF-22-2010, 2010.SanJosé.ContraloríaGeneraldelaRepública2010

Secretaría Ejecutiva de Planifi-caciónSectorialAgropecuaria.Plan Nacional de Alimentos Costa Rica: opor-

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Secretaría Ejecutiva de Plani-ficación Sectorial Agropecuaria.Sector Agropecuario, informe de gestión 2006-2010.SanJosé.SEPSA,2010.

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Secretaría Técnica Plan Nacio-nal de Alimentos. Plan Nacional de Alimentos. Segundo informe trimestral 2009. Secretaría Técnica Plan Na-cionaldeAlimentos,2009.

ProgramaEstadodeLaNación.Décimoquinto Informe Estado de La Na-ción en Desarrollo Humano Sostenible. Resumen.SanJosé.ProgramaEstadodeLaNación,2009

ViveroyPorras.La crisis mundial de alimentos: alternativas para la toma de decisiones. Los biocombustibles y su im-pacto en la crisis alimentaria. Madrid.Exilibris Ediciones S.L. y Funda-ciónAlternativas,2008.

112

Como fue expuesto en el capítuloanterior, desde mediados de 2007 ydurante elprimer semestrede2008 lospreciosdelosalimentosseincrementarondeformadrástica.Lospreciosmundialesde los granos, aceites vegetales, carnesy azúcar, se incrementaron en más del60%eneseperíiodo;losproductosquecrecieron con mayor rapidez fueron lasoya,eltrigo,elmaízamarilloyelarroz.Paramitigar los efectosdel incrementoenlospreciosdelosalimentossobrelossectoresmáspobresdelapoblación,quesonloquedestinanunmayorporcentajedesusingresosalconsumodealimentos,el gobierno de Costa Rica brindódiversos apoyos al sector agropecuario,entreloscualesseincluyenunaseriedeincentivos enfocados a incrementar laproducción nacional de granos básicosconelobjetivodereducirladependencia

delasimportacionesymitigarlosefectosde los altos precios de los alimentos(especialmentegranosbásicos).

En vista de la ampliación de losapoyosalaagriculturaquedaelgobiernocomorespuestaalincrementodelpreciode los alimentos y la crisis financierainternacional,asícomoalhechodequeen2008elInstitutodeInvestigacionesenCienciasEconómicasde laUniversidaddeCostaRica trabajó en conjunto conla Secretaría Ejecutiva de PlanificaciónSectorial Agropecuaria (SEPSA), laUnidad Regional de Asistencia Técnica(RUTA) y consultores internacionalespara estimar los apoyos a la agriculturaduranteelperiodo2004-2007,utilizandolametodologíadelaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómico(OCDE), se decidió actualizar estas

Estimación de los Apoyos a la Agricultura utilizando la metodología de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para el período 2008-2009

rUdolf lüCke bolañoS, nelSon arroyo blanCoCapítulo 7

113


estimaciones para los años 2008 y 2009, con elobjetivodeconocersielimpulsoquesedioalsectoragropecuario en el período de crisis modificó laestructuradeapoyosalsector.

Lametodologíaqueutiliza laOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómico(OCDE)paraestimarlosapoyosalconsumidortienetrescom-ponentes:1)EstimadodeApoyoalProductor(EAP),el cual se subdivide en dos categorías: elEstimadode Apoyo a Precios de Mercado (EAPM) y Otrastransferencias,2)EstimadodeApoyoalConsumidor(EAC)y3)EstimadodeApoyoaServiciosGenerales(EASG).DebidoalascaracterísticasdeestosapoyoslaOCDEpromuevequelasubdivisióndeEstimadodeApoyoaPreciosdeMercado(EAPM)sereduzca,puesgeneranaltadistorsióndelcomercioyamplíaneldiferencialentrelospreciosinternosylospreciosinternacionalesdereferencia;asimismo,OCDEpro-mueveelincrementodelosapoyosdeltercergrupo,loscualessonmenosdistorsionantesdelcomercioynobeneficianaunproductoespecífico.Seguidamen-tesepresentaunaexplicacióndelosprincipalescom-ponentesdelametodologíadelaOCDEparaestimarlos apoyos a la agricultura en Costa Rica, luego semuestranlosresultadosdelasestimacionesduranteelperíododelacrisisysehaceunabreveexplicacióndesucomportamiento.Finalmente,yconsiderandolosresultadosdelasestimaciones,sehacenrecomenda-cionessobreelenfoquequesedebedaralosapoyosalsectoragropecuario.

I. Metodología de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para estimar los apoyos a la agricultura

Componentes de la metodología

La OCDE clasifica el Estimado de ApoyoTotal (EAT) al sector agrícola en tres categoríasprincipales: las transferencias a los productoresindividuales,conocidascomoEstimadodeApoyoalProductor(EAP); las transferenciasaconsumidoresindividualmente conocidas como Estimado de

ApoyoalConsumidor (EAC); y las transferencias aserviciosgeneralesalaagriculturadeformacolectivaoEstimadodeApoyoaServiciosGenerales(EASG).

1. Estimado de Apoyo al Productor (EAP):esunindicadordelvalormonetariodelastransferen-ciasbrutasdelosconsumidoresycontribuyentesalosproductoresagrícolas,medidoaniveldefinca,comoproductodelasmedidasdepolíticadiseña-dasparaapoyarlaagricultura,independientementedesunaturaleza,impactosenlaproducciónoenelingresodelafinca.Estetipodeapoyospermitenobservarlaparticipacióndeestastransferenciasenelingresobrutodelosproductores.

LosapoyosqueconformanelEAPsesubdividenendoscategorías,lascualespermitendiferenciarlosapoyostomandoencuentasueficienciayniveldedistorsiónenlaproducciónyelcomercioatra-vésde:

a. Estimado de Apoyo a Precios de Mercado(EAPM):esunindicadordelvalormonetarioanualdelastransferenciasbrutasdelosconsu-midoresyloscontribuyentesalosproductoresagrícolas proveniente de medidas de políticaquecreanunabrechaentrelospreciosdomés-ticosdelmercado(precionacional)ylospre-ciosdefronteradeunproducto(preciointer-nacionaltomadodeunmercadodereferenciamásloscostosdetransporte).

b. Otras transferencias del contribuyente, talescomopagosbasadosen:

• laproducción, •eláreaonúmerodeanimales, •derechoshistóricos, •usodeinsumos, •enlarestriccióndelusodeinsumos, •elingresoglobaldelaactividadagrícolay •misceláneos.

En el caso de Costa Rica, el componente másimportantedelEAPeselEstimadodeApoyoaPreciosde Mercado pues, a pesar de que la metodologíacontempla otras transferencias del contribuyente,

114

paraesteejercicionoselograroncontabilizardebidoaproblemasenladesagregacióndeinformación1.

2. Estimado de Apoyo al Consumidor (EAC):consisteenlamedicióndelastransferenciasmo-netarias de los productores a los consumidores.Este indicador incorpora el valor de las transfe-rencias monetarias que los contribuyentes reali-zan a los consumidoresmediante de programasque subsidian el consumo. Las estimaciones delEACsonidénticasalEAPperoconsignoinverso,siempreycuandonoexistanprogramaspúblicosdesubsidiosenloscualeselbeneficiadoúnicoseaelconsumidor.

3. Estimado de Apoyo a Servicios Genera-les (EASG): esunindicadordelastransferenciasmonetariasparaelfinanciamientodelosserviciosgeneralesdelsectoragropecuario.AdiferenciadelEAPydelEAC,estastransferenciassonrecibidasporelsectoragropecuariodeformacolectivaynoindividualmenteporlosagricultores.Estetipodeapoyosnotienenunimpactodirectoenelingresodelproductoroenelgastodelosconsumidores,perosípodríaneventualmente tenerun impactoenlaproducciónyelconsumodelosproductosagropecuarios.

El Estimado de Apoyo a Servicios Generalesincluyerubroscomo:

• Investigación ydesarrollopara elmejoramientodelaproductividaddelsectoragropecuario.

• Escuelas agrícolas (universidades y centros deaprendizaje encargadosde formarprofesionalesytécnicosparaelsectoragropecuario).

• Serviciosdeinspecciónsanitariayzoosanitaria.

• Promociónymercadeodeproductosagropecua-rios(gastodepromociónymercadeodeproduc-tosagropecuarios).

• Almacenamientopúblico,depreciación,manteni-mientoeinversioneseninfraestructuradealma-cenamientopúblico.

• Misceláneos,algunosserviciosgeneralesquenosepuedenasignarenningunadelosotrascategorías.

Para ver conmásdetalle los componentesde lametodología, puede consultarse: http://www.oecd.org/dataoecd/36/47/1937457.pdf

Selección de la canasta de productos agropecuarios para aplicar la metodología

El consenso internacional para utilizar lametodología de la OCDE recomienda seleccionarunacanastadeproductosquerepresentenalmenosel70%delValorBrutodelaProducciónAgropecuariadelpaís,estoconelfindequelasestimacionesseanrepresentativas del sector agropecuario. Algunosde los productos que se incluyeron en la canastatienenuna baja participación (frijol ymaíz blanco);sinembargo,se tomóladecisiónde incluirlosenelestudio2004-2007porserproductosdeimportanciaenlosotrospaísesdeCentroamérica.Lacanastadeproductosseleccionadapararealizarlasestimacionesestácompuestapor14productos:banano,piña,leche,café,pollo,carnederes,cañadeazúcar,cerdo,arroz,huevos,papa,cebolla,frijolymaízblanco.Elaporteporcentual agregado de la canasta de productosdurante2008y2009superael70%delValorBrutodelaProducciónAgropecuaria,talycomoseapreciaenelCuadro7.1.

1 Para futuros estudios se podría tratar de desagregar la información de los subsidios a las primas de seguros de cosecha por cultivo, que impulsó el Plan Nacional de Alimentos para asignárselas a cada uno de los productos que se vieron beneficiados, así como programas de crédito que, mediante medidas de política, impulsen algún beneficio a un cultivo en particular, como los programas de crédito para impulsar la renovación de cafetales y cañales y el proyecto para mejorar la productividad de los pequeños arroceros.


115


II.Estimación de los apoyos a la agricultura 2008-2009

Estimado de Apoyo a Precios de Mercado (EAPM)

Debido a que la categoría Estimado de Apoyoa Precios de Mercado (EAPM) es una de lasmás distorsionantes del comercio por crear undiferencial entre los precios internos y los delmercado internacional de referencia, seguidamentesepresentan los resultados y se exponen las causasquemotivaronsusvariacionesduranteelperíododecrisis.Losresultadosyelanálisisseofrecendeformaseparada para los productos de origen agrícola yluegoparalosdeorigenpecuario.

Estimado de Apoyo a Precios de Mercado (EAPM) para los productos agrícolas

Losproductosagrícolasrepresentanenpromedioel45%delValorBrutodelaProducciónAgropecuaria.El análisis del Estimado de Apoyo a Precios deMercado(EAPM),revelaquelosproductosagrícolasanalizadospercibieron apoyosdelordende los $45y $79 millones en los años 2008 y 2009, como seapreciaenelcuadro7.2.

Durante el año 2008 el producto agrícola queregistróelmayoraportefuelapapa,con$35millones,estodespuésdehaberreportado$10millonesduranteel2007.ElincrementoenelEAPMentre2007y2008fueprovocadoporvariacionesenlosdiferencialesdeprecios,pueselprecionacionaldelapapaen2008seduplicó,pasandode¢200.000/ton.amásde¢400.000/ton.,porsuparteelpreciointernacionalsemantuvoestableenelordendelos¢117.523/ton.En2009la

Cuadro N° 7.1

Valor Bruto de la producción de las principales actividades del sector agropecuario Datos en millones de colones corrientes. 2008-2009

Actividades 2008 % 2009 %

Banano 355,412 16.43 361,491 15.92

Piña 318,194 14.71 365,103 16.07

Leche 227,435 10.51 252,200 11.10

Café 125,418 5.80 122,249 5.38

Pollo 155,809 7.20 155,467 6.85

Carne de res 92,991 4.30 91,677 4.04

Caña de azúcar 49,512 2.29 54,487 2.40

Cerdo 74,561 3.45 77,151 3.40

Arroz 70,550 3.26 79,755 3.51

Huevos 50,540 2.34 55,133 2.43

Papa 35,142 1.62 42,702 1.88

Cebolla 7,704 0.36 10,121 0.45

Frijol 4,726 0.22 5,322 0.23

Maíz blanco 4,239 0.20 6,643 0.29

Total agropecuario 2,163,749 72.66 2,271,248 73.95

Fuente: SEPSA, con información del BCCR.

116

paparepresentóelsegundomayorEstimadodeApoyoaPreciosdeMercado,con$25millones,productodeldiferencial de precios, peromenor al observado enelaño2008;aquí,apesardeexistirunestimadodeapoyoimportante,entre2008y2009sepresentóunefectocambiario2queafectólaestimación.Elprecionacionaldescendió(24%),alpasarde¢407.000/ton.enpromedioduranteelaño2008a¢307.000/ton.en2009; situación similar, pero conmenor intensidad,ocurrió con el precio internacional, que pasó de¢117.523/ton.a¢101.110/ton.,reportandounacaídadel14%.Estasituaciónprovocóqueeldiferencialseredujera,puesladisminuciónenelprecionacionalentérminosabsolutosfuemayoralaobservadaanivelinternacional.

Durante2009elarrozfueelproductoquerecibióelmayorEstimadodeApoyoaPreciosdeMercado,con$39millones,luegodenohaberreportadoEAPMdurante2008.Elincrementoregistradoen2009fueprovocado por un aumento en el precio nacionalde más del 30%, al pasar este de ¢252.000/ton. a¢330.000/ton., frente a una disminución de 25%en el precio internacional, que pasó de ¢275.573/ton.a¢223.573/ton., loquegeneróunaumentoenel diferencial de precios entre el precio nacional einternacionalquellegóasuperarlos¢106.427/ton.

Otro producto con un volumen de EAPMimportante es la cebolla, con un EAPM de entre$12 millones y $10 millones para cada uno de losúltimos tres años analizados. Este EAPM se debe,principalmente, al importante aumento que vieneregistrando el precio de la cebolla desde 2007.Para 2008 la cebolla registró un precio interno de¢293.000/ton.,elcualseincrementóhastallegaralos¢333.000/ton.en2009, loquesignificaunaumentodemásdel13%.

Elmaízmuestra una disminución en suEAPMpara el año 2008 en comparación con el 2007 del50%.Dicha disminución está ligada a dos factores:unaumentoenelpreciointernacionaldelmaíz,puespasó de ¢91.168/ton. durante 2007 a un promediode ¢109.984/ton. durante 2008. El segundo factorconsiste en una caída en el nivel de producciónnacional,quedisminuyóde20a12miltoneladas,porloqueelEAPMcalculadosobreunniveldeproduccióninferioryaunpreciomáscercanoalinternacional,seredujo.Paraelaño2009elEAPMaumentóanivelessuperioresalosdelaño2007,comoconsecuenciadeuna disminución del precio internacional del 26%,unaumentodelpreciopagadoalproductonacionaldel15%yunaumentoimportanteenlaproducciónnacionaldemásde11miltoneladas.

2 Durante todo el período de análisis (2004-2009) se presentó un efecto cambiario importante, pues se utiliza el tipo de cambio promedio anual colones por dólar, el cual pasó de ¢438,48 en 2004 a ¢573,29 en 2009, registrando así una devaluación del colón del 30,7%, provocan-do que el valor de todos los apoyos y los precios internacionales en dólares, al valorizarse en moneda nacional, tiendan a ser sobrevalorados.

Cuadro N° 7.2

Estimado de Apoyo a Precios de Mercado para productos agrícolas y por producto (Datos en millones de dólares)

2004 2005 2006 2007 2008 2009Arroz 5.98 4.28 39.77Papa 17.31 4.83 13.92 10.16 35.08 25.50Cebolla 8.11 3.49 2.66 12.15 10.02 9.77Frijol 0.16Maíz 0.87 1.62 1.17 3.22 1.62 4.83Caña de azúcar 18.80 10.89Banano Piña Café Total 45.10 16.09 22.03 36.42 46.72 79.86


117


Para el banano, café, piña, azúcar y frijol no sereportaEAPMdebidoaqueeldiferencialdepreciosdemercadoesnegativo,esdecir;alcompararelprecionacionalconelpreciointernacionaldereferenciamásloscostosdeinternamientoseobtienequelospreciosnacionalessoninferiores.

Estimado de Apoyo a Precios de Mercado (EAPM) para los productos pecuarios

Porsuparte,losproductospecuariosrepresentanenpromedioel28%delValorBrutodelaproducciónagropecuaria; no obstante, el análisis del Estimadode Apoyo a Precios de Mercado (EAPM) muestraque los productos de origen pecuario recibieron$260 y $324millones en los años 2008 y 2009, loque representa en promedio el 82,5% del EAPMque se estimó entre el 2008-2009 para el sectoragropecuario. Los resultados aparecen en elCuadro7.3.

Durante 2008 el producto pecuario que recibióelmayor aporte fue la leche, con $111,54millones,despuésdenohaberreportadoEstimadodeApoyoaPreciosdeMercadodurante 2007.El incrementoen elEAPMentre 2007 y 2008 fueprovocadoporvariaciones en los diferenciales de precios, ya quemientras el precio nacional de la leche en 2008 seincrementó un 27,4%, pasando de ¢181.429/ton.a ¢231.190/ton., el precio internacional se redujoen (7,6%), de ¢168.730/ton. a ¢155.935/ton. En2009 la leche reportó un Estimado de Apoyo aPrecios deMercado de $160,58millones, productode un incremento en el diferencial de precios. Elprecionacionaldescendió3,1%(de¢231.190/ton.a¢224.110/ton.),peroelpreciointernacionalseredujoun26,8%(de¢155.935/ton.a¢114.178/ton.).

El segundo producto pecuario con mayorimportancia dentro del Estimado de Apoyo aPreciosdeMercadoson loshuevos,para loscualesse estimóunEAPMpara 2008de $69,50millones,luegode nohaber reportadoEAPMdurante 2007.Elincrementoregistradoen2008,fueprovocadoporunfuerteincrementoenelprecionacionalde71,4%(de¢852.500/ton.a¢1.461.538/ton.),mientrasqueel

preciointernacionalmásbiendescendió12,6%,hastaubicarseen¢718.485/ton.Paraelaño2009elEAPMse incrementó a $71,37millones pues el diferencialdeprecios semantuvo, al descendernuevamente elprecio internacionalmás que el nacional (-14,2% y-0,4%,respectivamente).

Durante 2008 el pollo fue el tercer productode origen pecuario en importancia dentro delEAPM, con unmonto de $41,62millones, lo cualrepresenta un crecimiento de 133% con respectoa 2007. La principal causa de este aumento fueuna ampliación en el diferencial deprecios, pues elprecionacionalseincrementóenmayorproporciónque el precio internacional. En efecto, mientrasque el precio nacional se incrementó en 31,5%,pasando de ¢897.800/ton. a ¢1.180.997/ton., elpreciointernacionalsubió22,9%,de¢748.044/ton.a¢919.515/ton.Paraelaño2009elpolloreportóotroincremento en el EAPM, para ubicarse en $55,69millones, aunque esta vez en el contexto de unadisminución del precio internacional y devaluacióndelcolón.Así,entantoenelpaíselprecionacionalseincrementóen16,5%paraubicarseen¢1.376.022/ton.,elprecio internacionalendólaresse redujoen2,4%;sinembargo,alrevaluarseencolonesporefectotipodecambio,elpreciodereferenciaseincrementóen6,3%,pasandode¢919.151/ton.a¢977.638/ton.Esteefectosedebióaque ladevaluacióndelcolónfuemayoralareduccióndelpreciointernacional.

Para2008lacarnedecerdopresentaunincrementoenelEAPMde166%,pasandode$14,18millonesen2007a$37,34millonesen2008.EsteincrementoenelEAPM, al igual que los otros casos examinados,fueprovocadoporuna ampliación en eldiferencialentreelprecionacionalyel internacional.Elprecionacional se incrementóenun24% (de ¢1.048.655/ton.a¢1.299.977/ton.),mientrasqueelaumentoenelpreciointernacionalfuedesolo3,2%(de¢694.494/ton.a¢716.739/ton.).Paraelaño2009elEAPMparaelcerdopresentóunalevereducción,alubicarseen$36,73 millones. Esta fue causada exclusivamenteporunefectocambiario(devaluacióndelcolónconrespectoaldólar).

118

El incremento en los precios de los productospecuarios (leche, huevos, pollo y cerdo) fueimpulsado por el crecimiento en los precios dematerias primas comomaíz amarillo, soya y sorgo,utilizadasenlaelaboracióndealimentosbalanceadospara la alimentación animal. El precio de estosinsumos inició una escalada amediados de 2007 ycontinuó con este comportamientohastafinales de2008, cuando empezaron a descender. Para el año2009lospreciosdeestosinsumoseransuperioresalosde2007,peroestabanrelativamenteestables;sinembargo, los precios nacionales de los productospecuarios continuaron conuna tendencia alcista, loqueacrecentóelefectodelosdiferencialesdepreciossobreelcálculodelEAPM.

ParalacarnederesnosereportaEAPMdebidoaqueeldiferencialdepreciosdemercadoesnegativo,esdecir,alcompararelprecionacionalconelpreciointernacional más los costos de internamiento seobtiene que los precios nacionales son inferiores.El incremento en losprecios internacionalesde losinsumos(maízamarillo,soyaysorgo)noprovocóuncrecimiento acelerado de los precios nacionales deestebien,debidoaquegranpartedelaproduccióndecarnederesdelpaíssedesarrollamediantepastoreo,pues debido a su alto costo el uso de alimentosbalanceadosenestaactividadesreducido.

EnelCuadro7.4semuestraelcomportamientodeladistribuciónporcentualdelEAPMparalacanastadeproductosdelperíodo2004-2009.

3 En el Cuadro 7.4 sobre participación porcentual por producto del EAPM no se muestran el banano, el café, la piña y la carne de res, pues no se reporta EAPM para estos productos, debido a que, como se explicó en su momento, su diferencial de precios de mercado es negativo, es decir, al comparar el precio nacional con el precio internacional más los costos de internamiento, se obtiene que los precios nacionales son inferiores.

Cuadro N° 7.3

Estimado de Apoyo a Precios de Mercado para productos pecuarios y por producto 2004-2009 (Datos en millones de dólares)

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Leche 75.08 62.41 83.78 111.54 160.58

Huevos 8.02 23.66 9.93 69.50 71.37

Pollos 13.07 17.87 41.62 55.69

Cerdo 0.93 14.18 37.34 36.73

Res

Total 83.10 86.07 107.71 32.05 260.00 324.36

Cuadro N° 7.4

Participación porcentual por producto en el EAPM para el periodo 2004-20093

2004 2005 2006 2007 2008 2009Leche 58.57 61.09 64.58 - 36.37 39.73 Pollos - - 10.07 26.10 13.57 13.78 Caña de azúcar 14.67 - - 15.90 - - Cerdo - - 0.72 20.71 12.17 9.09 Arroz - 5.85 3.30 - - 9.84 Huevos 6.26 23.16 7.66 - 22.66 17.66 Papa 13.50 4.73 10.73 14.84 11.44 6.31 Cebolla 6.33 3.42 2.05 17.74 3.27 2.42 Frijol - 0.15 - - - - Maíz 0.68 1.59 0.91 4.70 0.53 1.19


119


Estimado de apoyos vía servicios generales a los productores agropecuarios en general durante el periodo 2008-2009

Losapoyosalaagriculturaquesecontabilizanenelrubrodeserviciosgeneralesascienden,paralosaños2008y2009,a$197y$262millones,respectivamente,superando los valores registradospara cada unodelosañosdelperíodo2004-2007,comoseapreciaenelcuadro7.5.

Si analizamos el año 2008 con respecto al 2007veremos que el aumento en el rubro de serviciosgeneralesesdeapenasun11%,mientrasqueduranteelperíodo2008-2009el aumentoen los apoyosvíaservicios generales fue de un 32%. Los rubros demercadeo y promoción, y fondos invertidos en

escuelas agrícolas, fueron los demayor crecimientoporcentual.

Enlacategoríadeapoyosvíaserviciosgenerales,el mayor aporte corresponde a la categoría deinfraestructura, que recibe actualmente el 66% deltotalderecursos.Lacategoríahacrecidodemanerasignificativa en los últimos años, pues el aporte alrubro de servicios generales durante el período2004-2006semantuvoenelordendel50%.Enestesentido,paraelaño2008,delosmásde$197millonesqueseestimacorrespondenalacategoríadeapoyosvíaserviciosgenerales,$130millonesseasocianconla infraestructura;dichasituaciónseacentuóparaelaño2009,aumentandolacifradeapoyosvíaserviciosgeneraleshastalos$262millones,delosquepocomásde$175millonescorrespondieronainfraestructura.

Cuadro N° 7.5

Estimado de Apoyo Vía Servicios Generales(Datos en millones de dólares)

Servicios Generales 2004 2005 2006 2007 2008 2009

I. Investigación y desarrollo 5.9 5.7 6.5 7.6 11.8 14.0

J. Escuelas Agrícolas 13.9 16.3 17.1 17.8 16.6 22.8

K. Servicios de Inspección 10.2 10.0 15.7 17.6 23.9 26.6

L. Infraestructura 65.7 59.4 62.5 116.4 130.6 175.3

M. Mercadeo y Promoción 9.8 13.3 17.5 12.9 15.0 22.4

O. Misceláneos 1/ 10.3 10.7 9.6 5.5 0.1 1.7

Total 115.80 115.32 128.99 177.87 197.96 262.68

Nota: 1/ Para la estimación de los misceláneos del 2008 no se logró obtener la información de subsidios por la asignación de tierras a tasas de interés subsidiadas por parte del IDA, esto influyó en la baja que se presentó. Para el 2009 el incremento pre-sentado en este rubro se debe principalmente a transferencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería a los Centros Agrícolas Cantonales de diferentes comunidades.

120

III. Conclusiones y recomendaciones

La crisis internacional que se presentó en elbienio2008-2009generócambiosimportantesanivelmundialynacional.EnelcasodeCostaRica,ademásde los cambios que se dieron a nivel de actividadeconómica,desempleo,tipodecambioeinflación,elgobiernoasumióunrolmayorenelfuncionamientodelosmercados,enespecialpormediodelaasignaciónde recursos; esto impulsó el gasto del gobiernocentralhastanivelesdel14%(excluyendo intereses)como porcentaje del Producto Interno Bruto afinales de 2009, siendo de menos del 11% en losañosanteriores.4Partedeestegastoafectóaspectosrelevantes dentro de la estimación de los apoyos alsector agropecuario, por ejemplo, las inversionesqueserealizaronen investigaciónydesarrolloenelcampoagropecuario,escuelasagrícolas,serviciosdeinspección, infraestructura, mercadeo y promocióndelaproducciónagropecuarianacional.

Se logró determinar que aquellas medidasde política que generan menor distorsión en elcomportamiento de los precios, llamadasEstimadode Apoyo a Servicios Generales, se han venidoimpulsando en los últimos años y se intensificarondurante el período de crisis 2008-2009. Loanterior como consecuencia de la ampliación yfortalecimientodelasmedidasdepolíticaeconómicaque se venían implementado anivel nacional y quefueronincorporadasalPlanNacionaldeAlimentos,elcualasuvezpasóaformarpartedelPlanEscudo,impulsadoporelPoderEjecutivocomomedidaparamitigarlosefectosdelacrisisinternacionalenelpaís5.

Otroaspectorelevanteeselimpactoquetuvoelcrecimientodelospreciosdelosinsumosutilizadosenlaalimentaciónanimalsobrelospreciosnacionalesdelosproductosdeorigenpecuario.Elaumentoquese registró durante la segunda mitad del año 2007y el primer semestrede2008, impulsóun aumentoen el precio de los bienes pecuarios; sin embargo,enelsegundosemestrede2008lospreciosdeestos

insumos en el mercado internacional empezaron adescender,noasílospreciosnacionalesdelosbienespecuarios,mostrandounarigidezfrentealdescensoenelpreciodelosinsumos,pueslatransferenciadelareduccióndecostossobrelospreciosdelosbienesfinalesesbastantelentaonosedio.Estecrecimientoenlospreciosnacionalesprovocóqueenlamayoríade productos pecuarios el diferencial de precios seincrementara, aumentado de forma significativa elEAPM.

Enconjunto, losapoyosvíapreciosdemercadopara los productos agrícolas son inferiores a lospercibidosporlosproductospecuarios.Sianalizamoslaevolucióndesde2004hasta2009,estosepresentatodoslosaños;noobstante,existenperíodosenlosqueestadiferenciaesmayoryotroscuandodisminuye,estosperíodosdestacanporlaaltavolatilidaddelosprecios internacionalesde lapapa,cebollayazúcar;sin embargo, los mayores componentes de apoyoshacia los productos pecuarios (en 2008 y 2009)los registraron la leche y loshuevos.En el casodela leche, se registró un descenso importante en elprecio internacional en comparación con el preciointerno,mientrasqueenelcasodeloshuevos,estosregistraronunaumentoimportantedelpreciointernodurante2008.

Caberesaltarqueelestimadodeapoyovíapreciosdemercadoparalosproductospecuariosqueposeenunpreciodomésticosuperioralpreciointernacional,es mayor al de los productos agrícolas en esamisma condición, es decir, que poseen un preciodomésticosuperioralinternacional.Porlotanto,entérminos efectivos existe una mayor transferenciadel consumidor costarricense hacia los productospecuarios que hacia los productos agrícolas, en elperíodoanalizado.6Estatransferenciacorrespondeaquelosproductosagrícolasqueaportanmásalvalordelaproducciónagrícolasedestinanalosmercadosde exportación, pues su precio interno es inferioral internacional (banano, piña y café); por suparte,los productos de origen pecuario que aportanmás

4 Véase el Capítulo 4 de este libro.

5 Véanse los capítulos 6 y 16 de este libro.

6 Aunque este trabajo se refiere a los años 2008 y 2009, a partir de este último se da una notable discrepancia entre el precio interno del arroz (que aumenta) y el internacional (que disminuye), lo que aumenta considerablemente la transferencia del consumidor costarricense al productor de arroz.


121


al valor de la producción pecuaria (tales como laleche,elpolloyelcerdo),sedestinanensumayoríaal consumo interno y presentan precios internossuperioresalosinternacionales.

Respectoalosresultadosobtenidosparalosbienesy servicios generales, vemosun futuroprometedor,pues el país ha venido enfocando sus apoyos eneste tipo de actividades (infraestructura, educaciónpúblicaespecializada,comosonlasescuelasagrícolasycentrosdeinvestigacióndelasuniversidades),quesonmedidasdeapoyomenosdistorsionantesquelaprotecciónarancelariaylossubsidios.

Al analizar los resultados de los apoyos a laagricultura estimados para el periodo 2004-2007 ycompararlosconlosobtenidosparaelperiodo2008-2009,seapreciaunincrementomayordelosapoyosvíaserviciosgeneralesyunestancamientodeaquellosapoyosdistorsionantescomoOtrastransferenciasdelos contribuyentes y Estimado deApoyo a Preciosde Mercado, que crean brechas entre los preciosinternacionales y los precios nacionales de losproductos.

Es recomendabledar seguimiento a lasmedidasdeapoyoimplementadasdurantelacrisisconelfindeanalizarsuimpactodecortoymedianoplazosobre

el sector agropecuario, en términos de producción,preciosyproductividad.

También es recomendable continuar incremen-tandolosapoyosvíaserviciosgeneralesy,enlamedi-dadeloposible,disminuirprogresivamenteaquellosapoyosquesondistorsionantesdelcomercioypro-vocanunaampliacióndeldiferencialdeprecios,entrelospreciosnacionalesylosinternacionales.

Es importante analizar y entender los factoresque limitan la transmisión de reducciones en elprecio internacional de algunos insumos pecuariosal mercado nacional, ya que demostró que en elperíodo2007yduranteelprimer semestrede2008sediounincrementoenlospreciosdelos insumosquesetrasladódeformainmediataalconsumidor;noobstante,duranteelsegundosemestrede2008ygranpartedelaño2009sepresentóunabajaenlospreciosinternacionales de estos insumos, pero los preciosinternos continuaron incrementándose durante elaño2009,aumentandoasíeldiferencialdeprecios.

Por último, se recomienda estimar y darleseguimiento al impacto que tienen los gastos en elrubrodeServiciosGeneralessobrelaproductividadypreciosdelosbienesproducidosinternamente.

122

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123

Mercado Laboral

Tema 2

capítulo 8. eMPleo inforMal, CriSiS y PolítiCaS de aPoyo ProdUCtivo

capítulo 9. la dináMiCa del eMPleo en CoSta riCa y la CriSiS eConóMiCa internaCional

capítulo 10. CriSiS eConóMiCa y SeGUro de deSeMPleo

capítulo 11. la PolítiCa de SalarioS MíniMoS frente a la CriSiS y al CreCiMiento

Elsectorinformal,juntoconelsectoragrícolatradicional,hansidoreservoriosde pobreza (Trejos, 2010) y fuentes dedesigualdadentrelasfamiliasvinculadasalmercadodetrabajo(GindlingyTrejos,2005). Se argumenta además que lasreformas económicas emprendidas apartir de los años ochenta, en las quesobresalen la apertura comercial y lapromoción de las exportaciones, juntoal fenómeno de la globalización, hanpropiciadounacrecienteinformalizacióndelasrelacioneslaboralesendetrimentode la calidad de los empleos y de lascondicionesdevidade los trabajadores(Bacchetta,et.al.,2009).Tambiénexisteabundante evidencia de que el sectorinformalfuncionacomoun“colchón”enlosperíodosdecontraccióneconómica,haciendo que el ajuste en el mercadode trabajo se de más por la vía de lareduccióndelosingresoslaboralesrealesque por el aumento en el desempleo(Tokman,1999).Ello es asípues, alnoexistirsistemasadecuadosdeproteccióncontra la reducción de los ingresosproductodeldesempleo,comoseríaunsegurodedesempleo,estesetransformaen un “lujo” que los trabajadores nopuedendarse,particularmentesisonlos

proveedoresdelhogar(fuerzadetrabajoprimaria).Si ellospierdenel empleoenel sector formal buscan autoemplearseen el sector informal, donde llegan acompetirporunademandarelativamentefija.Duranteunperíododecrisiscomoelvividoen2009,esentoncesdeesperarque este sector se expanda y ayude aexplicarelaumentodelapobreza.

El objetivo de este capítulo es, poruna parte, determinar si efectivamentelas reformas económicas fueronacompañadasdeunaumentorelativoenel empleo informal y, por ende, de undeterioro de las condiciones laborales.Por otra parte se busca profundizaren la evolución del empleo informaldurante la crisis de los últimos años,para corroborar si cumplió supapelde“colchón”.Apartirdeestaconstataciónempírica, se intentará delimitar unconjunto de acciones de política.Para cumplir con estos objetivos serepasa a continuación la evolución delempleo informal en el mediano plazo,una vez delimitado adecuadamente.Seguidamente, la atención se centraen la evolucióndelmercadode trabajodurantelacrisisdelosúltimosaños,conmiras a determinar cómo se ajustó el

Empleo informal, crisis y políticas de apoyo productivo

JUan dieGo treJoS Solórzano Capítulo 8

126

mercadodetrabajoysusconsecuencias.Seconcluyeconunaseriederecomendacionesdepolíticasobreelempleoinformal.

El empleo informal durante las reformas económicas

El concepto de empleo informal, así como susdeterminantes, ha evolucionado. Nace a inicios delos años setenta sustituyendo al de marginalidad yreferido al ámbito urbano. Se denomina entoncescomo sector informal urbano (SIU) en referenciaa establecimientos productivos de los hogaresque siguen una lógica de consumo más que deacumulación,donde los escasos activosdelhogar ydelnegociono se lleganadiferenciar, la tecnologíaes rudimentaria y, por ende, la productividad y losingresos muy limitados y el tamaño de operaciónreducido. A este sector productivo informal seagregan otras actividades tradicionales, también debajaproductividadylimitadascondicioneslaborales,como son el servicio doméstico y la agriculturatradicional,principalmentedelcampesinado.

Con posterioridad, la constatación de laexistenciadeunnúmerosignificativodetrabajadoresen establecimientos de pequeña escala y bajaproductividad en las zonas rurales, pero dedicadosa actividades no agrícolas, expandió el ámbitodel sector informal al sector informal no agrícola(SINA),conservandolaagregacióndelasactividadestradicionales.Finalmente, seha llamado la atenciónsobreelhechodeque la informalidadno respondesolo a las características de los establecimientosproductivos,sinoquepuedeencontrarsetambiénenlascaracterísticasde lospuestosde trabajo.Deestaforma,empleosdondenosecumpleconlalegislaciónlaboralrelativaajornadas,contratos,salariosmínimos,vacaciones,etc.yfueradelaproteccióndelaseguridadsocial, calificaríancomoempleos informales.Así, elempleo doméstico no protegido pasa a convertirseenempleoinformal,yaélseagregatodoelempleo

asalariado de empresas formales que no cuentancon la protección de las leyes laborales, incluyendoeltrabajofamiliarnoremuneradoenesasempresas.Los trabajadoresde los establecimientos informalesse mantienen como parte del empleo informal sindistinguirsicorrespondenonoaactividadesagrícolas(Hussmanns,2004).

Lamedicióndelempleo informalenCostaRicapresenta limitaciones, yaqueno es sinohasta 2010cuando el INEC introduce las nuevas encuestasnacionalesdehogares(ENAHO)enlasquesepodráprecisarmejor el sector informal. Con la encuestasde hogares de propósitos múltiples (EHPM) soloes posible una medición aproximativa. La actualmediciónimplicaunamejoraproximacióndelsectorinformalno agrícola (SINA), considerandono soloel tamaño (número de trabajadores) y el capitalhumano, sino distinguiendo actividades formales eidentificandoproducción formalenpequeñaescala,esto es, micronegocios que generan excedentessuficientes para pagar salarios superiores a losmínimos y contribuir con la seguridad social.1 AlSINAseagregalaagriculturatradicionalqueincluyeel campesinado (autoempleo agrícola), así comolos micronegocios agrícolas. El servicio domésticoasalariado es identificado directamente por laEHPMy, para llegar al empleo informal, se agregaloquesehadenominadocomo“empleoprecario”,que corresponde al empleo formal no protegido.Siguiendo la práctica de otros países, este empleoprecarioincluyelosempleosasalariadosdeempresasformalesnocubiertosporlaseguridadsocial.Lanoprotección de la seguridad social implica no poderacceder directamente a ella mediante el propioempleo (no asegurado directo asalariado), lo cualimplicaademásnocontarconcontratoexplícitoyunaltoriesgodenorecibir,almenos,elsalariomínimo.Tambiénseincluyeeltrabajofamiliarnoremunerado.

Las estimaciones realizadas cubren las últimasdosdécadasysepresentan,desagregadasportipodeempleoinformal,enelGráfico8.1.Estascubrenun

1 Esta aproximación del SINA es desarrollada por Trejos (1999) para precisar mejor el sector informal y analizar su heterogeneidad interna. Ella es aplicada en el resto de los países del istmo centroamericano y sus resultados se resumen en Trejos (2002). Aplicaciones similares se han realizado para Ecuador, Perú y República Dominicana. En Trejos (2008) se presenta un análisis del empleo informal (EI) para México.


127

Mercado laboral

Gráfico 8.1

Costa Rica: evolución del empleo informal por tipo de informalidad. 1990 – 2009 (Porcentajes del empleo total del país)

Fuente: Estimaciones del autor con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

períodoenelquelasprincipalesreformaseconómicasyaestánconsolidadas,aunquemetodológicamenteloúnicoquesepuedeconcluiressobreloqueocurriódurante este período, pues no es posible asociarlo

estrictamente con las reformas. Corresponde a unperíodoenque,sibienlaeconomíacrecióaunatasamedia cercana al 5% anual, se presentan ampliosaltibajosociclos.

Los dos componentes del empleo informal,vinculados con las características de los puestos“serviciodoméstico”y“empleoprecario”,muestrangranestabilidadpesealosciclosvividos.Elserviciodoméstico semantiene en torno al 5% del empleototal,mientrasqueelempleoprecariodelasempresasformalesseubicaentornoal10%delempleototal.Estaestabilidadindicaquesemuevenalmismoritmodelempleototal,quetambiénmuestrafluctuaciones.Como estas fluctuaciones en el empleo total secorrelacionan positivamente con las variacionesen la producción, esto sugiere que estos empleosinformales seestaríanmoviendoen relacióndirectacon la actividadeconómica.Enel casodel serviciodomésticoesexplicable,puesmejorasenlaactividadeconómicapuedenimplicanmayoresingresosrealesy ello puedemotivar a nuevos hogares a contratarlosserviciosdomésticos.Noobstante,enelcasodelempleoprecarioformal,elqueesteaumentecuando

aumentalaactividadeconómicayelempleo,sugiereque su origen esmás activo (evadir para aumentarganancias) que pasivo (evadir pues no se puedepagar),demodoquepareceríaqueel sector formalestátrabajandoconunaespeciedecuotarelativadetrabajadoresalmargendelaseguridadsocial.

Porelcontrario,losempleosinformalesasociadoscon establecimientos informales muestran uncomportamientomásdiferenciado.Porunaparte,elempleoasociadoconlaagriculturatradicionalregistrauna contracción relativa y absoluta sistemática, demodo que pasa de representar el 16% del empleonacional a inicios de los años noventa, a solo el6% del empleo total al final de la década del dosmil. El empleo asociado con el sector informal noagrícola es el que muestra mayores fluctuaciones,conunatendenciaalcistahasta2003,cuandollegaarepresentar el25%del empleonacional,para luegoempezar a descender hasta cerca del 21%en 2009,

128

similaralpesoquemostróen1991peroligeramentemayoralquealcanzóen1990(20%).Estacategoríamuestra mayor correspondencia inversa con laactividad económica, aunque la respuesta no essiempreinmediata.Elcoeficientedecorrelaciónentrelas tasas de variaciónde la producción y el empleodel SINA es negativo pero pequeño (-0.19), y soloseobservancontraccionesabsolutasenelempleodelsectorinformalcuandolaeconomíacreceporencimadel 6,4% anual y no siempre.2Cuando se agrega elempleo de la agricultura tradicional, la correlaciónnegativa con la actividad económica se mantieney el coeficiente de correlación sube ligeramenteen valor absoluto (-0.21). Por tanto no basta concrecerparareducirelempleoinformal,ellodependede la magnitud y la composición del crecimientoeconómico.

Cuando se agregan todas las formas de empleoinformal,seobservaqueestesemantuvoalrededordel 49% del empleo nacional en la década de losnoventa, pero empezó a reducirse en la décadasiguientehastaalcanzarel42%en2009.3Dentrodelempleoinformal,elvinculadoalosestablecimientosinformaleseselmayoritario,aunquepierdeunpocode participación y experimenta un cambio en sucomposición interna. Dos conclusiones parecenimportantes.Primera,peseaqueelempleoinformalno alcanza lasmagnitudes relativas de otros países,sutamañonoesdespreciableyrequieredepolíticasde apoyo. Segunda, no se encuentran evidenciasque corroboren un aumento de la informalidad enelmercadode trabajocostarricensedurante lasdosúltimas décadas caracterizadas por la consolidaciónde laaperturacomercialy lasreformaseconómicas.Enuncontextomásamplio(Bacchetta,etal.,2009),tampoco se ha hallado evidencia conclusiva sobrela evolución del empleo informal en los países endesarrollodurantelaaperturacomercial,aunquesíes

claroqueunempleo informalmuyextendidoesunobstáculoparaaprovecharlasventajasdelcomercio.

El mercado de trabajo durante la crisis reciente

Alnoencontrarseevidenciasobreunprocesodeinformalizaciónenelmercadodetrabajodurantelasreformaseconómicas,elsiguientetemaesdeterminarsucomportamientodurantelacrisisreciente.Comose adelantó en el gráfico 8.1, sorpresivamente elempleo informal no aumentó durante 2009 y, másbien,muestraciertoestancamiento.Convieneporlotantoexaminarconmásdetalleelajusteenelmercadodetrabajo.ElCuadro8.1incorporaunconjuntodeindicadores que encuadran el ajuste experimentado.Ahí se recoge la información de la última década,especificandolosúltimostresaños.

2007 fue el último año de un quinquenio defuerte expansión económica, donde el ProductoInterno Bruto creció a una tasa media anual delorden del 6,6%, siendo particularmente alto en losdosúltimosaños.Suseparaciónobedecealhechodequelasmejorasenelmercadodetrabajosereflejanprincipalmenteen losdatosdeeseaño.En2007elnúmeroabsolutoyrelativodedesocupadosseredujo,aumentaronclaramenteelempleoylosingresosdeltrabajoyellopotencióelaumentodelingresofamiliarylareduccióndelapobreza.Enlosseisañospreviosa 2007, el desempleo se mantuvo por encima del6%,losingresoslaboralesestuvieronestancadosylapobrezacontinuóafectandoaunaquintapartedeloshogares.

Lo anterior sugiere que el mercado de trabajorespondemáslentamentealcrecimientoeconómicoyqueestaexpansióndebesersostenidaparaapreciarsuimpactoenelmercadodetrabajoyenlapobreza.

2 Una estimación de la elasticidad producción – empleo sector informal no agrícola, controlando por los cambios en la oferta (fuerza de trabajo) y los desequilibrios en el mercado de trabajo (desempleo), arriba a un valor de -0.52, aunque el valor no es estadísticamente significativo. Solo el coeficiente de la variación de la fuerza de trabajo resulta significativo y positivo, apoyando la hipótesis de la OIT sobre el excedente estructural de mano de obra como causa explicativa de su presencia y magnitud.

3 La Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2009 y 2010), estima que, en las zonas urbanas de los cinco países con que se cuenta con este tipo de estimaciones de empleo informal (Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú), este representó el 54% del empleo urbano. En Costa Rica, el empleo informal de las zonas urbanas se sitúa alrededor del 34% en 2009 (Trejos, 2010). En México, para el año 2008, la estimación del empleo informal, a nivel nacional, se situó en torno al 61% (Trejos, 2008).


129

Mercado laboral

Para2008seobservayaunaclaradesaceleracióneconómicaconunrepunteinflacionario.Loprimero,productode lapolíticacrediticiaqueafectódirecta-mente al sector construcción, principal motor decrecimiento en los dos años previos, y lo segundo,originadoporelcrecimientode losprecios interna-cionalesdelosalimentosyciertasmateriasprimas.Elmercadodetrabajoparecereaccionarmásrápidam-entealasmalasnoticiasysedaunadisminucióndelaparticipaciónlaboral,sugiriendounpredominiodelefectodeltrabajadordesalentado,loquepermitióqueeldesempleonoaumentarasignificativamente(pasóde4,6%a4,9%),pesealbajocrecimientodelempleo.Tambiénseredujoelsubempleo,mientrasquelosin-gresosdeltrabajoydeloshogaresmantuvieronuna

expansiónreal,peromenoralade2007einsuficientepara que los hogares demenores recursos lograrancompensar el aumentode los umbrales depobreza(líneadepobreza)generadoporelincrementodelospreciosde losalimentos.La incidenciade lapobre-za aumentóunpuntoporcentual, pero semantuvopordebajodelpromediodelosúltimos15años.Laexpansión de las transferencias estatales en dinero(pensiones,becasytransferenciasmonetariascondi-cionadasconocidacomoAvancemos)ayudótambiénaexplicaresteresultado.

Elaño2009muestrayalosembatesdelacontrac-cióneconómicaqueoriginólacrisisfinancieraexterna,peroestaseacompañadeunadesaceleracióninflacio-naria, también de origen fundamentalmente externo,

Cuadro 8.1

Costa Rica: indicadores de la evolución económica y social reciente

2001/2006 2007 2008 2009Indicadores macroeconómicos1

Producto interno bruto real por habitante 3.2 6.4 1.3 -2.6

Ingreso nacional disponible bruto real por habitante 2.7 6.1 0.8 -0.7

Gasto de consumo final real de los hogares per cápita 1.8 6.0 1.8 0.2

Índice de precios al consumidor (varic. en el año) 11.2 10.8 13.9 4.0

Indicadores del mercado de trabajo1

Fuerza de trabajo 4.1 3.7 2.0 3.0

Ocupados 3.9 5.2 1.7 -0.1

Desocupados 8.3 -20.0 9.8 62.8

Indicadores de la inserción laboral2

Tasa neta de participación 55.8 57.0 56.7 56.5

Tasa de ocupación 52.2 54.4 53.9 52.1

Tasa de desempleo abierto 6.4 4.6 4.9 7.8

Tasa desempleo equivalente de subempleo 8.2 7.4 6.8 7.8

Indicadores de ingreso real1

Salario en la ocupación principal -0.4 3.8 2.8 10.4

Empleado del Estado 0.6 0.9 4.9 9.0

Asalariado empresa privada -0.8 6.9 1.1 8.6

Ingreso Laboral no asalariados -1.3 22.8 3.0 -2.5

Ingreso Familiar total -0.2 13.0 0.4 7.7

20% más pobre -0.3 19.6 7.3 -2.5

Ingreso Familiar por miembro 1.3 13.3 2.4 8.2

20% más pobre 1.3 18.9 5.9 -1.2

130

quepermitiófuertesaumentosenlosingresosreales,apoyadosenlapolíticadeajustessalarialesconbaseenlainflaciónpasada.Elefectodeltrabajadordesalenta-doparecedesaparecerysersustituidoenparteporelefectodeltrabajadorañadido,demodoqueseretomalaincorporaciónalmercadodetrabajoenuncontextodondeelempleoseestanca.Unaexpansióndelafuer-zadetrabajosincreacióndeempleoproduceunfuerteaumentodeldesempleo.

Entérminosnetos(entradasmenossalidas),cercade62milpersonas ingresaronalmercadodetrabajoen2009contraunamediahistórica(2001-2008)de67mil.Porsulado,elempleosecontrajoendosmilper-sonascuandoenlosochoañospreviosaumentóaunritmoanualnetode63milpersonas.Estosignificaque,sibieneldesempleocrecíaaalgomenosde tresmilpersonasporañoduranteeldeceniodeldosmil,soloen2009seexpandióen64milpersonasparaalcanzaruna tasa de desempleo abierto del 7,8%, lamás altadespuésdeladelacrisisdeladeudadeiniciosdelosañosochenta.

Si bien el desempleo siguió afectando en 2009másalasmujeresyalosjóvenes,elaumentorelativono fuemás fuerte entre ellos.Tampoco seobservandiferenciasentrelaszonasurbanasyruralesencuantoal aumento relativo, aunque afectamás claramente alas regiones periféricas. El desempleo se incrementórelativamentemásentrelafuerzadetrabajoprimaria,particularmenteentre loshombres,aunqueestecon-tinuó siendoel grupocon lasmenores tasasdedes-empleo.Simultáneamente,elsubempleocomoformaalternativadesubutilizacióndelamanodeobra,mues-traunareduccióndelaincidenciadelsubempleoinvis-ible(pormejorasenlosingresosreales),aligualqueen2008,peroaumentaligeramenteelvisible,alcontrariode2008,paraunincrementoglobaldeunpuntopor-centual.Peseaello,lajornadamediamuestraunalim-itadareducción(cercadeunahora).Ellosugierequeelajustedelmercadodetrabajoparececoncentrarsecasiexclusivamente en el desempleo, puesnohay reduc-

ciónsignificativade lashorastrabajadasniaumentosfuertesdel subempleovisible, sugiriendoausenciadeflexibilidadparaajustar las jornadasantecaídasde lademanda.Elnoaumentodelsubempleoinvisibleylalimitadaexpansióndelvisiblesugierenademásquenohayunaumentodelainformalidad.

Paraconstatarestoúltimo,seponelaatenciónenelempleo.Comosehaseñalado,este secontrajoencerca de dosmil personas (-0,1%), pero con especi-ficidades en su interior. Este limitado cambio en elempleoglobalsedebeaquelaspérdidasdeempleosenelsectorprivado(35milpersonas),particularmenteentreasalariadosdeempresasprivadas,sevieroncom-pensadasporlaexpansióndelempleopúblico(29milpersonas)ydelempleocreadoporloshogaresparaeltrabajo doméstico (4mil personas).Ello explica quelossectoresvinculadosconelempleopúblico,comoadministraciónpública,serviciosdesaludyeducación,seanlosqueexpandieronsuámbitoen29milempleos.Ellotambiénayudaaexplicarlaexpansióndelempleoenlasocupacionesdecuelloblancoodemayorcalifi-cación(gerencial,profesional,técnicayadministrativa),quemuestranunaumentode17miltrabajadores.Porelcontrario,lossectoresdeactividadtípicamenteprivadacomoagricultura,industria,construcciónyactividadesinmobiliarias,muestrancontraccionesenelnivelde42milempleos.Sobresalen,sinembargo, lasactividadesprivadasvinculadasalcomercioyal turismo(comer-cio,restaurantes,hotelesytransportes),quemantienenunaexpansiónenelniveldeempleo(24milpersonas).Acorde conello, aumenta el empleo enocupacionesdeventasyserviciosysereduceenocupacionesvin-culadasconlaproducciónomenorcalificación(traba-jadoresdecuelloazul).

Lacontracciónmediadelempleoenelsectorpriva-donopermiteinferirunareduccióndelempleoinfor-mal,puespudohaberaumentadoycompensarseconcaídasenelempleoformal.ElGráfico8.2presentaloscambiosnetosenlaocupaciónportipodeempleo;enélseobservaqueestenoeselcaso.


2001/2006 2007 2008 2009Indicadores de pobreza (Hogares)2

Incidencia (FGT0)Pobreza total 20.4 16.7 17.7 18.5 Pobreza extrema 5.5 3.3 3.5 4.2 Intensidad (FGT1) 7.4 5.4 5.6 6.3 Profundidad (FGT2) 3.9 2.6 2.6 3.2

1/ Tasas de variación anual. Para el período 2001 a 2006 es el promedio geométrico anual. 2/ Porcentajes anuales. Para el período 2001 a 2006 es el promedio de los promedios anuales. Fuente: elaboración propia con base en información del Banco Central y del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

Costa Rica: indicadores de la evolución económica y social reciente

131

Mercado laboral

El empleo privado se contrajo, tanto el formalcomoel informaly,enelcasodeesteúltimo,tantoel precario como el originado por establecimientosinformales. La contracción del empleo precarioera de esperar y se observa en otros países (OIT,2009, 2010), pues las empresas formales, si tienenque reducir la nómina, empiezan por los que estánen situación irregular.Noobstante la reduccióndelempleoenelsectorinformal(agrícolaynoagrícola),sugierequelosqueperdieronsusempleosformalesno buscaron refugiarse en esas actividades. Ellopuedeexplicarse,enparte,porqueelaumentodelosingresoslaboralesdiounespacioparabuscarnuevosempleos formales, pero si este fuera el caso y si elempleoformalnoserecuperararápidamente,seríadeesperarunaexpansióndelempleodelsectorinformalenelfuturo.

Este aumento de los ingresos laborales realesse concentra entre los asalariados, principalmenteconempleosformalesyconmayorcalificación(verCuadro8.1).Esporelloque,juntoalaumentogeneraldelosingresosfamiliaresreales,seobservatambiénuna contracción del ingreso familiar en el estratodemenores ingresos,queexplica laexpansiónde lapobreza en 2009.Esta expansiónno llega al puntoporcentual,demodoquelaincidencia,aligualquelaintensidaddelapobreza,semantienenpordebajodelospromedioshistóricos.4

Cuando laatenciónsecentraen losocupados,seobservaque la incidenciade lapobrezano aumentóentreelloscomopromedio,afectandoacercadel12%de losocupadosenambosaños, aunque sí entre lostrabajadores con empleo informal (ver Cuadro 8.2).

4 Esto es ayudado por una baja inflación que hace que los umbrales de pobreza, determinados por los precios de los alimentos, aumenten por debajo de la inflación en 2009, al contrario de lo que sucedió el año previo.

Gráfico 8.2

Costa Rica: cambios absolutos en la ocupación neta por tipo de empleo. 2008 – 2009 (Miles de personas)

Fuente: estimaciones del autor con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

132

Si la incidencia de la pobreza no aumentó entre loshogares con ocupados y si el peso de los ocupadosinformalesnosemodificó,ellosugierequepartedelaexpansióndelapobrezaseconcentróenloshogaressinocupados,esdecir,entreloshogaresqueenfrentaronsituacionesdedesempleodesusproveedores.Así,eldesempleomás que la informalidad se torna en unade las principales causas del aumento de la pobrezadurante2009.

Implicaciones futuras

Del análisis previo se derivan una serie deconclusiones. Primera, no hay evidencia de unprocesode informalizacióndelmercadode trabajo,más bien se observan reducciones en la últimadécada.Segunda,aunqueelgradodeinformalidadnoalcanzalaextensióndeotraseconomías,tampocoesdespreciableeinvolucraacercadedosquintaspartesdelostrabajadores.Tercera,lainformalidadresponde

alcrecimientoeconómicoperodemaneramáslentaysolocontasaselevadasysostenidasdecrecimientoeconómicosondeesperarreduccionesabsolutasenelnúmerodetrabajadoresconempleoinformal.Cuarta,la crisis mostró una combinación de contraccióneconómica con desaceleración inflacionaria yaumentodelosingresosreales,quepermitióunajustedelmercadodetrabajoporlavíadeldesempleoynode la informalidad. Finalmente, estas característicasdelacrisis,juntoalapolíticaestataldetransferencias,impidieronaumentosmayoresdelapobreza,aunqueestosseconcentraronenloshogarescontrabajadoresqueperdieronsusfuentesdetrabajo.

Estas conclusiones permiten prever que, en elfuturocercano,amenosquelaeconomíaretomesusendadeexpansiónatasaselevadas,nosondeesperarmejorassignificativasenelmercadodetrabajonienlareduccióndelapobreza.Silarecuperacióneconómicaes débil, es de prever entonces una reversión de latendenciaalabajadelempleoinformal.Losprimeros


Cuadro 8.2

Costa Rica: condición de actividad de la población en edad de trabajar y ocupados por tipo de empleo y condición de pobreza. 2008 - 2009 (Cifras relativas)

Condición de actividad y tipo de empleo

Incidencia Distribución pobres Distribución del cambio

2008 2009 2008 2009Condición de actividad 1 18.0 19.0 100.0 100.0 100.0

Ocupados 11.6 11.6 34.4 31.8 15.6

Desocupados 38.1 38.5 5.8 8.7 26.6

Inactivos 24.6 25.9 59.8 59.5 57.8

Total ocupados 11.6 11.6 100.0 100.0 100.0

Empleo formal 6.9 6.3 35.9 33.0 -7.7

Empleo informal 18.9 20.1 64.1 67.0 107.7

Empleo precario 11.8 14.0 10.3 11.7 30.7

Sector informal 20.6 21.8 45.3 47.0 71.4

Doméstico informal 25.9 23.9 8.5 8.3 5.7

Mujeres 19.6 19.2 27.5 26.1 6.1

Jóvenes 15.0 16.5 12.2 12.2 12.2

Mayores 16.5 16.4 12.8 13.5 24.3

Rurales 17.9 19.4 28.6 29.7 45.0

1/ De la población en edad de trabajar (de 12 o más años).

Fuente: estimaciones del autor con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

133

Mercado laboral

resultados ofrecidos por el INEC (2010) sobre laENAHOdeeseaño,corroboranestospronósticos,alseñalarmejoraslimitadasenelmercadodetrabajo,peseaquelaeconomíacrecióalrededordel4%.Elempleocreciósoloun1,2%,contraunamediahistóricaquesuperael3%anual,loquesetraduceenreduccionesdelastasasdeparticipaciónydeocupación.Sibienel desempleo se reduce, se mantiene a niveles porencimadel7%.Nosedisponeaúndeestimacionessobre el empleo informal. Las estimaciones revelantambién reducciones limitadas en la incidencia dela pobreza, aunque estas sonmenos robustas.5Elloconduceaunaseriederecomendacionesdepolítica.

Enprimerlugar,lacrisisde2009mostródenuevocómo el desempleo torna muy vulnerables a loshogares a caer bajo los umbrales de la pobreza.Laproteccióndelostrabajadoresdebeentoncesserunáreadeacción.Ello supone,porunaparte, avanzaren la transformación del Fondo de CapitalizaciónLaboralenunefectivosegurodedesempleoy,porotraparte,disponerprogramasdegeneracióndeempleodeemergenciaconcapacidadderesponderoportunay pertinentemente ante las crisis económicas.En elpaís solo se cuenta con un programa limitado encapacidad y cobertura e insensible a la coyunturaeconómica (Trejos, 2009), elProgramaNacional deEmpleo (PRONAE), programa que no contó conunpapelprotagónicodentrodelplandiseñadoparaenfrentarlacrisis(PlanEscudo).SucentralizaciónenelMinisteriodeTrabajo esunade sus limitaciones,juntoalfinanciamientoprocíclicoquedispone,ysudesarrollopasaporavanzarhaciasumunicipalización.

Ensegundolugar,eltamañorelativodelempleoinformal, con crisis o sin ella, señala la necesidadde avanzar en políticas de apoyo. Como el empleoinformal tiene distinta composición y origen, laspolíticastambiéndebenserdiferenciadas.Enrelacióncon el empleo generado por los hogares (empleodoméstico), su informalidad responde a la ausenciade cobertura por la seguridad social, ausencia querespondeaevasióndirectaporpartede loshogaresempleadoresperotambiénalamodalidaddetrabajomuy extendida de jornadas parciales con uno ovariosempleadores.Enestoscasos,elaseguramientono esposible amenosque el trabajador domésticolo haga por su cuenta asumiendo la contribución

completa (obreroypatronal).Aquí sedebeavanzarparaque seaposible el aseguramiento con jornadasparciales, sin generar evasión, o bien crear formasde aseguramiento colectivo, donde un trabajadordoméstico que trabaja la jornada completa, perocon dos o más empleadores pueda establecer unaafiliaciónconjuntaycadaempleadoraportelacuotapatronalquelecorresponde.

En cuanto al empleo precario dentro deestablecimientosformalesesclaroque,ensumayorparte, responde a prácticas activas que buscanaumentarlarentabilidaddelnegocio.Enestoscasos,unmayorcontrolporpartedelaCajaCostarricensede Seguro Social (CCSS) es el camino a seguir. Enesta dirección, la CCSS ha desarrollado desde lasegundamitaddelosañosnoventaunaestrategiadecontrol e inspección que le ha permitido aumentarla cobertura contributiva. Como aún cerca de undécimodelostrabajadoresasalariadosseencuentranenestasituación,resultanecesarioquelaCajamejorelaefectividaddeestaestrategia.

Finalmente, el empleo asociado con losestablecimientos informales solo puede mejorar sucalidadsimejoralarentabilidaddelosestablecimientos.Ello pasa por políticas de apoyo productivo comocrédito, servicios empresariales y asistencia técnica(Arroyo y Nebelung, 2002). Como señalan losautoresysedocumentaenTrejos(2002),dentrodelosestablecimientosinformalessepuedenidentificardosgrupos.Elprimerosigueunalógicadeconsumo,son reservoriosdepobreza y laspolíticasde apoyoorientadas a él son aquellas contempladas dentrode losprogramasde luchacontra lapobreza,comolas ideas productivas del InstitutoMixto de AyudaSocialoelProgramaNacionaldeApoyoalaMicroyPequeñaEmpresa(PRONAMYPE).Ambospadecende un raquitismo congénito y solo fortaleciendo suescalasepodríaesperarresultadoscuantitativamentesignificativos. El otro grupo de establecimientosinformalesmuestraciertacapacidaddeacumulacióny son potencialmente viables con ayudas crediticiasyapoyotécnico.Haciaellossedirigenlosesfuerzosde la Ley de la Promoción de laMicro y PequeñaEmpresa y laBanca deDesarrollo, aunquehasta lafecha sus resultados no son todo lo deseables y serequieredereformasparapotenciarsuimpacto.

5 Estas estimaciones de la ENAHO no son directamente comparables con las que surgen de la EHPM y en las estimaciones de pobreza hay cambios en los parámetros y en la forma de medir y ajustar los ingresos familiares.

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135

Un análisis innovadorEstudiar la dinámica del empleo en

cualquier región es un ejercicio valiosopara entender las distintas dimensionesen que los fenómenos del empleo y eldesempleo impactan sobre el bienestardelapoblaciónobjetodeestudio.Espe-cíficamente,unanálisisdinámicopermi-te explorar la evolución del desempleoeneltiempoparadiferentessectoresdelaeconomíayparadiferentessubgruposdelapoblación,porellohaceposiblede-terminarlascategoríasocupacionalesendondehayunamayorpropensiónaldes-empleo.Alavez,permiteidentificarlosfactores socioeconómicos que afectanlasprobabilidadesdetransición2parapa-sardeunacategoríaocupacionalaotra.

En este capítulo nos proponemos,precisamente,hacerunanálisisdeladi-námica del empleo enCostaRica utili-zandodatosdepanelconstruidosapartirdelaEncuestadeHogaresdePropósitosMúltiples (EHPM) del InstitutoNacio-naldeEstadísticayCensos(INEC).Estaeslaprimeravezquesehaceunanálisisdeestetipoenelpaís,puestoqueantesde este estudionoexistían lasbasesdedatosnecesariasparallevarlosacabo.Alanalizar la dinámica del empleo, es po-sible responder una serie de preguntasimportantes sobre cuáles son los sec-toresmásvulnerablesycuáleshansidomayormente afectados por la recientecrisis internacional.Esteesfuerzocons-tituyeuninsumoimportanteparaeldi-seño de políticas públicas tendientes a

La dinámica del empleo en Costa Rica y la crisis económica internacional1

allan hernández, alberto vindaS & Paola zúñiGaCapítulo 9

1 Los autores agradecen al Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica por su amable colabo-ración al permitirnos acceder a las bases de datos que permitieron llevar a cabo esta investigación.

2 Como el lector notará, el capítulo se basa fuertemente sobre el concepto de probabilidades y matrices de transición entre categorías ocupacionales, las cuales se definen básicamente como la probabilidad de que un individuo en una categoría específica se traslade a otra categoría disponible. En este sentido denota la probabilidad de que un individuo en la categoría se traslade a la categoría en el siguiente período. Consecuentemente, es la probabilidad de que el individuo permanezca en dicha categoría. Para un mayor análisis sobre matrices y probabilidades de transición, véase Hoel et al. (1987).

136

La dinámica del empleo en Costa Rica y la crisis económica internacional

Diagrama 9.1

Transición entre categorías ocupacionales, 2005-2006

Fuente: Elaboración propia con datos de Panel EHPM 2005-2006.

minimizar el impacto social que produce el desem-pleosobrelosgruposmásvulnerables,yparaidentifi-carlossectoresclaveendondesepuedeimplementarprogramasdeayudaconmirasalarecuperación.

Pararealizaresteanálisisseoptóporunenfoquebasadoenmatricesdetransición,conlafinalidaddedibujarunarelaciónsimpleentérminosdelempleo,considerando únicamente el cambio de la categoríafinaldeocupaciónconrespectoalacategoríainicial.Para complementar el análisis, se recurrió tambiénunmodeloprobabilísticoparaidentificarlosfactoresdeterminantes en las probabilidades de transiciónentre talescategoríasocupacionales.Deesta forma,sepretendeestablecerlamagnitudydireccióndetalesfactoressobrelaprobabilidaddeocuparseenalgunadelascategoríasseleccionadas.

Conrespectoalainformaciónutilizada,losdatossedividenendosmomentoseneltiempopararealizaranálisiscomparado.Elprimerperíodoabarcalosaños2005y2006,mientrasqueelsegundoconsidera2008y2009.Estoposibilitaanalizarlasdiferenciasentreunperíodoprevioalacrisisyotroenelquelosefectosdeestahabíanpermeadolasociedadcostarricense.

La dinámica del empleo en Costa Rica: dos escenarios

Sobre la dinámica del empleo en Costa Rica esposibleplantearsedospreguntasinteresantes:¿cómoha sidoestadinámica?y, ¿cómocambióa raízde lacrisis internacional? Para proceder a responderlas,se consideran inicialmente matrices de transiciónhechas con las categorías ocupacionales distinguidasen laEHPM.Lapoblaciónmuestreadacorrespondealaspersonasmayoresde16añosquetrabajancomopatronoso socios activos; aquellosque trabajanporcuentapropia;quienestrabajanporunsalario,quienesbuscanempleoynolotieneny,finalmente,laspersonasque deciden no trabajar. Este enfoque de matricesde transición resume los cambios entre categorías yresultadeconsiderarlacategoríaocupacionalenlaqueseencuentranlaspersonas.Esdecir,pormediodeesteanálisisesposibledeterminardedóndeprocedenlaspersonasqueen2006y2009estabandesempleadasoquesonasalariadas,porejemplo.

137

Mercado laboral

Diagrama 9.2

Transición entre categorías ocupacionales, 2008-2009


Las matrices de transición descomponen elprocesodetransiciónentrecategoríasocupacionales.Nótesequeestaesunamatrizcuadraday simétricaendondelascategoríasocupacionalesaparecenenlascolumnasyenlasfilas.Deestaforma,alconsiderarcada columna como una categoría ocupacional, lascifras que figuran bajo cada categoría representanlas probabilidades de transición hacia las restantescategorías.Así, por ejemplo, la primera columna serefierealospatronos,porloqueel0.511queaparece

enlaprimerafiladelaprimeracolumna,seinterpretacomoquelaprobabilidaddequeunapersonaqueerapatrono en el año 2005 continúe siéndolo en 2006es de 51%. Igualmente, el 0.258 de la segunda fila(primeracolumna) se refierealhechodequeexisteaproximadamente un 26% de probabilidad de queunapersonaqueerapatronoen2005,trabajaríaporcuentapropiaen2006.Portanto,todaslascolumnasdebensumar100%,yaqueloquesemuestraesunadescomposiciónporcategoría.

ElDiagrama9.2,esanálogoalDiagrama9.1paraelperíodo2008-2009.Unprimerresultadoquellamala atención es que todas las categorías aumentansu probabilidad de mutar hacia la categoría dedesempleado,conrespectoalperíodoanterior,comose observa al comparar la cuarta fila de la matriz(“desempleado”)enambosdiagramas,locualexplicaelaumentoenlatasadedesempleoparaestesegundosub-períododeestudio.

Adicionalmente,alanalizar lasprobabilidadesdeladiagonalpara ambasmatrices (que correspondena las probabilidades de mantenerse en la mismacategoríaocupacional), seobservaqueen todos loscasos la probabilidad de mantenerse en la mismacategoría aumentó para el segundo período deestudio,exceptoparalosasalariados.Estodemuestra,enprimerainstancia,queenperíodosdeturbulenciayvolatilidad(comolacrisisfinancierainternacional),

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losagentessonmenospropensosacambiarsustatus quo, inclusoaunque los ingresosporsusactividadesse reduzcan. Así, por ejemplo, los patronos tienenmayorprobabilidaddeseguirsiendopatronos(52%versus 51%), y los trabajadores por cuenta propiatienen mayor probabilidad de mantenerse en sucategoría(57%versus52%).Estatendenciaseinviertepara los asalariados (la probabilidad demantenersecomo asalariado cae de 83% a 79% para los dosperíodosanalizados),locualpareceserunefectodelapolíticadereduccióndeplanillasllevadaacaboporlasempresasdelsectorprivadoparadisminuircostosy mantenerse operando en el mercado local3. Noobstante,estacategoríasiguesiendolamásestabledetodas,debidoengranpartealoscostosqueimponela legislación laboral costarricense para despedirempleados.Esdecir,dependiendodelasexpectativas

sobrelacrisis,podríaseróptimosostenerlaplanilla(aunqueexistiesecapacidadociosa),antesqueincurrirenloscostosdeliquidarapartedelpersonal.

Finalmente, para el caso de las personasdesempleadas hay un patrón distinto. Tanto para2005 como para 2008, lamayoría de personas quebuscaban trabajo lo encontraron, ya fuera comoasalariados(quetienenlasprobabilidadesmásaltas),comotrabajadoresindependientesocomodueñosdesupropiaempresa.Unpocomásdeuncuartodelaspersonasdesempleadassedesanimaronydejarondebuscartrabajo,volviéndoseinactivas.

Además de caracterizar estas matrices detransición,podemosvercómosemodificaronestasprobabilidades de cambio, lo cual se resume en elDiagrama9.3.

3 Un comparativo del comportamiento de los asalariados entre los sectores público y privado permitiría analizar si el sector público se convirtió en un refugio para las personas desplazadas de su empleo en el sector privado, es decir, se podría analizar si la tasa de absor-ción del sector público se mantuvo estable o si aumentó como política de paliación ante la reducción de la contratación producida por la contracción de la economía.

Diagrama 9.3

Cambio porcentual en probabilidades de transición, 2005-2006 y 2008-2009

Fuente: Elaboración propia con datos de Panel EHPM 2005-2006 y Panel EHPM 2008-2009.

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Mercado laboral

Tal como se comentaba más arriba, puedeobservarse cómo las probabilidades de mantenerseenlamismacategoríaocupacionalaumentaronparacadaunadelascategoríasenlosdossub-períodosdeestudio,exceptuandoladelosasalariados.Estaeslaúnicacategoríaparalacuallaprobabilidaddeconservarelestadoactualdisminuye,yaquelaprobabilidadcae3,8 puntos porcentuales. Las probabilidades paracambiardecategoríayconvertirseenpatrononosonnadaalentadoras,puessemantieneninalteradasparalas personas desempleadas -habiendo estado en unnivelbajo-ydisminuyenparalasrestantescategoríasocupacionales. La peor parte de esta transiciónrecae sobre los asalariados: las probabilidadesde pasar a desempleados o inactivos aumentanconsiderablemente,mientrasquedisminuyenparalasotras tres categorías. Algo parecido sucede con losinactivos,pueslasúnicasprobabilidadesqueaumentansonlasdepasarabuscartrabajoparanoencontrarlo(desempleado), o mantenerse en la inactividad.Podríadecirsequehayunaumentoenlapersistenciade los desempleados, una caída en la probabilidadde caer en la inactividad y un aumento en la deseguir desempleado. Formalmente se observa que,independientementedelacategoríaocupacionalenlaqueseesté,laprobabilidaddepasaraserasalariadodisminuye,mientras que la de quedar desempleadoaumenta.Estoscambiossonparticularmentenotoriosenelcasodelosdesempleados,cuyaprobabilidaddepasaraserasalariadocaecasienun20%,yeneldelapoblaciónquenoesinactiva,pueslaprobabilidaddepasaraldesempleoaumentaenmásdel50%.

Más allá de una transición: una mirada al desempleo

Ademásdedescribircómohancambiadolaspro-babilidades de transición, es posible ahondar en losdeterminantesdeestoscambios.Paraello seanalizaunmodelologit multinomial4.Ellopermitesumaralaná-lisis aspectos adicionalesque sedetallan a continua-ción.Seconsideraprimerolacategoríaocupacionalenelprimerperíodo,losgruposetariosde16a24,25a35,36a50,51a65ymásde65años;elsexodelaspersonas;laregiónderesidencia;losañosdeestudiodelapersonay,adicionalmente,losdeljefedefamilia;sieltrabajoquelapersonatienepertenecealaramadeagricultura,dealtaomedianatecnología,industria,construcciónoturismoy,finalmente,uníndicedere-siliencia que a nivel de hogar considera la razón deperceptoresamiembros, juntoconlosañosdeedu-cacióndelosperceptores.Enestasecciónelanálisissecentraenlosfactoresdeterminantesdeldesempleo.Ellopermitedesagregaralgunosdelosresultadosdelasecciónpasada,perotomandoencuentaquéesloquesucedeenlosdiferentesgruposqueseformaron.

Lautilidaddelmodelologit multinomial,enestecaso,esquepermiteexplorarlasprobabilidadesdecaeromantenerseenalgunadelascategoríasocupacionalestomandoencuentalascaracterísticasdelaspersonas.Sin embargo, alhaber tantaspersonas condistintascaracterísticas,losresultadosdelmodeloseresumenanalizandolosefectosmarginalespromedioencadauna de las categorías ocupacionales. Estos efectosmarginalesseresumenenloscuadros9.1y9.2,dondesepresentanlasestimacionesparalospaneles2005-2006y2008-2009.

4 Un modelo logit multinomial, es un modelo econométrico donde la variable dependiente es discreta, y sus valores corresponden a categorías no ordenadas (como es el caso que nos ocupa). Al igual que los otros modelos econométricos, como mínimos cuadrados or-dinarios (MCO), las variables explicativas (covariantes) pueden ser discretas o continuas, y los coeficientes estimados indican la magnitud y la dirección de los efectos de dichos covariantes sobre la variable dependiente. Para mayor detalle de estos modelos, véase Cameron y Trivedi (2006).

140


Cuadro 9.1

Estimación de efectos marginales logit multinomial en puntos porcentuales, Panel 2005-2006

Variable Patrono Cta. Propia Asalariado Desempleado Inactivo

Años de educación 0.06 -0.27 1.06 0.06 -0.92

Años de educación del jefe de familia 0.07 -0.03 -0.42 -0.14 0.51

Edad: entre 25 y 35 años 3.63 4.89 -1.41 -2.69 -4.43

Edad: entre 36 y 50 años 5.44 6.47 -4.31 -3.12 -4.47

Edad: entre 51 y 65 años 4.97 7.10 -11.07 -3.52 2.52

Edad: 66 años o más 4.54 5.85 -26.68 -7.23 23.52

Patrono en 2005 9.97 12.66 -26.16 -1.37 4.91

Cta. propia en 2005 3.52 15.95 -28.23 0.01 8.75

Desempleado en 2005 1.23 0.38 -17.72 3.43 12.68

Inactivo en 2005 1.92 0.79 -34.81 0.69 31.41

Rama agropecuaria 0.84 1.64 -1.77 -1.09 0.38

Rama construcción 2.41 4.18 -0.29 4.14 -10.44

Rama industria 1.10 -0.16 -0.80 1.53 -1.67

Rama alta tecnología 15.93 -106.72 54.08 4.71 32.00

Rama mediana tecnología -46.26 28.02 25.72 6.30 -13.78

Rama turismo -0.45 3.11 1.37 -1.13 -2.90

Región Brunca -0.75 0.94 -1.93 -0.05 1.80

Región Chorotega -0.28 -0.70 -2.88 -0.30 4.16

Región Huet. Atlántica 0.58 -3.98 3.05 0.28 0.08

Región Huet. Norte 2.13 2.69 -1.33 -6.80 3.31

Reg. Pacífico Cent. -0.95 -0.08 -0.46 -0.42 1.91

Índice de resiliencia 0.16 -0.25 0.14 -0.02 -0.03

Género femenino -2.66 -2.90 -8.71 0.35 13.92


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Mercado laboral

Cuadro 9.2

Estimación de efectos marginales logit multinomial en puntos porcentuales, Panel 2008-2009

Variable Patrono Cta. Propia Asalariado Desempleado Inactivo

Años de educación 0.02 0.02 0.92 -0.06 -0.89

Años de educación del jefe de familia 0.23 -0.26 0.02 -0.15 0.16

Edad: entre 25 y 35 años 2.49 4.17 5.38 -3.12 -8.92

Edad: entre 36 y 50 años 3.13 6.70 0.30 -4.58 -5.54

Edad: entre 51 y 65 años 3.11 6.80 -4.17 -8.16 2.41

Edad: 66 años o más 2.91 7.28 -17.50 -15.65 22.95

Patrono en 2008 9.16 14.66 -25.49 1.85 -0.18

Cta. propia en 2008 3.16 17.14 -28.87 0.45 8.13

Desempleado en 2008 1.48 2.31 -18.94 4.33 10.83

Inactivo en 2008 0.57 0.14 -33.57 0.44 32.42

Rama agropecuaria -0.89 -0.65 -0.31 1.29 0.57

Rama construcción -2.05 2.35 -2.91 4.88 -2.27

Rama industria 0.15 -0.43 -0.42 0.98 -0.27

Rama alta tecnología 16.70 -100.08 41.80 7.52 34.07

Rama mediana tecnología 2.45 -0.32 -3.35 1.51 -0.29

Rama turismo -2.21 2.46 5.71 -0.94 -5.02

Región Brunca 1.18 -1.60 -0.87 0.06 1.22

Región Chorotega 0.61 3.62 -4.99 0.08 0.68

Región Huet. Atlántica -0.58 -0.10 0.43 -0.88 1.13

Región Huet. Norte 0.20 2.60 -2.12 -2.00 1.32

Reg. Pacífico Cent. 0.02 -0.25 0.23 -1.12 1.12

Índice de resiliencia 0.03 -0.33 -0.08 0.05 0.33

Género femenino -3.67 -1.92 -6.50 0.01 12.08


Los cuadros muestran cómo las variablesexplicativasafectan–enpromedio-lasprobabilidadesdellegaralasdistintascategoríasocupacionales.Porejemplo,laprimerafilaenamboscuadrosnosindicacómolosañosdeeducaciónafectanlasprobabilidadesdeperteneceralasdistintascategoríasocupacionales.

ObservandoestosdatosparaelCuadro9.2sepuedeverque,enpromedio, losañosdeeducacióntienenun pequeño efecto sobre la probabilidad de serpatronootrabajadorporcuentapropiade0,2puntosporcentuales por año concluido (es decir, si unapersonaconeducaciónprimariaconcluidatiene15%

142


Gráfico 9.1

Efecto de la educación sobre la probabilidad de desempleo


de probabilidad, en promedio, de ser patrono o detrabajarporcuentapropia, laspersonasconcolegioconcluidooconcincoañosmásdeeducacióntienen16%deprobabilidaddeserpartedeestascategorías).Estemismoefectoesmásgrandeparalacategoríadeasalariados,llegandoa0,92puntosporcentualesporañoconcluido(siguiendoconelmismoejemplo,siunapersonaconprimariaconcluidatieneunaprobabilidadde50%deserasalariado,enpromedio laspersonascon colegio concluido aumentan su probabilidada 54,6%). Finalmente, esta misma variable tieneun efecto negativo sobre las probabilidades de serdesempleado o inactivo, siendomuchomás grandeparaesteúltimo.Otrodetallequesedebeaclararesquesiseconsidera lasumadecadaunadelasfilas,su total serádecero.Elloobedecealhechodequese miden probabilidades, por ello si una variabletieneunefectopositivoenlaprobabilidaddecaerenalgunacategoría,necesariamente reducirá ladecaerenalgunaotra.Enlassiguientessub-seccionesseharáunanálisisdetalladosobrelosefectosmarginalesdeinteréssobreeldesempleo.

La educación, escudo contra el desempleo

Este análisis probabilístico nos permite saberquésucedealconsiderarlosniveleseducativosdelaspersonas.

ComolomuestraelGráfico9.1,alllegarlacrisislas probabilidades de caer en el desempleo tienenunarelaciónnegativacon losañosdeeducacióndelaspersonas.Laeducaciónconstituyeunimportanteseguro contra el desempleo por dos razones. Laprimera,tienequeverconlaprobabilidaddecaerendesempleodurantelacrisis:vemosquelaspersonasconmayor nivel educativo sonmenos propensas aperdersuempleo.Lasegundarazónsedesprendedeobservarcómocambióestaprobabilidadal llegar lacrisis internacional. El efecto sobre la probabilidaden las personas con educación universitaria es casinulo;laprobabilidadaumentaúnicamente0,3puntosporcentuales.Lapeorpartelallevanlaspersonasqueno tienen estudios primarios, pues la probabilidadde caer en el desempleo aumenta en 2,2 puntosporcentuales, lo cual representa un aumento del71,3%enestaprobabilidad.

143

Mercado laboral

Gráfico 9.2

Efecto de las diferencias de género sobre la probabilidad de desempleo


Diferencias entre hombres y mujeres

Se suele argumentar con la “teoría del techo decristal” para explicar la desventaja que sufren lasmujeresyotrosgruposminoritariosque,siguiendoesta

teoría,nopuedeserexplicadaporotrascaracterísticasrelevantes relacionadas con las calificaciones yhabilidadesparaeltrabajo.Alaplicardichalógicaalasprobabilidadesdecaerendesempleo,estosetraduceenelresultadomostradoenelGráfico9.2.

Deacuerdoconlosdatosdelpanel2005-2006,laprobabilidaddeserunamujerdesempleadaes8,3%mayorquelaprobabilidaddeserdesempleadosiendohombre. Es decir, se confirma la “teoría del techodecristal”puesse tratadeunporcentajeparanadadespreciable.Sinembargopodemosverque,paralasprobabilidadescalculadasparaelperíododecrisis,esadiferenciaseesfumaalpuntodequelasprobabilidadessonlasmismassinimportarelgénerodelapersona.Enotraspalabras,el“techodecristal”,entérminosdeprobabilidaddedesempleo,sehadebilitado,oalmenosnoexisteevidenciaestadísticaparadecirqueha aumentado. En contra de este hallazgo podríaargumentarse laposibilidaddequemuchasmujeressehubiesentrasladadoalaeconomíainformal,algo

que no parece factible a la luz de los hallazgos deTrejosexpuestosenelCapítulo8delpresentelibro,dondesedemuestraclaramenteque la informalidadnoaumentódurantelacrisis.

¿Dónde se concentra el desempleo?

Entodoesteprocesodinámicolasconsideracionesgeográficas son importantes, y cuando se analiza eldesempleo este no es la excepción. Es evidente elhechoqueentrelasdiversasregionesdeplanificaciónenquesedivideelpaís,hayconsiderablesdiferencias,porloquesepretendetomarestasenconsideraciónparabrindarnosolounaperspectivaaniveldenación,sinotambiénunaanivelderegión.

144


Gráfico 9.3

Probabilidades de desempleo por región de planificación


Gráfico 9.4

Probabilidades de desempleo por grupo etario


El aumento en las probabilidades de caeren desempleo, según muestra el Gráfico 9.3, sedistribuye de manera bastante homogénea en lasdistintas regiones de planificación. En la RegiónHuetarAtlánticahayunaumentomuybajo,mientrasenlaHuetarNortehuboungolpemásdrástico.Estoindica que las actividades que se llevan a cabo enesaregiónsevieronseveramenteafectadasporestacrisis,mientrasquelocontrariosucedeenlaRegiónHuetarAtlántica.Losmayoresaumentos,registradosen las regionesChorotegayHuetarNorte,podríandarpistasde loacontecidoenelsectorturismo(enambos casos) y de la construcción (principalmente

enlaChorotega),queporvariosañosimpulsaronlaeconomíalocal.

Importancia de la experiencia laboral: los grupos etarios

Laexperiencialaboralesuncomponentedesumaimportanciaalbuscartrabajo,yenestecaso,tambiénparamantenerlo.Sibienesciertoqueapartirdelosdatos obtenidos de la EHPM no se puede medircon precisión la experiencia laboral, sí es factibleaproximarseaellaporlaedaddelaspersonas.

145

Mercado laboral

Gráfico 9.5

Probabilidad de desempleo en algunas ramas de actividad


El Gráfico 9.4 revela que, entre más jóveneslas personas, mayores probabilidades tienen deser desempleadas. Las probabilidades promediodecrecen a lo largo de los restantes grupos etarios.Adicionalmente se observa que, cuando secomparanestasprobabilidadesparaambosaños,enprácticamente todos losgruposhayunaumentoenla probabilidad de desempleo. No obstante, llamala atención que el aumento en las probabilidadesde caer en desempleo decrece progresivamente enlos diferentes grupos etarios, y también el que laspersonasmayoresde65añosquedeseantrabajar,lohacen,unhechocuyaprobabilidadyasemanifestabaconclaridadantesdelacrisis.

Delamismaformaquecuandoseanalizaelniveleducativo,laexperienciaoperatambiéncomoescudo

contraeldesempleo.Másaún,ambassecomportande lamismamanera: reduciendo las probabilidadesdedesempleoconformeseavanzaen losdiferentesgruposetarios,peromostrandoalavezelincrementoen talesprobabilidadescuandosecomparanambossub-períodos.

Sectores clave

Un temaquevale lapena examinar se refiere alcomportamientodeldesempleoenlasdistintasramasdeactividadeconómica.Deestaforma,esnecesarioconsiderarcómosedistinguenlasprobabilidadesdecaerendesempleoenalgunasramasdeactividad,encomparaciónconelrestodelaeconomía.

ElGráfico9.5muestraquelasprobabilidadesdecaereneldesempleoenlasramasdelaconstruccióny el turismo tuvieron un aumento moderado, encomparación al resto de los sectores. Sin embargo,se tiene que el incremento de estas probabilidadesesconsiderablementemásaltopara lostrabajadoresagropecuariosylosdelsectordealtatecnología.Estopodría darpistas sobre la clasede trabajadores quesonmáspropensosaldesempleo,comoporejemplolosagropecuarios,quienesdependende lademandainternacional por bienes relativamente homogéneos(commodities), para los que nuestro país actúa comoun tomador de precios, o los de alta tecnología,que probablemente experimentaron la merma en

las exportaciones de estos productos hacia losEstadosUnidosyEuropa,comoconsecuenciadeladesaceleracióndeesaseconomías.

Inicios de una agenda investigativa, principales hallazgos y recomendaciones de política

Estetrabajoconstituyeunprimeresfuerzodeloquepodríaserunanálisismásexhaustivodelosefectosde la crisis económica en el empleo costarricense.Como primer esbozo se estudió la dinámica delempleo de acuerdo con variables de género, edad,distribución geográfica, y sector económico, con

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el objetivo de brindar una perspectiva amplia quepermitaa loshacedoresdepolíticadiseñarefectivaspolíticasglobalesyfocalizadasparapaliarlosefectosadversosdeldesempleosobreelbienestar.

Al analizar las transiciones entre las categoríasocupacionales utilizadas por la EMPH, se observóque el paso hacia el desempleo desde todas lascategorías aumentó para el período de crisis,constituyendolospatronosylosasalariadosloscasosmás llamativos. Precisamente, aunque esta últimaes la categoría más estable de todas, su estabilidaddisminuyó considerablemente para este período.En este punto, sería importante distinguir entre ladinámica del sector público y la del sector privado,para analizar si la tasa de absorción del primero semantuvo,oinclusosiaumentólevemente,comounaformadepaliarlosefectosdelacrisis(másaún,deserasí,seríainteresanteinvestigarsitalcomportamientoobedeceaunapolíticaplanificadaoaunfenómenoespontáneo).

Paralelamente,seobservaque laprobabilidaddemantenerse en cada categoría ocupacional aumentópara el período de crisis, un efecto de la aversiónpor innovarde losagenteseconómicosenperíodosde alta vulnerabilidad. Esta reticencia reafirma laimportanciadel trabajo asalariadopara laspersonasy las limitadas oportunidades de trasladarse haciacategorías de remuneración independiente comopatronos y trabajadores por cuenta propia. A laluz de estos resultados, se recomienda analizar laimplementación demedidas de contratación parcial(recorte de la jornada laboral o ajuste de horarios),como medida alternativa a la reducción de laplanilla. Es decir, permitir a las firmas reducir elnúmero de horas laborales al día para el trabajador(y, consecuentemente, su salario), cuando la firmaenfrenteunamermaensudemanda,comoalternativaaldespidodefinitivo.EstamedidaestabapropuestaenelPlanEscudoperonollegóaconcretarse5.Deigualforma, se propone crearmás ymejores programaspara el fomento de la micro, pequeña y medianaempresa, conelobjetodedisminuir ladependenciaabsolutadelosagentesconrespectoalossalarios,yasídiversificarlaspotencialesfuentesdeingreso.Un

aspecto relevante seríamejorar la asignación de losrecursosdelaBancadeDesarrollo,quecolocamuypocosrecursosdelosqueporleyadministra.

Con respecto al análisis del desempleo porgrupoetario,seobservaquelosjóvenesconstituyenel grupo más vulnerable, efecto que se magnificacuandoelniveldeeducaciónesbajo.Lacombinacióndeestosdosefectossugierequeunamedidapaliativaen tiempos de crisis para esta población, podríaser el aumentode los programas estatales de becaspara la educación superior y para la educacióntécnica.Estotienelaventajadequelosjóvenes,queestarían desempleados, se mantendrían ocupados yaumentandosuproductividadenlasaulas,paratomarparte de la economía (en trabajos de mayor valoragregado),cuandoestaretorneasunivelanterior.

A pesar de que hablar de la relación entreeducaciónyempleo(oeducaciónybienestarmaterial)puede resultar trillado, pues ya varios estudios handeterminado su importancia como herramienta demovilidadsocial,enelpresentecapítuloseresaltasupapelcomoseguroanteeldesempleo.Asimismo,seponederelievecómolaeducaciónsirvedesoporteno solo en tiempos de bonanza, sino más aún entiemposdecrisis.TalcomolodemostróHernández(2007),utilizandodatosde laEncuestaNacionaldeIngresosyGastosde2004,laeducaciónesunfactordeterminante para pasar de los deciles bajos a losdecilesmedios de la distribución de consumo,másqueparapasardelosdecilesmediosalosaltos.

No obstante, las medidas que se adopten enrelación con los programas de educación, debencomplementarseconprogramasdeemprendedurismoempresarial, que permitan el surgimiento de ideasinnovadoras capaces de explorar mercados menosdeprimidos, y disminuir la dependencia del trabajoasalariado como fuente de ingreso. De nuevo, losprogramas de asistencia técnica y financiamientoimpulsadosporelgobiernosonfundamentalesparacumplirconesteobjetivo.

Ahora bien, disponer de una radiografía anivel de país no basta, y considerar las regiones deplanificaciónesunbuenejercicioparasaberdóndese

5 Véase la contribución de Fallas-Santana, en este misma publicación sobre el “Plan Escudo” contra la crisis.

147

Mercado laboral

localizanlasáreasmásafectadasporlacrisis.Conocerla economía regional de las zonas afectadas es devitalimportanciaparaofrecersolucionesefectivasdeempleo.Paraellosedebenanalizarlossectoresmásdinámicosdelaseconomíaslocalesylasperspectivasdecrecimientoenelcortoplazo,paraaplicarpolíticasfocalizadas. A manera de ejemplo considérese laRegiónChorotega,quebasasuabsorcióndeempleoenelturismoy,comoefectocolateral,enelsectordelaconstrucción.Silaperspectivaderecuperacióndelturismoesenelcortoplazo,(tresañosporejemplo),un seguro de desempleo para los trabajadores dela construcción seríamás útil que un programa dereconversión productiva y capacitación en otroscampos. Lo anterior, por cuanto los trabajadoresde la construcción trabajaban en proyectos quetenían financiamiento antes de entrar la crisis, y talfinanciamientoseguíadisponible,porloqueelefectosobre el empleo fue rezagado. Además, tan pronto

comoserecuperenlasexpectativas delosagentes,másque el nivel de las variables per se, la contratacióntenderá a recuperarse. Contrariamente, una regióncomo la Huetar Norte, que basa su absorción enel sector agrícola, podría haberse visto afectada demodomáspermanentey,porlotanto,podríarequerirprogramasdereconversiónproductiva.

Finalmente, la reducciónde labrechadegéneroen relación con las probabilidades de caer en eldesempleo, ofrece alguna señal en términos deequidad.Específicamenteparaelperíododelacrisis,enpromedioun5,1%delaspersonasquebuscabantrabajo no lo encontraron, independientemente desu género. Claramente hay más aspectos a tomaren cuenta, como por ejemplo la remuneración queobtienen y la clase de trabajos que desempeñanambosgéneros,peroesteindicadoresseñaldeque,alparecer,noexistióunsesgodegéneroenlosefectosdelacrisis.

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149

La crisis económica mundial quese hizo evidente a partir del segundosemestrede2008hatenidounimportanteimpacto en la economía costarricense,queserefleja-entreotrasdimensiones-enunacaídaenlaproducciónyunaumentoen el desempleo. Luego de tres añosconsecutivos con tasas de crecimientodelPIBsuperioresa6%anual,en2008se registró una desaceleración en ellas,a 2,7%, y en 2009 una contracción de-1,3%.Porsuparte,latasadedesempleoabierto, cuyopromediopara1990-2008fuede5,5%(conunmínimode4,1%yunmáximode6,7%),ascendióen2009hasta 8,4%. Esto significa un aumentodecasi65.000personasenelnúmerodedesempleados en julio 2009 respecto ajulio2008.

La recuperación económica, tantoen Costa Rica como en los paísesdesarrollados,hasido lenta.En2010elPIB nacional creció 4,2%, y, para 2011y2012,elBancoCentralnoprevétasassignificativamente mayores. Se debeesperar entonces una igualmente lentarecuperacióndel empleo, especialmenteelformal,comoestásucediendotambiénenlamayorpartedelospaíses.Dehecho,en 2010 la tasa de desempleo abierto

apenasseredujoa7,3%.Estaúltimatasaesmayorquelaobservadaencadaunode los años previos a la crisis, y ponedemanifiestoquepartedelapoblaciónquequedódesempleadacomoresultadode la crisis ha tenido dificultades paraocuparse nuevamente, con un impactonegativosobresuscondicionesdevidayladesusfamilias.

Costa Rica cuenta con un sistemadeseguridadsocialqueubicaalpaísenunasituacióndeprivilegioenelcontextolatinoamericano en materia de salud ypensiones (Mesa-Lago, 1985 y 2008);por otro lado, la Ley de Protección alTrabajador(LeyNo.7983,vigentedesdefebrero del 2000) creó el denominadoFondodeCapitalizaciónLaboral(FCL),consistente en un ahorro laboral quepuede ser retirado por el trabajadoren caso de quedar desempleado. Sinembargo, el mismo no cumple con lasprincipales características deseablesde un seguro de desempleo, por loque podría ser reformado, conmiras aampliarlaproteccióndelostrabajadoresy sus familias, especialmente cuando setrata de fenómenos de gran magnitud,comolacrisiseconómicareciente.

Capítulo 10 Pablo SaUMa, JUan dieGo treJoS

Crisis económica y seguro de desempleo

150

Sedesarrolla a continuaciónunapropuestaparaconsolidar elFCLcomoun seguroquebrindeunamayor protección a los trabajadores y sus familiasantelaproblemáticadeldesempleo,especialmenteenperíodosdecrisiseconómica.

El pilar incompleto de la seguridad social

Idealmente, los sistemas de seguridad socialdeberíantenertrescomponentesopilaresprincipales.Unodeellosparaprotegeraltrabajadorysufamiliaante la enfermedad y la maternidad, así como losaccidenteslaboralesquepuedaenfrentarelprimero.Además de los servicios de salud, otorga a lostrabajadoreselpagodeincapacidadesparaquehaganfrenteasumanutenciónyladesusfamiliasdurantelaconvalecencia.EnCostaRica,estecomponenteestáacargodelrégimendeenfermedadymaternidaddelaCajaCostarricensedeSeguroSocial(CCSS)ydelsegurode riesgosdel trabajodel InstitutoNacionaldeSeguros(INS).

Elsegundocomponenteotorgaalostrabajadoresunapensiónparaquepuedanhacer frente a suve-jezsintenerquetrabajaryprotegealostrabajadoresque,pordiversosmotivos, enfrentan situacionesdeinvalidez que les impiden laborar. La pensión debeayudartambiénalosdependientesdelostrabajadoressiestellegareafallecer.Ennuestropaís,estafunciónrecae principalmente sobre el régimende invalidez,vejezymuertedelaCCSS,perotambiénsobreotrosregímenesespecíficosparadeterminadosgruposdetrabajadores (Magisterio,Poder Judicial, etc.) y,másrecientemente, el régimen obligatorio de pensionescomplementarias (ROPC). Para aquellas personasadultasmayoresensituacióndepobrezaquenotie-nenderechoaunapensióncontributiva,sehaforta-lecido el Régimen noContributivo de Pensiones, acargodelaCCSS.

Eltercercomponenteeselsegurodedesempleo,quebuscaprotegera los trabajadoresysus familiasantelaeventualidaddelapérdidadelempleo.Comosehamencionado,laLeydeProtecciónalTrabajadordel año 2000 (LPT) creó el denominadoFondodeCapitalizaciónLaboral(FCL).Este“ahorrolaboral”puedeserretiradoporeltrabajadorantelaocurrenciade cualquiera de las tres siguientes situaciones(artículo6delaley):a)alextinguirselarelaciónlaboral-porcualquiercausa-;b)encasodefallecimientodel

trabajador;oc)transcurridounplazodecincoañossinhaberrealizadoretirodelahorro-aúncuandolarelaciónlaboralexista-.

En las condiciones actuales, un trabajadorque cumpla con cinco años de relación laboralininterrumpida con un mismo patrono, habráacumulado en su ahorro laboral poco más de unmesdesalario,locualpareceinsuficienteparahacerfrenteasumanutencióny ladesufamiliaanteunasituación de desempleo que puede prolongarse porvariosmeses-inclusiveencasoderecibirelpagodeprestacioneslaboralesporconceptodedespido-.Lasituación se agravapor elhechodeque ese ahorrolaboral puede retirarse cada cinco años, aunque eltrabajadornoquededesempleado.

La importancia del FCL para apoyar a lostrabajadoresdesempleadossehizoevidentedurantela contracción del año 2009, pues el 88% de lostrabajadores que retiraron los recursos del FCL lohicieronporrazonesdedesempleo,cuandolotípicoesquelamayorpartedelostrabajadoresretirenlosrecursosalcompletarloscincoaños(DST-AL,2010).Porello,seconsideraqueelFCLdebeserfortalecido,para que se constituya en un seguro de desempleoquebrindealtrabajadorysufamiliamayorprotecciónmientraselprimeroconsigueunnuevoempleo.

Funcionamiento actual del FCL

En la actualidad, este ahorro laboral se nutrecon el aporte mensual del 1,5% de salario brutode los trabajadores, proveniente del auxilio decesantía a cargo de los patronos. Otro aporte del1,5%mensual ingresa temporalmente al FCL, peroen marzo de cada año es trasladado al ROPC. Elahorro laboral gana mensualmente rendimientossobreelsaldoacumulado,perotambiénselededucemensualmentelacomisiónquecobran,porconceptode administración, las Operadoras de PensionesComplementarias(OPC).

Puesto que se trata de un sistema de cuentasindividuales,elmontodeahorro laboralquereúnaacada trabajadordependerádelnúmerodemesesdeaporte,delsalariobrutoencadaunodeellos,de larentabilidadobtenidaporlaOPCalaqueperteneceparaelFCLydelacomisióncobradaporestaúltima.

En el Gráfico 10.1 se muestra la tasa derentabilidad nominal anualizada del FCL para el


151

Mercado laboral

períodoenero2003adiciembre2010observadaenlaindustriadeOPCensuconjunto.Comoseapreciaahí,luegodefluctuardurantevariosañosentre15%y20%anual,apartirdemayode2007larentabilidadcomenzóacaerhasta alcanzar susvaloresmínimosen noviembre del 2008 y febrero del 2009 (3,5%).Luegoserecuperay,aunqueen2010caenuevamente,

debetomarseencuentaquelainflacióntambiénfuebajaen2009y2010(4,1%y5,8%respectivamente).Latasapromedioparatodoelperíodoconsideradoesde14,5%,aunquesisetomanencuentaúnicamentelosúltimos5años(enero2006adiciembre2010),elpromediosereducea11,9%.

Gráfico 10.1

FCL: tasa de rentabilidad nominal anualizada enero 2003 a diciembre 2010

Fuente: SUPEN.

FCL: tasa de rentabilidad nominal anualizadaenero 2003 a diciembre 2010

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Fuente: SUPEN.

En lo que respecta a la comisión que cobranlas OPC, en los últimos años esta ha sido del 2%anual sobre saldos (es decir, 0,167% sobre el saldomensual), con algunas excepciones (más alta en laOPCdelaCCSSyenalgúnperíodomásbajaenlaOPCdelBancodeCostaRica).

Elresultadofinaldelahorroindividualdependedelplazoconsideradoydelaformacomosecomportecadaunadeesasvariables.Unejerciciodesimulaciónmúltiple considerando valores observados deincrementosalarial,rentabilidadnominalycomisión,arrojaenlamayoríadeloscasosvalorescercanosdeahorroequivalenteaunsalariobrutoparaunperíodode5añosdeaportecontinuo.

Comoreferenciaparadichoejercicioseutilizaronlossiguientesparámetros,quesepuedenconsiderarconservadores: incrementos salariales de 2%semestral (enero y julio), un tasa de rentabilidadnominalanualizadade8%(queesrelativamentebaja

respectoalosvaloresobservadosenlosúltimosaños-Gráfico 10.1-) y una comisión anual de 2% sobresaldos.Losperíodosanualesvandemarzodeunañoaabrildelañosiguiente.Conestosparámetros,luegode cinco años de aporte continuo con un mismopatrono,elmontodelahorro individualserá igualaunsalariobruto.

La experiencia internacional

Los seguros contra el desempleo surgen en laprimeramitaddelsigloXXenlospaísesdesarrolladosy buscan proteger la capacidad de consumo de lostrabajadores que pierden su trabajo -y la de susfamilias-, facilitar la búsqueda de un nuevo empleoacordeconsuscalificacionesyreducirlaresistenciadelostrabajadoresarestructuracionesdelasempresas.También permiten suavizar los ciclos económicos.Las críticas a estos seguros se han centrado

152

fundamentalmenteen ladistorsiónde losesquemasde incentivos que pueden provocar, en el sentidodequepueden inducir comportamientosconocidoscomode“riesgomoral”,estoes,conductasabusivasdelostrabajadoresydelosempleadoresqueprovocanresultadosnobuscados.Estoscomportamientosnodeseados se intentan limitar mediante un conjuntode características asociadas con su diseño. Según laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), lostemasaconsiderareneldiseñodeunprogramadeseguro contra el desempleo son los siguientes (Wu,2000): elfinanciamiento, lacobertura, los requisitosde acceso albeneficio, los requisitosparamantenerel beneficio, el nivel y duración del beneficio, laadministración, y la afiliación. A continuación seexaminantodosellos.

i Financiamiento: lo recomendadopor laOITes el financiamiento de un fondo colectivo conaportes tripartitos proporcionales a los salarios,aunqueexisteunaampliavariedad(MedinayBu-chelli,2002).Algunossoloconsideranaportesdelos empleadores, otros solo de los trabajadores,otrosmás excluyen alEstadoo su aporteno esproporcionalalamasasalarial.Enalgunospaíseseuropeos,esteaportevaaunfondocolectivoquefinanciaotrosbeneficioscomopensionesoasig-naciones familiares.Entre los sistemasdefinan-ciamientosobresaleeldelosEstadosUnidos,quesigueunesquemasimilaralseguroderiesgosdetrabajo,estoes,soloutilizaaportesdelosemplea-doresylaprimasubeconelgradodesiniestralidad(desempleo).Lasempresasconmayorrotacióndetrabajadores,contribuyenmásalfondo.

Elotro caso adestacar es el chileno, queutilizacuentasindividualescomoelFCL,loquelohacemás afín a las posibilidades de reforma enCos-taRica,comosehaseñaladoenotrasoportuni-dades (Trejos, 2009), y por ello se ahondará unpocomásenél.Elfinanciamientoestripartito,un3%-como loquerecibe inicialmenteelFCL- loaportanentretrabajadores(0,6%)yempleadores(2,4%).Elaportedelostrabajadores,másel1,6%delosempleadores,vaalacuentaindividualdelostrabajadores,yel0,8%adicionaldelosempleado-

resvaaunFondoSolidario.EsteFondoSolidariosecomplementaconaportesdelgobierno,defini-dosnocomoproporcióndelamasasalarialsinocomounmonto equivalente a 225.792unidadestributariasmensuales.1Siel trabajadornocuentaconcontratoa tiempo indefinido, todoelfinan-ciamientorecaesobreelempleador,repartidoenun2,8%paralacuentaindividualyel0,2%paraelFondoSolidario.

Estefinanciamientoendoscomponentes-ahorroobligatorioencuenta individualyFondoSolida-rio-,busca,conelahorroobligatorio,correspon-sabilidadenelfinanciamientoyreducirpresionessobreFondoSolidario.ConelFondoSolidariosepretendeelfinanciamientocomplementarioparaelpagodebeneficiosmientraseltrabajadorseen-cuentracesante,especialmentealosdemásbajossalarios(García-Huidobro,2004).

ii Cobertura: la OIT recomienda delimitar ade-cuadamentealapoblaciónbeneficiariaacordeconlosobjetivosdelprograma.Enesadirección,per-mite excluir eventualmente a los empleados pú-blicospermanentes(probabilidadesdedesempleocercanas a cero), al servicio doméstico (empleoinformal), a los trabajadores por cuenta propia(dificultaddeafiliaciónyprobardesempleo),alostrabajadorestemporerosdelaagricultura(desem-pleoestacionalconocidoysubsidioaempleoesta-cional),alosdesalariosmásaltos(propiasformasdeprotección)yalosmuyjóvenes(disponibilidaddetiempoydedemanda)odemayoredad(retiroanticipado).

En el sistemadeChile, el seguro se dirige a losasalariados de empresas privadas que firmencontrato según código de trabajo. No cubre,entonces,a losempleadospúblicos,a lasfuerzasarmadas, a los trabajadores por cuenta propia,a los empleados domésticos, a los menores de18 años ni a los pensionados. Sí incluye a lostrabajadoresconcontratoaplazofijooporobraperocargandoelfinanciamientoenelempleadory diferenciando los beneficios. En Costa Rica,el FCL cubre a los empleados públicos, cuyoacceso al seguro de desempleo podría hacerse

1 La Unidad Tributaria Mensual (UTM) es una unidad de cuenta usada en Chile para efectos tributarios y de multas, actualizada según la inflación.


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Mercado laboral

voluntario,asícomoalserviciodomésticoformal,ynocontempladiferenciasen términosdel tipode contrato, montos de los salarios recibidosni la edad de los trabajadores. La exclusión deempleadospúblicosyasalariadosprivadosdealtossalarios, en un contexto donde exista unFondoSolidario, le restaría recursos a ese fondoy a sucomponentesolidario.

iii Requisitos de acceso al beneficio: paraacceder al subsidio por desempleo, en generalse requiereunnúmerodecotizacionesal fondo.La OIT recomienda que se haya cotizado almenos 26 semanas de las últimas 52 y puedenexistir restricciones sobre el número de vecesquesepuededisfrutardelsubsidioduranteciertoperíodo. Con ello se busca que los trabajadoreshayancontribuidoefectivamentealfondoyevitarciertaconductaoportunistadecombinarperíodosdetrabajoconlapsosdeocio.Enelcasodecuentasindividualesestosproblemassonmenores,existeunautoseguro,ylaantigüedadtiendeadeterminarlosmontosahorradosy,enesadirección,siestosmontos se entregan de una sola vez o diferidosenvariosmeses.Enel sistemadeChile se tieneaccesoalbeneficiodespuésde12cotizaciones.

Obviamente,elprincipalrequisitoesquedardes-empleado.Enlossistemasmásantiguosdefondoscomunesnosetienederechoalsubsidioosepe-nalizaelsubsidioencasosdequeeldesempleosedebaarenunciavoluntaria,adespidoporconductainapropiadaopordisputalaboral.Enelsistemadecuentasindividualeschileno,estascausalesdedes-pidosoloexcluyendelaccesoalFondoSolidario,pues los trabajadoressondueñosde losahorros.Tambiénaccedenalosahorrosencasosdejubila-cióno,susfamiliares,encasodefallecimientodeltrabajador,comosecontemplaenelFCL.

iv Requisitos para mantener el beneficio:los sistemas tradicionales plantean requisitos encuantoadisponibilidadparatrabajar,labúsquedaefectiva de trabajo y la aceptación de empleosadecuados. Estos sistemas están normalmenteasociados con oficinas de empleo oficiales y,en algunos casos, con centros de capacitación(Alemania por ejemplo). La renuencia a buscartrabajoolanoaceptacióndeempleosadecuadossetraduceenreduccióndelosbeneficioseinclusoen su pérdida. LaOIT recomienda la supresióndel beneficio si el beneficiario no cumple con

buscar trabajo o aceptar una oportunidadrazonable.Enelcasodelascuentasindividuales,estosrequisitossetornanmenosnecesariosporlacorresponsabilidadincorporada(seestácomiendolosahorros),aunqueenel segurodecesantíadeChile,losbeneficiariosdelFondoSolidariodebenasistir mensualmente a la Oficina Municipal deIntermediación Laboral (OMIL) más cercana,durantelosmesesquerecibalasprestación(AFC,2010).Ellimitadodesarrollodeoficinasestatalesde intermediación laboral en Costa Rica, hacendifícilopocoprácticoincorporarestosrequisitoseneldiseñodelsegurodedesempleo.

v Nivel y duración del beneficio:elniveldelbeneficiotiendeacalcularsecomounaproporcióndelsalariorecibidoantesdelapérdidadetrabajo.LaOIT recomienda que no sea inferior al 45%del salario previo o del salario mínimo, o a unnivel que provea un mínimo esencial para losgastosbásicos.Elniveldelosbeneficiostambiéndepende de su duración, en general la OITrecomiendaquenoseamayordeseismesesyelmontorecibidodebedecrecerenel tiempoparaaumentar el incentivo a buscar trabajo y reducirladuracióndeldesempleo.Aconseja,además,queexistaunperíododeducibledesietedías,afindereducir losgastos administrativosdeldesempleodecortaduración.

Enel casode las cuentas individuales, elnivel yla duración del beneficio dependen del montoahorrado. En el seguro de cesantía de Chile,la duración máxima es de cinco meses, unopor cada año de cotización, con un beneficiodecreciente hasta agotar lo ahorrado al quintomes.Sieldesempleoesporcausas involuntariasy loahorradonoalcanzaparacubrir losmontosmínimosestablecidospormes,sepuedeaccederal Fondo Solidario. Con este Fondo se financiael faltante hasta un tope definido por mes, yaque se busca garantizar ingresos mínimos a lostrabajadoresconsalariosyahorrosmáslimitados.Aestosrecursossepuedeaccedersolodosvecescadaquinquenio.Elaccesoaestosbeneficios,quese suspenden almomento de conseguir trabajo,no excluye a los trabajadores del disfrute deotros beneficios establecidos por la legislaciónlaboralenparticularolapolíticasocialengeneral,incluyendoelaccesoalauxiliodecesantía,comotambiéneselcasoenCostaRica.

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vi Administración:lossistemastradicionalessonadministrados por las instituciones de seguridadsocial.Lossistemasdecuentasdeahorroindividualsigueelmodelode lasoperadorasdepensiones,queenelpaís administranambos fondos, comosehaindicado.Enelcasochileno,comoelsegurodecesantíaseestablecióen2002,bastantesañosdespuésdequeserealizaralareformaalsistemaprevisional, la administracióndel seguro se sacóa licitación y fue adjudicada a un consorcioconformado por cinco Administradores deFondosdePensiones:Provida,Habitat,Cuprum,Capital y Planvital. Este consorcio se denominaSociedadAdministradoradeFondosdeCesantía(AFC Chile). La administración del seguro decesantía se otorgó en el año 2002 al consorciode empresas por un lapso de 10 años, en unalicitaciónpúblicarealizadaporelgobierno.

vii Afiliación: una reforma al FCL paratransformarloenunsegurocontraeldesempleoenfrenta ladificultadde losderechosadquiridos.Porello,al igualque lareformadeChile, loqueconviene es establecer su afiliación obligatoriapara los nuevos trabajadores y dejar optativa ovoluntarialaafiliaciónparalostrabajadoresqueyaseencuentrancotizandoalFCL.Esimportantequela afiliación sea obligatoria para los trabajadoresnuevos,pues lostrabajadoresenfrentandistintosriesgosdesufrirdesempleo,loquepuedellevaraunasituacióndeselecciónadversa.

Fortalecimiento del FCL como seguro de desempleo

Larecesióneconómicarecientesecaracterizaporrápidascaídasenlaproducciónyelempleoylentasrecuperaciones en las mismas dimensiones. Lostrabajadoresquequedandesempleadosgeneralmentetardanvariosmesesenconseguirunnuevoempleo.Por ello, un seguro de desempleo debe contemplarque los trabajadores desempleados y sus familias

puedan enfrentar la situación por variosmeses.Enel caso costarricense, es necesario entonces realizaralgunasmodificacionesalaoperaciónactualdelFCL,tendientesaaumentarelmontodelahorroindividual.

Si un trabajador era despedido, la legislaciónlaboral costarricense establecía el pago de cesantíaporelequivalenteaunmesdesalarioporcadaañolaboradoconelmismopatrón,conuntopedeochosalarios.2 Con la LPT se dio una modificación almontoquelecorrespondepagaralpatronoencasode cese laboral del trabajador sin causa justa, puesen lugar de un sueldo mensual por año laborado,debepagarahoraun64%delmismo-yaqueel36%restante constituye su aporte acumulado al FCLde3%mensual sobre el salario bruto del trabajador-3.De esta forma, el trabajador recibirá del patrono,como pago de cesantía, un 64% del salario porcada año laborado, con unmáximo de ocho años.Si el trabajador tiene ocho años omás de relaciónlaboral continua con ese patrono, recibirá por eseconcepto(cesantía)unpocomásde5salarios.Estepago es considerado explícitamente en el análisis acontinuación,paradarunavisiónmáscompletadelasituaciónqueenfrentanlostrabajadores.

Un aspecto relevante es que algunos empleadospúblicos, pormedio de convenciones colectivas detrabajo,han logradoaumentarelnúmerodeañosaserconsideradosenelcasodelpagodecesantía-hastaunmáximode20años, segúnresoluciónde laSalaConstitucional-,einclusivequeseconsidereelsalariomensualcompletoaunqueelpatronorealiceelaportedel3%mensualalFCL.Estosetraduceenunamayorprotecciónparaestosempleados,sinembargosonunporcentaje reducidodentrodelempleo total,por loque el análisis que sigue considera las condicionesparalagranmayoríadetrabajadoresquenogozandeesosprivilegios.

EnelGráfico10.2semuestraelnúmerodesalariosmensualesconlosquedispondríauntrabajadorparahacerfrenteaunasituacióndedesempleo,segúnelnúmero de años laborados de forma continua para

2 Artículo 29 del Código de Trabajo. Esto corresponde mensualmente a un 8,33% del salario bruto.

3 Es decir, del 8,33% mensual de la cesantía, un 3% pasa a ser un derecho permanente del trabajador, mientras que el 5,33% restante sigue rigiéndose por el artículo 29 del Código de Trabajo. Para efectos del presente, las cifras se presentan anualizadas (esto es, los porcentajes mensuales multiplicados por 12).


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Mercado laboral

el mismo patrono, dependiendo de si realizó o noel retiro quinquenal del FCL. Se suman aquí losmontoscorrespondientesalpagodecesantía-estoes,0,64salariosporañoconunmáximode8salarios-

más el ahorro laboral en elFCL -estimado con losparámetros arriba mencionados sobre rendimientoanualnominal,comisiónanualyaumentossalarialessemestrales-.

Gráfico 10.2

Número de salarios mensuales con losque dispondrá el trabajador para afrontar el desempleo (cesantía* + FCL**) según número de años de relación laboral continua con el mismo patrono

en el momennto del despido, con y sin retiro quinquenal FCL

* Máximo 8 años.** Tasa rentabilidad nominal anual 8%, comisión anual 2% y aumentos salariales semestrales de 2%.

Número de salarios mensuales con los que dispondrá el trabajador para afrontar el desempleo (cesantía* + FCL**) según número de años de relación

laboral continua con el mismo patrono en el momento del despido, con y sin retiro quinquenal FCL

0

3

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

años laborados de forma continua para el mismo patrono* Máximo 8 años ** Tasa rentabilidad nominal anual 8%, comisión anual 2% y aumentos salariales semestrales de 2%

núm

ero

de sa

lario

s

con retiro quinquenal FCL sin retiro quinquenal FCL

Comoseapreciaenelgráfico,cuandoeltrabajadorrealizaelretiroquinquenaldelFCL,lomáximoquellegaráaacumularporconceptodeahorrolaboralseráunsalarioporcada5añostrabajados.Transcurridoslosochoañosqueledanderechoalpagomáximodecesantía(5,12salariosmensuales),elmontomáximoquetendráparasuprotecciónencasodedesempleoserán6,12salariosmensuales.Encambio,cuandonoserealizaelretiroquinquenaldelFCL,elmontodelquedispondrán los trabajadoresparahacer frenteaunasituacióndedesempleoescreciente.Enelcasoextremo aquí considerado de 39 años de relaciónlaboralcontinua(pocomásdelas462contribucionesmensualesqueestableceel régimendeIVMpara lapensión de los hombres -además de tener 62 añosdeedad-),conlosparámetrosestablecidoselahorrolaboraldeltrabajadorseráde11salariosbrutos.

Lamayorprotecciónquetendríanlostrabajadoresquenohacensuretiroquinquenalrespectoaaquellosquesí lohacen, justifica la importanciadeeliminarelretiroquinquenalvoluntariodelahorrolaboralen

el caso de las personas quemantienen su relaciónlaboral.

Pero, además de eliminar el retiro quinquenalencasodequenoserompalarelaciónlaboral,sonnecesarias algunasmodificacionesparaaumentar elaporte mensual. En términos generales -dados losparámetrospropuestosenelpresenteestudio-,porcada0,25%delsalariobrutomensualqueseaporteal FCL, el ahorro laboral crecerá en 0,16 salarioscada5añosderelación laboral ininterrumpidaconelmismopatrono-1,8salariosbrutosadicionalesen39años-.Porello,parecerecomendableaumentarelaportemensualalFCLenun1%,loquerepresentaprácticamente dos tercios de un salario bruto porcada5añosderelación laboral ininterrumpidaconelmismopatrono -7 salariosbrutos adicionales en39años-.

Paralograreseaumentoseproponelosiguiente.Enprimerlugar,mantenerun0,5%deaportepatronalenelFCLenlugardetrasladarloalROPCcadaaño,comosehaceactualmente(el1%restantesíseseguiría

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trasladando). Esto no debe entenderse como undebilitamientodelapensióncomplementariacuandoeltrabajadorsepensione,pueselmontoacumuladoenelahorrolaboralquequedealtrabajadoralconcluirsuvidalaboralypensionarse,setrasladaríaalROPC.Másbiensetratadeunadecisiónintertemporalquebuscamejorar laprotecciónal trabajadorconformesepresentanlosriesgos(primeroeldedesempleoyluegoeldevejez).

Otro0,25%deberíadeobtenersedeltrasladodelahorroobligatorioquerealizaelBancoPopularydeDesarrolloComunal(BPDC),deloqueahoravaalROPC.La argumentacióndetrás de esta propuestaes lamisma que la arriba indicada, aunque vamásallá, pues se sugiere modificar la ley para que losrecursospasendirectamentealasOPC,estoes,sinelpasoprevioporelBPDC,pueslarentabilidadqueobtendrían aquellas seríamayor a la que otorga elBPDC, en beneficio de los fondos individuales delostrabajadoresparaproteccióncontraeldesempleoylavejez.

Finalmente, otro 0,25% debería provenir de unaporte directo de los trabajadores sobre su salariobruto,contribuciónqueseconsiderafactibleaúnparalossalariosmásbajos,especialmenteporlaproteccióndirecta que brinda a los trabajadores, al tratarse decuentasindividuales.Ademásdefortalecerelfondo,este aporte es importante porque se espera quemejore la valoraciónque los trabajadoreshacendelFCL,alutilizarsuspropiosrecursosynosolamentelospatronales.

Además del cambio en elmonto del ahorro, sesugiere una modificación en la operación de eseseguro de desempleo. En caso que el trabajadorquededesempleado,unavezrealizadoslostrámitesdecomprobacióndelasituaciónsegúnlasdisposicionesactualmentevigentes,laOPClegirarámensualmenteelequivalenteaun60%desusalariopromediosegúnlos12últimosaportes,hastaagotarelmontodesuahorroindividual(elúltimomespodríacorresponderaunafracciónaúnmenorsegúnelsaldodisponible).Apartirdelsegundodesembolsomensual,eltrabajadordeberá presentar una declaración jurada de que semantiene desempleado. Entregar un porcentaje delsalario promedio tiene como objetivo incentivar altrabajadoraquebusqueempleo.

Unelementoadicionalqueposteriormentepodríadiscutirse con mayor amplitud, es la creación deun aporte solidario del Estado, como en el caso

de Chile, que permita asegurar el pago del segurode desempleo por un mínimo de seis meses aaquellos trabajadores que queden desempleadosinvoluntariamente y cuyo ahorro no sea suficienteparacubriresemínimodemeses.

Comoseha señalado, alfinalde suvida laboralel monto del ahorro individual no utilizado por eltrabajadorsetrasladaríaalROPC,paraconformarsupensióncomplementaria.

Proyectos de ley presentados en la Asamblea Legislativa

Desde la promulgación de laLey deProtecciónal Trabajador No. 7983, han sido presentados a laAsamblea Legislativa varios proyectos de ley paramodificarsusdisposiciones.Escapaalasposibilidadesdelpresenteestudioanalizartodosycadaunodeesosproyectosdeley,perosíconvienehacerreferenciaaalgunasdelaspropuestasincluidasenellos.

LosproyectosdeleyNo.16.250,No.16.491yotros,proponenmodificarlaLPTparapermitirlautilizaciónde los fondos de pensiones complementarias parainvertirenobrapública.EnelproyectoNo.17.303se abre esa misma posibilidad de inversión, peroestableceunlímitedel50%delosfondos.

El proyecto No. 17.597 propone, entre otrascosas, modificar el retiro quinquenal en el caso deque no haya ruptura de la relación laboral con elpatrono, limitándolo al 50%del ahorro laboral unavez transcurridos cinco años. Mediante reglamentoseestablecenunaseriedecondicionesparaqueseaposible realizar ese retiro, entre las que se incluyeelpagodegastosmédicos,elpagodeprimaparalacompraprimeraviviendadeusofamiliaroencasodedesastresnaturalesosiniestroqueafectengravementelavivienda.

Nuevosproyectosdeleyproponenqueel1,5%deaportedelospatronos,queahorapermaneceporunañoenelFCLantesdesertrasladadoalROPC,pasedirectamente a este último. Es importante destacarqueestapropuestano tieneun impacto importantesobreelahorrolaboral.Conlosparámetrosdefinidospara la situación sin reformas, el ahorro laboral sereduciríaen0,04salariosbrutosmensualesporcadaquinqueniode relación laboral ininterrumpida -estoes,unahorrolaboralde0,96salariosenlugardeunsalarioestimadopreviamente-.


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Mercado laboral

Consideraciones finales

Losmercados de trabajo desarrollados, como elcostarricense, reaccionan de forma inmediata a lasituacióneconómicaengeneral,yaseaincrementandoodestruyendo empleos formales según se atravieseporfasesexpansivasorecesivasdelcicloeconómico.Larecientecrisiseconómicaafectóamuchasfamilias,que por la vía del desempleo vieron reducidos susingresosfamiliaresysucapacidaddeconsumo.Lospaíses más desarrollados cuentan con sistemas deseguridadsocialqueincluyenelsegurodedesempleo,quepermitealostrabajadoresquepierdensuempleohacerfrentealasnecesidadesdesusfamiliasmientrasconsiguenunnuevoempleo.CostaRicacuentaconunsistemadeseguridadsocialbastantedesarrolladoensuspilaresfundamentales,excepto-precisamente-el referente al seguro de desempleo. Los hechosrecientes, y sobre todo la posibilidad de una nuevacrisis económica global, justifican ampliamente laimportancia y urgencia de transformar el Fondode Capitalización Laboral vigente en un seguro dedesempleo que brinde una mayor protección a lostrabajadoresysusfamilias.

Comosehaexpuestopreviamente,latransforma-ciónpropuestadelFCLtienedoselementosprinci-pales.Enprimerlugar,elfortalecimientodelahorro,queselograríapordosvías:i)eliminandolaposibi-lidaddelretiroquinquenalencasodequelostraba-jadoresmantengan larelación laboralconelmismopatrono; y ii) aumentando los aportesmensuales alFCL enun 1%del salario, que seobtendríande lasiguiente forma: manteniendo un 0,5% de aportepatronalenelFCLenlugardetrasladarloalROPCcadaañocomosehaceactualmente(el1%restantesíseseguiríatrasladando);canalizandohaciaelFCLel0,25%correspondientealahorroobligatorioenelBancoPopularydeDesarrolloComunal(BPDC)queahoravaalROPC;ycreandounaportedirectodelostrabajadoresde0,25%desusalariobruto.

Ensegundo lugar, lapropuestasupone lamodi-ficacióndelaformadeentregadelmontoahorrado

enelFCLencasodedesempleo,puesencasodequeeltrabajadorquededesempleado,unavezrealizadoslos trámitesdecomprobaciónde la situaciónsegúnlasdisposicionesactualmentevigentes,enlugardelatotalidaddelahorro,laOPClegiraríamensualmenteal trabajador el equivalente a un 60% de su salariopromediosegúnlos12últimosaportes,hastaagotarelmontodesuahorroindividual(elúltimomespo-dríacorresponderaunafracciónaúnmenor,segúnelsaldodisponible).Apartirdel segundodesembolsomensual,eltrabajadordeberápresentarunadeclara-ciónjuradadequesemantienedesempleado.

Un elemento adicional a los dos anteriores, quedeberíaserampliamentediscutidoenuncontextodefinanzaspúblicas sanas, es la creacióndeunaportesolidariodelEstado,comoenelcasodeChile,quepermita asegurar el pago del seguro de desempleoporunmínimodeseismesesaaquellostrabajadoresquequedendesempleadosinvoluntariamenteycuyoahorrono sea suficienteparacubrir esemínimodemeses.

Las demás condiciones de operación seríanbásicamente lasmismasseguidashastaahoraporelFCL.Alconcluirlavidaactivadelostrabajadores,losfondosquemantenganensucuentadelFCLseríantrasladadosalROPC,esdecir,pasaríanafortalecerlapensióncomplementaria.

Losfondosindividuales,tantodelFCLcomodelROPC,seguiríansiendoadministradosporlasOpe-radorasdePensionesComplementarias,comohastaahoralohanhecho,bajolasupervisióndelaSUPEN.

Lógicamente, lapresentepropuestaparaavanzaren la consolidacióndelFCLy suconversiónenunseguro de desempleo más desarrollado, debe serampliamente debatida y enriquecida. No obstante,si esa discusión se da en un momento en que elpaís avanza en la superaciónde la crisis económicareciente,nodebeolvidarseelimpactoquetuvoestasobre los trabajadores, y que constituye la principaljustificacióndeloscambiospropuestos.

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Lossalariosmínimossonun instru-mento importante de protección paralos trabajadores más vulnerables, par-ticularmenteduranteperíodosde crisis.En estos contextos, permiten protegerelpoder adquisitivode los trabajadoresde menores ingresos. En períodos decrecimiento económico, el salariomíni-mopuede reforzar elpoderde comprade los hogares de menores ingresos y,enesamedida,actuarpositivamenteso-bre la desigualdad y sobre la extensiónde lapobreza.Noobstante, estosefec-tos no son automáticos, se requiere deunapolíticaactiva,peroprudente,ydelapoyodeotrosinstrumentosdepolítica,comoseverámásadelante.

Durante buena parte de la segundamitad del siglo XX, Costa Rica siguióuna política activa de salarios mínimos(Laure, 1990), pero conforme se pro-

fundizaron las reformas económicas, lapolíticadesalariosmínimossesupeditóa la política antiinflacionaria, como su-cedióenmuchospaísesdelaregión(CE-PAL, 2010). Ello fue particularmenteclaro, en el caso costarricense, durantelaprimeradécadadelsigloXXI,cuandola política de salariosmínimos tuvo unpapelpasivo.

Lapolíticasobrelossalariosmínimosempieza a recuperar espacio en la dis-cusiónpúblicaenelpaísduranteelaño2009,cuandosedestacanproblemasin-herentescomoelamplioincumplimiento(PEN,2009)yelestancamientorealdelsalariomínimooriginadoenunapolíticade ajustes por inflación (Trejos, 2009).Existe a su vez una amplia discusiónsobresuspotenciales impactossobreelempleo,lapobrezayladesigualdad.1Enestecontexto,elobjetivodeestecapítulo

La política de salarios mínimos frente a la crisis y el crecimiento

JUan dieGo treJoS SolórzanoCapítulo 11

1 Ejemplo de ello es el seminario organizado en conjunto por el Programa Estado de Nación y el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, con el apoyo financiero del Instituto Mixto de Ayuda Social y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia a mediados de 2008 e intitulado: Desigualdad y Políticas Públicas. ¿Cómo reducir la desigualdad en Costa Rica? También el Taller Tripartito sobre la Fijación de Salarios Mínimos organizado por el Proyecto de Promoción del Diálogo Social de la Organización Inter-nacional del Trabajo a solicitud del Consejo Nacional de Salarios, celebrado en setiembre de 2009, y el posterior apoyo a cada representación del Consejo Nacional de Salarios para que propusieran reformas a la política de salarios mínimos, durante 2010.

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esprofundizarenelpotencialimpactodelossalariosmínimos, tanto paramitigar los efectos de la crisiscomopara aprovechar losbeneficiosde la recuper-acióneconómica.Paraalcanzaresteobjetivo, seor-ganizaelcapítuloendossecciones.Enlaprimerasepresentan losprincipalesantecedentesde lapolíticarecientedesalariosmínimos,enlasegundasepropo-nenunaseriedemedidasparapotenciarsusefectosprincipales.

Antecedentes de la política de salarios mínimos

La fijación de salarios mínimos es una políticade aplicación casi universal, aunque con diferentescaracterísticas entre los distintos países y conevolucionesdiferenciadas(EyraudySaget,2005).SufijaciónseremontaaprincipiosdelsigloXXy,paraelaño1928,laOrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT)adoptóelConvenioNo.26sobreMecanismosparalaFijacióndeSalariosMínimos,quecomprometea los estadosmiembro ratificadores a establecer lastasasmínimassalarialesparatrabajadoresempleadosen industrias donde no existe “régimen eficaz desalarios por contrato colectivo y los salarios sonexcepcionalmentebajos”(Art.I)(Belser,2009).

Características generales

EnCosta Rica, la primera ley sobre los salariosmínimosdatadelaño1933,aunquesusantecedentesseencuentranenelCódigoGeneraldeCarrillo,delaño1841(MTSS,2009).Elsistemaactualseconsolidacon la Constitución de 1949, donde se ratifica elderecho,ycon lacreacióndelConsejoNacionaldesalarios(1949).Suscaracterísticasbásicasson:

Objetivos

Elobjetivogeneraldeunapolíticadefijacióndesalarios mínimos es proteger a los trabajadores demásbajos salarios estableciendounpiso a la escalasalarial.Laideaesgarantizarunniveldevidamínimoalaspersonas,estoes,“que le procure bienestar y existencia digna”(artículo57delaConstituciónPolítica),o“que cubra las necesidades normales de su hogar en el orden material, moral y cultural”(artículo177delCódigodeTrabajo).

Estaperspectivadelsalariomínimocomoingresodel trabajador se complementa con su papel decostoparalasempresas,demaneraqueunsegundo

objetivoesquenopongaenpeligrolacompetitividaddelasempresas.Estonosignificaquelostrabajadoresdebancargarconlaineficienciadelasempresas,sinoque el salariomínimodebe servir como señal a lasempresas para mejorar eficiencia y para promovereltrasladoalossalariosdepartedelasgananciasdeproductividadqueobtengan.

Dentro de una visión de desarrollo, el salariomínimo debe también tener como objetivos lacontribuciónalaestabilidadeconómica(bajainflación)yalaconsecucióndelplenoempleo.Comoobjetivossecundarios se mencionan a menudo contribuir ala reducciónde la pobreza y almejoramientode laequidaden ladistribuciónde los ingresos,peroellodependedequelostrabajadoresdelosestratosmásbajosdeladistribuciónseantrabajadoresasalariadoscubiertosdirectamenteporlapolíticaoafectadosdemaneraindirectaporella.

Población meta

Los salarios mínimos se dirigen a aquellapoblación trabajadora que se incorpora almercadodetrabajobajounarelacióndedependenciasalarial.Estos trabajadores pueden ser contratados por lasempresas privadas, el sector público o los hogares(serviciodoméstico).Estosignificaquelacoberturade lapolíticadesalariosmínimosestádeterminada,en primera instancia, por la extensión del trabajoasalariado.EnelcasodeCostaRica,dondecercadel70%delapoblaciónocupadaesasalariada,pareceríaque lacoberturaesmuyamplia,noobstante,comola política de salarios mínimos en el país no esvinculanteparalosempleadospúblicos,perosíparaelserviciodoméstico,estosignificaquelapoblaciónmetaseubicaalrededordel57%delosocupadosdelpaís(Trejos,2009).

Marco institucional

Los salarios mínimos pueden estar establecidosporpreceptoconstitucional,comoeselcasodeCostaRica,porelcódigodetrabajooporleyesespecíficas.Sea cual sea el referente legal, su fijación puededescansarenelgobierno,connegociaciónosinella,o ser potestad de comisionesmixtas o de consejostripartitos.Estas comisiones pueden ser consultivaso asesoras o pueden tener capacidad vinculante.También pueden fijarse a través de un conveniocolectivosinlaintervencióndelgobierno.


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Mercado laboral

EnelcasodeCostaRica,funcionadesde1950unConsejoNacionaldeSalarios, adscrito alMinisteriodeTrabajo, conformado demanera tripartita y conlapotestaddefijarlossalariosmínimos,fijaciónquesetornavinculanteparaelMinistrodeTrabajo,quiéndebe publicar el decreto respectivo. La experienciainternacional muestra que los sistemas que sesustentaneneldiálogosocial,estoes,encomisionestripartitas, son los que tienden a establecer salariosmínimos más equilibrados y coherentes con lascondiciones económicas y sociales del país (EyraudySaget,2005).

La estructura de los salarios mínimos

Elsalariomínimocomopisodelaescalasalarialalude a un solo valor con cobertura nacional. EnCosta Rica este se denomina “salario mínimo deprotección” o “salario mínimo minimorum” y seencuentra explícitamente definido en los decretosdesdeel año1958.Noobstante, laprácticaha sidoelestablecimientodeunagamadesalariosmínimosdiferenciados.

La lógica de un salario mínimo único a nivelnacionalesquetodoslosciudadanostienenderechoa un mismo salario (igualdad de derechos). Noobstante, la incorporación de salarios múltiplestambién encuentra justificación en diferencias enproductividad, costo de vida, discriminación oproblemas económicos particulares. Estos salariospueden entonces diferenciarse por actividadeconómica,tamañodelaempresa,áreageográficaocaracterísticasdelostrabajadorescomolacalificaciónosuedad.

Estos sistemas muy detallados se originaronen países con economía cerrada (etapa de laindustrialización sustitutiva de importaciones),donde distintos precios tenían intervención estataly donde la organización de los trabajadores eramuy débil. Esto genera estructuras de salarios quetienden a desactualizarse en el tiempo y, en cierta

medida,sustituyealanegociacióncolectiva(oimpidesu desarrollo), especialmente en países donde elmovimientosindicalesdébil(Marinakis,2009).

ElcasoemblemáticodeestructurascomplejasesCostaRica,dondesellegóafijarsalariosmínimospara520gruposocupacionalesrepartidosennueveramaseconómicas.2Apartirde1988elMinisteriodeTrabajoinició un proceso de consolidación y simplificaciónde lasfijaciones,demodoque,paraelaño1997, ladimensión de actividad había sido eliminada, y sefijaban salarios mínimos por calificación. En todocaso, el sistemaaúncontempla23 salariosmínimosdiferentes. Para las ocupaciones específicas otrabajadores de proceso de las distintas actividadeseconómicas se fijan cuatro salarios mínimos segúngradodecalificación:nocalificados,semicalificados,calificados y especializados. Estos se fijan porjornadadiaria.Paralasocupacionesgenéricasatodaslas actividades se fijan salarios mínimos por mes,tanto por calificación como por educación formal,y corresponde a nueve grupos salariales. Tambiéncontemplafijacionesparagruposespecíficoscomolaempleadadomésticaylosperiodistas,cuyosalarioseestablece pormes, así como salarios a destajo paraloscogedoresdecafé,entreotros.Cabeseñalarqueen las empresas privadas, casi tres de cada cuatrotrabajadores se ubican en ocupaciones de proceso,demodoqueloscubrenloscuatrosalariosmínimosestablecidosparaestegrupo.

ElGráfico11.1muestra la estructura relativadelos salariosmínimospara lasocupacionesgenéricasen la última década. En este lapso, los salarios detodas las ocupaciones se ajustaron en la mismaproporción,exceptoenelaño2008,cuandoseotorgóun aumento ligeramentemayor a las dos categoríasinferiores.Estohacequelaestructurasalarialcasinosemodifiqueyqueelcambioseahacialacompresiónde una estructura que resulta ya muy estrecha. Enestesentido,esdeesperarqueelmercadoajustelossalariosdelascategoríasmásaltasamayorestasasdeloqueseñalanlosdecretos.

2 Ello es cierto para el sistema instalado a partir de 1952 con los decretos del Consejo Nacional de Salarios, aunque hasta mediados de los años sesenta se mantuvieron diferencias por regiones para algunos de ellos. No obstante los decretos de salarios mínimos existen desde el año 1946 y el detalle era mayor, con diferencias por ciudades y en algunas actividades por tipo de empresa.

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Periodicidad de los ajustes

Los salarios mínimos deben actualizarse cadacierto tiempo, aunque no existe un sistema único.Estos ajustes pueden tener plazos establecidos,ajustesasociadosconnivelesdeinflaciónacumuladaosujetosanegociación.EnCostaRica, los salariosmínimos se ajustaron cada dos años hasta 1974(primeracrisisinflacionariaproductodelaumentodelos precios del petróleo), luego se pasó afijacionesanuales, hasta 1979 y, a partir de 1980, prevalecen

ajustesdosvecesalaño,exceptoen1982cuandoserealizarontresenmediode lacrisisde ladeuda.Lalegislacióncontemplaunafijacióncadaaño,queentraaregirelprimerodeeneroyrevisionesasolicituddelaspartesencualquiermomentodelaño,aunque laprácticahaestablecidounarevisiónamitaddelañodesde1980.Laperiodicidaddelosajustesdependedelacoyunturaeconómicay,enparticular,delniveldeinflación, aunque resultan convenientes ajustesmássuavesyperiódicos.

Gráfico 11.1

Costa Rica: escala relativa de los salarios mínimos. Enero 1999- julio 2009(Cifras relativas donde el salario mínimo del trabajador no calificado = 100)

Fuente: Elaboración propia con base en los decretos de salarios mínimos del Ministerio de Trabajo.


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Mercado laboral

Principales limitaciones de la política actual

La política de salarios mínimos presenta treslimitaciones en los últimos años, que demandanatenciónconmirasaconvertirlaenun instrumentomásactivoyeficazenperíodosdecrisiseconómica.Estaslimitacionesaludenalniveldelsalariomínimo,al gradode cumplimiento y al estancamientode supoderadquisitivo.

Nivel insuficiente del salario mínimo

El objetivo explícito de la política de salariosmínimosesgarantizarciertoestándardevidamínimoa la población. Esto significa que el nivel debe serapropiado para este fin. No obstante, cuando secompara el salario mínimo de protección con elsalario requerido por una familia, según su tamañoyparticipaciónlaboral,seencuentraqueesteresultainsuficiente para que las familias de los grupos demenoresrecursos(40%máspobresdelpaís)superenlos umbrales oficiales depobreza.Estonomuestramayorescambiosenlaúltimadécada(Trejos,2009).Estainsuficiencia,estimadaentornoal26%,sugierequelossalariosmínimosdebenajustarsehaciaarribaenesamagnitud,parapermitirlealasfamiliassuperarlosumbralesdeprivación.

Noobstante,esteajustedeberealizarsesinponerenpeligrolarentabilidaddelasempresas,porloqueelniveldelsalariomínimodebetambiénconfrontarsecon los salarios que se pagan efectivamente en elmercado.Es frecuentequeel salariomínimo rondeentreeltercioyel40%delsalariomedio.EnelcasodeCostaRica,aunqueestenohasidouncriterioparadeterminarsuvalor,elsalariomínimodeprotección

harondadoel63%delsalariopromediopagadoporlasempresasprivadas,siseconsideraelpagomensual,oel54%cuandoelpagoesporsemana,locualesunvalor relativamentealto (Trejos2009).Esta relacióntiende a mantenerse en la última década, lo quemuestraque los salariosmínimos y losdemercadosemuevenenlamismadirecciónymagnitudrelativa.

Al ser un valor relativamente alto, significa quelos salarios mínimos tienden a transformarse enlos salarios de mercado, particularmente para lostrabajadoresmenoscalificados,comoseevidenciaenelCuadro11.1.Sise tomaelpromediode losaños2001 a 2007 para los trabajadores asalariados delsectorprivadoconjornadacompleta,seobtienequeel salario mínimo para las empleadas domésticas ypara los trabajadoresnocalificadosde lasempresasprivadas, equivale al salario mediano y se acerca alsalario promedio que se paga en el mercado. Lossalariosmínimos también se encuentranmuy cercade los de mercado para el resto de trabajadorescon menos calificación, y solo se rezagan para lostrabajadoresconestudiosuniversitarios.

Salariosdemercadosimilaresalosmínimosparalos trabajadores menos calificados, junto a nivelesinsuficientesparagarantizarsuperarlosumbralesdepobreza, sugieren que los salarios mínimos debenajustarse hacia arriba, pero este ajuste no puedehacersedeuna solavez, sinoquedebeestablecerseunhorizontedetiempoparallevarloacaboybuscarque, con aumentos en la productividad, se vuelvaviable su incremento3. Ello se tornamás complejosisetieneencuentaqueloslímitesdebienestar,laslíneasdepobreza,tambiénevolucionaneneltiempoynonecesariamentealritmodelainflaciónmostradaporelíndicedepreciosalconsumidor.

3 En los últimos años se han presentado propuestas de reforma a la ley para establecer una canasta básica para determinar el valor del salario mínimo. Estas propuestas, no aprobadas, han tenido la limitación de que la canasta identificada no ha sido construida con criterios técnicos y que implica un ajuste automático y elevado del salario mínimo.

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El incumplimiento de los salarios mínimos

Peseaque ladiscusión sobreel incumplimientoes reciente y se ha traducido en políticas activasde control por parte del Ministerio de Trabajo, sudocumentación es bastante antigua. Ya GindlingyTerrell (1995)habíanmostradoque, entre 1976 y1991,cercadeunterciodelostrabajadoresrecibíanmenos del salario mínimo específico, y que esteincumplimiento era mayor en la microempresa. Elincumplimiento con respecto al salario mínimoespecíficoalaocupacióndesempeñadayajustandolajornadaatiempocompletoequivalente,semantieneen la presente década en torno al 30% para losasalariadosde las empresasprivadas, y esmayor enla agricultura, la microempresa, los trabajadoresmenos calificados y en establecimientos conmenororganización y formalidad. El incumplimientotambiénesmayorentre lasempleadasdomésticasy,porende,entrelasmujeres,entrelosresidentesdelaszonas rurales y regiones periféricas, así como entrelos trabajadores más jóvenes y los de mayor edad(GindlingyTrejos,2010).

Laconstruccióndeunpanelde lasencuestasdehogaresentre2001y2007permitióaGindlingyTrejos(2010)mostrar que existe una ampliamovilidad de

lostrabajadoresensituacionespordebajodelsalariomínimo hacia su alcance o superación y, también,movimientosalainversa.Tambiénsehaencontradoque,cercadeun6%de los trabajadores,gananpordebajodelsalariomínimoespecíficodesuocupaciónysemantienenenesasituaciónporlargosperíodos.En todo caso son los trabajadores, principalmentehombres en edad plenamente activa, con mayoreducación e insertos en empresas más formales,demayor tamaño y ubicadas en las zonas urbanas,quienesmuestranunamayorprobabilidaddesuperarlos umbrales del salario mínimo si inicialmente seencontrabanganadopordebajodeél.Porelcontrario,aquellos trabajadores que tienen un perfil opuestoaldescritoy similara losquegananpordebajodelsalario mínimo, tienen mayor probabilidad de caerpordebajodel salariomínimosi se encuentranporencimadeél.

Sielniveldelsalariomínimoesinsuficienteparagarantizar un nivel de vida aceptable a una parteimportante de los trabajadores y sus familias, suincumplimiento reduce aúnmás estasposibilidades.Noobstante,comoelincumplimientoestápresente,en distintos grados, en todas las empresas yafecta, también en distintos grados, a todo tipo de


Cuadro 11.1

Costa Rica: Relación entre el salario mínimo específico y el salario de mercado de las distintas categorías salariales. (jornada completa, promedio 2001 a 2007)

Categoría Salarial Salario Mínimo como %

Salario Promedio Salario Mediano

Servicio doméstico 94.7 100.3

Trabajador no calificado 97.0 100.9

Trabajador semicalificado 82.4 90.6

Trabajador calificado 88.3 95.9

Trabajador especializado 86.2 99.7

Técnico en educación superior 70.0 86.3

Diplomado en educación superior 85.5 96.0

Licenciado universitario 63.5 77.8

Bachiller universitario 51.8 62.8

Fuente: Gindling y Trejos (2010).

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Mercado laboral

trabajadores,unamejoraenel cumplimiento tendráefectos positivos en la reducción de la pobreza.Estimaciones de equilibrio parcial, esto es, sinconsiderar los efectos en los precios y el empleo,sugieren importantes reducciones en la pobreza sise logra que todos los trabajadores, cubiertos o noporlalegislación,recibanalmenoselsalariomínimode protección (PEN, 2009).Ejercicios de lamismanaturaleza, pero circunscritos a los asalariados(sectorcubierto)yconsiderandolossalariosmínimosespecíficos, también sugieren reducciones de lapobreza,aunquemásmodestasy,principalmente,enloshogaresdeasalariados(Trejos,2010).Porsuparte,GindlingyTrejos(2010)mostraronqueloshogaresdondeeltrabajadorpasadeganarmenosdelsalariomínimo a ganar el salariomínimo omás que este,conservandosuempleo,aumentansignificativamentelaprobabilidaddesuperar losumbralesdepobreza.El tema entonces es cómo mejorar el nivel y elcumplimientodelossalariosmínimos,mitigandosuspotencialesefectosnegativosenelempleo,paralograrmejorassustentablesenelniveldevidamaterialdelostrabajadoresysusfamilias.

El estancamiento de los salarios mínimos reales

Comolossistemasdesalariosmínimostienenmásdemediosiglodeoperarenlamayoríadelospaísesdelaregión,lapreocupaciónporelnivelhaquedadoolvidada en el tiempo y el énfasis se ha puesto enlos reajustes periódicos. Para realizar los reajustes,la atención se pone en indicadores económicos defácildisponibilidad.Elprimerodeellosessindudala inflación, ya que esta muestra la tasa a que sedeterioraelpoderadquisitivodelossalariosmínimos.Unajustebásicodebeserigualalatasadeinflaciónparaevitarquelossalariosrealessedeterioren,perono caben reglas automáticas, tipo indexación, queterminanperjudicando a los trabajadores cuando elcrecimiento es amplio y la inflación limitada (CostaRica),ohaciendoqueelsistemanofuncionecuandoseestáenuncoyunturaderecesiónconaltainflación,como le sucedió a Paraguay (Velasco, 2009). Entodo caso, hay que tener presente que el indicador

de inflación, el índicedeprecios al consumidor,nonecesariamentereflejalaevolucióndelospreciosqueenfrentanlostrabajadoresdemenoressalarios,comohasidoevidenteenlapasadacrisisoriginadaporelalzadesmedidadelospreciosmundialesdelosalimentos(vercapítulodeArroyoenestapublicación).

Un segundo indicador a tomar en cuenta es elcrecimientodelaproducciónporhabitante(PIBpercápita),yaquemuestracómolaproductividadlaboraly la capacidad de pago de las empresas cambiana través del tiempo, de manera que son posiblesaumentos reales en los salarios mínimos que nogeneren presiones inflacionarias. Un indicador másacotadoseríadirectamenteuníndicedeproductividaddeltrabajo,peroestenormalmentenoestádisponibleennuestrospaíses.

CriteriosadicionalesautilizarsonlarelaciónentreelsalariomínimoyelPIBpercápitaoentreelsalariomínimo y el salario promedio. Los ajustes puedenbuscarmanteneresarelaciónopromovercambiosenciertadirección.Conelloselograría,porejemplo,quelossalariosmínimosaumentencuandolossalariosdemercadoestáncreciendo.Indicadoresadicionalesdecontrol serían los delmercado de trabajo, como latasadedesempleooelgradodeinformalizacióndelempleo.

EnelcasodeCostaRica,atravésdeunacuerdodeconcertaciónpactadoen1998,seligóelaumentodelossalariosmínimosconexclusividadalaumentode la inflación pasada. Un ajuste con base en lainflación acumulada del semestre anterior generadeterioro en los salarios mínimos reales cuando lainflaciónseacelera(2008)yaumentosrealescuandola inflación se desacelera (2009). Como los ajustescomplementanenelsemestresiguientelasdiferenciasexistentesentrelainflaciónyelajustedelossalariosmínimos,enelmedianoplazoestossemantienensincambio en términos reales4. En efecto, los salariosmínimos reales semantuvieron congelados durantelaúltimadécada(1999-2008),peseaqueelproductopor ocupado creció cerca de un 10% y el PIB percápitaencasiun30%(verGráfico11.2).Almismotiempo,durante2009,alenfrentarseunacrisisatípica

4 Los ajustes deben aprobarse antes que concluya cada semestre, de modo que siempre debe estimarse la inflación de al menos un mes (junio) o de tres meses (octubre a diciembre). El acuerde de concertación estableció que la inflación de cada mese faltante se estimara como el promedio de los últimos diez años del mes respectivo.

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condesaceleracióninflacionaria,lossalariosmínimosreales aumentaron, actuando, sin buscarlo, comoelementodeunapolíticacontracíclica.

Mantenerlossalariosmínimoscongeladosduranteunadécadadeexpansióneconómicasignificóquelasmejorasenelclimadelosnegocios,susgananciasylos aumentosde laproductividaddel trabajo,no setrasladaron a los salarios mínimos. Ello podría serirrelevante si los salariosdemercadoevolucionarandeacuerdoconlaexpansióneconómica,estoes,silossalariosdemercadosemovieranconindependenciadecómolohacenlossalariosmínimos.Noobstante,ya fue señalado que, para los trabajadores menos

calificados,quesonlamayoría, lossalariosmínimosson los salarios demercado, demodo que ellos semueven al mismo ritmo. Se ha argumentado queel estancamiento de los salarios demercado de lostrabajadores menos calificados no responde a estapolíticadeajustessinoalhechodequelainmigracióninternacional,principalmentelanicaragüense,vuelvesuofertamuyelástica,demodoquelosaumentosenlademandadetrabajadores(crecimientoeconómico)generanaumentosenelempleoynoenlossalarios.Siestefueraelcaso,aunqueaumentaranlossalariosmínimos reales, los de mercado se mantendríanestancadosyseampliaríaelincumplimiento.

Gráfico 11.2

Costa Rica: evolución de la producción por habitante y por trabajador y el salario mínimo de protección. 1999 – 2009. (Índices 1999 = 100)

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas del Banco Central, el Instituto Nacional de Estadística y Censos y los decretos de salarios mínimos.

Hay, sin embargo, tres elementos que contradi-cenestahipótesis.Porun lado,elestancamientoenlossalarios realesdemercado,durante ladécadadeexpansión,seprodujoentodaslascategoríasdetra-bajadores asalariados de las empresas privadas, conindependencia de su calificación. Por otra parte,

durante la contracción de 2009, los salarios realesdemercadoaumentaronal igualque lohicieron lossalariosmínimos reales.Finalmente, el gradode in-cumplimientosemantuvosinmayorescambios,pesea que el costo salarial se redujo para las empresas.Estostreselementossugierenquelosajustesde los


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Mercado laboral

salariosmínimossonunaseñalimportanteparaquelasempresasajustenlossalariosdesustrabajadores,conindependenciadesunivelrelativo.Siesteefectodelossalariosmínimos,conocidocomoefectofaro,opera,losajustesdelossalariosmínimosdejandeserirrelevantes,puessonlosresponsablesdequelasga-nanciasenlaproductividadobtenidasduranteelde-ceniodel2000,losfrutosdelcrecimientoeconómico,nollegaranalostrabajadoresy,enesadirección,tam-pococolaboraranareducirlapobrezaniadisminuirladesigualdadenladistribucióndelosingresos.Sim-ulacionesdel cumplimientode los salariosmínimosespecíficos (loque implicaaumentos similaresa losdelproductoporocupado)paraelaño2009,sugierenunareduccióndeladesigualdadenladistribucióndelingreso laboral de casi tres puntos porcentuales (elcoeficientedeGinipasadel0,475al0,447).5

Estomuestra, por otra parte, queno sepuedenestablecerreglasfijasparaajustarlossalariosmínimosperiódicamente, sino que deben seguirse criteriosflexibles para tener la capacidad de ajustarse acoyunturasespecíficas,algunasimprevisibles,comolacrisisde2009.Estotambiénmuestralanecesidaddeque los ajustes seanproducto de un diálogo social,donde las partes involucradas puedan exponer suspuntosdevistayllegaraacuerdosnegociados.

Hacia una política de salarios mínimos más activa

La política de salarios mínimos se consideracomopartede laspolíticas laboralesdeprotección.Sibiennopuedepromoverporsísolaaumentosenlos salarios realesdemercadoni reducir lapobrezani ladesigualdad,sípuedecontribuira laobtencióndeestosobjetivos,peroparaellotienequejugarunpapelmásactivo.Estepapelmásactivo,quesetornamásimportanteenperíodosdecrisis,debeenfocarseendosfrentes:elestancamientoyelincumplimiento.Acontinuaciónsedelineanalgunasrecomendacionesalrespecto.

Contra el estancamiento y la insuficiencia

Una política de salarios mínimos activa debepromover elmejoramiento real de este piso salarialcuandolascondicioneseconómicaslopermitanylaprotecciónde los salarios realesde los trabajadoresde menores ingresos en contextos de crisis. Estosignificaque, enperíodosde expansión económica,se requieren ajustes por encima de la inflacióncuando la productividad de las empresas aumenta,conelfindepermitirquepartedeesasgananciasdeproductividadsetransfierana lostrabajadores.Estoresulta pertinente si se tiene en cuenta que el niveldelsalariomínimoresultainsuficienteenlaactualidadpara superar los umbrales de pobreza y dado elpapel preponderante que parece estar jugando esteinstrumentocomoseñalparalosajustesefectivosdelossalariosdelosempleadosdelsectorprivado..

Fijar aumentos por encima de la inflación singenerar presiones inflacionarias supone contar conestimaciones de productividad, cuya expansióndefiniría el techo del ajuste. Ante la ausencia deindicadores directos sobre la evolución de laproductividaddeltrabajoenlasempresasprivadas,sepropone utilizar como indicador proxy el productoreal por habitante.Este indicadormuestra cómo laproductividad laboral, la capacidad de pago de lasempresasyelclimageneraldelosnegociosmejoraneneltiempo.Tambiénesmásrobustoyestádisponiblemás oportunamente. Como no todo el crecimientodelproductorealporhabitantesedebeamejorasenlaproductividad,seproponeconsiderarsololamitaddedichocrecimientoparaagregarloalainflaciónparahacerlosajustesdelsalariomínimo.Considerarsolouna fracciónde este aumento, se fundamenta en elhechodequenotodoelaumentosedebealtrabajoy a la consideración de que las estimaciones sobreelcrecimientodelproductorealpercápitasonsoloeso,estimacionesquepuedencambiareneltiempo.Simulacionesrealizadassobreunajustedeestetipoenladécadapasada,muestranqueelsalariomínimorealaumentaríaentornoalaevolucióndelaproducciónporocupado.

5 Gindling (2011) revisa la literatura empírica sobre América Latina y encuentra evidencia de que la desigualdad evoluciona en forma inversa a la evolución del salario mínimo real, de modo que aumentos reales en este último contribuyen a reducir la desigualdad. Para Costa Rica, el autor encuentra que el estancamiento real del salario mínimo no afectó el premio salarial de los trabajadores con estudios secundarios y, en esa medida, no tuvo impacto positivo sobre la desigualdad.

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Es claro que, en una coyuntura de contraccióneconómica y aceleración inflacionaria, los ajustesdeberían considerar solo la inflación, buscandoproteger el poder adquisitivo de, al menos, lostrabajadoresdemenoressalarios.Aquíseproponeuncambioenel indicadorde inflaciónparasustituirelíndicedepreciosalconsumidordeingresosmediosybajosporelíndicedepreciosparalosconsumidoresde ingresos bajos. Cuando este muestre mayorescrecimientos indicaríaunencarecimientorelativodelosalimentos.Esteúltimoindicadoresestimadoporel InstitutoNacionaldeEstadística yCensosdesdejuliode2006y,aunquenoesestrictamenteuníndicedeprecios,resultamássensiblealoscambiosdelosprecios de los productos que, como los alimentos,repercutenenmayormedidaenlosgruposdebajosingresos.6 Para no caer en una espiral inflacionaria,el ajuste por inflación debería ser automático hastacierto nivel, como el 6% actual y, si la inflaciónacumuladasuperaeseumbral,senegociaelaumentorequeridoyesfactibleintroducirajustesdiferenciadosparafavoreceralostrabajadoresmásdesprotegidos.

En síntesis, se propone una revisión de lapolítica de ajustes de los salarios mínimos, acordecon el crecimiento económico, que contemple enlas fijaciones de cada año que entran en vigenciael primero de enero, un ajuste del salario mínimoequivalente al aumento de la inflación del semestrepreviomáslamitaddelaumentoenelproductorealporhabitantedel añoprevio.Para las revisionesdemitaddelañosoloseajustaráconbaseenlainflacióndelsemestreprevioyenelentendidodequeseutilizaelíndicedepreciosparalosconsumidoresdeingresosbajoscomoindicadordeinflación,cuandoelpreciodelosalimentosaumentaporencimadelainflación.Siseestáenunperíodorecesivoprolongado,elajusteparaenerosolocontemplarálainflaciónpasadayelajusteporcrecimientodelproductorealporhabitantesoloseincorporarácuandoelproductorealpercápitasuperesunivelprecrisis.7

Contra el incumplimiento

Una política de salarios mínimos activarequiere también que se enfrente efectivamenteel incumplimiento. En primer lugar, esteincumplimiento puede ser pasivo o activo. Unincumplimiento pasivo es el que se encuentra enla mayor parte de los establecimientos de menorescala, limitada organización y baja productividad,y afectaenmayormedidaa los trabajadoresmenoscalificados. Para estos establecimientos, el no pagode los niveles salariales mínimos responde a laimposibilidadasociadaconlareducidaproductividadylosesfuerzospormejorarelcumplimiento,paraquenosetraduzcanenreduccionesdelempleo,pasanpormejorarlarentabilidaddelosnegociosconpolíticasdeapoyoproductivo.Noobstante,estaspolíticasdeapoyoproductivorequierenacomparseconcláusulaslaborales,demodoquelasmejorasenlaproductividadylasgananciasdelosmicronegociossetraduzcan,enparte,enmejorasenlosnivelesremunerativos,antesqueenampliacionesenelvolumendeempleooenmayoresgananciasparalosmicroempresarios.

Pero,paraotrocontingentedeestablecimientos,elnopagodelossalariosmínimosobedeceapolíticasparaaumentarlasgananciasyseapoyaenunsistemade control queno establece sanciones inmediatas alas empresas que incurren en el incumplimiento,pues lesda laopcióndeponerse aldía (impunidadde ladoblevisita)y transfiereelcostoal trabajadorsi este quiere demandar por sus derechos (salariosnopagados).Paraesteconjuntodeestablecimientos,demayor tamaño y organización, es necesario queel Ministerio de Trabajo fortalezca su capacidadde inspección, incluyendo mayores recursos,mejor utilizados, así como legislación que penaliceefectivamente el incumplimiento, esto es, tornarcostosoelincumplimiento.

En segundo lugar, se debe facilitar elcumplimiento del salario mínimo simplificando elsistema ymejorando la información.Ello pasa por

6 Otra opción es considerar la inflación esperada en lugar de la pasada, pero hay menor información, es de menor credibilidad y se corre el peligro de utilizar la política de salarios mínimos con un objetivo estrictamente antiinflacionario.

7 Cabe señalar que, en octubre de 2011, el Consejo Nacional de Salarios acuerdó un nuevo mecanismo de ajuste salarial, donde el ajuste anual del salario mínimo contempla la inflación esperada y una proporción del crecimiento medio del PIB per cápita de los últimos cinco años, introduciendo también cláusulas de salida para coyunturas recesivas.


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Mercado laboral

reducir los renglones ocupacionales con salariosmínimos específicos, particularmente los asociadosa ocupaciones con mayor calificación y educaciónformal, homologando ocupaciones de proceso ygenéricas,incluyendoelserviciodoméstico,asícomoestableciendomecanismos de divulgación adecuadadelosajustesrealizados.Tambiénsepuedepromoverel auto cumplimiento con una mayor organizaciónlaboral y la certificación laboral de productos(Cunningham, 2007). Una mayor organización delostrabajadoresreducelapresiónsobrelasfijacionesde salariosmínimos y pasa la determinaciónde lossalarios de mercado al campo de la negociacióncolectiva.

En tercer lugar, comounapolíticademás largoplazo que busque reducciones en la pobreza y enla desigualdad de los ingresos del trabajo, hay quemejorar la capacidad de las personas, por mediode la educación y la capacitación, para acceder aempleosdemejorcalidadymejorremunerados.Ellosepuedeapoyar,enelcortoplazo,acompañandolosesfuerzospormejorarelgradodecumplimientodelossalariosmínimosconpolíticasquecompensenlosposiblesefectosnegativosenelempleo,comoseríaelcasodeprogramasdegeneracióndeempleoodesubsidiospordesempleoasociadosconcapacitacióny reconversión laboral, así como mejoras en losserviciosdeintermediaciónlaboral.Estosprogramasadquieren una importancia capital en períodos de

crisiscomolade2009,cuandoeldesempleoseelevóconsiderablemente,ylasaccionesdeberíanenfocarseprioritariamenteenlafuerzadetrabajoprimaria.

A favor del diálogo social

Finalmente,unapolíticaactivadesalariosmínimosdebedescansareneldiálogosocialactivo,dondeelConsejoNacionaldeSalarioseslainstanciaadecuada.Este diálogo social por medio de la negociacióntripartitadebebasarseencriteriosgeneralescomolosesbozados en las páginas previas y no evadirse porlavíade fórmulas inflexiblesquenosonoperativasentodas lascoyunturasyqueterminaronafectandoa los trabajadoresen laúltimadécada.Estediálogosocial debería ser particularmente efectivo enperíodosdecrisiscomoelde2009,ybuscarprotegeralostrabajadoresmásvulnerables.Peroestediálogosocial también debe ser informado y ello demandael fortalecimientodelDepartamentodeSalariosdelMinisterio deTrabajo, que actúa como la secretaríatécnica del Consejo Nacional de Salarios. Estedepartamentodeberíadarseguimientoaunconjuntode indicadores sobre el mercado de trabajo, comoinformación de base para que el Consejo tomedecisiones,ydeberíarealizar,ocontratar,evaluaciónde impacto de la política seguida en los distintosámbitos en que se reconoce que puede afectar:empleo, salarios, inflación, pobreza, desigualdad ydiscriminaciónsalarial.

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171

El sistema financiero

CaPítUlo 12. CoMPortaMiento de la Mora banCaria en el reCiente CiClo de CriSiS

CaPítUlo 13. análiSiS del deSeMPeño del MerCado de fondoS PreStableS banCarioS anteS dUrante y deSPUéS de la CriSiS del bienio 2008/2009

Tema 3

Enelpresentecapituloseanalizaráelcomportamientodelamoradelsistemafinanciero costarricense durante los úl-timosonceañosy, enparticular,de losbancosestatales yprivadosenelperío-dorecientede lacrisiseconómica.Parahacerloseutilizanmodeloseconómicospara investigar las relaciones de causa-lidad entre lamora, el ciclo económicorealyelfinanciero.

Preámbulo: crisis y sistema financiero

Lateoríaeconómicayfinancieraestu-diaelcomportamientodeloscicloseco-nómicos, caracterizando sus fases. Cadaciclo económico se diferencia uno deotro2,perosepresentansimilitudesentreellosquesemanifiestandirectamenteenlasvariablesdelarentanacional,produc-ción,ventas,empleo,precios,beneficios,el valorde los títulosvalores, entremu-

chas otras variables.Dependiendo de lasolvencia,liquidezyrentabilidaddelsiste-mafinanciero,unamayormorabancariaesuneventoqueaumentaelriesgofinan-cierodeunpaís(osectoreconómico)ylaprobabilidaddequiebra(default).

Laeconomíamundial(ynacional)en-tróen2008enunnuevoestadoderece-sióneconómicaquesetraduceendecre-cimientode la producción, aumentodeldesempleo,mayor volatilidad de preciosen los commodities, burbujas especulativasyvolatilidadenelpreciodelasacciones,monedas,términosdeintercambioytasasdeinterés.TalycomoloseñalabaMinsky:“el sistemafinanciero oscila entre la ro-bustezy la fragilidad,yesaoscilaciónesparte integrante del proceso que generaloscicloseconómicos”(Minsky,1974).

Eloptimismoinicialdeunarecupera-ciónanunciadapororganismoscomoelBancoMundial(BM),elFondoMoneta-rioInternacional(FMI)yelBancoEuro-

Capítulo 12 Marlon yonG ChaCón y Max alberto Soto JiMénez

Comportamiento de la mora financiera en la reciente crisis1

1 Este trabajo contó con la asistencia de Alejandro Gutiérrez Li y el apoyo logístico del IICE. Los autores son los únicos responsables por el contenido del artículo. El ensayo toma como base un documento de trabajo elaborado por los mismos autores.

2 A lo Joseph Schumpeter (1935): “cada fluctuación económica constituye una unidad histórica que no puede explicarse sino mediante un análisis detallado de los numerosos factores que concurren en cada caso”.

174

Comportamiento de la mora bancaria en el reciente ciclo de crisis

3 De acuerdo con el estudio del FMI (2000), en 158 tipos de crisis, la pérdida mínima de la producción –en porcentaje del PIB mundial fue de un 37%- y la pérdida acumulativa del PIB mundial fue de un 7%. En las crisis de lenta recuperación, el período de recuperación en los países industrializados fue de 5.9 años y en los países emergentes de 4.5 años.

4 De acuerdo con la normativa de supervisión bancaria del Consejo Nacional del Sistema Financiero (CONASSIF), la definición de mora bancaria se establece de acuerdo con la cartera de créditos atrasados según sea el plazo: de 1 a 30 días, 31 a 60 días, 60 a 90, de 90 a 120 y de 120 días en adelante. Se utilizan los datos de mora legal del Servicio de las Colocaciones de todo el sistema financiero nacional, según aparecen en la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF: http//www.sugef.fi.cr). La calificación crediticia de los clientes en las entidades financieras también toma en cuenta su historial de atrasos.

5 Para tales efectos se utilizó el filtro de Hodrick-Prescott con el algoritmo Rwan-Uhlig.

peo,seenfrentaalarealidaddequelapresentecrisiseslapeorsufridayquepuedequesurecuperaciónnotengaunhorizontedefinidomenoraloscuatroaños3.

Algunas propiedades del ciclo real y financiero de Costa RicaEngeneral,una“alta”volatilidadenlossistemas

financieros,juntoaseñalesimperfectas,informaciónincompleta y asimétrica y riesgomoral, hacen que,entiemposdeprosperidad,sedesarrolleunaeuforiaespeculativa,alavezqueaumentaelvolumendecré-dito,hastaquelosbeneficiosproducidosyanopue-denpagarlo.Apartirdeesemomentoiniciaunacrisisqueconllevaunacontraccióndelcrédito,inclusiveelofrecidoparaaquelagenterepresentativoquesípue-depagarlo.Simultáneamente, loscambiosenelPIBrealcausancambiosenelempleo,lastasasdeinterésyenlospreciosporajustesenel ladodelademan-da,mientras que, por el ladode la oferta, variablescomo la tasa de ganancias, el rendimientomarginaldelainversión,elritmodeinnovaciónyelvaloragre-gado,tambiénhacenmoverlospreciosrelativosyelempleo.Enlatransiciónhaciaunnuevoequilibrio,lamoralegalseajustaaloscambiosrealesdelaofertaylademanda,seaporajustesdepolíticaoporelcom-portamientomismodelagenterepresentativo.

Unaeconomíapequeñayabiertacomolacostarri-censees,desdeluego,propensaalosciclosmundia-les.Elgradoderecuperaciónaleventodependedelamagnituddelevento,delaproductividadyrentabili-daddelaeconomía,delaflexibilidaddelosmercados,delarespuestadelosagentesydelaspolíticaseconó-micas.Enloreferentealsistemafinanciero,tambiéninfluyenelmarcoyelsistemaregulatorioydesuper-visiónprudencial.

ElcicloeconómicoenCostaRica,searealofinan-ciero,presentasimilitudesydiferenciasensusdiversasfacetas.Lasvariableseconómicassemuevenconelci-

clo(procíclicas)ocontrarioaél(anticíclicas);enparti-cular,lamoralegalpresentaensímismauncomporta-mientocíclico.Paraefectosprácticosydecomparaciónintertemporalsehadefinidolamora de corto plazo comoel porcentaje de créditos atrasados de uno a 90díasenrelaciónconlacarteradecréditostotales,mientrasquelamora de largo plazo esaquellaquepresentaatrasosmayores a los 90días.4Es importante aclarar que lamoralegalesunindicadordelacalidaddelacarteradecréditodelosintermediariosfinancierosyesdetermi-nadatantoporfactoresinternosdegestióncomoporacontecimientosenelentornomacroeconómico.Estetrabajosoloexaminalainfluenciaqueejercenestosúl-timosenlamorafinanciera.

Con el objeto de ilustrar cómo se comportaronestasyotrasvariablesenelperíodoobjetodeestudio(abril de 1999 - abril 2010), se estimaron los com-ponentescíclicossiguiendoelmétodotradicionaldedescomposicióndelaserieentresutendenciaysuci-clo5.ElAnexo12.1ilustradichoscomponentesparaelÍndiceMensualdelaActividadEconómica,latasadeinterésbásicapasiva,latasadeinterésendólaresdelospréstamosalaindustriaporpartedelabancaprivada,eltipodecambiodeventa(colón-dólar)defindemes,lamoradecortoylargoplazodelsistemafinancieronacionaly ladecortoy largoplazodelabancaestataly labancaprivada.A lapardequeseobservaunaaltavolatilidaddelIMAEduranteelpe-ríododeanálisis,seevidenciauncambiodepatróndelosciclosdelasvariablesmencionadasduranteelpe-riodo2006-2007,quecoincideconlamodificaciónenlareglacambiariadeCostaRica,alavezqueendichoperíodolaeconomíaatraviesaporunafasedecreci-mientoydeexpansióndelconsumoydelcrédito.Loanteriorcambianosoloelportafoliodelosbancos,sinotambiénlamaneraenquelosagentespercibenlasseñalesdelnuevosistemacambiario.

LarelacióndeestasvariablesconrespectoalciclorealyfinancierosemuestraenelCuadro12.1.

175


Del Cuadro 12.1 se desprende que las variablesfinancieras fueron mucho más volátiles que lasreales,particularmente la tasabásicay la tasaactivaen dólares. También se observa que, excepto porel IMAE, las demás variables se correlacionan enformaprocíclicaconelciclofinancierootienenuncomportamientoacíclico,comolatasadeinterésendólaresolamoradecortoplazodelabancaprivada.

Respectodelcicloreal(seadeaugeorecesión),lamoradecortoylargoplazodelsistemafinancieroydelabancaestatalsecomportandeformaanticíclica,mientrasque,cuandosetratadeunciclofinanciero,semuevenprocíclicamente.Esdecir,esdepreverquela tendenciade lamora seaal aumentocuandohay

unarecesión(porelladoreal),mientrasqueseráaladisminuición cuando así lohaga también la tasadeinterésdereferencia(labásicapasiva).Loanteriornofueevidenteparalabancaprivada,nonecesariamenteporqueeseagenteeconómicotengaunaracionalidaddistintadel agentede labancapública, sinoporquepueden darse elementos institucionales que afectanel resultado de la mora; además, es posible queactúeomás rápidaoprecavidamente,odemanerasimultánea con las señales del mercado y delpanoramafinanciero.Estaeslaprimeraevidenciadelcomportamientode lamoraenel cicloeconómico:quelamoradebancaestatalydelsistemafinancierotieneunpatrónanticíclicoenelciclorealyprocíclicoenelciclofinanciero.

Cuadro 12.1

Propiedades de los componentes cíclico del IMAE, la tasa básica pasiva, la tasa de interés en dólares, el tipo de cambio, la mora del sistema financiero, la mora de la Banca Estatal

y la mora de la Banca Privada durante el período 1999-2010

Ciclo

Rea

l (IM

AE)

Ciclo

Fin

ancie

ro (T

asa

Básic

a Pa

siva)

Ciclo

Tasa

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rés D

ólar

es

Ciclo

Tip

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Ciclo

Mor

a Co

rto P

lazo

Si

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ancie

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Ciclo

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tal

Ciclo

Mor

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Plaz

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Esta

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Ciclo

Mor

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lazo

Ba

nca

Priva

da

Ciclo

Mor

a La

rgo

Plaz

o Ba

nca

Priva

da

Alta Volatilidad (desviación del compo-nente ciclo respecto a su media)

4.1% 20.8% 8.8% 2.6% 16.6% 15.3% 20.8% 25.2% 69.4% 19.0%

Volatilidad Relativa respecto al ciclo real: número de veces más volatil

5.1 2.2 0.6 4.1 3.7 5.1 6.2 17.0 4.7

Volatilidad Relativa respecto al ciclo financiero: número de veces más volatil

0.2 0.4 0.1 0.8 0.7 1.0 1.2 3.3 0.9

Propiedad cíclica (correlación respecto al ciclo real)

-0.36 0.13 -0.08 -0.20 -0.36 -0.21 -0.29 -0.11 -0.13

Tendencia anticíclica

Acíclica AcíclicaTendencia anticíclica




Acíclica Acíclica

Propiedad cíclica (correlación respecto al ciclo financiero)

-0.36 0.00 0.73 0.42 0.34 0.51 0.33 0.11 0.11


Acíclica Procíclica ProcíclicaTendencia procíclica

ProcíclicaTendencia procíclica

Acíclica Acíclica

Fuente: Elaboración propia con base en los estimados de los componentes cíclicos de las variables

176


Ciclo real y financiero y comportamiento de la mora en el sistema financiero

EnelpresentecapítulonoseabordaeldesempeñoeconómicoyfinancierodeCostaRicaenelcontextodelacrisisniseanalizanloscambiosenlosagregadoseindicadoresfinancierosyreales,solamenteseindicaque, de acuerdo con las estadísticas del ConsejoMonetario Centroamericano (http://www.secmca.org/), la rentabilidad en el sistema financiero deCosta Rica, medida por el ROE (utilidad antesdel impuesto sobre la renta entre el patrimoniopromedio), disminuyó fuertemente entre 2008,2009yel2010,pasandodeun20.8%aun12.6%ya un 9.4%, respectivamente.De igualmanera, si seutilizaelROA(utilidadantesdel impuesto sobreelactivo total promedio) se observa una disminuciónen la rentabilidad durante esos tres años, pues elindicador pasa de un 2% a un 1.4% y termina en

un 1.1% en estos mismos años. Por otra parte, lacarteravencidaamasde90díascomoporcentajedelcréditototalaumentódeun1.5%a2.3%ya2.4%,respectivamente. Estos fueron los primeros efectosdelacrisisfinanciera,asaber,unadisminucióndelarentabilidaddelosintermediariosfinancierosdelpaísyunincrementodelamora.

EnelGráfico12.1seobservalarelaciónentrelamorabancariadecortoy largoplazodel sistemafi-nanciero nacional y el ciclo económico (real).6 Treseventossonseñaladosenelperíodo:lacrisisdelabur-bujaespeculativamundial,elaugeenelcréditoyelci-cloexpansivodeCostaRicaenelperíodo2006-07ylacrisisfinancieraqueiniciaen2008-9.Durantelospe-ríodosdecrisis,esnotableeldescensodelaactividadproductiva,inclusivecontasasnegativas.Noobstanteello,esenestaúltimacrisiscuandolamoradecortoylargoplazodelsistemafinancieronacionalaumenta,aligualquelohacelatasadeinterésbásicapasiva.

6 No deben confundirse los conceptos de corto y largo plazo de la actividad económica (lado real de la economía medido a través del IMAE) y de la actividad financiera, que en este caso se está midiendo por la mora bancaria de corto y largo plazo.

Gráfico 12.1

Ciclo real y financiero y evolución de la mora bancaria de corto y largo plazo del sistema financiero nacional

Fuente: Elaboración propia con base en cálculos y datos de la SUGEF.

177


A pesar de ello, en el mediano plazo se puedeseñalar, como un elemento importante a tener encuentaenlasestimaciones,queelmontodelacarteraaldíaenCostaRicahaaumentado,independientementedel ciclo económico.7 En efecto, tomando comoreferencia el período comprendido entre abril de1999ydiciembrede2002,lacarteraaldíaenrelacióncon el total de colocaciones del sistema financiero(incluyetodoslosbancoscomercialesyprivados,loscreadosporley,cooperativasydemásintermediariosfinancieros) se mantuvo en promedio en un 88%.Pero,yaparaelperíodocomprendidoentreenerode2008yabrilde2010,dichaparticipaciónaumentóaun91%,esdecir,enelplazode11añostantolamorade corto como la de largo plazo disminuyeron, enpromedio,comoseobservaenelGráfico12.1.

La explicación para esta evidencia puede partirde al menos tres hipótesis, no necesariamenteexcluyentesentresí, a saber: i)unahipótesisestaríarelacionadaconunmejordesempeñoeconómicodelpaís en el mediano plazo, independientemente delcicloeconómico,elcualhabríahechoqueaumentaralapropensiónmarginalalpagodedeudasporpartedelosdemandantesdecrédito;ii)unasegundahipótesisesquedichamejoraobedeceaunmejordesempeñooperativo de los agentes financieros debido a dosefectosfavorables,unorelacionadoconlaeficienciamisma de dichas entidades en su gestión crediticia(mayoresymejoresinstrumentosdeanálisisyrecursoshumanos),yotrodebidoaunamejorsupervisión;iii)ylaterceraexplicaciónposibleeselquehayavariadola definición de riesgo crediticio para los agenteseconómicos.Noobstante lo anterior, en el cortoomuycortoplazo,pareceexistirunarelaciónestrechaentrelamorayelcicloeconómico(realyfinanciero).

Esposibleque,enlapráctica,sehayandadoele-mentosdelastreshipótesisanteriores,particularmen-tedelasdosprimeras.Enefecto,entre2002y2008elPIBtrimestralcrecióaunatasapromedioanualizadade 5,6%8 y tuvieron lugarmejoras en la gestión delacarteradecréditoporpartedelos intermediariosfinancieros,asícomocambiosenelestiloyenlain-tensidaddelasupervisiónprudencial.

ElesfuerzopormejorarlacalidaddelascarterasdecréditodelsistemafinancierocomienzaconlaLeydeModernizacióndelSistemaFinancierodelaRepública,denoviembrede1988,quetransformaalaAuditoríade Bancos en la Auditoría General de EntidadesFinancieras.Cuandosepromulgólaleyhabíapocosbancos privados (15) y no existía el Acuerdo deBasilea,quesepublicóprecisamenteen1988,perosuinfluencianosepercibesinoañosdespués.Laleydemodernización incluyó disposiciones que regulabanel capital de los bancos y demás intermediarios,establecían límites a la concentración del crédito –introduciendoporprimeravezelconceptodegruposdeinterés-yprohibíanlacontabilizacióndeinteresessobreoperacionesconatrasossuperioresa180días.También se amplió la regulación de las financierasno bancarias, que en 1987 habían experimentadoun proceso de quiebras en cascada. Además, la leyfacultóalBancoCentralparaintervenirlasentidadesfinancieras.

En 1992 se facultó a los bancos privados paracaptarrecursosacualquierplazoyatodoslosbancosparacaptarycolocarrecursosenmonedaextranjera,loquediolugaraunprocesodemayorcompetenciaydolarizacióndeactivosypasivosdelsistemabancario.Luego, entre 1995 y 1997, se emitió normativaprudencial en línea con el Acuerdo de Basilea. En1996elgobiernosuscribióunacuerdoconlosbancosdel Estado para mejorar su eficiencia y reducir lamorademásde60díasa5%en1998,añoenquesecreóelConsejoNacionaldeSupervisióndelSistemaFinancieroy se sustituyóel enfoquede supervisiónex postporotrodecarácterprudencial.En2004entróen vigencia el reglamento relativo a la informaciónfinanciera de entidades, grupos y conglomeradosfinancieros, que posteriormente se sustituyó por elAcuerdoSUGEF8-08.

Todas lasmedidas anteriores y, enparticular, lasnormativas SUGEF 1-95 (que es sustituida por la1-01en2001)y la24-00,queregulanlacalificacióndedeudoresyestimacióndereservasylasituaciónderegularidadoirregularidaddelasentidadesreguladas,han tenidounprofundo impacto en la gestión y la

7 En el período objeto de estudio se puede observar que el valor medio de la tasa de variación del IMAE fue de 4.7%, la de la tasa básica pasiva de 13.8%, la mora de corto plazo de 7.2% y la de largo plazo de 2.3%.

8 Se refiere a la tasa promedio de crecimiento del PIB de los últimos cuatro trimestres.

178


calidaddelascarterascrediticiasdelsistema.Dentrode la SUGEF 1-01 ha sido también fundamentalla creación, en 2001, de una central de deudores,administradaporSUGEF.

A pesar de lo anterior, es importante señalarque, desde los años ochenta y hasta recientemente(2008),labancaprivadacontóconelmecanismodelas denominadas caribeñas u off shore, utilizadas paraevadirlaregulaciónylasupervisiónnacional.Esteesun factor que influye en la correctamediciónde lamoraenesosbancos,comoseexplicamásadelante.

El otro elemento a destacar delGráfico 12.1 esel costodeoportunidaddeldinero,esdecir, la tasadeinterés.Lamorabancariaestárelacionadaconesavariable(medidaparaestosefectospormediode latasabásicapasiva)y seesperaque, entremayor seaesta (comocomponentedel costodelpréstamo), lamora bancaria puede aumentar.Este efecto esmásnotorioenlamoradecortoplazoqueenladelargoplazo,sobretodoenel lapsodeestaúltimacrisisociclorecesivo.

Entérminossencillos,loquesepretendeindagaressiexistepruebadequelasvariablesdelamorayelciclorealsemuevenconjuntamentealolargodeltiempo.9 Económicamente, se estaría analizando siestamosenpresenciadeunequilibriodelargoplazohaciaelcualtiendeelsistemaeconómico(olasseries),a lo largo del tiempo. Así, si podemos identificarla relación entre la mora bancaria y la actividadeconómica, el ciclo y el costo de oportunidad deldinero, estaremos indicando (mutatis mutandis) quehay elementos económicos -que pueden ser losfundamentosdelaeconomíayelcomportamientodelconsumidor-quehacenqueesasvariablesconverjanhaciaunequilibrio.Losresultadosobtenidosindicanlosiguiente:

Primero:hayunarelaciónnoespuriaentrelatasabásica pasiva, la actividad económica y la mora decorto plazo del sistema financiero. Asimismo, hayunarelacióndeconvergenciaenellargoplazodelosvalores medios (cointegración) entre la tasa básicapasivaylamoradecortoplazodelabancaestatalyprivada,ytambiénconlamoradelargoplazodelabancaprivada.

Segundo:nopareceexistirpruebadequeelcostodeoportunidaddeldinero endólares esté asociadocon la mora de corto y largo plazo del sistemafinancieroodelabancaestatal,perosíconlamoradelargoplazodelabancaprivada.Quizáslaexplicaciónradica en que la cartera de crédito de los bancosprivadosestuvoaltamentedolarizadadurantetodoelperíodoanalizado,cosaquenoocurreconlosdemásintermediariosfinancieros.10Noobstanteloanterior,eltipodecambiotieneunarelaciónnoespuriaconlamoradecortoylargoplazodelsistemafinanciero.

Tercero:laactividadeconómicatieneunarelaciónno espuria con lamorade cortoplazode la bancaprivada y la estatal, así como con la tasa de interésbásicapasiva.

Larespuestaa lapreguntadecómoreacciona lamora ante estas variables se obtiene empíricamentepor medio de la estimación de un modelo. Sinembargo,antesesnecesarioconocercuálesvariablesagregan información para predecir otra variable.Estoseconocecomolapruebadecausalidad.11Losresultadosindicanquelaactividadeconómica,medidaporelIMAE,esunavariablequeagregainformaciónpara predecir la mora legal del sistema financiero,ladelabancaestatalylamoradecortoplazodelabancaprivada.Loseventos institucionales -comoelcambioenlasreglas-puedensereventosquenoesténcapturadosdirectamentedentrodelcomportamiento

9 En términos econométricos, lo que indagamos es el tipo de cointegración o relación espuria entre las variables, con el fin de conocer no sólo la convergencia de los valores medios y sus desviaciones estándar sino también si las diferencias entre ellas son estables (o estaciona-rias), independientemente de si una serie tiene una tendencia estocástica. Debe aclararse que, para las estimaciones estadísticas, se utilizó el logaritmo del IMAE y no la variación media que aparece en los gráficos anteriores.

10 Durante el período analizado la cartera dolarizada representó 44% en el sistema financiero y 49% en el sistema bancario, de acuerdo con datos del BCCR.

11 Cuáles variables mueven a otras es una prueba empírica cuyo análisis se hace en el trabajo de Yong y Soto (2010), pero que no se presenta aquí por motivos de espacio. La causalidad a la Granger consiste en comprobar si los resultados de una variable sirven para predecir a otra variable y si esa relación tiene carácter unidireccional o bidireccional.

179


de una variable y, por lo tanto, dichos eventos sonincorporados separadamente mediante una variableque indicaque, apartirdeunperíodo, se introdujouncambiodecarácterpermanente.Comoseindicóanteriormente,esteeventoinstitucionalenelcampofinanciero inicia enCostaRica en octubre de 2006conlainstauracióndelsistemadebandascambiarias.Para capturar el efecto de este cambio en lamora,

seutilizaenlaidentificacióndelmodelounavariable“ficticia”(dummy).

Lamaneraenqueserelacionanlosfundamentosde la economía con los resultados en la mora sepuedeilustrardemodosencillomedianteelsiguientediagrama,elcualno incluyeunajusteporconceptodeprevisionescíclicas:

12 Distintas especificaciones econométricas pueden indicar un tipo especial de linealidad entre las variables, o bien, que existe un modelo cuadrático o determinístico subyacente, e inclusive, se pueden observar semi-elasticidades e identificar modelos no lineales.

De acuerdo con el diagrama, los agenteseconómicos reaccionan a las señales (pasadas oinmediatamente anteriores) del mercado y, en lamedidade loposible,ajustansusplanesdeofertaydemandadefondosprestables,loquesetraduceenmovimientos en la mora. Asimismo, conforme sedan los acontecimientos y lamora se va ajustando,los agentes siguen reaccionando y esto vuelve ainducir cambios en la mora de manera recurrente,hastaalcanzarnivelesaceptablesparalasautoridadesycompatiblesconelgradodeaversiónal riesgodelos agentes. De conformidad con los resultados,las variables que pueden explicar la mora son lasdel ciclo real (IMAE) y financiero (tasa de interésbásicapasiva),eltipodecambioy latasadeinterésen dólares.Estas variables explican la evolución delamoradeformarezagada,dadoelajustedeplanesy de decisiones que hacen los agentes económicos.Lamoradeperíodos anterioreso lade largoplazoo cortoplazo, son variables quepueden explicar lamoramismaeneltiempoactual.Finalmente,factoresinstitucionales también agregan información paraexplicarlamoraenelperiodoobjetodeestudio.

Puesto que se desea explicar cuánto cambia lamora porcentualmente al cambiar también porcen-tualmente una variable explicativa, se identificaronunaseriedemodelos-deltipolineallog-log-quees-timan este tipo de reacción (elasticidades).12 Variostiposdepruebas estadísticasdebondadde ajuste ysignificancia se realizaron con el fin de comprobarcuálesvariablesexplicativas,ydequéformaspredeci-ríanelcomportamientodelamora.

ElCuadro12.2ofreceunresumendelosresultadosobtenidos para el sistema financiero costarricense en suconjunto,conunavariedaddelosmodelosutilizados.Sepuede indicarque la actividad económicade losdos meses anteriores influye en la mora legal delmes actual, mientras que el costo de oportunidaddel dinero y la tasa de interés en dólares del mesanterior,al igualqueelcambioinstitucionalapartirdeoctubrede2006,influyenenelvalorcorrientedelamoradel sistemafinancieronacional, sea estadecorto o de largo plazo, con unmes de rezago.Los signos de los coeficientes (elasticidades) fueron los esperados. Deconformidadconlosresultadosmostrados,sepuede

Eventos (shocks) y fun-damentos de la actividad económica y financiera

Agentes económicos obser-van señales del mercado y ajustan comportamiento y planes (en fondos pres-tables) y la mora se va ajustando

Tiempo (t-n-m-s) Tiempo t-n-m

Ciclo real y financiero

Tiempo t-n

Mora se ajusta (con cierto rezago) a los eventos y fun-damentos idiosincráticos

Tiempo t

180


interpretar que, si el Índice Mensual de ActividadEconómica (IMAE) mostrara un aumento de unoporciento,dosmesesdespuéslamoradecortoplazo

delsistemafinancieronacionaldisminuiráen1.04%,mientrasqueladelargoplazoloharáenun1.97%.

Cuadro 12.2.

Elasticidades1/ de la mora del sistema financiero nacional de corto y largo plazo en relación con el ciclo real y financiero, la tasa de interés en dólares y el cambio institucional en el período abril 1999-abril 2010

Elasticidades con respecto a la Actividad Económica

Tipo Mora del Sistema Financiero

ConstanteIMAE

(de dos meses anteriores)

Tasa Básica Pasiva(del mes anterior)

Tasa de interés en dólares

(del mes anterior)

Cambio institucional a partir de Octubre 2006

(del mes anterior)

Corto Plazo 4.01 -1.04 0,36 0,23 0,03

Largo Plazo 8.3 -1.97 0,41 0,46 0,06

Grado de respuesta de la (log) Mora solamente en relación al

ciclo real 2/

Grado de respuesta de la (log) Mora sola-mente en relación al ciclo financiero 2/

Grado de respuesta de la (log) Mora cuando simultá-neamente hay un ciclo real

y financiero 2/

Mora Corto Plazo -1.13 0.49 -1.24 al ciclo real0.5 al ciclo financiero

Mora Largo Plazo -1.81 0.56 -1.87 al ciclo real0.6 al ciclo financiero

1/ Variables en conjunto e individual fueron significativas (al 99%). La tasa de interés en dólares fue significativa al 90% en el modelo de la mora de corto plazo. Variable institucional significativa Modelo del tipo doble logarítmico lineal con el fin de obtener las denominadas elasticidades (en qué grado varia porcentualmente una variable cuando la otra –independientemente- también varía porcentualmente). Bondad de ajuste 72% para el modelo de la mora de largo plazo y de 58% para el de la mora de corto plazo.

2/ En el modelo de ajuste el ciclo (componente cíclico) es definido por la diferencia entre el logaritmo y el estimado del filtro HP. Cada ciclo real y financiero influye con un período de rezago de dos meses. Variables estadísticamente significativas: Modelo con alta bondad de ajuste.

Fuente: Elaboración propia con base en Yong y Soto (2010).

Por otra parte, el ciclo financiero -representadopor la tasa de interés básica pasiva- y el efecto delmercado internacional13 generan la relación inversaesperada.Enefecto,unaumentodeunoporciento(no de un punto porcentual) en la tasa de interésbásicapasiva,haría-céteris páribus-queunmesdespuéslamoradecortoplazoaumentase0,36%yladelargoplazo0,41%,siendoestarelaciónmenoselásticaque

laquepresentóel ciclo real.Demanera análoga, sila tasa de interés en dólares disminuye en uno porciento, la mora de corto plazo del mes posteriordisminuirá0,23%yladelargoplazo0,46%.

Losfactoresdecarácterinstitucionalquetuvieronlugar a partir de octubre de 2006 también ejerceninfluencia en la mora de corto y largo plazo del

13 Medido por la tasa de interés en dólares, la cual está influenciada por el grado de integración de la economía costarricense con la econo-mía mundial y por el mercado cambiario.

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sistemafinancieronacional,aunqueapenasmarginal.En particular, el cambio a un sistema de bandascambiarias introdujo mayor volatilidad al mercadocambiario y un grado de incertidumbre al que noestaban acostumbrados los agentes económicos, loquesetradujoenunincrementomuyleveenlamoradelsistemafinanciero.

EnlaparteinferiordelCuadro12.2seincluyeelresultadodelasestimacionesqueseefectuaronconelciclorealyelfinancierocomovariablesindependientesactuando en forma separada y conjunta sobre lamora.14Laimportanciadeestetipodeespecificaciónradicaenquesetomaencuentalapendientedecadaunodelosciclos,demaneraqueseobtieneelefectoqueelIMAEylaTasaBásicaejercensobrelamoracuandoestánporencimaodebajodesu tendencia.Así,porejemplo,secapturaelefectodelaactividadeconómica en lamora cuando supera su capacidadpotencial (fase expansiva) o cuando hay recursosociosos(faserecesiva).Aunquelainterpretacióndeloscoeficientesestimadosdifieredelaanterior,refuerzalosresultadosdescritosen lospárrafosprecedentes.Loscoeficientesde laprimeracolumna indicanquecuandoelIMAEestá1%porencimadesutendencia,lamoradecortoplazodisminuye1,13%yladelargoplazo1,81%,condosmesesderezago; locontrarioocurre cuando el IMAE se ubica 1% debajo de sutendencia.SimilarinterpretaciónsehacedelosdemáscoeficientesestimadosenlaparteinferiordelCuadro12.2, pero referidos a la variable correspondiente.Queda entonces demostrado que lamora respondenosoloaloscambiosenelIMAEylaTasaBásica,sinotambiénasuscomponentescíclicos.

De lo anterior se derivan hallazgos importantesen términos de política económica. En particular,seconcluyeque,tantoenelcortocomoenel largoplazo,lavariablemacroquemásinfluyeenlamoradelsistemafinancieroeselniveldeactividadeconómica,quizásporquelosagenteshacenplanesdeconsumoe inversiónajustadosenunhorizonte intertemporalmás amplio cuando se dan cuenta de los ajustesquehansucedidoenelplazoinmediato.Seobservótambiénquelaelasticidaddelamoradelargoplazo,

con respecto a la tasa de interés (en colones y endólares)esmásaltaqueladecortoplazo.

Deestamanera,unasugerenciaparalasautoridadesfinancieras es tenermodelos de previsiones cíclicasque anticipen cualquier comportamiento de losagentes económicos ante eventos en el ciclo real,conelpropósitonosolodeminimizarlaexposiciónal riesgo, sino de disponer de un mejor horizontede planeación financiera e, inclusive, de preveniraumentosenlasprobabilidadesdedefaultdelsistemacuandoexistauneventodecrisis.

Mora legal de los bancos estatales y privados

Tomandoenconsideraciónquelosbancoscomer-cialesdelEstadoy losprivados tienen lamayorpar-ticipación dentro del sistema financiero nacional entérminosdeactivosypasivosfinancieros,seanalizaelperfildelamorabancariaenambosgruposfinancieros.Comoconjetura sepodría indicarque, enocasiones,estos gruposfinancieros parecen actuar competitiva-menteenserviciosy,otrasveces,quizáscoludentácita-menteenpreciososecomportancomoseguidoresdepreciosdelasempresasdominantes.Varioshallazgosconformanlamoraenestosgruposbancarios:15

Primero:lamorabancariadecorto plazodelabancapública ha disminuido sistemáticamente entre 2000y 2010, pasando de tasas superiores al 15% a tasasinferioresal5%.Enlosperíodosdecrisiseconómicaesta ha aumentado,mientras que ha disminuido enlos lapsos de auge económico.De igualmanera seha comportado lamorabancariade cortoplazodelabancaprivada,pero,enmagnitud,siemprehasidoinferiorqueladelabancapública,conlaexcepcióndeaños recientes.Enpromedio,duranteelperíododeestudiolamoradecortoplazodelabancapúblicafuede7,7%,mientrasqueladelabancaprivadafuede3,9%.Enelperíododecrisis2008-2010,cuandoen promedio la tasa de variaciónmedia del IMAEfuede1,8%ylatasabásicapasivaestuvoen9%,lamoradecortoplazodelabancaestatalsemantuvoenpromedioen4,5%yladelabancaprivadaen5%.

14 Los autores agradecen al M.Sc. Luis Diego Rojas, investigador del IICE, esta sugerencia.

15 Por razones de espacio, en este documento no se incluyen los gráficos equivalentes al Gráfico 12.1, pero con la información separada para la banca estatal y la privada. Para ello, véase Yong y Soto (2010).

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Similarmente,lamorabancariadelargoplazodeestosdosgruposdeintermediariosfinancieroshasidoinferioral5%.Durantetodoelperíodo,ladelabancapúblicareflejóunpromediode3,8%ylabancapriva-daunpromediode1,6%.Estosvaloresrelativamentebajosobedecenaque,desde1995, labancapúblicaemprendióprogramasdemejorasensugestiónope-rativa,loqueredujolosgastosdepersonalenrelaciónconlosingresosporintermediaciónfinancieradesdetasasdel50%enpromedioentre1995-2000,anivelesdel20%entre2000-2010.Lomismoocurrióconsugestióndecobro,introduciendoparaellomejorasensuplataformatecnológica.Labancaprivadatambiénsevolviómáseficienteoperativamenteyconvergióenelporcentajedel20%enelmismocoeficiente,quealiniciodelperíodoerade30%.

Sin embargo, implícitamente incide el hecho deque el Estado (vía presupuesto nacional en varioscasos)hayacondonadodeudasdegruposdeactividadeconómicaenparticular,conlocuallamoradelargoplazodeestosgrupos,queaparecíaen losbalancesde los bancos públicos, se traslada a fideicomisos,otros balances y hasta a pérdidas contables que seamortizan con la utilidad de los períodos. Al final,segmentos de clientes con alta probabilidad dequiebra (default) son trasladados fuerade lacadenade recuperaciónde cuentaspor cobrar y, por ende,delamoradelargoplazo,situaciónquedebellamarla atención sobre el tipo de clientes y el modo deanálisisdeseleccióndelosmismosparasersujetodepréstamos,independientementedelcicloeconómicoenqueseencuentreelsectorfinanciero.

De la información procesada, llama la atenciónquelamoradelabancaprivadanomuestrauncom-portamientorelacionadoconlatendenciadelaactivi-dadeconómica,loqueinduceapensarquehayajustesdeexpectativasenlosplanesdeconsumo-ahorrodelagenterepresentativodelaeconomía,efectosrezaga-dos, restricción (oexpansión)crediticiaporasuntosdeempresadominanteodepolíticaeconómica,quepuedenestar incidiendoenestehallazgodehechos,obien factores de índole institucional.El hecho esque el coeficiente de correlación del período abril1999-abril2010entrelamoradecortoylargoplazode losbancosprivadosenrelaciónconla tendenciadelIMAEfueinferioral12%.Sinembargo,síseob-servaque, en la crisis reciente (queesdeunefectoriquezareal),enpromediolamorabancariadeestosdosgruposaumentó.

Loqueresultamásclaroeselcomportamientodelamorabancariadeambosgruposfinancierosconlatasadeinterés.Enefecto,estavariable(generadaporofertaydemandaderecursoscrediticiosoporinter-vencionesdepolítica),engeneralparecemoverseenel largoplazodeformacorrelacionadacon lamorabancariay,aúnmás,conladelabancapública.Enelperíodoenconsideración,seobtuvoque lacorrela-ciónentrelamorabancariadecortoylargoplazoenrelaciónconlatasabásicapasivafuesuperioral70%.Muchomenorfueladelabancaprivada.

De forma similar, en el largo plazo se da unadisminución de la mora bancaria de conformidadconladisminucióndelatasabásicapasiva.Pero,enel ciclo de crisis reciente, en el que se produjo unaumentodelatasabásicapasivadeun5%enjuliode2008aun12.5%enjuliode2009,lamorabancariadetodoslosgrupostambiénaumentó;sinembargo, lohizoproporcionalmentemenos lamorabancariadelargoplazodelosbancosprivados.Dadoloanterior,lahipótesisdesilasvariablesconvergenenequilibrioen el largoplazo sehace relevantepara determinarco-movimientos entre la mora bancaria de ambosgruposylasvariablesdelladorealyfinancierodelaeconomía, comentarios que fueron realizados en elaparteanterior.

Por otra parte, y con el fin de obtener laselasticidades de la mora de corto y largo plazo dela banca estatal y de la banca privada en relacióncon el ciclo real yfinanciero, con la tasa de interésendólaresenCostaRica (que juegaelpapelde serla variable que envuelve directamente al mercadointernacionaleindirectamentealmercadocambiario)y con los cambios en las reglas a partir de octubrede2006,seidentificaronyestimaronvariosmodelos,presentándose los resultados para el lineal doblelogarítmico y para el efecto de los ciclos en sí(desviacionesdelatendencia)enelCuadro12.3.

En general, las elasticidades que presenta elmodelodelargoplazosonmásaltasquelasindicadasen elmodelo de corto plazo.Es interesante anotarque lamoraestatalreaccionamásfuertementea lasvariacionesenelIMAEqueantelaTasaBásica.PorcadaaumentodeunoporcientoenelÍndiceMensualdeActividadEconómica, lamora de corto y largoplazotresmesesdespuésdisminuiría1,64%y2,82%,respectivamente.Sepuedeindicar(céteris páribus)que,porcadapuntoporcentualqueaumenteelcostodeoportunidad del dinero en colones (medido por la

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tasabásicapasiva),lamoradecortoylargoplazodelabancaestatalaumentaráunmesdespuésen0,61%y 0,97%, respectivamente. Menos reacción tiene lamora de la banca estatal en relación con la tasa deinterésendólares,debido,quizás,alacomposicióndelacarteradeestesegmentobancario,segúnmonedas.Enefecto,por cadapuntoporcentualque aumentedicha tasa, la mora de corto plazo aumentaría dosmeses después 0,16% y la mora de largo plazo loharíaenun0,21%,cincomesesdespués.

Los cambios en las reglas institucionales que seintrodujeron a partir de octubre de 2006,mediantelas que se modificó el sistema cambiario de CostaRica,tienenunainfluenciasimilarsobrelamoraque

ladescritapara el sistemafinanciero.Nótesequeelsignodelfactorinstitucionalespositivo,loqueindicaqueelefectodeesefactoraumentólamoradecortoplazoen0,02%yladelargoplazoen0,17%.

Los resultados referentes al ciclo revelan, enforma similar al sistemafinanciero, que lamora delos bancos estatales respondemás al ciclo real queal financiero y, en el caso del primero, que lo haceconmayor intensidad lamorade largoplazoque lade corto plazo. En particular, cuando la actividadeconómica supera su tendencia en 1%, lamora delargoplazodelosbancosestatalesdisminuye1,86%dosmesesdespués,mientrasqueladecortoplazoloharíaen0,81%.

Cuadro 12.3

Elasticidades de la mora de corto y largo plazo de la banca estatal y la banca privada en relación con el ciclo real y financiero, la tasa de interés en dólares y el cambio institucional

en el periodo abril 1999-abril 2010)

Mora en la Banca Estatal 1/

Constante IMAE (de tres periodos –meses- anteriores)

Tasa Básica Pasi-va (del periodo-

anterior)

Tasa de interés en dólares 2/, 4/

Cambios en las reglas institucionales 5/

Corto Plazo 7.54 -1.64 0,61 0,16 0,02

Largo Plazo 13,4 -2,82 0,97 0,21 0,17

Mora en la banca privada 3/

Corto Plazo -9,87 -2,93 0.58 -1,29 0,20

Largo Plazo 0,7 - 0,74 0.37 0,15 0,061

Grado de respuesta de la (log) Mora solamente en relación

al ciclo real 7/

Grado de respuesta de la (log) Mora solamente en relación al ciclo financiero 7/

Grado de respuesta de la (log) Mora cuando simultáneamente hay

un ciclo real y financiero 7/

Mora Corto Plazo (Estatal)

-0.81 0.61-0.87 al ciclo real

0.62 al ciclo financiero

Mora Largo Plazo (Estatal)

-1.86 0.74-2.04 al ciclo real

0.82 al ciclo financiero

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Modelo de vectores auto regresivos para la banca privada (elasticidades para abril 1999-abril 2010) 6/

Constante Mora del mes anterior

8/

Mora de dos meses anteriores

8/

IMAE de meses

anteriores 8/

Tasa Básica pasiva de meses

anteriores 8/

Tipo de cambio de venta del

mes anterior

Cambios en las reglas

Mora de Corto Plazo

6,34 0,40 0,46 -1,4 0,12 0,10 0,12

Mora de Largo Plazo

0,87 0,22 0,39 -0,48 0,18 0,05 0,03

1/ Variables en conjunto fueron significativas. Bondad de ajuste del 80% para el modelo de corto plazo y de 75% para el de largo plazo. Variables individuales signi-ficativas al 99% con la excepción de la tasa de interés en dólares que lo fue al 76% y la variable institucional al 78%, en el modelo de corto plazo. En el modelo de largo plazo cada variable fue significativa al 99%, con la excepción de la tasa de interés en dólares, que lo fue al 76%.

2/ Para le modelo de corto plazo, el rezago de la tasa de interés en dólares es de dos meses, mientras que para la de largo plazo, dicho rezago es de cinco meses.

3/ Bondad de ajuste del modelo de corto plazo de 13% y de 25% en el de largo plazo, lo cual indica que la especificación del modelo no es útil para predecir la variable independiente (mora). El signo de la tasa de interés en dólares en el modelo de corto plazo no es el esperado. Individualmente, las variables fueron signifi-cativas.

4/ El rezago de la tasa interés es de tres meses en el modelo de la banca privada.

5/ Son los cambios en cualquier regla institucional que surja a partir de octubre de 2006, mes en que cambió el sistema cambiario de Costa Rica. La mora de la banca estatal incorpora los cambios institucionales ocurridos cuatro meses antes. El rezago de la variable que mide los cambios en las reglas es de dos meses en el modelo de la banca privada.

6/ Bondad de ajuste del 69% en el modelo de mora de corto plazo y de 55% en la mora de largo plazo. Los signos de los coeficientes son los esperados y las variables son significativas.

7/ En el modelo de ajuste el ciclo (componente cíclico) es definido por la diferencia entre el logaritmo y el estimado del filtro HP. Cada ciclo real y financiero influye con un periodo de rezago de dos meses. Variables estadísticamente significativas: Modelo con alta bondad de ajuste.

8/ Para el modelo de la mora de corto (largo) plazo la variable rezagada es la misma mora de corto (largo) plazo. El IMAE rezagado de tres meses para la mora de cor-to plazo y de dos meses para la mora de largo plazo. La tasa básica pasiva rezagada un mes para el modelo de corto plazo y dos meses para el modelo de largo plazo.

Fuente: Elaboración propia con base en Yong y Soto (2010)

Para labancaprivada, lasvariablesensímismasson significativas para explicar la mora privada,al igual que lo son en conjunto. Hubo evidenciatambiéndecointegraciónoconvergenciadelamoraenrelaciónconlasvariablesquedeterminanelcicloeconómico. Sin embargo, la bondad del ajuste delmodelo,deconformidadconlaespecificaciónsimilaraladelsistemafinancieronacionalyaladelabancaestatal,fuemuybaja.Dichomodelonoesentoncescapazdeexplicarlasvariacionesenlamorabancariaprivadaenmásdeun50%,talycomosesubrayaenlasnotasdelCuadro12.3.Laexplicaciónmereceunaparticular investigación,porcuanto lahipótesisquehay detrás es que la banca privada se comporta demaneradiferenteal restodel sistemafinanciero.En

principio,noesunproblemadeidentificacióndelasvariablesenlaformafuncionalenqueestánindicadas,sinodelaexistenciadevariableslatentes,quesonlasque están determinando la línea de los eventos decómoestesegmentoreaccionaconrespectoalciclorealyfinanciero.

Con el fin de capturar algún tipo de variablelatente, o bien, algún tipo de comportamiento enel segmento de la banca privada en relación consu mora de corto y largo plazo, se especificó unmodelo que, implícitamente, indica que lamora delabancaprivadademesesanterioresesunavariablequeexplica lamorade losmesesactuales.16Enestavariable estaría incorporada la información que

16 El modelo utilizado se conoce como de “vectores autorregresivos”, el cual evita imponer restricciones a la manera tradicional de identificar los modelos econométricos convencionales. Intuitivamente, lo que se trata de reflejar son las regularidades empíricas e interacciones entre las variables objeto de estudio.

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indicaríaqueexisteuntipodecomportamientoenlagestiónoenlasexpectativasoformadereaccióndeestesegmentoantelaevolucióndelcicloeconómico.Alfinal, lasvariablesqueagregan informaciónparapredecir el comportamiento de lamora de corto ylargoplazodelabancaprivadaseríanlaevolucióndelcicloeconómico,el tipodecambio, loscambiosenlasreglasinstitucionalesyelcomportamientomismode lagestiónoperativadeestosagentes,queestaríaincorporadoporlaevolucióndelamoramisma.

Porcadaaumentoporcentualdelamoradecortoplazodeunoydedosmesesanteriores,lamoradelmesactualaumentaríaenun0,40%yenun0,46%,respectivamente.Estaelasticidadmenora launidades congruente con la hipótesis subyacente de quelos agentes bancarios privados, ante una mora encrecimiento, realizan ajustes administrativos y degestión,conelfindereducirelniveldelamismaenperíodossiguientes.Paralamoradelargoplazo,dichaselasticidadesfueronde0,22%paraladelmesanterioryde0,39%paraladelosdosmesesprecedentes.

La actividad económica influye con tres y dosmesesderezagoparalamoradecortoylargoplazode la banca privada, respectivamente. En efecto, laelasticidad con respecto al IMAE fue de -1,4 y de-0,48para lamoradecortoy lade largoplazo.Encuanto a la Tasa Básica Pasiva, si ésta aumenta enununoporciento,entonceslamoradecortoplazoaumentaríaenelmessiguienteenun0,12%;mientrasque lamora de largo plazo se incrementaría en un0,18%,dosmesesdespués.Dadoquelabancaprivadamantiene cerca de 70% de su cartera en dólares,el tipo de cambio es una variable que influye en laevolucióndelamora,porsuefectoenelvalordelossaldosydelascuotasenmonedanacional.Porcadaaumentoporcentualdel tipodecambio, lamoradecortoy largoplazodelmessiguienteaumentaríaen0,10%yenun0,05%,respectivamente.Finalmente,lamoradelabancaprivadaseajustaríaconloscambiosenlasreglasinstitucionalesmasrápidoqueloquelohace labanca estatal.En efecto, la elasticidadde lamoradecortoplazoconrespectoadichoscambiosesde0,12,mientrasqueladelargoplazoesde0,03.

¿Es el comportamiento de la mora de la banca privada realmente diferente?

Previamenteseseñalóque,desdequecomenzaronainstalarsebancosprivadosenCostaRica,ainiciosde los 80, recurrieron al mecanismo de crearempresassubsidiarias(eneseentoncesdenominadas“caribeñas”,porquealgunosdelospaísesdelCaribedonde las establecían constituían paraísosfiscales17)con el objetivo de evadir aspectos importantes deregulación y supervisión financiera. En particular,pormediodeesasentidadesrecibíandepósitos–enmonedanacionalyextranjera-porlosquenocumplíancon el encaje legal y también otorgaban préstamosque no quedaban registrados en la contabilidad delbanco legalmenteautorizadoparaoperarenelpaís.AlnoestarreguladosenCostaRicaymuylaxamenteen el exterior, servían también demecanismo paraocultarmora,siendorelativamentesencillotrasladarlasoperacionesmorosasa“lacaribeña”.

No es de extrañar, entonces, que la mora dela banca privada –sobre todo la de largo plazo-se mantuviera en niveles relativamente bajos ycon poca volatilidad durante casi todo el períodoanalizado. Mencionamos la de largo plazo porqueesaes laqueacarreamayoresconsecuenciasdentrodel modelo regulatorio. Aún cuando en la bancaestatal sedieron trasladosdecarteramuymorosaafideicomisos al amparo de leyes específicas, dichoseventosfueronesporádicosyorientadosaevitarquelosbancos ejecutaran las garantíasde losdeudores,quegeneralmenteeranagricultoresoganaderos,nonecesariamentepequeños.

La SUGEF y, posteriormente, el CONASSIF,siempre se vieron limitados para actuar legalmenteen las “caribeñas”, que después se denominaron“off shore”.Algunas de ellas incluso superaban enactivos el tamañodelbanco.18Deallí que la acciónde losórganos supervisores ydelBancoCentral seorientó fundamentalmente a la persuasión moraly a la emisión de reglamentación que regulaba losgrupos y conglomerados financieros. Un proyectode ley elaborado por el CONASSIF para permitirla supervisión consolidada de los conglomerados

17 En ese entonces Panamá, Nassau y Bahamas eran los más utilizados por los bancos costarricenses.

18 Por ejemplo, en 1996 los activos de los bancos BCT, Banex y de Comercio representaban aproximadamente entre 20% y 40% de los activos de las respectivas corporaciones.

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financieros sigue sin aprobarse en la AsambleaLegislativa;sinembargo,losesfuerzosdepersuasiónde los reguladores nacionales, la eliminación deparaísos fiscales por la presión de Estados Unidosy la reducción de los encajes legales, llevaron a ladesaparicióndelas“caribeñas”oasudesvinculaciónconelbancolocalenlosúltimoscincoaños.

Porloanterior,enelperíododelaúltimacrisislainformaciónde lamora en labancaprivada resultacomparable con la de la banca estatal. A pesar deello,esimportantetenerpresentequelainformacióncontabledelamorapuedereducirsepormediodetresmecanismos,apartedelpagodelosmontosatrasados:los arreglos de pago, la adjudicación de bienes en

pagodelasoperacionesyelcargocontra lareservadecréditos.Lostresmecanismossondelresortededecisiones internas de las entidades financieras.Deallí que, con el fin de obtener una perspectivamásprecisadelaevolucióndelasoperacionesatrasadas,esnecesario incorporarenelcálculode lamora losmovimientosdelascuentasenlasqueseregistranlosmovimientosdescritos.19Elcasodelasreadecuacioneses más difícil de reconstruir, dado que no quedanregistradasenlosestadosfinancieros.EnelGráfico12.2sepresentalainformaciónparaelperíodoenero2009adiciembre2010,querecogelareaccióndelosbancosanteelefectodelacrisisenlamoradelargoplazo.

19 Los autores agradecen al M.Sc. Hairo Rodríguez, profesor del posgrado en Economía, por esta sugerencia.

Gráfico 12.2

Mora de largo plazo, contable y ajustada, de bancos públicos y privados

Fuente: Elaboración propia con datos de SUGEF

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Elresultadorevelaque,sibieneldatocontable(sinajuste)delamoradelargoplazoenlabancaprivadase mantiene todo el períiodo entre 1,5% y 1,85%,una vez ajustada la mora por operaciones pasadasporpérdidacontrareservaosacadasdebalanceporrecibirbienesendacióndepagoobienesadjudicados,muestrauncomportamientomuydistinto.Enefecto,apartirdeenerode2009lamoraajustadacomienzaasubirhastasuperar3,5%enmarzodel2009y,apartirdeallí,disminuyehasta2,0%endiciembrede2010.Nótesequeenvariosmesesde2009lamoraajustadadelabancaprivadasuperaaladelabancaestatal.Ladelabancaestatalcontinúaaumentandohastallegara4,3%enmayode2010y,apartirdeoctubre,desciendehasta3,5%.Lainformaciónanteriorpermiteconcluirqueelcomportamientodelamoradelabancaprivadase asemeja a la de su contraparte estatal durante larecientecrisis,aunque lasdecisionesquereducen lamoracontablesonadoptadasconmayorrapidezenlaprivada.Esposibleentoncesque,sisetrabajaconlosdatosajustados,seobtenganmejoresresultadosparalos efectos de las variablesmacroeconómicas en lamoradelabancaprivada.Desafortunadamente,paralosañosenquepartedelamorasetrasladabaa las“caribeñas”,noesposiblereconstruirlainformación.

Lecciones aprendidas y recomendaciones

El hallazgo más importante reside en lademostracióndequelacalidaddelacarteradecréditodelsectorfinancierodeCostaRicaserelacionaconelniveldeactividadeconómicayconelciclorealyfinanciero.Sepuedepreverqueunaugeeconómicoquelleveaunaexpansión“artificial”delcrédito(norespaldadaporahorrovoluntarioprevio),orientarálainversiónalargoplazohaciausosquenoreflejanelcostodeoportunidaddelosrecursos.Porotraparte,unmenorritmodeproducciónrealen laeconomíao, incluso, una reducción en el nivel de actividadeconómica, debilitan tanto la capacidad como ladisciplinadepagodelosdeudores.

Loanteriortieneimplicacionesimportantestantopara los intermediarios financieros como para lasautoridadesque regulanysupervisanestaactividad.Enelprimercaso,esrecomendablequelasentidadesreguladas diseñen sistemasdemonitoreodel riesgoal que están expuestas las distintas actividadeseconómicasenlasdiferentesfasesdelcicloeconómico.Es evidente que, a medida que se deterioran los

indicadoresy lacapacidaddepagodelosdeudores,seponendemanifiestoriesgosadquiridosenlafasedeexpansióndelcicloeconómico.

Desde la perspectiva de los entes supervisoresy de la autoridadmonetaria, una recomendación esla incorporación de provisiones contracíclicas enla normativa que regula la calificación de deudoresy estimación de reservas. De esta manera, si lasprovisiones específicas a cartera son menores quelas de la tendencia histórica –lo que generalmentesucede en la fase expansiva del ciclo- la provisiónserá positiva, formándose un fondo contable enlos balances financieros. Asimismo, una reduccióntemprana del crédito podría prevenir posterioresdeteriorosdelacalidaddelacartera,larentabilidadyestabilidaddelsistemafinanciero.

Se encontró evidencia de que por cadamovimientoporcentual en el costo de oportunidaddeldineroencolones, latasadelamoradecortoylargo plazo podría cambiar en 0,36% y 0,4% en elmes siguiente. En relación con la tasa de interésendólares, dichas elasticidades fueronde0,23 yde0,46,respectivamente.Porotrolado,porcada1%deaumentoenlaactividadeconómica(IMAE),lamoradecortoylargoplazodelsistemafinancieronacionalcae en un 1.04% y en 1.97%, respectivamente, dosmesesdespués.

También se demostró que la mora del sistemafinanciero responde a las fases del ciclo real yfinanciero, y que el grado de respuesta es mayorrespecto del primero. Así, los resultados indicanquelaelasticidaddelamoradelargoplazomásqueduplicaa ladecortoplazo.Enefecto,porcada1%queelIMAEsuperaasutendencia(faseexpansiva),lamoradecortoplazodisminuye1,13%yladelargoplazo1,81%,condosmesesderezago;locontrarioocurre cuando el IMAE se ubica por debajo de sutendencia(faserecesiva).

Porotraparte,labancaestatalsigueelmismotipode comportamiento que se presenta en el sistemafinancieronacionalenrelaciónconelcicloeconómicoy la mora legal. En efecto, la actividad económicamedidaporelIMAEmostróunaelasticidadsuperiorqueladelatasadeinterés.Losresultadosreferentesalciclotambiénrevelaronquelamoradelosbancosestatalesrespondemasalciclorealquealfinancieroy,enelcasodelprimero,lohaceconmayorintensidadlamoradelargoplazoqueladecortoplazo.

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En cuanto a la banca privada, las estimacionesresultaronmenos robustas, lo que puede atribuirsea que la información contable durante una parteimportantedelperíodoanalizadonoreflejalasituaciónreal de la mora legal debido a que esas entidadescontaronconmecanismosquelespermitíantrasladaroperaciones a empresas subsidiarias domiciliadasen el exterior, no supervisadas por las autoridadesnacionales. Esta situación se superó en los últimosañosmediantemecanismosdepersuasiónmoraldelasautoridadesreguladorasyreglamentaciónquellevóalcierreoalarestriccióndelastransaccionesquelosbancoslocalespuedenhacerconsuscontrapartesdelexterior.

Otrohechorelevanteserefierealaposibilidadquetienenlasentidadesreguladasdereducirelindicadordemora legalpormediodemovimientoscontables–comolaadjudicacióndebienesoelcargoapérdidascontra reserva- o la venta de cartera. El ajustecorrespondiente demostró que, durante la recientecrisis,lamoradelabancaprivadaseasemejaaladesucontraparteestatal,aunquelasdecisionesquereducenlamoracontablesonadoptadasconmayorrapidezenlaprivada.Elindicadordemoralegaltambiénpuedeverse afectadopor las readecuaciones, que tuvieronparticularrelevanciadurantelosúltimostresaños.

LaeconomíadeCostaRicaestádolarizadaenunaltoporcentajeyhayunsistemacambiariodiferentedelqueestuvovigentedurantemásde20años.Porlotanto,posterioresinvestigacionesdeberánabordarel comportamiento de la mora en una economíadolarizada, en donde los fundamentos del agenterepresentativo no son los mismos para distintosgruposoferentesydemandantesdefondosprestables.El significado de este resultado es importante, yaqueseñalaríaquelaadopcióndelsistemadebandastuvounimpactonegativosobrelosnivelesdemora,posiblemente por la incertidumbre que generó lavolatilidadeneltipodecambioy,consecuentemente,enelcálculoeconómicodelosdeudores.

Finalmente, una sugerencia para futurasinvestigaciones es analizar el comportamiento delagenterepresentativoensituacionesdeinformaciónasimétricayseñalesincorrectas,conelfindecontribuira la formaciónde unamejor culturafinanciera queevite comportamientos prolongados de ilusiónmonetaria y la creación de burbujas financieras.Tambiénsesugiererealizarlasestimacionesparalasprincipales actividades a las que los bancos dirigenel crédito, para determinar si el ciclo económico yfinancierolasafectademaneradiferenciada.

189

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Consejo Monetario Cen-troamericano: http://www.secmca.org

FondoMonetarioInternacional:http://www.imf.org

190

Anexo 12.1

Cicloreal(IMAE)yfinanciero(TasaBásicaPasiva)ydelatasadeinterésendólares,eltipodecambio,lamorabancariadecortoylargoplazodelsistemafinancieronacional,labancaestatalylabancaprivadaduranteelperiodo04-1999a04-2010.

Ciclo Real IMAE Ciclo del Tipo de Cambio Venta Fin de Mes

Ciclo (Log) Mora a Corto Plazo del Sistema Financiero Nacional

Ciclo Financiero Tasa Interés Básica Pasiva

191


Ciclo Tasa de Interés Préstamos en Dólares de la Industria Banca Privada

Ciclo (Log) Mora Largo Plazo del Sistema Financiero Nacional

Ciclo (Log) Mora e Corto Plazo Banca Pública Ciclo De La (Log) Mora De Corto Plazo De La Banca Privada

Ciclo (Log) Mora De Largo Plazo Banca Pública Ciclo De La (Log) Mora De Largo Plazo De La Banca Privada

192

Estecapítulotienecomoobjetivoiden-tificar ladinámicadelmercadocrediticioanteperíodosdecrisissegúnlasdiferentesactividades económicas y, de esta forma,facilitareldiseñoyaplicacióndepolíticaspúblicasoprivadas,tantoanivelnacionalcomoaniveldeunbancoespecífico.

Enunaprimera instancia seanalizarálasituaciónpreviaalacrisis,centrándonosen elmarco económicoquemantenía elsistema bancario nacional hasta el mo-mentodelacrisisfinancierainternacional,paraposteriormenteexaminarelimpactoenlamorosidaddelascarterasdelosban-cos,segúncadaramadeactividad.Final-mente,seanalizarálaevolucióndelmerca-dodefondosprestablesbancariosapartirdelafinalizacióndelacrisiseiniciodelarecuperaciónduranteelaño2010,alaluz

de una descomposición del crecimientodelcréditoaldíayenestadodemora1.

La situación del crédito previamente y durante la crisis Dieciochomesesantesdelestallidode

lacrisisfinancierainternacionalafinalesdel 2008, la economía costarricensese encontraba en auge económico.Entre otros indicadores, el incrementodel crédito absorbido cada año por laeconomía en general en 2007 y 2008,se encontró entre un 15% y 20% delPIBde2008.Deeste incrementoanualen la absorción del crédito bancario, lamayorpartecorrespondeacolocacionesen el sector de la construcción2 (30%a 40%) y a colocaciones en créditos

Capítulo 13 rUdolf lüCke

Análisis del desempeño del mercado de fondos prestables bancarios antes, durante y después de la crisis del bienio 2008-2009

1 El monto de mora utilizado en este proyecto, hace referencia al total de créditos que se encuentran atrasa-dos entre los 30 y 180 días, incluyendo aquellos que se encuentran también en estado de cobro judicial.

2 En el transcurso del documento se mencionará sector de la construcción, no obstante este engloba tam-bién la compra y reparación de inmuebles, y no corresponde únicamente a nuevas construcciones.

193


destinados al consumo (15% a 20%). Lo anteriorindicaquelaconstrucciónrepresentacercadel40%delademandadefondosyelconsumopocomásdel20%.Otraramadeactividadqueseposicionacomounaaltademandantedefondosduranteesteperíodoes lacomercial,puescercadel20%de los recursosfueroncolocadosendicharama,cifrasimilaradeloscréditosparaelconsumo.

Deestaforma,duranteelperíodoprevioalacrisis,básicamenteentre2001y2008,sepresentauneventorelevanteenelsectorservicios,pues la tasadecreci-mientointeranualdelcréditopromediollegóasermásdel100%durantelasegundamitaddelaño2001ylaprimeradel2002,noobstantelosflujosdecréditosha-ciadichosectortiendenadisminuirposteriora2002y,porende,latasadecrecimientodisminuye,inclusoaltramonegativodecrecimiento,entrelasegundamitaddelaño2006ylaprimeradelaño2008.

Podemosobservar como la tendencia del créditopromedio, entre enerodel 2008 y septiembrede esemismoaño,es al alza, esdecir,unosmesesantesdequelacrisistuvieramayorimpactoenlaeconomía,latendenciadelcréditoenlamayoríadelascarteraseraalalza,elcrecimientodelcréditopromediosuperabael 50% para muchos sectores, inclusive para finalesdeltercertrimestrede2008elcrecimientodelcréditodestinadoalaconstrucciónsuperóel60%ymanteníaciertatendenciaalalza,mientrasquelaadquisicióndeviviendadesdefinalesde2007seredujoysutasadecrecimiento,apesardesersuperioral60%desdefi-nalesde2005,caepordebajodel45%parafinalesde2008.Conestopodemosverqueelcambioenlade-mandadecréditoparaconstruccióntiendeasermásrígida que el cambio en la demanda de vivienda yaconstruida,puesasí lodemuestra lareacciónprevioalacrisis.

Gráfico 13.1

Tasa de crecimiento interanual del crédito bancario al sector privado por rama de actividad (2001 - 2012)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Costa Rica

Durante los años previos a la crisis, sectorescomo la agricultura, ganadería, turismo e industriaredujeron levemente su demanda de colocaciones,sin embargo la tendencia de los dos últimos añosparacasitodaslasramasdelaeconomíafuealalza.Recordemos que a mediados del año 2008 se dio

una disminución importante en la tasa de interésqueincentivólademandadecréditohaciaelsistemabancario, pero además generó inestabilidad en elsistema,puesyaparaelaño2009latasadeinteréssehabíaincrementadoencasiun100%.

194

El aumento mencionado en la tasa de interés,posterioralareducciónreferida,sedioenmomentosenqueelcrecimientorealde la liquidezencolonesera apropiado, situación que se revirtió, pues parafinalesde2008yprincipiosde2009 la liquidezrealcayóenun3%.EstoporcuantoladecisióndelBancoCentralantelacrisisconsistióenmantenersupolíticade lucha contra la inflación en procura de alcanzarunametainferioralosdosdígitosyelafianzamientode espacios que le permitieran lograr ese objetivo,

aunado al hecho de que, en esemismoperíodo, seencontrabaenprocesodeconsolidaciónelesquemade bandas cambiarias como transición hacia unaflexibilidad administrada del sistema. El propósitode la política monetaria y cambiaria no consistíaentonces específicamente en una expansión de laliquidez, que se hacía cada vez más necesaria antelareduccióndelfondeoexternoalsistemabancarionacional,productodelacrisisinternacional.

Gráfico 13.2

Tasa de crecimiento de la liquidez real en colones (2005 - 2012)

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Central de Costa Rica

Enestesentido,productodelosprimerosindiciosde la crisis financiera internacional, el mercadocrediticio entró en un período de contracción. Losbancos norteamericanos y de otros países consubsidiarias localizadas en el país disminuyeron suapalancamiento, con la consecuencia de que estosbancosdecapitalextranjerodebieronderecurrir,parasu financiamiento, al ahorro interno en elmercadofinanciero doméstico, lo que tuvo implicacionesy redujo su capacidad crediticia al interior de laeconomíacostarricense.

No fue mediante la política monetaria que seintentó reactivar dicha situación, pues se considera

más bien que la política monetaria implementadapor el Banco Central en dicho período fue pasiva,enelsentidodenoprovocargrandesexcesosnidedemanda ni de oferta de dinero, ya que, de habersidoexpansiva,hubieraalentadolainflación;y,deserrestrictiva,habríageneradounconflictoconlapolíticafiscaldelmomento,quebuscabaincrementarelgastopúblico con el fin de reactivar al sector productivonacionalycompensarlacaídaenelconsumoprivadoy la inversión. En este sentido, si bien se dierony continúan dándose problemas de liquidez en laeconomía,lapolíticamonetariahasidoacordeconlasmetasdelBancoCentral,lascualesfueronrevisadas


195


y ajustadas dos veces durante el año 2009, bajo laexpectativadeun esquemade “metasde inflación”yconelpropósitodealcanzarunnivelde inflaciónsimilar al de los principales socios comerciales delpaís.

Enestesentido,dadalasituacióndeliquidezbajola cual se dio la crisisfinancierapasada, el impactosobrelaeconomíacostarricensey,enespecial,sobreelsistemabancarionacional,sereflejóenunmenorapalancamiento externo de los bancos extranjerosdomiciliadosenelpaís.Siobservamoslasobligacionescontraídas por la banca privada con entidades delexteriorenelaño2008ylascomparamosconlasqueposeía en 2010 con el restodelmundo, seobservaunadisminucióndemásdel60%,alpasardeunsaldodemásdeUS$1.400millonesenseptiembrede2008,a únicamente US$560 millones en septiembre de2010.Estadisminucióndelacolocaciónderecursoshaciael sistemabancarionacionalseprodujocomomedidadecautelaporpartede losbancosexternosantelaincertidumbrequesegeneróenlosmercadosinternacionales cambiarios, de capital y de fondosprestables.

El método utilizado por los grandes bancosinternacionales para disminuir el volumen decolocaciones que poseían, consistió en aumentarpaulatinamente la tasa de interés para préstamosinterbancarios,encareciendolosrecursosdeaquellosbancos que buscaban la captación de recursos delexterior, y restringiendo, de esta forma, la ofertade crédito a lo interno del país donde se hallaban.Aunadoa lo anterior, enel sector real se redujeronla producción y las ventas en diversas ramas deactividad,loqueprovocóunaumentodeldesempleoy, por ende, una reducción del ingreso disponiblede las familias, que posteriormente desembocó enunaumentodelamorosidadanteelincrementodelimpagodelospasivosporpartedelosdeudores.

Estedeteriorodelmercadodefondosprestablesa nivel internacional afectó negativamente elcrecimiento del volumen de colocaciones de losbancoshaciafinalesdelaño2008yprincipiosdelaño2009, y pasó de crecer en cerca de dos billones decolonesanuales,acreceralgomenosde¢1,4billones

enunaño.Sindudacontribuyóaellounareducciónenlademandaderecursosporpartedelasempresasaraízdeldeteriorodelademandainterna.

Enesteperíodoelsectorde laconstrucciónfueel que redujo su demanda de recursos bancariosenmayor cuantía, al percibir en promedio un 42%menosrecursos,seguidoporelsectorcomercialyeldeservicios,conreduccionesdemásdel68%.Caberesaltar que esos tres sectores representan el 67%de la reducción en el crecimiento del volumen decolocacionesdelsistemabancarionacional.

Enelcasodelcréditodeconsumo,queconstituyeun indicador relevante de la demanda interna, lareduccióndelritmodecrecimientosedioparafinalesdel año 2008, pero mostrando una disminucióninteranualdel volumencolocadoendicha categoríahastafinalesdelaño2009yprincipiosdelaño2010.De manera que, primero, se dio un estancamientodel crédito hacia consumo para, posteriormente,disminuirafinalesdelaño2009.

Aunque la reducciónen la absorcióndel créditofue significativa en todas las ramasde actividad, enel caso dehoteles y restaurantes comenzó afinalesdelaño2008,loqueindicaquelacrisisinternacionalimpactóprimeroelsectorhotelerodurantelasegundamitaddelaño2008y,posteriormente,elimpactosetrasladóaotrossectores.

En este sentido, lamenor demanda externa porservicios turísticos nacionales, a raíz del deteriorodel ingreso disponible del consumidor europeoy norteamericano durante el año 2008, provocóuna reducciónde lademandadel créditodel sectorhotelero para finales de 2008, poco antes que elimpactodelacrisissetrasladaraalsectorexternorealyalsectorfinancieronacional.

La disminución del ritmo de crecimiento delcréditoseacentuódurantelasegundamitaddelaño2009ylaprimeradel2010,puesla“absorción crediticia”3seredujoenun85%encomparacióncondocemesesatrás.Loanteriortuvoconsecuenciasenlaactividadproductivadelpaís,lacualseredujodurante2009enmásdeunpuntoporcentual,aspectoquedesembocaenunatasadedesempleodemásdel7%yenniveles

3 “Absorción crediticia hace referencia al monto de dinero que es colocado en un período de tiempo determinado, ya sea por parte de uno o varios bancos hacia una o varias ramas de actividad. Es decir, equivale a los préstamos nuevos otorgados en un período de tiempo.

196

de morosidad bancaria a partir de los 30 días tresvecessuperioresalosregistradosenelaño2006.

El volumen de créditos morosos aumentónotablemente a partir de la segundamitad del año2009,cuandollegóaserdeun10%delacarteratotal.Cabemencionarqueelvolumendecréditosmorososincluyeaquellosqueseencuentranenestadodemoray aquellos que se encuentran en estado de cobrojudicial.

Elsectordelaconstruccióneselquemayorvo-lumendecréditosatrasadosposee,seguidoporcon-sumo.Caberesaltarqueambosgrupos(construccióny consumo)poseen, juntos, cercadel70%del totaldemorabancariaanivelnacional,puessonlosquemayor volumen de colocaciones perciben y poseencadaaño.

Este aumento en los niveles de morosidadcoincideconelperíododecrisisylareduccióndelaactividadeconómicaduranteelaño2009,noobstantela morosidad se incrementa durante el segundotrimestredelaño2009yreducesuintensidadduranteel último trimestre de esemismo año y la primeramitad del año 2010, cuando actividades como elcomercio, el transporte y actividades financieras,disminuyerondeformaconsiderablesuvolumendecréditos en estadodemorosidadmayor a30días yencobrojudicial.Enelcasodeloscréditoshaciaelconsumo,estosredujeronsuvolumendemorosidadsuperioralos30díasenun7%,cifraporcentualmenteinferior al restodegruposperobastantegrandeentérminosabsolutos,puescorrespondeaun31%dela reducciónen lamorabancariamayora30díasyencobrojudicial,entreelsegundotrimestredelaño2009yelaño2010,anivelnacional.

Impacto en la morosidad de las carteras de los bancos según rama de actividad

La morosidad bancaria en el sector agrícola seincrementósustancialmenteenelsegundotrimestrede 2009 al crecer un 76% de forma trimestral,pues pasó de ser un 0,21% de la cartera total --lacual incluye tanto créditos al día como con atrasosmayores a los 30 días y en cobro judicial--, a másde un 0,34% de la cartera total. Posteriormente lamorosidadendichosectorproductivodisminuyódeformapaulatinahastallegaraun0,24%delacarteratotal.Durantelaprimeramitaddelaño2010,apesar

de registrarse cierta recuperación en la actividadeconómica agrícola (7,5% según el ÍndiceMensualdeActividadEconómica), la agricultura incrementósuvolumendecréditosenestadodemoraalllegaracasiel0,30%delacarteratotal.Loanteriormuestraqueelvolumendemorosidadenelsectoragrícolanohadisminuidoa losnivelesdel año2008nimuchomenosalosnivelesdeañosanteriores.

El sector de la construcción es uno de los quemuestraelmayor impactoensucarteraconatrasossuperiores a los 30 días, pues duplicó su tasa demorosidad,quepasódesercasiun2%delacarteratotal en junio del 2008, a mantener, en junio del2010, el equivalente a casi 4% de la cartera total.Estomuestracómoelsectordelaconstrucciónviomermadasucapacidaddehacerfrenteasuspasivosdurante la crisis, situaciónquehoy endía no seharevertido,pueselvolumendecréditosatrasadosnohadisminuido.

En el caso del sector comercial, la morosidadrepuntó a finales de 2008, al pasar en un solotrimestrederepresentarun0,45%delacarteratotal,a representar un 0,70%. No obstante, posterior aeste incremento, se presentóotro aumento entre elsegundo y tercer trimestre del año 2009, cuando elvolumendemoramayora30díassuperó1%de lacartera total. Sin embargo, este último incrementotuvo una duración limitada y la morosidad volvióa disminuir al monto cercano al 0,70%, cifra aunbastanteelevadasilacomparamosconloobservadoen 2008 y años anteriores, cuando no superaba el0,5%delacarteratotal.

Para el sectorhotelero, el aumento en elmontodecolocacionesconatrasossuperioresalos30díasha sido bastante volátil y no necesariamente muyelevado,únicamentedestacalaprimeramitadde2009y el segundo trimestre de 2010, ya que el volumende créditos con atrasos superó entonces el 0,09%de la cartera total, una cifra elevada, pues en añosanteriores, en promedio, los créditos con atrasosmayoresa30díasenelsectorhoteleronosuperaronniel0,02%,tomandoencuentaquelacarteratotalhaciaestesectorseencuentraentre¢50y¢60milmillones,locual laconvierteenunade lasmáspequeñasdelsistemabancario.Porestarazón,almedirlamoradelsector contra el total de créditosbancarios, estanosuperaniel0,1%paraelperíododecrisisanalizado.

Enelsectorservicios,al igualqueenelrestoderamasdeactividadeconómica,elvolumendecréditos


197


Gráfico 13.3

Evolución del volumen de crédito moroso total según rama de actividad

Fuente: Elaboración propia con datos de la SUGEF

conpagos atrasados durante el año 2009 aumentó,hastaun0,80%delacarteratotal,cifrarelativamenteelevadatomandoencuentaque,durantelosaños2006,2007y2008,esteratiosemantuvoenpromedioenmenosdel0,59%.Loanteriorimplicóqueelvolumende créditosmorosos totales y en cobro judicial delsectorserviciospasaradeser,enpromedio,el0,59%delacarteratotalenañosanteriores,arepresentarel0,80%deltotaldelacarteraen2009,añoenquelacrisisseacentuó.

En los créditos hacia consumo la situación esrelativamentedistinta,estoproductodelabajaenlatasadeinterésduranteelaño2007,cuandollegóaserdeun4,25%enabrildeesemismoaño,situaciónqueincentivólademandadecréditosenestesegmentoymotivóalosbancosaaumentarlacarteradeconsumo.

Noobstante,enunperíodomenoralosochomesesla tasa de interés había aumentadohasta superar el10%, provocando que la morosidad en términosgenerales aumentara, pero, en mayor medida, enloscréditoshaciaconsumo,puesgeneralmenteestesegmentoposeeunamayortasadeinterésdebidoalriesgoqueimplicacolocarfondosenactividadesnogeneradorasdeingresosoplusvalías.

Duranteelaño2009elcréditobancariodestinadoal segmento de consumo con atrasos superioresa los 30 días llegó a sumáximohistórico, es decir,un 3,66%del total de la cartera crediticia bancaria.Este rubrodecréditosatrasados iniciósudescensodurante lasegundamitaddelaño2009,peronuncahastaalcanzarlosnivelesde2007yañosanteriores.

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Análisis de la evolución del mercado de fondos prestables a partir de la finalización de la crisis e inicio de la recuperación durante el año 2010, a la luz de una descomposición del crecimiento del crédito al día y en estado de mora

Antecedentes de la metodología a utilizar: Shift Share Clásica

LametodologíaShift SharefuepropuestaporDunn4

enelaño1960;Dunnresaltaelefectogeográficoquetienen las diferentes actividades económicas sobreel crecimientode lamisma actividad enuna regiónespecíficaconrelaciónalcrecimientonacionaldelaactividad.Portanto,elprincipalobjetivodelatécnicaShift-Share es cuantificar los cambios o sesgosgeográficosenlaactividadeconómica.

Asimismo, una serie de estudios de Hewings(1976), Nazara y Hewings (2004), entre otros, queutilizancomobaselametodologíaShift Share,centransuanálisisen ladescomposicióndelcrecimientodelasregionesrespectoalpatrónnacionalparaunsectorespecíficodelaeconomía.

Diversos estudios se han realizado en todo elmundosirviéndosedeestametodología,ylamayoríaseha enfocadoenel análisis espacial y regionaldel

empleoenunperíododeterminado.TrabajoscomoeldeMarquillas(1972),asícomodiversasinvestigacionesde laUniversidad deZaragoza y laUniversidad deOviedo, ambas en España, representan de formaclaralaaplicabilidaddeestatécnicaparaelestudiodelaestructuraeconómicadelasregionesylaevoluciónde las principales variables que componen dichaactividad.

Para la presente investigación se plantea el usodeestametodología5comoelementoparaanalizarelcrecimientodelcréditodeunbancoenlasdiferentesramas de actividad, y para determinar aspectos delincrementodelcréditoquenosonfácilmentevisibles,talescomolarelacióndelcrecimientodeunaramadeactividadconrespetoalamediadelaeconomíaylarespuesta en elmercado crediticio de las diferentesactividadeseconómicasanteunperíododecrisis.

Aspectos metodológicos para la descomposición del crecimiento del crédito

Acontinuaciónsepretendedarunavisiónteóricamuy resumida de lametodología “Shift Share” paraconocersuusoyposiblepotencialcomometodologíadedesagregacióndeseriesdecrecimiento.Seplanteaelusodeestametodologíacomoelementoparaanalizarelcrecimientodelcréditodeunbancoalasdiferentesramasdeactividad,porloque,ademásdeofrecerelbagaje bibliográfico y teórico sobre lametodología“Shift Share”,seplanteaunaposibletransformaciónyaplicacióndeestaalsistemabancario.

4 Dunn, E.S. (1960): “A statistical and analytical technique for regional analysis”, Papers of the Regional Science Association, vol.6, p. 97-112.

5 Para ahondar en el aspecto metodológico se recomienda revisar dos el documento “Metodología Shift Share y su aplicación a la banca” Proyecto 721-A9-163.


• Detalle metodológico del Shift Share

LaecuaciónprincipaldelametodologíaShift SharedeterminadaporDunnenelaño1960seexpresadelasiguienteforma:

DondeXij=LamagnitudeconómicadelaregiónjenelsectorienelmomentotX’ij =Lamagnitudeconómicadelaregiónjenelsectorienelmomentot+1

r=tasadecrecimientodelamagnitudeconómicaanivelnacional=tasadecrecimientodelamagnitudeconómicaparaelsectori=tasadecrecimientodelamagnitudeconómicaparaelsectoriporlaregiónj


199


LaecuaciónclásicadelatécnicaShift Sharedivideel crecimiento en dos instantes de tiempo de unamagnitud económica en tres elementos: el efectonacional,elefectosectorial,yelefectocompetitivo.En su versión original se realizó una aplicación alniveldeempleodedistintasregiones,obteniendolossiguientesefectos:

El efecto nacionalpermitedistinguiraquellosnivelesdeempleodeunaramadeactividadespecíficaquecreceaunritmomayoralamedianacionaldelosquecrecenaunritmomenor.

El efecto sectorial indicasiexisteconcentra-cióndelempleoenalgunaindustriaderápidocreci-miento(encasodeserpositivo)ono(encasodesernegativo).

El efecto competitivomuestra si una deter-minadaregiónpresentamayorcompetitividadenre-laciónalrestoderegionesenlaevolucióndelempleodeunadeterminadaramadeactividad,esdecir,sipre-sentaunadinámicapositivaconrelaciónalaindustriaenesamismaramadeactividad.

• Adaptación de la metodología clásica del Shift Share para el crédito en el sistema bancario costarricense

LaecuaciónprincipaldelametodologíaShift Shareplanteaqueelcrecimientodeunavariableeconómicapuededividirseentrescomponentesdenotadosenlasiguienteexpresión.

Paranuestrosefectos,ladeterminacióneinterpretacióndelasvariablesylaecuaciónserálasiguiente:Xij=Créditosdelbancoialsectorjenelmomentot

X’ij =Créditosdelbancoialsectorjenelmomentot+1

r =tasadecrecimientodeloscréditosdelsistemabancarionacionalri =tasadecrecimientodeloscréditosparaelsectoridelsistemabancariorij =tasadecrecimientodeloscréditosparaelsectoriporelbancoj

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Enunaprimerainstanciaestostrescomponentesseobtienenpormediodeladefinicióndelassiguientestasasdecrecimiento:

Donde:

r es: Larelaciónentreelcrecimientodelcréditoen términos absolutos para todas las ramasde actividad y todas las actividades y elcréditootorgadototalparatodaslasramasdeactividadeconómicaytodoslosbancosenelperíodoanterior.Estoimplicaobtenerlatasadecrecimientodelcréditototaldelaeconomía.

ri es: Larelaciónentreelcrecimientodelcréditoen términos absolutos para una rama deactividadespecíficayelcréditototalprestadoporelsistemabancarioaesaramadeactividadespecíficaenelperíodoanterior.Estoimplicaobtenerlatasadecrecimientodelcréditototalaunaramadeactividadeconómicaespecífica.

!!" =!!"! − !!"!!"

200

rij es: La relación entre el crecimiento del crédito en términos absolutos para una rama de actividadespecíficaporunbancodeterminadoyelcréditootorgadoporesemismobancoaesamismaramadeactividadenelperíodoanterior.Estoimplicaobtenerlatasadecrecimientodelcréditohaciaunaramadeactividadespecíficayporunbancodeterminado.

LostressumandosdelaecuacióncuatrocorrespondenalostresefectosconsideradosenelanálisisShift Shareclásico(Dunn1960).

Acontinuaciónse introducenlosconceptosdeefectonacional,efectosectorialydeefectocompetitivo,siendoesteúltimonuloparaefectosdelanálisisagregado,pueselefectocompetitivotomaencuentaladiferenciaentrebancosyelpresenteanálisisserealizaagregandolosbancos,loqueimpideestimarelefectocompetitivoentreellos.

Efecto nacional

Eselcrecimientoqueexperimenta lavariableencasodehaberevolucionadoalmismoritmoque lohahechoelagregadonacionalensuconjunto.

Estonosindicacuáleselcambioenelcréditodelbancojenlaramadeactividadisiestehubieracrecidoalmismoritmoqueelcréditototalenlaeconomía.

Efecto Estructural o sectorial

Muestraladiscrepanciaentreelcrecimientodelcréditoenlaramadeactividadeconómicaiporpartedelbancojsiestesehubieracomportadocomoelrestodelaindustria,yelcrecimientoquehabríaexperimentadolavariableencasodehaberevolucionadoalmismoritmoquelohahechoelagregadonacionalensuconjunto,indicandoasísielcréditoalaramadeactividadihacrecidodeformadiferentealconjuntonacional,esdecir,sihasidomásomenosdinámicoquelademedianacional.

Efecto Competitivo

Muestraladiscrepanciaentreelcrecimientodelcréditoenlaramadeactividadeconómicaiporpartedelbancojyelcrecimientodelcréditoenlaramadeactividadeconómicaiporpartedelbancojsiestesehubieracomportadocomoelrestodelaindustria.

Estadiferenciarestantemostradaen laanteriorecuación,segúnnuestrapropia interpretación,sedebeaqueelsectorienelbancojhaencontradocondicioneseconómicasespecíficasquefacilitan6(odificultan)suexpansión,loquelepermitecreceraunatasadiferentealatasadecrecimientodelrestodelsistemabancario.

Comopodemosver,alsumarelcrecimientodelcréditohaciaunaramadeactividadespecíficaparatodoslosbancos(rij),obtenemoselcrecimientodelcréditobancariototalporramadeactividad(ri),porloquelaformulaexpresadaanteriormenteseautoanula.

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6 Entiéndase el termino “facilitan” como alguna ventaja competitiva que el sector perciba que le ofrece un banco respecto al resto de bancos, es decir, que un sector podría inclinarse hacia un banco especifico por diversas razones, entre ellas: que la tasa de interés es más favorable, el volumen de crédito otorgado es mayor, la atención al cliente es mejor, el tiempo de espera es más corto, el conocimiento de los analistas crediticios sobre el negocio es mejor, entre otros.


201


Exposición y análisis de los efectos nacional y sectorial según rama de actividad para la cartera de crédito al día del sistema bancario nacional

Tal y como se mencionó en los aspectosmetodológicos,elefectonacionalnosindicacuáleselcambioenelcréditodelbancojenlaramadeactividadisiestehubieracrecidoalmismoritmoqueelcréditototalenlaeconomía.Noobstante,dadoqueelanálisisenelpresenteestudiosehaceagregandolosbancos,este efecto nacional pasaría a ser el crecimiento

interanualportrimestredelcréditoaldíayenestadodemora,porellonovaríasegúnlaramadeactividadnielbanco,puesconsisteenagregarcadabancoparacadaramadeactividad.Esdecir,enunanálisisShiftShareagregadocomoelpresente,elefectonacionalpasaaserlasimpletasadecrecimientodelavariableanalizada, y el efecto sectorialpasa a ser cero,puesnoexisteanálisisporunidadalagregarsusresultados.

Acontinuaciónsepresentaelresultadodelefectonacional tantopara lacarteraaldíacomo lacarteramorosa,duranteelperíodoanalizado.

• El crecimiento de cartera morosa y al día del sector agrícola responde a su ciclo de producción

Duranteelaño2008elcréditohacialaagriculturamantuvo un efecto nacional positivo, mientras queel efecto sectorial para el segundo, tercer y cuartotrimestrede2008 fuenegativo, esdecir, la ramadeactividadagrícolaaumentósuabsorcióndecréditoaunatasamenoralamedianacional.Noobstante,sivemoselaportedecadaefecto(nacionalysectorial)al crecimiento del crédito, notaremos que el efectonacional tuvomayorpesosobreelcrecimiento,por

lo que, en términos agregados, el incremento en lacartera de créditos al día destinados hacia la ramaagrícoladuranteelaño2008,fuepositivo.

Para2009elresultadodelosefectoscomienzaavariar,puesdurantelaprimeramitaddelañolatasadecrecimientodelcréditoaldíacomienzaenterrenonegativo,tantoporunefectonacionalcomosectorial,lo que implicó que la actividad agrícola redujera suabsorción de crédito durante la primera mitad delaño 2009 con respecto a los trimestres anteriores.No obstante, para la segundamitad de esemismoaño el crédito al día presenta cierta recuperación,

Cuadro N° 13.1

Efecto Nacional Agregado: Crecimiento interanual del volumen trimestral de crédito al día y en estado de mora


202

productodelcrecimientodelaabsorcióndecréditohaciaelsectoragrícola,elcualfuemayorquelamedianacional. En este sentido, se puede aseverar que elimpactodelacrisissobrelaagriculturafuesuperioraldelamedianacionaldurantelaprimeramitaddelaño; posteriormente, existió un leve incremento,perotambiénimpulsadopropiamenteporlaramadeactividadynoporunamayorexpansióndelcréditobancarioanivelnacional.

En el año 2010, que para efectos del presentetrabajo se considera como el período posteriora la crisis (pos-crisis), se continúan observandoreduccionesenlatasadecrecimientodelcrédito;sinembargo, estas se explican en su mayoría por unacontraccióndelcréditototaldelaeconomía,pueslaramadeactividadagrícolaparecieramásbienintentar

impulsar la absorción de crédito para este períodopos-crisis.

Con respecto a la cartera de créditomorosa, laagricultura registra un crecimiento de lamorosidadsuperior a la media nacional durante las primerasmitadesdecadaaño,puesdesdeelaño2007yhastalaprimeramitaddelaño2010elefectosectorialenagriculturaparaloscréditosmorososespositivoentreelmesdeeneroyelmesdejunio.Loanteriorpodríaser producto del ciclo de producción agrícola y nonecesariamente de la crisis financiera internacional,puessiobservamoseltercertrimestredelaño2009,cuando la crisis teniaunode susmayores impactosenlaactividadeconómica,elcrecimientodelamoraagrícolafueinferioralamedianacional.

Cuadro N° 13.2

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector agrícola y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sectord

d El cuadro anterior y los siguientes que mantienen la misma estructura, se interpretan así: tanto la columna de cartera al día como la cartera morosa, poseen para cada trimestre un dato que dice “positivo” o “negativo”, lo anterior nos indica si la cartera de crédito, ya sea morosa o al día, creció más que la media nacional («po-sitivo») o creció menos que la media nacional («negativo»), para cada trimestre. Por su parte, al lado derecho del cuadro se muestra la relación con el Índice Mensual

de Actividad Económica (IMAE) de la actividad respectiva.



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Cuadro N° 13.3

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector manufacturero y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector


• El crédito hacia la industria manufactu-rera creció menos que la media nacional desde antes que la crisis tuviera su ma-yor impacto en el país

Elefectonacional,enelcasodelamanufactura,espositivodurantecasi todoelperíodoenanálisis,noobstantedichoefectoespequeñoencomparaciónconelsectorial,pueselcrecimientodelcréditohaciaesta actividad es explicadomayoritariamente por elefectosectorialynoporelnacional.Duranteelaño2008elefectosectorialfuenegativohastaelúltimotrimestre, cuando se tornó positivo, mostrando asíque, durante gran parte del año, el crecimiento delcréditohacialaindustriamanufacturerafuemenoralamedianacional,generandounareducciónpaulatinadelcréditohaciadicharamadeactividad.

Paraelaño2009lasituaciónessimilar,puesto-davíaelcrecimientomedioanivelnacionalessupe-rior al obtenido por la industriamanufacturera, sinembargo, para el segundo trimestre de 2010 se dioun incremento en el volumende créditohacia estaactividad, impulsado principalmente por un efectosectorial.Estoprovocóque,apesardequeelefectosectorialfuenegativoenelprimertrimestrede2010,enelanálisisdelprimersemestredeeseañolame-diadecrecimientonacionalseainferioralaregistradaporlaindustriamanufacturera.

Por suparte, la actividadmanufacturera registróincrementos en la tasa de mora en mayor ritmoque el promedio nacional en siete de los últimosdieztrimestres,mostrandoasíunclarodeteriorodela cartera crediticia de este sector. En particular, lamanufacturamostró unadisminucióndurante docemeses en su actividad económica, iniciando desdela segundamitaddel año2008.Dichodeteriorodelaactividadfuedelamanoconunincrementodelamorosidadaunritmosuperioralamedianacionalyunadisminucióndelacarteradecréditosaldía.

Para lasegundamitaddelaño2009ylaprimeradel 2010, la actividad económica en el sectormanufacturero se encontraba mejor, por lo que seregistran reducciones de lamorosidad en el primertrimestredelaño2010.Sinembargo,lareducciónenlas colocaciones por parte del sistema bancario, elelevadovolumendemoraenelmercadodefondosprestablesylabajaenlaactividadeconómicaenlostrimestresprevios,dificultaneldesarrollopositivodelsectorenesteperíododecrisis.Loanteriorprovocaqueelvolumendecréditoabsorbidoporlaactividadcontinuaracreciendoaunritmo inferiora lamedianacional,loquepuededeberseaquelasempresasseencontrabanreduciendosu inversiónyacumulandomenosinventarios.

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Cuadro N° 13.4

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector construción y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector


• Crecimiento de la mora bancaria en el sector de la construcción superó la media nacional desde inicios del 2009

Al observar tanto el efecto nacional como elsectorial en el caso del sector de la construcción,notamosqueambossonmayoritariamentepositivos,inclusivedurante2009,cuandolacrisisseencontrabaensupuntomáximo.

Elsectordelaconstrucciónofreceunainteresanteconclusión,básicamenteconsisteenqueelcrecimien-todelcréditohaciaestesectormantieneunaestrecharelaciónconelcomportamientodelamedianacional,yaquerepresentamásdelamitaddeloscréditosquecolocaelsistemabancarionacional.Además,durantelaprimeramitaddel año2010elefectonacional setornó negativo en este sector, lo que provocó que,paraelprimertrimestredelaño2010,elcrecimientodelcréditohacialaconstrucciónnosolocayerasinoquesetornaranegativo,aspectoquefuerevertidoamediadosde2010productodeuncrecimientosupe-rioralamedianacionalenestesector,loquepodríaconstituirunindicioderecuperacióndeesaactividad.

El sector de la construcción es uno de losmásafectados en términos de morosidad, siendo quedesde el primer trimestre del año 2009 y hasta elsegundodel2010,latasadecrecimientodelamoraen el sector de la construcción fue superior a lamedia nacional, lo que la convierte en la actividadeconómica con mayor morosidad del sistemabancario nacional. Previo al período de crisis, laactividaddelaconstrucciónmostrabauncrecimientoimportante a nivel nacional. Con el ingreso defondosexternosyelincrementoenlaplusvalíadelosterrenos,sedesarrollóunmercadobastantedinámicodebienesraícesenelpaís,generandounaexpansióndelademandadecréditobancariohaciaestesector.Además, la actual regulación prudencial generaincentivos7paraquelabancacoloquemayorcantidadderecursosencréditoshipotecarios,adiferenciadeotrasactividades.Porotraparte,laofertaderecursosporpartedelosbancosseincrementóantenivelesdeliquidezelevados,reforzandoelprocesoanterior.

7 En la normativa prudencial: Acuerdo SUGEF 1-95, se establece en el punto 2.2.2 que, para créditos donde exista una o varias garantías hipotecarias debidamente constituidas y con una cobertura total de la deuda determinada con avalúos actualizados, la clasificación de la deuda no podrá ser inferior a C, lo que reduce las estimaciones por incobrables que los bancos deben de mantener independientemente del estado de atraso del crédito, a menos que se encuentra ya en un proceso de intervención judicial.


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• El manejo de liquidez, la adquisición de inventarios y los ciclos de flujo de caja, marcan la pauta en la variación de la morosidad en el sector comercial

El comportamiento que se observa entre elefectonacionalysectorialparaelcasodelaactividadcomercial,esmuysimilar.Durantelaprimeramitaddelaño2008,tantoelefectonacionalcomoelsectorialfueronpositivos,de loquese infierequeelcréditohaciaesesectoraumentóduranteelprimersemestrede2008.Pero,desdemediadosdeeseañoyhastaelprimertrimestredelaño2010,ambosefectosfueronnegativos,loqueredujoelcrecimientodelcréditopordebajodelamedianacional;noobstante,duranteelsegundotrimestrede2010seobservaunincrementoen el crecimiento del crédito, principalmenteexplicadoporunaumentogeneralenlascolocacionesdelsistemabancario(efectonacional).

En el caso de créditos atrasados, el sectorcomercial muestra un comportamiento bastanterevelador en su carteramorosa, pues esta crece enpromedio más que la media nacional en períodosdemayorcrecimientoeconómicoenlaactividad,esdecir,cuandoloscomerciosincrementansusventaslamoraenelsectorbancariocreceenmayormedidaquelamedianacional,ycuandoelcrecimientoenlaactividadeconómicacae,lamorosidadpasaacreceramenorritmoquelamedianacional.Loanteriorpuededeberseauntemademanejodelaliquidezycontroldelflujodecaja,pueselcicloeconómicodeventasenelcomerciogeneraincrementosenloscostosdecapitalytrabajocuandolaactividadseencuentraenauge,porloquelaliquidezesmásajustada;encambio,enperíodosrecesivosloscomerciosposeenmayoresniveles de liquidez, pues tienen capital de trabajoociosoaraízdelabajaenactividadeconómica.

Cuadro N° 13.5

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector manufacturero y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector


206

• Conforme la industria hotelera y de restauración reduce su tasa de morosidad, los bancos se tornan más anuentes a colocar en este sector de la economía.

Enelaño2008elsectordehotelesyrestaurantesmantuvouncrecimientodelacarteraaldíahastaelsegundotrimestre,puesdurantelasegundamitaddelaño el crecimiento del crédito decayó, básicamenteimpulsado por un efecto sectorial negativo, aldisminuir en mayor medida la velocidad de lascolocacioneshaciaestesectorqueelcréditobancariototalanivelnacional.

Caberesaltarqueestasituaciónserepitióen2009,pues el crédito aumentó más en la segunda mitaddel año, vislumbrándoseun aspecto estacional cadasegundosemestredelaño.Noobstante,esimportantemencionar que el aporte a este crecimiento en elvolumen de crédito es mayoritariamente productode un efecto sectorial, es decir, el crecimiento o

decrecimientodel créditohacia el sectorhotelero yderestauraciónes,entérminosgenerales,superioralamedianacionalparaelperíodoenanálisis.

Lamorosidadenelsectordehotelesyrestaurantescreciómásquelamedianacionaldurante2008ypartede2009,sinembargo,enlasegundamitaddelaño2009elcrecimientoenlamorosidadfuemenoralamedianacional, como consecuencia de una expansión delcréditomorosoenelrestodeactividadeseconómicas.Noobstante, del comportamientodel créditohaciahoteles y restaurantes se infiere que los bancosparecen incrementar sus colocaciones hacia estesectorconformeestereducesutasademorosidad,esdecir, losbancos reaccionansensiblementealgradode morosidad del sector hotelero pues, cuando lacarteradecréditomorosacreceamenor ritmoquelamedianacional,lacolocacióndecréditosbancarioshacia el sectorhotelero crece amayor ritmoque lamedia nacional, a pesar del bajo nivel de actividadeconómica.

Cuadro N° 13.6

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector hotelero y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector



207


• Los créditos nuevos hacia el sector servi-cios continuaron aumentando, a pesar de la crisis

Entérminosgenerales,elsectorserviciosregistróun incrementoenelcrecimientodelcréditoparaelaño2008,noobstante,dichoincrementodisminuyódurante el tercer trimestre del año, producto de unefectosectorialnegativo,esdecir,crecióaunritmoinferioralamedianacionalduranteeseperíodo.Sinembargo,siobservamoslossiguientesañosnotamosunapaulatinarecuperaciónenelsegundotrimestredeaño2009yprincipiosdel2010.Dicharecuperaciónseencuentramuyligadaaunefectosectorialpositivo,sinembargoambosefectostienenimportanciapara

dicho sector, loque implicaque, apesardequeenalgunos trimestres el crecimiento hacia la rama deservicios superó la media nacional, este retornóconstantementeadichovalor.

Unodelossectoresmásestablesentérminosdeactividadeconómica,ventasycrecimientodelamora,es el sector servicios: a pesar deque lamora creceenmayormedidaquelamedianacional, tambiénlohacelacarteraaldía,mostrandoqueesunaactividadeconómica bastante dinámica y que responde deforma activa ante la crisis, inclusive enperíodosdecrecimiento en lamora, existía demandade créditopor parte de las empresas y una oferta bancariadispuestaaatenderla.

Cuadro N° 13.7

Crecimiento trimestral de la actividad económica en el sector servicios (no financieros) y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector


• Los créditos nuevos hacia consumo au-mentan al inicio de la crisis y los créditos en estado de mora aumentan conforme se consolida la crisis

Elcasodelconsumoesdeespecial interéspues,alparecer,elcrecimientodelacarteraaldíahaciaelconsumo mantiene estrecha relación con la medianacional, no obstante, a diferencia del resto desectoresanalizados,parecieraqueeselcréditohaciaelconsumoelquemantieneunnivelsimilaralamedianacional, pero si esta última llegase a disminuir, elcréditohaciaelconsumodisminuiríamáslentamente,

puespasaríadeunefectonacionalaunefectosectorialmanteniendo un nivel de crecimiento relativamenteconstante.

Enestesentidosepodríadecirqueelconsumoesunadelascarterasdecréditomásestables,ytambiénquepodríaserunadelasqueimpulsaelagregadodelcrédito bancario a comportarse como se comportahoyendía.

A pesar de registrar la absorción mayor decrédito después del sector de la construcción y demantenerentoncesel segundomayorporcentajede

208

dinero en estadomoradelpaís, el consumoesunaactividad que no posee un crecimiento promediodel crédito en estado demora superior a la medianacional. De hecho, durante el período de crisis latasadecrecimientode lamorosidaden loscréditoshaciaelconsumofue inferioralpromediodelrestode actividades. Sin embargo, existe una situaciónpeculiar en la evolución de la cartera de créditohacia el consumo durante el período de crisis, quevalelapenaresaltar: losconsumidoresaumentansudemandadecréditoenlosprimerosmesesdecrisis,fenómeno probablemente ligado a algún problema

de desempleo o al incremento en el costo de vida;duranteesteperíodo,elconsumidorprocuramanteneral día sus créditos, no obstante,mientras avanza lacrisiselcrecimientoen loscréditosaldíacomienzaaaumentaraunmenorritmoquelamedianacional,mientras que la morosidad inicia su repunte a unritmomayorquelamedianacional,debidoalusodelosahorrosdelhogarcomomedidaparahacerfrenteasituacionesdedesempleoosubempleoproductodelacrisis,situaciónqueempeoraconformeseprolongaestacircunstancia.

Conclusiones y recomendaciones

En este capítulo se han estudiado lascaracterísticas del sistema bancario nacional y suevolución durante el período de la crisis del bienio2008-2009.Específicamente,seanalizóelmercadodecréditosegúnactividadeseconómicas seleccionadas,utilizandolainformacióndecréditodelasentidadesbancariasquepublicalaSuperintendenciaGeneraldeEntidadesFinanciera(SUGEF).

El análisis de la evolución del crédito se realizómediante lametodologíaShift Share, la cualpermitedescomponerelcrecimientodelcrédito totalde losbancos hacia distintas ramas de actividad, en tres

efectos: efecto nacional, efecto sectorial y efectocompetitivo. El efecto nacional consiste en unindicadordelcrecimientoquehubieraexperimentadoel crédito enuna ramade actividad específica si suabsorcióndecréditohubieracrecidoalamismatasaque lamedianacional.Elefectosectorialdesagregala parte del diferencial con respecto a la tasa decrecimientonacionalqueesproductodelaramadeactividadanalizada.Elefectocompetitivo,porsuparte,buscacuantificar la influenciaque tiene laconductadeunbancoespecíficoenelcomportamientodeunaramadeactividad;noobstante,altratarseesteultimodel agregado del sistema bancario, corresponde acero, pues se compensan los valores entre aquellosbancos que acaparan a un sector en un período y


Cuadro N° 13.8

Crecimiento trimestral de la actividad económica de consumo y signo del efecto sectorial para la cartera al día y en estado de mora destinada a este sector


209


aquellos quemás bien se retiran de dicho sector oramadeactividad.

Los resultados del análisis (Shift Share) soninteresantes, pues muestran de forma explícita laformaenqueelcréditorespondedependiendodelaramadeactividadquelodemande.Asimismo,revelanqueelperíododecrisisdelbienio2008-2009afectóenformadiferenciadaelcambioenelmontodecréditootorgadoalasdistintasactividadeseconómicas.

Ladinámicadelmercadocrediticiopara la ramade actividad agrícola registra un comportamientoestacional,másligadoalperíododecosechaysiembraquepropiamentealperíododecrisis,porcuanto lavariaciónde lamorosidaddelsectorconrespectoalamedia nacional observada durante el año 2007 y2008, se repiteparaelperíodo2009y2010, siendoestos dos últimos años considerados de crisis. Asípues, responde a un ciclo semestral similar al de lagranmayoríadeproductos.

El sector manufacturero muestra una situaciónpeculiar, ya que incrementó la mora en un gradomayora lamedianacionaly redujoelcréditoaldíatambiénenmayormedidaalamedianacionaldesdeprincipiosdelaño2008ydurante todoel2009.Loanterior revela que el sector tenía problemas parahacerfrenteasusdeudasymanteníaunaabsorcióndecréditocadavezmenor,algunostrimestresantesdeque lacrisis impactarade lleno laeconomía realcostarricense.

Apesardequelamorosidadcrecíamásquelamediaanivelnacional y la actividadeconómicadel sectorde la construcción venia cayendo desde mediadosde 2008, los bancos continuaron incrementando lacarteraenmayormedidaqueparalasrestantesramasdeactividad,llegandoaabsorbermásdel30%delosrecursos bancarios. Esta es la actividad con mayorparticipaciónenelmercadodefondosprestables.

Es importante realizar una revisión sobre laregulaciónprudencialylaformaenqueseestimanlosrecursosdestinadosareservastécnicasoincobrables,

esto por cuanto a los bancos, por aspectos deregulación, les esmás rentable colocar recursos enbienesinmuebles.Encasodecaerenmoraestetipode créditos puede llegar a necesitar estimacionespor incobrables menores al resto de actividadeseconómicas8.

El análisis del sector comercial muestra queoeste se comporta de forma anti cíclica ante lascrisis bancarias. Esto se infiere de observar que lamorosidaddel sector comercial crecemenosque lamedia nacional en períodos en donde la actividadeconómica de dicho sector cae, es decir, cuando elcomercio vende menos la mora del sector crecemenos que la media. La explicación de lo anteriorno es evidente, y responde básicamente a un temade flujo de caja: cuando las empresas comercialesempiezanaverquesusventasdisminuyen,reducensu costo de capital y trabajo, es decir, reducen laadquisicióndeinventariosyelniveldeempleo,porloqueesmuycomúnque,enperíodosdecrisis,poseanmayorliquidez,puesescapitaldetrabajoociosoaraízde labaja en la actividadeconómica.Esto revelaríaque, cuando las empresas comerciales gozan deun auge en ventas, sus inversiones en inventarios ypersonalcreceny,porende,elmanejodelaliquidezesinferior,loquedependiendodelaadministracióndelcomercioconduceamorabancariaenmomentosdeactividadcreciente,yviceversa.

Apesardequeelsectordedicadoalahoteleríayrestauraciónregistróunniveldeactividadeconómicaaceptable durante 2007 y la primeramitad del año2008, desdemediados del año 2007 el crecimientoenlamorosidadfuesuperioralamedianacionalencasitodoslostrimestres;noobstante,parafinalesde2009lacaídaenlaactividadeconómicaeramenoryseregistraronmejorasenelserviciode ladeudadeeste sector, que creció a ritmomenorque lamedianacional. Dos factores pudieron influir en esteresultado:uncrecimientomayorenlamorosidadenel resto de actividades del sistema que incrementóla media nacional, o bien una mejora coyunturalen el sector hotelero y de restauración, producto

8 La regulación prudencial de la SUGEF en su Normativa “SUGEF 1-95”, indica que “los deudores clasificados bajo el criterio de mora legal, con garantías hipotecarias debidamente constituidas y con una cobertura total de la deuda determinada con avalúos actualizados, no tendrán una clasificación inferior a la categoría C, siempre y cuando, no se hayan acogido al procedimiento de intervención judicial.” Es decir no pueden nunca generar un rubro de estimaciones por incobrables mayor al 20% del monto de crédito

210

demedidasde atracciónde turistasnacionales ydereducciónstarifariaafinalesdelaño2009.

El sector servicios mantuvo durante el períodode crisis un crecimiento en su actividad económicabastante aceptable, y los incrementos en la tasa demorosidad que superan a lamedia nacional vienengeneralmente acompañados de crecimientos enel volumen de créditos al día también mayores ala media del país, por lo que los indicadores demorosidad bancaria no necesariamente aumentan.Esto revela que, a pesar de que el sector serviciospudo verse afectado por la crisis, la morosidadque registró,mayor a lamedia nacional, se debió ala expansión del crédito hacia el sector, es decir,los bancos continuaron colocando recursos en lasactividades ligadas a los servicios a pesar de que lamorosidadentérminosabsolutostambiéncreciera,loqueposiblementeinfluyóenlamenorcaídadelsectorserviciosanivelnacionalduranteelbienio2008-2009.

Los créditosdestinados al consumo representanmásdel20%del totalde lacarteradecrédito,cifraquehavenidodisminuyendoen el tiempo,pues enlos años 2007 y 2008 representaba cerca del 25%.Duranteelperíododecrisiselconsumoperdióciertodinamismo, no obstante, la tasa de crecimiento delconsumoen términos reales anivel nacional nuncafuenegativa.Delasactividadesalascualeslabancapresta recursos, esta fueunade lasmásestablesenelperíododecrisis.Araízdeesto,seobservaquelamorosidadcreciómuypordebajodelamedianacionalhastalasegundamitaddelaño2009,cuandoempiezaaregistrarseunlevecrecimiento,superioralamedianacional.Sepodría inferir,a la luzdelosresultadosobtenidos,quelacrisisdelbienio2008-2009impactóelsegmentodecréditodeconsumoenmenormedidaqueaotrasactividadeseconómicas.

Unodelosprincipaleshallazgosconsistióende-terminar,pormediodeladescomposicióndelcreci-mientodelcréditohaciaconsumo,que,enlosiniciosdelacrisis,semantuvoconuncrecimientomayoralamedia,mientras que los créditos de consumo enestadodemorosidadcrecieronmenosquelamedia,es decir, los consumidores aumentaron sus carterascrediticias al inicio de la crisis y lasmantuvieron aldía.Noobstante,conformeavanzabalacrisis,elcre-cimientoenloscréditosaldíacomenzóaelevarseamenorritmoquelamedianacional,mientrasquelamorosidadiniciósurepunteaunritmomayorquelamedia nacional, efecto que podría explicarse por elusodelcréditoylosahorroscomomedidaparahacerfrenteasituacionesdedesempleoosubempleoenelhogar,situaciónquetendíaadegradarseconformelasfamiliashacíanusodesusahorros.

Finalmente,yamaneraderecomendación,sesu-giereque laSuperintendenciaGeneraldeEntidadesFinancieras,elBancoCentraloelConsejoNacionalde Supervisión del Sistema Financiero, valoren laposibilidaddeevaluarlosindicadoresderiesgopru-dencialdiferenciandolasactividadeseconómicasnosolodesdelaópticadelacolocaciónderecursos,sinotambiéntomandoencuentalasfuentesdecaptaciónsegúnlasdiferentesramasdeactividad,deformatalquesefacilitedeterminarelcomportamientobanca-rio/sectorialanteunacrisis.Aunadoaello,sereco-miendaligarelcomportamientodelmercadoinmo-biliarioalaclasificacióndelsectordelaconstrucción,reparaciónycompradeinmueble,deformatalquesucalificaciónpuedasermenorencasodequeelmerca-doinmobiliarioseencuentradeprimido.


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212

Desarrollo humano, expresiones y asimetrías regionales

CaPítUlo 14. diSParidad GeoGráfiCa del deSarrollo y CriSiS

CaPítUlo 15. efeCtoS de la CriSiS eConóMiCa internaCional Sobre la reGión ChoroteGa

Tema 4

Capítulo 14

¿Cómo afectó la crisis internacionalel desarrollo de los cantones de CostaRica? Para responder esta pregunta seanalizaladinámicadeladistribucióndeldesarrollodeloscantonesdeCostaRica,dividida en dos períodos. El primero,comprendido entre 1992 y 2007,analiza si la distribución del desarrollode los cantones de Costa Rica ha sidoun proceso convergente, divergente opersistenteenlascategoríasdedesarrollohumanoalcanzadasporloscantones.Elsegundoperíodo,definidoentre2007y2009, identifica los efectos de la crisisinternacionalsobrelaanteriordinámica.

De acuerdo con el primer capítulodeestelibro(Ulateetal.)elcontagiodela crisis internacional se dio tanto porla desaceleración de las exportacionescomo por la desaceleración del créditointernacionalydelainversiónextranjeradirecta. Estos cambios determinaronla formaenqueel contagiode la crisisinternacional afectó la dinámica deldesarrollo humano de las regiones y

cantonesdelpaís.Este artículo subrayalanecesidaddeentenderesasdiferenciascomo una condición necesaria para laconstruccióndeunaagendaquepermitaenfrentarfuturascrisisexternas,asícomopromover acciones de corto y largoplazo que refuercen la convergencia eneldesarrollohumanodeloscantones.

Los estudios que abordan el temade la convergencia en el crecimientoeconómicoreconocenqueesteprocesoeslento.Barro(1991)afirmaqueunpaíspobre crece más rápidamente que unpaísricoenel tantosucapitalhumano,medido como la tasa de matriculaciónen primaria y secundaria, sea superioral del propio grupo de países pobres.Asimismo,Barro ySala-i-Martin (1991)analizan la convergencia entre losestadosdeEstadosUnidosylasregionesde Europa y encuentran que la brechaentreunestadooregiónpobreyunoricodisminuye un 2% anual. “Si la historiade los estadosdeEstadosUnidosy lasregionesdeEuropasonunaguíaútil,el

Disparidad geográfica del desarrollo y crisis

anabelle Ulate y Silvia benavideS1

1 Le agradecemos a María Paola Zúñiga (PhD) las sugerencias y referencias al trabajo de Quah

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procesodeconvergenciavaaocurrir,peroaunpasolento”(BarroySala-i-Martin,1991:108).

Acemoglu y Dell (2009:1) analizan once de lospaíseslatinoamericanosyencuentranquelamagnitudde las diferencias en el ingreso laboral individualentremunicipalidades o regiones es el doble de lasobservadasentrelospaíses.Además,muestranquelamitaddeestasdiferenciasseexplicanpordiferenciasen el capital humano, pero argumentan que, dadala movilidad del capital entre regiones de un país,lasdiferenciasenelcapitalnodeberíanserelfactoradicional que explica las diferencias en el ingresolaboral.AcemogluyDell(2009)másbienproponenquesonlasnormasyreglaslasquedefinenlaformaenquesetomanlasdecisionescolectivas, lascualesdeterminanlasdiferenciasenlaeficienciaproductivay,porende,enel ingresolaboral.“Lasinstitucioneslocales influyen la forma en que se toman lasdecisionescolectivaslocalesyregionales,laformaenqueinteractúanlosnivelesinferioresdegobiernoconelgobiernonacionalylaformacómosedistribuyeelpoderpolíticoenelnivel local” (AcemogluyDell,2009:1).

Quah (1992:4) sostiene que la convergenciano puede ser estudiada si no se considerasimultáneamenteladimensióntemporalytransversaldel crecimiento del ingreso de los diferentes paíseso regiones.Este autor argumenta que el análisis delasprobabilidadesdetransiciónesunaformaútildeentender lahipótesisde la convergencia y aplica sumetodologíapara analizar la dinámicade transicióndel crecimiento del PIB per cápita de 118 paísesdurante23años(1962-1985).Quahconcluyequelaseconomíasconvergenhaciaunadistribucióndivididaendosmundos, entre“losque tieneny losquenotienen,dondeescapardelatrampadepobrezaesunapropuestaconunaprobabilidadbaja,seaenelcortooenellargoplazo.”(Quah,1993:9-10).

Esteartículoanalizalaconvergencianosoloenelingreso,sinotambiéneneldesarrollohumanodelospaísesdelaregiónydeloscantonesdeCostaRica.Conelobjetivodeentendersi ladinámicadeldesarrollohumano de los cantones de Costa Rica difiere de

la observada entre los países de América Latina,se analizan los cambios en el índice de desarrollohumano de quince países latinoamericanos duranteun período de quince años, para luego compararesa dinámica con los cambios observados en loscantonesdeCostaRicaduranteesemismolapsodetiempo.Losdatosrevelanunpatrónmuydiferenteenladistribucióndeldesarrollode loscantonesque laobservadaentrepaíses.Haycantonesqueretrocedenoaumentansignificativamentesuniveldedesarrollo,lo cual no seobserva en la evoluciónde los paíseslatinoamericanos.Losquincepaíseslatinoamericanosconvergenhaciadoscategoríasdedesarrollohumano,elmedio-altoyelalto,mientrasqueladinámicadeldesarrollo humano de los cantones de Costa Ricaconvergealacategoríadedesarrollomedio-alto,peroconmayoresdivergenciasa lasobservadasentre lospaíses latinoamericanos. Asimismo, el análisis delcontagiodelacrisisinternacional,revelaqueestasetransmitiódemaneradiferenteentre loscantonesyregionesdelpaís.

América Latina: mayor convergencia en el IDH que en sus componentes

Los estudios de convergencia buscan dilucidarsi los niveles de ingreso per cápita de los países oregiones pobres convergen hacia los niveles de lospaísesoregionesmásricas.Pero,enestecapítulo,seidentificanloscambiosenladistribucióndeldesarrollohumanoensustresdimensiones,elingreso,lasaludylaeducación,tantoparalospaíseslatinoamericanoscomoparaloscantonesdeCostaRica.ApartirdelametodologíadeQuah(1992,1993)nospreguntamossiladinámicadeladistribucióndelÍndicedeDesarrolloHumano (IDH) de las economías latinoamericanasdurante elperíodocomprendidoentre1992y2007converge a la categoría de alto desarrollo humanoosi,másbien,seobservaelpatrónencontradoporQuahdeunadivisiónentrepaísespobresyricos.

Pararealizarelanálisisseusanlascuatrocategoríasdel Índice deDesarrolloHumano2definidas por laOrganizacióndelasNacionesUnidas,asaber:

2 En el año 2010 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo varió la metodología de cálculo del Índice de Desarrollo Humano. Sin embargo, aquí se mantiene la serie original debido a que los cálculos a escala cantonal siguen la metodología original.

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1. Muy alto sielvalordelíndiceesmayorque0.9

2.Alto sielvalordelíndiceestáentre0.8y0.8993.Mediosielvalordelíndiceestáentre0.5y0.799.Estacategoríasedividióendos:

• Medio-alto si el valor del índice está entre0.65y0.799

• Medio-bajo si el valor del índice está entre0.5y0.6499

4.Bajo sielvalordelíndiceesmenorque0.5

LacomparaciónentrelosquincepaísesdeAméricaLatinamuestraqueenelperíodocomprendidoentreel año 1992 y el año 2007, Bolivia, El Salvador,Guatemala, Honduras y Nicaragua cambiaron sucategoría de un desarrollo humano medio-bajo en1992 a uno medio-alto en el 2007. Además, Chiley Argentina se mantuvieron en la categoría de undesarrollo humano alto, mientras que el resto delos países analizados alcanzaron a estos dos paísesanteriores.

Aunque todavía quedan cinco países en lacategoríadedesarrollomedio-alto,parecieraquelospaíseslatinoamericanosconvergenhaciaunnivelaltodedesarrollohumano.

También es interesante observar que lapersistencia en una misma categoría de desarrollohumanoesbaja (p=0,133),pues soloArgentinayChile permanecieron en la misma categoría, tantoen1992comoen2007.Sinembargo,setratadeunestadodedesarrollohumanoaltoynodepersistenciaenunestadodepobreza.

Salud: persistencia en las categorías

SiseanalizacadaunodeloscomponentesdelIDH,entonces la convergencia observada anteriormentedisminuye.EnelÍndicedeEsperanzadeVidadelospaíseslatinoamericanosseobservaunaconvergenciahaciadoscategorías,media-altayalta.

Cuadro N° 14.1

Matriz de transición del Índice de Desarrollo Humano para América Latina 1992-2007

Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes de Desarrollo Humano.

Año Categoría 1 2 3 4 5

1 0 0 0 0 0 0

2 0 0

Bolivia El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

0 0 5

3 0 0 0

Brasil, Colombia Costa Rica,

Ecuador, MéxicoPanamá, Uruguay

Venezuela

0 8

4 0 0 0 Argentina, Chile 0 2

5 0 0 0 0 0 0

0 0 5 10 0 15

2007Total

1992

Total

218


Cuadro N° 14.2

Matriz de transición del Indice de Esperanza de Vida para América Latina 1992-2007

Fuente: Elaboración propia con datos del PNUD.

Además,seobservaunniveldepersistenciamayor,ya que la probabilidad de permanecer en lamismacategoríaes0,6.Esdecir,nuevedelosquincepaísespermanecieron en lamismacategoría en1992 y en2007.Bolivia,queeraelpaísmásrezagado,aumentóde un nivel medio-bajo a un nivel medio-alto,mientras queArgentina,Ecuador,México,UruguayyVenezuelaalcanzaronelnivelaltoquemantuvieronChile,CostaRicayPanamá.

Educación: mayor disparidad

Enelcomponentedeeducación,loprimeroquedestacaesque lapersistencia,aunqueesmayora laobservada en el IDH, es mucho menor que en elcomponentedesalud,puessolocincodelosquincepaíses,permanecieronenlamismacategoríaentreelaño1992yel2007.EstospaísessonColombia,CostaRica,EcuadorMéxicoyPanamá.

Cuadro N° 14.3

Matriz de transición del Indice de Educación para América Latina 1992-2007



1 0 0 0 0 0 0

2 0 0 Bolivia 0 0 1

3 0 0

Brasil ColombiaEl SalvadorGuatemala Honduras Nicaragua

Argentina Ecuador México Uruguay

Venezuela0 11

4 0 0 0Chile

Costa RicaPanamá

0 3

5 0 0 0 0 0 0

0 0 7 8 0 15Total

2007Total

1992


1 0 0 0 0 0 0

2 0 0El SalvadorGuatemala Nicaragua

0 0 3

3 0 0 0 Bolivia, BrasilHonduras 0 3

4 0 0 0

Colombia Costa Rica

Ecuador MéxicoPanamá

Argentina Chile

Uruguay Venezuela

9

5 0 0 0 0 0 00 0 3 8 4 15Total

Año 2007Total

1992

219


También se observa que, en esta dimensión deldesarrollo, la convergencia es aún menor que enel casode la salud.Sibien lamayoríade lospaísesalcanzó el nivel alto, otros países como Argentina,Chile,UruguayyVenezuelalograronelniveldemuyalto,mientrasqueElSalvador,GuatemalayNicaraguaapenaslograronaumentardeunnivelmedio-bajoen1992aunnivelmedio-altoen2007.

Bienestar material: tres categorías distintas

En1992lospaísessedistribuíanendoscategoríasdelíndicedelingreso,lamedio-bajaylamedio-altay,para2007,seamplióladistribuciónhastalacategoría

alta.Lamayoríadelospaísesmantuvieronlamismacategoríadelaño1992,ysoloEcuador,ElSalvador,Argentina,Chile,MéxicoyVenezuelalograronpasara una categoría más alta. Los dos primeros paísesavanzaron al nivel medio-alto alcanzando a Brasil,Colombia,CostaRica,PanamáyUruguay,mientrasqueloscuatroúltimospaísessesepararondelgrupoanteriorypasaronalacategoríadealtodesarrolloenelbienestarmaterial.Enestadimensióndeldesarrollolapersistenciaes igual a ladel ÍndicedeEsperanzadeVida, pues la probabilidad de permanecer en lamisma categoría es de 0,6, y cuatro países (Bolivia,Guatemala,Honduras yNicaragua)persisten enunniveldeingresomedio-bajo.

Cuadro N° 14.4

Matriz de transición del PIB per cápita para América Latina 1992-2007


Enconclusión,seobservaunamayorconvergen-ciaentrepaísescuandoseanalizaelÍndicedeDesa-rrolloHumanoquecuandoseanalizansusdiferentescomponentes.También es importantedestacarque,enningunadelastresdimensionesdeldesarrollo,seobservaqueunpaíslogresaltardoscategorías,mos-trandoqueelcambioeslento,siesqueseda.Elíndi-cequemidelasoportunidadesmaterialeseselúnicoquemuestrapaísesestancadosenunnivelmedio-bajoy,adiferenciadelosresultadosdeQuah,lacategoría

demedio-altoesmuyimportanteenestadistribucióndeldesarrollodelospaíseslatinoamericanos.

Durante quince años Costa Rica aumentó unacategoríaenelÍndicedeDesarrolloHumano.¿Quieredeciresto,entonces,queenelinteriordeCostaRicatodos los cantones avanzaron una categoría en sudesarrollohumano?Pararesponderestapregunta,acontinuaciónseanalizaladistribucióndeladinámicadeldesarrollohumanodelosochentayuncantonesdelpaís.

AñoCategoría 1 2 3 4 5

1 0 0 0 0 0 0

2 0

Bolivia GuatemalaHonduras Nicaragua

Ecuador El Salvador 0 0 6

3 0 0

Brasil ColombiaCosta Rica

Panamá Uruguay

Argentina Chile

México Venezuela

0 9

4 0 0 0 0 0 05 0 0 0 0 0 0

0 4 7 4 0 15Total

2007Total

1992

220


Dinámica del desarrollo dentro de un país

Según Barro (1991) y Barro y Sala-i.Martin(1991),lasdiferenciasenladinámicadelingresopercápitaentrepaísesseexplicanporlasdiferenciasengobernabilidad,transparenciaenlapolíticapública,enlasfacilidadesqueofrecenlospaísesparalamovilidaddelcapitalyenlaefectividadyaccesodesupoblaciónalossistemasdeeducaciónydesalud.

Costa Rica es un régimen republicano dondela mayoría del gasto público es ejecutado desde elgobierno central y los gobiernos locales no emitenlegislaciónalguna.Enestesentido,cabríaesperarquedentrodeunpaísy,especialmente,enCostaRica,seobserveunmayorprocesodeconvergenciaymenorpersistencia, pues se supone que la política públicaes lamismapara las regiones yhay libremovilidaddelcapitalyde laspersonas.Sinembargo,como lomencionan Barro y Sala-i-Martin (1991:126), si laspersonas no tuvieran que asumir los costos de unamigración,entonceslalibremovilidaddelaspersonaslograría la igualdad del ingreso per cápita, pues setrasladaríandeunlugardebajossalarioshaciaotrodemayorsalario.Peroestoscostosexistenycontribuyena que los cambios en la densidad poblacional antediferenciasenelingresopercápitadelasregionesseanmuy lentos.Por otro lado,Acemoglu yDell (2009)enfatizanlaimportanciaquetienenlasdiferenciasenlaeficienciaproductivaentrepaísesyentreregiones,las cuales se generanpordiferencias en lasnormasy en las relaciones entre los gobiernos locales y elgobiernonacional.

Con el propósito de conocer la dinámica de ladistribucióndeldesarrollodeloscantonesdeCostaRica, se distribuyeron los cantones en las mismascategorías utilizadas para los países en la secciónanterior.Paraloscantonesseutilizanlasestimacionesdel ÍndicedeDesarrolloHumanoaescalacantonalrealizadosporelPNUDenCostaRica3.Lapreguntaque nos interesa responder es, ¿cuán parecida es ladinámicaenladistribucióndelIDHentreloscantones

alaobservadaentrelospaíseslatinoamericanos?Larespuestaesquedifiereclaramente.CostaRica,comopaís,mostróunavanceenelIDH,peroladistribucióndel desarrollo entre sus cantones revela unamayordivergencia. En 1992 los cantones de Costa Ricaestabandivididosen tresmundosyestoaumentóacuatrocategoríasen20074.

En el año 1992 la mayoría de los cantones seubicóenlacategoríadeingresomedio-bajoymedio-alto,categorías2y3enelCuadro14.5,mientrasqueen 2007 lamayoría de los cantones convergieron ala categoría de desarrollo humano medio-bajo ymedio-alto,categorías3y4enelcuadro14.5.Pero,adiferenciadelaño1992,ahorahaycincocantonesque alcanzaron la categoría de muy alto desarrollohumano, estos sonEscazú,MontesdeOca,Flores,Santo Domingo y Belén, y ningún cantón seencuentraenlacategoríadebajodesarrollohumano.No obstante lo anterior, el 77,7% de los cantonessigueestandopordebajodelniveldealtodesarrollohumanoalcanzadoporCostaRicaenelaño2007.

La probabilidad de subir al menos una categoría en el desarrollo humano del cantón es alta

La probabilidad de que un cantón aumente sunivel de desarrollo humano en un lapso de quinceañosesmuyalta,yaquesolo14,8%deloscantonespermanecieronenelmismonivelyningunoretrocedió.Porejemplo,haycincocantones,Talamanca,BuenosAires,Tarrazú,LosChilesyLaCruz,quedejaronlacategoríadebajodesarrollohumanoqueteníanenelaño1992ypasaronaladedesarrollohumanomedio-bajo,categoría2enelCuadro14.5.Másaún,cuarentacantoneslograronalcanzarlacategoríadedesarrollomedio-alto y ocho cantones pasaron a la categoría4dedesarrollohumanoalto.Lo anteriornoquieredecirquelosciudadanosdeuncantónnecesariamentetenganqueesperarquinceañosparaexperimentarunaumentoenlasoportunidadesdesalud,educacióneingreso,pueshaydieciséiscantonesque,enesemismolapsodetiempo,lograronsaltardosposicionesensudesarrollohumano.

3 Agradecemos al Programa de Naciones Unidas por facilitarnos la actualización a 2009 del Índice de Desarrollo Humano Cantonal para Costa Rica.

4 También se analizaron México y Brasil. Estos dos países difieren de Costa Rica, no solo en tamaño, sino también en su organización política. Por ejemplo, Brasil es un una república federal compuesta por la unión de 26 Estados Federados y el distrito federal, con un total de 5.564 municipios. Además está en la categoría de Desarrollo Humano Alto pero, al igual que en Costa Rica, se observan diferencias y persistencia en el desarrollo humano de sus municipios.

221


¿Por qué difiere la dinámica en la distribución del desarrollo humano cantonal?Eldesarrollodeunpaísesunprocesolento.Las

matricesdetransicióndelospaíseslatinoamericanos,analizadasanteriormente,revelanquelaprobabilidadde que un país salte dos categorías en el Índice deDesarrolloHumano,escero.EnquinceañosCostaRica aumentó una categoría en el IDH, pero en ladinámicadeladistribucióndeldesarrollohumanodelos cantones, algunos sí saltarondos categorías.DeacuerdoconlaexperienciarecientedeCostaRica,hayunaprobabilidadde0,197deavanzardoscategoríasenunlapsodequinceaños.

Avances en el desarrollo humano

Hay siete cantones que lograron salir de unbajo desarrollo humano en 1992 para alcanzar undesarrollohumanomedio-altoen2007(verCuadro14.5);estosson:Acosta,delaRegiónCentral,Upala,GuatusoySarapiquí,delaRegiónHuetarNorte,Osay Coto Brus, de la Región Brunca y Garabito, delPacíficoCentralEstesaltosedioprimordialmenteporavanceseneducaciónysaludpues,conlaexcepcióndeOsa yGarabito, cinco de ellos aúnmantenía lacategoríamás baja del Índice deBienestarMaterialen el año2007.Así, por ejemplo, ese añoGuatusoySarapiquí tenían lacategoríamásaltaenel ÍndicedeEsperanzadeVida(nivel5)ylamásbajaenelde

bienestarmaterial(nivel1),yAcostalacategoríamásalta(5)enelÍndicedeConocimientoylamásbajaeneldebienestarmaterial.Enestoscasos,laampliacióndeoportunidadesensaludyeducaciónsedebea lapolíticapúblicaynoaladinámicadelmercado.

EnloscasosdeOsayGarabitosíhubouncambioenlasoportunidadeseconómicas.Estosdoscantonesexperimentaronuncrecimientodelaactividadturísticayunincrementodelainversión.Sibienelmercadohadesarrolladoestasnuevasoportunidades,tambiénesciertoqueesteprocesoesunarespuestaaunapolíticapúblicadepromocióndelturismoecológicoquehadesarrolladoelpaísenlasúltimasdécadas.Lafuerzaqueatraelainversiónylasoportunidadesdeempleoresultandeunacombinaciónde lasparticularidadesde los ecosistemas ubicados en estos cantones,el desarrollode la industria de los servicios yde lapromociónpúblicadelaactividadturística.

LoscantonesdePuriscal,Mora,SantaBárbarayTi-bástambiénsubierondoscategoríasparaalcanzaren2007unaltodesarrollohumano.Elprimerodeelloslograestoprincipalmenteporaumentardoscategoríasensaludyeducación,mientrasque los tres restantesmuestranunavanceeneducaciónysalud,perosume-joríasedebe,principalmente,alaumentodedoscate-gorías en el ÍndicedeBienestarMaterial.Todos soncantonesdelaRegiónCentral,perodosdeellos,MoraySantaBárbara,ademásestánpróximosalaszonasdeinversióndealtatecnologíaquehavenidoimpulsandoelgobiernodesdemediadosdelosnoventas.

Cuadro N° 14.5

Matriz de transición de los cantones de Costa Rica 1992-2007 Índice de Desarrollo Humano

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del PNUD (2011)


1 0 5 7 0 0 122 0 3 40 4 0 473 0 0 8 8 5 214 0 0 0 1 0 15 0 0 0 0 0 0

0 8 55 13 5 81Total cantones

1992

Total cantones

2007

222


Asimismo, los cinco cantones que logran dar elsalto a la categoríademuyaltodesarrollohumano,sontodoscantonesasociadosocercanosaldesarrollode la inversión en alta tecnología. En Belén seencuentralaempresaIntel,enMontesdeOcaestálaUniversidaddeCostaRica,yEscazú,FloresySantoDomingosoncantonesqueestánpróximosaBelén,al Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, a losdesarrollosdecentrosdeoficinasyaotraszonasdeinversiónextranjera.Enestoscasoselavanceenlasoportunidadesensaludyeducaciónseacompañódeunincrementoimportanteenelingreso.Porejemplo,Montes de Oca dio un salto de cuatro categorías,Flores y Santo Domingo de tres y Belén de doscategoríasenelÍndicedeBienestarMaterial.

Persistencia en el desarrollo humano

A diferencia de los avances en el desarrollohumanodeloscantonesanteriores,haytrescantonesatrapados en la categoría de desarrollo humanomedio-bajo. Es decir, durante esos quince añosAlajuelita,LeónCortésyMatinanolograronsuperarsucategoríadedesarrollohumanomedio-bajo.

Alajuelitanologróaumentardecategoríaenningu-nadelastresdimensionesdeldesarrollo.LeónCortésretrocedióensaludaunqueaumentóunacategoríaeneducaciónyMatinalogróavanzarunacategoríaensa-ludydosniveleseneducación,perolostrescantonessemantuvieronenelnivelmásbajodelÍndicedeBien-estarMaterial.Estos tres cantonesestán relacionadoscon dinámicas económicasmuy diferentes: AlajuelitaestáenlaGranÁreaMetropolitanamientrasqueLeónCortésyMatinasoncantonesagrícolas,ubicadosenre-gionesproductorasdecaféybanano,respectivamente.

Los ocho cantones que tampoco cambiaron decategoríaysemantuvieronenundesarrollomedio–alto, fueron: San José, Desamparados, Goicoechea,Alajuela,Atenas,AlfaroRuiz,Coronado yCartago.SanJosées lacapitaldelpaís,situaciónquedeberíaotorgarle una ventaja relativa frente a los demáscantones, sin embargo los resultados del Índice deDesarrolloHumanomuestranlocontrario.

Los componentes del desarrollo humanoSendefineeldesarrollocomo“unprocesodeex-

pansióndelaslibertadesrealesquedisfrutanlasper-sonas”(Sen,1999:3).Peroesteautorargumentaque,si bien el crecimiento económico es un factor im-portanteparaampliaresaslibertades,noeselúnico,porquelaslibertadespolíticas, lasfacilidadeseconó-micas,lagarantíadetransparencia,lasoportunidadessocialesylaseguridadprotectoratambiénamplíanlaslibertades(Sen,1999:10).Porlotanto,paraesteau-torlalibertadserefieretantoalprocesodedecisióncomoalasoportunidades,ylacapacidadquetienenlas personas para alcanzar resultados que valoran yquetienenrazónparahacerlopuestoquelespermi-tenllevarlavidaqueellasquierenliderar(Sen,1999:291-293).

ElÍndicedeDesarrolloHumanoCantonalbuscacuantificarlasoportunidadessocialesylasfacilidadeseconómicasquetienenlaspersonasdeuncantónpormediodelÍndicedeEsperanzadeVida,elÍndicedeConocimientoyelÍndicedeBienestarMaterial,res-pectivamente. (PNUD 2007:53). Esta metodologíaemula la utilizada en el cálculodel ÍndicedeDesa-rrolloHumanodelospaísesy,enlugardeutilizarelproductointernobrutodelcantón,utilizaelconsumoeléctricoresidencial5.

ElPanel14.1muestra lamatrizde transicióndeloscantonesparalastresdimensionesanteriores.Enél podemos apreciar que hay, claramente, una dife-renciaenladinámicadesalud,educaciónybienestarmaterial.

ElÍndicedeEsperanzadeVida(IEV)midelalon-gevidadycalidaddelasaludhumana.En1992,elde-sarrolloensaludyaeraalto,pues80delos81cantonesseubicabanenlascategorías3y4.Quinceañosdes-pués,elIEVesmayorpara42cantonesy,además,haydocequealcanzaronlacategoríamásalta.Esdecir,laprobabilidaddeavanzarunaomáscategoríasensaludesde0,59y,además,haycuatrocantones,asaber,Pu-riscal,Flores,SarapiquíyGuatuso,queavanzarondoscategoríasparallegaralacategoríamásaltadelIEV.Sinembargo,haysietecantonesqueretrocedieron,loquehacequelaconvergenciaseamenorqueantes.Esdecir, en la categoríamedia-alta soloTalamanca ex-

5 Para ver la metodología de cuantificación del Índice de Desarrollo Humano Cantonal consultar PNUD 2007 y 2011

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Panel 14.1

Matrices de transición de los cantones de Costa Rica 1992-2007


perimentóunamejoría para llegar ahí, pues el restoson cantones estancadosoque retrocedieron.Estosresultadosdeberíanserobjetodeatenciónporpartedequienesformulanoejecutanlaspolíticaspúblicas,paraentenderaquésedebeeldeteriorodeesteindi-cadordelasalud.Loscantonesqueretrocedieronson:León Cortés, Atenas, Nicoya, Santa Cruz, Carrillo,Abangares,Chorotega,GolfitoyCorredores.

El Índice de Conocimiento (IC) mide el niveleducativodeloscantonesmediantedoscomponentes,la tasadealfabetizacióndeadultosy la tasanetadematriculación.Este índice esmás dinámicoque losdesaludybienestarmaterial,pueslaprobabilidaddequeuncantónsemantengaenlamismacategoríaen

educaciónesdesolo0,11,mientrasqueensaludes0,395yenbienestarmateriales0,284.

Este índice tiene un comportamiento muy inte-resante,yaque72cantonesaumentandecategoríay,además,mejoralaconvergencia,puesen1992el78%de los cantones se agrupaba en las categorías 2 y 3,mientrasqueen2007el85%seagrupaentrelascate-gorías3y4.Así,porejemplo,losdocecantonesqueestabanenlacategoríamásbajaen1992,subieronuna,dosyhastatrescategorías:Turrubares,OsayJiménezlograron saltar tres categorías alcanzando el nivel 4(altodesarrollo);Upala,LosChiles,GuatusoySarapi-quí,enlaRegiónHuetarNorteyOreamuno,LaCruzyMatina,avanzarondoscategorías,alcanzandoelnivel


1 0 0 0 0 0 02 0 0 1 0 0 13 0 0 13 29 4 464 0 0 7 19 8 345 0 0 0 0 0 0

0 0 21 48 12 81


1 0 2 7 3 0 122 0 0 18 14 4 363 0 0 5 18 4 274 0 0 0 4 2 65 0 0 0 0 0 0

0 2 30 39 10 81


1 20 28 12 3 1 642 0 3 5 3 2 133 0 0 0 2 1 34 0 0 0 0 1 15 0 0 0 0 0 0


Índice de Bienestar Material2007 Total

cantones

Total cantones

Índice de Conocimiento2007 Total

cantones

1992

1992

Total cantones

Índice de Esperanza de Vida2007 Total

cantones

1992

224


3omedio-alto.Finalmente,BuenosAiresyTalamancaavanzaronunacategoría,aunquesiguensiendolosdoscantonesmás rezagadoseneducación,puesen2007eranlosúnicosenlacategoríamedio-baja.

Porotrolado,delosdiezcantonesquealcanzaronlacategoríademuyaltodesarrolloeneducación,Flo-resyMontesdeOcayateníanunnivelalto(4)en1992,peroPuriscal,Acosta,NicoyayPuntarenasteníanundesarrollomedio-bajo(2) y Santa Cruz, Palmares, ElGuarcoySantoDomingoundesarrollomedio-alto(3).Dadoquelaeducaciónprimariaespública,gratuitayobligatoria,estosresultadosreflejan lasdecisionesdepolíticapúblicaeneducación.DeacuerdoconBarroySala-i-Martin,elavanceeneducaciónaumentalaspro-babilidadesdeobtenerunmayoringresoenelfuturo,porloqueahorainteresaanalizarelcomportamientodelÍndicedeBienestarMaterial.

ElÍndicedeBienestarMaterial(IBM)cuantificalasoportunidadeseconómicasquetienenlaspersonasdelcantónparallevarlavidaquedeseanliderar.Lamatrizde transición del IBM muestra una concentracióninicial en la categoría baja y medio-baja, pues en1992,el95%deloscantonesseencontrabanenesascategorías. Quince años después esa concentraciónseredujoaun63%,esdecir,quedan51cantonesenlascategoríasdebajoymedia-bajobienestarmaterial.Noobstante loanterior, laprobabilidaddemejorarelbienestarmaterialdeuncantónesde0,716,pues58cantonesmejoraronsuposiciónenestelapsodetiempo.Sinembargo, ladistribucióndeesamejoríaesdesigualyloscantonessedistribuyenentretodaslascategoríasposibles.Haycincocantones(Escazú,juntoconBelén,SantaAna,SantoDomingoyMontesdeOca)queocupanlacategoríadeIBMmuyalto.

Loscambiosenlacategoríadebienestarmaterialse asocian al desarrollo de actividades económicasrelacionadas con las zonas francas de inversiónextranjeradirectaenserviciosyaltatecnología,conlaexpansiónturísticaoconlapresenciadealgunaotraactividad que sea suficientemente importante comoparaconvertirseenunafuerzacentrípetadeatracciónde otras actividades a su alrededor. En 1992 todosloscantonesdelaprovinciadeHeredia,conlaúnicaexcepción deBelén, se encontraban en la categoríadebajoymedio-bajodesarrollodebienestarmaterial.En 2007 todos esos cantones, con la excepción deSarapiquí,lograronsuperaresacategoría.

Asimismo, cabe recalcar un caso extraordinario,MontesdeOca,cuyoIBMaumentacuatrocategorías,pasando de la más baja (1) a la categoría más alta

(5). En 1992 este cantón mostraba una disparidadentre un alto desarrollo en educación y salud y unbajodesarrollo enelbienestarmaterial.EnMontesdeOca se encuentra laUniversidad deCostaRica,lo cual probablemente explica ese cambio. No espor casualidad que el proceso de expansión de lasuniversidades privadas gira alrededor del cantón deMontesdeOca.Loanterior,juntoconlaexpansiónde urbanizaciones de ingresos medios y altos, sonfactoresqueexplicanesecambioaceleradoquesedioenMontesdeOcaenesosquinceaños.

Asimismo, en 1992 todos los 39 cantones queestán fuerade laRegiónCentral se encontrabanenlasdoscategoríasmásbajasdelÍndicedeBienestarMaterial. Quince años después, solamente ocho deellos,Orotina,Atenas,Esparza,Puntarenas,Liberia,Cañas,OsayGolfito,lograronsuperaresascategorías.Algunos de estos cantones han estado ligados aldesarrollo turístico y otros tienen una actividadpropia,comoeselDepósitolibredeGolfito.

No obstante lo anterior, hay veinte cantones enel país para los cuales el crecimiento económico dequinceañosnosetradujoenuncambioenlacategoríadebajobienestarmaterial.Alajuelitaeselúnicocantónde laGAM en esta situación, el resto son cantonesprincipalmente agrícolas distribuidos en la RegiónCentral,comoTarrazú,Acosta,LeónCortés,NaranjoyPoás,enlaRegiónBrunca,CotoBrusyBuenosAires,y prácticamente todos los cantones de las regionesHuetarNorteyHuetarAtlántica.EnlaRegiónPacíficoCentral nohayningún cantón estancado enunbajoniveldedesarrollomaterialyenlaRegiónChorotegasoloLaCruz.Sinembargo,aúndentrodeestegrupodecantoneshaydiferenciasimportantes,puesalgunosdeellostienenunritmodecrecimientodelÍndicedeBienestarMaterialmuyalto,mientrasqueotrosestánestancadosomásbiendecrecieron.

Razones para las diferencias en el bienestar material ¿Por qué hay diferencias entre cantones en la

dinámica del crecimiento económico? De acuerdocon Acemoglu y Dell (2009), estas se explicanporque hay normas y reglas que definen la formaen que los gobiernos locales toman las decisionescolectivas, las cuales inciden sobre la eficienciaproductivay,porende,sobreelingresolaboral.ParaBarro,estassedebenalasdiferenciasenelniveldeeducación. Además, según Barro y Sala-i-Martin

225


(1991) los costos asociados al trasladodedomiciliocontribuyenaque laconvergenciaenel ingresoseamás lenta. Aquí se propone considerar también lasespecificidades del lugar y las destrezas particularesdel mercado laboral. Para Krugman (1999) hayfactores como la densidad y destrezas delmercadolaboralqueatraenlaoperacióndeempresasallugar,convirtiéndoseenunafuerzacentrípetaquegeneraunprocesoacumulativoycreciente.Segúnesteautor,lasexpectativasdeunempleo,asuvez,atraenmásfuerzalaboral con las destrezas requeridas, generando unadinámicacrecientedeinversiónyfuentesdeempleo.En resumen, elniveldedesarrollodeuncantónesunacombinacióndelaspolíticasdelgobiernocentral,particularmenteeneducación,saludeinfraestructura,de la relación con los gobiernos locales y de lascaracterísticas propias del lugar que le permitengenerar una actividad económica propia. El ÍndicedeCompetitividadCantonal(ICC)(Ulateetal.2009)nosdaunaideadelasventajasrelativasquetieneelcantónparadesarrollaractividadesproductivas.Esteíndicecuantifica laposiciónrelativade loscantonesenochoáreasopilares.6

Laproduccióndelcantónpuedeestarasociadaalaagricultura,productosdeexportación,alaactividadturística, a la exportación de alta tecnología y a losservicios.Loimportanteesquelainteraccióndeestosfactores se refleja enun ingreso creciente y enunacreacióndinámicadeempleosformalesenelcantóny sus alrededores.Por ejemplo, SantaAnaocupa laposiciónnúmeroquinceenelICCyBelénelsegundolugar entre los 81 cantones del país.En SantaAnalosempleosformalespasaronderepresentarun49%de laoferta laboraldel cantónenel año2000aun125,9%en2007.EnBelénestaproporciónaumentóde un 166,3% a un 200,8%. Heredia es el quintocantón en el Índice de Competitividad Cantonal(ICC)ylosdemáscantonesdeestaprovinciadestacanenelICCporsuinfraestructura,elclimaempresarialy la calidad de vida. De igual forma, en todos loscantonesdelaprovinciadeHeredia,conlaexcepcióndeSarapiquí,tambiéncrecieronlasoportunidadesdeempleoformalconrespectoasufuerzalaboral(verAnexo14.1).PrecisamenteestoscantonesdeHerediaseaproximanalniveldebienestarmaterialdeEscazúaunatasapromediodel9%anual.Sinembargo,estadinámicasedetieneenAlajuelitayDesamparados.Apesardequecrecióelempleoformalcomoproporción

desufuerzalaboralenamboscantones,elprimerosealejadeEscazúentérminosdelÍndicedeBienestarMaterial a una tasa promedio anual del -1,7% y elsegundoal-0,2%.SegúnelICCAlajuelitatieneunaventajarelativaenelmercadolaboral,específicamenteeneltamañodesufuerzalaboral,perounadesventajarelativaeneltamañodesumercado,eneldesempeñodesugobiernolocalyenlacalidaddevida.

Enel ladoestedelaGranÁreaMetropolitanaseencuentra el cantóndeMontesdeOca, el cual tienecomofuerzacentrípetalaeducaciónsuperior.Estaini-cióenlosañoscincuentaconlaUniversidaddeCostaRica,posteriormentelaUniversidadEstatalaDistanciay,recientemente,conlainstalacióndevariasuniversida-desprivadas,asícomodeotrosservicios.Precisamenteestecantónocupaelprimerlugarenelpilardeinno-vacióndelÍndicedeCompetitividadCantonal (ICC),elcuartoeninfraestructurayentrelosprimerosoncelugaresenelpilar laboral,gobiernoyclimaempresa-rial.Estaventajarelativaexplicaelcrecimientodelosempleosformalesenestecantón,loscualessuperanlafuerzalaboraldelcantónenun171,5%.

Este proceso creciente de creación de empleosformalesseobservaenlamayoríadeloscantonesquemostraronunincrementodemásdeunacategoríaenelÍndicedeBienestarMaterial(verAnexo14.1).Porelcontrario,enaquelloscantonespersistentesenunacategoríabajaomediabajadebienestarmaterial,estaproporciónde empleos formalesvariómuypocoomásbiendisminuyó.Elúnicocasoquenosigueestecomportamiento esNandayure, el cual experimentauncrecimientoaltoenelÍndicedeBienestarMaterialquelepermitiósalirdeestacategoríaen2009.

¿De qué forma afectó el contagio de la crisisinternacional la anteriordinámicade ladistribucióndel desarrollo de los cantones de Costa Rica?Estos efectos dependieron, en granmedida, de lascaracterísticas de los canales de transmisión, quesonprincipalmentedos: el canal real, que se refierealaventadebienesyserviciosalexterior,yelcanalfinanciero, por donde fluyen las transacciones decrédito, inversiones y demás activos financieros. Sebuscaentenderprimeroelcomportamientoregionaldeestasvariablesparaluegoanalizar,específicamente,quéefectostuvieronsobrelageneracióndeempleosformalesenciertoscantonesseleccionados.

6 Los ocho pilares son el económico, el gobierno local, la infraestructura, la innovación, el clima empresarial, el laboral, el ambiental y la calidad de vida.

226


El contagio de la crisis internacional en las regiones y cantones de Costa Rica

El país enfrentó los efectos del contagio de lacrisisinternacionalapartirde2008y,especialmente,enelaño2009.Comosemostróenelcapítulounode este libro, el contagio de la crisis internacionalnofuesimilarentrepaíses.Deigualmanera,enesteapartadosemuestraquetampocolohasidoentrelasregiones7ycantonesdelpaís.Laintensidadconquesetransmitiólacrisisinternacionaldependiódefactoreslocales relacionados con las actividades económicasdecadacantón,comoporejemplo, ladiversidaddeproductos,ladiversidaddemercadosdeexportación,la expansión inmobiliaria asociada a la actividadturísticaylaexportacióndealtatecnología.

Ladisminucióndelademandaexternadelosbie-nes y servicios producidos enCostaRica es uno delosprincipalescanalespordondesetransmitiólacrisisinternacional.Efectivamente,lasexportacionestotalesseredujeronun9,3%en2009.Sinembargo,hayunaconcentracióngeográfica enelorigendeesasventasexternas,puesel75%deellasprovienede laRegiónCentral.El comportamiento de esta regiónmarca elpromedionacional.Lasegundaregiónenimportanciaes laHuetarAtlántica,cuyasexportacionesrepresen-tanel11,1%yconsistenprincipalmenteenbanano.El13,4%delasrestantesexportacionesprovienendelasdemásregionesdelpaís, lascualestiendenaconcen-trarseenciertosproductosydestinos.Porejemplo,lasexportacionesdelaRegiónHuetarNorterepresentansolamenteel3,1%deltotaldeexportacionesdelpaís,peroel85%deellasseconcentraentresproductos,asaber,lapiña,losjugosyconcentradosdefrutasylayuca.Losprincipalesmercadosdedestinodeesasex-portacionessonEstadosUnidos,42,4%yEuropa,conun47,3%.(PROCOMER,2009:193).Laestructuradelasexportacionesessimilarenelrestodelasregionesdelpaís,enlascualeslaimportanciarelativadelasven-tasexternasesbaja,asaber,Chorotega(2,3%),Brunca(2,5%)yPacíficoCentral(2,9%)8,peroseconcentraenciertosproductosydestinos.

El segundo canal de contagio de la crisis es elvínculofinanciero.Talycomoseseñalóenelcapítulo

primero de este libro, estos vínculos externos sedesarrollanatravésdelcrédito internacionalyde lainversiónextranjeradirecta.Precisamente,elInformedelBancoCentralde2008sobrelosflujosdeinversiónextranjeradirectahaciaCostaRica,estableceque,delainversiónextranjeradirectaqueingresóalpaísenel año2007,el sector inmobiliario recibióel34%yel turístico el 17,4%. Por eso no sorprende que elcontagiodelacrisisinternacionaltambiénafectaralaconstrucciónenCostaRica.Adicionalmente,un55%delasinversionesinmobiliariasproveníandeEstadosUnidos(BancoCentral2008),loquetambiénexplicalacoincidenciadelafasedeexpansiónycontracciónenlosmetroscuadradosanualesdeconstrucciónenelpaísconlacrisisinternacional.

La importancia relativa de esos vínculos difiereentre las regiones. Como se mostró en el capítulounodeestelibro,elcontagiodelacrisisinternacionalno fue similar entre países, aquí se argumenta quetampoco lo ha sido entre los cantones del país. Acontinuación,seanalizanloscambiosenlaevolucióndeestoscanalesencadaregión.

Contagio pero a diferentes velocidadesEl Panel 14.2 muestra el contagio de la crisis

internacionalapartirdelaevolucióndetresvariablesdiferentes:lasexportaciones,lainversiónyelempleo.Loprimeroquedestacaesque, apartirde2007, lademandadeexportacionessedeterioróentodas lasregiones del país, disminuyó la cantidad demetroscuadradosdeconstrucciónyseredujolacreacióndeempleosformales.ElPanel14.2muestralamagnituddel contagio para las diferentes regiones del país.Las exportaciones nacionales se desaceleraron enel año 2007, prácticamente no crecieron en 2008 ydecrecieron un 9,3% en el año 2009.El número demetroscuadradosdeconstrucciónenelpaíscayóun38% en 2009, después de crecer a tasas superioresal10%anualen losañospreviosa lacrisis.La tasade crecimiento del empleo formal a nivel nacional,medidacomoelnúmerodetrabajadoresasegurados,eradeun9,3%en2007yseredujoa0,3%en2008pero,adiferenciadelasvariablesanteriores,estasíserecuperóen2009,alcrecerun4,5%.

7 El Sistema de Regionalización del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica fue derogado mediante el Decreto Ejecutivo N° 33273–PLAN del 07 de agosto de 2006. Sin embargo, el INEC aún agrega estadísticas manteniendo la regionalización del Decreto No.160068-PLAN-15 de febrero de 1985, La Gaceta No.59-Marzo de 1985, mientras que PROCOMER utiliza una regionalización un poco distinta, por lo tanto los datos no son totalmente comparables. Esas diferencias serán comentadas en el texto cuando corresponda.

8 Datos del año 2007. De acuerdo con PROCOMER hay un 2,7% de las exportaciones que no están clasificados en ninguna de las regiones.

227


Panel 14.2

Contagio de la crisis internacional según regiones del país

Tasas anuales de crecimiento de las exportaciones por año según región

Indice de metros cuadrados de construción por regiones 1994=100

-60

-40

-20

0

20

40

60

2005

2006

2007

2008

2009

Porcen

taje

Años

Total

Central

Huetar Atlántica

Huetar Norte

Pacífico Central

Brunca

Chorotega

0

100

200

300

400

500

600

700

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Indice

Años

Central

Chorotega

Pacífico Central

Brunca

Huetar Norte

Huetar Atlán@ca

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de Procomer, INEC, CCSS

Tasa de crecimiento del empleo formal según regiones del país 2001-2009

228


Laintensidaddelcontagiofuediferenteparalasregionesdelpaís.Enlaregiónmásgrande,laCentral,lasexportacionesseredujeronenun8,6%,secontrajolaconstrucciónalniveldelaño2000ylacreacióndeempleosformalesseestancóen2008yvolvióacreceren2009,peroalamitaddelritmoquealcanzóprevioalacrisis.

Las regiones Chorotega y Pacífico Centralsufrieronlamayorcaídaeninversiones,58%y63%respectivamente,asícomoenlageneracióndeempleoformal,mientrasquelaRegiónBruncaexperimentóunacaídamuy fuerte enexportacionesyennuevasconstrucciones, pero una leve contracción en lacreacióndeempleosformales.

La Región Huetar Norte experimentó en 2009una caída de -0,65% en las exportaciones y unacontracción del 40% en nuevas construcciones. Sibiensedesacelerólatasadecrecimientoenlacreacióndeempleosformales,estasemantuvopositivaapesardelacrisis.

La RegiónHuetar Atlántica se vio afectada porla caída en las exportaciones y una contracción del16%en construccionesnuevas, ciframenor a la delas regiones anteriores. Asimismo, la desaceleraciónen el empleo formal fue tambiénmenor y, además,mantuvo tasaspositivasdel4,2%y5,8%en2008y2009,respectivamente.

¿Quépodríaexplicarelefectodiferenciadodelacrisisentrelasregiones?

Las características específicas de cada uno deestos canales de transmisión explican el efectodiferenciado de la crisis en las regiones y cantonesdelpaís.Porejemplo,haydosposiblesfactoresqueexplican el comportamiento diferenciado en lasexportaciones,asaber,ladiversificacióndeproductosy ladiversificacióndemercadosdedestino.EnestacrisisinternacionallaseconomíasemergentesdeAsiay de América Latina contribuyeron a contrarrestarlosefectosdelacaídaenlademandaexternadelospaíses desarrollados.Aquellas regiones del país quetenían unamayor diversificación del destino de lasexportaciones, lograronpaliarmejor los efectosdelcontagio de la crisis internacional. Por ejemplo, elprincipal destino de las exportaciones de laRegiónCentraleselmercadoestadounidense,destinohaciaelcuallasventasdisminuyeronenun14,5%en2009.Sin embargo, en ese período también aumentaronlas exportaciones a China, Holanda y Panamá.

(PROCOMER, 2010: 191). Asimismo, la RegiónHuetar Norte, que experimenta la menor caída enlas exportaciones, compensó el efecto adverso enla demanda de sus exportaciones diversificando losmercados.Estaregiónampliólosmercadosdedestinodurantelosañosdelacrisisinternacional,puespasóde 35destinos en 2008 a 50destinos diferentes en2009.

Por el contrario, la Región Brunca no logrócompensar la caída de sus exportaciones de palmaafricanaypiñaalosmercadosdeEstadosUnidosyMéxico.Deigualmanera,laRegiónPacíficoCentral,si bien muestra una mayor diversificación en susproductos de exportación, éstas disminuyeron enel principal mercado de destino, a saber, EstadosUnidos.

Enelcanalfinancierohayalmenosdosfactoresqueexplicanlaexpansiónyposteriorcaídadenuevasconstrucciones. El primero está asociado con laactividad turística. De acuerdo con MIDEPLAN(2009: 86) el aumento del número de habitacionesdehotel en el país entre el año2001 y el 2008 fuedeun38,5%mientrasque en elPacíficoCentral elincrementofuedeun80%,enlaRegiónBruncadeun44%,enlaHuetarNortedeun125%yenlaChorotegade un 27%. En esta última región se inauguró en1995elAeropuertoDanielOdubercomoaeropuertointernacional. Posteriormente, en el año 2000, seampliópararecibirvuelosconmayorcapacidad.Estadecisiónreforzó laatracciónde inversiónhaciaestaregión. En el Anexo 14.2 se ordenan los cantonessegúnelniveldeconstruccionesenelaño2007.Ahíse hace evidente que, en laRegiónChorotega y enla Pacífico Central, la expansión en construccionesafectópositivamenteatodosloscantones,aunqueelcrecimientomásfuertesedioenCarrillo,SantaCruz,LiberiayNicoya,Garabito,Aguirre,Parrita,OrotinayPuntarenas.Todosellos,salvoAguirre,tuvieronunacaídaenelniveldeconstrucciónen2009.

El segundo factor explicativo del incrementoen la construcción está relacionado con las zonasde inversión extranjera directa y el crecimientoinmobiliarioenloscantonesaledaños.Elcrecimientode la construcción en laRegiónCentral entre 1994y 2007 no fue tan alto (3.2% anual), pero estoobedece a que es la regiónmás grande y la que yateníamásmetroscuadradosconstruidos.Pero,comosehaargumentadoaquí,estosprocesosdeexpansióneconómica se concentran alrededor de actividades

229


Cuadro N° 14.6

Matriz de transición de los cantones de Costa Rica 2007-2009 Índice de Desarrollo Humano


específicas.Poresonosinteresaanalizareldetalledealgunosdeloscantonesdeestaregión.

La mayoría de los cantones que están en losprimeros lugares de la Región Central, con uncrecimiento alto en inversión inmobiliaria entre1994 y 2007, están cerca de las zonas de inversiónenaltatecnologíaodecentrosdeeducaciónsuperiorcomo Heredia, San Pablo, Flores, Santa Bárbara,SanRafael,Alajuela,Escazú SantaAna,Mora yLaUnión.Todosestoscantones,salvoHeredia,AlajuelayEscazú,experimentaronunareducciónenelniveldeconstruccionesnuevasen2009.(verAnexo14.2).

Finalmente, laevoluciónde la terceravariable, asaber, número de trabajadores asegurados, muestraconsecuencias diferentes por cantón. El mercadolaboral recoge la combinación de los factoresanteriores y de otros que experimenta la actividadeconómicadeunazona.Sibienaquínosecontrolaniseanalizacadaefectoporseparado,losdatosdelAnexo14.3revelanquelosefectossondiferenciadosentre los cantones, pero que aquellos relacionadosconlaactividadturísticayconlafranjadeinversiónextranjeradirecta,experimentaronundecrecimientoodesaceleracióndeempleosformales.Siusamoscomoparámetro una contracción igual o superior al 5%observamosque loscantonesmásafectados fueronGarabito, Santa Cruz, Osa, Curridabat, Hojancha,

Palmares,Orotina,Turrubares,PalmaresyGuatuso.Lostresprimeroscantonesestánmuyasociadosalaactividad turística y los restantes, con excepción deCurridabat,alaactividadagrícola.Además,Garabito,GuatusoyCotoBrussonlosúnicostrescantonesentodoelpaísquerevelanunacontracciónpersistenteenelempleoformal.

Efectos del contagio en la dinámica del desarrollo de los cantones

Teniendoclaroquéefectosgeneralestuvolacrisissobre las regiones y cantones costarricenses, ahorainteresaentenderdequéformaafectóelcontagiodela crisis internacional la dinámica del desarrollo deloscantones.Elanálisisdelasmatricesdetransiciónpusoenevidenciaque,en2007,loscantonesdeCostaRicanohabíanconvergidohaciaunmismoniveldedesarrollohumano,yeseneseestadodedesarrolloqueelpaísenfrentólosefectosdelcontagiodelacrisisinternacionalapartirde2008y,especialmente,enelaño2009.ElCuadro14.6muestraloscambiosdeloscantones en las categorías del Índice deDesarrolloHumanoentre2007y2009.Dosañosesunperíodocorto para evaluar la dinámica de transición deldesarrollohumano,sinembargo,permite identificarsielcontagiodelacrisisinternacionalinterrumpióelavancedelIDHqueseanalizóanteriormente.

Año

Categoría 1 2 3 4 51 0 0 0 0 0 02 0 4 4 0 0 83 0 1 43 11 0 554 0 0 1 11 1 135 0 0 0 1 4 5

0 5 48 23 5 81

2007

2009 Total cantones

Total cantones

230


Lo primero que destaca es que los cantonessiguieronavanzando.Apesardelacrisisinternacional,en 2009 hay dieciséis cantones que subieron unacategoríaenelíndice.Sinembargo,entre2007y2009sediouncambioquenosepresencióentre1992y2007,asaber,unretrocesoenelIDHdetrescantones.

¿Cuáles fueron los cantones que retrocedieron?Sarapiquí esunode los20cantonespersistentesenla categoríamásbajadelbienestarmaterialque, sinembargo, logró alcanzar la categoríamedio-alto (3)por lamejoría en los índices de salud y educación.Peroenelperíodode2007a2009disminuyótanto

elÍndicedeBienestarMaterialcomoeldesalud, loque lo llevó aperder esaposición y abajar a la dedesarrollo medio-bajo (2). Santa Bárbara sufrió undeterioroleveentodaslasdimensionesdeldesarrollohumano, lo que significó que retrocediera de lacategoríadeunaltodesarrollohumano(4)quehabíaalcanzadoen2007,alademedio-alto(3).

ElcantóndeFloresmantuvolacategoríamásaltaeneducaciónycrecióenbienestarmaterial,peronolosuficienteparacompensarlacaídaensalud,loqueexplicaqueretrocedieradelacategoríamásalta(5)aladealtodesarrollohumano(4).

Panel 14.3

Matrices de transición de los cantones de Costa Rica 2007-2009



1 0 0 0 0 0 02 0 0 0 0 0 03 0 0 12 9 0 214 0 0 4 37 7 485 0 0 1 4 7 12

0 0 17 50 14 81


1 0 0 0 0 0 02 0 0 1 1 0 23 0 1 18 10 1 304 0 0 2 21 16 395 0 0 0 2 8 10

0 1 21 34 25 81


1 19 0 1 0 0 202 3 27 1 0 0 313 0 3 14 0 0 174 0 0 1 7 0 85 0 0 0 0 5 5


Índice de Bienestar Material2009 Total

cantones

Total cantones

Índice de Conocimiento2009 Total

cantones

2007

2007

2007

Total cantones

Índice de Esperanza de Vida2009 Total

cantones

231


¿Ycuáles fueron loscantonesque,apesarde lacrisisinternacional,lograronmejorarsuposiciónenelÍndicedeDesarrolloHumano?Tarrazú,LeónCortés,LaCruzyBuenosAirespasarondelacategoría2ala3.EnelÍndicedeConocimientoLeónCortésyLaCruzsaltaronunacategoríayBuenosAiressubiódoscategorías.Ensalud,LeónCortéssubióunacategoríay en bienestar material todos permanecieron en lamismacategoríadebajobienestarmaterial,aunqueelíndicecreciólevementeparatodosconlaexcepcióndeLeónCortés.Asimismo,oncecantonesalcanzaronla categoría de alto desarrollo humano y otro más,SantaAna,pasóa lacategoríademuyaltodesarrollohumano.Estecantónyamanteníalacategoríademuyaltodesarrolloenbienestarmaterialen2007,peroenlosdosañossiguientestambiénmejorólosíndicesdeeducaciónysalud.

Con respecto a las diferentes dimensiones deldesarrollo, el Panel 14.3 muestra que el avance deloscantonesenelbienestarmaterialseestancó:sie-te cantones retrocedierondecategoría, a saber,SanJosé,Desamparados,Goicoechea,SanRamón,AlfaroRuiz,HerediayOsa.SolamenteSanMateoyNanda-yureaumentarondecategoría.Mientrasqueensaludy,especialmente,eneducación, fueronmás loscan-tonesqueavanzaronqueaquellosqueretrocedieron.Elmayor gasto en educación y, particularmente, elprogramadetransferenciascondicionadasdenomina-doAvancemos, podrían ser una explicaciónde estadinámicafavorableeneducación.

Conclusiones ¿Qué lecciones se derivan del análisis realizado?

LaprimeradeellasindicaqueelavancedeCostaRicaalacategoríadedesarrollohumanoalto,entre1992y2007,nosignificóquetodossuscantoneslograranlomismo.Laevolucióndelpromedionacionalnoreflejala evoluciónde ladistribucióndeldesarrollode loscantones.Lasegundalecciónesquelaexpansióndelcrecimientoeconómicotieneespecificidadesgeográ-ficas,seconcentraalrededordeactividadesqueatraenotras actividades complementarias, y su expansióngeográficadependedelasparticularidadesdelosfac-toresdeproduccióndelcantón,seanestosnaturalesocreadosporlapolíticapública,comolaeducaciónysaluddesupoblación.Laterceralecciónaprendidaesquelosefectosdelacrisisdifierenentreloscantones

porqueloscanalesdetransmisióntienenparticulari-dadesdistintassegúnlasactividadesquerealizanloscantones,esdecir,elcontagiodelacrisisseconcentraencantonesyáreasespecíficas.Lacuarta lecciónesqueladistribucióndeladinámicadeldesarrollohu-manomuestraunamayorconvergenciaeneducaciónysaludqueenoportunidadeseconómicas.

Elanálisisefectuadopermitesugerirunaagendade política pública que incorporemedidas de largoplazoquerefuercenlaconvergenciaeneldesarrollohumano de los cantones. Estas medidas no solodebencontemplarlaeducaciónysaludsino,también,lageneracióndeactividadeseconómicasenaquelloscantones persistentes en un nivel bajo de bienestarmaterial.Conelobjetivodedisminuir loscostosdetrasladodelaspersonasydistribuirmejorlosbeneficiosdel crecimiento económico entre los cantones, lasmedidasdelargoplazodebencontemplaruncambioradicalenelsistemadetransporte.

Asimismo,sesugierequelasmedidasdecortopla-zoseorientenhacialascomunidadesdondeseconcen-tranlosefectosdeunacrisisinternacional.Sibienhubosincroníaen losefectosde lacrisis, la intensidad fuemayorenalgunasregionesycantonesdelpaís.Enestecapítuloquedóclaroqueaquelloscantonesquerecibie-ronlaexpansiónoboominmobiliariorelacionadoconelturismo,fueronafectadosporlacaídaenestetipodeinversiónprivada.Asimismo,aquellasregionesconunaconcentraciónaltaenproductosdeexportaciónyeneldestinodesusexportaciones,tambiénsufrieronconmayorfuerzalacaídadelademandaexterna.

1- Redefinirlasrelacionesentrelosgobiernoslocalesyelgobiernocentral

Ladistribucióndelosgastoseneducaciónysaludestáenmanosdelgobiernocentral,yesenestosdosrubrosdondeseidentificamayorconvergencia.Sinem-bargo,losgobiernoslocalesseencuentranmáscerca-nosalapoblaciónquerecibeestosservicios.Poresto,seconsideraquesilosgobiernoslocalesvelaranporlacalidaddelosserviciosdesaludyeducaciónquerecibensushabitantesygestionaranlaspolíticasparalograrlo,estos serviciosmejoraríanmás rápido y responderíanmejoralasnecesidadesdesushabitantes.Sindudaal-guna, los cantones que retrocedieron en su categoríadel ÍndicedeSalud,deConocimientoodeBienestarMaterial,debengestionar ante las instanciasguberna-mentalesrespectivaslasmedidascorrectivasdelcaso.

232


2- Facilitarlamovilidaddelaspersonasentrecantones

Silaspersonasnotuvieranqueenfrentarloscos-tosquesederivandecambiardelugarderesidenciaparaaccederaunmejorempleo,noseobservaríaladisparidadypersistenciaquemuestraladistribucióndelÍndicedeBienestarMaterial.Lagentepuedevi-virenuncantónytrabajarenotrosiexistenmediosde transporte ágiles y diversos. Las facilidades paramovilizarseentrecantonescontribuyenamejorar laeficienciay,porende,adisminuirlasdiferenciasenlacapacidadadquisitiva.Alafechanoexisteundiseñooiniciativaqueinterconectealoscantonesgeográfi-camentelejanospormediodetrenesmodernos,me-tros,túnelesuotros.

3- Aprovecharmejorelcapitalhumano

Haycantonesconunbienestarmaterialbajoyunacategoríadeeducaciónaltaymuyalta.Esadisparidadpodría contribuir a mejorar el nivel de ingreso delcantón en el tanto las personas puedan acceder atrabajos formales acordes con su capital humano.Este es el caso de los cantones de Pérez Zeledón,AlfaroRuizyLeónCortés, loscualesalcanzaron lacategoríademuyaltodesarrolloeneducaciónaunquese encuentran atrapados en la categoría de bajodesarrollo en bienestarmaterial. En PérezZeledóny León Cortés la proporción de empleos formaleshaaumentado,mientrasqueAlfaroRuizaúnnohalogradoalcanzarlaproporcióndeempleosformalesque tenía en el año 2000. Es importante lograr laconcordancia entre el empleo formal y la categoríadeeducacióndel cantón,porquede locontrario sugentebuscaráoportunidadesdeempleoencantonesaledaños o, eventualmente, emigrará hacia aquellosqueofrecenmejoresalternativasdeempleo.

4- Políticapúblicanoesneutra

Loscantonesvinculadosconlainversiónextranje-radirecta,seaestaenaltatecnologíaoenturismo,vie-nenexperimentando,nosoloun fuertecrecimientodelainversiónprivadasino,también,decreacióndeempleos formales,como losonSantaAna,Escazú,BelényHerediaenlaRegiónCentral,perotambiénSanta Cruz, Aguirre, Garabito, Parrita, Montes deOro,entreotros.

Lasoportunidadesde empleos formales se con-centran ydifierenentrecantones,aúnentreaquellosqueseubicanenunamismaregióngeográfica.Losdatos parecen apoyar un círculo virtuoso entre un

nivel alto o mejoría en el desarrollo humano y lacreacióndeempleosformalesenelcantón.Esdecir,eldesarrollodeloscantonesimpulsalaatraccióndeinversiones,lacualasuvezrefuerzaeldesarrollodelcantón.Enesesentido,lapolíticadeatraccióndein-versiónextranjeradirectanoesneutraenelimpulsoquepuededarlealdesarrollodeuncantónfrentealosdemáscantones.

5- Prioridadalosatrapadosenunacategoríabaja

Hay cantones como Talamanca y Matina quecontinuaránatrapadosenlacategoríadebajobienestarmaterial,nosoloporquesucategoríaeneducacióndemedio-altaesmenora ladesugrupo,sinotambiénporquesonlosdosúnicoscantonesubicadosenesacategoríaenelpaís.Lapolíticapúblicadeberíabuscarcómodinamizarestoscantones.

6- Monitoreodeldesarrollocantonal ydelasperturbacioneslocales

Para orientar las gestiones entre los gobiernoslocales, los habitantes de los respectivos cantonesy el gobierno central, es necesario contar coninformación cantonal y con indicadores de fácilcomprensión.Lasprioridades en ladistribucióndelgastodel gobierno central deberían apoyarse enunmonitoreodeldesarrollodeloscantonesyregionesdel país.Asimismo, para orientar la política públicaenelcortoplazoyenfrentarmejorlasperturbacioneseconómicasqueafectanaloscantones,esimportantecontarconunsistemadeindicadoresdecortoplazoquedéseguimientoa laactividadeconómicade loscantonesyregionesdelpaís.

7- Transferenciasdelgobiernocentral hacialasregiones

Laagendadecortoplazonoesindependientedeladelargoplazo.Entendercuálessonlasperturbacionesque enfrentan los cantones y la resiliencia paraenfrentarlosesunretodelapolíticapública.Laleccióndelosefectosdeestacrisisinternacionalesquehubosincroníaenelcontagiodelacrisis,perolaintensidadyrecuperaciónencadaunadeellosfuediferente.Enese sentido, el gobierno central, específicamente elMinisteriodeHacienda,cumpleunrolredistributivoimportante,captamayorestributosdelasregionesencrecimientoypuedegastarmásenaquellasregionesestancadas o poco dinámicas, sin desincentivar elcrecimiento de los cantones con buen desempeño.Hastaelmomento,esterolredistributivoregionalnoesunmecanismoclaroytransparente.

233

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234


Anexo 14.1

Porcentaje de empleos formales con respecto a la PEA de los cantones por año, región y según dinamismo en el Índice de Bienestar Material

2000 y 2007

Cantón2000 2007

Cantón2000 2007

% % % %

REGIÓN CENTRALMuy dinámicos en el IBM

REGIÓN CHOROTEGAMuy dinámicos en el IBM

Belén 166,3 200,8 Liberia 49,9 60,8

Montes de Oca 124,1 171,5 Cañas 36,8 49,8

Santa Ana 49,2 125,9 Persistentes en el IBM bajo y medio-bajo

Heredia 68,2 84,7 Nandayure 33,3 68,8

Flores 58,3 70,0 La Cruz 63,5 49,9

Tibás 45,3 56,6 REGIÓN HUETAR NORTEPersistentes en el IBM bajo y medio-bajoSanto Domingo 45,1 53,6

Atenas 45,2 47,9 Guatuso 28,2 41,1

Mora 38,71 35,2 Upala 38,7 39,4

San Pablo 20,2 25,8 Sarapiquí 44,0 37,6

Barva 19,1 25,6 Los Chiles 24,6 29,1

San Rafael 16,8 24,1 REGION HUETAR ATLÁNTICAPersistentes en el IBM bajo y medio-bajoOreamuno 15,4 23,3

Santa Bárbara 18,9 22,3 Limón 86,4 61,9

San Isidro 13,9 20,9 Pococí 43,9 49,0

Persistentes en bajo y medio-bajo IBM Matina 45,0 43,1

Tarrazú 86,9 88,5 Guácimo 44,4 34,7

Alajuela 42,7 54,0 Talamanca 35,7 29,9

Acosta 17,0 41,3 REGIÓN BRUNCAMuy dinámicos en el IBMNaranjo 34,0 37,3

Poás 43,2 35,3 Osa 35,9 57,0

Vásquez de Coronado 21,7 24,6 Golfito 29,3 49,5

León Cortés 15,0 23,8 Persistentes en el IBM bajo y medio-bajo

Desamparados 19,4 22,6 Pérez Zeledón 53,4 73,4

Alajuelita 11,6 16,4 Coto Brus 46,2 55,5

REGIÓN PACIFICO CENTRALMuy dinámicos en el IBM

Buenos Aires 50,4 36,9

Nota: Muy dinámicos significa que el cantón subió más de una categoría en el Índice de Bienestar Material. Son 22 cantones en el Cuadro 14.1

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la CCSS y el Cuadro 14.1

Orotina 50,4 57,9

Puntarenas 48,0 57,1

Esparza 32,0 37,7

235


Anexo 14.2

Metros cuadrados de construcción nueva por cantón y según región 1994, 2007-2009

REGIÓN Año REGIÓN AñoCENTRAL 1994 2007 2008 2009 CHOROTEGA 1994 2007 2008 2009

Escazú 100.521 239.802 187.581 210.994 Carrillo 22.560 204.226 153.014 27.204

Alajuela 132.513 218.765 262.229 248.302 Santa Cruz 36.336 198.313 162.904 70.289

Heredia 63.690 170.489 185.335 175.688 Liberia 33.159 138.273 137.170 41.965

Santa Ana 82.984 149.050 91.716 39.803 Nicoya 7.439 71.094 71.654 51.731

San José 220.292 146.248 152.121 128.623 Tilarán 3.751 23.986 20.537 16.697

La Unión 41.178 107.209 166.116 50.467 Cañas 6.827 16.876 13.398 15.224

Desamparados 33.320 100.130 86.726 24.334 Abangares 4.679 14.178 19.133 14.059

Cartago 71.622 89.271 94.724 46.812 Nandayure 4.457 13.576 13.711 12.291

Curridabat 52.367 71.431 65.217 74.848 Hojancha 1.472 11.105 8.643 4.453

Grecia 15.504 55.089 55.035 43.338 La Cruz 1.612 10.377 6.840 6.628

Moravia 32.744 49.595 36.798 30.901 Bagaces 2.331 9.191 22.025 12.706

San Pablo 6.969 49.455 35.207 24.454 PACÍFICO CENTRALGoicoechea 51.050 41.965 73.095 18.559 Garabito 26.856 213.254 229.008 44.302

Santo Domingo 36.053 41.146 72.397 32.119 Puntarenas 20.326 93.147 88.223 56.460

San Rafael 12.591 40.981 35.524 18.736 Parrita 2.102 43.902 50.111 9.071

Atenas 9.609 34.573 31.571 17.708 Orotina 6.788 30.401 23.325 14.135

Puriscal 10.131 33.848 27.468 20.862 Aguirre 3.350 28.927 23.262 31.704

Turrialba 23.007 33.417 37.049 28.478 Esparza 10.200 18.255 23.143 12.772

Flores 11.942 32.600 42.321 12.427 Montes de Oro 3.528 8.591 8.791 3.001

El Guarco 38.900 32.531 29.616 10.314 San Mateo 3.173 5.551 7.821 4.069

Naranjo 26.606 31.322 25.611 27.642 HUETAR NORTESanta Bárbara 15.689 30.887 20.075 14.693 San Carlos 81.565 147.152 152.872 82.390

Palmares 21.325 30.278 33.379 19.889 San Ramón 30.083 96.097 84.229 57.862

Montes de Oca 43.458 30.217 48.389 35.358 Sarapiquí 6.182 20.550 23.255 15.900

Mora 9.417 29.078 27.851 10.355 Upala 665 18.040 15.332 8.565

San Isidro 13.015 25.680 23.502 15.040 Los Chiles 3.800 8.975 9.715 8.196

Paraíso 25.536 25.252 30.720 18.694 Guatuso 1.491 7.641 9.243 6.330

Tibás 26.128 25.240 22.058 16.151 REGIÓN BRUNCABarva 15.443 24.560 42.551 21.561 Pérez Zeledón 54.077 148.821 154.790 96.726

Belén 77.264 23.211 24.628 25.763 Osa 3.810 61.439 62.062 35.126

Oreamuno 16.764 22.192 30.271 13.484 Golfito 4.822 28.570 20.970 22.766

Alajuelita 11.014 20.991 21.438 11.776 Coto Brus 8.311 22.175 18.794 13.588

Aserrí 16.630 15.748 14.295 7.975 Corredores 6.161 20.169 16.205 16.229

Tarrazú 4.319 14.457 13.865 7.218 Buenos Aires 2.781 16.041 13.025 11.275

236


REGIÓN Año REGIÓNCENTRAL 1994 2007 2008 2009

REGIÓN HUETAR ATLÁNTICAVázquez de Coronado 37.237 12.161 16.871 9.882

Valverde Vega 8.105 11.758 11.055 5.152 1994 2007 2008 2009Poás 1.577 10.912 10.869 4.315 Pococí 39.523 84.241 82.054 47.195

Alvarado 5.634 8.516 8.596 5.534 Limón 32.696 35.754 21.967 18.716

Jiménez 3.416 7.833 5.881 7.371 Siquirres 1.914 21.242 10.621 21.838

León Cortés 4.224 7.243 5.941 4.239 Guácimo 9.544 19.173 36.480 23.678

Acosta 6.650 6.987 8.674 6.859 Talamanca 3.907 12.086 6.925 11.995

Alfaro Ruíz 4.112 6.434 8.483 6.952 Matina 3.601 6.307 7.714 13.273

Dota 3.383 6.253 4.655 3.485

Turrubares 1.718 4.451 4.702 3.946**Solo incluye el distrito de Peñas Blancas, pero no es posible separar los datos por distrito.

Elaboración propia a partir de datos del INEC

Anexo 14.3

Tasa de crecimiento de empleos formales por cantón y según región 2007-2009

REGIÓN Año REGIÓN Año

CENTRAL 2007 2008 2009 CHOROTEGA 2007 2008 2009

Curridabat 19% -11,1% 4,6% Santa Cruz 1,7% -13,2% 7,8%

Palmares 13% -6,6% 7,9% Hojancha 0,4% -7,5% 14,7%

Turrubares 6% -5,5% 6,4% Nandayure 5,4% -4,1% 2,0%

Belén 15% -4,4% 5,8% Liberia 6,8% -2,8% 0,3%

Tibás 7% -3,1% 0,1% Nicoya 4,3% -2,8% 3,3%

Escazú 15% -3,1% 6,4% Tilarán 14,9% -0,1% 3,1%

Cartago 9% -2,5% 5,0% Bagaces 6,9% 1,2% 0,9%

Goicoechea 18% -1,4% 6,3% Abangares 14,9% 3,5% -2,2%

Alajuelita 16% -0,5% 11,7% Cañas 11,5% 3,6% 4,1%

Alajuela 10% -0,4% 6,3% Carrillo 8,0% 4,3% -5,9%

Barva 13% -0,3% 2,2% La Cruz 2,1% 10,8% -6,8%

Dota 4% -0,2% 2,8% PACÍFICO CENTRALMontes de Oca 3% -0,2% 2,7% Garabito 6,0% -15,1% -1,6%

El Guarco 8% 0,1% 7,8% Orotina 12,4% -5,5% 9,2%

Santa Ana 9% 0,1% -3,0% Puntarenas 8,0% -3,5% 6,0%

Valverde Vega 4% 0,3% 5,5% Parrita -0,7% -2,3% 2,5%

San José 8% 0,4% 2,6% Aguirre 9,3% -0,3% 3,2%

San Rafael 15% 0,5% 10,4% Esparza 15,7% 0,0% 4,0%

Paraíso 8% 0,7% 1,3% San Mateo -9,2% 1,8% 4,2%

Poás 3% 0,8% 7,0% Montes de Oro -1,3% 2,3% 45,0%

REGIÓN Año REGIÓN

237


CENTRAL 2007 2008 2009 HUETAR NORTELa Unión 14% 0,8% 11,2% 2007 2008 2009Santo Domingo 11% 1,0% 6,8% Guatuso 73,2% -15,4% -14,5%

Tarrazú 6% 1,4% 3,6% Sarapiquí 12,4% 4,4% 8,0%

Mora 9% 1,4% 5,2% Los Chiles 17,2% 5,0% 10,7%

Heredia 8% 1,9% 10,4% San Carlos 9,6% 5,3% 8,6%

Turrialba 10% 1,9% 5,4% Upala 14,3% 8,2% 10,1%

Jiménez 8% 1,9% -0,3% San Ramón* 8,4% 8,2% 1,5%

San Isidro 14% 2,4% 11,5% REGIÓN BRUNCA

Naranjo 9% 2,6% 8,1% Osa 9,2% -7,4% 6,7%

Acosta 5% 3,5% 8,3% Coto Brus 3,1% -3,9% -3,2%

Vázquez de Coronado 15% 3,5% 7,8% Golfito 11,8% -3,6% 8,5%

Atenas 9% 3,7% 2,4% Pérez Zeledón 8,8% -0,5% 2,8%

Desamparados 11% 4,4% 7,6% Corredores 14,8% 1,7% 3,6%

Moravia 19% 4,5% 3,1% Buenos Aires 2,9% 5,7% 3,8%

Flores 13% 4,7% 10,9% REGIÓN HUETAR ATLÁNTICA

Aserrí 10% 5,0% 2,2% Matina 10,0% -1,8% 24,4%

Grecia 9% 5,2% 6,4% Guácimo 9,0% -1,5% 3,6%

León Cortés 9% 5,6% 5,0% Pococí 11,1% 4,2% -1,0%

Alfaro Ruíz 5% 6,1% 1,4% Limón 3,4% 4,5% 5,2%

Oreamuno 15% 6,4% 8,1% Siquirres 5,6% 7,5% 11,8%

Puriscal 12% 7,5% 9,5% Talamanca 5,6% 12,5% 5,9%

Alvarado 17% 9,7% 4,6% *Solo incluye el distrito de Peñas Blancas, pero no es posible separar los datos.

Elaboración propia a partir de los datos de la Caja Costarricense del Seguro Social

Santa Bárbara 12% 9,8% 5,3%

San Pablo 15% 19,0% 18,5%

238

Durante los años 2008 y 2009, lacrisis financiera internacional impactóla economía costarricense tanto en elsectormonetariocomoenelsectorreal.Esta crisismundial redujo losflujos decapitales,tantodeinversionesfinancierasrealizadas en la economía, como en lainversiónextranjeradirecta.

La crisis internacional se trasmitió anuestro país vía comercio internacionalyatravésdelosflujosdecapital,loqueprodujo una importante contraccióndel crédito y una desaceleración de lasexportaciones. Luego de crecer 7,3%en 2007, el PIB cayó 2,9% en 2008 ycerró2009conunatasadecrecimientonegativa del 1,3%, reducciones estasúltimas justificadas, principalmente,por la desaceleración del comercio, laconstrucciónylainversiónengeneral.

Uno de los sectoresmas golpeadosporlacrisisfuelaconstrucción.Durante2009 se presentaron índices negativosdeinversiónprivadaenesteramo.Estoafectólasinversionesenzonascosteras,lascualessevieronfrenadasporlacaída

de los ingresos de los extranjeros conintencionesdeinvertirenelpaís.

Eneste sentido,unade las regionesdel paísmás afectadas por la crisis fuelaRegiónChorotega,cuyaeconomíahasido caracterizada como una economíaen transición desde la década de losnoventa.Ahílosservicios,especialmentelosrelacionadosconlaactividadturísticaylaconstrucción,ocupanunlugarcadavez más importante para la economíaregional.Alestarlosejesproductivosmásdinámicosde laregióntanrelacionadoscon la economía internacional, esrelevanterealizaresteestudiodecaso.

El presente documento analiza losefectos de la crisis económica mundialsobre laRegiónChorotega.Paraelloseanalizan,hastadonde la información lopermite, los efectos que tuvo la crisissobre el sector construcción, el sectorturismo,sobrelasexportacionesylasfi-nanzasmunicipales.Asuvez,seindagala forma enque los efectosde la crisissobre esos sectores productivos pudie-ron impactar el empleo, lapobreza, los

rafael ariaS raMírez, leonardo SánChez hernándezCapítulo 15

Efectos de la crisis económica internacional sobre la Región Chorotega

239


Figura 15.1

Zona de estudio, según cantones y subregiones que la comprenden

ingresosy ladesigualdaden ladistribuciónde la ri-queza. Al final se plantean algunas consideracionesparapromoverundesarrolloeconómicoconmayorequidadparalaregión.

Aspectos generales de la Región Chorotega La Región Chorotega se localiza al noreste de

Costa Rica y limita al norte con la República de

Nicaragua,alsurconlaRegiónPacíficoCentralyelOcéanoPacífico,alesteconlaRegiónHuetarNorteyaloesteconelOcéanoPacífico.

Esta regiónestá compuestapor12cantones,66distritosycuatrossubregiones.Tieneunaextensiónde10.140,71kilómetroscuadrados,ocupael19,85%delterritoriocostarricenseyenellavivecercadel8%delapoblacióndelpaís(verFigura15.1).

La Chorotega ha sido la región del país que hapresentado los mayores cambios en su estructuraeconómicadesdeladécadadelosnoventa.Elprincipalrasgodelcambioenmarchaesque laeconomíadelaregióndejódeestarcentradaexclusivamenteenla

actividadagropecuariaysehavenidoconvirtiendoenunaeconomíaenlaquelosservicios,especialmentelosrelacionadosconlaactividadturística,ocupanunlugarcadavezmásimportante.

240

Enunlapsodequinceaños,elturismoseconvirtióenlaprincipalactividadeconómicadelazonacosteraen los cantones de SantaCruz,Carrillo yNicoya yenotras comunidadesqueantes estuvieronbasadasen la agricultura. De acuerdo con la Encuesta deHogaresyPropósitosMúltiples,para2009lamayoríade la población ocupada se ubicaba en actividadesproductivasdelsectorterciarioconun67%,elsectorprimarioocupabaelsegundolugarconun18%ysoloun15%delapoblaciónsededicabaaactividadesdelsectorsecundario(verTabla15.1).

Sinembargo,laestacionalidadeinestabilidaddelempleoenlaregiónsiguensiendocaracterísticasdelmercadolaboral,loqueafectasufaltadedinamismo.Porejemplo,elprocesode reconversiónproductivadelsectoragropecuariohaciaotrossectoresproducti-vosnohasidoacompañadodeunmayordinamismodelaactividadeconómicadelaregión,queasuvezsereflejeenmayoresnivelesdeempleoycalificacióndelafuerzalaboral.

Porotrolado,laactividadturísticadelosúltimosaños,caracterizadapor lapresenciadegrandescor-poraciones de inversionistas locales y extranjeros,gruposmayoristasyoperadoreshotelerosinternacio-nalesdedicadosalturismomasivoyalnegociodelosbienes raíces,noha logradoarticularseconel restodelossectoresproductivosdelaeconomíaregional.Asimismo,elsectordelaconstrucciónhacrecidosig-nificativamenteenlaúltimadécada,perodichocreci-

mientopresentaaltibajosyunafuerteconcentraciónenaquellasáreasconpotencialturísticoycomercial,sinrealmentegenerarefectosmayoressobre laeco-nomíadetodalaregión.

Pesealdinamismoeconómicode lasactividadesarriba mencionadas, el nivel de articulación a nivelregional es bajo, lo cual se explica por la alta con-centración espacial en ciertospolosde crecimiento,comotambiénporlosescasosencadenamientospro-ductivos con el restode la economía regional.Elloprovocafracturasterritorialesquedancomoresulta-dosaldosnegativosyespacialmentediferenciadosenmateriadedesarrollohumano.

Comportamiento del sector construcción en la Región Chorotega

Elsectorconstrucciónfueunodelossectoresmásgolpeadosconlacrisiseconómicainternacionaldelosúltimosaños,hechoquesedemuestraalanalizarlosmetroscuadradosylacantidaddeobrasconstruidas.Este período se caracterizó por construccionesparalizadas, proyectos que nunca arrancaron, caídaen lasnuevascolocacionesdecréditoparavivienday construcción y una pérdida muy acentuada deempleosenelsector.

En términosgeneralespara elpaís, el IMAEenconstrucción permite conocer la situación de este


Tabla 15.1

Cambio en la estructura del empleo de la región Chorotega 1963-2009

AñoSector Primario Sector Secundario Sector Terciario

Chorotega Costa Rica Chorotega Costa Rica Chorotega Costa Rica

1963 73% 49% 7% 17% 20% 34%

1973 62% 38% 11% 19% 27% 43%

1984 55% 35% 11% 21% 34% 44%

2000 28% 20% 17% 23% 44% 57%

2009 18% 11% 15% 19% 67% 70%

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC.

241


Tabla 15.2

Total de obras construidas según regiones de planificación, 2000-2010

Fuente: Elaboración Propia con datos del INEC.

sector en el corto plazo. En el mes de diciembrede 2008 el valor del índice era de 317.79 puntos,mientrasqueparaelmismomesde2009habíacaídoa299.12,conunavariacióninteranualde-5,87%.Porsuparte,elIMAEdelsectorpúblicoen2009crecióenpromedioun15,55%,mientrasqueeldel sectorprivado disminuyó en promedio un 12,56% conrespectoalañoanterior.Dadoqueelpesodelsectorprivadoesmayor,elíndicecomountododisminuye.Porotraparte,elPIBenconstrucciónenelaño2009fuede97.464.4millonesde colones reales (colonesde1991),cifraquerepresentacercadel5%delPIBdelpaís.En2009,lavariacióninteranualdelproductointernode la construcciónmostróunadisminuciónde5,04%.Laactividadproductivadelpaís(PIBtotal),enesemismoaño,cayó1,28%.

La Región Chorotega no fue la excepción. Elnúmerodeobrasconstruidasen2008cayóun14%respecto a 2007, lo que representa cerca de 886construccionesmenos.Enelaño2009seconstruyó

un 38%menos que en 2008 y un 47%menos queen2007 (verTabla 15.2 yFigura 15.2).Lo anteriorrepresentacasi3,000obrasmenosen2009respectoa las que se construyeron en 2007 y alrededor de2,100menosrespectoalasconstruidasen2008.Para2010,latendenciaseguíamostrandounadisminuciónenelnúmerodeconstrucciones,cercade277obrasmenosseconstruyenen2010respectoa2009,locualrepresentaunatasadel-8,5%.

La Región Chorotega es, después de la RegiónCentral,lamásafectadaporlacrisisenesteperíodo.Como se muestra en la Tabla 15.2, en 2010 seconstruyeronenpromedio,dentrodelaRegión,cercade3.088obrasmenosrespectoalasqueserealizaronen2007,elañodemayorcrecimiento.Laotraregiónque se vio fuertemente afectada por presentar unaactividad inmobiliaria importante fue la PacificoCentral,especialmenteenloscantonesdeGarabitoyAguirre,contasasdevariaciónenlacantidaddeobrasconstruidasmayoresal50%entre2007y2010.

Año Central ChorotegaPacífico Central

BruncaHuetar

AtlánticaHuetar Norte

2000 12.233 1.785 1.056 1.193 848 1.1232001 12.325 1.409 1.260 1.259 1.253 1.3622002 11.895 1.535 1.185 1.393 1.149 1.0022003 12.764 1.831 1.414 1.237 1.220 1.2922004 13.593 2.383 1.677 1.789 1.417 1.4602005 12.637 2.773 1.938 2.467 1.607 1.6342006 17.286 4.010 3.133 3.034 1.819 1.7992007 20.393 6.074 4.102 3.920 2.518 2.4642008 19.999 5.260 3.729 3.768 2.907 2.3482009 14.105 3.263 2.112 2.698 2.374 1.4882010 15.451 2.986 1.956 2.998 2.402 1.896Variación 2000-2010 (relativa) 26,3% 67,3% 85,2% 151,3% 183,3% 68,8%Variación 2007-2009 (relativa) -30,8% -46,3% -48,5% -31,2% -5,7% -39,6%Variación 2008-2009 (relativa) -29,5% -38,0% -43,4% -28,4% -18,3% -36,6%Variación 2007-2010 (relativa) -24,2% -50,8% -52,3% -23,5% -4,6% -23,1%Variación 2008-2010 (relativa) -22,7% -43,2% -47,5% -20,4% -17,4% -19,3%Variación 2009-2010 (relativa) 9,5% -8,5% -7,4% 11,1% 1,2% 27,4%Variación 2000-2010 (absoluta) 3.218 1.201 900 1.805 1.554 773Variación 2007-2009 (absoluta) -6.288 -2.811 -1.990 -1.222 -144 -976Variación 2008-2009 (absoluta) -5.894 -1.997 -1.617 -1.070 -533 -860Variación 2007-2010 (absoluta) -4.942 -3.088 -2.146 -922 -116 -568Variación 2008-2010 (absoluta) -4.548 -2.274 -1.773 -770 -505 -452Variación 2009-2010 (absoluta) 1.346 -277 -156 300 28 408

242

Figura 15.2

Cambio absoluto y relativo en la cantidad de construcciones por cantón, 2007-2009


Al analizar por sectores, la construcción deviviendas cayó un 40% en 2009 respecto a lasconstruidas en 2008 y un 50% si se compara con2007. La construcción de apartamentos fue lamásafectada,cayendocercadeun80%entre2008y2009.

Por su parte, la construcción de localescomerciales,oficinasybodegascomerciales,registróunacaídade42%en2009respectoalasconstruidasen2008.Lomismosucediócon laconstruccióndeplantas industriales ybodegas industriales donde seconstruyeron cerca de 40%menos en 2009que en2008.(VerTabla15.3)

Respecto a la construcción de oficinas, salas dereunionesyotrosservicios,en2009seconstruyeron

15%menos,sisecomparaconlosvaloresde2008.En el caso de obras construidas para el sectoragropecuario, los datosde 2009 reportanuna caídadel30%respectoalosvaloresde2008.

Para el año 2010 se mantuvieron niveles deconstrucción muy similares a los presentados en2009,aunquelacantidaddeobrasconstruidassiguiódisminuyendo.Lossectoresmásafectadosfueroneldeservicios,dondeseconstruyóun41%menosqueen 2009, seguido del sector agropecuario (-35,5%),el comercio (-8,3%) y la construcción de viviendasque cayó un 6,9%. El único sector donde se notauna mejora absoluta fue en la industria, donde seconstruyeroncercade12obrasmásrespectoa2009.


243


Alinteriordelaregión,lacrisisafectómásaquelloscantonesdondeeldesarrolloturísticoenlasúltimasdos décadas se había intensificado (ver Figura 15.2y Gráfico 15.1). En este sentido los cantones másafectadosfueron:

Carrillo:Elnúmerodeobrasconstruidasen2009cayóun50%respectoalosvaloresde2008yun74%respectoalosvaloresde2007.

Liberia: Este cantón vio disminuida lacantidad de nuevas construcciones en 2009 en un64%respectoa2008yenun68%respectoa2007.

Santa Cruz: Laconstruccióndenuevasobrasdisminuyóun56%en2009respectoa2008yun63%respectoalosvaloresde2007.

Nicoya: La reducción en la actividad dela construcción en este cantón fue menor a lasmencionadasanteriormente,sinembargo,representó

una caída del total de obras construidas del 10,6%entre2008y2009,ydeun13,8%entre2007y2009.

Sibienesciertoelrestodecantonesdisminuyeronel número de obras construidas en estos años, entérminos absolutos los tres cantones mencionadospreviamentesonlosquetienenelmayorpesodentrode la región, agrupandomás del 50% de todas lasconstruccionesdelaRegiónChorotega.

Lascifrasde2010muestranunarelativamejoríaen lacantidaddeobrasconstruidasenelcantóndeLiberia respecto a los valores de 2009, aunque estacifraseencuentramuypordebajodelacantidaddeobras construidas en 2007 y 2008.Otros cantonesquemostraronunarelativamejoríafueronHojancha,Bagaces y La Cruz, aunque el peso relativo deestos cantones dentro de la región es muy bajo, ylavariabilidadenel volumendeconstrucciónentre2007y2010fuemuypequeña.

Tabla 15.3

Región Chorotega: total de obras construidas por tipo, 2001-20010

Tipo de construcción

Vivienda Comercio Industria Servicios Agropecario Otros

2001 2534 250 17 55 32 132

2002 1688 266 12 62 49 198

2003 2424 327 13 84 42 180

2004 3021 277 14 86 22 177

2005 3182 401 19 81 28 291

2006 3677 613 3 76 37 447

2007 4849 586 14 120 40 465

2008 4017 697 19 98 43 386

2009 2407 410 11 99 31 305

2010 2240 376 23 58 20 269

Variación 2008-2009 -40.1% -41.2% -42.1% 1.0% -27.9% -21.0%

Variación 2007-2009 -50.4% -30.0% -21.4% -17.5% -22.5% -34.4%

Variación 2009-2010 -6.9% -8.3% 109.1% -41.4% -35.5% -11.8%


244

Comportamiento de las exportaciones de la Región Chorotega

Lasexportacionescostarricensescerraronelaño2009conunabajaacumuladadeeneroadiciembrede 9%.De acuerdo con los datos de Procomer, eltotalexportadoporCostaRicaen2009fuede$8.710millones, unos $859 millones menos que el añoanterior (2008). Entre las causas está la baja en lasexportacionesdelsectorindustrial,querepresentael75%del total de las ventas en el exterior.Además,se registró una caída del 11% en las exportacionesagrícolas,queseexplicaporlabajaenlasventasde

bananoycafé,queregistraroncaídasenelordendel14,9%ye31,5%,respectivamente.

LasexportacionesdelaRegiónChorotegadurante2009mostraronunavariaciónnegativa,pasandodeexportar$271,7millonesen2008a$203,2millonesen2009.Dichatendenciasereafirmapara2010,cuandoseregistraunacaídaenelvalordelasexportacionescercana a los $15 millones respecto a los valoresde 2009. Con la excepción de las regiones HuetarAtlánticayHuetarNorte,elrestoderegionesdelpaísmostraronunacaídaenelvalordesusexportacionesduranteesteperíodo(verGráfico15.2yTabla15.4).

Grafico 15.1

Región Chorotega, total de obras construidas por cantón 2001-2010

Fuente: Elaboración Propia con datos del INEC

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Cantidad de ob

ras construidas

2007 2008 2009 2010


245


Grafico 15.2

Región Chorotega, exportaciones (millones de $) 2006-2010

Fuente: Elaboración Propia con datos PROCOMER

Tabla 15.4

Región Chorotega, exportaciones (millones de $) 2006-2010


0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

2006 2007 2008 2009 2010

Exp

ort

acio

nes

en

mil

lon

es d

e U

S$

Central Huetar Atlántica Huetar Norte Brunca Chorotega Pacífico Central

Región 2006 2007 2008 2009 2010

Central 6227,2 7053,5 7061,0 6471,7 7038,6

Huetar Atlántica 928,8 1037,4 1126,9 1164,2 1250,7

Huetar Norte 243,9 289,0 338,0 358,9 446,0

Brunca 167,8 210,0 188,6 171,3 212,4

Chorotega 158,1 231,5 271,7 203,2 189,6

Pacífico Central 241,9 268,2 242,7 137,5 130,5

246

Tabla 15.5

Región Chorotega: número de productos, destinos y empresas, 2006-2010


Noobstante,elnúmerodeproductosexportadosdisminuyó considerablemente en 2009 respectoa 2008, ya que cerca de 151 productos menos seexportaronenelprimerañomencionadorespectoalsegundo.Esto también se reflejó en una reduccióndelospaísesdedestino,debidoaquedurante2009laregiónexportóacincopaísesmenosqueen2008.Además, la cantidad de empresas exportadorasdisminuyó, pasando de 61 en 2008 a solamente 38en2009.También senota una levedisminucióndelas exportaciones hacia losEstadosUnidos, ya que

mientras en 2008 el 53% de las exportaciones sedirigíanhaciaesepaís,en2009esevalordisminuyóal 50%. Esta disminución fue compensada por elincremento en las exportaciones hacia Nicaragua,Panamá,ElSalvador,ReinoUnidoyHolanda.

En 2010 la tendencia no fue muy diferente ala presentada en 2009: la cantidad de productosexportados se incrementa en seis respecto al 2009,se mantiene la cantidad de destinos hacia dondese exporta, así como la cantidad de empresasexportadoras.

Los productos de exportación de la región quemás se vieron afectados fueron el alcohol etílico,que tuvo una caída del 27% respecto a 2008, laexportacióndemaderasconíferas,quedisminuyóen56%,ylapreparaciónyconservacióndepescado,queexportóun34%menos.Porelcontrario,productoscomoelmelón, los jugosyconcentradosde frutas,asícomolosmangos,registraronuncrecimientodemás de 5% en 2009 respecto a 2008. Como estosproductos concentran el mayor porcentaje de lasexportacionesdelaregión,compensaronlacaídadelasexportacionesenlosdemásproductos.

Comportamiento de los ingresos municipales

Los ingresosmunicipalessepuedenclasificarentres grandes grupos: ingresos corrientes, ingresosde capital y financiamiento. En el primer grupo seincluyenaquellosingresosquesepercibentodoslosaños en forma ordinaria y regular y que no tienendestinoespecífico;lossegundossonaquellosqueserecibenenformaextraordinaria,comolospréstamos,o en forma regularperoque,pordisposición legal,tienenundestinoespecífico,generalmentedirigidos

Año Valor de las

exportaciones en $ millones

Cantidad de Productos

exportados

Cantidad de países donde se

exporta

Cantidad de empresas

exportadoras

2006 167,8 340 41 59

2007 210,0 279 44 55

2008 171,1 271 50 61

2009 203,2 120 44 43

2010 189,6 126 44 43


247


Grafico 15.3

Región Chorotega: ingresos corrientes municipales (colones del 2006) para el período 2006-2009

Fuente: Elaboración Propia con datos de la Contraloría General de la República

a la formación de capital. Los últimos provienende préstamos y del superávit acumulado de añosanteriores.

Enelcasode los ingresoscorrientes seobservauna caída en 2009, luegode haber experimentandouncrecimientoen los tres años anteriores.Durante

2009losmunicipiosdelaRegiónChorotegadejarondepercibircercade1.206millonesdecolonesensusingresoscorrientes (variaciónde -11,2%respectoal2008).Esemontopudosermuchomayordenoserporlastrasferenciascorrientesdelgobiernocentralylossuperávitacumuladosdeañosanteriores.

Dentro de los ingresos corrientes, los rubrosque más se vieron afectados por la crisis sonlos concernientes a los impuestos tributarios,específicamente los impuestos sobre las nuevasconstrucciones,cobrodepatentesyventadeservicios.Comoesdeesperar,loscantonesquesevieronmásafectadosfueronCarrillo,quedejodepercibircercade 83% respecto a 2008 en ingresos por conceptode impuesto a las construcciones (verTabla 15.6 y

Figura15.3),loquerepresentaentérminosabsolutosalrededorde 410millonesde colones, el cantóndeSantaCruz quepresentóuna caída del ingresoporconceptodeimpuestoalaconstruccióndeun52%en2009respectoa2008(240millones),yloscantonesdeLiberiayNicoya,quetuvieronundecrementoensusingresosdeun68%,representandocercade130millonesdecolonesencadamunicipio.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

Ingresos Corrientes Ingresos Tributarios Ingresos Imp. Construcción

Mil

lon

es

de

Co

lon

es

2006 2007 2008 2009

248

Tabla 15.6

Región Chorotega: Ingresos por concepto de impuestos a la construcción 2006-2009 según cantón (millones de colones) (valores deflatados al 2006)


Figura 15.3

Variación porcentual en el ingreso municipal por concepto de impuesto a la construcción, según cantón. 2008-2009


Cantón 2006 2007 2008 2009 Variación 2008-2009

Liberia 218 216 190 59 -68,9%Nicoya 88 91 192 58 -69,6%Santa Cruz 693 642 464 223 -51,8%Bagaces 19 16 30 15 -49,9%Carrillo 310 386 493 83 -83,2%Cañas 10 18 19 24 26,3%Abangares 10 18 18 12 -33,5%Tilarán 27 35 31 28 -8,7%Nandayure 14 17 30 20 -34,0%La Cruz 16 7 7 8 23,3%Hojancha 10 14 12 9 -25,7%


249


Tabla 15.8

Región Chorotega: Oferta de hospedaje entre 2008 y 2010, según categoría de hotel

Fuente: Elaboración Propia con datos del ICT

Comportamiento de la actividad turística

Muchosdelosesfuerzosquesehanrealizadoporpartedelasinstitucionescostarricensesrelacionadascon la actividad turística se orientan a atraercorporaciones de inversionistas, grupos mayoristasy hoteleros internacionales dedicados al turismomasivo,comosehavistoeneldesarrolloturísticodelaRegiónChorotega.

En Costa Rica se han sentido los efectos de lacrisiseconómicasobrelaactividadturística,antetododebidoalabajaocupacióndelosgrandeshoteles,queensumayoríapertenecenacadenastransnacionales.Esinteresanteseñalarque,aunquenosepuedenegarquelacrisishatenidoalgúnefectosobrelatotalidaddelaindustriaturísticacostarricense,eltipodeturismoenfocadohacia lanaturalezayla interacciónconlascomunidadeslocalesnosehavistotanafectado.

EnelcasodelaRegiónChorotega,elimpactodelacrisisafectóprincipalmentealospequeñoshotelescon categorías menores a tres estrellas. Los datosdel Instituto Costarricense de Turismo muestranque durante 2009 existían en la Región Chorotegacatorcehotelesmenosdeceroestrellasrespectoalosqueexistíanenelaño2008.Enelcasodeloshotelesconcategoríadeunaatresestrellas,sepresentaunareduccióndedos respecto a2008.Por el contrario,loshotelesconcategoríasdecuatroacincoestrellasaumentaronendosrespectoalosexistentesen2008.

Paraelaño2010seregistróunadisminuciónenelnúmerodehotelesconalgunacategoríadeestrellas,siendolosmásafectadosaquellosquecontabanconuna a tres estrellas: en total se contabilizaron 47centrosdehospedajemenosrespectoalosexistentesen2009.Porelcontrario,loscentrosdehospedajesincategoríadeestrellaseincrementaronen77durante2010.(VerTabla15.8).

A diferencia del comportamiento nacional, laRegión Chorotega no presentó durante 2009 unareducción en el número de turistas que visitaronla región respecto a 2008. Los efectos de la crisiseconómica sobre la actividad turística del país semanifestaron en una disminución en el ingreso deturistas respecto a 2008 en cerca de 124 mil, por

el contrario, en la RegiónChorotega el número deturistasqueingresarondurante2009seincrementóencercade60mil.Estatendencia,talcomosemuestraenelGráfico15.4,semantuvopara2010,cuandoelnúmero de visitantes que ingresaron a la región seincrementóencercade15mil.

Hoteles Habitaciones Hoteles Habitaciones Hoteles Habitaciones Hoteles Habitaciones

2010 330 4.126 125 2.655 25 3.514 480 10.295

2009 253 2.763 172 3.240 26 2.922 451 8.925

2008 267 3.073 174 3.249 24 2.718 465 9.040

Cambio 2008-2009 (absoluto) -14 -310 -2 -9 2 204 -14 -115

Cambio 2009 - 2010 (absoluto) 77 1.363 -47 -585 -1 592 29 1.370

Total0 1 - 3 4 - 5

Categoria de Estrellas

Año

250

Gráfico 15.4

Estimación del ingreso de visitantes 2006-2010 (todos los puertos*)

* No incluye a Turistas Nicaragüenses que ingresaron por la Vía Terrestre


EstefenómenohacedelaRegiónChorotegaunadelasregionesdelpaísdondemásturistasingresan:mientrasen2008el33,6%delosturistasqueingresabanalpaíssetrasladabanalaRegiónChorotega,en2009esteporcentajeaumentóal40,3%,aunqueelaumentodevisitantesanivelnacionalduranteel2010hizoqueel peso relativo de la región disminuyera al 37,3%.(VerGráfico15.4).

Apesardelincrementoenelnúmerodeturistas,la entrada mensual de turistas por el aeropuertoDaniel Oduber mostró un comportamiento ala baja en los meses de enero a octubre de 2009

respecto a los valores de 2008. Los datos del ICTrevelanundescensodealrededorde13.500turistas(especialmente norteamericanos) en 2009 respectoa 2008. Este comportamiento se mantuvo hastanoviembrede2009,cuandoempezóamostrarsignosderecuperación.Muestradeelloesqueennoviembrede2009 ingresaroncercade3.300 turistasmásqueennoviembre de 2008 y alrededor de 6.900más sisecomparanlosdatosdediciembrede2009conlosde2008.Esta tendencia semantuvopara todos losmesesde2010,endondeseregistraunaumentoenelnúmerodevisitantesrespectoalosvaloresde2009.(VerGráfico15.5).

478,3534,3

552,8 612,6 627,1

1446

1613 1644

1520

1683

33,1%

33,1% 33,6%

40,3%

37,3%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

0

300

600

900

1200

1500

1800

2006 2007 2008 2009 2010

Total de turistas (miles)

Total turistas región Chorotega Total Nacional % país

Porcentaje repecto al paìs


251


Grafico 15.5

Región Chorotega: llegada de turistas por el aeropuerto Daniel Oduber, 2008-2010


Comportamiento del mercado laboral

LosefectosdelacrisiseconómicaenelmercadolaboraldelaRegiónChorotegasereflejan,nosoloenunamenor tasadeocupaciónde lapoblación, sinoenunmayorporcentajedepersonasdesempleadasysubempleadasLatasadeocupaciónenestaregiónde-creció durante2009cercadedospuntosporcentualesrespectoa2008,pasandode50,7%a48,7%.

Mientrastantolatasadedesempleoabiertopasóaserdeun10,1%en2009,muyporencimadel5,5%de2008,convirtiéndoseasíenlaregiónconmayor

tasa dedesempleo abierto y subutilización total delpaís durante el año 2009. Este comportamientosemantuvopara 2010, cuando alcanzóuna tasadedesempleoabiertode9,6%(lamásaltadetodaslasregionesdelpaís).

El porcentaje de trabajadores en empleos nocalificados se incrementó en cerca de tres puntosporcentuales,pasandode33.2%en2008a35.8%en2009.Porsulado,lacoberturadeaseguramientodelostrabajadores cayócercadedospuntosporcentualesentre2008y2009.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

E nero

F ebrero

Marzo

Abril

Mayo

J unio J u

lio

Agosto

S etiembre

Octubre

Noviembre

Dic iembre

Can

tidad

de Turistas

2008 2009 2010

252

Porsuparte,latasadesubempleovisible,esdecir,la insuficiencia del volumendel empleo, alcanzó sumayortasa(8,3%)delosúltimoscincoañosdurante

2009, un punto porcentual más que la registradadurante2005,que fuedel7,3%,y2,3%másque laqueseregistróen2008(6%).

Grafico 15.6

Tasa de desempleo abierto por región de planificación, 2005-2009


Total País Central ChorotegaPacífico Central

BruncaHuetar Atlántica

Huetar Norte

2005 6,6 6,7 5,8 8,5 5,9 6,8 5,9

2006 6,0 6,3 5,7 6,2 5,8 5,7 2,5

2007 4,6 4,6 3,5 5,3 4,7 5,6 2,9

2008 4,9 4,9 5,5 4,5 4,2 6,3 3,3

2009 7,8 7,5 10,1 8,2 8,2 7,9 7,3

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Tasa de de

sempleo

abierto


253


Con respecto al subempleo invisible, es decir,aquellaspersonasqueapesarde trabajar la jornadalaboral completa recibenun ingresopordebajodelmínimo establecido, este alcanzó durante 2009 unatasa del 3,8%, por encima del valor de 2008, quefuedel3,7%.El incremento,tantoenelsubempleovisible comoenel invisible,provocóque la tasadesubutilizacióntotalseincrementaradurante2009en7,1%respectoalvalorregistradoen2008,pasandode15,2%en2008a22,1%en2009.

Los sectores más afectados por la crisis, entérminos de empleo, fueron los ligados al sectorinmobiliario. El sector construcción disminuyó elempleoenun17%entre2008y2009,mientrasquelasactividades inmobiliarias, empresariales ydealquilerlo hicieron en un 21%.Otras actividades, como laindustria,perdieronentre2008y2009cercadel8%delostrabajadores.

Tabla 15.10

Región Chorotega: Variación del empleo por rama de actividad económica 2007-2009

Actividades 2007 2008 2009 Variación 2008-2009Sector Primario 28.395 28.901 29.706 2,80%

Industrias manufactureras 10.904 10.771 9.947 -7,70%

Construcción 13.157 16.770 13.885 -17,20%Comercio 19.344 23.998 30.032 25,10%Hoteles y restaurantes 15.692 17.291 18.803 8,70%Transporte 7.207 7.574 7.836 3,50%Financiera e Inmobiliaria 6.058 9.308 7.366 -20,90%Otras actividades 16.775 15.217 18.969 24,70%Sector Público 21.574 22.451 25.082 11,70%

Fuente: Elaboración Propia con datos del INEC. Comportamiento de la pobreza, el ingreso y la distribución del ingreso

Año TasaTotal País

Central ChorotegaPacífico Central

BruncaHuetar


Subempleados visibles 5,5 5,1 7,3 9,2 6,7 4,6 6,3

Subempleados invisibles 2,9 2,2 3,9 3,6 4,4 5,3 3,1

Tasa de subutilización total 15,0 14,0 17,0 21,3 17,0 16,7 15,3













2009

2007

2008

2005

2006

Tabla 15.9

Región Chorotega: Subutilización de la fuerza laboral,2005-2009


254

Comportamiento

La Región Chorotega presentó durante 2009un 24,1 por ciento de hogares en condición depobreza. Aunque la cifra disminuye con respectoal año anterior (26%), continúamuypor encimadelpromedionacional(18,5%en2009).Encuantoalapobreza extrema, se registró que un 7,7 por cientodeloshogaresdelaregiónsufríandeestacondición,locualsignificaunaumentorespectoa2008,cuandofuede6,5%.(VerGráfico15.7)

Los datos de la Encuesta de Hogares de 2010,aunqueno soncomparables con las cifrasde2009,muestranqueesta región fue,despuésde laRegiónBrunca,lademayorporcentajedehogaresenpobrezatotal(32,6%)yextrema(11,2%).

La pobreza en la Región Chorotega afectapredominantemente a los hogares con jefaturafemenina, los cuales muestranmayores porcentajesde pobreza extrema e insatisfacción de necesidadesbásicasrespectoaloshogaresjefeadosporhombres.Lo hogares en condición de pobreza dentro dela región, tienden a ser numerosos (promediosuperior a cuatro miembros); más de la mitad delosmiembrossonmenoresdeedad(0a17años)oadultosmayores(65añosymás);cuentancontasasnetas de participación bajas y tasas de desempleoabiertoaltas.Además,laspersonasocupadasdeestoshogares se insertan, principalmente, en el sectorinformalnoagropecuario(casiel50%),ytambiénenelagropecuario(cercadeun35%),ycercadeun30%deestosocupadospresentansubempleoinvisible,esdecir,trabajantiempocompletoomás,perorecibenmenosdelsalariomínimoporsutrabajo.

Desdeel año2008 laRegiónChorotega registraun incremento en el ingreso real per cápita de loshogares relativamente bajo. Este comportamientoen los ingresosdelhogarno fue igual en todos losnivelesdeingresooquintiles.Entérminosreales,elprimerquintil,esdecir,elgrupodehogaresconlos

ingresos más bajos, prácticamente no incrementósu ingreso entre 2008 y 2009 (0,1%), mientras losquintiles II, III y IV crecieron 6,1%; 3,8% y 4,5%respectivamente. Los hogares del último quintil deingresos incrementaron su ingreso per cápita entérminosrealesrespectoal2008enun8,6%.

Grafico 15.7

Porcentaje de hogares en condición de pobreza 2001-2009


10

12

14

16

18

20

22

24

26

28

30

32

34

36

38

40

42

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Po

rcen

taje

de

ho

gar

es p

ob

res

Central Brunca Chorotega Huetar Atlántica Huetar Norte Pacífico Central


255


Grafico 15.8

Región Chorotega: Variación del ingreso per cápita real de los hogares 2008-2009


Por otra parte la desigualdaddel ingreso,medidaa travésdelcoeficientedeGini, revelaque laRegiónChorotegaeramásdesigualen2009respectoa2008.

ElcoeficientedeGinipasódeunvalorde0,38en2008a0,42en2009,ubicándosecomolaregiónmásdesigualdelpaísdespuésdelaRegiónPacificoCentral(0,46%).

Grafico 15.9

Coeficiente de Gini según región de planificación, 2007-2009


0,30

0,32

0,34

0,36

0,38

0,40

0,42

0,44

0,46

0,48

Co

efic

ien

te d

e G

ini

2007 2008 2009

2007 0,43 0,43 0,41 0,37 0,34 0,34 0,40

2008 0,43 0,41 0,38 0,39 0,37 0,36 0,40

2009 0,44 0,38 0,42 0,47 0,40 0,36 0,38

Costa Rica R.Central R.ChorotegaPacífico Central

R. BruncaHuetar


256

La composición de los ingresos por quintiles en2009revelaqueelVquintil(mayoresingresos)incre-mentósuparticipacióndentrode ladistribuciónpor-centualdelosingresosdeloshogaresdelaregión.En2008 elVquintil concentraba el 44,9%de los ingre-sostotales,mientrasqueen2009estevaloraumentóal48,8%,entantoelrestodequintilesdisminuyeronsuparticipacióndentrodelosingresostotalesdelaregión.

Consideraciones finales

Losresultadosrevelanque laRegiónChorotega,caracterizadaporunaestructuraproductivaaltamenteespecializada y vulnerable y unmercado de trabajocondebilidadesestructurales,resintiólosefectosdelacrisiseconómicainternacional,loscualessetradujeronenunacaídadelasprincipalesactividadeseconómicasde lazonacomo laconstrucciónyel turismo,yunincrementoeneldesempleoysubempleo.

Losimpactosdelacrisissobrelaregiónseasociancon la relación de las actividades económicas másdinámicasdelaregiónconlaeconomíainternacional,como son el desarrollo turístico e inmobiliario ysu impacto sobre la producción local de bienes yserviciosylademandapormanodeobra.

Delestudioseconcluyequeunode losdesafíosmásimportantesparaeldesarrollodelaregiónesladiversificación de la estructura productiva, con unamayordinamizacióndelasdemandasintersectorialesqueposibiliteunamayorintegracióneconómicadelosdistintoscantonesdelaregión.Loanteriorrequerirádeldiseñodepolíticasproductivasquepromuevanunatransformaciónproductivaquepotencielosrecursosendógenos con los que cuenta la región, aunadas apolíticasparamejorarlainfraestructurafísicaysocialylacalificacióndelrecursohumanolocal.

LaRegiónChorotegacuentaconunaimportantedotaciónderecursosmaterialesynaturalesque,bienorientados, pueden generar un gran potencial dedesarrollo,entreellos,cabedestacarqueeslaregiónconmayornúmerodedeclaratoriasdezonasturísticasdel país, por lo que ha sido objeto de enormesinversiones estatales en vías de comunicación ymegaproyectos turísticos privados. Asimismo,cuentaconlapresenciadeunaeropuertoregionalyes la principal zona generadora de energía eléctricadel territorio nacional; con plantas hidroeléctricas,geotérmicas y unaplanta eólica en funcionamiento.

Además, posee enormes recursos con un altopotencial para el desarrollo de la acuicultura, pescadeportiva, turismo rural comunitario, turismoresidencialydesolyplaya.Aunadoaello, laregióntieneunenormepotencialdediversificaciónagrícolaalolargodelProyectodeRiegoArenal-Tempisque,mediante el cual se podría abastecerse buena partede la demanda regional y nacional de alimentos yarticularsemásdinámicamenteconelsectorservicios,particularmente lademandade la actividad turísticaenlaregión.

Por lo tanto, la región tiene, en el corto ymediano plazo, grandes retos para promover unatransformación productiva con mayor equidady fortalecer su sector productivo ante los shocksexternos de la economía internacional. Para ello esindispensablelaparticipación,tantodelosgobiernoslocales como del sector público y privado, en ladiscusiónydiseñodeunaagendadedesarrolloquecontempleaspectoscomolossiguientes:

1. Canalizar y utilizar recursos disponibles para fi-nanciarinfraestructuraproductiva,quebiencon-cebida,diseñadayconstruida,puedeseraltamenterentablefinanciera y económicamente.Para ello,el gobierno, las municipalidades y grupos orga-nizados de la región, deben crear instrumentosfinancieros e institucionales apropiados, aprove-chando los recursos institucionales yfinancierosdisponiblespara identificar actividadesproducti-vas conventajas competitivas con altopotencialdegenerarmayoresencadenamientosproductivosenlaregión.

2. Promover la inversión para la producción enlos ámbitos de infraestructura productiva, paraexplotardemaneraeficiente,racionalysosteniblelos recursos existentes en la región. Asimismo,aumentar la inversión en innovación y en laincorporación de nuevas y mejores tecnologías,haciendo énfasis en la investigacióndirigida a ladiversificacióneincrementodelaproducción.

3. Disminuireldesempleoenlaregión.Paraello,sepropone implementar en la región una políticacrediticia que amplíe la accesibilidad al créditoparalaspequeñasymedianasempresas,asícomoprogramas de calificación del recurso humanolocalacordeconlasnecesidadesyrequerimientosde las actividades económicas localizadas en laregión. Esto es factible de realizar por medio


257


de encadenamientos institucionales para aunarrecursos y estrategias de distintas institucionesqueseencuentranenlaregión,comosonlassedesuniversitarias(UNED,UCRyUNA)yelInstitutoNacionaldeAprendizaje(INA).

4. Incrementarlainversiónporpartedelosgobier-nos localesen infraestructura físicay social.Ac-tualmentevariosmunicipiosdelaregióncuentanconsuperávitensusarcas,estonoessinónimodeunaeficientegestiónfinanciera,puestoquesetra-taderecursosociososoderecursosque,porley,debieron utilizar. Muchos municipios continúansin ejecutar montos importantes destinados a

obrasdeinversión,sinquesetransfieranrecursosporpartedelasmunicipalidadesaotrasentidades,conformeloexigelaley.Esteproblemasedebeavariosfactorescomolaineficienciaeineficaciaad-ministrativa,laausenciadeoficinastécnicasapro-piadas,lafaltadeplanificaciónparalarealizaciónoportunadeprogramasyproyectosdeinversión.Sepodríaconcluirquemuchosmunicipiostienenrecursos para financiar infraestructura que, bienconcebida, diseñada y construida, se convertiríaenunfactordeterminantedelacompetitividadre-gionalydelmejoramientodeldesarrollohumanoenlaregión.

258

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259

Gobernanza e institucionalidad democrática

CaPítUlo 16. CoSta riCa: deSarrollo inStitUCional y reSPUeSta a la CriSiS finanCiera Global de 2008

Tema 5

Introducción

¿Quéleccionespodemosextraersobrela capacidad institucional costarricensedelarespuestadelpaísalarecientecrisisfinanciera global? ¿Cómo comparar larespuesta de política pública de CostaRica a la contracción generalizada de2008conlarespuestadelpaísalacrisiseconómicadeiniciosdelosañosochentadelsiglopasado?¿Porquéesimportanteesta comparación? ¿Qué papel jugaronlasreformaseconómicaseinstitucionalesde las últimas décadas en la capacidadactualdelestadocostarricensedereducirla incidencia de la crisis económicaglobal enelpaís,proteger a los actoreseconómicosmásvulnerablesyreanudarelcrecimientoeconómico?

La complejidad de la problemáticaimplícita en estas preguntas requiereabordarlasdesdedistintasteoríasquehantratadoelproblemadelasrelacionesentrelaeconomíaylasinstitucionespúblicas,entreelmercadoyelestado.Elanálisisdeestadinámicaentreestadoymercadonos conduce a las teorías que explicanlascrisiseconómicascomoinherentesaldesarrollocapitalistaycomogeneradas,en parte, por las tensiones entre (i) lasaspiracionesdelaeconomíademercadode desasociarse de la sociedad en queopera y de los actores económicosconcretos que la constituyen; y (ii) lasdemandas y necesidades de seguridadprotectora frente al mercado, propiasdeestosindividuosconcretos,yquesoncanalizadas a través de las institucionesdelestado(Polanyi,1944:71-80).

Costa Rica: desarrollo institucional y respuesta a la crisis financiera global de 2008

aGUStín fallaS SantanaCapítulo 16

“the reaction emerging today recalls the politics and policies of the Great Depression and the immediate postwar period, when the second half of Polanyi’s double movement came into effect. But with one critical difference: While the theories that have guided deregulation and globalization in the closing decades of the 20th century are the direct descendants of the laissez faire ideas that guided globalization a century ago, the philosophies that informed the second half of the double movement—that is, the social legislation that grew out of the Great Depression—have in many ways been discredited. Today’s reaction is therefore more instinctive and visceral than deliberate and considered, and the question is whether it will indeed be possible to reconcile these two movements in theory or through practical politics.”

Michael Piore, 2008: 2

262

Desarrollo institucional y respuesta a la crisis financiera global de 2008

También las preguntas arriba formuladas nosremitena las teoríassobredesarrollo institucionalysobrelacapacidaddelestadodediseñarydesplegarefectivamentepolíticaspúblicasdirigidasaprotegeralosciudadanosyalasempresasdelasconsecuenciasde una crisis financiera global como la de 2008(Rodrik, 2007; Sabel, 1993; Grindle, 1996; Fallas-Santana,1999&1996;Graham,1994).Finalmente,lapreguntacomparativasobrelascrisisde1981y2008enCostaRicaseenmarcadentrodelasteoríassobreloscambiosenlaestrategiadecrecimientoglobalylastransformacionesexperimentadasporlaseconomíasdel mundo en las últimas décadas y, en particular,laspropiasdeCostaRicaydelospaísesdeAméricaLatina(Rodrik,2009).

Con el propósito de especificar los supuestosteóricos de este trabajo, la primera parte estácentrada en presentar las ideas teóricas generalesque considero puntos de partida para abordar laspreguntas que guían el estudio. La segunda partetiene un carácter histórico y presenta algunas delas transformaciones económicas e institucionalesimplementadas en Costa Rica en los últimos 30añosyqueeste trabajoconsiderapermitenexplicarporqué,sibienlacrisisde2008tuvounaincidencianegativasobreelcrecimientoeconómicodelpaís,lasconsecuenciasmásseverassobrelapoblaciónfueronlimitadas.Enparticularsepresentalatesisdequelasreformasimplementadasporelpaísfortalecieron(i)las instituciones reguladoras con la creación de lassuperintendencias y el fortalecimientodelARESEP(ii) la capacidad de las instituciones encargadas demantenerlaestabilidadmacroeconómica,i.e.,BCCRyMinisteriodeHacienda;(iii)lacapacidadyalcancedelasinstitucionessociales,enparticulardelaCCSSylaexpansióndelacoberturadesusserviciosdesaludydelosregímenesdepensiones;y(iv)lasinstitucionesjudicialesycivilesparalaresolucióndeconflictos.

La tercera sección analiza la respuestaparticulardel estado costarricense a la crisis tal y como estácontenida en el Plan Escudo presentado por laAdministraciónAriasalpaísel29deenerode2009.Un aspecto importante de este plan es que unacantidadsignificativadelaspolíticasquelocomponensonproyectosoprogramasquelaadministracióndelPresidente Arias venía implementando como partede suplande gobierno.Enparticular, elProgramaAvancemos, el incremento en las pensiones delrégimenno contributivo y el aumentodel bonode

vivienda,entreotrasmedidas,eranpartedelaspolíticassocialesqueelgobiernoveníaimplementando.Enestetrabajoseargumentaqueestehechoessignificativoporquereflejaque,independientementedelacrisisyprevioaella,lasinstitucionessocialescostarricensesvenían desplegando una política social coherentecon la protección de los sectores más vulnerablesde lapoblación.Enelpasadohedefendido la tesisde que en democracias electorales como CostaRica,quedurante laestrategiadedesarrolloestado-céntrica realizaron una inversión social importantey consolidaron una red de provisión de serviciossociales institucionales, la capacidad del gobiernodedesplegarpolíticascontracíclicasyprotegeralossectoresmás vulnerables de la población esmayor(Fallas-Santana,1999).EnestetrabajosesostieneestahipótesisenelsentidodequelacapacidadinstitucionalinstaladadeCostaRica,enelcampodelaprovisióndeserviciossociales,hizoposiblequeenelmomentode la crisis el estado costarricense desplegara demaneraefectivapolíticasdeseguridadprotectoraparalos más vulnerables. Esta sección cierra revisandonuevamente las principales medidas contenidas enelPlanEscudoparacadaunodeloscuatrosectoresmetas definidos, i.e., familia, trabajadores, empresasy sector financiero. El propósito, en este caso, esanalizar,sobrelabasedela informacióndisponible,hastaquépuntoestaspolíticasseejecutaronycuánefectivasfueronenalcanzarsumeta.

Lacuartasecciónanalizalacapacidadinstitucionalde Costa Rica a la luz de las calificaciones que leotorgaraalpaíselWorldEconomicForumensumásreciente informe, 2010-2011. Es notable que en elpilardeSaludyEducaciónPrimariaesdondeelpaísalcanzalaposición22entre139paísesylacalificaciónmásalta,6.33de7,enlamedicióndelWEFdeCostaRica.Sinembargo,enotrospilares,comolacapacidaddelestadodedesarrollar infraestructura, laposicióndelpaís esbaja.Apartirde este análisis, la secciónretoma las preguntas formuladas por este trabajo yextraealgunasconclusionesgenerales.

Preámbulo teóricoEs difícil analizar la crisis financiera global de

2008 sin referirse a dos autores que históricamentecontribuyeron muy significativamente a explicarlas dinámicas del desarrollo económico capitalista,la relaciónentre la teoríay la implementaciónde laeconomía de mercado en sociedades concretas, así

263


comolaspropiasdelascrisisfinancieras.MerefieroaKarlPolanyiyHymanMinsky.

DePolanyiesimportanterescatarlaideadequelaseconomíasestáninsertas,embedded,enlassociedadesconcretas en las queoperan.La separación entre laeconomíaylasociedad,nosdicePolanyi,esartificial.De igual forma,nosdiceque la ideadeun sistemademercados auto-regulados es una utopía, pues talinstitución no puede existir sin aniquilar el carácterhumano ynatural de la sociedad (Polanyi, 1944: 3).A partir de esta descripción del mercado, Polanyidestaca la importancia del estado como garantede que la sociedad asume el costo de liberalizar laeconomíaydeque,alavez,laestabilidadpolíticanoseráalteradaporloscostossocialesimpuestosporlaliberalización.Estadinámicaentremercadoyestadogenera lo que Polanyi llama el doble movimiento,porunaparteelmovimientohacia laexpansióndelalcancedelmercadoy,porotra,elcontra-movimientoresultantedelaresistenciasocialadichaexpansión.

Paralosefectosdeestetrabajo,lateoríadePolanyiapoyalatesisqueacásesostiene,asaber,queexisteuna unidad dinámica entre el mercado y el estadoy que las tensiones entre estos dos componentesdefinen un doble movimiento entre la expansiónde losmercados y su regulación por el estado y laprotecciónde los actores económicos, enparticularaquellos expuestos a un mayor riesgo durante unacontracción de la economía. En este sentido, paraPolanyi el estado tiene dos roles definidos. Poruna parte, el estado legitima los costos humanosy naturales que conlleva la implementación de unsistemademercadosinterconectados.Porotra,frentea la incapacidad de losmercados de auto-regularse,elestadocumpleelpapelderegularyprotegeralosactoreseconómicos,asícomoalosrecursosnaturales,de las consecuenciasde separar la economíade suscontextosreales, i.e.,elcontextopolítico,el socialyelambiental.Considerarlaeconomíaylosmercadoscomo separados, disembedded, de esos contextos,implicaseriasamenazasalasostenibilidaddelavidahumanaysuentornonatural.

La relevancia de este análisis de Polanyi para elcasocostarricenseradicaenlatesisdequeenCosta

Rica históricamente la política social y la políticaeconómica han estado intrínsecamente ligadas,reflejandoellounaltogradode integraciónentre laeconomíaylasnecesidadesydemandassociales.Estaestrategia del país de vincular la política económicaconlasocialexplicalaaltaefectividadinstitucionaldelestado costarricense y, particularmente, de las redesde seguridad institucional del país para responder alas necesidades de la población. Por su parte, estacapacidad de respuesta refleja la responsabilidadpolíticadelosgobernantesysufortalezaesnecesaria,pues está a la base de su legitimidad política ydemocrática(Fallas-Santana,1999).

LacontribucióndeMinsky a la comprensióndelosciclosdelcrecimientocapitalista,asícomosumo-deloexplicativodelascrisisfinancieras,esamplísimay no es el propósito de este trabajo detallarla.Doshechos resumen lamagnitud de la contribución deHymanMinsky.Elprimero,haberpredichoen1987que la titularización (securitization) desregulada seríaelfactorgeneradordemayorinestabilidadfinancieraglobal1y,elsegundo,elestarenlasprimeraspáginasdelosprincipalesperiódicosdelmundoysereltemacentraldediscusiónenWallStreeten2008,unado-cenadeañosdespuésdehaberfallecido.Lacontrac-ciónde2008esampliamente reconocidacomounainstanciadelateoríadeMinsky,i.e.,a Minsky moment.Enestetrabajo,setomalaideadeMinskydequelagravedaddeunacrisisdependedecuántoserestrin-jaladisponibilidaddecrédito.Estatesisesrelevanteparaelanálisisdelcasocostarricense,dondenohubounacontraccióndelascolocacionesdecréditosino,másbien,unestancamientodebidoalacauteladelosactoreseconómicos,asícomoalasprevisionesenlaspolíticascontenidasenelPlanEscudo.2Enotraspa-labras,sibienenCostaRicahubomanías enelsentidodeMinskyyKindleberger,enparticular,enelcampodelosbienesraíces,enelmomentodelacrisisloquepredominófuelacautelafinanciera,noelpánico.

Desdeelpuntodevistadelacapacidaddelestado,estetrabajoconsideraqueestatienecuatroámbitos:la capacidad institucional, la técnica, la administrativa y la política. En ese modelo, la capacidad institucional esentendida como un conjunto de reglas del juego

1 Minsky, Hyman P. Securitization, Notes. Washington University, St. Louis, September 1987.

2 Ver capítulo 1

264


confiables y efectivas para regular las interaccioneseconómicas y políticas. La capacidad técnica es lahabilidad para diseñar, implementar y gerenciarpolíticas públicas efectivas, en particular, políticaseconómicasy sociales.Lacapacidad técnicasebasaenladisponibilidaddeunamplioequipodeexpertosaltamentecalificados,analistasdepolíticaeconómicaysocial,gerenteslíderesyprofesionalesespecializados.Por su parte, la capacidad administrativa refiere a laadministración efectiva de la infraestructura físicay social, así como a la capacidad de desempeñarfuncionesadministrativasesencialesparaeldesarrolloeconómico y el bienestar social. Finalmente, lacapacidad políticaestárelacionadaconlaexistenciadecanalesefectivosylegítimosparalacanalizacióndelasdemandassociales, la representacióny la resolucióndeconflictos(Grindle,1996:8;Fallas-Santana,1999).Laevidenciadocumental,asícomolosindicadoresdecrecimientoeconómicoy logrosocialenelperíodoanterioralacrisiseconómica,parecieranindicarque,conalgunasvariantesentresí,elestadocostarricensetuvounaimportantecapacidadinstitucionalytécnica,intermedia en el campo político y relativamentebajaenelámbitode lacapacidadadministrativa.Lasiguiente sección intenta explicar estasdiferencias apartir del análisis histórico de las transformacioneseconómicaseinstitucionalesimplementadasenCostaRicaenlosúltimos30años.

¿Cómo recibió la crisis el país?A inicios de la década de los ochenta, cuando

CostaRicaenfrentóunadelascrisiseconómicasmásseverasdelsiglopasado,elfocodelacrisisysuscausascomunesradicabanenAméricaLatina.Ademásdeello,lacrisiseconómicaestuvoenmarcadaenuncontextonacionalyregionaldecrisispolíticageneralizada.Lacrisisdeladeudamarcó,enAméricaLatina,eliniciode uno de los períodos de empobrecimiento másprofundosdesuhistoria,marcótambiénelcolapsode la estrategia de desarrollo estado-céntrica y eliniciodeunafasedetransiciónhaciaunaestrategiadecrecimientocentradaenlaliberalizacióncomercialyelcrecimientodelasexportaciones.

LaCostaRicaque enfrentó la crisisde2008es,desde el punto de vista institucional, un país muydiferentedelpaísque,ainiciosdelosañosochenta,debía de pedir permiso a la Asamblea LegislativaparaqueelBancoCentralpudiera controlar el tipode cambio. En el caso de la reciente contracción

financiera global, el foco de la crisis y sus causasradicaron en Estados Unidos, independientementede que la interconexión de los centros financierospermitiera un proceso de rápido contagio. LasegundadiferenciaesqueenCostaRica,asícomoenlamayoríade lospaísesdeAméricaLatina, lacrisiseconómicaestuvoenestaocasiónenmarcadaenuncontexto nacional y regional de relativa estabilidadpolítica.Deigualforma,CostaRicaenfrentólacrisisconunnuevo juegodeherramientas institucionalesdesarrolladasenlosúltimos30añoscomopartedelaadecuacióndelasinstitucionesestatalesylossectoresproductivosprivadosalaaperturacomercial.

Estas transformaciones experimentadas porel país en las últimas tres décadas no debensubestimarse.Hablandodelcrecimientoeconómico,Dani Rodrik dice: “Los países de alto crecimientoson aquellos capaces de implementar rápidamentetransformaciones estructurales para pasar deactividades de baja productividad (tradicionales)a actividades de alta productividad (modernas).Estas actividades modernas son principalmenteproductostransablesy,dentrodeellos,losproductosindustriales (aunque los servicios transables estánalcanzando igual importancia. En otras palabras,lospaísespobressehacenricosproduciendoloquelos países ricos producen” (2009:5). Las decisionesde política de desarrollo tomadas porCostaRica afinalesdelsigloXXnosólofueroncoherentesconlatesisdeRodrik,sinoque,sobretodo,transformaronefectivamente al país en un exportador de bienesde alta tecnología con tasas relativamente altas decrecimiento,principalmenteenlosañospreviosalagrancontracciónde2008.

Estos cambios, sin embargo, no se limitaron aadecuar la estructura productiva a las demandas dela liberalizacióncomercial.Porelcontrario,para lospropósitos de este ensayo es importante resaltar elhechodequeCostaRica, luegode la estabilizacióndelaeconomíaamediadosdelosochentas,entróenun rápido proceso de modernización institucionalgeneralquereflejóelaprendizajeadquiridoporelpaísdurantelacrisiseconómicadelaprimerapartedeesadécada.Unaprimeraáreaen laquesefortalecieronlas instituciones es la de la regulación. Si bien enCosta Rica la regulación de los servicios públicosdatadel sigloXIX,esenelperíodo1990-1996quese da unproceso demodernización y actualizacióntécnicade la autoridad reguladora que culmina con

265


laLey7593quetransformóalServicioNacionaldeElectricidad(SNE)enlaAutoridadReguladoradelosServiciosPúblicosdeCostaRica(ARESEP).SiempreenelámbitodelaregulaciónescentrallareformaalaLeyOrgánicadelBancoCentral7558quecreó,el3denoviembrede1995,laSuperintendenciaGeneraldeEntidadesFinancierassustituyendoasíalaantiguaAuditoría General de Entidades Financieras, asícomo la Superintendencia de Pensiones (SUPEN).EstareformafuecrucialparadarlealBancoCentraldeCostaRicaautoridadyautonomíapara regularycontrolarelSistemaBancarioNacionalehizoposibleque la leyabrierael accesoa laparticipaciónde losbancos privados en elmercadofinanciero nacional.Paralelamente, también en la primera parte de losnoventas, se fortaleció la capacidad técnica delMinisterio deHacienda, se reformaron las aduanasy puertos y semejoró la capacidad de recaudación

fiscal. En general, las instituciones reguladorasy las encargadas de mantener la estabilidadmacroeconómicafueronmodernizadasyfortalecidasenCostaRicadurantelaprimeramitaddeladécadadelosnoventa.

Lamodernizaciónnoselimitóalasinstitucionesfinancieras. Como parte de la respuesta del paísa las demandas de la población y de la estrategiade crecimiento, las redes sociales institucionalescostarricenses fueron también fortalecidas. Esto serefleja enunapreocupaciónde las administracionespor incrementar el gasto público en educación,salud,pensionesyvivienda.Porsuparte,estehechosigue siendo un factor crucial en la legitimidad delrégimen político. La siguiente tabla muestra comoha idoaumentandoprogresivamente,desde1990,elporcentajedelPIBdestinadoalgastosocial:

Tabla 16.1

Gasto público social como % del PIB:

Total Educación SaludPensiones y Asist.

SocialVivienda 1/ Otros 2/

1990 15,8 3,8 4,9 5,1 1,9 0,21991 15,0 3,7 4,8 4,6 1,8 0,21992 14,7 3,9 4,4 4,5 1,7 0,11993 15,6 4,1 4,6 4,9 1,9 0,21994 16,4 4,3 4,8 5,3 1,8 0,21995 15,2 3,8 4,6 5,1 1,6 0,21996 16,6 4,4 4,8 5,4 1,9 0,21997 17,0 4,4 4,6 6,1 1,6 0,21998 16,8 4,5 4,8 5,9 1,6 0,21999 15,9 4,1 4,7 5,5 1,5 0,12000 17,3 4,7 5,0 6,0 1,5 0,12001 18,7 5,1 5,4 6,3 1,7 0,22002 18,6 5,5 5,7 5,6 1,7 0,22003 18,5 5,5 5,7 5,4 1,7 0,22004 17,8 5,4 5,1 5,3 1,8 0,12005 17,2 5,2 4,9 5,3 1,6 0,12006 16,8 5,0 4,9 5,2 1,7 0,12007 17,3 5,2 5,1 5,3 1,7 0,12008 19,2 5,7 5,8 5,5 2,0 0,12009 22,3 6,8 6,6 6,4 2,2 0,22010 22,8 7,3 6,6 6,6 2,2 0,2

1/ Vivienda y otros servicios comunitarios.2/ Incluye servicios recreativos, culturales y religiosos.Fuente: Sauma, P. con información de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda y del Banco Central de Costa Rica.

266


Si bien el gasto público social como porcentajedelPIBcayó0.4%entre2005y2006,apartirdeeseúltimoañoyhastael2010elgastoexperimentóunprocesode crecimiento sostenido.El porcentaje de22.8%delPIB alcanzado en el 2010 es elmás altodelosúltimos20añosenCostaRica.Esimportantedestacarqueenesegastoestán incluidoalgunosdelosprogramascomoAvancemos,elincrementoenlaspensionesdelrégimennocontributivoyelaumentodelbonodeviviendaque,comoindiquémásarriba,eran parte de las políticas sociales que el gobiernoveníaimplementando.Sinembargo,desdemipuntodevista,elhechodequeestosprogramashayansidocentrales en las previsiones del gobierno de Ariasfrentealacrisisdicebiendelasinstitucionessocialescostarricensesenlamedidaenqueelpaísnotuvoquediseñarplanesad hocdecontingenciafrentealacrisis.

De igual forma es importante destacar, entrelas reformas institucionales de los últimos 30 años,la creación de la Sala Constitucional, así como dea Defensoría de los Habitantes. Más allá de losrecientes ataques políticos a la Sala Constitucional

yde los intentosde restringir su ámbitode acción,la funcióndeesteórgano judicialha sido,desde sucreación,crucialparagarantizarlaconstitucionalidadde las acciones públicas y privadas, como garantedereglasdel juegoestablesparatodos losactoreseinstanciade resolución.De igual forma, la creacióndelaDefensoríadelosHabitantesvinoafortalecerlacapacidadde losciudadanosdeplantear recursosfrentealafaltaderespuestadealgunasinstitucionespúblicasyprivadas,abriendoespacioalatransparenciay la rendición de cuentas por parte de los actorespúblicosyprivados.

En breve, Costa Rica implementó reformasinstitucionalesenlosúltimos30añosqueestetrabajoconsiderapermitenexplicarporqué,sibienlacrisisde2008tuvounaincidencianegativasobreelcrecimientoeconómico del país, las consecuencias más severassobre la población fueron limitadas. El siguientegráfico presenta el crecimiento del PIB entre 1990y 2009 ymuestra que durante las administracionesdePachecoyArias,entre2002y2008,elpaís tuvotasasdecrecimientodelPIBrelativamentealtas.Sinembargo,lacrisissereflejóenunacaídadelPIBa2.8en2008ya-1.1en2009.

Gráfico 16.1

Tasa de Crecimiento del PIB, 1990-2009

Fuente: BCCR y estimación de Sauma, P. a partir de las encuestas de hogares.

267


Gráfico 16.2

Costa Rica: incidencia de la pobreza total en los hogares por área. 1990-2009

Fuente: INEC (2009).

Frentealapreguntadecuálessonlasinstitucionesquesonimportantesparaelcrecimientosostenidodelaeconomía,Rodrikdistinguecuatrotiposqueconsiderasoncrucialesparacrecereconómicamenteysalirdelapobreza.Estostiposson:institucionesgarantesdelosderechosdepropiedad, institucionesencargadasde mantener la estabilidad macroeconómica,instituciones reguladoras e instituciones encargadasde la resolución de conflictos (2007: 154-161). Enestasecciónhemostradoque,eneltranscursodelastresdécadaspasadas,CostaRica llevóexitosamenteadelantereformassignificativasenestoscuatrotiposde instituciones que indica Rodrik. De esta formapodemos retomar la pregunta de cómo recibió lacrisis el país. Al respecto, podemos decir que elpaísrecibió lacrisisconunaestructura institucionalmodernizadayfortaleciday,consiguientemente,conunamayor capacidad de respuesta frente a la crisisy de protección a los sectores más vulnerables dela población.La crisis tomóalBancoCentral en elmedio de un cambio en el sistema cambiario, i.e.,

enlatransicióndelsistemademinidevaluacionesalsistemadebandasfijas.Noobstante,elBancoCentraldesplegó sus recursos y capacidad técnica paratratardemantener las exportaciones competitivas ydefenderelpisodelabanda.

Comoseindicómásarriba,elpaístambiénrecibiólacrisisenelmediodeunarachadealmenoscincoañosdecrecimientorelativamentealtoquesetradujoen un mejoramiento de los indicadores sociales,en particular en una reducción de la pobreza. Esteprocesode reducciónde lapobreza se iniciódesde2005,conunadisminuciónde0,5puntosporcentualesrespectoalañoanterior(alpasarde21,7%en2004a21,2%en2005),luegounpuntoporcentualen2006(albajarhasta20,2%),y3,5puntosporcentualesmásen2007 (hasta 16,7%),parauna reducción total decincopuntosporcentualesentresaños(Sauma,2010:3-5;EstadodelaNación,2010).Elsiguientegráficomuestralaevolucióndelapobrezaruralyurbanaenelperíodo1990-2009:

Lapreguntaquepermanceesporqué,sielpaíshallevadoadelantereformasinstitucionales,comolasquedescribeRodrik,lasostenibilidaddelcrecimientoeconómico sigue siendo baja. La respuesta a estapregunta pareciera radicar en la limitada capacidadadministrativaypolíticadelestadocostarricenseparallevaradelanteunamodernizacióninfraestructuraldelpaísquepermitanivelescrecientesdeproductividad,asícomounmejoraprovechamientodelafuerzadetrabajocapacitadaydelacapacidadinstaladadelpaísparacaptarmásinversiónextranjeradirecta.Enbreve,deacuerdoconelmodelopresentadoaliniciodeeste

trabajo,lacapacidadinstitucionalytécnicadelestadocostarricense para enfrentar la crisis económica del2008 fue alta, no obstante, su capacidad política yadminstrativahasidobaja,sobretodoenlorelativoa la modernización infraestructural del país. Estabajacapacidaddegerenciapolíticayvisióndelargoplazosurgecomounavariableexplicativadelatrasoinfraestructural del país que se refleja en una caídaenlosrankingsdecompetitividadglobalyque,asuvez,permiteexplicarlastasasrelativamentebajasdecrecimientoeconómicoquemuestraelpaís.

268


El Plan Escudo

Esta sección presenta la respuesta particular delestado costarricense frente a la crisis, tal y comoestá contenida en el PlanEscudo anunciado por laAdministraciónAriasalpaísel29deenerode2009.

Este plan incluyó 24 políticas dirigidas a cuatrosectores principales: la familia, los trabajadores, lasempresas y el sector financiero. La siguiente tablaresumelasprincipalespolíticascontenidasenelPanEscudoparacadaunoseesoscuatrosectores:

Tabla 16.2

Resumen de políticas del Plan Escudo, 2009

Sector Política Resumen Técnico Responsables Cumplimiento

Familia

15% Aumento Pensiones del Régimen no

Contributivo

A partir de febrero 2009 se aumentará en 15% estas pensiones. Sería el 4to aumento del gobierno

de Oscar Arias.

Eduardo Doryan, Presidente Ejecutivo de la CCSS COMPLETO

Alimentación de fin de semanas CEN-CINAI

IMAS entregará a 16326 niños de 37 cantones de menor índice de desarrollo vales como lonchera

para familia de 4 personas.

María Luisa Ávila, Ministra Sector Social / José Antonio

Li, PE del IMASSIN EJECUTAR

Ampliación de Avancemos Aumentar beneficiarios de 132 mil a 150 mil. María Luisa Ávila, Rectora

Sector Social COMPLETO

Condonación deudas BANHVI

Ejecución de Ley N°8693 para beneficiar 2100 familias

Clara Zomer, Ministra Rectora / Ennio Rodríguez,

Gerente BANHVI

COMPLETO

SIN EVALUAR

Aumento Bono Familiar de Vivienda

Aumento de 335 mil al monto máximo del bono. Así el subsidio recibido será de 5 025 000

Clara Zomer, Ministra / Ennio Rodríguez, Gerente

BANHVICOMPLETO

Bajar tasa de interés en 2% al sector vivienda por

2 años

Solicitud a Bancos Estatales y el Banco Popular para préstamos de hasta 50 millones.

Solicitud de don Oscar a los Bancos del Estado COMPLETO

Revisión de tarifas de transporte

Revisar el procedimiento tarifario para que la baja en el precio del petróleo se traduzca a las tarifas

Solicitud de don Oscar a la junta directiva de ARESEP SIN EJCUTAR

Trabajadores

Iniciativa de Ley de protección del empleo en momentos de crisis

Acuerdo entre patrones y trabajadores para dis-minuir la jornada laboral manteniendo salario por

hora y sin despedir personas

Solicitud de don Oscar a la Asamblea Legislativa SIN INFORMACION

Impulso del Teletrabajo en sector privado

Implementar la modalidad de teletrabajo al sector privado, siendo esta una manera de reducir costos

para las empresas

Solicitud de don Oscar al Sector Privado

INCOMPLETO SOLO PLAN PILOTO

DEL ICEIniciativa de Ley para actualizar jornadas de trabajo excepcionales

Reformar Código de Trabajo incluyendo otros tipos de jornada como la de cuatro días semanales y las

jornadas anuales

Solicitud de don Oscar a la Asamblea Legislativa

INCOMPLETO EN ASAMBLEA LEGISLATIVA

Proyecto para generación de empleo joven -

PROJOVEM

Ministerio de Trabajo, B. Popular, INFOCOOP y UNED: fomentar cultura empresarial en jóvenes de

18 a 30 años

Francisco Morales, Ministro de Trabajo SIN EJECUTAR

Mejora de préstamos de CONAPE

1- Aprobar moratoria de aumento de intereses por un año. 2- Amnistía de 6 meses a quién pagando se quede sin empleo. 3- Quien finalice estudios tiene tiempo de 1 año para encontrar trabajo

Solicitud de don Oscar a la Junta Directiva de CONAPE SIN INFORMACION

Mayor plazo de cobertu-ra para Seguro de Salud

Extender la cobertura por 6 meses a aquellos trabajadores que queden desempleados

Eduardo Doryan, PE del CCSS COMPLETO

Fideicomiso para infraes-tructura educativa

Para generar empleo. 1) 25 escuelas y colegios, 50 telesecundarias. 2) 80 gimnasios. 3) 13 Direcciones

Regionales y 80 Sedes Circuitales

Leonardo Garnier, Ministro de Educación

SIN EJECUTAR

Obra públicaUtilizar la totalidad de recursos destinados a cons-

trucción de obra pública para generar empleo: carreteras, aeropuertos, EBAIS, etc.

Karla González, Ministra MOPT / María Luisa Ávila, Ministra Salud / Eduardo

Doryan, presidente de CCSS

269


Sector Política Resumen Técnico Responsables Cumplimiento

Empresa

Fortalecer Banca para el Desarrollo

Recursos para tres fondos: Fideicomiso Nacional para el Desarrollo / Fondo de Financiamiento para el Desarrollo / Fondo de Crédito para el Desarrollo

Javier Flores, Ministro del MAG / Marco Vargas,

Ministro MEICINCOMPLETO

Plan Nacional de Alimentos Venía del 2008 con la Crisis Alimentaria Javier Flores, Ministro del

MAG SIN EJECUTAR

Reducción de tasas de interés para PYMES Reducción de 2% para préstamos a PYMES Solicitud de don Oscar a los

Bancos del Estado SIN INFORMACION

Reducción de tasas de interés al sector

cooperativo

Reducción de tasas entre 1% y 2,5% de préstamos de INFOCOOP

Solicitud de don Oscar a la Junta de INFOCOOP SIN INFORMACION

Depreciación acelerada de activos

Para el 2009 medida temporal para que quién renueve activos pueda declarar una pérdida de

valor acelerada (menor impuesto de renta)

Guillermo Zúñiga, Ministro de Hacienda SIN INFORMACION

Reducción en tiempo de cancelación de facturas a proveedores del Estado

Para mejorar el flujo de caja de PYMES, se reduce a 30 días el pago de facturas

Guillermo Zúñiga, Ministro de Hacienda SIN INFORMACION

Financiero

Capitalización de bancos estatales

Respuesta a necesidades de liquidez de los Bancos Estatales por medio de ley Bancos Estatales COMPLETO

Proyecto de ley de deuda subordinada

Pretende modificar ley orgánica del Sistema Banca-rio Nacional para que la garantía del Estado no se

aplique a obligaciones de bancos estatales

Solicitud de don Oscar a la Asamblea Legislativa COMPLETO

Préstamo de fortaleci-miento al BCCR

Préstamo para el BCCR para compensar posibles reducciones de la disponibilidad de préstamos

externos para la banca.

Solicitud de don Oscar a la Asamblea Legislativa COMPLETO

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Observatorio del Desarrollo 2011 y Plan Escudo, Presidencia de La República, Enero 2009.

ComosepuedeobservarenlaTabla16.2,elplanincluyópolíticasquelaadministracióndelPresidenteAriasveníaimplementandocomopartedesuprogramadegobierno.Enparticular,elProgramaAvancemos,el incremento en las pensiones del régimen nocontributivoyelaumentodelbonodevivienda,entreotrasmedidas,eranpartedelaspolíticassocialesqueel gobierno venía implementando. Este hecho esrelevanteporquereflejaquelasinstitucionessocialescostarricenses venían desplegando una políticasocial coherente con la protección de los sectoresmás vulnerables de la población. En este ensayose ha defendido esta hipótesis de que la capacidadinstitucional instalada de Costa Rica, analizada enla sección anterior, en el campo de la provisión deserviciossociales,hizoposiblequeenelmomentodelacrisiselestadocostarricensedesplegarademaneraefectiva políticas de seguridad protectora para losmás vulnerables. La tabla 16.2 muestra que de lasnuevepolíticasdelPlanEscudoqueseejecutarondemanera completa, según información recogida porel autormediante entrevistas a actores clave, cinco

estuvierondirigidas a laproteccióndelbienestardelasfamilias,unapolíticaestuvofocalizadaenelsectorlaboralytresenfortalecerelsectorfinanciero.Esasnuevepolíticasqueseejecutarondemaneracompletafueron,sinembargo,altamenteefectivasenalcanzarsusmetas,enparticularlaproteccióndelosingresosdelasfamilias,laextensióndelosbeneficioslaboralesydeseguridadsocialalosdesempleados,aumentarlacoberturade losserviciossocialesy laspensionesyprotegeralsistemafinancieronacionalygarantizarladisponibilidaddelcrédito.

Conclusiones: capacidad institucional y competitividadLacapacidaddelestadocostarricensedediseñar

políticas públicas y de articular la política decrecimiento económico con la de desarrollo socialestá fundamentada en las reformas institucionalesimplementadas durante la última década del sigloanterior.Sinembargo,comoseanotóenlasegundaseccióndeestecapítulo,lapreguntaqueesimportante

270


queelpaísanaliceyresuelvaentérminosdepolíticaspúblicasefectivasespor qué la sostenibilidad del crecimiento económico sigue siendo baja.Este ensayo ha adelantadola hipótesis de que, en los ámbitos institucional,político y técnico,CostaRicaha experimentadounfortalecimiento de su capacidad de llevar adelantecambios importantes. Sin embargo, pareciera queesenelámbitoadministrativo,talcomosedefinierahaciaelfinaldelasecciónprimera,estoes,comolaadministración efectiva de la infraestructura físicay social, así como la capacidad de desempeñarfuncionesadministrativasesencialesparaeldesarrolloeconómicoyelbienestarsocial,donde lacapacidaddelestadocostarricenseescasinula.

Elanálisisdelacapacidadinstitucionaldelasredesde seguridad social costarricenses para responderefectivamente a una situación de emergenciaglobal, como la contracción financiera de 2008,muestra que estas instituciones sociales, i.e., laCajaCostarricense de Seguro Social, los Ministerios deSalud y Educación, el IMAS, así como el BancoCentralyelMinisteriodeHacienda, tienenunaaltayefectivacapacidadderespuesta.Elanálisistambiénsugiere que esta capacidad aumenta cuando existeuna intencionalidadpolíticaclaraderespondera lasdemandasdelapoblaciónysatisfacerlasnecesidadesde los ciudadanos. Por ejemplo, la decisión políticade disminuir la deserción en la escuela secundariallevó a elaborar un programa focalizado desubsidios escolares, i.e., Avancemos; la decisiónpolítica de disminuir la pobreza llevó a la políticapública a aumentar las pensiones de los regímenesno contributivos, para citar sólo dos casos (FallasSantana,1999).

Sinembargo, lapercepciónexternadelpaís,porejemplo en los indicadores de competitividad delWorldEconomicForum(WEF),indicaquesomosunpaísquenoterminadedarelsaltohaciaunaeconomíabasada en niveles crecientes de productividad. Esinteresantedenotarque, entre losdocepilaresquecontempla el índice de competitividad delWEF, esenelcuartopilar,eldeSaludyEducaciónPrimaria,enelquenosubicamosenellugar22de139países,conunacalificaciónde6.33,a lapardeCorea,quealcanzólaposición21conunacalificaciónde6.34.Sinembargo,estamosdocelugarespordebajodeIrlanda,queobtuvoladécimaposiciónyun6.51depuntaje.EnesterubrolospaíseslíderesencompetitividadsonBélgicayFinalandia,ambosconunpuntajede6.75

enloslugaresunoydosrespectivamente,ySingapureneltercero,con6.67.

También en los dos pilares que el WEFdenomina Factores de Innovación y Sofisticación,i.e., sofisticación de los negocios e innovación, elpaísobtuvo,respectivamente,lasposiciones33y35,conpuntajesde4.50y3.72,poniéndonosalladodePortugal, pero siempre diez lugares por debajo deIrlanda.CuandorevisamoslospilaresdeDesarrolloInstitucional, Infraestructura, Desarrollo delMercadoFinanciero,elpaíscaesignificativamenteenelrankingaloslugares51,78y85,respectivamente.De nuevo, esta percepción pareciera respaldar latesis sostenida acá de que la inversión social y lasanapolíticamacroeconómicaqueelpaíshavenidoimplementando no son suficientes para generar uncrecimientoeconómicoaltoysostenido.Paraelloesnecesarioqueelpaísmejoresucapacidaddeinvertirenproyectosseriosdedesarrolloinfraestructuralydeaperturadelmercadodevalores,asícomoprofundizarlasreformasinstitucionalesyaimplementadas.


Sin duda, una de las lecciones que podemosextraer del análisis de la respuesta del gobierno deCosta Rica a la crisis financiera global de 2008 esque,lasreformasinstitucionalesyjurídicasejecutadaspor el país durante los años noventa, fortalecieronla capacidad de las instituciones financieras deenfrentar una contracción económica internacional.Lainstitucionalidadcostarricensepermitiódiseñarydesplegarunaágilyefectivaestrategiadeproteccióny compensación de los distintos sectores y actoreseconómicosquehizoposibleunarápidarecuperacióndelcrecimiento.Noobstante,lasostenibilidaddeestecrecimientoeconómicoylafinanciera,deinstitucionessocialescomolaCajaCostarricensedeSeguroSocial(CCSS),emergierondelacrisisaltamentedebilitadas.Ellonoporquelacrisisdel2008hayasidolavariableindependienteque lasdebilitó, sinoporque la crisispusoenevidenciaproblemasdelagerenciapúblicadeestasinstitucionesclavedeldesarrollocostarricense.

Unasegundalecciónesque,sibieneldesarrolloymodernizacióninstitucionales,experimentadosporel país en las últimas tres décadas, contribuyeron afortalecer la capacidad del estado costarricense de

271


enfrentar una contracción financiera global comola de 2008, las reformas institucionales del sectorfinancierodebenprofundizarseyextendersealsectorsocial,i.e.,CCSS,IMAS,FODESAF,paragarantizarsusostenibilidadfinancieraycapacidadinstitucionalfuturademantenernivelescrecientesdeinversiónencapitalhumanoydesarrollosocial.

Un tercer aprendizaje es que la atractividadcompetitiva, basada exclusivamente en la inversiónencapitalhumanoyenunafuerzalaboralaltamentecalificada, es insuficiente para dar sostenibilidad almodelo de atracción de inversión extranjera directaydebesercomplementadaporunaseriainversióneninfraestructuraytransportemodernosquepermitanmaximizarydesplegarproductivamente los talentosdeesafuerzadetrabajoaltamentecapacitada.

Un cuarto aspectoque sedesprendedel análisises que incrementar la inversión en capital humanoy mejorar su calidad, así como modernizar lainfraestructura productiva y desarrollar redes detransporte de calidad mundial, supone resolver elproblemafiscalqueenfrentadesdehaceañoselpaís.La problemática política de ejecutar una reformafiscal,comprensivayequitativa,radicaeneldeteriorogeneralizadodelcapitalsocialenelpaísy,enparticular,enlafaltadeconfianzaentrelosdistintosgruposdeinterés, sectoriales y regionales,públicosyprivados,queconformanelespectropolíticonacional.Comoha sido observado por Putnam, el capital social escrucialparalasostenibilidaddemocrática(1995)y,enCostaRica,laregeneracióndelcapitalsocialescentralparalevantarlosobstáculospolíticosqueactualmentefrenaneldesarrollodelpaís.

272

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Los diecisiete capítulos que confor-manestelibroanalizanelimpactodelacrisisfinancieraquerecientementeafec-tó a las economías desarrolladas y quese transmitió a los países en desarrollocomoCostaRica.Lagamadetemases-tudiadosesmuyamplia, como tambiénlas lecciones aprendidas y las recomen-dacionesparaque,enunfuturo,elpaísesté mejor preparado para enfrentareventuales situaciones de crisis econó-micaglobal.Noparecelomásadecuadorealizar aquí un listadode todas ellas –que se pueden localizar en cada artícu-lo-sinomásbienresaltaralgunasdelasprincipalesleccionesyrecomendaciones–eneseorden-,comoaportegeneraldeeste proceso de investigación al diseñodepolíticaspúblicas.


1- Sobre los canales de transmisión de la crisis

Canalfinanciero:La reciente crisispusodemanifiestoquelaaperturaeco-nómicatieneventajasparaelcrecimien-toeconómicoperotambiénriesgosenlatransmisión de las perturbaciones eco-

nómicas externas. Los canales porme-diodeloscualesesoschoquessetrans-miten a nuestra economía son: el canalfinanciero y el comercial. En cuanto alprimero, dos factores contribuyeron aqueelcontagiofueramásintenso:lare-lativamente alta dependencia del sectorfinancieroprivadoderecursosexternosylacomposicióndelainversiónextran-jeradirecta(IED).Labancaprivadaex-perimentóunalimitaciónimportantederecursos, no solo como resultado de lacontracción del crédito internacional,sino también de las necesidades de lascasas matrices de canalizar fondos ha-cia otras filiales. De allí que, contrarioa loqueusualmenteseargumentaba, lapresencia demegabancos en el país noredujo la vulnerabilidad de nuestro sis-tema financiero ante la crisis, sino quemásbien la aumentó.En ese contexto,la banca pública actuó como elementocompensador, no sin antes requerir laacción del Estado para aumentar sucapital.EnCostaRica,elahorroexternorepresentaentreel4%yel6%delPIB.Sinembargo,elimpactodelareduccióndeflujosdecapital fuemayordebidoaque una parte importante de esos flu-jos se había dirigido al sector inmobi-liario, que fue uno de los sectoresmás


Capítulo 17

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afectadosprecisamenteporqueallíseoriginólacrisisfinancierainternacional.Esdecir,nosoloimportalamagnituddelaIEDsinotambiénsuorientación(Ca-pítulo1).

Canalcomercial:Encuantoalcanalcomercial,la lección más importante es que la vulnerabilidadexternasereducenosolomedianteladiversificaciónde productos, sino también diversificando eldestino geográfico de las exportaciones. Los paíseslatinoamericanosconunaconcentraciónaltade susexportaciones hacia los EstadosUnidos fueron losque mayor desaceleración experimentaron en estacrisis(Capítulo1).

2- Sobre los factores macroeconómicos que afectan la capacidad de respuesta

Condicionesmacroeconómicasmássólidasmejo-ran la capacidadde respuestade las economías.Enla reciente crisis, el caso deAmérica Latina fue unejemplomuy elocuente, ya que los países en gene-ralpudieronadoptarpolíticascontracíclicasdebidoaqueenañosprevioshabían logradoconsolidarsi-tuacionesmacroeconómicasmás equilibradas y po-sicionesfinancieras internasyexternasmásseguras.A continuación se destacan los cinco factores másimportantesdeacuerdoconlosresultadosdelosca-pítulos2y3

Términos de intercambio: Los países cen-troamericanos,adiferenciade losdemáspaíses lati-noamericanos,sonimportadoresdemateriasprimascomoelpetróleo,elcobre,elestañoyalgunospro-ductosalimenticios.Enestacrisishubooscilacionesimportantesenelpreciodeestosproductosquefavo-recieronpositivamente los términosde intercambiodeesosotrospaíseslatinoamericanosynegativamen-teaCostaRicayalosdemáspaísescentroamericanos.

Estructura tributaria: La estructura tributariatípicade lamayoríadepaísesde la regióndepende,en buenamedida, de impuestos indirectos.Esa de-pendenciaaumentólavulnerabilidaddelossistemasfiscalesfrentealcontagiodelacrisisinternacional.Lareducciónde lacarga tributariacostarricense,deun15,5%aun13,5%,esunejemplomuyclarodeesa

vulnerabilidadfiscal.Sibienlosconceptosimperantesenlaépocaprecrisishabíandesdeñadolanecesidaddeutilizarmedidasfiscalesfuertes,lareduccióndelastasasnominalesdeinterésenelmercadomonetarioanivelescercanosacerollevóallímitelaefectividaddelapolíticamonetariaenlaseconomíasmásgrandesyrevivió lapolíticafiscalcomoposibleherramientaprimordialparalarecuperacióneconómica.

Composición del estímulo fiscal:El estímulofiscal fue una respuesta extendida entre los paísesde la región latinoamericana; sin embargo, lacomposición de ese estímulo fue diferente entreellos. Si bien aquellos estímulos basados en gastocorriente contribuyen a compensar la caída en lademanda agregada, generan problemas posterioresdesostenibilidadfiscal,eneltantoelestímuloseadecarácterpermanente.Estaeslasituaciónqueenfrentanvarios países de la región, pero particularmenteCostaRica,endonde,habiéndosereducido lacargatributariaa13,5%,elgastoseelevóde15,5%a20%del PIB, en forma permanente1. Esta situación esclaramenteinsostenibleenelmedianoylargoplazo.Seestimóqueladeudadelgobiernocentraltenderíaaaumentarde30%delPIBen2010aunrangoentre40%y50%delPIBafinalesde2015,enausenciademedidasparareducireldéficitfiscal.

Ausenciade inversiónpública:Laotra formade compensar la caída en la demanda agregada esestimulando la inversión pública, como lo hicieronvariospaíseslatinoamericanos.Sinembargo,enestacrisisinternacionalsepusoenevidencialadificultadqueenfrentaelgobiernodeCostaRicaparaconstruirinfraestructura. En Costa Rica, la inversión conrespectoalPIBsufrióunadelascaídasmásfuertesen América Latina. Desafortunadamente, esa caídano se vio compensada por un aumento oportunode la inversiónpública.Este temasiguesiendounode los retosmás importantes de la política públicacostarricense.

Descoordinaciónmacroeconómica:ElBancoCentraldeCostaRicamantuvounapolíticamonetariarestrictiva hasta avanzadas etapas de la crisisinternacional, lo cual aminoró el potencial impacto

1 Entre 2005 y 2009 se dio un incremento en el número de empleados de 18,381 (21,490 para 2010). El mayor aumento en la planilla se da en el año 2009, cuando el número de empleados aumentó en 8,740. Esta tendencia al crecimiento se presentó también en el salario promedio en el gobierno central, que aumentó 27,7% en términos reales entre 2005 y 2009 (43.9% entre 2005 y 2010). Rojas y Lucke en este libro.

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delapolíticafiscalejecutada.Ladecisióndepolíticamonetaria restrictiva respondía al seguimiento delobjetivode inflaciónbaja.Porotro lado,elrégimencambiario de bandas disminuyó la efectividadde la política monetaria al ser los límites de esasbandastambiénunobjetivodelapolíticamonetariaobligandoalBancoCentral a aumentarodisminuirlasreservasinternacionalessegúnlasoscilacionesdeltipodecambiofrentealacrisisinternacional.

3- Sobre el desempeño del sector financiero

Ciclicidad de la mora: De acuerdo con eldesempeño económico y financiero del período1999-2010,seconcluyequelamoradecortoylargoplazo del sistema financiero y de la banca estatalse comporta de forma inversa a las variaciones dela producción. Es decir, el porcentaje de créditosatrasadosdeunoa90díasconrespectoalacarterade créditos totales, denominados mora de cortoplazo,yaquellosconatrasossuperioresalos90días,definidos comomora de largo plazo, aumenta conlarecesiónydisminuyeconelauge.Enparticular,laelasticidadde lamora de corto y largoplazo es de1.04%y1.97%, respectivamente, demaneraque esesperableundeterioroenlamoraantecontraccioneseconómicas, conun rezagodedosmeses.Tambiénafectan la mora cambios en la tasa básica pasiva yen las tasasde interésendólares,aunqueenmenormedidaque el IMAEy condireccionalidaddirecta:tasasmásaltasaumentanlamora.Otrohallazgofueque la mora en el sistema financiero responde nosoloaloscambiosenelIMAEylaTasaBásica,sinotambiénasuscomponentescíclicos,esdecir,cuandolaeconomíacrecepordebajodesutendencia,comoocurrióenlapasadacrisis,aumentanlamoradecortoylargoplazo.Elcomportamientodelamoraduranteel reciente ciclo recesivo fue similar para la bancaestatalylaprivada,aunquelasdecisionesquereducenlamora contable son adoptadas conmayor rapidezporlaprivada.

Comportamientodiferenciadodelcréditose-gúnsector: Enloquerespectaalasactividadeseco-nómicas,loaprendidoapuntaauncomportamientodiferenciadodelcréditodurantelarecientecrisis.Así,porejemplo,elsectoragrícolaregistrauncomporta-mientomásestacional, ligadoalperíododecosechaydesiembra,ynotantoa lacrisis internacional.Elsectormanufactureromostrabaproblemasparahacerfrenteasusdeudasdesdeantesdelacrisis,yregistra-

baunaabsorcióndelcréditocadavezmenor.Elsec-torconstrucciónfuelaactividadconmayorparticipa-ciónenelmercadodefondosprestables,llegandoaabsorbermásdel30%delosrecursosbancarios.Elsectorcomercialmuestrauncomportamientoanticí-clicoantelacrisis,esdecir,cuandoelcomerciovendemenos,lamoradelsectorcrecemenosquelamedia,situaciónquerespondealflujodecaja.Porsuparte,elsectorhoteleropresentóuncrecimientoenlamoro-sidadimportante,superioralamedianacionalencasitodoslostrimestres.

4- Sobre el ajuste del mercado laboral y el comportamiento de la pobreza durante la crisis

Sectorinformalnocreció:Laevidenciaempíricamuestra que el sector informal funciona como un“colchón”enlosperíodosdecontraccióneconómica,haciendo que el ajuste en elmercado de trabajo sedé más por la vía de la reducción de los ingresoslaboralesrealesqueporelaumentoeneldesempleo(Tokman, 1999). No obstante lo anterior, el ajusteen el mercado laboral costarricense resultó en unaumento de los salarios reales y en un incrementodeldesempleo,perosinaumentarelsectorinformal.Este ajuste muestra dos momentos diferentes. Así,duranteelprimerañodedesaceleracióneconómica,el 2008, se dio unadisminuciónde la participaciónlaboral, sugiriendo que el efecto que predominó esel del trabajador desalentado, lo que explicaría que eldesempleo aumentara solo levemente, de un 4,6%aun4,9%.Porotraparte, lamayorinflacióndeeseaño,enparteestimuladaporelaumentointernacionalenelpreciodelosalimentos,aumentóelniveldelalíneadepobreza,peroelincrementoenlapoblaciónpobre se vio parcialmente compensado por lapolítica de transferencias sociales (pensiones, becasytransferenciasmonetariascondicionadasconocidascomoAvancemos).

El segundo momento es el año 2009, cuandose experimenta el mayor impacto del contagio dela recesión internacional. Ese año se contrajo laproducción nacional y la inflación se redujo a sunivelmásbajoencuatrodécadas–tambiénenbuenamedidaporfactoresexternos-loquepermitiófuertesaumentos en los ingresos reales, apoyados en lapolíticadeajustessalarialesconbaseen la inflaciónpasada.Elaumentoenelingresorealpropicióqueelefectodel trabajadordesalentado,presenteen2008,


280

fuera sustituido por la reincorporación al mercadode trabajo, pero en un contexto de estancamientoeconómico.Elresultadofueentoncesun fuerte ajuste por el lado del desempleo, que aumentó de 4,9% a 7,8%.

Aumento de la pobreza Al no encontrarseindiciosdeaumentodelainformalidad,esprobablequepartedelaexpansióndelapobrezaseconcentraraenloshogaressinocupados,esdecir,entreaquellosque enfrentaron situaciones de desempleo abierto.Así el desempleo, más que la informalidad, se torna en una de las principales causas del aumento de la pobreza durante el año 2009.

FondodeCapitalizaciónLaboral:El 88%delos retiros en 2009 fue por razones de desempleo.Sinembargo,esefondonocumpleacabalidadcomoseguro de desempleo, ya que la Ley de ProtecciónalTrabajadorque locreóenelaño2000,daacadatrabajador laposibilidadderetirar loahorradocadacincoaños.Enefecto,elretirodelFCLquehacencadacincoañoslostrabajadores-yquesehaconstituidoenunanorma-,reduceelmontoqueseacumulaparaesosefectosaunsalarioaproximadamente,locualesinsuficientefrenteaperíodosdedesempleodevariosmeses.Deahílanecesidaddereformareserégimen.

Probabilidaddeestardesempleado:Alanalizarlas transiciones entre las categorías ocupacionalesutilizadasporlaEncuestadeHogaresdePropósitosMúltiples,seobservóqueelpasohaciaeldesempleodesdetodaslascategoríasaumentóparaelperíododecrisis,siendolospatronosylosasalariadosloscasosmás llamativos. La probabilidad de mantenerse encadacategoríaocupacionalaumentóparaelperíododecrisis,exceptoparalosasalariados.Esdecir,lapeorpartedeestatransiciónhaciaunperíododecrisisrecaesobrelosasalariados,paraquieneslasprobabilidadesde pasar a desempleados o inactivos aumentanconsiderablemente, mientras que disminuyen paralascategoríasdepatronoycuentapropia.Asimismo,enlacrisishayunaumentoenlapersistenciadelosdesempleados,puesaumentalaprobabilidaddeseguirdesempleado independientemente de la categoríaocupacionaldelapersona.

Entrelasleccionesseencuentralaevidenciadequelaeducaciónnosóloesunaherramientaimportanteparalamovilidadsocial,sinoquefuncionacomounseguro de desempleo. Esto pues se demostró que,entre más años de estudio presente una persona,menor es la probabilidad de quedar desempleado,especialmente para aquellos que cuentan con

educación universitaria, cuya probabilidad es casinula.Loanterior,aunadoaquelosmásjóvenessonlosmáspropensosaldesempleoentiemposdecrisis.

Otra de las lecciones radicó en la constatacióndequeloscambiosenelmercadolaboraldebidosala crisis fuerondiferentes entre las regiones, siendomucho mayor el desempleo en la Región HuetarNorte y en la Región Chorotega. Por último, elanálisis evidenció que, durante la crisis, el 5.1% delaspersonasquebuscabanempleonoloencontraron,independientemente de si la persona era mujer uhombre.

Aumentodelossalariosmínimos:Lossalariosmínimos constituyen un instrumento importantedeprotecciónpara lostrabajadoresmásvulnerablesdurantelascrisis,yaqueprotegensupoderadquisitivo.Enlapasadacrisis,hubounaumentoenlossalariosmínimosreales.Sibienlapolíticadesalariosmínimosno puede, por sí sola, promover aumentos en lossalarios reales demercado ni reducir la pobreza niladesigualdad,sípuedecolaborarpara laobtencióndeestosobjetivos.Paraellotienequejugarunpapelmásactivo.Estepapelmásactivo,quesetornamásimportanteenperíodosdecrisis,debeenfocarseendosfrentes:elestancamientoyelincumplimiento.

Por ende, una de las principales lecciones de lacrisisesquenosepuedenestablecerreglasfijasparaajustar los salarios mínimos periódicamente, sinoquetienenqueseguirsecriteriosflexiblesparatenerlacapacidaddeajustarsealascoyunturasespecíficas,algunas imprevisiblescomo lo fue lacrisisde2009.Estotambiénapuntaalanecesidaddequelosajustesseanproductodeundiálogosocial,dondelaspartesinvolucradas puedan exponer sus puntos de vista yllegaraacuerdosnegociados.

5- Sobre el desempeño de los sectores frente a la crisis

El turismo es un canal importante detransmisión de la crisis internacional: Eldesempeño de la actividad turística costarricenseestá relacionado con el desempeñodel ingreso y lariquezadelospaísesdedondeprovienenlosturistas,principalmente los EstadosUnidos y Europa. Estaproporción es prácticamente de uno a uno con elcicloeconómicomundial.

Correlación entre la actividad hotelera y elsector construcción: La primera transfiere a la


281

segundasucomportamientocíclico.Enellargoplazo,entreenerode1992ynoviembre2010,ambasseriesmostraron un coeficiente de correlación de 0,25.Peroentreenerode2009ynoviembrede2010estecoeficienteaumentóa0,89,mientrasqueenelpicode lacrisis,de juniodel2009ynoviembrede2010,fue de un 99%.Además, la crisis no solo afectó laconstrucciónycreacióndenuevasempresasturísticassinotambiénalasyaexistentes.DeacuerdoconlosdatosdelICT(2010),entre2008y2009seredujeronlas inversiones aprobadas en empresas declaradasturísticasenun85%y,específicamente, la inversiónen hospedaje disminuyó un 86%. Pero, también, lacantidad de hoteles en Costa Rica bajó de 2599 a2505entre2008y2009,esdecir,sedestruyeron94empresasdirectas.

Fuerte interrelación entre el sector turísticoy el resto de la actividad económica:En CostaRica la actividad turística representa poco más del6% del PIB. En América Latina solo es superadapor República Dominicana, con aproximadamenteun13%.Losingresosdedivisasporturismoequivalena8.5veceslasexportacionescostarricensesdecaféytresveceslasdepiña.Sitodaslasdemásrelacioneseconómicashubiesenpermanecidosinvariarduranteelaño2010,peroelingresoporconceptodedivisashubiese continuado cayendo trimestralmente en lamismamagnitud que lo hizo durante 2009, a saberun20%trimestral, latasadecrecimientoanualizadadelPIB,amitaddelaño2010,hubiesesidoun2.4%menoralaqueefectivamenteseobservó.Asimismo,la caída en la llegada de turistas internacionalesdurante el período comprendido entre el mes desetiembrede2008ynoviembrede2009significóqueCostaRicadejódepercibir,engastoseimpuestosdesalidayboletosaéreos,aproximadamenteuntotalde$245millones de dólares estadounidenses, es decir,uningresomensualpromediode$17.5millones.

6- Sobre la disparidad geográfica del desarrollo y crisis

La distribución del desarrollo no es igualal promedio nacional. En el período previo ala crisis internacional, entre 1992 y 2007, CostaRica logró avanzar a la categoría de desarrollohumano alto, pero eso no significó que todos suscantones alcanzaran esemismonivel. La expansióndel crecimiento económico tiene especificidadesgeográficas, se concentra alrededor de actividades

que atraen otras actividades complementarias y suexpansióngeográficadependedelasparticularidadesdelosfactoresdeproduccióndelcantón,seanestosnaturaleso creadospor lapolíticapública, como laeducacióny saluddesupoblación.Porejemplo,enun lapsodequinceaños,el turismoseconvirtióenla principal actividad económica de la zona costeraen los cantones de SantaCruz,Carrillo yNicoya yenotrascomunidadesantesbasadasenlaagricultura.

El contagio de la crisis se concentra encantones y áreas específicas. El efecto de lacrisis difiere entre los cantones porque los canalesde transmisión tienen particularidades distintassegún las actividades que realizan los cantones. Porejemplo, en la Región Chorotega los cantonesmásafectadosfueronaquellosenloscualeseldesarrolloturísticoseintensificóenlasúltimasdécadas,asaber,Carrillo,Liberia,SantaCruzyNicoya.Perotambiéndisminuyeron las exportaciones provenientes de laRegión Chorotega, tanto en 2009 como en 2010.Asimismo,laRegiónPacíficoCentraly,enparticular,loscantonesdeGarabitoyAguirre,tambiénsevieronfuertemente afectados por presentar una actividadinmobiliariayturísticaimportante.

Laasimetríaenlosshockstieneconsecuenciasdiferenciadas. En la Región Chorotega, la tasa de desempleo abierto se duplicó entre 2008 y 2009,convirtiéndose en la región con la mayor tasa dedesempleo abierto y subutilización total del paísdurante 2009. Este comportamiento se mantuvoen 2010, al alcanzar una tasa de desempleo abiertodel9,6%,denuevolamásaltadetodaslasregionesdel país.Con la crisis, la desigualdaddel ingreso sedeterioró,pueselcoeficientedeGiniaumentóde0,38en2008a0,42en2009,ubicándosecomolaregiónmásdesigualdelpaísdespuésde laRegiónPacificoCentral(0,46%).

Recomendaciones

Identificarymonitorearindicadoresadelanta-dosdelacrisis:Laprimerainquietudquesurgeconrespectoalacrisisinternacionalde2008eslaausenciadeadvertenciasdelasdificultadesqueseestabanges-tando.Sinembargo,paraCostaRica,ladesaceleracióndelaeconomíanorteamericanayladisminucióndelatasadeinterésinternacionalsondosindicadoresim-portantesquealertaronsobreelcontagiodelacrisisfinanciera.Esimportanteentenderydarseguimiento


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aestasyotrasvariablescomoindicadoresdeunposi-blecontagio“afuegolento”.Tambiénesimportanteaprenderde lascrisisbancariasycambiariasexperi-mentadas principalmente por países en desarrollo.LarevisiónrealizadaporChristofides,EicheryPapa-georgiou(2012)de laamplia literaturasobre indica-doresdealerta,muestraqueaquellosmásrelevantesparalacrisisinternacionalde2008fueronlossiguien-tes:i)paralacrisisbancaria,losnivelesdeinflación,elelevadogradode importaciones relativoalPIByelaltocrecimientodelPIB;y ii)para la recesión, lacondicióndepaísdealtoingreso,elaumentoenlosdéficitscomerciales,elaumentoenelcréditodomés-tico,elniveldeldéficitdecuentacorrienteen2007ydisminucionesenlosdéficitsdecuentacorrienteenloscincoañosprevios.Enelcasocostarricense, losindicadoresdealertatempranamássignificativosdeestacrisis (relativosa92países) fueronelaltonivelinflacionario, el elevado crecimiento del PIB y delPIBporhabitanteenloscincoañosprevios,ylasva-riacioneseneltipodecambio2.

Diversificar el destino de las exportacionesparareducirlosefectosdelcontagio:ElaumentoenlaparticipacióndelasexportacioneshaciapaísesendesarrollocomoChinapodríaayudaramantenerla recuperación del crecimiento de los paíseslatinoamericanosy,alavez,reducirladependenciadelcicloeconómicoestadounidenseydisminuirelriesgodecontagioanteunaeventualrecesiónorecaídadelaeconomíaestadounidense.Unaeconomíapequeñacomolacostarricensedebebuscarlaampliacióndeldestino de sus exportaciones, no solo hacia China,sino también hacia otras economías emergentescomoIndiayBrasil,paísesqueenestacrisislograronreactivarsuseconomíasconrapidez.

Balancearelorigendelfinanciamientode labanca privada:Dado que el efecto negativo de lacontraccióninternacionaldelcréditosevioreforzadoen Costa Rica por la alta dependencia de la bancaprivada de fuentes externas de financiamiento, unarecomendación va en el sentido de que el sectorbancario costarricense, en particular el privado,busquebalancearmejorelorigendesufinanciamientoentrefondosexternosyfondosdomésticos.Haydosposibles medidas que podrían contribuir a que la

bancaprivadareduzcaelfinanciamientoenmonedaextranjera.Unaconsisteenreducirlaventajadecostoque tiene el financiamiento externo, estableciendorequisitosdeencajeparaloscréditosinternacionales.Laotraserefierealaseguridaddelosdepósitos,queen la actualidad solo existe en virtudde la garantíadelEstadoalosbancosdesupropiedad;deallíqueseríaimportantelaimplementacióndeunsegurodedepósitosbancariosque,aunquecubralosdepósitosen moneda nacional y extranjera, se pague conreferencia a un monto máximo en colones. Desdeunaperspectivamás amplia, se trataríadepropiciarcondicionesquepromuevan la sustitucióndeldólarpor moneda nacional en la economía, relacionadasconlapolíticamonetariayelrégimencambiario

Coordinar la política monetaria y la fiscal:La habilidad de un país para enfrentar una crisis yrecuperarsedeellaseconstruyeapartirdepolíticasdomésticas debidamente coordinadas en lasdiferentesáreas.Lacrisis,ensusdistintasfases,pusoen evidencia las limitaciones que se derivan de unaeconomíabimonetaria,sinrestriccionesenlacuentade capital, de cara a choques externos. En efecto,laefectividadde la respuestafiscalanticíclicaseviomermada por una política monetaria de carácterprocíclico antes y durante la crisis, como ya seexplicó.Enelcontextodeundesequilibriofiscaldecarácterestructural,elsistemadebandascambiariasy metas de inflación puede llevar a desequilibriosque, en ausencia de flexibilidad cambiaria, llevena ajustes por el lado de la producción y el empleo.Del lado monetario, es importante reconocer laslimitacionesdepolíticasconmetasdeinflaciónenunpanorama internacional incierto, bandas cambiariasy libremovilidadde capitales.La experienciavividaentrelosaños2007y2010aconsejaconsiderar,antelapresenciade influjosde capitalde cartera, el usode algún tipode control al ingresode capitales.Estambiénrecomendablequelapolíticamonetariatomeen cuenta el efectode la transmisióndepreciosdemateriasprimasimportadassobreelniveldepreciosinterno,para evitardesaceleraciones innecesariasdela actividad económica. La sostenibilidad del actualsistemamonetario–incluyendoelrégimencambiario-pasaporunaumentosignificativoysostenidode laproductividad nacional. Lo que corresponde, en

2 Christofides, Eicher y Papageorgiou (2012)


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este caso, es promover el desarrollo de inversionesen todos aquellos elementos que permitanmejorarla productividad, la eficiencia y la competitividadde la producción nacional. En este sentido, denuevo, adquiere relevancia el tema fiscal y mejorarsustancialmente la capacidad del sector público deejecutar proyectos de inversión de envergadura,pospuestospormuchosaños.

Recuperar la sostenibilidad fiscal:La políticafiscalanticíclicageneróunmayordéficitfiscal.Dadolo anterior, es necesario, en primer lugar, reducir labrechafiscalanivelescompatiblesconlasostenibilidadde la deuda gubernamental. Se demostró que esasostenibilidad se puede lograr con aumentos en losingresos del gobierno central equivalentes a dospuntosporcentualesdelPIB,juntocondisminucionesenelgastode1%delPIB.Delocontrario,ladeudadel gobierno central aumentará aceleradamentea niveles entre 40% y 50% respecto del PIB para2015, con una posible afectación de los programassocialesydelainfraestructuraeconómica.Asimismo,la inflexibilidad del gasto hace impostergable unareforma profunda del régimen de empleo público,cuyasautomaticidadesyrigideces llevanaaumentosinsostenibles en el gasto de todo el sector público,conconsecuenciasnegativassobreladesigualdaddeingresos.

Revisarnormativaydiseñarmedidasfrentealdesempleo:Elaumentodelatasadedesempleoesunresultadoineludibleduranteunacrisiseconómica.Los efectos de la desaceleración económica,provocadosporelcontagiodelacrisisinternacionalen el mercado laboral costarricense, exigen unarevisióndelosinstrumentosalosquepuedenaccederlos trabajadores con el fin de protegerse de losefectosdeldesempleo,asícomodelacapacidaddelEstado para responder conmedidas transitorias decreacióndeempleo.Acontinuaciónseenumeranlasrecomendaciones

• RevisarlanormativadelFondodeCapitalizaciónLaboralparaquepuedafuncionarcomounsegurode desempleo frente a una desaceleración de laactividad económica, tomando en cuenta que laduración del desempleo se puede prolongar pormásdeunmes.Elsegurodedesempleoeslapiezafaltanteentrelospilaresqueformanunsistemadeseguridadsocialexhaustivo.

• Diseñar programas de generación de empleo deemergencia para enfrentar una eventual crisis

económica que sean oportunos, pertinentes yorientadosaquienestienenmayorprobabilidaddeestardesempleadosenunacrisis,asaber,jóvenes,mujeresypersonasconpocosañosdeescolaridad.

• Diseñar medidas diferenciadas para atender elempleo informal según sus diferentes formas ymanifestaciones.Porejemplo,enelcasodeltrabajodomésticosepodríacontemplarlaposibilidaddeaseguramientoconjornadasparciales,sinqueellogenereevasión.Tambiénsepodríaestablecerunaforma de aseguramiento colectivo que permitalaparticipacióndemásdeunempleador.Paraelempleoprecarioenestablecimientos formales sedebenfortalecerloscontroleseinspeccionesdelaCCSS.Finalmente,lasmedidasdeapoyoalempleoen establecimientos informales deben orientarseal fortalecimiento de la empresa en áreas comocrédito,serviciosempresarialesyasistenciatécnica.

• Diseñarmedidasdecontrataciónparcialcomoelrecortedelajornadalaboraloelajustedehorarioscomo una alternativa al recorte de la planilla.AlgosimilarpropusoelPlanEscudo,peronosematerializó.

Mejorar el cumplimiento y aplicar unapolítica de salarios mínimos más activa: Enépocasdecrisisesnecesarioquelapolíticadesalariosmínimosseamásactiva.Dichapolíticapermitiría, apartir del conocimiento del ciclo económico, dar alostrabajadoresparticipaciónsobrelosbeneficiosenépocasdebonanza,acotándolosporsuproductividad,para lo cual se requiere de estimaciones.Cuando elciclollevealaactividadeconómicaaunacontracción,la política buscaría proteger el poder adquisitivo dedichos trabajadores, ajustando el salarioúnicamentepor inflaciónyutilizandopreferiblementeun índicequeserefieraalosconsumidoresdebajosingresos.

Para mejorar el cumplimiento se recomiendaninspeccionesycontrolesparaaquellosestablecimientosqueviolandichaley,adiferenciadeotrosquelohacendemanera pasiva. Tratándose demicro y pequeñasempresas, las condiciones actuales del negocioimposibilitan cumplir con dichos requerimientos.Para estos casos el acercamiento debe ser distinto,incentivandoelpagodelsalariomínimosconformeelnegociosalgaadelante.

Diseñar sistemas de monitoreo del riesgoen el sector financiero:Los hallazgos y leccionesaprendidasdelasinvestigacionesenelsectorfinanciero


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tienen implicaciones importantes, tanto para losintermediariosfinancieros,comoparalasautoridadesqueregulanysupervisanestaactividad.Enelprimercaso, es recomendable que las entidades reguladasdiseñensistemasdemonitoreodelriesgoalqueestánexpuestaslasdistintasactividadeseconómicasenlasdiferentes fases del ciclo económico. Es evidenteque, a medida que se deterioran los indicadores yla capacidaddepagode losdeudores, seponendemanifiestoriesgosadquiridosenlafasedeexpansióndelcicloeconómico.

Introducir provisiones contracíclicas enla normativa: Desde la perspectiva de los entessupervisores y de la autoridad monetaria, unarecomendación es la incorporación de provisionescontra-cíclicas en la normativa que regula lacalificación de deudores y estimación de reservas.De esta manera, si las provisiones específicas acarterasonmenoresquelasdelatendenciahistórica-–lo que generalmente sucede en la fase expansivadel ciclo- la provisión será positiva, formándoseun fondo contable en los balances financieros.Asimismo, una reducción temprana del créditopodría prevenir posteriores deterioros de la calidaddelacartera,larentabilidadyestabilidaddelsistemafinanciero.También surge, comounaderivacióndela incidenciaque el ciclo económicoy elfinancierotienenenlacalidaddelacarteradelosintermediariosfinancieros, la necesidad de desarrollarmecanismosde supervisión que atiendan los riesgos sistémicosdel sistema financiero. Finalmente, se sugiere quelosorganismosdesupervisióndelsistemafinancierovaloren la posibilidad de evaluar los indicadores deriesgoprudencial,perodiferenciadosporactividadeseconómicas,deformatalqueseamásfácildeterminarel comportamiento sectorial del crédito ante unacrisis. Aunado a esto, se recomienda relacionar elcomportamiento del mercado inmobiliario con lacalificacióndecréditosdelsectordelaconstrucción,lareparaciónycompradeinmuebles,conelpropósitodequelamitigacióndelasgarantíashipotecariasseamenor en casos en que elmercado inmobiliario seencuentra deprimido. La lección aprendida en losmercados inmobiliarios de los países desarrolladosdurantelarecientecrisisnodebepasardesapercibida.

Elaborarunaagendadepolíticapúblicaqueincorporemedidasdelargoplazoquerefuercenlaconvergenciaeneldesarrollohumanode loscantones.A nivel regional, se comprobó que hay

diferencias en la evolución del desarrollo entre loscantonesdelpaís,yquelaexpansióndelcrecimientoeconómico tiene especificidades geográficas (seconcentra alrededor de actividades que atraenotras actividades complementarias y su expansióngeográfica, ydependede lasparticularidadesde losfactoresdeproduccióndelcantón,seanestosnaturalesocreadosporlapolíticapública,comolaeducaciónysaluddesupoblación).Losefectosdelacrisisfueronentoncesdiferentesentrecantones,porqueloscanalesdetransmisióntienenparticularidadesdistintassegúnlas actividades que se realizan en ellos. Es decir, elcontagiodelacrisisseconcentraencantonesyáreasespecíficas. Se debe elaborar entonces una agendade política pública que incorporemedidas de largoplazoquerefuercenlaconvergenciaeneldesarrollohumano de los cantones. Estas medidas no solodeben contemplar la educación y la salud, sinotambién la generación de actividades económicasen aquellos cantones persistentes en un nivel bajode bienestarmaterial. Con el objetivo de disminuirlos costos de traslado de las personas y distribuirmejor los beneficios del crecimiento económicoentreloscantones,lasmedidasdelargoplazodebencontemplar un cambio radical en el sistema detransporte.Asimismosesugiereque lasmedidasdecortoplazoseorientenhacialascomunidadesdondeseconcentranlosefectosdeunacrisisinternacional.

Lasmedidasdecortoplazoparaenfrentarlosefectosdelacrisisinternacionaldebenorientarsehacia aquellas comunidades relativamentemásafectadas.Sibienhubosincroníaenlosefectosdelacrisis,laintensidadfuemayorenalgunasregionesycantonesdelpaís.Aquelloscantonesquerecibieronla expansión o boom inmobiliario relacionado conelturismofueronafectadosporlacaídaenestetipodeinversiónprivada.Asimismo,lasregionesconunaconcentraciónaltaenproductosdeexportaciónyenel destino de sus exportaciones, también sufrieronconmayorfuerzalacaídadelademandaexterna.

Laagendadecortoplazonoesindependientedelaagendadelargoplazo.Entendercuálessonlas perturbaciones que enfrentan los cantones y laresilienciaparaenfrentarlasesunretode lapolíticapública. La lección de los efectos de esta crisisinternacionalesquehubosincroníaenelcontagiodelacrisis,perolaintensidadyrecuperaciónencadaregiónfue diferente. En ese sentido, el gobierno central,específicamenteelMinisteriodeHaciendacumpleun


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rolredistributivoimportante,captamayorestributosdelasregionesencrecimientoypuedegastarmásenaquellas regiones estancadas o poco dinámicas, sindesincentivarelcrecimientodeloscantonesconbuendesempeño.Hastaelmomento,esterolredistributivoregionalnoesunmecanismoclaroytransparente.

Monitoreo del desarrollo cantonal y de lasperturbaciones locales. Paraorientar lasgestionesentre los gobiernos locales, los habitantes de losrespectivoscantonesyelgobiernocentral,esnecesariocontarconinformacióncantonalyconindicadoresdefácilcomprensión.Lasprioridadesenladistribucióndelgastodelgobiernocentraldeberíanapoyarseenunmonitoreodeldesarrollodeloscantonesyregionesdel país.Asimismo, para orientar la política públicaenelcortoplazoyenfrentarmejorlasperturbacioneseconómicasqueafectanaloscantones,esimportantecontarconunsistemadeindicadoresdecortoplazoque dé seguimiento periódicamente a la actividadeconómicade loscantonesy regionesdelpaísynosoloalpromedionacional.

Mejorar ladistribuciónde losbeneficiosdelcrecimientoeconómico.Lapolíticadelargoplazodebe buscar una mejor distribución del desarrolloentre lasdiferentes regiones,contemplandonosolosaludyeducaciónsinotambiénelbienestarmaterial.Lo anterior implica redefinir las relaciones entrelos gobiernos locales y el gobierno central, facilitarla movilidad de las personas entre cantones paraaprovecharmejorladistribucióndelcapitalhumano.Si laspersonasnotuvieranqueenfrentar loscostosque se derivan de cambiar de lugar de residenciaparaaccederaunmejorempleo,noseobservaríaladisparidadypersistenciaquemuestraladistribucióndelíndicedebienestarmaterial.Lagentepuedeviviren un cantón y trabajar en otro si existen mediosde transporte ágiles y diversos. Las facilidades paramovilizarseentrecantonescontribuyenamejorar laeficienciay,porende,adisminuirlasdiferenciasenelingreso.Alafechanoexisteundiseñooiniciativaque

interconectea loscantonesgeográficamente lejanospor medio de trenes modernos, metros, túneles yotros.

La política pública no es neutra. La políticade atracción de inversión extranjera directa no esneutraenlosefectosqueestatienesobreeldesarrollorelativodeuncantón.Aquelloscantonesvinculadoscon la inversión extranjera directa, sea esta en altatecnología o en turismo, experimentaron un fuertecrecimiento de la inversión privada pero tambiénuna mayor creación de empleos formales, comoes el caso de Santa Ana, Escazú, Belén y Herediaen la RegiónCentral, pero también de Santa Cruz,Aguirre, Garabito, Parrita, Montes de Oro, entreotros.Losdatosparecenapoyaruncírculovirtuosoentreunnivelaltoomejoríaeneldesarrollohumanoy la creacióndeempleos formalesenel cantón.Esdecir,hayunmecanismoqueserefuerzaasímismodonde el desarrollo del cantón impulsa la atraccióndeinversiones,loqueasuvezrefuerzaeldesarrollodelcantón.

Elaborar estrategias para reducir el impactode la crisis sobre el turismo.La recuperación enel año 2011de la actividad turística es consecuenciade la leve recuperación en la economía mundial,pero también de la ejecución de una estrategia demercadeo en otros segmentos del mercado, comoel europeo, y la venta de bienes diferenciados,como el turismode salud, estética y otros.De estamanera, en el cortoplazo la estrategia ante la crisisradica en implementar un conjunto de accionesorientadas a: i)mantener laposiciónenelmercadoturísticoestableciendocontratosde largoplazoconlos clientes, ofreciéndoles precios diferenciados,productosycalidad,ii)aumentarlaofertadebienesdiferenciados estableciendo alianzas con cadenasselectas,vueloschartereintensidaddevuelos,cadenasde hospitales y servicios turísticos por grupos deedadyestacionalidad;iii)minimizarelcicloestacionalmediantepreciosdiferenciadosparalosresidentes.


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