INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirector

SSN 0482-5209;ertificado de Licitud de TCtulo 2654;ertificado de Licitud de Contenido 1697t~o. de Reserva 649-89

Publicación Cuatrimestral119gi5tro número 102 1009Caracterlstícaa 210241801

EdiciónGamité Editorial~l Revista de Administración PúblicaInstituto Nacional de Administración Pública, A.C.~'m. 14.5 Carretera libre México·Toluca. ;01. Palo AltoJelegación Cuajimalpa, 05110 México, D.F.rels. 5706945 Y 570 71 40~úmero 91 abril 1996

Impreso y hecho en México

LoS articulas que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Pública, A.C.

México, 1996

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,siempre y cuando no sea con fines de lucro.

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Administrativas

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CONSEJO DE HONOR

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Raúl SalinasLozano

r

Indice

Presentación.

TRIBUNA .......... 3

De la Lealtad Individual a la Responsabilidad Pública . . . . . . . . . . 5Maurtcto Merino

La silenciosa, heterodoxa reforma de la Administración Pública. . .. 19Luis F.Aguilar

DOCUMENTOS .............. 27

Revitalización de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . 29Gerald Caiden

El profesionalismo en el arte de gobernar 51Yehezkel Dror

La Nueva Gestión Pública: Retos y temas de discusión en unaperspectiva internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77DavidShand

La modernización del Estado en América Latina:Entre la reestructuración y el refonni smo .Pedro Medellln Torres

. . . . . .. 89

La Administración, al ritmo de la economía y la sociedad.Reflexiones y reformas en Francia y Alemania . . . . . .Martín Bullínger

Objetivos y destinatarios de las evaluacionesEric Monnier

El reto dogmático del principio de eficaciaLuis Ortega

139

173

197

Presentación

El interés por desentrañar cómo lograr una administración pública acorde con lasnuevas cireunstancias internas e internacionales de cada país se incrementa día condía. El presente número de la Revista de Administración Pública reúne contribu­ciones esclarecedoras de las tendencias de la llamada modernización o reforma delEstado. Ésta ha sido un tema presente en todos los ámbitos de reflexión a partir dela pasada década. Por ende, las reformas administrativas emprendidas en diversospaíses los últimos años pretenden dar respuesta a una crisis prolongada también enmúltiples aspectos. El debate siempre recae sobre el papel de los gobiernos, y enconsecuencia de las administraciones a su disposición, en la sociedad.

Esquématicamente la modernización ha ido desde la reducción de las atribucionesde los gobiernos en el campo económico y social hasta la búsqueda de una nuevalegitimidad. Más allá del contenido concreto, la modernización obedece al impera­tivo de mejorar la eficacia de la acción de los poderes públicos.

Los ensayos sobre la nueva administración pública inéditos o reproducidos, sinmodificaciones, de otras revistas, a las que agradecemos su autorización para in­cluirlos, tiene en común aportar elementos para acrecentar o mantener al menos laeficacia social de la administración pública en un mundo en permanente transfor­mación.

Los autores ponen de relieve la importancia de innovar en materia de las adminis­traciones públicas como condición indispensable para asegurar cI cumplimiento delas finalidades que deben realizar los gobiernos. Las administraciones públicas re­quieren métodos propios para optimar su funcionamiento. En efecto, éstas no tie­nen las mismas finalidades que las otras categorías de organizaciones existentes enel campo social. Las empresas postulan responder a la racionalidad del mercado yoptiman su acción al aportar el más alto beneficio monetario, lo más rápidamente po­sible, a los propietarios del capital. Las organizaciones de tipo comunitario, coope­rativo o mutualista buscan la satisfacción de determinadas necesidades del gruporespectivo. En cambio, los servicios públicos están obligados a propiciar la igual­dad y la generalidad, al proporcionar sus beneficios a todos los que están en lasmismas condiciones.

2 PRESENTACION

Por ello es preciso crear nuevas tcorins explicativas de la acción administrativa yde la gestión públicas. Los textos incluidos en este número de la RAP proporcio­nan elementos para contribuir al debate sobre el papel y la manera de cumplirlo delos gobiernos y sus respectivas administraciones ahora y en el futuro.

De la Lealtad Individual a laResponsabilidad Pública'

Mauricio Merino'

El propósito explícito de este breveensayo es ofrecer argumentos enfavorde la profesionalizacián del serviciopúblico mexicano, a la luz de lastransformaciones políticas y económi­cas que ha vivido el pais durante losúltimos cinco lustros. Sin embargo,también forma parte de una discusiónmucho más amplia sobre el nuevo pa­pel que podria desempeñar la admi­nistración pública mexicana hacia alprincipio del próximo siglo, tomandocama punto de partida el Programa deModernización de la AdministraciónPública /995-1000. Su hilo conductorse sintetiza en la idea de transitar des­de la subcultura administrativa de lalealtad individual que ha permeado eldesarrollo administrativo de Méxicodurante la mayor parte del siglo XY,hacia una visióIImás amplia de la res­ponsabilidad pública como condiciónporo reformar el gobierno, sin perderde vista las mudanzas democráticas denuestros dias. De modo qlle el ensayocomienza con 11110 reflexión general

sobre el concepto de modernizaciónque ha predominado hasta ahora,para proponer enseguida la dicotomiacentral entre los valores afincados enla lealtad frente a los que se despren­derían de la responsabilidad pública.A1final, el ensayo enuncia algunas delas tareas que podrían emprenderse enbusca de la profesionalización del ser­vicio público mexicano.

1. La modernización: muchasversiones y un sólo propósito

verdadero

La modernización del aparato adminis­trativo ha sido un propósito perseguidopor todos los gobiernos mexicanosdesde la Rep ública Restaurada hastanuestros días. Sin embargo, ese objeti­vo se ha desdoblado a su vez en muydiferentes propuestas acerca de lo queha debido ser y hacer la administraciónpública en cada una de sus etapas. Elpropósito ha sido prácticamente elmismo, pero las metas y los enfoques

• Presidente del Consejo Directivo delColegioNacional deCiencias Pollticas y Administración PÚ­blica, y profesor-investigador delCentro deEstudios lntcmaclcneles de El Colegio dcMéxico.

ENSAYOS SOBRE LA NUEVA /\1)~lINISTR¡\CIÓN PlJmJCA

han cambiado tanto como el miradorde los gobiernos que se han sucedidoen los mandos de México desde el últi­mo tercio del siglo pasado. De ahi quela modernización se haya convertido,paradójicamente, en la trampa de laconsolidación administrativa. Entcndi­da como cambio constante, cada unade sus mudanzas ha visto en las ante­riores una prueba de obsolescencia quedebe ser superada, cuando no abierta­mente negada.' De modo que si bien laseña de identidad de ese largo procesoha sido el cambio, considerado comoun valor deseable en sí mismo, su pro­ducto más tangible ha sido, en la prác­tica, I~ necesidad de adecuar constan­temente la administración pública antelos nuevos designios de cada presiden­te de la República.

Modemizar la administración públicafue uno de los propósitos más impor­tantcs del presidente Benito Juárcz, aquien le correspondió inaugurar esatradición. De ese objetivo se derivaronmás tarde las Leyes de Reforma y lastareas que se propuso el gobierno de laRepública Restaurada: la administra­ción pública concebida como el instru­mento privilegiado para poner en mar­cha todas las reformas deseables y, enúltima instancia, como el medio paragobernar a la "cosa pública".' y casino es necesario recordar qne la carac­terística más acusada en los últimos

años del gobierno del general Díaz fueprecisamente su búsqueda intransigen­te dc una administración "cicntifica"que, coordinada por José lvcs Liman­tour, hiciera posible el predominio delas razones administrativas sobre losconflictos politieos: "Poca política ymucha administración".' En la prácti­ca, sin embargo, lo que realmente ocu­rrió fue que el aparato administrativodel porfiriato se convirtió en el instru­mento más acabado para hacer cumplirlas órdenes del presidente, incluso enlas regiones más distantes del centropolitico del país,' aunque su propósitopúblicamente confesado fuera la mo­dernización de México mediante suadministración pública.

En términos estrictamente administra­tivos, la Revolución Mexicana tampo­co escapó de aquel principio acuñadopor los liberales del XIX, según el cualla administración pública debía estarpuesta al servicio de los objetivos polí­ticos trazados por la ideologia domi­nante. Por el contrario, desde la salidade Porfirio Díaz y hasta ya bien entra­do el siglo, los ideales revolucionariosno sólo le dieron sentido a todos loscambios propuestos CI1 busca dc unaadministración pública capaz de cum­plir las promesas sociales de aqucl rno­vimicnto, sino que además propiciaronuna sólida identidad entre el proyectonacional revolucionario y el trabajo de

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÜIlIJCA

los gobiernos responsables de llevarloa la práctica. Los propósitos del Parti­do Nacional Revolucionario -y desus sucesores- se entendieron, de he­cho, como los objetivos que debía per­seguir el Estado en su conjunto, a tra­vés de la acción pública dirigida porcada uno de los gobiernos revolucio­narios, y explícitamente descrita en losprimeros planes sexenales que conocióeste siglo. Fue así que cobró forma laidea de la "continuidad con cambio";la continuidad del proyecto que habíaemanado de la Revolución --en el su­puesto de que realmente se trataba deun proyecto único y uniforme-e-, y elcambio de las personas responsablesde hacerlo cumplir durante un periododeterminado. De modo que la moder­nización de la administración públicase entendió además como una moder­nización revolucionaria, en cuanto quesu funcionamiento estaba ligado a losideales del movim iento armado deprincipios de siglo. Pero al mismotiempo, su condición de estabilidad sehizo descansar, en buena medida, en lamovilidad constante de sus cuadrospolíticos dirigentes, tanto en los pues­tos de elección popular como en losmandos administrativos del país.

La administración pública se convirtióentonces en la palanca propicia para larealización de los grandes fines del Es­tado, definidos por el proyecto político

que se había afincado en el movimien­to revolucionario. Pero a diferencia delas concepciones liberales del sigloXIX, el modelo que eligieron los revo­lucionarios del XX incluyó además laformación de un partido político capazde articular al gobierno con los gruposde poder regional y con las grandes or­ganizaciones de masas. Si Juárez, Ler­do y Porfirio Díaz habian entendido elaparato administrativo como el instru­mento privilegiado para la puesta enmarcha de sus proyectos políticos, loslíderes revolucionarios de los añostreinta y cuarenta de nuestro sigloagregaron el partido político al que ha­bría de subordinarse y servir la admi­nistración pública nacional. De ahique, a partír de entonces y hasta ya en­trados los años ochenta, modernizar laadministración pública significara enrealidad adaptarla a los fines impues­tos por el proyecto nacional revolucio­nario. Modernizar equivalía a hacer dela administración pública el instru­mento idóneo puesto al servicio de lospropósitos revolucionarios.

Los cambios que ha vivido el país enlos últimos cinco lustros, sin embargo,han apuntado cada vez más hacia unatendencia distinta. En la medida enque el monopolio del proyecto nacio­nal revolucionario -y del partido quegeneró- se ha ido sustituyendo paula­tinamente por un nuevo ambiente polí-

8 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PúBLICA

tico sustentado en la legitimidad de­mocrática y en los valores del pluralis­mo, la administración pública tambiénha tenido que reaccionar para hacerlefrente a las mudanzas de finales de si­glo. De ahi, por ejemplo, el Programade Modernización de la Administra­ción Pública 1995-2000 que se puso enmarcha durante los primeros meses de1996, o la reorientación previa delPlan Nacional de Desarrollo en fun­ción de prioridades políticas estableci­das por otros partidos, que fueron ex­plícitamente reconocidas por vez pri­mera durante la etapa posrevoluciona­ria como asuntos de interés comparti­do por todos los mexicanos. O incluso,el nombrarniento de ciudadanos ajenosal partido oficial, o de militantes departidos dé oposición, como funciona­rios del más alto nivel en la adminis­tración pública federal y en el entornode decisiones de varios gobiernos esta­tales. Todo eso indica que, en efecto,la administración públíca no ha perma­necido completamente al margen delas transformaciones que han sacudidolas bases del régimen político revolu­cionario en los últimos veinticincoaños. Pero esos cambios, a pesar de suindudable importancia, todavía siguenatados a buena parte de las visionesadministrativas que pertenecen al pa­sado inmediato y, especialmente, a laque atañe a la concepción de los apara­tos gubernamentales como un mero

instrumento de los grandes propósitosseñalados periódicamente desde el Es­tado. Un aparato que acaso se moder­niza para cambiar al ritmo que le im­pone la política cotidiana, pero que entodo caso está destinado a seguir sien­do, precisamente, un aparato.

2. La subeultura de la lealtad

Es necesario admitir, en consecuencia,que el régimen político mexicano noha cambiado tanto como para volverrealmente posible la instauración de unservicio civil de carrera sin ninguna li­mitación. A pesar de que los valoresque sostienen la legitimidad se hanmudado gradualmente de los orígenesrevolucionarios hacia la democracia,lo cierto es que todavía prevalecen es­tructuras de autoridad y relaciones po­líticas que siguen respondiendo a unalógica más corporativa que profesio­nal. Una dinámica que fue ciertamentefuncional durante una larga época dela administración pública mexicana, yque se sustentaba en el privilegio devalores como la lealtad y la disciplinade grupo, puestos por encima de la es­pecialidad requerida para el desempe­ño de una función o del nivel de profe­sionalismo de quien se hacia responsa­ble de un cargo específico. El sentidode pertenencia a un proyecto político

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚnUCA

compartido, y la identidad personal delcolaborador con el líder formal de laorganización pública eran considera­dos como dos elementos sine qua nonpara el desarrollo profesional. No sóloen términos de la adscripción al pro­yecto nacional revolucionario que serequería de cualquier funcionario conmando administrativo, sino incluso enrelación con las ideas personales dequienes dirigian las dependencias o losorganismos públicos del nivel federal,los gobiernos de los estados o losayuntamientos. La lealtad y la discipli­na ocuparon así el lugar principal delos valores deseados en un profesionalde la administración pública, muchomás que las aptitudes o de las habilida­des propias del especialista. Y de ahique la política apareciera invariable­mente mezclada con la adm inistraciónpública hasta el punto de fundirse enuna sola trama profesional. Ser admi­nistrador público era pertenecer almundo político, y aspirar de ese modoal ascenso en la escala administrativade México.

Esa relación era consecuente con elfuncionamiento dcl sistema político ensu conjunto. No se trataba de una si­tuación anómala ni mucho menos, sinode una de las claves de la estabilidadlargamente arraigada. Pero al mismotiempo, generó toda una subcultura po­lítica que todavía sigue explicando la

conformación de buena parte de losequipos administrativos de nuestrosdías, y de no pocas <le las disfuncionesde su operación cotidiana. Si la lealtady la disciplina hacia los jefes y los pro­yectos politicos personales eran loscriterios más importantes para asegu­rar la permanencia y competir por elascenso en la carrera administrativa, clúnico eje capaz de unir las aspiracio­nes políticas de cada grupo con lasverdaderas necesidades sociales estabacn su capacidad de construir espaciosde reconocimiento público explícito.Es decir, los equipos administrativosde cada dependencia no competían

tanto por cumplir profesionalmentecon sus funciones formalmente asigna­das, cuanto por convertirlas en un ins­trumento para ganar nuevas lealtades através de un intercambio abierto entreFavores públicos y apoyo político. Demodo que el verdadero poder no resi­dia solamente en los votos ni cn la re­presentación pública, sino cn el montode los presupuestos públicos maneja­dos por cada equipo para ensanchar laslealtades. Mientras más grande la de­pendencia administrativa, más grandestambién los equipos y mayores las po­sibilidades de utilizar el empico públi­co para obtener el poder polítíco. Lasubcultura de la lealtad no es exclusivade México, ni mucho menos. Pero esindudable que en ningún otro país deOccidente logró arraigarse con tanto

10 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

éxito, a juzgar por la longevidad de unrégimen que logró perdurar por más deseis décadas sin necesidad de acudir alexpediente de la represión generaliza­da, ni a los métodos dictatoriales quedebieron emplearse en otros países conprácticas políticas y administrativasequivalentes.

El límite principal de esas prácticas haestado, sin embargo, en los desaflosque paulatinamente les ha venido im­poniendo la economía del país: la fron­tera inevitable del intercambio entrelealtades públicas y beneficios indivi­duales, que cada vez ha hecho másevidente la inviabilidad de sostener esarelación sft¡ tener que pagar por ello uncosto político cada vez más elevado.En la medida en que las necesidadespúblicas se han venido multiplicando yla capacidad de respuesta de los go­biernos se ha reducido, ha quedado aldescubierto la selección de prioridadespúblicas que en otras épocas formabaparte del mismo sistema. Si ya el pro­ceso de democratización del país habíaaportado las primeras razones para re­formar el gobierno en busca de unamayor profesionalización correcta­mente entendida, las crisis económicasque comenzaron a partir de 1976 y quese profundizaron desde 1982 han plan­teado un reto de igual tamaño a esa di­námica tradicional de la administra­ción pública mexicana. En nuestros

días, resulta por lo menos dificil ima­ginar que las dependencias públicasconservan las mismas capacidades quetenían a mediados de siglo para definira sus propias "clientelas políticas" ypara establecer con ellas redes equiva­lentes de intercambios de apoyo y leal­tad. No sólo se ha reducido el empleopúblico federal hasta en un 25 porciento en los últimos diez años, sinoque los presupuestos públicos tambiénhan dejado de ser el instrumento másimportante de la contienda política na­cional. Hacia finales de los noventa lapolítica ya no se desenvuelve casi ex­clusivamente entre los pasillos de lasdependencias gubernamentales, ni seestablecen en ellos las redes funda­mentales que respaldan el funciona­miento del régimen. Por el contrario,es un hecho cada vez más evidente queel gobierno está obligado a definir demanera cada vez más pública y trans­parente el uso que le da a los dinerospúblicos, y que éstos deben ser pormedio de procedimientos claramentejustificados por su utilidad social.Acosado por el fortalecimiento de unapluralidad política que hoy se expresaa través de partidos políticos de oposi­ción con mayor presencia que nunca, ypor el escrutinio de una prensa real­mente libre y atenta a las decisionesgubernamentales; y acotado por los lí­mites que le impone el ejercicio depresupuestos escasos y bien vigilados

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PIJDLlCA 11

por una sociedad cada vez más activa,el gobierno ha tenido que abandonargradualmente las viejas prácticasclientelares que le dieron fuerza políti­ca en otros dlas. Excepto en el puntotodavía nodal del reclutamiento y elascenso en la vida política, a través dela carrera administrativa.

No obstante, si todavía hasta mediadosde los años setenta ese método eliente­Jar característico del funcionam ientoadministrativo de México era no sólocompatible sino incluso fundamentalpara la estabilidad del sistema políticoen su conjunto, en nuestros días ha co­menzado a volverse un riesgo más quepotencial. La subcultura de la lealtadfue ciertamente útil mientras se corres­pondía tanto con la dinámica del régi­men de partido prácticamente únicocomo con el modelo que basaba el cre­cimiento económico, en buena medida,en un mercado interno protegido yauspiciado por el Estado. Pero en lasnuevas condiciones que han ido impo­niendo la competencia política entrevarios partidos y la apertura eeonóm i­ca, la administración pública afincadaen esa subcultura, corre el riesgo deconvertirse en el último bastión de loscambios políticos de finales de siglo y,en consecuencia, en uno de los ele­

mentos más disruptivos en el procesode construcción democrática. Para de­cirlo en otros términos: la administra-

cron pública se ha ido quedando almargen de las grandes transformacio­nes que ha vivido cI país en las dos úl

timas décadas. y puede convertirse el'

uno de los motivos de mayor litipi,'político al comenzar el próximo sígl,'si no logra cambiar esa subcultura "la lealtad por otra de la responsabildad, acorde con las mudanzas de nuctros tiempos,

J.llacia la subeultura de laresponsabilidad

Hayal menos tres cambios que ayud.rían a reconocer esa transformaci.'mayor en la dinámica de la administración pública mexicana: 1) la orient:ción en la responsabilidad yen la ev::luación de los cargos; 2) el sentido ,'.competencia y cooperación entre d,pendencias; y 3) la transparencia en ,diseño y en la implementación de 1"políticas públicas. Los tres están clar»mente ligados y todos apuntarían, a Ipostre, hacia la implantación de u:

verdadero servicio público profesiona'arraigado definitivamente en la suben.tura de la responsabilidad. Pero valla pena revisarlos, así sea muy brevrmente, por separado.

En la subcultura de la lealtad que todavía prevalece en el servicio públic.

12 ENSAVOS SOBRELA NUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

mexicano, la permanencia y aun el as­censo en los cargos públicos no electosobedece a una suerte de mezcla entrela habilidad del funcionario para res­ponder a las obligaciones del puesto ysu lealtad a las instrucciones giradaspor quien decidió designarlo. La orien­tación de su desempeño, en conse­cuencia, no depende solamente de laevaluación social que podría formular­se sobre la base de los resultados queefectivamente haya obtenido, o de cri­terios estrictamente profesionales deri­vados de las metas propuestas en el di­seño del cargo que ocupa, sino de surelación personal con el jefe del equi­po' administrativo al que pertenece eincíuso de sus vínculos de amistad conel grupo. La responsabilidad de unfuncionario sujeto a las restriccionesde un equipo político definido está porlo tanto directamente adscrita al Iiderque lo designó, mucho más que a lasrazones sociales que justifican su car­go. Y en ocasiones, un exceso de celoen el cumplimiento de las tareas pro­pias puede ser fácilmente interpretadocomo una deslealtad al equipo o inclu­so como una competencia inaceptablepara el líder del grupo. De ahí que laorganización de las actividades guber­namentales suela ser piramidal, excep­to en aquellas funciones estrictamenterutinarias que no suponen ninguna de­cisión que pueda ser interpretada demanera política. Y de ahl también que

la mayoría de los funcionarios mexica­nos de alto nivel deban someterse auna especie de evaluación doble,igualmente compleja: una de talanteadministrativo, sobre la base de la ca­pacidad de respuesta que les exige sucargo; y otra politica, a partir de lasconsideraciones subjetivas formuladaspersonalmente por el jefe de cadaequipo. Dicho en otros términos, elfuncionario mexicano debe responder­le tanto a los grupos sociales a quienesse dirige su actuación pública, como alos jefes a quienes les debe su nombra­miento. Y no es excepcional que laevaluación real a la que debe someter­se sea, precisamente, la que hacen susjefes. De modo que lo fundamental noestá en su capacidad de respuesta so­cial, sino en los mecanismos de lealtadhacia sus superiores.

Más allá de las consideraciones políti­cas que podrían hacerse sobre ese he­cho derivado de la subcultura de lalealtad, lo cierto es que produce múlti­ples disfunciones en la actividad coti­diana de la administración pública delpaís. Las más conocidas están asocia­das a la improvisación con la que sedesempeñan no pocos funcionarios demuy altos niveles, o con el costosoaprendizaje que a la postre debe pagartoda la sociedad. Pero también es ne­cesario subrayar la inseguridad y lafalta de respeto al talento individual

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 1.1

que ese mecanismo supone: si bien escierto que los funcionarios suelen be­neficiarse de sus relaciones políticaspersonales para asegurar su permanen­cia entre las filas del sector público,también lo es que sus cargos pendendel hilo finísimo de su amistad con losmás poderosos, y que con frecuenciaestán obligados a realizar actividadescompletamente distintas de las que lesexige formalmente su cargo. En la me­dida en que la responsabiidad y la eva­luación están orientadas hacia los jefesde la organización pública, por lo de­más, se diluyen también sus ligas conlos resultados que la sociedad deberíaesperar de un buen desempeño admi­nistrativo. De modo que al final pier­den todos: la sociedad que no participade la evaluación que podría hacerse aldesempeño administrativo y que pagalos costos de la improvisación o delaprendizaje por el que transitan casitodos los funcionaríos cuando obtienenun puesto por razones distintas a suexperiencia profesional; y los funcio­narios mismos, sujetos a la voluntadde los jefes, siempre inseguros de supermanencia en los cargos que ocupany sometidos a la rigurosa disciplina queles impone un sistema de esa naturaleza.

En términos más amplios, la subcultu­ra de la lealtad atraviesa también porel sentido de competencia y coopera­ción entre las distintas dependencias

del sector público. De acuerdo con esemecanismo, cada uno de los progra­mas implementados por las oficinasgubernamentales constituye de hechouna herramienta para la construcciónde poder político, y para competir enla práctica con otras oficinas públicasque en el fondo persiguen el mismoobjetivo. De ahí que las redes de coo­peración entre distintas instancias gu­bernamentales no se definan tanto porlas afinidades intrínsecas a los objeti­vos sociales que cada una persigue.cuanto por los lazos de amistad y pOIlas alianzas políticas establecidas entrelos jefes de cada equipo administrati­vo. En la práctica, los oficinas públicasno suelen establecer vínculos formalesni procedimientos de cooperaciónasentados en la cercanía de sus propó­sitos públicos, a menos que haya razo­nes políticas específicas. Por el contra­rio, la práctica más frecuente es quecada dependencia formule sus propiosprogramas y trate de implementarlossobre la base de sus propios recursos,aun cuando sea evidente que podría al­canzar mejores resultados mediante lacooperación con alguna otra depen­dencia complementaria. Y al mismotiempo, esa preferencia por la exclusi­vidad cuando no por el aislamiento tie­ne su correlato en el manejo general­mente discreto ---<uando no abierta­mente secreto- de la información quese produce en cada una de las depen-

ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA11 --:==============c:..::== _dcncias en particular: quien sabe más,I'"ede hacer más. Pero ocurre que en laadministración pública mexicana ese,1:110 se interpreta como un riesgo deg' upo, ante la competencia política conotros equipos.

La competencia por los espacios políti­cos suele imponerse sobre las posibili­dades de cooperación entre órganos degobierno, incluso dentro dc una soladependencia. De manera que los pro­gramas gubernamentales fragmenta­dos, parciales y frecuentemente insufi­cicntes para responder a las principalesdemandas sociales constituyen un he­cho derivado de esa concepción hiper­politizada dcl'servicio público: si cadaespacio público forma un terreno pro­picio para la integración de un equipopolítico en abierta competenciacon losdemás, la cooperación entre dcpcn­dencias tiende a ocupar un plano se­cundario entre las preferencias de losfuncionarios. Y ya no es necesarioagregar que ese mecanismo suele pro­ducir duplicaciones y excesos que alfinal paga el conjunto de la sociedadmexicana, tanto como incapacidadesreales que quizá podrían ser subsana­das a través del intercambio sistemáti­co de información, dc recursos y decapital humano entre varias dependen­

cias y aun entre niveles de gobierno, sila subcultura de la responsabilidad

se impusiera como el criterio centralde la administración pública.

Por último, la transparencia en el dise­ño y en la implementación de políticaspúblicas suele ser tan deficiente comola imposibilidad de establecer redes decooperación entre dependencias y ór­ganos de gobierno. Entendidas comohcrramicntas dc uso político, las politi­cas dificilmentc pueden responder a lanaturaleza pública que, idealmente, de­bcría estar en su origen. Mientras lasubcultura de la lealtad siga prevale­cicndo, esas políticas seguirán siendoestrictamente gubernamentales y se­guirán estando sujetas a las redes polí­ticas que se anidan en el seno de la ad­ministración pública, por razones muydiferentes al propósito simple de res­ponder a las demandas sociales, Nosolamente cn términos de la ausenciade deliberación pública que sueleacompañar el diseño de los programasgubernamentales -más allá de los lla­mados formales a las consultas públi­cas previas a la formulación dc los pla­nes scxcnalcs-e-, sino sobre todo en elmomento de la implementación, quesólo de manera excepcional se abre auna verdadera participación de los gru­pos sociales interesados. La políticapública supone, desde un principio, laapertura y la transparencia en cI uso delos recursos públicos disponibles pararesolver determinadas prioridades so-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 15

ciales. Es decir, presupone la subcultu­ro de la responsabilidad como condi­ción indispensable. En cambio. losprogramas gubcrnamentales puedenser diseñados y ejecutados por razonespolíticas diferentes, mucho más ani­mados por el deseo de conquistar nue­vos espacios de poder político en be­neficio de un equipo administrativo enparticular.

En suma, la orientación hacia la res­ponsabilidad y la evaluación socialesdel quehacer público; el sentido dccooperación entre dependencias y ni­veles de gobierno, a la luz de propósi­tos públicamente definidos; y la trans­parencia correspondiente en el diseñoy en las redes de implementación depolíticas realmente públicas, capacesde dejar atrás la idea de los programasgubernamentales fragmentarios e insu­ficientes, serían tres de las señas capa­ces de mostrar un cambio de fondo cnla concepción y en el quehacer de laadministración pública mexicana. Tresrasgos que anunciarían una reformadel gobierno consecuente con lastransformaciones democráticas del ré­gimen político, y con las nuevas con­diciones de la competencia económica.Sin duda, está haciendo falta una ver­dadera subcultura de la responsabili­dad en las prácticas administrativas deMéxico. Y la única posibilidad de im­plantarla con visión de largo aliento

tiene como condición de principio laprofesionalización del servicio públi­co: el primer eslabón de la larga cadenaque debe llevar hacia una nueva con­cepción de\aresponsablidad pública.

4, En busca de la profcsionalizaciúndel servicio público

Construir un servicio público realmen­te profesional no será una tarea de cor­to plazo. Pero es preciso reconocer quedebió haber comenzado hace ya mu­cho tiempo. De modo que los quehace­res indispensables para apenas sentarlas bases de la profesionalización se­rán francamente arduos, y no estaránexentos de dificultades ni de obstácu­los de carácter politico. Basta sola­mente enunciarlos, aun sin mayoresdetalles. para percatarse de la magni­tud de la tarea y del tamaño de los re­zagos acumulados.

Profesionalizar el servicio público su­pone. en principio, rediseñar el sistemade reclutamiento de los niveles de di­rección administrativa, sobre la basede un nuevo catálogo funcional de laadministración pública que ya no estéafincado exclusivamente en criteriosde orden presupuestal. sino en la bús­queda de la idoneidad -palabra difi­cil, hasta ortográfieamente- entre las

16 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

tareas públicas y las aptitudes y habili­dades requeridas para su desempeño.Un sistema de reclutamiento que ade­más tendría que ser público desde suconcepción hasta su capacidad de con­vocatoria hacia el conjunto de la socie­dad mexicana, de modo que los pues­tos ya no dependan de la buena volun­tad de los líderes de las dependenciasy de los órganos administrativos, sinodel examen abierto para quienes de­seen hacer carrera en el servicio públi­co profesional. Y mediante procedi­mientos tan claros y transparentes, queresulte realmente imposible medrarcon los concursos de selección en fa­vor de intereses políticos personales.

El desafio incluye también la creaciónde un sistema nacional de capacitaciónpermanente para los servidores públi­cos profesionales, que les mantenga aldía en sus propias actividades y queles permita adquirir los medios sufi­cientes para concursar con sus propiosconocimientos en busca del ascensovertical u horizontal --<:ambiar depuesto hacia otro de mayor responsa­bilidad, o adquirir mayores responsa­bilidades y mejores salarios dentro delmismo puesto-, o incluso para per­manecer en la administración públicaprofesional. Un sistema de capacita­ción que tendría que estar ligado a laevaluación periódica de los servidorespúblícos y a otro sistema de incentivos

especificamente diseñado para estimu­lar el trabajo bien hecho. De paso, lacapacitación dirigida a la tarea efecti­vamente realizada por cada una de lasáreas del gobierno, evitaría la disper­sión de esfuerzos y la sobreoferta deseminarios, cursos y diplomados queactualmente llenan ese mercado sin re­lación alguna con el desempeño coti­diano de la tarea pública, y sin que elesfuerzo de capacitación representeningún estímulo para el servidor públi­co que lo realiza. No es exageradoagregar, por último, que una revisiónminuciosa de los catálogos de puestosde la administración pública para con­vertirlos en instrumentos propios de lafunción pública mucho más que delcontrol presupuestal, ayudaría muchí­simo a la redefinición objetiva de lacarrera de administración pública quese imparte en las universidades de Mé­xico sin haber logrado, hasta ahora,una vinculación precisa con las verda­deras necesidades del servicio públicoprofesional.

La evaluación del desempeño profe­sional, por su parte, tendría que llevar­se a cabo mediante dos fórmulas com­plementarias: de un lado, la que estaríadirigida hacia cada uno de los servido­res públicos de manera periódica, a finde ofrecerles la oportunidad de perma­necer o de ascender en la carrera admi­nistrativa como consecuencia de su

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propio esfuerzo cotidiano, y de los co­nocimientos acumulados tanto por laexperiencia como por la capacitacióny la actualización profesional perrna­nentes. Pero de otro lado, la evaluacióntendría que ligarse también a los resul­tados efectivamente obtenidos por elservidor público profesional. Es decir,tendrían que diseñarse los mecanismospropicios para asegurar que la califica­ción de cada uno de los funcionariosde la carrera administrativa no dcpen­da solamente del juicio parcial de susjefes, ni de comisiones aparentementeneutrales encargadas de realizar lasevaluaciones y los exámenes periódi­cos de permanencia y ascenso para losservidores públicos, sino de la socie­dad que recibe los beneficios --<l lospadece- administrados por cada unode los funcionarios. De ahí que el sis­tema de evaluación sea tan relevantecomo el de reclutamiento, en tanto quede él dependería la justicia interna delservicio profesional y la posibilidad deestimular a los mejores, y desechar aquienes no cumplan.

El sistema de incentivos que deberíaacompañar al servicio público profe­sional, por lo tanto, no podría sujetarsea los críterios tradicionales que hanpoblado la administración pública me­xicana, al convertír los bonos de actua­ción y los sobrepagos en un mecanismopara suplir las carencias de un salario

insuficiente. Un incentivo generaliza­do pierde razón de ser. En cambio, esesistema tcndria que estar vinculadocon las evaluaciones periódicas, y ser­vir de manera explícita para estimulara los servidores públicos, sobre la basede criterios tan justos como transpa­rentes. Si bien es cierto que el incenti­vo más importante del servicio públicoprofesional residiría en la posibilidadde la permanencia dentro de la carreraadministrativa, también lo es que el re­conocimiento explícito al trabajo bicnhecho constituye el modo más eficazde evitar la burocratización y la ausen­cia de innovación en las tareas públi­cas, pues no se trataría de arraigar a laburocracia en sus puestos, sino de di­namizarla sobre la base de un traloprofesional a un tiempo justo y estimu­lante.

La profesionalización del servicio pú­blico mexicano constituye, pues, unatarea tan larga y compleja como ina­plazable. Todo está por hacerse. Desdela reformulación del catálogo de pues­tos de las administraciones públicasdel país, hasta el diseño de un sistemade evaluación e incentivos realmentevinculado con la calidad del serviciopúblico, pasando por Ul) sistema com­pleto de reclutamiento y de otro desti­nado a la capacitación y la actualiza­ción permanentes. No son propósítosque puedan cumplirse de manera in-

ENSAYOS SODRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚDLlCA

nediata, y muchos de ellos segura­nente atravesarán por varias etapas denaduración institucional. Pero el con­

Iunto representaría una verdadera re­volución administrativa y el principio

ole una historia distinta de la que ha re­corrido hasta ahora nuestra administra­ción pública. Una revolución adminis­trativa para el siglo XXI, como la basede un nuevo ciclo gubernamental res­ponsable y democrático.

Notas

I Este ensayo se desprende de las discusiones

que el autor ha Q1antcnido desde hace ya casidos años en el seno del Colegio Nacional de

Ciencias Polltiéas y Administración Pública.donde la profesionalización del servicio púbti­

co mexicano se ha desenvuelto como algo mu­cho más tangible que un propósito de largo pla­

zo. Al mismo tiempo, algunas de las ideas que

aqul se recogen son deudoras de las conversa­

ciones que se han mantenido con José OctavioLópez Presa, quien ha sido el responsable delPrograma de Modernización de la Administra­ción Pública 1995-2000,desde la Secretaría dc

Contraloría y Desarrollo Administrativo (SE­

CODAM) del gobierno federal. No obstante, ni

el Colegio ni los funcionarios de SECODAM

son responsables de las ideas que aquí se plan­

tean.

1 En este sentido, ver Maria del Carmen Pardo,

La modernización administrativa en México. ElColegio de México. México, 1991.

3 Casi no es necesario recordar que el docu­

mento más importante emitido por el gobierno

de Juárez, al comenzar fa Guerra de los TresAños, fue su programa de reforma y modcr­

nización administrativas: de ese programa sederivaron las Leyes de Reforma de 1859, y so­

bre esa base se construyeron las principales

transformaciones que Ilenarlan el tiempo queDaniel Casio Villegas identificó como la Repú­

hlica Restaurada. Cfr. La Administración Prí­blica en la Epoca de Juárez., vol. J, DirecciónGeneral de Estudios Administrativos de la Se­

cretaria de la Presidencia. México, 1974.

4 Sobre esto. el clásico es Daniel Coslo Ville­

gas, Historia Moderna de México. El Porfirio­

to. Vida Política Interior, Editorial Hermes,México, 1970. Pero también es recomendable

ver el texto de Charles Hale: E/liberalismo me­xicano en la segunda mitad del siglo X/XVuelta. México, 1992, para revisar cómo fueque el liberalismo se fue desdoblando en positi­vismo, hasta perder no pocos de sus perfiles

originales.

s Sobre la construcción de esos aparatos, Mau­ricio Merino, El municipio en la formación delEstado nacional mexicano, tesis doctoral.Universidad Complutense de Madrid, España,

1996.

La silenciosa, heterodoxa reforma de laAdministración Pública

Luis F Aguilar*

Hubo un tiempo en que las fallas, de­sórdenes, extravagancias e ineptitudesde la acción gubernamental se quisie­ron curar con una buena reforma admi­nistrativa, sin tomar en cuenta la nece­sidad o la conveniencia de reformar alEstado. Se creia entonces que la pato­logía era única y enteramente adminis­trativa, y que eran perfectamente nor­males, saludables, las relaciones exis­tentes entre Estado y sociedad, entre laobvia anchura del control estatal y laangostura de las libertades políticas yeconómicas de los ciudadanos. Final­mente, ante el peso de las evidencias,se reconoció que las disfuncionalida­des y los incumplimientos tenían raí­ces más hondas.

Estos no se ubicaban en el nivel de laorganización y la administración pú­blica. Inculpar sólo a la burocracia sig­nificaba reproducir el viejo ritual delchivo expiatorio, tan catártico como

absolvedor. La patogenia se encontra­ba, en cambio, en la estructura mismaa que había dado lugar nuestro Estadonacional, revolucionario, social, asis­tencial: en la magnitud de su ámbitode dominación y propiedad, en su cor­te autoritario, en el patrón homologa­dar y vertical que el gobierno seguía alrealizar las funciones públicas. Porello procedimos, forzada o entusiasta­mente, a redimensionar y reformar alEstado.

Ahora, en sentido contrario, muchospodrían pensar que todo se resuelvecon la reforma mayor del Estado, sintomar en cuenta la necesidad o la con­veniencia dc echarle una mirada a lasorganizaciones y a los procesos admi­nistrativos que llevan a la práctica y ala realidad las funciones y los buenospropósitos públicos y sociales del Es­tado. ¿Será una estrategia idónea y efi­ciente de acción pública seguir organi­zados burocráticamente, con gigantes-

• Profesor Investigador de El Colegio de México, Investigador Nacional. Doctoren Pilosoffa. Ponti­ficia Universidad Gregoriana. Roma. Italia. Estudios Postdoctorales de Filosofla Polüica, Univcrsi­

dad Estatal de Tubinga. República Federal Alemana. Coordinador de Asesoresdel Secretario de Go­bemacién.

20 ENSAYOS SOIlRE LA NUEVA AOMINISTRACIÓN PÚ8L1CA

cas y sobrepobladas corporaciones pú­blicas de decenas de peldaños jerárqui­cos y taylorianas unidades de mandocon directivos y operadores sin inicia­tiva y flexibilidad, programados paracumplir órdenes y no para rendimien­tos de calidad?

¿Será productivo que toda la complejatarea decisoria y operativa de la admi­nistración pública quede monopo­lizada por las organizaciones, las ideasy el personal de gobierno? ¿Es legal­mente válido y quizás operativamentemás conducente, eficiente. realizar lasfunciones públicas con organizacionesy operadores no gubernamentales ocon combinaciones de organismos pú­blicos y privados? ¿Cuáles funcionespúblicas: todas, algunas? ¿Es defendi­ble esta visión alternativa de la admi­nistración pública, que pone el acentoen lo público más que en lo guberna­mental de la administración? ¿Hastadónde es posible y permitido llegar poreste camino alterno? A decir verdad,muchas de ·Ias iniciativas desatadas porel proceso de reforma del Estado hanapuntado en esta dirección innovadora.Es cada vez más visible la presenciade grupos, comunidades, compañíasprivadas, que se hacen cargo de lasfunciones públicas y sociales, tradicio­nalmente efectuadas por el aparato degobierno.

1. En busca de lo público de laadministración pública

Cómo entender Y. en conexión, cómorealizar la naturaleza pública de la ad­ministración pública se ha vuelto hoyuno de los temas claves de la adminis­tración pública como disciplina y pro­fesión. También es un tema crucialpara aquellos ciudadanos, electores ycontribuyentes, que con muy buenasrazones exigen servicios públicos decalidad, ofrecidos con eficiencia e im­parcialidad.

Según los distintos paises han sido di­versas las razones que han llevado areplantear de nuevo el tema acerca desaber en qué consiste o en dónde resi­de la naturaleza pública de la adminis­tración pública. Entre nosotros, en Mé­xico. tal replanteamiento de la cuestiónse debe a los cambios ocurridos en lasrelaciones entre Estado y sociedad enlos últimos años. Pero, dicho más es­pecificamente, se debe al proceso deredimensionamiento y democratiza­ción del Estado. Estos dos procesoshistóricos, han sacudido nuestras ma­neras convencionales de entender laadministración pública y de llevarla acabo.

Por un lado, el llamado proceso de re-

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dimensionamiento del Estado -en elsentido de extinción, fusión, liquida­ción y privatización de la empresa pú­blica, pero también en el sentido deadministración contratada con, conce­sionada a, compartida con organ iza­

ciones no gubernamentales (privadas,sociales, lucrativas o no) - ocasionóque nos planteáramos de nuevo la pre­gunta, primero, sobre el ámbito propiode la intervención del Estado (y, porende, de la administración pública) y,segundo, sobre las formas y los sujetosde la administración pública. Dicho deotro modo, nos llevó a preguntamos,primero, cuáles son las funciones pro­pias y básicas del Estado, y después apreguntamos cuál es la mejor forma dellevarlas a efecto, con cuáles organiza­ciones. instrumentos, procesos, acto­res.

Por otro lado, la creciente democrati­zación ha exigido que gobernantes yadministradores sean representativos,legalmente responsables, fiscalmentecuidadosos, imparciales en el cumpli­miento de sus funciones. El proceso dedemocratización de la política ha oca­sionado que el proceso decisorio admi­nistrativo de las políticas haya comen­zado a perder su proverbial autonomíay discrecionalidad gubernamental, areducir sus amplios e independientesmárgenes de maniobra, y a ser crecien­temente condicionado por la opinión

pública, las elecciones, los movimien­tos sociales, los otros poderes estata­les, los ciudadanos contribuyentes .

En mi opinión, estos dos procesos decambios y reformas han hecho que losadministradores públicos, los profesio­nales en activo y los estudiosos de ladisciplina , después del pasmo y des­consuelo inicial -recortes de presu­puestos y programas, desaparición deorganismos, venta de empresas públi­cas, despido de personal, incluso des­prestigio profesional... -, nos haya­mos visto sol icitados a revisar e inclu­so cuestionar nuestra inclinación porun entendimiento estatista más que es­tatal, gubernamentalista más que rcpu­hlicano, de la administración pública.Nada extraño. Nuestra inclinaciónconceptual reflejaba correctamente laformación inconclusa del Estado mo­derno en México.

En esta visión tradicional de la politicay de la administración , la ciudadanía.con su actividad pública de agregac ióny ajuste de intereses, ha estado pasivay ausente, ha sido objeto de conduc­ción y administración, pero apenas su­jeto; en efecto, sus iniciativas han sidopoco influyentes en la configuraciónde los asuntos públicos, en la elabora­ción de las políticas y en su puesta enpráctica. En el tiempo de un gobiernoautosuficiente, capaz de organizar des-

22 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

de si mismo la cooperación y el enten­dimiento social, determinando los bue­nos y los malos, los bienes y los males,era muy difícil que tuvieran un lugaren el sistema las organizaciones autó­nomas, ciudadanas, y tuvieran ademásla capacidad para lanzar iniciativas pú­blicas significativas y exitosas. Menosaún hacerse cargo de ellas. Viviamosun Estado constituido. más que unaciudadanía constituyente. La repúblicanos parecía una realidad hecha y dere­cha, en vez de verla como una realidaden permanente hechura.

Las cosas han comenzado a cambiar alcompás de una ciudadanía más autóno­ma y: activa frente a un gobierno quese ha ido volviendo más conservador ypermeable. Los cambios en la interac­ción entre sociedad y Estado han sacu­dido nuestra acentuada y arraigada vi­sión internalista de la administraciónpública, conforme a la cual por admi­nistración pública debía entenderseúnica y exclusivamente el conjunto delas organizaciones y los procesos (di­rectivos y operativos) del "gobierno enacción", que por lo demás solía y suelepensarse a sí mismo como rector in­dependiente de una sociedad supuesta­mente atrasada, heterogénea, desorga­nizada. incomunicada, conflictiva,incapaz de descubrir y estructurar susintereses generales, públicos; "nacio­nales", solíamos decir.

Cuando en muchas partes y con diver­sos argumentos (no todos idóneos) secomenzó a hablar de que "lo públicono es sólo lo gubernamental -y desdeesa premisa se pretendía construir unavisión y práctica alternativa de la ad­ministración pública- se buscaba enrealidad tomar distancia de esta visióngubernamcntalista, internalista, y darcuenta de los procesos e impactos de laactnal reforma del Estado. Se buscabaconcretamente incorporar y validar laposición de que el ámbito, la materia,la extensión del gobierno y de la admi­nistración pública era (debía ser) algoconstituido por el público ciudadano("constituency"), y que los ciudadanosmismos, mediante SlIS organizacionesprivadas, sociales, no gubernamenta­les, podían ser también los sujetos dela administración pública, haciéndosecargo de la gestión de los (varios, notodos) asuntos públicos, en coopera­ción con el gobierno o con la presencia(financiera, regulatoria, promotora,supervisora, evaluadora, correctora)del gobierno.

2. Hay varios peros, sin embargo

Pero si algunos han revalorizado la na­turaleza pública de la administraciónpública, debido principalmente a la de­mocratización y a las formas nuevas

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de creciente participación ciudadanaen la gestión de SlIS asuntos generales,otros han defendido y reivindicado lanaturaleza estatal de la administraciónpública, regresando a la ecuación entrelo público y lo estatal. Su posición senutre de preocupaciones y razones.Han considerado que el proceso de pri­vatización --en el sentido de trasladode derechos de propiedad de los acti­vos públicos a los privados, y en elsentido de concesión o contratación dela prestación de servicios públicos­provocaba de hecho o podía provocaruna desfiguración del ámbito público yuna peligrosa confusión del ámbito pú­blico con el privado, cosa que en paí­ses como el nuestro ha sido siemprecausa de muchos males. Particular­mente se ha cuestionado que las razo­nes para la privatización de los activosestatales-públicos se basen en teoríaseconómicas o gerenciales de eficienciay no en el derecho constitucional (en lateoría constitucional del Estado), quecon base en la soberanía del Estado, laindivisibilidad de la república, o losderechos ciudadanos, exige que lasfunciones realmente públicas no se pri­vaticen.

Entre otros el debate ha tomado la for­ma de saber cuáles son en verdad lasfunciones públicas del Estado de laRevolución Mexicana, un debate quefrecuentemente se ha encerrado en la

cuestión de los "sectores estratégicos yprioritarios" de la economía nacional,

mezclándose lo público y lo nacional.De todos modos, la pregunta crucial hasido: ¿Qué cosa no es reformable en lareforma del Estado mexicano? O, másculturalmentc ¿Qué cosa no es refor­mable ni a reformar en la reforma de larevolución? Obviamente, las respues­tas han sido diversas y también diver­gentes, con dos polos de exageración.Los que han visto moros con trancheteen todas las decisiones. profetizando elinminente desmantelamiento del Esta­do; y los que han visto sólo placebosen las medidas adoptadas, afirmandoque todo sigue substancialmente igualen lo que a Estado intervencionista serefiere.

A pesar de los muchos malos argu­mentos, hay también buenas razonespara entender y defender la preocupa­ción O la posición, sobre que el gobier­no no delegue funciones públicas a ter­ceros donde la legitimidad de la dele­gación de funciones de los delegadospara hacerse cargo de ellas sea consti­tucionalmente dudosa. En estos casosse corre el riesgo de que el imperio dela ley sea simplemente sustituido porla regla de eficacia decisional y opera­tiva, y de que delegaciones inapropia­das de la autoridad pública para elcumplimiento de las funciones erosio-

24 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

nen la naturaleza pública del gobiernoy de la administración.

Por ello, muchos han solicitado que serrace una línea clara y distinta entre lopúblico y lo privado, reivindicaciónque tal vez deba ser defendida en nues­i ro medio por la tradicional preocupa­ción a que no se explote privadamentelo público, pero una línea de suyo pro­,Iemática, que no es siempre fácil pre­isar y trazar. Algunos la han llamado

'Línea Maginot"; otros la consideran'lila "franja", una "zona gris". Pero,-iás allá de la cuestión crucial del des­linde entre el ámbito público y el pri­vado, .10 que es del César y lo que esde los' particulares, cada vez hay ma­yor consenso en tomo a la idea de queel cumplimiento de las funciones pú­blicas puede ser y de hecho es llevado1 cabo por un universo complejo y abi­garrado de actores gubernamentales yno gubernamentales: un "zoológico"(Ch. Hood), debido a que son muchasy diversas las especies organizativasque hoy se hacen cargo de la realiza­ción de las funciones públicas. El ac­tual territorio administrativo está habi­tado por organizaciones públicas gu­bernamentales y por todo un conjuntode organizaciones público-privado, nogubernamentales. Una cohabitacióninesperada pero, para muchos, desea­ble y productiva.

J. Los nuevos rostros de Josadministradores públicos

En efecto, cuando se mira en México yen otros países la manera como se es­tán realizando las funciones públicas(municipales, estatales, federales). des­de la recolección de basura hasta laeducación y la seguridad, uno observauna creciente proliferación de organi­zaciones "paragubernamentales", "casino gubernamentales", las cuales sinduda efectúan funciones públicas, perocuyo carácter público o privado es di­ficil de establecer con claridad. Los es­pecialistas han encontrado numerosostipos de estos organismos, atendiendoa la manera como originariamente sur­gen y a los recursos principales queemplean en su ejercicio. Encontramosasí en la prestación de los servicios pú­blicos organizaciones privadas lucrati­vas y no lucrativas (voluntariado, fi­lantropía), laicas o religiosas, que ope­ran con fondos propios o con fondosestatales o mixtos; que pueden ser lo­cales, nacionales o internacionales; en­tera o parcialmente reguladas por elgobierno; autónomas o semiautónomasen su proceso administrativo...Sobre todo, son organizaciones quehan llegado para quedarse en la admi­nistración pública. No han surgidosólo y particularmente por la ineficien-

REVISTA HEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 25

cia de la burocracia gubernamental deun Estado obeso. Aunque también sonrespuesta a este gigantismo inútil. Suscausas, además de diversas, son noblesy argurnentables. Algunas organizacio­nes surgieron por la oportunidad deobtener buenas utilidades al hacersecargo de la producción de ciertos bie­nes públicos (infraestructura, porejemplo) o de la prestación de servi­cios públicos. Son formas de realizarel interés público persiguiendo el inte­rés privado. Otras organizaciones hansurgido de raíces éticas y clvicas. EnMéxico, como en otros países, al habermonopolizado el Estado la función dela asistencia y la seguridad social, sedesplazaron y desvalorizaron las acti­vidades de apoyo y promoción que,por razones morales o religiosas, desa­rrollaban numerosas instituciones so­ciales. La política social encontró suslimites no sólo por causa de la crisis,sino por el abatimiento de las redes co­munitarias de autoayuda, que inadver­tidamente la intervención gubernamen­tal rompió. Estas nuevas organizacionesbuscan elaborar el tejido del entendi­miento y la cooperación social, crearinstituciones intermedias de solidari­dad entre el individuo y el Estado. Nohay por qué estatizar, politizar, todanecesidad o padecimiento.

Otras organizaciones han surgidocomo respuesta a los nuevos intereses,

expectativas y exigencias vitales de es­pecíficos grupos sociales aunque ellosmismos saben que sus asuntos dificil­mente podrlan colocarse entre las prio­ridades del gobierno en tumo, ocupadoen atender asuntos de mayor necesidady universalidad, saben también susasuntos en virtud de sus derechos pú­blicos como ciudadanos contribuyen­tes, deben ser también atendidos por elgobierno. Por otra parte, paradógicapero no arbitrariamente juzgan que untratamiento exclusivamente burocráti­co-gubernamental podrla ser insufi­ciente, distorsionador y hasta contra­producente. Es el caso, a manera deejemplo, de las asociaciones deport i­vas, cientificas y culturales hasta lasasociaciones dedicadas a la rehabilita­ción de drogadictos, al cuidado de si­dosos, o niños con dificultades deaprendizaje, a la capacitación de jóve­nes desempleados o la alfabetizaciónde adultos.

Si la irrupción de las organizacionessociales y privadas en la administra­ción pública puede ocasionar tormen­tas en el nivel constitucional (y, en elfondo, en las percepciones y valoracio­nes de la cultura politico-administrati­va mexicana) acerca de su legitimidady responsabilidad, también los provo­cará en el orden administrativo , porcuanto planteará problemas de coordi­nación, seguimiento, evaluación . De

26 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

todos modos cierto es que, al compásde los nuevos ámbitos y formas de laintervención estatal, la administraciónpúblico-gubernamental se volverá enmuchos campos más promotora, asigonadora, supervisora, reguladora. eva­luadora, que operadora directa. Másdirectiva que operativa, y, en muchoscasos, más garante que gerente. Estocrece a la vista en México. Y en estecaso, como México hay más que dos,muchos países.

4. El salto de la cantidad a la calidad

Desatadas 'por las reformas hay dostendencias dominantes que impactan ala administración pública, recortándolay transformándola. La nueva delimita­ción del ámbito del Estado respecto delmundo privado y social recorta y adel­gaza a la administración pública comoconjunto de organizaciones, progra­mas, procesos y personal. Por otrolado, la nueva forma de cumplir lasfunciones públicas, que comienza a in­corporar organizaciones privadas y nogubernamentales (lucrativas o no),transforma el ejercicio y el instrumen­lal administrativos. La primera tenden­cia de redimensionamiento del Estado

impacta en la dimensión de la canti­dad: un Estado reducido conlleva unaparato reducido. La segunda tenden­cia, relativa al nuevo patrón de rectoríao gobierno, impacta en la dimensiónde la calidad. Un Estado que cumplesus funciones públicas mediante orga­nizaciones no gubernamentales, lascuales se hacen cargo directamente delproceso de la prestación de los servi­cios y la producción de los bienespúblicos, obliga a otra idea de admi­nistración pública y obliga a la admi­nistración pública convencional, gu­bernamental. a asumir otras funcionesy operaciones administrativas. Más di­rectivas, más estratégicas.

Por mi parte, dejarla de lamentarmepor una administraci ón pública guber­namental reducida en su tamaño. Meesforzaría, en cambio, por tratar de en­tender y elaborar su nuevo perfil y fun­cionalidad. A los ciudadanos interesamás la dimensión cualitativa (eficien­cia y calidad) que la cuantitativa delEstado y su administración. Y es por ellado de la calidad constitucional (unaadministración que sea pública de ver­dad) y de la calidad administrativa(que sea eficiente de verdad) donde to­davía quedan muchas decisivas tareaspendientes.

Revitalización de la Administración Pública

Gerald Caiden"

Durante dos décadas por lo menos, elestudio de la administración pública haatravesado por una tormenta intelec­tual. ¿Debería existir como un campoindependiente de estudio o es parte dealgo más, algo menos exclusivista ycon mayores fundamentos teóricos? Sies digno de reconocimiento comocampo independiente de estudio ¿Cuálsería su enfoque o palanca principal?¿Qué tema en común liga a todas lasespecialidades? ¿Qué límites debendelinearse alrededor de ésta para sepa­rarla de otras disciplinas? Quizá másimportante ¿Debe existir del todo o li­quidar su negocio y desaparecer en laobscuridad de la noche, procurandodejar tras de sí el menor rastro posi­ble? Para una disciplina que alega quesu materia se remonta a la alborada dela civilización, cuando los seres huma­nos se agruparon por primera vez bajouna autoridad conjunta legítima e ins­titucionalizada a fin de lograr los obje­tivos comunes al aunar sus talentos co­lectivos, la tormenta intelectual encuestión se toma desconcertante. ¿Es

un simple síntoma de cambio del para­digma o constituye una reflexión sobreprofundas dudas íntimas acerca de suauto-valoración?

El que la administración pública noesté segura de sus bases puede deber­se, no tanto a la naturaleza cambiantede su foco, como al complejo de infe­rioridad de sus acólitos y a sus incerti­dumbres frente a las fuertes y persis­tentes críticas a su desempeño profe­sional ya sus deficiencias escolásticas.Con la evolución de la sociedad globaly el rezago del reconocimiento huma­no respecto a la necesidad de una ad­ministración pública más globalizada,su foco se muestra confuso y encasilla­do además en la percepción del estadoadministrativo como un instrumentode aspiraciones nacionales y de la bu­rocracia pública como el único o prin­cipal distribuidor de los bienes y servi­cios gubernamentales. La naturalezade la autoridad conjunta legítima e ins­titucionalizada ha evolucionado desdela familia extendida hasta las organiza­ciones internacionales. La naturalezade los objetivos comunes ha cambiado

• Sehadesempeñado como consultor, investigador y administrador de una amplia gama deorgani­zacionespúblicas que van desdeel BancoMundial y la Organización de lasNacionesUnidas hastaautoridades locales y servicios públicos.

30 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

de la supervivencia, subsistencia yprotección individual o grupal a laseguridad, el confort y el progreso anivel mundial. La naturaleza de lostalentos mancomunados ha evolucio­nado desde la fuerza bruta y la inteli­gencia individual hasta los activos decapital substanciales, los bancos de da­tos y los arreglos organizacionales. Enel transcurso de los años, la esencia dela administración pública ha permane­cido inalterada en gran medida, mien­tras todos los demás aspectos se hantransformado totalmente al parecer aun ritmo acelerado jamás visto.

La dificultad de la administración pú­blica para n9 perder de vista el bosqueno se debe a que se haya situado tancerca de los árboles, aunque la visiónestrecha ha sido un impedimento, sinoa que ha dejado que extensas áreas delbosque e importantes especies de árbo­les sean cercados e intelectualmenteprivatizados por académicos y empre­sarios. La ilustración más evidente latenemos en el caso del derecho públi­co. Gran parte de la ley corresponde alderecho público y se encuentra dentrodel ámbito de la administración públi­ca. No obstante, la profesión legal locapturó antes de que fuera una disci­plina propia de la administración pú­blica, de manera que ésta pasó a for­mar parte de los estudios legales que­dando el derecho público excluido de

la administración pública. Lo mismoha pasado en gran parte con la diplo­macia (relaciones internacionales), elgobierno (ciencias políticas) y la de­fensa (ciencias militares). Otros trozoshan sido tomados por las ciencias de lasalud, la justicia penal y las cienciaspoliciales, el bienestar social y otrasprofesiones relacionadas con los servi­cios públicos. Tras quedarse con el ba­gazo, fundamentalmente gerencia pú­blica, la administración pública ha idorecuperando progresivamente su espa­cio original incursionando en las polí­ticas públicas, los asuntos públicos, laciudadanía y, posteriormente, la gober­nabilidad. Eventualmente, recapturarásu foco en el lado público de las activi­dades colectivas y en lo público de laadministración pública.

Mientras tanto, la administración pú­blica se ha dejado amedrentar porquienes son antipúblicos completa­mente o anti administración pública.Es preciso establecer una distinciónentre los dos. Los antipúblicos son in­dividualistas que no desean el colecti­vismo de ninguna especie, o sólo acep­tan un mínimo de él siempre que noimpida el florecimiento del individua­lismo. Los que son anti administraciónpública reconocen la necesidad de laautoridad colectiva, la intervencióngubernamental y la mancomunidad,pero quisieran minimizar la interferen-

REVISTADE !I DMINISTRACIÓN PlJOI,!CA JI

cia del gobierno y el monopolio virtualde la burocracia pública en la distribu­ción de los bienes y servicios. Durantelas últimas décadas, han hecho causacomún en sus ataques contra el estadoadministrativo, la planificación y la re­gulación públicas, la burocracia, losgastos gubernamentales, el sistema tri­butario, la empresa pública, el sistemade bienestar social y los subsidios. Enpocas palabras, quieren menos admi­nistración pública simplemente porquees administración pública. Prefieren laadministración privada, sea porqueestá al margen de su tendencia ideoló­gica, o por la convicción de que cl de­sempeño público es interior.

Ideológicamente, la administracion pú­blica no puede hacer gala de muchafortaleza. Los excesos del colectivis­mo han sido desilusionantes. Aunquenos toque el alma, el comunismo nopudo materializarse, y el socialismoapenas si pudo hacer dc los seres hu­manos individuos más nobles. Imágc­nes románticas pudieron atrapar elpensamiento hasta que la realidad de laexperiencia cotidiana nos hizo ver cuánirrealizadas y quizá irrealizables fueron.Las ganancias para el bien colectivo pa­recieron entrañar un sacrificio privadomuy alto y es evidente que no se ameri­taba el costo, cuando las ganancias eranmarginales para el grueso de la pobla­ción o pérdidas reales para todos. La

cultura cívica no pudo imponerse y lospocos idealistas genuinos no pudieronarrastrar a las masas cuando los logroscolectivos no lograron convencer. Lapropaganda no pudo cautivar el alma ylas hordas de burócratas sin rostro (yen ocasiones auto servidores) hicieronde la vida un ocaso. La explotación co­lectiva no se diferenció mucho de laexplotación individual, siendo más di­fícil de combatir. Lo peor de todo fuetornarse dependiente del colectivo ysin importar lo bien que éste pudieraactuar, no pudo ser eliminado el senti­miento extendido y demasiado comúnde impotencia, incertidumbre, monoto­nía, insensibilidad y esclavitud sin fi­nal ni salida. Lamentablemente, la co­lectividad rara vez se desempeñababien o lo suficientemente bien, y aun­quc así lo hiciera, siempre quedaba pordebajo de las infladas expectativas.

En la práctica, la administración públi­ca no puede probar sn superioridadcon respecto a la administración priva­da que luce más maleable, flexible, debuenos modales, más rápida, directa,personal, acomodaticia y atenta. Contodo la administración privada adolecede las mismas buropatologías. Es me­nos abierta, responde menos ante elpúblico, es menos ética, pero escondemejor estas cosas y atrae la atenciónhacia su parte positiva y no la negati­va. El púhlico está más dispuesto a

32 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PúBLICA

darle a la administración privada el be­neficio de la duda y parece juzgarla deun modo diferente (esto es, más favo­rablemente). Con más razón la admi­nistración pública debería esforzarsemás. Tal vez lo haga, pero la evidenciafrontal (o mejor, confrontada) sugiere..tra cosa. El público está más al tanto•.Ie la mala administración pública. La.rdrninistraci ón pública promete dema­siado y cuando no logra mantenersefiel a las grandes expectativas que hagenerado, el público se decepciona.Las batallas contra la pobreza, el cri­men y las drogas aún están por ganar­se, y puede que ni siquiera se hayancomenzado a librar, a pesar de la retó­rica. :Aún persiste la esclavitud. Aúnabundan los métodos policiales. Eldespilfarro, el fraude y el abuso son to­dos demasiados obvios al igual que lacorrupción, el padrinazgo, las burocra­cias abotargadas, las políticas desfavo­rables y las decisiones erradas. Leyesdesactualizadas y pasadas de modapermaneeen en los libros. No todos losburócratas son benignos, de hecho,muchos pueden ser vengativos, desa­gradables, insultantes, agresivos, ex­plotadores y dados a promoverse a símismos. No importa cuán irrepresenta­tiva pueda ser esta cara obscura de laadministración pública, es el panoramaque el público ve y cree.

No es de extrañar que la administra-

ción pública se tambalea. Ha sido asal­tada por todos sus flancos demasiadotiempo y sin descanso. No se le haprestado gran atención a sus innúmera­bies éxitos. Se la agobia por no equi­pararse con la actuación privada y sele ataca cuando lo trata de hacer. Entretanto, la norma del día es cortar, cortary cortar. La contracción de su tamañoresulta desmoralizante, especialmentecuando va acompañada por la congela­ción de empleos y la disminución enlas perspectivas de promoción. Losgolpes constantes de los medios de co­munieación cobran su víctima en laauto estima. Cualquiera que tenga unaopción no duda en tomarla. ¿Quiénestá dispuesto a asociarse con una de­rrota aparente? ¿A quién no le gustariaabandonar un barco que zozobra?Frente a las reducidas oportunidades yfondos para la investigación, menosconsultoría, menores posibilidades decapacitación en el servicio y pérdidadel atractivo para los estudiantes exter­nos, hasta la academia está abatida . In­clusive en el mejor de los casos, soliaser diflcil justificar y proteger la admi­nistración pública como campo separa­do de estudio. Ahora el easo pareceaún más insostenible.

Con todo, y pese a la fatalidad y el de­saliento, existen pocas razones para di­cho pesimismo. Sí, en el bloque orien­tal el dios del leninismo se derrumbó .

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚDUCA 33

El centralismo burocrático está siendoabandonado junto con la colectiviza­ción forzada y las prácticas reproba.bIes de la policía estatal y otros instru­mentos totalitarios. Más el estado ad­ministrativo no languidecerá. En su lu­gar, la democratización y la privatiza­ción otorgarán nuevos vigores a la ad­ministración pública para convert ir losdesacreditados sistemas en operacio­nes viables. China, que por tanto ticm­po se habia distanciado de la adrninis­tración pública tal como se practica enel resto del mundo, ha estado ansiosapor modernizar sus sistemas adminis­trativos y estud iar los avances en laadministración pública. En efecto, losexpertos en administración pública bu­llen por todos los paises del otrora blo­que oriental ofreciendo su mercancia aquien los escuche y hay muchos oyen­tes anhelantes. Lo que impulsó a estospaíses a la colectivización no se aban­donará fácilmente; el abandon o presu­roso recordará rápidamente a la pobla­ción actual lo suprimido u olvidado delstatu quo previo a la colectivización.Los intereses velados en la colectiviza­ción no cederán fácilmente. Y los sis­temas administrativos son conservado­res y dificiles de transformarse conprontitud. De manera que ésta y posi­blemente la próxima generación de laadministración pública serán experi­mentales y retadoras, dada una porciónde estabilidad, libertad y paz.

En el antiguo bloque oriental, la retóri­ca contra la administración pública yase está desvaneciendo. Gran parte dela misma se basó en el supuesto de quesi el estado administrativo se reducíade tamaño, los empresarios privados seprecipitarían a llenar el vacio. En elápice de la escala, esto ha sido así.Pero por otra parle, poco se ha mate­rializado en ausencia del incentivo gu·bernamental y del respaldo tangible delos recursos públicos. Las reducidasinversiones públicas no han promovi­do el incremento de las inversionesprivadas. El contraído sistema tributa­rio no ha estimulado las economías . Elsector privado no ha ocupado el espa­cio dejado por el sector público cn re­tirada. Los restringidos bienes y serv í­cios públicos tan sólo han ampliado labrecha entre ricos y pobres. La privati­zación hasta ahora ha sido marginalpor cuanto los gobiernos se han mos­trado renuentes en la práctica a apar­tarse de las actividades del sector pú­blico sin dispositivos de salvaguardiacontra la explotación de los negocios.En todo caso, el sector privado no haestado deseoso de asumir empresas in­fructíferas y la administración privadade cmpresas que estuvieran en manosdcl Estado no ha sido tan extraordina­riamente distinta como para justificartodo el cataclismo. Ya se ha compro­bado que el ataque a la administraciónpública ha sido bastante exagerado y

34 ENSAVOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACIÓN PÚOLlCA

hasta sospechoso. El estado admini s­trativo debe reducirse pero sólo margi­nalmente. Es más probable que se ex­panda para estimular las economías ,proporcionar empleos, aumentar elbienestar social, fortalecer la infraes­tructura pública, mantener el empleoprivado, hacer valer los derechos hu­manos fundamentales y salvaguardarel medio ambiente, allí donde puedanacopiarse recursos para tales faenas.

Con todo, la mala admini stración pú­blica aún prolifera en todos lados, par­ticularmente en los llamados paises delTercer Mundo. Sea que el estado ad­ministrativo aument e o dism inuya, ha­brá nuevos intentos por mejorar el de­sempeño del sector público a nivelmundial. "Hacer más con menos " ya esun refrán universa l. Lograr más conmenos presenta retos y oportunidadesqne la administración pública desen­tendió en los tiempos de recursosabundantes y presupuestos públicosmás y más abnltados cuando nadie separaba a escatimar. Ahora el públicoreclama más valor por su dinero. Ellodebe traducirse en políticas públicasmás eficaces , una mayor eficiencia enla utilización de los recursos públicos ,inversiones públicas más productivas yuna mejo r gerencia económica. Almismo tiempo, la población exigirá uncontrol público, presentación de cuen­tas y participación mayores. El blanco

obvio será el despilfarro, el fraude y elabuso conjuntamente con la corrup­ción en todas sus formas y las buropa­tologías evidentes. En resumen, el fu­turo se empleará no atacando o defen­diendo la administración pública, sinoreformándola.

El papel del Estado administrativo

A través de la historia, el alcance y lanaturaleza de las actividades co lectivi­zadas han oscilado de un polo a otro.El año 1776, que presenció la publ ica­ción de La Riqueza de las Naciones deAdam Smith y la Declaración de la In­dependencia de los Estados Unidos,balanceó el péndulo más hacia el libe­ralismo y el individualismo justo cuan­do la industrialización producía los in­trumentos burocráticos y otras tecnolo­gías administrativas que intensifi car íanla intervención estatal y el colect ivis­mo. Esa tendencia se retrajo un siglodespués, con el auge del marxismo y elbienestar social. Y tras una centuria decrecimient o ininterrumpido en que elestado admmini strativo parecía inven­cible, el péndulo comenzó a retraer sede nuevo durante los años seten ta. Nose puede calcular cuánto tiempo lleva­rá, pero al parecer el estado admini s­trativo se despojará de actividad es quequizá nunca debió asumir. ¿Debi ó el

REVISTA DEADMINISTRACIÓNPÚIlLlCA J5

estado garantizar el pleno empleo?¿Debió proporcionar la completa gamade servicios socia/es gratis? ¿Debióembarcarse en el negocio hotelero o lapromoción del turismo o el patrociniode las actividades deport ivas?

Dada la renunci a de la gente a ofreceral estado administrativo un cheq ue enblanco, así como /a contracción rnun­dial de los recursos para fines públi­cos, cada país debe decidir por sí mis­mo sobre cuánto puede disponer paralos bienes y servici os públicos y quéactividades desea que la administra­ción pública cont inúe ejerciendo. Cadapaís tiene distin tas necesidades, distin­tos recursos y distintas capacidades.Aunque un pals esté dispuesto a hacermás, puede que ya no disponga de losrecursos y las capacidades para hacer­lo y que se encuentre tan agobiado queabarque muchas cosas con resultadospírricos: lo mejor seria renunc iar aciertas tareas a fin de concentrarse enotras donde los recursos adicionalesharían toda la diferencia. O puede de­cidirse a hacer menos sólo para perca­tarse de que ninguna otra instituciónsocial estaba disponible, interesada oera capaz de aliviar a la administraciónpública de Sil carga sin más alternativaque la de ceder las actividades a unaorganización internacional o a entesextranjeros.

Evidentemente, existen actividadesque son exclusivas de la administra­ción pública. Estas comprenderían lae1aboracion de leyes, la justicia final,las relaciones exteriores, el control delas fuerzas armadas, el sistema tributa­rio, la tecnología nuclear, los gastosa leatorios, los parques y monumentosnacionales , los archivos públicos y asísucesivamente, lo que constituye laparte substancial de cualquier econo­mía. Luego están las actividades quepertenecen predominantemente al esta­do o al ámbito público y cuyo desem­peño puede ser compartido o contrata­do hajo la estricta supervisión pública,tales como los centros correccionales,las obras públicas, los servicios públi­cos, los servicios de bienestar social, eldesarrollo y la investigación de defen­sa, comodidades postales, inspecciónde construccíones, salud pública. otor­gamiento de licenc ias, pasaportes y vi­sas, y as í por el esti lo. Finalmente, hayactividades que el estado administrati­vo ha ejerc ido por toda clase de razo­nes y que bíen podrían ser realizadaspor otras instituciones sociales, quizásmejor o quizás peor, tales como eltransporte colectivo, la banca, los se­guros, los campos deportivos, la edu­cación y las empresas en manos dclEstado. Ninguna deellas ha sido fácil­mente gestionada. Todas han abso rbí­do inversiones públicas considerables.Todas y cada una han conformado una

36 ENSAYOS SO[)RE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚ[)L1CA

clientela especial que se asirá a ellas.No obstante, las circunstancias origi­nales en las que fueron creadas pudie­ron haber desaparecido desde hacetiempo. Puede que hayan sobrevividoa su propósito. ¿Acaso se les sigue ne­cesitando? Si es así, hay alguna ventajaen particular en regirlas públicamente?

El Fondo Monetario Internacional tie­ne un punto de vista definido basadoen consideraciones de libre mercado ycriterios ampliamente económicos.Restringiría la tercera categoría a sumínima expresi ón y buscaría reducirlas operaciones públicas en la segundacategoria e incluso trataría de prescin­dir de ciertas actividades en la primeracategoría. El fundamentalismo islámi­co tiene igualmente un decidido enfo­que ideológico que transferiría muchasactividades en manos públicas a lasautoridades religiosas y a la familia, yprescindiria de otras que presuponenuna amenaza a las doctrinas religiosas .En todas partes, el nacionalismo seopone a la posible transferencia de lasactividades al control foráneo o a loque permita siquiera la participaciónde inversionistas extranjeros. Para es­tos órganos, la opción es clara . Paraotros órganos pragmáticos, la opciónse toma compleja debido a muchas co­rrientes encontradas y valores en con­flicto. Nadie puede decir con certezadónde caerá el hacha en la próxima dé-

cada . Sin embargo, es probable que sila recesión mundial continúa y se agu­diza, por cada actividad cercenada,otra se emprenderá de una manera dis­tinta a la que se estila actualmente.

Deuda Pública

La razón por la cual el Fondo Moneta­rio Internacional insiste en que mu­chos países reduzcan sus actividadespúblicas, es que estos no pueden ir aninguna parte más a pedir prestado.Están tan sobregirados y sobreendeu­dados que no pueden obtener créditoen ninguna parte, además existen po­cas perspectivas de que paguen los in­tereses, y menos aún de que cancelensus deudas . La deuda interna la mane­jan simplemente con la impresión dedinero, es decir, inflación. La deudaexterna se mantiene generalmente endólares estadounidenses y otras divisasfuertes, lo que la hace más costosa.Necesitan solicitar préstamos porquelos impuestos no cubren sus gastos.Hay poco que gravar por cuanto granparte de su población vive en extremapobreza. Están renuentes a imponer yrecabar impuestos porque la élite seestaría gravando a sí misma. Los tribu­tos que ellos imponen tienden a ser re­gresivos. La parte de los ingresos enestos países pobres es desoladora.

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La cuestión de los gastos es más fácilde abordar. Grandes sumas de dinerose emplean para que la élite haga suagosto, para mantener grandes fuerzasde seguridad y en los llamados proyec­tos de desarrollo que frecuentementerevierten poco o nada a las inversio­nes. Los recursos públicos se desvane­cen a través de la corrupción. Fuertessumas de dinero se gastan en armasextranjeras en el exterior y en mante­ner contentos a los militares en la na­ción. Se emprenden ambiciosos pro­yectos de desarrollo en ausencia deuna adecuada investigación previa,empleando a constructores extranjerosque no logran dejar una adecuada in­fracstructura de soporte, y estos pro­yectos se quedan incompletos o sinterm inar, de manera que poco se sacade ellos, ciertamente mucho menosque si el dinero utilizado en ellos seempleara de otra forma. El F.M.1.esta­blece condiciones estrictas para garan­tizar la reducción de los gastos públi­cos mientras el Programa de Desarro­llo de las Naciones Unidas y el BancoMundial procuran que las inversionespúblicas reviertan su dinero. No obs­tante, ninguna de estas organizacionesinternacionales puede pedirle a estospaíses que frenen la corrupción, o des­militaricen, o reasignen el dinero paraayudar a sus pobres más que a sus ricos.

La crisis de la deuda de los países más

ricos no se debe tanto a la rapacidad delas élites y a la conspicua incompeten­cia como a la falta de disciplina politi­ca, la competitividad internacional endescenso y la carga del bienestar socialinesperadamente alta. Los gobiernosdemocráticos detestan lastimar y desa­gradar al públ ico, Ellos tratan de man­tenerse fieles a sus promesas y com­promisos y a menudo se enclaustran enprogramas de autorizaciones garanti­zados que no se avienen a las fuentesde ingresos. Ilacen pronósticos excesi­vamente optimistas y cuando las cosasno resultan de esa forma, se percatandc que sus llamadas medidas de con­tingencia son totalmente inadecuadas.Las redes de seguridad que proporcio­nan a sus ciudadanos en desventaja sebasan igualmente en coyunturas favo­rables y no cubren las recesiones pro­longadas y el desempleo, que se va ha­ciendo estructural. Por lo menos, aúntienen crédito, así que pueden pedirprestado. Aún cuentan con cosas paragravar y están en capacidad de recabarmás impuestos. No tienen que impri­mir en ninguna parte ni la mitad del di­nero que deben imprimir los países po­bres. El ajuste de cinturones en elloses dificil en términos políticos, perono tiene las impl icaciones de vida omuerte que adquiere cn los países po­bres.

La única forma de evitar el ajuste de

38 ENSAVOSSOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚllllCA

cinturones es aumentar los ingresosdisponibles . Algunos países puedenhacerlo explotando sus ventajas com­petitivas en los mercados mundiales ypasando por alto los costos sociales yambientales. Pero estas posibilidadestienen sus límites y la Conferencia dela Organización de las Naciones Uni­das sobre Medio Ambiente y Desarro­llo (UNCED) celebrada en Río de Ja­neiro, determinó que deben hallarsesoluciones internacionales a los pro­blemas económicos y ambientales delmundo. La mayor prioridad es la recu­peración del comercio internacional yel crecimiento económico. Un pastelmás grande. para todos permitirá unaración mayor para la administraciónpública y el alivio de la deuda pública.Un pastel más pequeño sólo dará pro­blemas. En todo caso, aún mitigada,sea temporalmente o a más largo pla­zo, la deuda pública debe ser abordadaen todos los países. Cada uno se en­frenta a una situación diferente que re­quiere medidas diferentes. El financia­miento de la deuda exige una porciónmayor de los ingresos públicos actua­les, lo que deja menos para la adminis­tración pública. Por cuanto no hay so­luciones listas a la vista, es posible queesta situación se mantenga durante lapróxima década a menos que se pro­duzca una mejora ostensible en la eco­nomía internacional.

Reforma Presupuestaria

La crisis de la deuda atrajo la atenciónhacia el presupuesto público cuandomuchos dirigentes alegaron no estar altanto o no haber sido informados delestado exacto de las finanzas públicasy qué organismos públicos estaban in­curriendo realmente en deudas cuan­tiosas. Los presupuestos públicos nocubren todas las finanzas públicas. Entodos los gobiernos, hay muchos órga­nos públicos autónomos que llevan suspropias cuentas. Siempre es dificil se­guirle el rastro a los entes paraestatalesal igual que a las empresas en manosdel Estado. Algunos ministerios tienencuentas propias de algunas de sus prin­cipales actividades mientras que otroscuentan con partidas secretas, dentrode las cuales ciertos funcionarios pú­blicos pueden financiar sus turbios ne­gocios en la medida de lo posible. Elsolo hecho de manejar las cuentas gu­bernamentales más importantes repre­senta una hazaña en sí misma. Obtenercuentas precisas, actualizadas y apro­piadas es casi un milagro y sólo losmás ricos y más capaces en el ámbitoadministrativo pueden aproximarse . Laautomat ización de las transaccionescomerciales facilitará la tarea, mas laautomatización tiene sus problemascuando los programas se corren malo

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚIlLlCA

el personal no opera las máquinas ade­cuadamente o todo el sistema sucumbede repente.

Los gobiernos raramente saben mane­jar las finanzas públicas. Aun cuandolo hagan, hallan que en lo que respectaa la generación de ingresos, el dineroreunido está asignado a propósitos es­pecíficos y no puede utilizarse paraotra cosa aunque no se gaste y se acu­mule. Las entidades independientes yotros órganos estatutarios son aptospara recabar sus propios recursos, loque puede incluir la capacidad de pedirprestado sin ninguna restricción apa­rente o sin necesidad de informar aningún otro organismo. En realidad elgobierno en sí está expuesto a acum u­lar enormes deudas sin que ni siquierase enteren sus superintendentes finan­cieros. En lo que a gastos se refiere,las cosas son más fáciles de manejarsiempre y cuando haya una autoridadcentral que acuerde la distribución delos fondos públicos. Por supuesto,cuando hay muchas autoridades de de­sembolso, los abusos pueden ocurrirfácilmente. Luego vienen los audito­res, que usualmente aparecen cuandoya el daño está hecho y el dinero se hamalgastado, se ha asignado errónea­mente o se ha mal apropiado. El mane­jo de las finanzas constituye una pesa­dilla para todos los gobiernos, de he­cho para todas las organizaciones, por

cuanto las probabilidadcs del mal usoy abuso son infinitas y los rufianes ex­plotarán cualquier grieta en el sistema.La optimización de la gerencia finan­ciera y de los sistemas de informaciónseguirá siendo prioritaria en la admi­nistración pública.

Pese a la experimentación en métodospresupuestarios, los problemas abun­dan. El tan proclamado enfoque de los"Program Performance BudgetingSysterns" (PPBS) que promete tanto esdificil de aplicarse en la práctica. Alparecer, exige mucho y requiere uncambio demasiado radical en lo con­cerniente a políticas y proyectos públi­cos. [Su momento aún está por llegar!En el interin, no aborda el problema deahorrar el dinero público. Todos lossistemas presupuestarios están engra­nados para emplear el dinero públicode una manera más efectiva. No ofre­cen mucho incentivo para el ahorro deldinero público. En teoría, con el trans­curso del tiempo los gastos públicosdisminuirian a medida que se comple­ten los proyectos capitales y se mejorela infraestructura pública. En la prácti­ca, muchas áreas del gobierno son po­zos sin fondo a los cuales puede lan­zarse cualquier cantidad de dinero sinninguna diferencia apreciable en losresultados. La defensa, la educación yla salud son tres de estos hoyos negrosfinancieros ¿Cuántas armas necesita

40 ENSAYOS SOBRE LA NUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

un país? ¿Qué instalaciones requierenlas escuelas y colegios? ¿Qué enferme­dades pueden ser erradicadas? Aúncuando sea posible un acuerdo subs­tancial, no se puede calcular el precio.Los funcionarios públicos deberlan serrecompensados por lo que ahorran yno por lo que gastan, como es el casoen la actualidad.

El Justo Valor por el Dinero

Cuando se rastrean los gastos guberna­mentales, sólo cabría preguntarse si elpúblico obtiene el justo valor por sudinero. Con 'demasiada frecuencia losresultados o efectos son bastante de­cepcionantes. Los gastos generales en­carecen el precio de las cosas. Los ser­vicios son inadecuados, los bienes sonde mala calidad y las comodidades,tanto para los empleados como paralos clientes, son pésimas. Cierta castade funcionarios públicos tiene la im­presión de que hay que gastar dineropara proporcionar locales limpios, ade­cuadosy modernos y equipos y suminis­tros baratosque beneficienal público dealguna manera aunque eso impliquesacrificar la calidad. As], pareciera queel público obtiene el mejor valor si losbienes van a durar cincuenta, cien omás años, tanto como los edificios quelos albergan. Economizar, que es lo

que esta actitud realmente tipifica, nonecesariamente implica un valor.

El justo valor por el dinero es un asun­to complicado que no siempre se ex­presa fácilmente en términos moneta­rios. La evaluación es un arte sofistica­do que implica cálculos de costos deoportunidad, esto es, todas las alterna­tivas pasadas que pudieron seleccio­narse en lugar del curso tomado y loque sería ahora de haberse tomadootras alternativas. La auditoría del jus­to Valor por el Dinero (VPD) persiguerevelar no sólo lo que se obtuvo por eldinero gastado por el público, sino loque pudo obtenerse y lo que aún po­dría obtenerse al emplear la mismacantidad de manera diferente. ¿Acasoel público obtendrla mejores réditos dela entrega directa de los bienes y servi­cios públicos por parte de la burocra­cia pública o a través de una fuente al­terna? ¿Cómo pueden compararseefectos distintos y paquetes diferentes?¿Qué es lo preferible para quién y porqué? Obviamente, lo ideal sería que elpúblico sacara el mayor valor todo eltiempo. Pero el público ya estaría con­tento con lograr deshacerse del valorevidentemente pobre que recibe y tan­to resiente.

Las consideraciones del VPD debenformar parte de los cálculos en unaetapa primera del diseño de politicas

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antes de comprometer sumas cuantio­sas del dinero público. Los auditoresdeberían ser llamados desde el princi­pio, situación poco común que los po­líticos y altos funcionarios públicostendrán que aceptar. Significa asimis­mo que los auditores deberán tener unaparticipación más pública al dedicarsea sus asuntos y que invariablementechocarán con los demás funcionariosque elaboran políticas. Por cuanto losprofesionales de planificación públicano han podido desempeñar un papeltan activo, han sido prácticamente de­jados de lado en el diseño de políticaspúblicas. Los auditores públicos tam­bién han sido pasados por alto, cn granparte por la misma razón. El VPD re­quiere de un tipo distinto de auditor­contable y de una participación muchomás activa en el diseño de políticaspúblicas. Pntraña la politización deuna profesión que hasta ahora se haconsiderado ampliamente a si mismacomo políticamente neutral y renuentea aparecer en el escenario público. Lapróxima generación de auditores-conta­bles-evaluadores determinará si el VPDse torna o no una realidad, o permanc­ce como una mera maestría en juegos.

Tratamiento de Buropatologias

El público quiere un mejor VPD. Tam­bién quiere una menos mala adminis-

tración pública. Cualqniera que sea laforma que adopte, el estado adminis­trativo desempeña y continuará desem­peñando un papel importante en lavida diaria de todos. En consecuencia,la calidad de vida se ve grandementeafectada por lo bien o mal que el indi­viduo sea tratado por los funcionariospúblicos y otros agentes del estado ad­ministrativo. La mala administraciónpública es una maldición para todo elmundo, aún cuando un individuo notenga razones personales para sentirseagraviado. La noción de que alguienmás tiene razones reales para sentirseagraviado es por demás desconcertante,primero porque la mala administraciónpública ha perjudicado innecesaria­mente a un conciudadano, y segundoporque la próxima vez podria ser unomismo el que resultara lesionado. Entérminos ideales, nadie deberia resultardañado. En la práctica, mucha genteresulta más perjudicada de lo que serevela o admite. Solamente un peque­ño porcentaje de gente atropellada sequeja públicamente y muchos de ellosno tienen idea de cómo resarcir esa si­tuación en caso de que persista.

Ningun régimen administrativo (comoningún sistema social) puede ser per­fecto y nadie que opere en dicho siste­ma puede pasar incólume por la vida.Los errores son proclives a ocurrir pormuchas razones diferentes. Algunos

42 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

son sistémicos y otros, personales. Losdetalles poco importan para las vícti­mas de la mala administración pública,Mas sí le importan a la administraciónpública cuya principal razón de ser esmejorar el estado de cosas y reducir lasburopatologías que originan gran partede la mala administración. La adminis­tración pública no puede volver per­fectos a los administradores públicos,pero sí puede identíficar y disminuir laincidencia de la buropatología. Justa­mente ha estado haciendo esto todo eltiempo, aun cuando no haya sido tanabierta o articulada en su intento.

La tarea que tiene enfrente la adminis­tración pública es codificar las buro­patologías públicas y elaborar linea­mientos prácticos para un tratamientoterapéutico. Esto es lo más cerca quela administración pública puede llegarpara semejarse a la ciencia médica, ex­cepto que el tema sería lo que aqueja alas organizaciones públicas y los reme­dios a suministrarse. Los órganos afec­tados podrían responder al tratamientoprofesional e inclusive si no se curancompletamente, no se sentirían ni ac­tuarían tan mal. Los expertos en relacio­nes públicas de la administración públi­ca han ido transformando la forma enque los clientes son atendidos por losempicados públicos de primera línea.

Han redactado guías y manuales útiles

para curar el maltrato a los ciudadanosy disminuir el desagrado que estospuedan sentir al tratar con los emplea­dos públicos.

Las buenas relaciones públicas son po­siblemente más fáciles de instituir quelos dispositivos de salvaguardia contrauna buropatología más grave que afli­ge a muchos regímenes de la adminis­tración pública, como es el caso de lacorrupcíón, que es una enfermedad deltodo complicada por cuanto asume in­numerables y distintas formas, tienemuchas causas diferentes, e implicamuchas otras cosas aparte de la ad­ministración pública. Con todo, en lasúltimas dos décadas se han hechograndes avances en la elaboración deparámetros y directrices con miras aabordar la corrupción, a través de laConferencia Internacional Contra laCorrupción (ICAe en sus siglas en in­glés) celebrada últimamente en Ams­terdam (marzo de 1992) y Ciudad deMéxico (diciembre de 1993) (sic), cu­yos procedimientos son publicados porlos patrocinadores a través de los ser­vicios de documentación del Departa­mento de Justicia Penal de la Organi­zación de las Naciones Unidas consede en Viena. Aun cuando no se pue­dan remediar todos los aspectos de lacorrupción, sus formas principales,como el fraude electoral y el sobornopueden minimizarse de estar el go-

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biemo y el público deseosos de erradi­carlas.

Se necesita algo más contundente quelas oficinas tradicionales de Organiza­ción y Métodos y los servicios degerencia para enfrentar la mala adrni­nistracion pública. Nada inferior a unareforma administrativa institucionali­zada lo hará. Esto requiere de agita­ción y patrocinio persistentes por partedel público, fuerte respaldo político,recursos adecuados, pericia profesio­nal y administradores públicos con ca­pacidad de respuesta. La administra­ción pública no puede hacer tanto porsí misma. Necesita ayuda de la comu­nidad entera, no sólo de las víctimas dela mala administración pública, sino delos dirigentes públicos deseosos de ha­cer de la reforma una alta prioridad yde identificarse a sí mismos con los es­fuerzos de reforma, así como tambiénde las partes interesadas cuyo orgulloprofesional no les permite ser compla­cientes independientemente de lo bienque se desempeñe la administraciónpública.

Elevación del Desempeño

El tratar la mala administración públi­ca y restringirla, aun cuando sea bene­ficioso en sí mismo no aumenta nece­sariamente su desempeño o su atracti-

va como carrera para la gente talento­sa. De hecho, muchos otros problemasque la acosan pueden ser incluidosdentro del tema general de la elevacióndel desempeño, por cuanto constituyenuna traba a su actuación y un obstáculoen la vía de su progreso subsecuente.¿Cómo puede mejorar la administra­ción pública cuando está agobida porcríticas injustas y prejuiciadas, despro­vista de recursos suficientes para hacersiquiera un trabajo razonable. y per­diendo personal competente y experi­mentado sin muchas perspectivas decontratar a gente que los reemplace.desmoralizando de este modo a los queSe quedan atrás, quienes cuentan losdías que les faltan para salir de allí?Este lamentable resultado ha sido elproducto de tácticas de choque em­pleadas en la década pasada para des­hacerse de un superávit de empleadospúblicos y modernizar las funcionesgubernamentales. Dichas tácticas esta­ban destinadas a otra cosa. Aspiraban aerradicar las malas hierbas del sectorpúblico, modernizar su gerencia y pro­porcionar una atmósfera de trabajomás empresarial. Esperaban combinarlo mcjor de ambos mundos, pero cn sulugar terminaron por quedarse con lopeor de ellos. Eran bien intencionadas,pero se hicieron de una forma ofensivay degradante, como si hubieran estadodestinadas a advertir que peor sería si

44 ENSAYOSSOBRELA NUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

los empleados públicos no tragabanpor las buenas la amarga medicina.

Algunas veces es inevitable aplicar eltratamiento de cuchillo de carnicero.Existen organismos públicos defectuo­sos, con rendimientos tan insatisfacto­rios y rutinas tales, que ellos mismosno pueden corregirse. No obstante, lamayoría de las entidades públicas noson tan malas . Sus fallas no necesaria­mente son algo que no puedan reme­diar . El tratamiento brutal general esusualmente desatinado. Las tácticasmás selectivas dirigidas hacia los peo­res ejecutantes deberían ser suficientespara transmitir el mensaje y para serusadas corno excusa por los ejecutivospúblicos que llevan sufriendo tantotiempo para hacer las cosas que tantohabían anhelado sin que les llegara laoportunidad. Los requerimientos fun­cionales de las distintas actividades es­pecializadas en el sector público varianampliamente, por lo que deben tratarsecaso por caso. Esto fue as! entendido porlas encuestas sobre eficiencia de los oroganismos gubernamentales en Gran Bre­taña a principios de la década de losochenta, que tienen la reputación de es­tar entre las más exitosas en su género.

Con todo, existen ciertos factores deprimer orden que podrlan elevar el de­sempeflo en su totalidad aparte de losrequisitos obvios de mejor dirigencia

pública, sistemas perfeccionados deelaboración de políticas, revisión denormas y legislaciones, modernizaciónde las instituciones, recursos adiciona­les, personal más competente, mejorcapacitación, mayor productividad ydescentralización, todos los cuales sonaltamente deseables y fortalecedores:

(a) Desburocratización, La burocraciay el papeleo excesivo son una lacrapara todo el mundo. La desburocrati­zaci ón constituye un término de am­plia cobertura que consiste en despojara los regímenes de administración pú­blica de procesos y procedimientos in­necesarios y aparatosos y suprimir elodioso trabajo de oficina. Es más queel glorificado trabajo de Organizacióny Métodos como el caso del ProgramaNacional de Desburocratización deBrasil, que consistió en un esquemabastante ambicioso para reducir el es­tado administrativo y despojar a la bu­rocracia pública de la arrogante oficio­sidad y otras conductas resentidas delos "maharajás" que comandaban lasalturas de la adm inistración pública. Elprograma tocó tierra con el lanzamien­to de reformas administrativas de largoalcance para las cuales no tenía el res­paldo o el personal apropiados. Si biensu devoto personal comenzó al princi­pio a limpiar el inmundo armario buro­crático que no habla sido tocado pordécadas, si es que no desde la época de

REVISTA DEAOMINISTRAClÓNPÜIlLlCA 45

la independencia a comienzos del sigloXIX, la falta de respaldo político y eldébil apoyo interno desaceleraron losesfuerzos hasta terminar por agotarlos.Mientras duró hizo un excelente traba­jo y suscitó esperanzas en toda Lati­noamérica de que podia elevarseostensiblemente el desempeño de laadministración pública. Su deceso des­vaneció esas expectativas , y aunque ensu momento hizo cosas muy útiles mu­tilando los excesos burocráticos, nopasó mucho tiempo luego de su desa­parición en que los maharajás retoma­ran sus viejos trucos, demostrando asilo necesario y saludable que hubierasido el PND para la administración pú­blica de Brasil. Posiblemente, y conmayores razones, pueda decirse algobastante parecido de otros paises.

(b) Presentación Pública de Cuentas.Los maharajás de Brasil pudieron co­meter sus bufonadas porque los meca­nismos públicos de presentación decuentas eran endebles. Pero en ningu­na parte son tan fuertes como debe­rían. Ciertas áreas del gobierno y laadministración pública se han conside­rado siempre al margen del examenpúblíco (esto es, el público no tienederecho a saber), mientras que otrasáreas han estado y continúan estandoocupadas por profesionales y burócra­tas autoritarios que se han guardadocelosamente de que sus reservas sean

divulgadas al público. La legislacióndelegada y la función judicial adminis­trativa han abierto una Caja de Pando­ra cuando los dispositivos públicosnormales de salvaguardia contra elabuso y mal uso de la autoridad públi­ca se han visto comprometidos. Luegoviene la proliferación de jurisdiccionessuperpuestas y la multiplicación detransacciones intergubernamentalesque hacen de la supervisión constanteuna tarea complicada y con frecuenciaimposible. Esto significa que los fun­cionarios públicos que no dan cuentade sus actos pueden esconder sus peca­dos y evitar que el público tenga mu­cho conocimiento de su desempeño.Exentos de una supervisión efectiva,pueden alegar lo que se les antoje y sa­lirse con la suya en su desempeño in­satisfactorio. La administración públi­ca tiene ante sí el reto de diseñar me­canismos públicos más efectivos queden fe de las acciones de los funciona­rios.

(e) Etica Pública. Por mucho tiempo seha sostenido erróneamente que losfuncionarios públicos saben lo que seespera de ellos en la conducción de lacosa pública y conocen lo que es con­duela correcta y errada. Quizás estofue cierto cuando el estado administra­tivo era más pequeño. Quizás cuandose dió gran énfasis a la ética profesio­nal y cuando ésta fue promulgada fir-

ENSAVOS SOIlRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN I'ÚllllCA

memente, también pudo haber sidocierto. Las pruebas y la decadencia ob­via de la moral pública y de la conductaindividual indican que los funcionariosse muestran al parecer más ambiguosrespecto a la ética pública, mientrasque los postulantes más jóvenes apa­rentan completa ignorancia. Cuales­quiera que sean las razones subyacen­tes, el desempeño de la administraciónpública está siendo afectado adversa­mente. Ya no puede asumirse que losfuncionarios públicos distinguen lo co­rrecto de lo incorrecto. La tarea quetiene ante sí la administración públicaes la de aclarar los códigos de ética,publicarlos y publicitarios , impartirlosy crear ambientes que los hagan cum­plir, pero esto no es fácil. Requiere deoficinas de ética con personal especia­Iizado, responsable de la eficacia delos programas de ética y de la restric ­ción de la conducta pública adversa.

(d) Quejas sobre el manejo . Cuando lagente está insatisfecha con la ejecuciónde la administración pública, se queja.Esto es si se le está permitido y creeque sus denuncias serán escuchadaspor alguien capaz de hacer algo pormejorar la situación . Los antiguos go­hernantes sabian esto y mantenlan tri­bunales especialmente encargados deI ecibir a los denunc iantes, medio porel cual podían determinar lo que estabapasando en su administración y de lo

que ellos no hubieran sido informados.Los gobernantes modernos tienen ofi­cinas mediadoras y paramediadorasque reciben a los demandantes públi­cos y realizan investigaciones inde­pendientes de la burocracia públicabajo su jurisdicción. Tales oficinaspresentan imperfecciones debido a sujurisdicción innecesariamente restricti­va, su falta de competencia para con­ducir investigaciones a eabalidad y laincapacidad de seguir las recomen­daciones hechas para sat isfacer a losdemandantes. Estos necesitan ser to­mados más en serio y sus denunciasrequieren de mayor análisis a fin deponer al descub ierto a los organismosque no se ajustan adecuadamente a susfunciones .

(e) Participaci ón Pública. El públicotiene una presencia insuficiente en laadministración pública . La gente sesiente demasiado excluida por los pro­fesionales y expertos a quiene s con­sulta. La administración pública esconsiderada por sus servidores comouna sociedad cerrada. Ellos piensanque si se dieran a conocer el desempe­ño mermaría, por cuanto el estado ad­ministrativo moderno no es lugar paraamaleurs por más entusiastas y bienintencionados que sean. Los indivi­duos que están fuera de la administra­ción por su parte, alegan que necesitanenterarse más sobre lo que sucede en

REVISTA OE ADMINISTRAClÚN PÚUUCA

ella. Los demócratas refuerzan estaactitud, al argüir que el público tiene de­recho a saber lo que quiera de su propiaadministración. Es evidente entoncesque la administración pública debe es­forzarse por satisfacer a todas las par­tes y que debe tratar de abrirse más ala participación directa del público, asícomo crear procedimientos autoprotec­tares a fin de minimizar posibles per­juicios.

(O Incremento del status. El golpeasestado a las carreras vinculadas alejercicio público durante la última dé­cada ha reducido su status, quitándolesel atractivo. De haber existido empleossuficientes en el sector privado. el san­gramiento hubiera sido peor. Aún asivarios paises, desde el Reino Unidohasta Corea, registran un descenso enla competitividad del servicio públicoy un desplome de las solicitudes paraocupar posiciones de alto nivel. Afor­tunadamente los solicitantes que seatraen son al parecer más competentes,pero ello puede deberse a la falta deoportun idades en otras partes. por loque existe el riesgo que, cuando unaalternativa se les presente, el serviciopúblico los pierda debido a su falta decompetitividad. Todo lo anterior puedecambiar pronto debido a que una de lasparadojas derivadas del intento de ha­cer a la administración pública másempresarial, y de liberar a los gerentes

públicos de las restricciones a que es­tán sujetas sus tareas, es que al ejercermayor presión sobre los gobiernos afin de que ofrezcan condiciones em­presariales se estimula una mejorasubstancial cn la remuneración de losejecutivos públicos. Si esto acontece,el sector público recuperará su compe­titividad. Sin embargo, esto aún no ele­va el status del resto del servicio públi­co. La administración dcbe hallar otrasvias para satisfacer este reto.

(g) Ampliación dc las investigaciones.La administración pública acometemuchas investigaciones pero no sobreella misma. Aún quedan demasiadossecretos. A los miembros se les jura­menta para que guarden silencio y seles victimíza si revelan en público loque saben de las acciones internas,Existen pocas publicaciones de servi­dores públicos, inclusive después de suretiro. Los investigadores externos sonpuestos fuera de circulación por todoslos obstáculos y restricciones que secolocan en su vía y la censura que seimpone a sus descubrimientos. Ensuma, la administración pública 110

proporciona un clima que aliente lasinvestigaciones. Así que se emprendenmuy pocas investigaciones genuinas,aparte de los estudios auto-afirmato­rios y la mera propaganda a las activi ­dadcs adm inistrativas dc los mismosorganismos públicos que auspician la

48 ENSAYOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

investigación. Las cosas han ernpeza­do a mejorar y hoy día hay más salidaspara la investigación que antes, asícomo publicaciones más amplias. Em­pero, la calidad es dudosa y los temaslucen amontonados. Si la administra­ción pública dedicara la décima partedel uno por ciento de sus efectivos ainvestigar sobre cómo mejorar la actua­ción del otro 99.99%, tendría menos di­ficultades en atraer investigadores paraobtener estudios de mayor calidad so­bre los que basar investigaciones sub­secuentes, mejorando de esta forma elestado de cosas.

Estos siete aspectos por si solos po­drían hacer mucho por mejorar la eje­cución de la administración pública.No es demasiado pedir que dentro deuna década reciban atención y apoyo alargo plazo.

Globalización

La reunión de la UNCED en 1992 re­veló cuán dificil era para muchos diri­gentes captar los retos intelectualesplanteados por la globalización. Aúnestaban hipnotizados por la idea de lanación-estado y su pensamiento estabacentrado en los estrechos confines deldesarrollo nacional. Evidentemente, deproseguirse la continua competencia

internacional en lugar de la coopera­ción sobre asuntos ambientales, seconduciría al planeta a la perdición yala humanidad junto con él. Los con­ceptos de Astronave Terrestre y AldeaGlobal se habían hecho realidad y erahora de que todos los países alzaran lavista y pensaran en términos globales.Se precisaba de políticas universalesjunto con un órgano mundial capaz deimponer sanciones efectivas a los in­fractores. Pero la comunidad interna­cional no estaba completamente prepa­rada para dar un paso tan radical en lasrelaciones internacionales, aunque laurgencia de la situación apuntaba ental dirección.

Las ciencias sociales habían estadoavanzando sobre estos Iíneamientosdurante más de una centuria, siendo lasociología la que probablemente guia­ba el camino con su comprensión glo­bal de los arreglos sociales. Las cien­cias poHticas y la economia se habianenredado en la lucha mundial entre dosideologías dominantes. Rezagada de­trás de todas ellas quedaba la adminis­tración pública, que había puesto pormucho tiempo la mira en la nación-es­tado y el progreso nacional, centrándo­se predominantemente en los sistemasadministrativos y culturas especlficosde cada país. Rara vez las políticas y lagerencia públíca se enfocaron desdeuna perspectiva global. El estudio de

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 49

los problemas y de las organizacionesque trascendían a lo nacional se deja­ron a las relaciones internacionales. Laadministración pública comparativahizo un intento por globalizar el temaen los años sesenta pero apenas si dejóuna huella, y cuando la promoción atales estudios excesivamente teóricostal y como lo percibían los entes patro­cinantes de entonces se desvaneció, losmismos quedaron en la periferia justocuando gran parte de la administraciónpública se estaba globalizando.

Si el estudio de la administración pú­blica se va a poner al día con la reali­dad actual, debe ampliar sus horizon­tes. Debe diseñar definiciones y pará­metros globales, ideando esquemas einventarios para el análisis universal.Debe definir qué es lo que hace públi­ca a la administracíón pública y pro­porcionar los fundamentos teóricos ne­cesarios. Debe universalizar las medi-

das y criterios de ejecución a fin deevaluar el desempeño comparativo delos sistemas administrativos. Debe de­sarrollar enfoques verdaderamenteglobales para mejorar los sistemas ad­ministrativos. Los estudios concretosde país deben situarse en un contextoglobal y referirse a marcos universalis­taso Debe salirse del provincialismo yavanzar hacia una disciplina universalcapaz de avanzar tanto en el frenteacadémico como en el profesional em­picando toda su evidencia. En ausenciade una globalización adecuada. queda­rá relegada académicamente a la se­gunda fila y no logrará alcanzar su po­tencial en términos profesionales

Fuente

Reforma y Democracia. Revista del Centro La­tínoamcricano de Administración para el Desa­rrollo (CLAD). No. 1,junio 1994.

El profesionalismo en el arte de gobernar

Yehezkel Dror"

l. Profesionalismo en el arte degobernar eomo una reforma estatal

Imperativa

Actualmente los estados enfrentan re­tos muy exigentes que posiblemente seagudizarán en el futuro previsible.Esto es particularmente cierto en Amé­rica Latina, donde los esfuerzos por sa­lir de un siglo de reveses exigen inno­vaciones radicales en las políticas, quelleguen a establecer nuevas trayecto­rias en la historia , tales como avanzarhacia la integración mulliestatal. A finde que los estados intervengan en talesactividades, debe mejorarse radical­mente la consideración de opciones depolíticas forjadoras de condiciones fu­turas . Esto requiere, entre otros, deprofesionalismo en el arte de gobernar,en el sentido de una profunda reflexiónpolftica sobre las dec isiones criticascomo basepara las opciones nacionales.

El mejoramiento del profesionalismoen el arte de gobernar es apenas una de

las múlliples reformas que se necesitanurgentemente cn América Latina. apar­te de aquellas que implican mejoresformas de cristalizar la voluntad políti­ca democrática, el desarrollo de nue­vos cuadros de funcionarios público s,medidas para librarse de la corrupciónendém ica, el avance hacia la inte­gración multiestatal ya mencionado ymucbas más. No obstanle. el profesio­nalismo en el arte de gobernar es deespec ial importancia por cuant o cons­tituye la base primordial para decidirsobre otras reformas estatale s nccesa­rias . Así, j unto con otros elem entosesenciales, tales como una dirig enciailustrada, la mejora del profesionalis­mo en el arte de gobernar constituyeuna dimensión fundamental para la re­forma del estado en América Latina .

11. Sobre profesionalismo

El concepto de profesi onal ismo quesubyace en el enfoque propuesto im­plica la capacidad de construir puentesentre el conoc imiento abstracto y los

• Profesor de Ciencias Polí ticas y Catedr ático de Administración P ública en la Universidad Heb readeJerusalén, asi como profesor visitante de Admini stración Pública en Maastricht.

52 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

hechos concretos. El profesionalismoentraña una slntesis entre la teorla y lapráctica, con énfasis en la transforma­ción de la ciencia y otras clases de co­nocimiento sistemático en acción.

A esta esencia que define al profesio­nalismo en el arte de gobernar debenañadirse cuatro caracterlsticas secun­darias: un código de ética profesional;una actitud de "interés clínico" y de"impasibilidad" en medio de la irracio­nalidad emocional y la feroz lucha porel poder; una buena dosis de escepti­cismo, con una fuerte suspicacia por"lo obvio" y el sentido común que lie­ga hasta la íconoclasia; y una búsque­da constante de creatividad.

El código de ética profesional debeversar sobre las cuestiones de paraquién trabajar, cuándo dejar hacer ydejar pasar, y cómo eludir conflictosde interés. Igualmente está el onerosoproblema de cómo relacionarse con losvalores, con posibles respuestas quevan desde la "promoción" de los valo­res de quien quiera que uno aceptecomo "jueces de valores legítimos", altiempo que ayudar a estos últimos amejorar su razonamiento de valores.

El profesionalismo en el arte de gober­nar requiere de impasibilidad en los

asuntos altamente emotivos y no cim­brearse ante las luchas de poder, deotra manera el profesionalismo se co­rrompe. Esta es una dura exigencia,más aún en la cultura política de Amé­rica Latina, pero es esencial.

Asimismo tenemos el requisito de es­cepticismo, primero en su forma mássimple de dudar frente a las soluciones"obvias" y el "sentido común", yendoel profesionalismo en el arte de gober­nar más allá de lo que está frente a losojos, hacia las perspectivas contrain­tuitivas y de sentido no común. En unsentido más contundente, las facetasescépticas del profesionalismo en elarte de gobernar conducen a la icono­c1asia, con disposición a "hablar laverdad al poder", retornando así a laética profesional.

La búsqueda de la creatividad presentaalgunos problemas. La creatividad esmás una cuestión de personalidad quede desarrollo de conocimientos. Sinembargo, la necesidad de desarrollar einventar nuevas opciones de políticasdebido a la naturaleza cambiante demuchos espacios y la naturaleza inade­cuada de gran número de las alternati­vas ya provistas, especialmente enAmérica Latina, conjuntamente con elfracaso del "inerementalismo" en lamayoría de los campos de acción, ha-

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 53

cen de la creatividad algo indispensa­ble. Por lo tanto, el profesionalismo enel arte de gobernar debe incluir por lomenos la búsqueda de la creatividad,en el sentido de procurar nuevas op­ciones de políticas y alternarlas, siendoideales aquellos profesionales creati­vos. Tal énfasis desplaza gran parte dela planificación convencional, amplia­mente practicada en América Latina,subordinándola a la necesidad de desa­rrollar nuevas opciones de poIílicas deenvergadura, como las que se requie­ren urgentemente para emerger de unahistoria frustrante de decepciones yfracasos.

111. Principios dcl profesionalismoen el arte de gobernar

A fin de presentar y hacer operativa laidea de profesionalismo en el arte degobernar como dimensión fundamentalpara perfeccionar las habilidades esta­tales, propondremos diecinueve princi­pios con aplicaciones ilustrativas enAmérica Latina, seguidos de algunasobservaciones sobre sus implicacionesinstitucionales, A fin de coincidir conlos propósitos introductorios de esteartículo, presentaremos los principiosen forma concisa, dejando la discusióndetallada y las aplicaciones resultantespara otra oportunidad.

(1) Filosofia del discernimiento yacción como fundamento, junto conestudios reflexivos, en lugar defilosofia de la ciencia

La tendencia de la mayoría de los aná­lisis de políticas y planificación a pro­bar y basarse en la filosofía de la cien­cia y, en concordancia, en los enfoquespositivistas, es en principio errada ylos vuelve ineficaces en muchos aspec­tos de las políticas cruciales. La cien­cia persigue la verdad, como lo ha de­finido ocasionalmente el consenso endiversas disciplinas. Empero, la misióndel profesionalismo en el artc de go­bernar es diferente aunque correlativa,como es la de mejorar las opciones crí­ticas, en el sentido de llegar a fórmulasmejores de las que se concebirían deotra manera, incluyendo el perfeccio­namiento del razonamiento de valores.Esta tarea, al igual que determinadosrasgos adicionales como las restriccio­nes de tiempo planteadas por el ritmoen la toma de decisiones, colocan alprofesionalismo en el arte de gobernaren el campo de la filosofía del discern­imiento, de la filosofía de la acción, asícomo en el razonam iento práctico, ytambién hasta cierto punto en la filoso­fía del pensamiento y los estudios cog­noscitivos, pero no en la ti losofia de laciencía.

54 ENSAYOS SODRE l.A NUEVA ADMINISTRACIÓN p(ml.lCA

Dados tales fundamentos, el profesio­nalismo en el arte de gobernar a menu­do asume la forma de principios heu­rísticos, protocolos cualitativos para lareflexión de políticas de envergadura ydirectrices para el raciocinio. Trata delrazonamiento y la deliberación másque del cálculo, sirviendo la acción demoldear más como metáfora que comoalgoritmo.

Tales características del profesionalis­mo en el arte de gobernar presentangraves inconvenientes y peligros, talescomo demasiada subjetividad y ausen­cia de criterios de control de calidad.Sin' embargo, cuando se trata de selec­cionar entre esta problemática por unaparte y la. falta de relevancia a las al­ternativas críticas por la otra, sugeri­mos proseguir con el profesionalismoen el arte de gobernar basado en la fi­losofía de la acción y la filosofía deldiscernimiento.

(2) Ultra racionalidad como base

Las nociones convencionales de racio­nalidad, como economía subyacente einvestigación operativa, así como al­gunos principios de la psicología delpensam iento, son inadecuadas comofundamento del profesionalismo en elarte de gobernar. Por ejemplo, las mis­mas pasan por alto la "racionalidad dela irracionalidad", la autoconexión

como modo superior de racionalidad,la utilidad bajo algunas circunstanciasde las autoilusiones, etc. Por lo tanto,se requiere de nociones de "ultra racio­nalidad" más complejas y avanzadasque sirvan de base al profesionalismoen el arte de gobernar.

Estas comprenden la aceptación dedistintos modos de razonamiento, pen­samiento, imaginación, etc. como "ra­cionales" para variadas facetas del pro­fesionalismo en el arte de gobernar, enlugar de concebir la "lógica" comoente predominante. Por ejemplo, laformación de visiones realistas y el de­sarrollo de escenarios adversos a serevitados, como se analizará más ade­lante, entrañan la creación de "mundosalternos", aproximándose a la defini­ción de los poetas por parte de Aristó­teles.

Igualmente está la necesidad de supe­rar la tendencia de muchas teorías eco­nómicas y formas similares de pensa­miento a asumir la racionalidad de losactores, lo que con frecuencia es exce­sivamente engañoso.

(3) Foco en grandes opciones

El profesionalismo en el arte de gober­nar tal como se presenta en este artícu­lo debe centrarse en directivas globales,multinacionales y nacionales, macro-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN Pt:JBI.ICA 55

políticas, grandes estrategias, paradig­mas dc políticas de envergadura, etc.Para ponerlo de la manera más ambi­ciosa: el profesionalismo en el arte degobernar entraña grandes alternativasdirigidas a repercutir significativamen­te en el futuro, hasta establecer y cam­biar trayectorias a largo plazo.

En el contexto latinoamericano, el pro­ceso de integración ilustra una opciónpara moldear el futuro, que requiere lomejor que el profesionalismo en el artede gobernar pueda ofrecer.

(4) Deliberación sobre la modalidadde "gran política"

En algunas circunstancias la políticade gran envergadura preferible es notener ninguna, y en su lugar proceder,a lo sumo, a cambios de políticas in­crementales. Este es el caso cuando lasrealidades se encuentran en una curva

ascendente que, con bastante proba­bi lidad, se espera que continúe. Uncaso contrario sería cuando un campode acción está en agudo declive y seaproxima al desastre, siendo preferi­bles los riesgos de innovaciones de po­líticas comprensivas y radicales a lacerteza de un fracaso en ausencia delas mismas.

Como una ilustración diferente, aun­que relacionada, los esfuerzos de

transformación radical, como en elcaso de /a URSS, Europa Oriental y laRepública de Sudáfrica, requieren demodalidades de políticas de enverga­dura totalmente distintas a las políticasen situaciones más establecidas, apro­ximándose la reforma al núcleo delprofesionalismo cn el arte de gobernarrequerido.

Tomemos otro ejemplo: Bajo condi­ciones de turbulencia. como las queprevalecen cuando el profesionalismoen el arte de gobernar es más necesa­rio, una tenue afinación de política escon frecuencia una ilusión, por lo quese requieren políticas más vigorosas.No obstante, las partes de la acción de­mandan una cuidadosa determinación,en medidas cuantitativas y cualitativas,siendo la masa crítica y las escalasapropiadas de intervención el quid dela situación. La eficacia de la políticausualmente es no lineal, requiriéndosedistintas cuotas para lograr resultadosdiversos bajo condiciones múltiples.En algunos casos, sólo los esfuerzos agran escala conllevan a resultados sig­nificativos, mientras que en otros "un

poco más" constituye un desperdicio ya veces es contraproducente.

Pensar en términos de convenienciamarginal no lineal, incluyendo las in­certidumbres relacionadas, es comple­tamente extraño para gran parte del

56 ENSAYOS SOBRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

pensamiento de política contemporá­neo, con algunas excepciones como enlos vastos proyectos tecnológicos. Deallí la necesidad del profesionalismoen el arte de gobernar en considerar lasfunciones de producción de políticascomo corresponde, como parte de lamodalidad de pollticas de envergadu­ra. Vinculada, aunque diferente, es laalternativa entre políticas más coordi­nadas por una parte y la confianza enintervenciones radicales selectivas afin de lograr los resultados deseadospor efectos de choque y fuerzas "loco­motoras de cambio" por la otra.

Otra.opción de la modalidad versa so­bre laasignación de tareas para conce­bir politicas de envergadura, entre dis­tintas mezclas de más descentraliza­ción y desconcentración versus máscentralización y concentración, actuan­do como antípodas polares el modelopuro de un sistema de mercado y elmodelo puro de un sistema de mandojerárquico. Aquí, el profesionalismo enel arte de gobernar coincide con los in­tereses institucionales, como se anali­zará más adelante.

Al aplicar tentativamente estas consi­deraciones en América Latina, dosconjeturas preliminares pueden servirpara exponer las aplicaciones de esteprincipio y sus implicaciones de largoalcance:

- Una, la historia de América Latinaen el presente siglo ha sido mayormen­te de descontentos y fracasos, en com­paración con las esperanzas, aspiracio­nes y, en muchos países, potencialesreales. Evidentemente, se requiere depolíticas de ruptura con intervencionesa gran escala, en lugar de incrementa­lismo y "más de lo mismo".

- Dos, una gran dosis de toma de de­cisiones podría ser esencial para mu­dar trayectorias, siendo incluso el me­jor mecanismo de mercado incapaz deproducir los cambios requeridos, auncuando sea útil en otras instancias.

(5) Globalízacíón

La adopción de una perspectiva "glo­bal" constituye un imperativo categóri­co para el profesionalismo en el artede gobernar en el siglo XXI. Ello re­quiere de una noción global y por lomenos cierto entendimiento de los pro­cesos globales, como precondiciónpara la opción. A modo de ilustración,la conciencia cabal de los cambios enla geoeconomía global, con la impor­tancia cada vez mayor de las áreas delEste Asiático y un posible descensodel Occidente, son esenciales para es­tablecer trayectorias de largo alcanceen América Latina.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(JOUCA 51

(6) Interés en las estructuras einstituciones

Un rasgo fundamental del profesiona­lismo en el arte de gobernar deberá serel intenso interés por las estructuras einstituciones, como recursos y basesde políticas y restricciones a éstas,como objetos de politicas, y como en­tes in/luidos por politicas aun cuandono estén dirigidas a ellas. El profesio­nalismo en el arte de gobernar en tér­minos de arquitectura societal es espe­cialmente necesario en América Latina,donde las profundas características so­cietales y culturales requieren de uncambio ostensible a fin de pasar de losreveses históricos al éxito.

La culminación de la consideración deestructura e institución como interéscentral del profesionalismo en el artede gobernar se aIcanza cuando la ver­dadera naturaleza del estado está suje­ta a deliberación como en la Comuni­dad Europea. Por cuanto el proceso deintegración interestatal, mediante latransferencia de ciertos elementos desoberanía a entidades superestatales,sería esencial en América Latina paraescapar de un histórico callejón sin sa­lida, esta dimensión de profesionalis­mo en el arte de gobernar es especial­mente pertinente.

(7) Consideración en términos deauge y caída de naciones, destino delas revoluciones y regimenes,esfuerzos de desarrollo exitosos yfallidos y "Grandes Empresas"similares

El profesionalismo en el arte de gober­nar debe emplear como su marco másamplio de reflexión las conjeturas his­tóricas y teóricas respecto al auge ycaída de naciones y regímenes, los im­pactos a largo plazo de las revolucio­nes, los esfuerzos de desarrollo exito­sos y fallidos y el destino de otras"Grandes Empresas".

Este principio expone íntegramente lanaturaleza ambiciosa y exigente delprofesionalismo en el arte de gobernar.Nuestro conocimiento de las variablesque moldean el futuro de las nacioneses rudimentario. Se dispone de una in­teresante bibliografia concerniente adistintos aspectos del tema, sin hablarde las especulaciones de Edward Gib­bons y Arnold 1. Toynbee, que ameri­tan un estudio crítico por parte demaestros del profesionalismo en el artede gobernar. Empero, para ser hones­tos, el conocimiento en este campo ra­dica en el mejor de los casos en expli­caciones parciales, principalmente enconjeturas endebles y frecuentementeen no más que presunc iones. No obs­tante, si no se formulan al menos pre-

58 ENSAYOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

guntas conspicuas sobre el destino delas Grandes Empresas y se indaga dealguna manera en las causas de suauge y caída, aun cuando muchas va­riables sean múltiples, desconocidas,cambiantes, el profesionalismo en elarte de gobernar no tendrá esperanzade ser relevante a los aspectos real­mente críticos de América Latina.

En suma, la cuestión de por qué Amé­rica Latina es en muchos aspectos unfracaso histórico constituye el marcoprimordial para pensar en el futuro delContinente y debe servir de base parabuscar nuevas opciones de politicas. Sibien existe tina buena dosis de pensa­miento excelente sobre el tema, toda­vía una parte ostensible de éste sufrede perjuicios ideológicos y otras "irra­cionalidades motivadas", perspectivasmonodisciplinarias y falta de transfor­mabilidad en recomendaciones de po­líticas de envergadura. Aquí yace qui­zá el mayor reto al profesionalismo enel arte de gobernar en América Latina,siendo una mayor comprensión de lascausas de las fallas históricas y de lasposibilidades de dirigirse del estanca­miento a la ruptura, la base esencialpara reformas del estado verdadera­mente efectivas y para la selección depolíticas de envergadura orientadas aredefinir trayectorias.

(8) Futuribles y grandes diseños

Además de ayudar a superar el avasa­llamiento de la alternativa a las presio­nes actuales y adversidades inminentesy con el propósito de suministrar ám­bitos de largo alcance y orientacionesde metas dinámicas para las grandestomas de decisiones, los futuribles amayor escala, en el sentido de posiblesfuturos alternativos y cabales a largoplazo, que llegan hasta los "grandes di­seños" y "conceptos paraguas", consti­tuyen una faceta prioritaria del profe­sionalismo en el arte de gobernar. Amenudo, las visiones realistas y las pe­sadillas también son necesarias paravincular las políticas de gran escalacon las decisiones actuales. La cons­trucción de escenarios hacia atrás en eltiempo, desde los futuribles, grandesdiseños, etc., hasta el presente, presen­ta métodos relevantes, diseñados paracomplementar y contrabalancear lapráctica usual de pensar partiendo delaquí y ahora hacia el futuro.

(9) Pensar en la historia sin atarseal pasado

La premisa metahistórica que subyaceen el profesionalismo en el arte de go­bernar es que el futuro es indetermina­do y subdeterminado, más que sobre­determinado por el pasado. Dicho deotro modo, el futuro es producto de la

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PlJBUCA

combinación dinámica y la interacciónentre la necesidad, la contingencia, laoportunidad y la opción. Por consi­guiente, las actividades humanas, in­cluyendo el diseño de políticas a granescala, gozan en principio de gradosrepresentativos de libertad con poten­ciales de impacto significativo en lasrealidades en evolución, que lleganhasta moldear radicalmente ciertos as­pectos del futuro. En esta perspectiva,la misión del profesionalismo en elarte de gobernar consiste en aumentarla capacidad real de la humanidad deinfluir para el logro de un futuro mejormediante procesos de selección colec­tivos.

Con todo, el pasado modela y contienepotenciales evoluciones para el futuro.Más aún, el pasado constituye la mate­ria prima esencial para estudiar y tratarde comprender los procesos societalesy sirve de contexto substancial para in­terpretar el presente. Si se toma encuenta la aspiración del profesionalis­mo en el arte de gobernar, de contri­buir a recapturar largos tramos del cursodel tiempo, hasta redefinir trayectoriasde evolución en el tiempo, entonces elpensar en la historia emergerá clara­mente como un principio primordialdel profesionalismo en el arte de go­bernar.

Utilizando la terminología de Anales

de la Escuela de Historia francesa, elprofesionalismo en el arte de gobernarenfrenta la contradicción fundamentalentre la toma de decisiones ubicada enla era humana, y en la "era política"aún más breve (un término que deberíaañadirse a las categorias de Braudel),por una parte, y la necesidad de tomaren cuenta grandes periodos de tiempoy ciclos de impacto, junto con el deseode influir en los fenómenos en la erasocial, por otra parte. A fin de salvaresta contradicción se hace imprescin­dible una vez más pensar en la historia,en el sentido de considerar los resulta­dos en términos de profundos procesosde largo alcance, con todas sus incerti­dumhres y mutaciones.

El pensar cn la historia acarrea inex­trincables aspectos metahistóricos asícomo metodológicos e implica múlti­ples peligros y escollos ocultos, talescomo el mal uso de la historia, comobien lo argumentara Nietzsche. Sinembargo, no hay esperanza de enten­der correctamente los acontee im ientoscontemporáneos y los procesos actua­les ni de incidir, como se pretende, enperiodos de tiempo más extensos si elprofesionalismo en el arte de gobernarse confina a delgadas tajadas de tiern­po, como es nonna en gran parte delcampo de concepción de políticas. Elpensar en la historia, por consiguiente,necesariamente merece ser destacado

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en el profesionalismo en el arte de go­bernar.

No obstante, es preciso prevenir un pe­ligro contrario, en América Latina enespecial, como es el de dejarse cauti­var por la historia y el pensamientohistórico. La excesiva reflexión sobreel pasado podría llevar a pasar por altolos virajes que en importantes instan­cias diferencian suficientemente el pre­sente y el futuro del pasado,y puede ha­cer que uno se aferre nostálgicamentea imágenes del pasado irrelevante parael futuro, tendiendo a reforzar la iner­cia y el incrementalismo de las políti­cas de envergadura y produciendo dehecho puntqs de vista asaz estrechosen cuanto a la factibilidad de construirfuturos muy diferentes del pasado auncuando se basen en éste.

Así, el pensar en la historia es esencial,pero esto debe combinarse con la rup­tura mental con el pasado como metapara una gran política.

(10) Estimados de situacionesamplios, de largo alcance ydinámicos, con especial atención encurvas descendentes, oportunidadespasajeras, contingencias, sorpresasy virajes

Las imágenes mundiales en las cualesse basa el diseño de poHticas y otras

acciones estatales condicionan todo sucontenido. En consecuencia, el perfec­cionamiento de tales imágenes mun­diales constituye un paso fundamentalpara mejorar el diseño de políticas yuna tarea primordial para el profesio­nalismo en el arte de gobernar. Esteprincipio está estrechamente vinculadoa muchos otros, como el de considerarlargos periodos de tiempo, centrarse envariables de auge y caída, tomar encuenta complejidades profundas ygrandes incertidumbres como se explí­cará más adelante, y así sucesivamen­te. Con todo, dicho principio requiereespecial atención.

Permítasenos enfatizar el enfoqueconstructivista aquí propuesto, segúnel cual los mundos de políticas (nóteseel plural) no son ni alegan ser simplesreflexiones sobre la realidad, sino quemás bien constituyen una creacióncompleja de nuestras mentes, institu­ciones y culturas orientada a satisfacerlas inquietudes y necesidades del dise­ño de políticas, al reflejar algunas fa­cetas de las "realidades" pero sobrepa­sándolas.

Por consiguiente, el perfeccionamientode las estimaciones como dimensiónesencial del profesionalismo en el artede gobernar comprende dos niveles: loque podría denominarse "metaestima­ción", que versa sobre normas, símbo-

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los, conceptos, esquemas y teorías aser aplicados en la realización de esti­maciones de la realidad, como se haargumentado en muchos de los princi­pios propuestos en este artículo; y esti­mados substanciales de rasgos mun­diales fundamentales relacionados conel siglo XXI, sea en términos de carac­terísticas de proceso tales como turbu­lencia, o en t érminos de variables di­námicas como demografia, y ciencia ytecnología .

En ambos niveles, los estimados de si­tuaciones predictivos, dinámicos y delargo alcance y, aún más decisivamen­te, los estimados de la dinámica de si­tuaciones, son prioritarios para el pro­fesionalismo en el arte de gobernar. Serequiere de vastas evaluaciones situa­cionales que abarquen los principalescampos de acción de las políticas; va­loraciones de largo alcance que haganjusticia a la era social; y estimados di­námicos que se concentren en los cam­bios de tendencias, incertidumbres, vi­rajes, alzas y mutaciones, todo ello,como ya se ha señalado, a escala global.

Las curvas descendentes, las ventanaspasajeras de la oportunidad y los cam­pos de acción sorpresa requieren espe­cial atención . Así, la búsqueda de lascurvas descendentes merece enfatizar­se debido a sus implicaciones de largoalcance para las modalidades apropia-

das del profesionalismo en el arte degobernar, tales como la necesidad deintervenciones innovadoras a gran es­cala, en lugar de decisiones incremen­tales como las que se aplican, entreotras, en América Latina.

La persistencia de las fallas en la segu­ridad nacional pese a los intensos es­fuerzos por superarlas. hace surgir se­rias dudas sobre la realización de talesadelantos esenciales en la capacidadpara hacer estimaciones. a menos quelos enfoques de inteligencia y valora­ción mejoren ostensiblemente, primeroa nivel de la metaestimación y luego,con su ayuda, a nivel de la estimaciónsubstancial, con una constante interac­ción entre ambos. Así. para mencionarun defecto fundamental de la rnetacog­nici ón, los nuevos hechos aún si seperciben reciben interpretaciones quese ajustan a circunstancias mundialesacaecidas en el pasado y presuposicio­nes tácitas . Empero, como el mundocambia en lugar de que los cambiosocurran en el mundo, para emplear unaformulación acuñada por Ortega yGasset, siendo una porción considera­ble del cambio turbulenta y "sorpren­dente", en el sentido de contradecir lasexpectativas creadas cultural mente, laspresuposiciones y las estipulaciones, elperfeccionamiento de las calidades deestimación es complicado y depende.en nuestra opinión, primero que nada

62 ENSAYOS SOnRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚDLlCA

del mejoramiento de las capacidadesde metaestimación.

(11) Concentración en opcionescriticas dentro de perspectivascoherentes

La idea de la "opción critica" se ha ex­presado en su esencia más pura en unproverbio del confuciano Hsün-tsu:"Yang Chu dijo sollozando en la en­crucijada: ¿No es aquí donde si uno damedio paso en falso despierta a milmillas fuera del camino correcto?" Laidea del profesionalísmo en el arte de.robemar es epi tomada por la misión'le proporcionar asesoramiento profe­.ionat para tales opciones, aunque fre­-uenternente éstas son más diluidas y.onstituyen una larga y crispada cade­'la de decísiones en lugar de un acon-•ccimiento de decisión.

roda nación y entidad comparable, yrecientemente así será en la humani­lad del siglo XXI, enfrenta un númerolimitado de opciones críticas, que pre­sumiblemente tendrán un impacto sig­nificativo en el futuro, y que incluyenhasta las fatídicas "encrucijadas de lahistoria". AI contrario de las tenden­eias prevalecientes de concentrarse enlo urgente y lo presente más que en loimportante, el profesionalismo en elarte de gobernar intenta identificar lasopciones críticas y asignarles gran par-

te de los recursos disponibles para elmejoramiento de políticas, tales comola capacidad intelectual organizada.

La concentración en las opciones criti­cas debe combinarse con perspectivascoherentes, que consideren decisionesdiscretas dentro de un punto de vistanacional y supranacional, teniendocuidado de equiparar el manejo desi­gual de opciones específicas, aunquecriticas, con un enfoque congruente,Esto es tanto más esencial debido a latendencia presente en el diseño de po­líticas, de tratar con visión miope deci­siones aisladas sin considerar los con­juntos de decisiones como un todo. Noobstante, esto no implica una recomen­dación para intentar comprometerse enla plan ificación integral, entre otrascosas debido a las incertidumbres y ala preferencia en ciertas ocasiones porintervenciones de choque, tambiéndesde una perspectiva coherente delargo alcance (como se ha tratado enlos trabajos de Albert 0, Hirschman).Pero perspectivas coherentes son esen­ciales y deben constituir una caracte­rística primordial del profesionalismoen el arte de gobernar, en contraposi­ción con las perspectivas de econo­mías de mercado unidimensionalescomo las presentadas, por ejemplo, porel Banco Mundial yel Fondo Moneta­rio Internacional, las cuales pueden ser

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muy peligrosas para las condiciones deAmérica Latina.

(12) Omisión de situacionesadversas junto con buenos logros

El profesionalismo en el arte de gober­nar recorre dos líneas en parte distintasy en parte superpuestas y convergen­tes: reducir la probabilidad de escena­rios malos o peores, y alentar la proba­bilidad de escenarios deseables. Esteprincipio es importante porque: 1) amenudo es más fácil conceptual izar yllegar a un acuerdo sobre situacionesadversas de evitarse, que sobre las"buenas" a aproximar; y 2) visto entérminos de la historia de la toma dedecisiones, el soslayar ciertas situacio­nes negativas constituiría un adelantomuy importante.

Reducir la probabilidad de las contin­gencias adversas implica reconocer suposibilidad y especificarlas, de manerageneral al menos. Ello depende engran medida de la creatividad, la cualllega hasta la imaginación poética,como se ha expresado anteriormente.Por ende, en cl caso de América Lati­na, el diseño de contingencias negati­vas realistas es esencial para perfec­cionar el arte de gobernar, incluyendola proliferación nuclear, la desestabili­zación política, la permanente corrup­ción a gran escala, la creciente distri-

bución desigual de la riqueza que re­sulta en brechas societales, el desem­pleo galopante. Más aún, con un conti­nente cada vez más rezagado respectode las dinámicas economías asiáticas yde la Comunidad Europea y frente a'1I10S Estados Unidos en declinación.La concordancia entre algunos futurosnegativos y algunas tendencias actua­les fundamentales acentúa la necesidadde explicar tales posibilidades y de si­tuar la reducción de las probabilidadesde su realización C0ll10 objetivo princi­pal del profesionalismo en el arte degobernar, lo cual precisa la introduc­ción de discontinuidades relevantes enalgunas trayectorias presentes.

(13) Pensamiento político entérminos de interacción convariables y actores dinámicos

El profesionalismo en el arte de gober­nar debe considerar aspectos funda­mentales en términos de interacciónactiva con variables y actores muy di­námicos y sensibles, en contraposicióncon la tendencia usual de desestimarlas transmutaciones y reacciones delos sistemas objetivos y contextua les.Al tratar con variables y actores diná­micos, en parte competitivos, y algu­nas veces perniciosos e intrusos, lamezcla estratégica apropiada entre elpreajusle, el postajustc, los esfuerzospara dar forma o al menos influir en

64 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÜnUCA

los ambientes y autoaislamiento frentea los entornos deben evaluarse cuida­dosamente, al igual que las secuenciasde interacción dialécticas y no linealescon las variables y actores dinámicoscooperativos y también no reactivos.

La tendencia de las exportaciones decapital desde América Latina proveeuna ilustración. Las medidas para me­jorar el rendimiento económico, talescomo los mercados libres pueden, bajociertas circunstancias, incrementar lasexportaciones de capital, impidiendola substancial acumulación de capital yconllevando así a efectos contraprodu­centes. El percatarse de dichas reaccio­nes á priori permitiría el diseño de po­líticas preventivas adecuadas, moti­vando reacciones más deseables a laspolíticas económicas.

(14) Manejo de complejídadesprofundas

La complejidad se reconoce precisa­mente en las teorías pollticas cuandorequieren de un manejo, como porejemplo: la ayuda del enfoque de siste­mas en sus variedades. No obstante,los estados y el diseño de políticastienden a ser bastante débiles para elmanejo de las complejidades reales.Así, las implicaciones para el diseñode políticas de las nociones más avan­zadas de complejidad, tal y como las

ha desarrollado por ejemplo lIya Pri­gogine, han sido abordadas de formainadecuada. Como tampoco ha sidomás sencillo aplicar, metafóricamenteal menos, las nociones de caos.

Este principio enfrenta una lengua car­dinal: no se dispone de ningún concep­to integro de complejidad que satisfa­ga las necesidades del profesionalismoen el arte de gobernar. De hecho, lamisma noción de complejidad profun­da puede en gran parte no ser especifi­cable, al menos con los paquetes con­ceptuales y la imaginación disponibleshoy dia. Aquí podemos toparnos conlos límites congénitos del cerebro hu­mano. Con todo, los Iímites puedenempujarse y mucho puede y debe ha­cerse para perfeccionar el manejo deincertidumbres profundas. De esta ma­nera, para agregar un punto a las pro­puestas incluidas en otros principios,una de las especificaciones principalespara manejar grandes incertidumbresimplica percibir, aceptar y procesar lascontradicciones. Al seguir algunas ten­dencias de la lógica moderna, el profe­sionalismo en el arte de gobernar debeabarcar y abordar las contradicciones,sea que tomen la forma de procesosdialécticos o ironías de la historia, o derequerimientos politicos contradicto­rios, o de reflexión sobre las contradic­ciones en las estimaciones, y muchasmás.

RtVISTA VEAVMINISl RACiÓNPÜOLlCA 65

Igualmente está la necesidad de acep­tar y utilizar la dinámica contraintu iti­va, como los "micromotivos y el ma­croeomportamiento" y vencer la tram­pa del "sentido común", por ser culto­ralmente condicionado. Para decirlocontundentemente: el sentido comúnno es bueno para abordar la compleji­dad, la cual es a menudo contraintuíti­va. En concordancia, las máximas desimplificación del tipo Navaja de Oc­cam no son para adoptarse automát ica­mente.

Menos exigente es la recomendaci ónde adoptar perspecti vas múltiples, con­siderando aspectos relevantes desdediversos puntos de vista, tanlo en tér­minos de teorías y modelos sobresa­lientes como en términos de tipos deactores. Más dificil de implantar es elrequerimiento estándar de aplicar pers­pectivas disciplin arias múltiples y unavariedad de nociones disciplinarias. Lamás inclus iva de las ideas aquí men­cionadas para abordar mejor las com­plejidades profundas es la necesidadde aplicar una comb inación de dist in­tas imágenes, simbolos, princip ios,marcos, enfoque s, orientaciones, méto­dos, metodologías y herramientas. Losenfoques muy complejos son esencia­les para manejar las complej idadesprofundas.

Dicha idea amerita ser enfatizada y

ampliada : a fin de tratar y poder pro­fundizar frente a una gran complej idades preciso emplear la imaginaciónmúltiple, modos de pensar. lenguajes ynociones que sobrepasen las perspecti­vas m últiples e interdisciplinarias, Serequiere de una variedad de lenguaje sy símbolos que codifiquen la realidad,modos alternos de conocimiento, dis­tintas formas de pensar, y mucho más.

La mayor indagac ión en las compteji­dades puede conllevar, paradójicamen­te, a reconocer algunas bases de la rea­lidad subyacente que son, en ciertossentidos, "simples". Esto puede resul­tar en conclusiones de políticas de am­plio espectro. Así, si por un momentoecharnos un vistazo a partes de Africa.la percepción inapropiada de la ideamisma de naciones-estados para las es­tructuras básicas sociales y culturale safricanas podr ia ser la causa funda­mental de grandes fallas, requiriéndoseel diseño de estructuras de gobierno al­ternat ivas como la mejor manera desalir del estancamiento. Sin ánimo dccomparar las situaciones en Africa yEuropa, la idca básica y un poco sirn­ple dc que la nación-estado como insti­lución dominante de gobierno está de­sactualizada es lo que subyace en laIntegración Europea. Una situaciónanáloga podría existir en grandes re­giones de América Latina, conllevan­do quizá la penetración, a través de

66 ENSA VOS SOIlRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlUCA

muchas capas de complejidad profun­da, a la búsqueda de marcos alternati­vos de gobierno supraestatal, a fin deasurn ir algunas de las funciones cardi­nales de los estados.

En consecuencia, el manejo de la com­plejidad profunda, en parte para labúsqueda de ideas subyacentes funda­mentales y relativamente "sencillas",constituye un elemento primordial delprincipio aquí analizado de profesiona­lismo en el arte de gobernar, combi­nando evitar la sobresimplificacióncon la búsqueda de políticas "condu­centes a explicaciones" y "cercenado­ras de complejidad"..(15) Gran política aleatoria

Frente a la penetrante incertidumbre,parte considerable de la cual se ha edi­ficado en procesos societales y flsicos,las decisiones son jugadas en esenciariesgosas, Cuando las incertidumbrescomprenden las formas mismas de fu­turos alternos y la dinámica misma delcambio, como es lo usual, las decisio­nes se convierten en confusas apuestascon retribuciones irreconocibles y enparte indeterminadas, implicando entreotras cosas la proliferación inevitablede consecuencias inesperadas y confrecuencia no deseadas. Cuando seconfrontan decisiones críticas, las na­ciones no tienen otra alternativa que

"apostar con la historia", como lo de­muestra el dilema venezolano de hastaqué punto atar su futuro al petróleo.

Esta perspectiva de grandes políticasaleatorias, basada en una considera­ción de realídades dinámicas en lasque media la probabilística, contingen­te, caótica e indeterminada, es funda­mental para el profesionalísmo en elarte de gobernar.

Dicho de otra manera, el profesionalis­mo en el arte de gobernar se basa enun punto de vista mundial según elcual el futuro está moldeado por ciertacombinación dinámica y ultradinámicaque en gran parte va más allá de lacomprensión, y actualmente es aúnmás desconocida, entre la necesidad,la contingencia, la oportunidad y laopción. El profesionalismo en el artede gobernar trata sobre la dimensiónde opción, que interactúa con la nece­sidad y la oportunidad en una variedadde formas, constituyendo siempre enesencia una jugada riesgosa.

Sin embargo, como es intelectualmen­te obvio, la perspectiva de la políticaaleatoria tiene implicaciones vastas ymuy perturbadoras, tanto es así que secontradice con las necesidades y pro­pensiones psicológicas, políticas y cul­turales y no puede manejarse adecua­damente mediante la intuición. Como

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tema de patologías políticas reales, losrasgos de la política aleatoria son sos­layados en el ejercicio de gobiern o yfalsificado s por muchas trad iciones yprácticas de planificación, incluyendolas doctrinas de planificación amplia­mente adoptadas en América Latina . 1\fin de que el profesionalismo en el artede gobernar maneje adecuadamente lasprineipales incertid umbres se precisaninnovac iones metodológicas sign ifica­tivas, más allá del qua ntum de percibirel futuro como mediado por la necesi­dad, la contingenci a, la oportunidad yla opción. Asi, se requiere de una nue­va gramática de la incertidumbre y dcprotocolos heuristicos. expandiend o ycamb iando la terminología proba­bilística a fin de que incluya denomi­naciones de var ias clases de incert i­dumbre, propensión a la sorpresa , ig­norancia e indeterm inación, y deberánelaborarse las interr elaciones dentro dedicho conjunto ampl iado de conceptos;la semiótica de las necesidades de in­certidumbre deberá esc larecerse, parareducir la dependencia de t érminosambiguos y minim izar las connotacio­nes psicológica s contradictorias de laterminología intercambiable: la lóg icade la política aleatoria debeni diluci­darse mediante una mejor diferencia­ción entre las expectativas y los valo­res de azar; los protocolos para reducirla incertidumbre, basados en el usocombinado de diversos enfoques y m é-

lodos de pred icción deberán diseñarsesin dejar de lado una explicación de sudependencia con el pasado y los lími­tes subsecuentes; la proyección de pre­dicciones, incertidumbres irrcductihles,indeterm inación. campo s de acciónpropensos a la oportunidad y la igno­rancia, requiere de perfeccionam iento,con especial atención al hccho decomunicar esquemas correctos de in­certidumbre a qu ienes tornan las dec i­siones. a menudo renuentes y sub­equipados; deberán desarroll arse lasdoctrinas para manejar contingenciasde poca probab ilidad y bajo impacto: yla intensa eliminación de errore s debe­rá convertirse en la orden del día. a finde reducir los muchos prejuicios psico­lógicos e irracionalidades motivadascuhuralmente que caracteriza n el tratohumano con las incertidumbres.

En todos estos aspectos, la perspectivade política aleatoria del profesional is­mo en el arte de gobernar trae comoconsecuencia la neces idad de reformasrad icales en los cuadros estatales a finde enfrentar mejor las incertidumbresirreductibles. Baste mencionar la ava­lancha de tomas de decisiones enAmérica Latina. los c álculos de proba­bilidad simplistas por parte de la ma­yoría dc los "plan ificadore s" políti cosy las barreras culturales política s al re­conocimiento sincero de la naturalezade "apuesta confusa" de las opciones

68 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

críticas con todas sus implicaciones, aCm de demostrar las implicaciones dehrgo alcance de estos principios para"1 rediseño de las facetas principales'Iel estado, de manera de convocarlos a'urnar parte en una política aleatoriauejorada como esencia del profesiona­ismo en el arte de gobernar.

16) Razonamiento moral, análisis'e valores y búsqueda de metas, en.• formación de una visión realista

.a inclusión del razonamiento moral,·1 análisis de valores y la búsqueda denetas en el profesionalismo en el artele gobernar ilustra un poco más su na­-uraleza multimodal y multidimensio­ral así como sus imprescindibles bases

filosóficas únicas. Ello suscita el fasci­nante problema de cómo perfeccionarun proceso desde una perspectiva ex­trema sin interferir con sus bases axio­máticas y axiológicas y con sus justifi­caciones.

Los diálogos socráticos presentan unejemplo clásico de las posibilidades deayudar a los jueces de valores genui­nos a dilucidar por si mismos sus pre­ferencias mediante el "sonsacamien­to". Otros principios ya mencionadosversan sobre este asunto, tales comolas bases de valores de los futuribles ylas dimensiones de valores de la políti­ca aleatoria. Pero mucho puede y debe

hacerse sin tener que usurpar los rolesde los jueces de valores genuinos,como han sido determinados por losvalores y las ideologías.

Por ejemplo, el campo para el juicio devalores puede estructurarse mediantela explicación de rangos de intercam­bio subyacentes, preferencias de tiem­po y valores de azar; los valores profe­sados pueden examinarse con sentidocrítico para evaluar su naturaleza devalores reales o de instrumentos quehan sido dogmatizados; muchos aspec­tos de los valores pueden analizarsemediante formas útiles para su com­prensión y aplicación; los ampliosconjuntos de metas y de valores puedeverificarse; las alternativas pueden so­meterse a una mejor prueba de sensibi­lidad para evaluar las preferencias, conla delimitación resultante de un juiciode valores esencial; los futuros de me­tas y valores pueden explorarse; pue­den construirse taxonomías de valoresque se muevan desde los valores abso­lutos hasta los criterios de decisión; ymucho más.

Aparte de presentar posibilidades, peromítasenos abordar el campo de accióndel costo de las metas como un méto­do relativamente bien desarrollado.pero extremadamente subutilizado enla práctica y que requiere de un mayorprogreso. Aunque cualitativo en parte,

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basado en el pensam iento histórico. sa­turado de incertidumbre y alentador dela innovación. el profesionalismo en elarte de gobernar debe considerar lasrelaciones entre los objetivos y los re­cursos en el sentido más amplio de di­chos términos. con especial atención ala necesidad de priorizar en la util iza­ción de recursos escasos. Por consi­guiente. el profesionalismo en el artede gobernar debe asociarse con costosy presupuestos y con el avance hacianuevas formas de presupuesto multia­nual orientado al rendimiento. Las in­exactitudes de los Sistemas de Plani­ficación-Programación-Presupuesto.Presupuesto Cero e intentos sim ilaresdenotan dificultades. Empero. a menosque el profesionalismo en el arte de go­bernar esté vinculado a las decis ionespara asignar recursos. sus oportunidadesde influir en el diseño y mejoramientode polit icas a gran escala son bastantereducidas . Por tanto. las reformas presu­puestarias bien pueden requerirse parapropulsar el profesionalismo en el artede gobernar. especialmente con relaciónal trazado de factibilidades. anális is devalores. búsqueda de metas y establec í­miento de prioridades.

El tema del análisis de valores de nue­vo expone tensiones fundamentalesentre el razonamiento pol ítico y el pro­fesionalismo en el arte de gobernar . Elanálisis de valores demanda una expl i-

cación de metas y de valores as í comouna prueba de sensibilidad de opcionesde valores. como de hecho lo exigencasi todas las escuelas de ética. Pero lapolítica a menudo requiere que los va­lores se opaquen y encubran y las sen­sibilidades se disimulen. a fin de reducirel confl icto y facilitar la constitución yel mantenimiento de coal icion es.Igualmente. el perfeccionamiento en eljuicio de valores y en la búsqueda demetas exige establecer priorid ades. locual es un anatema para gran parte delos politicos.

El profes ionalismo en el arte de gober­nar. como ya se ha indicado. va másallá de procurar una mayor eficacia. enel sentido de percatarse mejor de losvalores dados , adentrándose en el do­minio de la búsqueda de metas . Si bienrespeta la prerrogativa de los jueces devalores genuinos en la selección de losprinc ipales valores substanciales. elprofesionalismo en el arte de gobernarasp ira a hacer aportes esenciales a labúsqueda de metas. tales corno conside­rar los futuros de valores como hechopotencial. desarrollar nuevas. opcionesde valores y est imular la innovación demetas por parte de los jueces de valo­res genuinos.

Una manera perspi caz de participar enla búsqueda de melas. conjuntamentecon otros principios del profesionalis-

70 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

mo en el arte de gobernar tales comoel desarrollo de futuribles y grandesdiseños, y la aplicación de diversosmétodos de análisis de valores, es laformación de visiones realistas para suselección por los jueces de valores ge­nuinos y, probablemente, por el ciuda­dano en general como lo propuso Jou­venel en 1967, Ycon su participación.Las visiones realistas de extremosabiertos constituyen ámbitos esencia­les de políticas de envergadura, espe­cialmente en las sociedades que atra­viesan por una autotransformación ac­tiva. En consecuencia, la participaciónen Sil formación es otra tarea primor­dial -del profesionalismo en el arte degobernar relacionada con el análisis devalores.

Las culturas e idiomas políticos deAmérica Latina presentan algunos in­convenientes especiales para las face­tas de análisis de valores del profesio­nalismo en el arte de gobernar, debidoa los hábitos retóricos y el pensamien­to legalista, los cuales obstruyen el ra­zonamiento de valores substancial ydetallado. Las brechas obvias entre losvalores declarados y el comportamien­to real se añaden a las dificultades, loque demanda un manejo serio de lasvirtudes y vicios de los politicos comouna dimensión recíproca, aunque total­mente distinta, de las reformas estata­les necesarias.

(17) Política sofisticada, perosegregada

Las relaciones del profesionalismoen el arte de gobernar con la politica"normal" suscitan problemas morales,personales y profesionales asaz moles­tos. Moralmente implican códigosapropiados de conducta profesional y,en particular, la cuestión de a quiénservir y cuándo dejar hacer y dejar pa­sar, como se destacó anteriormente.Personalmente, comprenden gravesfrustraciones, como lo destacara Goe­the, cuando los profesionales en el artede gobernar se preguntan con frecuen­cia por qué no persiguen el poder polí­tico que los facultará, así lo creen, aponer en práctica buenos consejos re­lativos a políticas de envergadura, envez de desperdiciarlos con clientes ob­tusos. Profesionalmente, fa cuestión eshasta qué punto y de qué manera asu­mir las realidades politicas, metas yvalores como consideraciones cardina­les dentro del profesionalismo en elarte de gobernar.

Dejando de lado los aspectos moral ypersonal, permitasenos explorar aquíalgunos problemas del manejo de lapolítica dentro del profesionalismo enel arte de gobernar, por medio delofrecimiento de cuatro proposicionesfundamentales:

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Uno, las realidades políticas deben to­marse corno una restricción, pero node manera estrecha o rígida. En parteal menos, el profesionalismo en el artede gobernar debe concebir la capaci­dad de estadista como la destreza dehacer lo necesariamente posible, encontraposición con el adagio de perci­bir la política como el arte de lo posi­ble de manera conservadora.

Dos, el profesionalismo en el arte degobernar debe comprender la políticadesde su propia posición, incluyendolas muchas contradicciones entre lasnecesidades políticas y el razonamien­to, por una parte, y la perspectiva bási­ca mundial y la misión del profesiona­lismo en el arte de gobernar por laotra. Algunas de estas contradiccioneshan sido señaladas anteriormente,como las que existen entre el esclareci­miento de valores versus la ambigüe­dad de metas; y los costos políticos dela iconoclasia. Podrían añadirse otras,tales como el deseo de muchas y nue­vas opciones para el perfeccionamien­to del diseño de grandes políticas ver­sus la usual conveniencia política delincrementalismo. Las implicacionesdel esquema de poder, de situar unida­des del profesionalismo en el arte degobernar cerca de los altos funciona­rios que toman las decisiones se une elcuadro como componente importante.Estos y otros costos políticos deben to-

rnarse en cuenta dentro del profesiona­lismo en el arte de gobernar al tiempoque deben hacerse esfuerzos para re­ducirlos, por ejemplo, mediante el di­seño de alternativas preferibles, con­junción de políticas, etc. Asi mismo, elprofesionalismo en el arte de gobernardebe dar aportes para expandir las víaspolíticas, tales como las reformas polí­ticas; estar dispuesto, además, a con­frontar sus costos políticos al explicarlos perjuicios de rendirse ante las con­veniencias políticas y, con las debidaslimitaciones, a edificar su propia credi­bilidad.

Tres, el profesionalismo en el arte degobernar debe evitar ocuparse pura­mente del asesoramiento político. diri­gido a la obtención de poder, la reedi­ficación de poder y mantenimiento depoder. De igual manera, si bien losusos y abusos políticos del profesiona­lismo en el arte de gobernar requierende explicación y defensa, él no debeservir de justificación para la partici­pación de sus profesionales en el deba­te político, más allá de los confines desu competencia.

Cuatro, resumiendo los puntos anterio­res y ampliándolos: el profesionalismoen el arte de gobernar debe ser políti­camente sofisticado, pero mantenersesegregado (aunque no aislado) de lapolítica. La sofisticación implica com-

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prender a cabalidad las realidades de lapolítica, incluyendo sus bases más re­cónditas, dentro de un marco dinámicoque haga justicia a su capacidad decambio, sus bases culturales, su diná­mica, así como su dependencia de ras­gos accidentales, de individuos que to­man las decisiones de alto nivel y deacontecimientos exógenos impredeci­bles. No obstante, tal sofisticación po­lítica debe combinarse con la segrega­ción de la política, en el sentido de res­petar la frontera entre el asesoramientopolítico y el profesionalismo en el artede gobernar. Los dirigentes tienen de­recho a ambas clases de ayuda y elprofesionalismo en el arte de gobernardebe entender la naturaleza, funda­mento e importancia de la primera,pero las dos deben mantenerse aparte.

Aquí cabe mencionar una dificultadsemántica del idioma castellano, lacual tiene una base e implicacionesmuy reales: a saber, la ausencia de tér­minos claramente distintos para "po­licy" (N. de T.: curso definido o méto­do de acción que se selecciona a partirde varias alternativas y a la luz de con­diciones dadas para guiar y determinarlas decisiones presentes y futuras; unplan integral de alto nivel que abarcalos objetivos generales y los procedi­mientos aceptables especialmente deun órgano gubernamental. WebstersNew Collegiate Dictionary, 1981) en

contraposición con "politics" (N. deT.: arte o ciencia de gobernar, idem).La distinción conceptual explícita en­tre estas dos, aunque están estrecha­mente relacionadas y se superponenfrecuentemente en la realidad, es de­terminante para perfeccionar el diseñode políticas en América Latina, seacon la ayuda del profesionalismo en elarte de gobernar como se ha propuestoaquí, o por otra vía. (N. de T.: con mí­ras a diferenciar la política como mé­todo de acción de la política comociencia, se ha optado por traducir laprimera en caso genitivo y en númeroplural mediante la cláusula "preposi­ción + sustantivo-plural", así: de polí­ticas; y en ciertas ocasiones en casonominativo y número plural: políti­cas).

(18) Interfase productiva con laespeculación sobre politicas comoproceso societal difuso

Completamente diferente en su razónde ser es el principio de perfeccionarla interfase productiva con la especula­ción sobre políticas que se da comoproceso societal, intelectual, cultural ypolítico difuso. Ciertos principios fun­damentales del profesionalismo en elarte de gobernar, como la iconoclasiay la innovación, no analizados en sutotalidad en este artículo, dependen deamplios procesos societales, donde las

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sociedades libres y las democraciasdisfrutan de una ventaja precisa. Estose aplica a muchas dimensiones adi­cionales del profesionalismo en el artede gobernar.

Las alternativas erráticas, las premisasccntrafácticas, la contemplación her­menéutica, la invención de valores, lacrítica social, las teorías puras, las in­venciones sociales y productos simila­res de diversos estratos societales, ta­les como los intelectuales flotantes yacadém icos universitarios así comopolíticos, ideólogos, inventores variosy también la creatividad popular, cons­tituyen insumos esenciales para el pro­fesionalismo en el arte de gobernar .Lejos de ser hostil con ellos, el profe­sionalismo en el arte de gobernar bus­ca discernimientos, ideas y enfoques através de la sociedad, al tiempo quepreserva su identidad y misión especi­fica como componente profes ional dis­tintivo de las habilidades societalespara abordar problemas.

(19) Orientación introductoria a lapolítica

Si bien descartamos una percepcionorientada al debate de las políticas enel profesionalismo en el arte de gober­nar, deben enfrentarse Jos inconve­nientes de traducir estud ios complejosa formas accesibles para los individuos

ocupados y a menndo no profesionalesque toman las decisiones, y de introdu­cirlos en el diseño de políticas a granescala sin simplificarlos en forma des­medida. En este sentido, la orientaciónintroductoria constituye un principioprimordial del profesionalismo en elarte de gobernar, d irigida no a venderconclusiones apelando a los intereses ya las emociones, sino a darles a los in­dividuos que loman las decisiones laoportunidad de beneficiarse del profe­sionalismo en el arte de gobernar alentenderlo correctamente al igual quesus implicaciones. De hecho, se nece­sita más: debe motivarse a los altosfuncionarios que toman las decisionesa basar sus opciones en el conocimien­lo profesional hasta donde sea aplica­ble, mediante una educación adecuada,incentivos y estructuras instituciona­les, como línea principal de la reformadel estado dirigida a perfeccionar la in­terfase entre el conocimiento y el poder.

Un requerimiento prioritario del profe­sionalismo en el arte de gobernar es te­ner acceso a los principales individuosque toman las decisiones y a aquellosque actúan como sus custodios y forja.dores de opiniones. Si asumimos queel acceso existe, el problema principalserá cómo presentar la compleja refle­xión de políticas de envergadura demanera que se ajuste a las capacidadesde procesamlento de información y a

74 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

los intereses de los altos funcionari osque toman las decisiones, con miras aexponer el quid del estudio del profe­sional ismo en el arte de gobernar, ba­jar a la toma de decis iones de su pe­destal y contribu ir a perfeccionar el ra­zonam iento de gra ndes políticas comoun todo.

Resulta imposible presentar los innu­merables estudios sobre el profesiona­lismo en el arte de gobernar, incluyen.do por ejemplo las exploraciones decomplejidades profund as y el trazad ode incertidumbres variadas, en un sim­ple lengu aje en prosa, breves artícul osco nve nc ionales y atrac tivas charlasinformativas , sin caer en peligrosasso bresimplificaciones e inclusive, fal­si ficaciones. Los doc umentos de plani­ficación usuales presentados en múlt i­ples tomos no tienen oportunidad deser comprendidos y absorbidos porquienes realmente toman las decisio­nes. En su lugar, se requ iere de nove ­dosos métod os mu ltidimensionales depresentación del profcsionalismo en elarte de gobernar que util icen cabal­mente los potencia les de las modern astecnologías de exhibición y emp leengráficos dinámicos que contribuya n ala reflexión, la comprensión y el dis­cernimiento.

La escasez de estructuras adecuadas deinformación y presentación en las mu-

chas oficinas de los pres identes lati­ooamericanos estudiadas. con un escapehac ia la "informática" inútil, evidenc iala cantidad de innovaciones necesar iaspara engastar el profesionalismo en elarte de gobernar en el diseño real depolíticas.

Así. los noved osos sistemas soportesde decisión que se corresponden conlas necesidades del diseño de políticasa gran escala (lo que hemos deno mina­do DSSR = Decision Support Sys temsfor Rulers) son esenciales para perfec­cionar la interfase entre el profesiona­lismo en el arte de gobe rnar y los altosfuncionarios qne toman las decisiones.Sin embargo, se precisan cambios másfundamentales para vence r la hostili­dad general izada a los sofisticados in­sumos del pro fesional ismo en el artede gobernar que invade gran parte de,aunque ciertam ente no toda, la políticade alto nivel en América Latina, lacual está profundament e arraigada enhábitos cultu rales y discursivos.

Se llega a un límite en el potencial delprofes ionalismo en el arte de gobernarcomo enfoque para mejorar el diseñode polít icas a gran escala cuand o seperfecciona sin cambios conexos enotros componentes claves del estado,incluyendo las calificaciones de los al­tos funcionari os que toman las decisio­nes y las caract erlsticas de la cultura

REVISTA DE ÁDMINIS1 RACION PlJlII.lCA 7~

política . Oc esta manera, la exces ivadependencia de la legislación comomedio de cam biar la realidad debe su­perarse a fin de que el profesiona lismoen el arte de gobe rnar logre repercu­siones verdaderamente útiles. Peroes to lleva a domin ios que sobrepasanel alcance de este artículo.

IV. Implicaciones institucionales

Los principios expuestos revelan feha­cienlemcntc algunas implicacionesinst ituciona les fundamentales. Permi­tasenos limitamos a señalar brevemen­te cuatro de ellas que a nuestro curen­der se aj ustan a las urgentes necesida­des de América Latina:

l. La idea del "profesionalismo en elarte de goberna r" deberá explorarse ydesarrollarse co rno sustitutiva de lasdiversas formas de "planificación"practicadas tradicionalmente en Amé­rica Latina (aunque el términ o "prole ­sionalismo en el arte de gobernar" noes determinante, los j uegos idiomáti­cos deben someterse a consideracionespragmáticas).

2. Deberá propon: ionarse un entrena­miento de exce lencia en profesional is­mo en el arte de gobern ar, en el senti­do propuesto. La creación de una Uni-

versidad Latinoamerica na de Polít icasAvanzadas, j unto con cursos intensi­vos de entrenamiento, podría ser unpaso conveniente paro proveer los pro­fesionales en el arte de gobernar quetanto se necesitan (como se evidenc ióen el Curso de Alta Dirección convo­cado por ILDIS en Caracas) .

3. Deberán instiurcionalizarse unida­des de profesionalismo en el arte degobernar en los centros gubername nta­les, tanto bajo la forma de unidades destaff profesional de politicas en losdespachos preside ncia les como en lade Organizaciones de Investigación yDesarrollo de Políticas ("ThinkTanks") que aborden las opcio nes na­cionales criticas.

4. Los polít icos electos también debe­rían pasar por un aprendizaje relativoal profesionalismo en el arte de gober­nar. por ejemplo en institut os supe­riores de políticas regionales y nacio­nales. para que pudieran beneficiarsede un conocimiento relevante.

Pero se requ iere de mucho más parapermitir que cI avanzado profesional is­mo en el arte de gobernar reali ce unaporte verdaderame nte importante aAmérica Latina. Debe vincularse conotras reformas principales del estado,incluyendo estructuras. personal. pro­cesos y cultura. Además, la creac ión

76 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISlltAClÓN PÚBLICA

de instituciones latinomericanas su­praestatales integradoras es, a nuestroentender, urgente y necesaria. Peroello conduce a otro tema aún más am­bicioso, que esperamos tratar en otraoportunidad.

Fuente

neforma y Democracia. Revista del CentroLaIinoamericano deAdministración parael Desa·rrollo (CLAD). No. I,junio 1994.

La Nueva Gestión Pública:Retos y temas de discusión en una

perspectiva internacional'

David Shand"

Introducción

Entre los 25 paises miembros de laO.C.D.E hay muchos temas en comúnpero con diferencias de substancial ra­pidez y énfasis en la reforma de geren­cia pública. (Estas son completamenteanalizadas cn la publicación de PUMA"Govcrnancc in Transition") las cxpc­riencias de la O.C.D.E. son del rangoentre el llamado "radicalismo" del Rei­no Unido y Nueva Zelanda y los "másconservadores" acercamientos de Aus­tralia y de los paises nórdicos a losmás pequeños cambios en muchas le­yes administrativas de los paises (Italiay España) . Hay muehos países dondela reforma del sector públieo no es elmayor tema de disensión aun Alema­nia en el nivel gubernamental nacional(aunque las cosas empiezan a ocurrir)y quizás Japón (aunque hay muestrasde haber un consenso que emerge rápi­damente de que la reforma fundamcn-

tal que incluida la dcsrcgulaci ón es re­querida cn el sector público japonéspara mantener su crecimiento econó­mico). Las reformas ilustrativas de losEstados Unidos en niveles de gobiernofederal y local apenas empieza, refle­jando el desempeño de la revisión na­cional y cI contrato con América.

La reforma en la gerencia del sectorpúblico 110 es nueva. En los últimos 30años much os paises han perseguido"micro reformas" descritas de diversasformas C0l110 presupuesto por progra­ma, gerencia por objetivos, y gerenciacontable por nombrar algunos, y mu­chas organizaciones individuales, enlos niveles de gobierno federal y localhan desarrollado sus propias iniciati­vas dir igidas a eficiencia, eficacia yservicios al cliente (en algunos casoséstas provocan cuestiones acerca delvalor agregado por iniciativas "centra­les") pero generalmcnte lo que pareceser diferente acerca de reformas actua·les es su gran alcance, en muchos ca­sos implicando cambios significativos

• Administrador Principal del Servicio de Gerencia Publica de lao.e.u.I:. lo') l'urls.

78 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN rúnucx

en los límites y estructura del sectorpúblico; tiene un gran sentido de ur­gencia y una mayor comprensión deacercamiento estratégico a la reforma,reconociendo la interdependencia delos diferentes aspectos de la reforma.La nueva gestión pública (NGP) no esgeneralmente considerada como unamoda pasajera.

Los orígenes de estos cambios estánmezclados. En todos los casos están enlas fuerzas incrementales de globaliza­ción O en un poco los impulsos del "yotambién" a las reformas. En algunoscasos los cambios se llevan ideológi­camente invocando la superioridad delsector privado como en el caso del"thatcherismo" (RU) o "rogernomics"(Nueva Zelanda) aunque para ser jus­tos un fuerte paradigma intelectual ba­sado en la "public choice" y la teoríade la "agency" ha sido desarrollado enel caso neozelandés. En otros, los cam­bios representan una respuesta más di­recta a tas dificultades de presupuesta­ción gubernamental, ellas mismas ge­neradas por una contracción económi­ca. Mientras sus objetivos y orígenespueden diferir entre países las estrate­gias y direcciones generalmente con­vergen. Se han percibido nuevos lími­tes para la habilidad de un Estado deresolver problemas económicos o so­ciales. El peso absoluto del sector pú­blico en la economía ha crecido de

manera significativa y hay una acepta­ción general de ver que el desarrollopúblico ha tenido un impacto signifi­cativo en el desarrollo económico to­tal. Hay consenso en que el desarrollodel sector público puede ser y necesitaser mejorado.

Mientras sus objetivos y orígenes pue­den diferir entre países las estrategiasy direcciones generalmente convergen.Las reformas han sido promovidas porlos gobiernos de diferentes persuasio­nes políticas. Mientras en algunos paí­ses han aspirado a reducir el rol y eltamaño del sector público (en estos ca­sos las reformas existentes en las orga­nizaciones son como un prólogo de laprivatización). En otros países las re­formas son percibidas como defenso­ras e impulsoras del sector público ysus organizaciones y mantenimientode la legitimidad del Estado. Una or­ganización del sector público que fun­cione bien puede ser igualmente uncandidato para ser retenido o subsistirpara venta. Solamente el sector públi­co puede ser considerado el proveedoradecuado de muchos servicios.

Pero mientras haya un rol continuopara el Estado, éste puede ser "conduc­tor" más que "procesador" o dar las fa­cilidades más que llevarlas a cabo. Almismo tiempo existe mayor voluntaden pensar en términos de los resultados

REVISTA DE ADMINISTRAClcJN P(¡nUCA 7'1

de las intervenciones del sector públi­co que en los rígidos procesos y es­tructuras que regulan dichas interven­ciones. Tal vez, como alguien lo seña­ló, la derecha política se ha vuelto másdogmática y la izquierda politica me­nos.

El darle a los gerentes las herramientase incentivos para mejorar su desempe­ño, es visto como una forma de habili­tarlos para hacer más con menos, o elminimizar el impacto en los serviciosal reducir el presupuesto. Las organi­zaciones del sector público enfrentanmás demandas del público, quien espe­ra mejores servicios por decirlo así, enqué y cómo es provisto y en cuál esmayormente renuente a pagar más al­tos impuestos. Al mismo tiempo loscambios demográficos y otros se hansumado a la demanda de servicios.

Evaluando la nueva gestión pública

El evaluar la NGP mucho depende dequé punto de vista adoptemos. Existentres intereses de conflicto potenciales,los cuales son los siguientes:

a) los consumidores de los serviciosdel gobierno,

b) contribuyentes, y

e) los empleados del sector público

En esta etapa las reformas del sectorpúblico han tcnido probablemente ma­yor impacto en los empleados del sec­tor público quienes, en muchos casos,han tenido qne ajustarse a las condi­ciones cambiantes de empleo, cambiosmayores en las estructuras organiza­cionales y en los nuevos métodos detrabajo. Han requerido trabajar más in­teligentemcnte, aceptar el cambio con­tinuo y a la competencia. Pero en mu­chos de los casos su trabajo y la auto­nomía individual se han intensificado.Cierto número ha perdido su trabajo.Sobre todo el medio del trabajo hacambiado radicalmente. Este puntoserá tratado más adelante.

El impacto en los consumidores tam­bién parece haber sido significativo enmuchos países. La adopción de un en­foque de cliente es simple, pero un po­deroso concepto, el cual lleva a teneruna más y mayor influencia como másadelante se verá. Pero al mismo tiem­po las percepciones de los consumido­res serán influenciadas por alguna re­ducción en los servicios. Por ejemplolos servicios ferroviarios pueden correra tiempo pero puede haber muy pocosde ellos.

El impacto sobre los contribuyentes,en términos de conseguir más por su

ENSAYOSSOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

,1 inero es probablemente significativo,"ero más dificil de probar y siempremenos obvio en su impacto.

I le hecho, carecemos de informaciónigregada objetiva en lo que ha pasadoen el desempeflo del sector público,por ejemplo, nuestras estadlsticas na­cionales no miden la productividad delsector público. Pero hay mucha evi­-Iencia anecdótica del mejoramientodel desempeflo e indicadores parcialesdel mismo y un número interesante deestudios de opinión pública. La evi­dencia circunstancial en el mejora­miento del desempeño es obligada.

Considero qUF hay un papel positivopara el mejor desempeflo y respuestade las instituciones públicas. En gene­ral soy partidario de la nueva gestiónpública y generalmente optimista res­pecto a dónde nos lleva. No soy uncreyente que los tiempos pasados fue­ron los mejores del sector público pro­puesto por algunos antigerencialistas.Más aun en que los buenos viejostiempos fueron caracterizados por laintrospección y una nula respuesta delas organizaciones del sector público.Pero la nueva gerencia pública necesi­ta hacer lo "correcto". Existen críticasexageradas respecto a que sus logrosson comunes. Se han tenido errores.Pero no existe razón para dar marchaatrás.

Es útil el distinguir entre los cambiosque están relacionados con el cambiodel rol, las fronteras y estructuras delos gobiernos (los cambios macro) yaquellos que están más relacionadoscon la gestión interna "paradigma" delsector público (los cambios micro). Aéstos algunas veces se les denominanel "qué" y el "cómo" de la reforma dela gestión pública. Esto no es una dis­tinción totalmente satisfactoria, perorefleja las áreas de menor y mayorconvergencia de la aproximación.

Los cambios "macro"

Es claro que la estructura y los límitesdeI estado están cambiando en todoslos paises. Los gobiernos en la gamade las persuasiones pollticas se mues­tran ellos mismos dispuestos a privati­zar (o hacerlo parcialmente); anterior­mente, las propias aerolineas y bancosdel estado, pero hay menos unanimi­dad acerca de privatizar empresas deservicio público como telecomunica­ciones, gas y electricidad (Francia). Enel caso de "la parte central" del servi­cio público es todavía menos comúnde acercamiento. Un número de go­biernos ha mostrado interés en "vou­chers" (documentos) pero aún se tie­nen que volver significativos, aunqueotros aspectos de la elección del clien-

REVISTA DE ADMINI5TRIIOÓN PÚDlICII 81

te se han desarrollado más ampliamen­te. Otros mecanismos tipo mercadocomo uso incremental de cargo exter­no y cargo por servicios en el gobiernoson más comunes, hay una disposicióngeneral por contratar actividades deeconomia doméstica (impresiones, tec­nologla en información, jardinería,limpieza, auditoría interna), y para de­sarrollar nuevas relaciones con ambos ,el sector no productivo y el sector pri­vado, en nuevas formas de distribuciónde servicios. Míentras la retórica pue­de ser más dominada en algunos paísesla realidad es más fuerte, por ejemplo,la reciente labor de los gobiernos deAustralia, ambos estatal y federal, hanrealizado una privatizaci ón significati­va y concesiones, pero no han promo­vido estos cambios con planes de poll­tica .

La privatización y concesiones redu­cen el tamaño del sector público. De­safortunadamente no hay estadísticasadecuadas recientes y comparablespara demostrar los cambios en eltama­ño del sector público, pero parece quelos últimos cinco años solamente enNueva Zelanda y en el Reino Unidohan habido cambios significativos (unareducción arriba del 5%) en el PIB delsector público. El tamaño del sectorpúblico parece ser "espinoso" en tér­minos del ajuste.

¿Son estos cambios definitivamente laprincipal corrección del tamaño y pa­pel del sector públ ico? o, ¿son másbien un ajuste correctivo visto desdeuna perspectiva a largo plazo? No es­toy seguro. Pero claramente necesita­mas diferenciar el cuestionamiento dela propiedad y el del controlo gestión .Los modos de operación pueden sermodificados y disminuir el número deserv idores públicos, pero el papel e in­fluencia del estado no se afecta mu­cho.

Parece haber algunos beneficios en laprivatización y concesión a preciosreales más bajos y mejorar el servicioal consum idor, aunque por supuesto , eltema real es ya sea que estos puedanser alcanzados sin privatización y enalgunos países la privatización es polí­ticamente popular. Gravar los benefi­cios que da la concesión es más com­plejo, a menos que sus promotores lodemanden, pero el trabajo que sugierePUMA es sobre todo en eficiencia yganancia en la calidad de los servicios .

Otro aspecto estructural de los cam­bios particularmente asociados con elReino Unido en Nueva Zelanda es elestablecimiento de agencias de servi­cio autónomo separadas de los depar­tamentos de los ministerios. Depen­diendo desde un punto de vista de lasagencias, involucra también una frag-

82 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

mentación no deseable o una contabili­dad incrementada o clarificada. Lospaíses nórdicos particularmente Sueciahan tenido agencias autónomas; peroen su caso la agencia debe conservarun importante incremento en asesoríade las políticas y evaluación así comoen la prestación de los servicios. Loque pareciera estar ausente en la apro­ximación del RU son programas deevaluación y políticas integrales tantoen los Ministerios como en las agen­cias. Un mayor foco de atención en lagestión del que se careció anterior­mente es loable, pero también necesitamás y mejor análisis y evaluación delas políticas, no menos que ello.

Loscamblos "micro"

Los cambios en la gestión del sectorpúblico a los micro niveles tienen unnivel más general de aceptación y unpatrón común en los países de laO.C.n.E. Ello refleja una preocupa­ción por mejorar el desempeño delsector público o hacer más con menosa través de:

a) Programas más efectivos, ejemplo,mejorar las metas

b) Operaciones más eficientes; econo­mizando en recursos de staff y capital

c) Mejorar la calidad y prestación delos servicios,

Las organizaciones del sector públicoson vistas como necesarias a ser orien­tadas al consumidor flexible y externa­mente vistas como la oposición delalto centralismo, límite de la ley, y unavisión interna a las organizaciones delpasado.

Para algunos, este paradigma de lanueva gestión del sector público, sim­plemente significa innovar e importartécnicas del sector privado, una creen­cia del enfoque traído por la retóricadel Thatcherismo en el RU, Rogerno­mies de Nueva Zelanda y la revisióndel desempeño nacional en EU. Yo nolo veo de este modo. Las herram ientasde la planeación corporativa, el desem­peño mesurado y la devolución de pro­veer una responsabilidad más clara sonherramientas generales de la gestióndel "sentido común" y han sido usadasen muchas organizaciones del sectorpúblico, antes que las amplias refor­mas gubernamentales hubieran comen­zado, y los mecanismos de responsabi­lidad y las reglas éticas bajo las cualesopera el sector público siguen siendodiferentes de las del sector privado.Aunque ha habido una convergencia,la gestión del sector públ ico permane­ce aún más dificil.

R EVISTA DE AUMI NISTRAClÓN P liOLlCA 83

No es necesari o cn este documento.hacer una exposición detallada o tedio­sa de los temas "deje que los admini s­tradore s gestionen" y "haga que los ad­ministrad ores administren " en la nucvagestión pública. Pero los comp onent esbásicos de los nuevos paradigmas va­len la pena resaltarse:

a) Enfocarse más de cerca a Jos resul­tados en términos de e ficiencia, efica­cia y cal idad del servicio;

b) El reemplazar las estructuras orga­nizacíonales altamente central izadascon un medio ambi ente que de scentra­lice la gesti ón dond e las decisiones, laco locació n de recursos y la prestac i óndel servicio sean llevadas de formamás cercana al punto de la presta ción,el cual provea un espacio para la retro­alimentación por parte de los clientes yotros grupos de interés;

e) Flexibilidad para explorar alternati­vas en la provisión directa al público,el cual debe pro veer más costo efect i­vo en el resultado de las pol íticas;

d) Nuevas Polít icas de manejo de per­sonal que den mayor flexibilidad al de­sarrollo del staff (po r ejemplo, a travésde mult ihab ilidades);

e) El uso de meca nismos para mejorarcuestiones tales como el desempeño en

la concesi ón y la c reac i ón de medioscompetitivos y de mercado dentr o delas organizaciones del sec tor público;

f) Incentivos para mej orar el desempe­ño (o por lo menos remover dicent i­vos) que perm itan a las organizacionese I conservar IIn porcentaje de ahorrosde su desempeño mejorado;

g) El fortalecim iento de capacidadesestratégicas al centro para "conducir"al gobierno a dar respu esta a cambiosexternos y a intereses diverso s ráp ida yflexiblemente y al menor costo;

h) Mayor responsabil idad y transpa­rencia en los requi sitos para reporta rlos resultados.

Estos son los componentes de unaaproximación integral a la nueva ges­tión pública . No todos los elementosestán presentes en todos los países.

Muchos de estos aspec tos de los nue­vos paradigm as valen la pena separar ­los para la discusi ón, éstos son :

a) un enfoque al cliente o al consumidor,

b) devolución, y

e) desempe ño del concesionam iento.

Un tema importa nte asociado al mejo-

84 ENSAYOS SOBRE lA NUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ramiento del desempeño es el desarro­llo de un enfoque al cliente o al consu­midor o en las iniciativas para la cali­dad del servicio en el sector público.La Carta de los Ciudadanos del RU esprobablemente el mejor ejemplo cono­cido. Estas iniciativas buscan mejorarel desempeño en la prestación del ser­vicio (al menor tiempo, de forma ade­cuada, etc.), as! como el proveer servi­cios que sean de las necesidades de lagente. Así se involucra el consultarcon clientes respecto a lo que ellosquieren y a los aspectos de los servi­cios que ellos particularmente valoran.Mucha más información en serviciosexistentes puede ser provista. La res­ponsabilidad en proveer un cierto tipo,volumen y calidad del servicio puedehacerse y medir su desempeño contraesto. Ellos proveen mayores eleccio­nes al cliente y mecanismos de quejasy reparaciones (compensaciones). Losservicios pueden tener la hechura a lasnecesidades individuales, más que es­tandarizadas. La facultad del staff deresponder apropiadamente a los reque­rimientos del cliente está también en­fatizado. En un número de países estasreformas tienen un fuerte elemento dedesburocratización o simplificaciónadministrativa: los servidores públicosson percibidos y existen para ayudar alos ciudadanos, no para hacerles lavida más dificil. Las implicaciones alargo plazo de este simple pero pode-

roso concepto pueden ser significati­vas en términos del tipo de decisionesque en el futuro puedan ser hechas porclientes que se opongan a los funcio­narios que son votados o a los servido­res públicos. El desarrollar un servicioal consumidor ha incluido un cambioimportante en la mentalidad de mu­chas organizaciones del sector públicoy todas las dificultades en la motiva­ción del staff y de la organización seincluyen.

Mientras haya poca duda en que el de­sempeño ha mejorado en muchos go­biernos como resultado de un enfoqueal cliente, de forma más interesante laspercepciones del cliente están másmezcladas. Un estándar de mejora­miento comúnmente citado es el tiem­po utilizado y la documentación reque­rida para obtener un pasaporte -unejemplo tan común en literatura enfo­cada al cliente como es la colección dedesperdicios en la discusión de conce­siones. Un problema es que mientrasla calidad de los servicios individualespueda ser mejorada su nivel generalpuede disminuir.

y el enfoque de las iniciativas en lacalidad del servicio no es la calidaddel abastecimiento del servicio sinomas bien de los productos del mismo.Mientras los tiempos de espera paraoperaciones médicas deben ser reduci-

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dos, ¿qué pasa con la calidad y cuida­do del staff médico, y el éxito médicoo el porcentaje de sobrevivientes? Lacalidad de los servicios es únicamenteun aspecto de todo el desempeño. Unenfoque en la prestación del servicio acorto plazo las preguntas pueden dis­traernos de factores más importantesde los servicios públicos.

El enfoque al cliente también tiene unadimensión de la gestión dentro de lasorganizaciones del servicio público.Las unidades de apoyo (contabilidad,unidades de personal, etc.) existen paraproveer el servicio a las partes operati­vas de la organización. Ellas no exis­ten como un fin en sí mismo. Su de­sempeño puede ser considerablementemejorado si pueden desarrollar un en­foque al cIiente; la posibilidad de con­cesionamiento puede impulsarlas a ha­cerlo.

La devolución ha sido un tema rele­vante de la reforma del sector público.Tiene un número de elementos relacio­nados:

a) Devolución de responsabilidades aotros niveles de gobierno

b) Devolución del centro a los departa­mentos operativos, incluyendo el esta­blecimiento de agencias autónomas

e) Devolución dentro de las organiza­ciones.

En los últimos dos casos una muestrasignificativa ha sido eliminar normas yreglamentos innecesarios.

En un número de países la devolucióndel nivel nacional a los niveles más ba­jos de gobierno ha sido sustancial (Di­namarca, Finlandia, Francia, Suecia,pero no el RU). Esta devolución es uncambio probablemente perdurable ysignificativo. En algunos casos estadevolución de ambas, responsabilida­des y finanzas no ha estado acompaña­da de una clara relación de responsabi­lidades entre los niveles de gobierno.Se ha argumentado si ambas, -res­ponsabilidad y finanzas- están dandoresponsabilidad democrática, lo quesignifica que cada nivel de gobiernopueda mantener su propio rumbo sin lanecesidad de tales arreglos de respon­sabilidades.

Como se mencionó previamente, lacreación de agencias autónomas o uni­dades (Canadá, Dinamarca, Francia,Suecia, RU) es otro desarrollo con im­plicaciones de largo plazo para la res­ponsabilidad y el desempeño. Como loseñalo con anterioridad, la separaciónde las políticas de la administración esparte de esto solo en unos cuantos paí­ses (Nueva Zelanda y RU); en otros,

86 ENSAVOS SOnRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚnUCA

tales agencias pueden haber tenido unsignificado de monitoreo de las políti­cas, desarrollo y papel consultor (Sue­cia): La responsabilidad para los resul­tados únicamente más que para losproductos puede ser más clara, pero espreocupantemente más limitada.

Existe la pregunta de la adecuación deldesarrollo de la polftica y el gobiernodel centro. Entre más grande sea la de­sagregación, más dificil es el gobernar,una preocupación expresada por losMinistros de Nueva Zelanda. De formaclara, deberla de existir un límite sen­sible a la desagregación. Las agenciasautónomas, las agencias de los minis­te~ios cerltrales y los ministerios decartera, todos necesitan transformarseellos mismos para este nuevo régimen.Hay alguna evidencia, que no es sufi­ciente para esta transformación el to­mar lugar para asegurar el cambio sus­tentable y significativo.

En muchos países hay también sufi­ciente libertad en las normas impues­tas centralmente sobre asuntos presu­puestarios y de personal (Australia,Nueva Zelanda). El nivel de autono­mía en cuestíones de personal trae aúnfactores sin resolver, respecto al futurode un unificado (aunque movible y Ile­xible) servicio público (Nueva Zelanday RU). Pero mientras muchos gobier­nos se están preparando para liberar

compromisos, en las clasificacionesdel trabajo y los procesos de promo­ción ha habido mucho menos devolu­ción en las relaciones industriales y enlos procesos de fijación del pago. Aúnlos controles del ajustado presupuestoy los requerimientos que viven los ad­ministradores, las consecuencias pre­supuestales de sus negociaciones hanlimitado algunos "excesos".

Con cualquier devolución hay preocu­pación al respecto, por ejemplo, laspolíticas del mérito y equidad que nodeben ser observadas, que algunos ser­vidores públicos están en posicionessobreclasificadas y se pagan demasia­do a elfos mismos y así sucesivamente.Pero hay que recordar que esa devolu­ción de decisiones operacionales nosignifica libertad de acción. Por elcontrario las decisiones son desarrolla­das dentro de un marco de política ylos administradores deben hacerse res­ponsables de esas decisiones dentro deeste marco. Reportar y auditar la tomade decisiones como parte de esa res­ponsabilidad.

La devolución está basada cn una vi­sión en que las decisiones son tomadasmás cerca a su actual punto de impactoy por lo tanto con mayor conocimientode resultados similares son parecidos aser mejores decisiones. Hay una pe­queña evidencia de que la toma de de-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUmJCA 87

cisiones centralizada es mejor que de­sarrollar la toma de decisiones evitandodecisiones inapropiadas. Ciertamenteno hay evidencia de presupuesto infla­do por devolución financiera. Lo con­trario es el caso; la devolución finan­ciera ha significado habilitar gestorespara realizar estrechos controles degasto agregado.

No obstante, "dejar que los administra­dores administren" ha sido difícil derealizar en un determinado número depaíses. Un interés en complacer másque en desempeñar una visión de laautonomía gerencial, puede dar muchopoder a los servidores públicos a ex­pensas de los servidores votados y seteme que se incremente el riesgo de"incongruencia" y se limite su progre­so. Pero hasta los políticos de EU hanreconocido las ineficiencias creadaspor normas y reglamentos excesivos,como reflejaron en la liberación de re­glamentos de personal y de adquisi­ción.

Este es un punto apropiado en la dis­cusión del tema de ética y el factor"mala fama" que parece concernir alRU y Nueva Zelanda, pero menos cnotros países donde se ha perseguidoextensamente la nueva gestión públicacomo en Australia y los países nórdi­cos. Cualquier "traba" en las cuotas dealta consultoría o remuneración ejccu-

tiva o lo significante o más dc lo queacostumbraban es menos importanteque la percepción de que la nueva ges­tión pública debe fomentar importandovalores del sector privado al público.Para empezar esta visión es injustapara cl sector privado donde muchascompañías tienen frugales y éticos re­gímenes de alta gerencia. El problemaes que en muchos casos no se han esta­blecido reglas o guías bajo la forma de"dejar que los administradores admi­nistren" o la necesidad de usar prácti­cas del sector privado. Pero esto debe­ría ser fácilmente tratado con señalesclaras y guías concernientes a la rernu­

neración ejecutiva y otros "ingresos".Entonces la avaricia dc tillos pocos 110

retracta la importancia de las circuns­tancias externas de una gestión dcvuelta. Los códigos de conducta y éti­ca son esenciales. El sector público noes el sector privado.

Mi propia visión es que la devolucióno liberación de reglas y el dar a los ad­ministradores mayor flexibilidad y au­

tonomia, ha sido el factor clave paramejorar el desempeño del sector públi­co. El desempeño de la concesión yhasta el desempeño pagado deben dehaber creado una contribución pero elsimple acto de liberar al sistema hasido incomparablemcnte importante.

Un aspecto importante de la responsa-

88 ENSAYOSSOBRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlLlCA

bilidad es la información. En muchospaíses, nunca ha habido suficiente in­formación públicamente disponible so­bre la operación de las organizacionesgubernamentales. En países con dere­cho a la información esto es más pro­nunciado. Pero, la calidad no es elpunto: el punto es, un área donde mástrabajo necesita hacerse. Institucionesde auditoría pueden jugar un importan­te papel en asegurar la confianza yhasta la relevancia o validez de la in­formación dada, mientras no se retrai­ga de la responsabilidad de administrarpara desarrollar información bien dadacomo parte de la auto-evaluación.

El concepto de desempeño de la con­cesión es una larga extensión del otrolado de la moneda para la autonomía.Involucra a ambos: un énfasis en el de­sempeño y el desarrollo de nuevos ins­trumentos de responsabilidad. Loscontratos deben ser entre ministros yorganizaciones que especifiquen nive­les de autonomía, que requieran resul­tados, sanciones y recompensas. De­ben de incluir contratos para algunosCEO's. Mientras no lo hace normal­mente un acuerdo legal, un desempeñode la concesión incluye empeftos mu­tuos. Así como debe de modificar vie-

jas relaciones jerárquicas e incluirásanciones y recompensas y otros in­centivos tanto a título personal comode manera institucional, que son nue­vos en un sector público. Esto presionaen los sistemas de medición del de­sempeño con todas las limitantes y po­sibilidades en juego. Sin duda pareceser un problema en el RU donde el usode un relativo número pequeño de in­dicadores de amplio desempeño (fre­cuentemente determinado políticamen­te) refleja el "row and ready" [modoimprovisado] del sector privado de in­dicadores del desempeño, con insufi­ciente cuidado para las consecuenciasdisfuncionales. Por supuesto, en elsector privado importa menos, haysiempre mercado subsistente para elúltimo examen. Necesitamos recordarque medir el desempeño en el sectorpúblico es tener un "mejor sentir" so­bre toda la eficiencia del desempeño,la eficacia y la calidad del servicio, noacerca de un solo renglón.

Notas

I Documento presentado para el Xlll Congresoen Entrenamiento y Desarrollo de Allos Servt­

dores Públicos, Dublin, Ir/anda, /995.

La modernización del Estado en AméricaLatina: Entre la reestructuración y el

reformismo

Pedro Medellln Torres"

1. Introducción

Cuestionar la transformación de 1<lSsociedades latinoamericanas como unproceso de transición democrática pa­rece un despropósito. La eufórica pros­peridad del llamado «decenio de la de­rnocraciau', desatada por el «hund í­miento» dcl comunismo)' la caída dclos regímenes dictatoriales, es procla­mada como el signo característico delos nuevos tiempos. De repente se re­descubren las calidades redentoras ypacíficas del saber y la soberanía po­pular. De pronto se redimen las bonda­des del libre juego de oferta y dcman­da. El tiempo de la «revolución demo­crática» se acepta sin cuesti ón-.

En el marco de un creciente individua­lismo, la libertad de elección de cadaindividuo frente a su comunidad y su

soberania frente al Estado, se privile­gian )' difunden como 1<lS bases de una«nueva» democracia . Ser demócrata yluchar por la democracia se promuevecomo la nueva virtud del «bien pen­sar» que marca los límites cntrc diosesy diablos y no permite transgredir lostabúcs dcl momento . El poder dc 1<lSelites, el racismo , la intolerancia, lapara-institucionalidad, la corrupción ,la impunidad y la marginalidad, se di­luyen en cl recipiente dc las «liberta­des. igualdades y soberanías». Es elsigno de la dcscentralización )' la parti­cipación que prctende vaciar y dcsarti­cular el contenido conflictivo del cam­bio Proclamada como la virtud del«bien actuar», la aceptación generali ­zada dcl ciudadano consumidor de go­bicmo , parece dejar a la democrac ia li­beral Y a la economía de mercado sinenemigos a la vista .

En medio del frenesi dc las comunica­ciones, las estructuras políticas y so­ciales se erosionan . La política se de-

• Director del Departamento de Invest igaciones y Profesor en el área de Teoría del Estado y "<lmi ­nistrnci6n Pública, en el Centro Interdisciplinaric de Estudio s Regionales -CJDER- de la Univer­

sidad de los Andes.

90 ENSAVOSSOBRELANUEVAAllMINISTRACIÓN PÚBLICA

grada con la misma velocidad que elcuerpo social se fragmenta. Los me­dios, particularmente la televisión, co­pan y redefinen los espacios y valoresde la vida en sociedad: las ideologlasconflictivas se proyectan como la bús­queda del buen sentido; las luchas po­líticas se presentan como simples pro­testas de consumidores; los conflictossociales se muestran reducidos a la in­satisfacción de necesidades básicas.Todo en el escenario prefabricado dela pantalla que procura convertir la in­surgencia social en la democracia ma­nifestante".

La doble virtud del «bien pensar»y del«bien actuar», abre paso a la fuerza«emancipadora» de la vidcopol ítica' .Exaltada en' su poder simbólico de li­bertades e igualdades, a la videopolíti­ca se le confiere el no despreciable pa­pel de sustituir a la política como fac­tor de mediación del orden estableci­do. En medio de la incertidumbre, losmedios audiovisuales se muestran ca­paces de producir y reproduc ir la ima­gen virtual acerca de lo que es y debeser la buena democracia y el buenmercado en América Latina.

Libertad de elección y de consumo sepromueven en un escenario caracteri­zado por la exigencia de velocidad ycontundencia en los mensajes. Los va­lores mercantiles de la eficiencia y la

eficacia se proyectan como el nuevofundamento de la construcción demo­crática. Cobertura , capacidad y oportu­nidad en la prestación de los servicios,en el manejo de los confl ictos o en laprovisión de la información , se utilizanindistintamente para dar prueba deverdad democrática.

Transtomadas por la fuerza emancipa­dora, las transformac iones latinoame­ricanas se distorsionan y reducen entredos extremos. Unas veces, se expresancomo factor crucial de los reacomoda­mientos apretados de la democraciaproced imental, en donde más que elcontenido, lo que importa es la exis­tencia de las formas democráticas .Otras, se invocan bajo las reivindica­ciones demagógicas de la visión provi­denc ial de la democracia, en dondemás que consolidar procesos democrá­ticos lo esencial es hacer prevalecer lademocracia como el ideal de sociedad 5.

El escenario parece adecuado para for­matizar las reglas de juego. Los me­dios de comunicación generan unaimagen que proclama cómo AméricaLatina también ha entrado en la «épo­ca postmoderna, pragmática, materia­lista y de ' pensamiento débil' que con­sagra el triunfo de la eficacia sobre laideologia, haciendo cierto aquello tancriticado 'el ocaso o el fin de las ideo­loglas '»6.

R EVISTA DE ADMI NISTRACiÓN PúnU CA QI

Es el legado victorioso del llamado«año de prod igios» en Europa del Este(1989)7. Antes que clar ificar el rumbode las reformas, ha contribuido a pro­fund izar la distorsión de las transfor­macioncs latinoamericanas en curso.Las luchas por el pluripartid isrno y laselec ciones de gobierno y parlamento(Hungría, Ruman ia, Bulgaria) o las lu­chas por e l retomo a la democracia(Checo slovaquia y Polonia), se tomancomo los referentes por excelencia.Una y otra vez la vidcopolítica los ex­pone para validar la intensidad e irre­versibil idad del cambio.

Tra nsición dem ocrática y libertad demercado, se proclaman como el hori­zonte único y común para América La­tina. Pero no se trata de una transici óny una libertad referidas a la diversidady riqueza inventiva de los procesos encurso, sus avatares y contradicciones.Se trata . por el contrario, de la transi ­ción y la libertad construidas por el es­pejo tirano de la «buena democracia»y el «buen mercado» de Occidente. Esla video política en acción. Así comolos gobiernos de los países más desa ­rrollados invocan su democracia ymercado por refer encia a la pretend i­da no-d emocracia y el no-mercado delos o tros (hoy los países del tercermundo), que Jos exime de todo cues­tionamiento sobre sus propia s virt udesdemocrát icas y de mercado', los go-

biernos latinoamericanos invocan latransición democrática y la libertad demercado dent ro de una noción vaga yreduc ida que toma a una y otra por suoc urrencia y apariencia inmedia tas(e lección dire cta y soberania dc consu­mo). No sólo porque son las form asmás fác iles de entender y reflej arse enel espejo tirano. sino porque la invoca­ción los exime de todo cuestionamien­lo sob re el ca rácter excluyen te y vio­lento de su espíritu dem ocrát ico. Es lave rsión parroquial del «fin de la histo­ria» que hace carrera en los países dela región.

S in em bargo, los desafíos que imponela acción invent iva de los acloressociales, desbordan la transición de­mocrática como IIn problema de inade­cuaciones funcionales, para ponerla entérminos de la disyuntiva orden/caos.Una distorsión empírica se abre paso:<(,.Ia argumentación sobre el saber y laso beranía popular no puede ser desen­tend ida de los diagnósticos que con si­dc ran a la sociedad demo cráti ca comoca rente de recursos internos de gober­nabilidad y a los regimc nes autorita­rios como portadores del orden en ge­neral ...))9. La distors ión emp írica reve­la una peligrosa reducción: «Se tiend ea tomar como democ ratizaci ón, toda

aquella concesión limitada y controla­da por el poder de c iertos derechos ci­viles y políticos, en un marco de liber -

92 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

tades que conserva los rasgos esencia­les del autoritarismo»!",

La pregunta marca el sentido ...¿Loscambios hacia la democracia procuranel tránsito hacia un régimen políticopluralista, moderno y participativo opor el contrario, buscan restaurar unrégimen oligárquico, caduco y exclu­yente, basado en el fraude, la ficciónde la representación y el recurso de lafuerza autoritaria? o ••

La evidencia del dilema parece abru­madora. La tarea que sugiere en la in­dagación de las innovaciones demo­cráticas inmersas en los procesos encurso, pone 1"1 problema de la transfor­mación de estas sociedades en térmi­nos del objeto, legitim idad y goberna­bilidad de la democracia. Es decir, entérminos de la transición y consolida­ción democrática en América Latina.Sin embargo, por pertinente y saluda­ble que sea la cuestión, el peligro esinminente. Por una parte, reduce lasluchas políticas y sociales a la luchapor la democracia como un fin en simismo. Por otra, distorsiona la trans­formación de las sociedades como unproblema de inadecuaciones en las es­tructuras, las organizaciones y las me­diaciones políticas.

De la misma manera, sin profundizardemasiado, la perspectiva del «buen

mercado», ofrece un panorama sim ilar.Los desafios que impone la libreasignación de recursos, sobrepasan lasreformas como simples reacomoda­mientos institucionales. La dinámica,intensidad y direccionalidad de las re­formas económicas, antes que abrir unespectro amplio de posibilidades, hanvenido a complicar el panorama. Lairrupción y multiplicación de tensionesy conflictos en torno a la privatizaciónde algunas empresas estatales, laeliminación de reglamentaciones y re­gulaciones gubernamentales, la reduc­ción de aranceles y otras barreras co­merciales, la racionalización del gastopúblico y el equilibrio presupuestal,antes que conferir una mayor primacíaal mercado, le ha impreso una mayorvisibilidad y centralidad al Estado.Mientras más se invoca su desmantela­miento, más fuertes son las presiones yacciones gubernamentales por su re­forzamiento como agente central deldesarrollo.

En este escenario, la transformación delas sociedades latinoamericanas semuestra mucho más vasta y compleja.Implica la irrupción de nuevos actoressociales, nuevos conflictos, nuevas ra­cionalidades. Lejos de las virtudes si­lenciosas de la revolución no violentay la unidad consensual por la «buenademocracia» y el «buen mercado», queproclama la videopolítica, la transfor-

REVISTA DE ADMINISTRA CiÓN P110U CA 93

mación latinoamericana es conflictiva.contradictoria y violenta. Con mayor omenor intensidad, en los países de laregión se producen hechos inespera­dos, evoluciones imprevisibles, salidasinvoluntarias. Lo establecido aparecesúbitamente suspendido. Los actoresestán reforzados a elecciones precipi­tadas y confusas. Las alianzas, de ordi­nario, están dictadas por el oportunis­mo y son débiles y eflmeras!' .

Incert idumbre política, inmovilidadinstitucional y cmancipación social.antes que señalar las virtudes pacificasy redentoras de la transición democrá­tica y la libertad de mercado, se consti­tuyen en los rasgos distintivos de unalucha abierta que pone en cuestión loestablec ido para interpelar a los indivi­duos en la definición dc su futuro. Esla confrontación que entraña múltiplesfacetas que desbordan no sólo las lu­chas por la democracia como un fin ensí mismo , sino la transformación de lassociedades como problema de inade­cuaciones e inviabilidades políticas : lapersistencia de las redes clientelaresno dejan entrever los límites entre lopúblico y lo privado; la para-institu­cionalidad (en lo económico, lo políti­co, lo admin istrativo y lo social) nopermite desentrañar los límites entrelegitimidad y legalidad; y la cada vezmayor movilidad política y social delas dirigencias partidistas tradicionales

y de los movimientos sociales [nuevosy seculares1, impide caracterizar lasesferas de adscripción e identificar elrumbo de los proyectos políticos y so­ciales en las soc iedades latinoarnerica­nas.

Es preciso superar, entonces , la trans­formaci ón de las sociedades C0l110 unproblema de transición democrática ylibertad de mercados . Primero, esnecesario reubicar el proceso de trans­formaciones en el plano global y para­dójicamentc más concreto de las rea­decuacioncs económicas, las reformaspolíticas y los reacomodamientos socia­les en curso. Es decir, hay que reconsi­derar las transformaciones en t érminosdel quiebre y reconstitución de las re­laciones Estado-Régimen Político-Ré­gimen de Acumulación en AméricaLatina. Por otra parte, es preciso re­pensar las transformaciones en térmi­nos de su naturaleza dinámica internay grados de diferenciación entre la so­ciedad y el Estado en el proceso . Estocs, la exigencia de identificar las ten­siones y conflictos que están en la basede las transformaciones, los escenariosen que se desenvuelven y los dilemasque los rigen.

La tarea que se impone es doble . Poruna parte, replantear la relación queexiste entre los cambios en las estruc­turas politicas y las transformaciones

94 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

económicas. Y por otra, reconsiderarel lugar estructural que ocupa el Esta­do en la transformación de las socieda­des latinoamericanas, sus efectos y suarticulación interna como relación so­cial frente al proceso transformador y

frente a la crisis misma del Estado.

Este ensayo se propone replantear al­gunos conceptos y elementos que per­mitan abrir nuevos frentes de aproxi­mación al proceso de transformaciónen curso, identificando sus tendencias,paradojas y limites. Por ambicioso queresulte, intentar abordar los retos im­plica, parafraseando a Lechner, «nosólo 'revisar las interpretaciones quenos hicimos tle nuestras historias, sinotambién los conceptos con que nosimaginamos el futuro»!",

2. La transformación como luchapor el orden

Tres consideraciones fundamentalesguían este esfuerzo:

Primera: La transformación de las so­ciedades entraña la lucha por el ordensocial.

La noción de orden se desdobla en dossentidos. Por una parte, como distribu­ción de funciones en la división técni-

ca y social del trabajo" y, por otra,como indicación de jerarquías, princi­pios organizacionales y relaciones depoder!'. La distribución de funcioneshace referencia a una racionalidad téc­nico-instrumento/ a través de la cual sedefinen y operan las condiciones deexistencia de los individuos. La indica­ción de jerarquías, principios organiza­cionales y relaciones de poder, hacenreferencia a una racionalidad normati­va a través de la cual los individuos in­teriorizan las condiciones de existenciapara constituirse como sujetos, bajo unsistema de reconocimientos y media-ociones que estructuran la vida en so­ciedad'>,

Mientras que los cambios en la racio­nalidad técnico-instrumental ponen depresente la noción de modernización,los cambios en la racionalidad norma­tiva señalan la noción de moderni­dad'".

El orden se define por oposición de ra­cionalidades. La transformación de lassociedades se presenta como una ten­sión entre modernización y moderni­dad. Es el momento de la no corres­pondencia entre las normas y prácticasuniversales (políticas, económicas ysociales) que rigen la unidad entre pro­ceso de trabajo y proceso de valoriza­ción a escala mundial, y las normas yprácticas particulares (politicas, eco-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚIlI.lCA

nómicas y sociales) que rigen el trans­currir cotidiano de una formación so­cial particular.

Segunda: La no correspondencia es ac­tivada y reproducida por la lucha entreuna nueva racionalidad técnico-instru­mental, que irrumpe para modificar lascondiciones de existencia de los indi­viduos, y una racionalidad normativaque se opone para hacer prevalecer loestablecido.

Es la lucha por la mutua determinaci ónen donde, a la manera de Marx en elManifiesto Comunista, «todas las rela­ciones sociales estancadas y enmohe­cidas, con su cortejo de ideas admiti­das y veneradas durante siglos, quedanrotas; las nuevas se hacen añejas antesde haber podido osificar. Todo lo esta­mental y estancado se esfuma; todo losagrado es profanado, y los hombres,al fin, se ven obligados a considerarserenamente sus condiciones de exis­tencia»!".

Sin referencia a la noción de sujeto,nuevos actores irrumpen en escenapara cobrar vida propia. La lucha por

su reconstitución corno sujetos es tam­bién la lucha por la reestructuración desus sistemas de reconocimientos y me­diaciones. La confrontación de racio­nalidades se desplaza y reproduce en

todas las instancias de la estructura po­lítica, económica y social; crea lisuras,desata conflictos y abre nuevos focosde tensión y lucha social.

Tercera: La lucha de los individuospor su reconstitución como sujetos noes la lucha por su legitimación. Es lalucha por la hegemonía y la domina­ción.

Es la confrontación en la que, por unaparte, cada uno busca imponer sus pro­pias prerrogativas sobre las demáspara imprimirle una dirección determi­nada al proceso polltico, económico ysocial. Y por otra, la pugna en la quecada 11110 procura refinar y reforzar losmecanismos que aseguran que las rela­ciones inherentes de dominaci ón capi­talista se desdoblen, interior icen y ex­presen como relaciones de poder poli­tico institucionalizado. Sin moderni­dad, la modernización deviene comouna tarea inacabada de hegemonía ydominación . La refundación del ordensocial aparece incierta .

J. Modernización y modernidad :Del ajuste estructural a la

transición democr ática

Dos hechos fundamentales marcan elproceso de transformación de las so-

96 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ciedades latinoamericanas. Por unaparte, en el plano político, se sucedensignificativas reformas políticas, rea­comodamientos institucionales y reor­ganizaciones sociales que redefinen laindicación de jerarquías, los principiosorganizacionales y las relaciones depoder en los regímenes políticos. Porotra parte, en el plano económico, seregistran profundos cambios en la or­ganización del trabajo, la estructuramacroeconómica y los patrones de re­gulación del capital y la fuerza laboral,que imponen nuevos contenidos a ladistribución de funciones en la divi­sión técnica y social del trabajo en laseconomías.

No se trata de fenómenos aislados ycoyunturales. Se trata de procesos es­tructurales de transformación que con­fluyen y se confrontan en un escenariocomún: el quiebre y reconstitución delorden social en América Latina. Es lainterpelación abierta, contradictoria yconflictiva que relocaliza al individuoes la esfera económica y la vida social,le exige tomar conciencia de su nuevolugar en la sociedad para reinsertarsecomo sujeto (político, económico y so­cial) y asumir los roles que se le sonasignados. Este es el signo de la trans­formación en América Latina.

3.1. La vía del ajuste estructural(1975-1985): En busca de lamodernización centrífuga18

Desde mediados de los años setenta,una nueva racionalidad técnico-instru­mental irrumpe en América Latina. Elprogreso tecnológico, la especializa­ción de las unidades productivas, lacuantificación creciente de los salariosy la automatización del esfuerzo fisico,se difunden como bases de una racio­nalidad que procura sustituir la gestiónestática, y concentrada de los recursosproductivos, por una gestión dinámicay descentralizada del saber y la destre­za productiva",

La atomización y descentralización delos procesos productivos, y la re­conversión de industrias intensivas entrabajo a industrias intensivas en tec­nología, se presentan como rasgos dis­tintivos de la nueva racionalidad técni­co-instrumental'". No sólo imponennovedosas exigencias a la movilidadde los recursos productivos, alterandolos canales de interconexión entre elcapital y el trabajo sino que, más es­tructuralmente, modifican las condi­ciones de existencia de los individuos:redefinen su carácter como agentes en laproducción económica y la reproducciónsocial, sus patrones de gestión y regula­ción en las fábricas y los hogares y fi-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 97

jan sus nuevos parámetros de movili­dad social. Es la nueva racionalidadque marca la convergencia entre el lu­gar de producción (la fábrica) y el lu­gar de reproducción social (el hogar);la transformación de asalariado encontratista o trabajador a destajo, y eltránsito de la organización y lucha gre­mial por la distribución de los exce­dentes o el mejoramiento de lascondiciones del trabajo, hacia la orga­nización y lucha reivindicadora porservicios, infraestructura y la integra­ción a los mercados y las decisionesdel Estado".

La nueva racionalidad técnico-ins­trumental irrumpe cuestionando lanormatividad existente. Expone la pre­cariedad de sus fundamentos, la debili­dad de sus articulaciones. Por una par­te, la relocalización de los individuosen la procuración y la organización so­cial, pone en evidencia la fragilidad delas interconexiones económicas y elcarácter heterogéneo y difuso de lasestructuras sociales latinoamericanas.Por otra, los cambios en los patronesde gestión y regulación del capital y lafuerza laboral revelan la escasa difu­sión de las relaciones salariales y lasnormas del trabajo en las economías.La irrupción de nuevas normas de or­ganización y lucha social, señalan laexclusión política y la marginalidad

social de grandes capas de la pobla­ción.

La mayor complejidad de las relacio­nes sociales y la intensidad de la ac­ción colectiva, emergen como señalesde la novedosa movilidad y dinámicasocial. La multiplicación de los inter­cambios y la acción cada vez másabierta y rápida de los individuos en laelaboración y aplicación de las deci­siones colectivas, generan nuevasprácticas políticas y demandas socialesen tomo a la participación en los asun­tos estatales. En el contexto de un ma­yor acceso y uso de la información, laspresiones que se ejercen sobre los go­biernos sobrecargan y desbordan losmarcos de la institucionalidad, Por na­turales y razonables que sean, las de­mandas resultan imposibles de satisfa­cerno

Invocando el gigantismo y la comple­jidad del tejido estatal, el retraso de lalegislación y la sujeción a rígidas nor­mas y regulaciones, el anacronismo delas presiones corporativas que ejercenempresarios y trabajadores para impedirla reorientación rápida de los recursosen el aparato productivo, la inexisten­cia de incentivos al personal que esti­mulen incrementos en los niveles deproductividad o la exclusión política ysocial de grandes capas de la pobla­ción, gobernantes y dirigentes partidis-

98 EN5AVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚOUCA

tas argumentan la imposibilidad delEstado y la Sociedad para adecuarse alos nuevos requerimientos que la com­petencia y los mercados imponen.

La misión organizaeional del Estadose diluye entre los señalamientos comocl responsable de la crisis y las convo­catorias para que actúe en su solución.Los sistemas y mediaciones de recono­cimiento que sustentan la racionalidadtécnico-instrumental precedente sequiebran con la explosión de las iden­tidades colectivas. Los principios deretribución salarial, representación po­lítica y bienestar social, que estructu­ran la vida en sociedad hasta princi­pios ' de la d écada de los ochenta enAmérica Latina, se revelan caducosante la intensidad y dinámica del cam­bio.

La apertura de los canales político-ins­titucionales de representación y parti­cipación ciudadana, la reorgauizaciónde la administración pública y la rede­finición del papel del Estado en la eco­nom ía, emergen como los imperativospara resolver la crisis y emprender elcam ino hacia la modernización. Elmercado, aún cuando de manera con­fusa y extraviada, se proyecta como eldispo sitivo del cambio. Referido a lacomplej idad de las relaciones y la mo­

vilidad social, el mercado ya no se rei­vindica simplemente como el mecanis-

mo de asignación de los recursos. Enlas nuevas condiciones se perfila comoel principio de los procesos, políticos ysociales latinoamericanos. Bajo distin­tas modalidades y mecanismos, la es­trategia neolibcral ; del ajuste estructu­ral se difunde como fundamento delcambio" .

La reducción de las expectativas y pre­siones distributivas de los agentes so­bre el futuro de las actividades econó­micas , la promoción de nuevos valorestales como la participación, la autoges­tión y el disc iplinamiento oganizacio­nal de las sociedades, el desarrollo denuevas forma s de gestión laboral queestimulen la productividad del trabajo,la eliminación de las restricciones a lacompetencia en los mercados interna­cionales y el volcamiento de las eco­nomías hacia el exterior, se estructu­ran, aunque de manera contradictoria yparcial como los principios ordenado­res de la búsqueda por la rnoder­nlzacl ón>.

Por una parte , los gobiernos empren­den la búsqueda de los mecanismosnecesarios para romper las innumera­bles mediaciones político-soc iales ypolítico-institucionales que distorsio­nan la orientación y asignación de losrecursos y las políticas públicas, esti­mulan la burocratización, la ineficien­cia y el gigantismo estatal. Por otra, la

REVISTA DE AUMINISTRACIÓN PÚnUCA 99

dirigencia empresarial busca quebrarlos obstáculos que la regulación estataly la presión de los trabajadores le im­ponen al proceso de acumulación, através del establecimiento de trabas ala introducción de nuevas tecnologíasen la producción, a la reorganizaciónde las normas dc trabajo y al despidode obreros y empleados ineficientes eincapaces.

La participación abierta y explícita delos trabajadores y ciudadanos en la ad­ministración de la crisis, se promuevecomo el recurso de excelencia pararomper el doble bloqueo. Por una par­te, el bloqueo surgido de las mediacio­nes impuestas por la intervención esta­tal y los sindicatos, en las relacionesentre la empresa, los trabajadores y losmercados. Y, por otra, los bloqueos es­tablecidos por los políticos y burócra­tas, en las relaciones entre el Estado yla sociedad civil.

Con más o mcnos intensidad, bajo for­mas de descentralización del poder dcla nación y racionalización del Estado,se establecen sistemas de consulta queorienten la intervención estatal, secrean instancias y mecanismos de con­certación entre los sectores público yprivado para la definición del rumbode los recursos y las políticas públicas,y se abren canales para que los ciuda­danos y comunidades tengan la posibi-

lidad formal de ejercer funciones decontrol y fiscalización sobre la acciónde los gestores de política pública. Ladescentralización (por delegación otransferencia) de responsabilidades enla definición y resolución de los pro­blemas, se proyecta como una alterna­tiva eficaz no sólo para «vender loscambios que se requieren», compro­metiendo a los trabajadores con suproducto y a los ciudadanos con laspolíticas públicas, sino para restituir,por sobretodo, a la dirección del Esta­do y de las empresas, el poder rcal dedirigir-",

El cambio se perfila como una tarea de«modernización centrifuga» que des­plaza las acciones y decisiones dcl Es­tado hacia las acciones y decisiones dclos ciudadanos, empresarios privadosy los mercados:

a) En lo politico-institucional, despla­za los mecanismos de control y disci­plinamiento hacia la organización cívi­ca para cl ejercicio de la «soberaníadel ciudadano»;

b) En lo burocrático-administrativo.somete la intervención estatal a las de­mandas y solicitudes de los partícula­res y desliza la realización de las ta­reas de decisión, ejecución, control yevaluación hacia el sector privado;

100 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

e) En lo económico-social, cede su pa­pel como productor a la iniciativa delos empresarios privados, su acción re­guladora a las fuerzas del mercado ysu función como prestador de serviciosa la autogestión de las organizacionesy comunidades locales .

Sin embargo, una nueva normatividadfrente al cambio se hace imperativa.La modernización requiere de una mo­dernidad que la sustente. Exige nuevasactitudes, nuevas aptitudes, nuevasmentalidades de los gobernantes y bu­rócratas hacia la sociedad y los 'merca­dos; de los empresarios y trabajadoreshacia los procesos productivos y losmercados; lIe los ciudadanos hacia lagestión de los recursos y las políticaspúblicas ; y de las organizaciones polí­ticas y sociales hacia las relaciones depoder inmersas en el Estado.

El primer quiebre: ¿Estatización dela sociedad o socialización del

Estado?

La modernización «centrífuga» revelalas relaciones de poder y la prácticasocial como lugares vaclos. Nuevas di­rigencias tecnocráticas irrumpen en lasesferas gubernamentales. Desplazan alas dirigencias partidistas tradicionalesde sus funciones político-organizati-

vas, hasta dejarlas reducidas a una lu­cha feroz por la burocracia. Nuevosmovimientos sociales de carácter reli­gioso, étnico, cultural y clvico-urbanoemergen redefiniendo los ejes de con­flicto y cuestionando las formas secu­lares de organización y lucha social.

Desprovistos de una identidad de reco­nocimiento colectivo, unos y otrosbuscan llenar el vacío y luchan por sureconstitución como sujetos políticos ysociales. Los tecnócratas, lo hacen através de la estructuración de mecanis­mos de disciplinamiento organizacio­nal que los reconstituya como posee­dores del poder jerárquico en la orga­nización política y social. Los nuevosmovimientos sociales lo hacen me­diante la lucha por la «ampliación dela ciudadania» que los reconstituyacomo poseedores del derecho a partici­par y decidir en los asuntos p úblicos".En un contexto caracterizado por laproliferación de conflictos y escena­rios de confrontación, las luchas deunos y otros, por su reconstitucióncomo sujetos políticos, marcan unaacelerada polarización de las tensionesy luchas sociales.

Por una parte, las nuevas dirigenciastecnocráticas promueven una ofertarestauradora de Esfafización de /0 So­ciedad, que busca estructurar una so­ciedad vacía de conflictos, en donde la

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚIJLl CA 101

libertad individual no signifique la ne­gación del Estado sino la participaciónen él, pues la organización social noexpresa divisiones sociales, sino quese constituye en una representación delEstado". Y por otra parte, los nuevosmovimientos sociales pugnan por unademanda refundacional de Socializa­ción del Estado, que busca estructuraruna sociedad deliberante y participati­va, en donde la libertad del individuodetermina los límites y obligacionesdel Estado y la intervención estatal,pues la organización social no sólo ex­presa divisiones sociales, también seconstituye en el mecanismo que debeasegurar justicia y equidad en la distri­bución de los beneficios del desarrollo.

Estatización de la sociedad y socializa­ción del Estado son las dos caras de lamisma moneda. No solamente señalanel carácter dinámico, contradictorio yconflictivo inmerso en la transforma­ción de estas sociedades . También reu­bican al Estado como el nuevo centrode la problemática latinoamericana. Esel nuevo referente que da cuenta deuna sociedad activa, que empuja la re­composición del bloque en el poderpugna por la búsqueda de un nuevo or­den social.

La tensión entre estatización de la so­ciedad o socialización del Estado, ca­racter iza bien la magnitud e intensidad

de las confrontaciones, El estallido in­tcrpela también a los desplazados.Igualmente desprovistos de una identi­dad de reconocimiento colectivo, lasviejas dirigencias partidistas y las or­ganizaciones gremiales tradicionales(sindicatos, productores, campesinos),luchan por mantener su lugar y prerro­gativas. Los primeros, reducidos a laadmistración burocrática luchan porrecuperar sus funciones político orga­nizativas y por mantener el control so­bre los recursos y las burocracias terri­toriales. Los segundos, desplazados loscentros de decisión, luchan por recons­tituirse para mantener su caráctercomo voceadores y representantes delinterés colectivo.

El segundo quiehre: La búsquedadel «buen orden»

La lucha por el orden se proyecta yexpresa en una explosión de pugnasdistributivas en todos los niveles de laorganización política, económica y so­cial. La búsqueda del «buen orden» su­pone un replanteamiento de la lucha yla reconsideración de los derechos yatributos de los otros. Sin embargo ,cada uno reacciona desarrollando supropia lógica y postula el reforzamien­to de sus propias prerrogativas como eleje sustantivo del nuevo orden.

102 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La lucha por el orden se constituyecomo una lucha por la hegemonía y ladominación. La búsqueda del «buenorden» impone acuerdos, transaccio­nes, reacomodaciones. El propósito deimponer unos intereses y prerrogativasparticulares, para convertirlos comolos intereses y prerrogat ivas generalesde la sociedad impone varios esfuer­70S. Debe desarticular a las formac ionescontrarias, absorber sus interpelaciones,reubicarlas en otra problemática. Es latarea que condiciona a los individuos,los marca, antes que scan rebautizadoscomo sujetos en el nuevo orden. En lalúsqueda del cambio, la noción de go­I.crnabilidad asociada a la crisis políti­e l O a la crisis fiscal, no es más que unrr curso soterrado para vaciar las argu­I "entaci on~s de los contrarios y refor­; 'Ir la propia".

I ero la búsqueda de la nueva norm ati­vidad aparece entrabada, La descone­~. ión entre el Estado y sus territorios,no permite que la descentralizaciónr ueda ir más allá de la simple inten­c ionalidad legislativa; la corrupc ión, ell-urocratismo, la confrontación y lausurpación y lucha de poderes entre elIjecutivo, el Legislativo y el Jud icial,así como la fragmentac ión del aparatoestatal, no permiten realizar la cirugia¡ara separar los intereses corporativosde los intereses estatales, los interesesr úblicos de los privados, ni para alte-

rar los mecani smos de toma dc deci ­sión en las esferas pública y estatal.

Sin referencia a una modern idad re­constituida la tarea de la moder­nización se revel a incompleta. La débilcapacidad de maniobra política y eco­nóm ica de los gobiernos , la crec ienteconfusi ón y desfiguramiento de las ra­mas del poder público y el aparato es­tatal , el debilitam iento de los partidospolíticos, la reducción sistemática delas libertades ciudadanas y la pérdidade la base soc ial del naciente neolibe­ra lismo desbordan las búsqu edas de lajuste estructural que caracterizan lasreformas hasta mediados de losoch enta.

En la gestión de las reformas, los go­biernos no siguen una única estrategia,sino que van redefiniendo sus políticasen función de la complejidad y ve loci­dad creciente de las situaciones que sepresentanc' , El fracaso de las políticasortodoxas y/o heterodoxas de «cho­que» contra la inflación y los desajus­tes fiscales, la incapacidad de los go­biernos para «disciplinar» a los empre­sarios y a los trab ajadores en la lógicadel «aj uste», o a los ciudadanos en 12lóg ica de la «austeridad» y la imposi­bilidad de contener la estampida de la!bases electorales, replantean las bús­quedas de la nueva normativ idad.

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3.2. Del ajuste estructural a latransición democrática (1985-):En la vía de la reestructuraciónorgánica

Los cambios operados por el «leitrno­tiv» de In modernizaci ón exigen unnuevo modo de institución de lo social.El disciplinamiento organizacionaldebe ser reconcebido dentro de unaidea más orgánica de disciplina social.La resocialización de los individuosdebe superar el carácter restringido delas convocatorias como ce-administra­dores de la crisis y ce-gestores de laacción pública, para reorientarse haciauna visión más completa de integra­ción social y control colectivo. Es ladomesticación que procura articularlos controles y disciplinas de las orga­nizaciones (mediadas por las jerar­quías) , con los controles y disciplinasde mercado (med iado por la ganancia)y los controles y disciplinas de la terri­torialidad (mediada por las responsabi­lidades asignadas al entorno espcc íñcode un individuo) .

La democracia como fundamentodel cambio

La democ racia, antes difusa y extravia­da, se clarifica y reorienta como el ejebásico de la construcción. En ella sedepositan todas las esperanzas de gene-

rar un nuevo sentido que impregne a lasociedad y rebautice a los hombres,cortando sus lazos con el pasado. Lademocracia debe disolver los anteriorcssistemas y mediaciones de reconoci­miento que se alimentan de la temáticade la organización gremial, la re­distribución, el bienestar y la justiciasocial. Su tarea es la de abrir paso a lanueva normatividad del camb io. La de­mocracia debe imponer nuevos siste­mas de mediación y reconocimientoque singularice y privatice a los indivi­duos en un nuevo complejo de relacio­nes sociales-".

La permeabilidad del Estado por la so­ciedad. el desmoronamiento de las ba­rreras entre lo público y lo privado y lacompetencia entre éstos por la capta­ción y manejo de los recursos econó­micos". no sólo se proyectaan comolos principios básicos de la nuevaconstrucción democrática. También re­definen la naturaleza de las institucio­nes de fa democracia.

En las nuevas condiciones, las insti­tuciones de la democracia, aparecenvaciadas de contenido político paraproyectarse como instancias técnicaspropicias para la resolución de proble­mas cotid ianos (satisfacci ón de neces i­dades básicas de los individuos, mejo­ramiento de sus niveles de vida, au­mento de sus ingresos, etc).

104 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Competitividad y eficiencia, antes ba­ses constitutivas del mercado, se pro­yectan ahora como los fundamentos delas instituciones de la democracia. Es­tructuran un nuevo modelo que procu­ra la agregación de las acciones y deci­siones racionales individuales, paraconvertirlas en decisiones y accionesde una nacionalidad colectiva".

Pero, no se trata de una agregación re­ferida a la presentación de elaborardesde la base las opciones y decisionesdel desarrollo. Se trata de una agrega­ción que busca delimitar, desde la cús­pide, el campo de los temas que sonaceptados social y políticamente, paraasitracionalizar' las decisiones. La or­ganización política como expresión dela voluntad colectiva, queda sumidapor la aplicación de normas técnicaspara la solución de problemas puntua­les de acuerdo con criterios de rentabi­lidad, oportunidad y riesgo.

La democracia emerge vaciada de con­tenido político y llena de contenidotécnico. La práctica deja de constituir­se en el punto nodal alrededor del cualexpresan las contradicciones, pugnasde intereses y diversidad de proyectosde sociedad. La democracia, apareceahora transformada como concertaciónpara la determinación de una soluciónóptima".

La reconversion de las institucionesdemocráticas, tiene como contraparteel giro hacia la soberania y el saber po­pular. En las nuevas condiciones, alciudadano se le atribuyen novedosascalidades redentoras y pacíficas. Se leinvoca como el «gestor» del desarrolloy el «constructor» de un nuevo «mode­lo» de sociedad. Es el «reconocimien­to» que exige, en la nueva normativi­dad que gobierne lo social, la cons­trucción de un individuo que abandonesus espacios tradicionales de constitu­ción como sujeto político y actor so­cial".

Competividad y eficiencia se revelancomo los referentes propicios. Pro­mueven un orden social en donde laampliación de la ciudadanía asume laforma de un proceso de constitución yformación de nuevos sujetos políticosy sociales, con capacidad para generary reproducir la estabilidad de un régi­men virtual",

En nombre de la eficiencia y la com­petitividad, las obligaciones específi­cas de las organizaciones mercantilesse desdoblan para convertirse en lamatriz general de las obligaciones po­líticas y sociales. Su tarea es mantenerel orden, tratando de evitar las tensio­nes y conflictos sociales que puedenresuItar de la puesta en cuestión del

REVISTA IJE AIJMINISTRACIÓN I'ÚIlLlCA lOS

sentido y contenido «social» del creci­miento y desarrollo.

El ideal democrático, ha sido dornesti­cado por las organizaciones del ordenmercantil para convertirse en un comoponentede la competividad y eficienciamicroeconórnicas", De la disciplina oroganizacional que intenta estructuraruna sociedad sin conflictos, se hacetránsito hacia un proyecto más acaba­do de refundación ciudadana y comu­nitaria. La modernización del Estadoha entrado en la ruta de la estructura­ción orgánica.

La vía de la reestructuraciónorgánica

La nueva democracia, forma referentepor excelencia a la eficiencia y la COIll ­

petitividad de las instituciones demo­cráticas, emerge como el principio quetiende a estructurar los novedosos sisotemas y mediacionesde reconocimien­to en donde se construye el hombrenuevo, en actitudes, aptitudes y destre­zas. El problema de la democracia y latransición democráticas se proclamacomo el nuevo centro estratégico de lamodernización: todo lo que el merca­do no pueda disciplinar, que lo disci­pline la democracia.

Es la normatividad en donde cada indi­viduo debe ser responsable de su en­torno, tiene una función que cumplir yunas reglas de juego que aceptar. Supugna de intereses. contradicciones in­ternas y diferenciación social se carnu­flan en el nuevo ropaje de la «solidan­dad social». Su negativa a funcionarcomo parte del sistema, un sistema lo­cal. afecta a todos. Es el disciplina­miento en donde, a la manera de Fou­cault, la «culpabilidad se desplaza delacto consumado a la intencionalidadinscrita en su mente y la represión seextiende del castigo del acto a su pre­vención por la sociedadn'".

El nuevo ciudadano, es ahora consu­midor de gobierno, que vigila y debeser vigilado. Su rebautizo se oficia enlas aguas del viejo Hobbes: «No pre­tendiendo otra cosa que la gloria de laobediencia, el nuevo ciudadano debeacudir como siempre o corno nunca ala autoridad del gobernante y por aña­didura conviene que participe y que lohaga bien, so pena de ser tachado defalta de civismo, necedad o lo que espeor de sentimientos anti-dernocr áti­COS»JI .

Es en esta perspectiva que de los pro­yectos que caracterizan las rcfonnasdel ajuste estructural, se transita haciaproyectos más orgánicos de rnoder-

ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

niloción caraterizados por tres tipos detendencias:

n, ',a democratización de los regi­11' 'les políticos que, bajo el principioel, la descentralización político/electi­Vi ¡ administrativaldecisional de la na­e: 11 hacia las regiones y localidades,f i- "le a redefinir los ejes de unidad or­g' ica entre el Estado y el RégimenF· ítico. Por su naturaleza, da cuentad· un proceso de tránsito de formasn .esentativas a formas participativas,1" 'iiscitanas y consultivas, que relo­e: izan tanto los ámbitos político-insti­ti' ionales del poder presidencial, la

resentación partidista y la accióne dadana, ~omo los ámbitos territoria­h de la intervención estatal y la fun­e ".'1Il pública que sustentan las rclacio­IlCS de poder y la práctica social enAmérica Latina.

Se trata de una tendencia que busca re­definir la territorialidad de las relacio­IICS Estado-Sociedad Civil-Economía.[s decir, que trata de dar una nuevaforma institucional a los principios or­ganizacionales y las estructuras políti­cas, económicas, sociales y culturalesque rigen las relaciones entre el Estadoy los ciudadanos, entre la nación y losmunicipios, y entre los gobiernos na­cionales y las comunidades locales.Las municipalidades se señalan comolos nuevos centros estratégicos para le-

gitimar la práctica política, operar ladistribución del ingreso y procurar eldesarrollo económico y social de losterritorios. Las regiones son llamadas aestimular la selectividad, flexibilidad yeficiencia de la intervención estatal yel sector privado. La nación, y con ellael poder de los gobiernos nacionales,se invoca como el referente necesariopara mantener un orden mínimo queasegure la unidad del Estado.

b) Las transformaciones en la corpo­reidad del Estado que, bajo el princi­pio de la racionalización operativa yorganizacional para la eficiencia y efi­cacia del Estado, tienden a redefinir lasformas de articulación político-institu­cional y económico-social que concre­tan las competencias y responsabilida­des del Estado, los territorios y losagentes sociales en la gestión pública.Por su naturaleza, da cuenta del tránsi­to de una corporeidad «redistributiva»,propia de la intervención «corporati­vista y extensiva» del Estado Benefac­tor, basada en la organización gremialde empresarios y trabajadores, haciauna corporeidad «retributiva» propiade una intervención «selectiva y estra­tégica» del Estado Empresario, basadaen la organización autogestionaria, res­ponsable y definida en torno precisode la comunidad y los ciudadanos.

La nueva corporeidad del Estado debe

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estar definida por la mrston, razón ypráctica «empresarial» de las relacio­nes entre la sociedad y el Estado. Es latendencia que procura simplicidad delas estructuras y procedimientos y au­tonomía de las unidades operativas.Flexibilidad y autonomia se invocancomo los ejes de una acción públicaselectiva, eficaz y eficiente. La difu­sión de principios tales como costo-be­neficio, calidad de la prestación delservicio, información al cliente y elconcepto global de servicio, buscan re­convertir las estructuras y organizacio­nes estatales en empresas públicas, asus gobernantes en gerentes y a sususuarios en clientes'".

e) La universalización de las políti­cas maeroeeonómieas que, bajo el do­ble principio de la desregulacíón y li­beralización económica, tiende a rede­finir tanto los ámbitos de intermedia­ción de las políticas nacionales entrelos productores locales y el mercadomundial como las instancias y meca­nismos estatales de gestión del capitaly la fuerza laboral en las economías.Por su naturaleza, da cuenta del tránsi­to de una gestión macroeconómica delEstado basada en la expansión de lademanda y la protección de los merca­dos internos, hacia una gestión estatalfundamentalmente financiera basadaen el estímulo al ahorro (interno y ex-

terno) y la competencia abierta con elexterior.

Se trata de una tendencia que busca lahomogeneidad y armonía de las polí­ticas macro de los países, como con­d ición para asegurar los procesos deintegración de los mercados y las eco­nomías nacionales. Concebida, enprincipio como un requerimiento paraemprender los procesos de apertura yliberalización económica, la universa­lización de las políticas macrocconó­micas poco a poco se ha convertido enun elemento constitutivo que no sólofavorece los vínculos económicos en­tre las naciones (integración real), sinoademás que establece y consolida cImarco institucional que rige tales vín­culos (integración formal). Integraciónpara la ampliación de mercados, parael incremento de productividades, paraestimular la movilidad de los factoresproductivos, para la reconversión y de­sarrollo de nuevos frentes productivos,se esgrimen como los argumentos cru­ciales para relanzar la acumulación decapital en estos países".

Democratización de los regimenes po­líticos, transformación en la corporei­dad del Estado y universalización delas políticas macroeconómicas, marcanel tránsito del proyecto neoliberal delajuste estructural hacia un novedosoproyecto de conservatismo democrá-

108 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

tico, en donde democracia liberal yeconomía de mercado, se presentanuna y otra vez como los ejes de unnuevo orden social acabado". Es lamodernización de la «nueva democra­cia» que se desliza entre dos formasrelativamente identificables. Por unaparte la providencia democrática, endonde la democracia emana de una leynatural exterior a los hombres (el mer­cado) que les permite reencontrar su li­bertad individual de elegir, de acuerdocon los valores y principios dados porsu «sistema de preferencias» (México,Chile, Venezuela, Argentina, Perú yBolivia). Y por otra, la democraciaprocedimental, en donde más que elIdeal democrático; lo que importa es eljuego democrático; más que el ideal dejusticia, las que valen son las reglasjustas e iguales para todos (Colombia,Costa Rica, Nicaragua, Ecuador).

4. «Impasses» y desencantos de lareestructuración orgánica:

Avatares y contradicciones de unamodernidad extraviada

América Latina enfrenta un periodoimpropio para la definición de princi­pios inmutables. Aceptar democracialiberal y economía de mercado comolos ejes de un orden acabado, significaaceptar, por una parte, que en la rees-

tructuración la cuestión democrática sereduce al formalismo ahistórico de lasadecuaciones institucionales, cuya lu­cha constituye su propio objeto. Y porotra, que la lógica del mercado lejos dedestruir el tejido social lo reconstituyeconvirtiéndose en una ley natural exte­rior al imaginario y la constitución delos individuos como sujetos.

Sin embargo, la democratización delos regímenes políticos, la transforma­ción en la corporeidad del Estado y launiversalización de las políticas ma­croeconómicas, lejos de constituirse enlos fundamentos de la nueva normati­vidad y del nuevo orden social acaba­do, se perfilan más como tendenciasque engloban las tensiones y luchassociales inmersas en los procesos deruptura y transformación del orden enAmérica Latina.

a) La tendencia hacia la democratiza­ción de los regímenes políticos, antesque redefinir los ejes de unidad entreel Estado y la sociedad, pone en evi­dencia la incapacidad de las tecnocra­cias para contener los confl ictos y paradisciplinar a las instituciones e indivi­duos en la dinámica del cambio.

Por una parte, la proclamación delnuevo orden desata una confrontaciónde poderes. Invocando la razón de lamodernización, cada rama del poder

REVISTA DE ADMINISTRA CIÓN P(mUCA 10'l

público tiende a independizarse, co­brando vida propia, para exponer y ha­cer valer sus prerrogativas e imponer­las sobre las demás como eje del nue­vo orden·2• La confrontación disuel vela armon ía en el funcionamiento de lasfunciones gubernamentales. La inmo­vilidad institucional irrumpe y se pro­fundiza como rasgo característico de laconfrontación. Por otra parte, el dis­curso reformador hace que los agentesy movimientos sociales pugnen por sureconocimiento como tales y por laapertura e institucionalización de ver­daderos espacios de participación.Convocados por el recurso de la igual­dad y la satisfacción de las necesida­des básicas, los movimientos socialesse activan y actúan en procura de unaidentidad colectiva y luchan por tenerun lugar y un papel en la moder­nización.

La dinámica e intensidad de las de­mandas dc participación y eficienciaen la acción pública, desbordan la ca­pacidad del Estado para controlarlas yresolverlas. Las dirigencias políticastradicionales, desplazadas de las cúpu­las decisionales y desprovistas de todaresponsabilidad gubernamental, radi­calizan las reivindicaciones socialesfrente al Ejecutivo. La indocilidad sedesplaza de electores a elegidos. Sumovilidad pone en evidencia su propialucha por la supervivencia.

Competitividad y eficiencia, funda­mentos dc la nueva democracia, semuestran incapaces para procesar laspresiones políticas, contener las de­mandas sociales y conciliar los intere­ses en conflicto". Mientras que en elnivel nacional las tecnocracias tratande fortalecer su capacidad para definirel rumbo de las políticas nacionales,en el nivel regional y local, las dirigen­cias tradicionales y los movimientossociales refuerzan sus poderes de mo­vilización y acción política, relocali­zando los ejes de poder y reduciendola capacidad dc las tecnocracias paraadclantar sus proyectos y políticas porla modernizaci ón.

b) Las tendencias hacia la transforma­ción en la corporeidad del Estado, an­tes que redefinir los ámbitos de res­ponsabilidad y competencia del Estadoy los ciudadanos, se lraducen en un re­forzamiento y explosión de órganosintermediarios (estatales y para-eslata­les) que distorsionan la definición ygestión de las políticas públicas.

En aras de la flexibilidad y la eficien­cia o por la racionalización de la fun­ción p ública, se crea una multiplicidadde instancias y organismos de coordi­nación , ejecución o financiamiento, es­trechamente ligadas a la Presidencia oa la figura del Presidente. Se trata decreaciones que, antes de asegurar una

110 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PlIBLlCA

adecuada articulación entre las políti­cas nacionales y las necesidades terri­toriales, se convierten en instancias«autárquicas» de entrabamiento endonde las pugnas por la distribución delos recursos entre los intereses nacio­nales, regionales y locales encuentransu máxima expresión".

En un escenario de poder fragmentado,lejos de lograr la simplificación propiadel Estado eficiente, las reformas de lan-odemlzación hacen que las estructu­r;¡s, organizaciones y procedimientoslh los aparatos públicos, se compleji­c:n. La administración pública se pro­yccta como escenario de confrontación{litre intereses y organizaciones priva­(!eIS, burocracias y dirigentes regiona­ls, gobiernos y comunidades locales,rntidos políticos y gobierno central./- nte la expectativa de reducción del1 maño y la intensidad de la interven­cón estatal, la feudalización de lasj;,stituciones explota en una lucha fe­i-z, entre propietarios de pequeños y1"andes feudos, por la apropiación deI . burocracia y el presupuesto.

la corrupción y el burocratismo se ex­t, .nden como rasgos distintivos de unaI''igna distributiva en todos los nivelesd-I aparato estatal. Las políticas de ra­e 'onalización de los gastos del Estado,(: iocan con aquéllas que incrementan1, s costos de mantenimiento de las bu-

rocracias o buscan darle salida a laspresiones políticas locales y regionalespor el financiamiento de proyectos defuncionamiento e inversión, La auto­nomía de las entidades territoriales ylas unidades operativas es sólo discur­siva, Las políticas que buscan operarla transferencia y desconcentración derecursos y competencias administrati­vas de la nación, hacia los agentes yautoridades locales y regionales, coli­siona con aquellas que procuran refor­zar el poder financiero y decisional dela nación. La confluencia de estos fe­nómenos no sólo se traduce en una ex­pansión no planeada de los recursosfinancieros, profundizando los dese­quilibrios fiscales, sino en una seg­mentación y desarticulación orgánicade las estructuras administrativas delos Estados latinoamericanos.

c) La tendencia hacia la universaliza­ción de las políticas macroeconómicas,antes que definir los ámbitos de rela­ción entre productores locales y mer­cado mundial, choca no sólo con el re­traso y la inadecuación de las estructu­ras productivas nacionales frente a lasexigencias de los mercados mundiales,sino también con la muy escasa «dis­posición» de los empresarios para to­mar sus decisiones de inversión y fijarsus precios de una manera tal que per­mita el «libre funcionamiento» de lasleyes de mercado.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚnLlCA 111

La desarticulación entre los procesosde reestructuración de las unidadesproductivas y las políticas estatales,conduce a que las acciones hacia ladesreglamentación y liberalizacióneconómica resulten tardías y cn IlIU­

chos casos inadecuadas. La reducciónde las cargas tributarias sobre las cm­presas, no se ha traducido en un incre­mento de la inversión productiva. Eldesmonte de las rigideces en la contra­tación y gestión del trabajo, no se haretribuido en una mayor movilidad dela fuerza laboral, ni en un aumento delempleo. La eliminación de las trabas ala competencia externa y los estimulaspara el desarrollo tecnológico, la com­petitividad y la productividad, no hanencontrado respuesta en la mayor pre­sencia de inversión extranjera o en elincremento de las inversiones en In­vestigación y Desarrollo en las firmasnacionales".

La orientación de las políticas rnacroc­conómícas se caracteriza por una per­manente situación de discontinuidad eincoherencia. Su administración, por lafragmentación institucional. Su direc­ción , por la concentración de poderesy la con stante usurpación de funcio­nes. La imposibilidad para obtener re­sultados se reduce a una cuestión de

escuelas y orientaciones. Su «urgen­cia» por el corto plazo no les dejatiempo para pensar y apostar al futuro.

Los tecnócratas dejan entrever una pri­mera seña l de fracaso . Quizá sea elacoso del virus del supcrtccnicismoque, parafraseando al profesor lIarber­gel', «pretende modelar el mundo real .mientras que de hecho sólo conjura unmundo de sueños, en donde las solu­ciones que se ofrecen no resuelven 1,1'problemas, porque las políticas qu eprometen beneficios terminan por gc­nerar pérd idas ...,, 46. Así como los tira ­

nos invocan «razón de estado» paraejercer su tiran ía y oprim ir a los gober­nados. las a utoridades económicas eje ­curan --en nombre de la racionalidadeconómica- políticas que generan in­necesarias tensiones y conflictos socia­les",

La explosión de los gobernantes

La ausen c ia de un proyccto definido,de un norte estratégico previsto para lareforma, hace que el camino hacia la«modernizaci ón. quede sujeto a losavatares políticos y fiscales de la ac­ción estatal. La imperiosa necesidad dcreestablecer los equilibrios macroeco­nómi cos, financieros y externos, su­

bordinan el diseño de políticas, estrate­

gias y objetivos de la modernización ala obtención de resultados en estas rna­terias,

112 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1'11 este marco de precariedades y dis­¡"caciones, los gobiernos confrontant"q nueva mutación: ya no se trata del.".bernar, sino de operar y manipular1, '; conflictos generados por las refor­nus, Su espacio se percibe menos porSI, extensión que por los movimientosqc producen. Su tiempo deja de cap­h se por la continuidad cronólogicapera entrar a depender de los aconteci­m.entos". Es la explosión que provocala pérdida del control sobre la sitúa­C¡'II1, la erosión del prestigio y el dete­ri.ro de la credibilidad política y so­cid.

La evolución de las reformas se carac­teriza por la.proliferación de conflictosy escenarios de confrontación. Minis­tros y altos funcionarios que revelan suimpotencia de aprendices de hechice­ros al verse desbordados por los he­chos. Presidentes que no tienen otroremedio que deambular como febrilesviajeros en busca de horizontes quimé­ricos en un mundo desarticulado que,además, los mantiene en el olvido. Ex­pertos revestidos de autoridad institu­cional bajo el rango de asesores o con­sejeros que, con lenguajes técnicos,plagados de barbarismos y ecuaciones,no pueden menos que apostar por solu­ciones temporales de compromiso querestablezcan el equilibrio en aquellospuntos que amenazan rupturas". To­dos, reducidos al pobre espectro del

gobierno por decreto, van a la zaga delos acontecimientos.

Las tensiones desatadas por las accio­nes hacia la democratización política yla liberalización económica, se erigencomo los principales obstáculos a lasreformas. Por su propia naturaleza, losavances logrados en materia de demo­cratización política, desencadenanfuerzas que posteriormente bloqueanla privatización de la función pública yla liberalización económica. Aún cuan­do el discurso de la modernizaciónsostiene que la democratización au­menta el control del Estado sobre lasociedad, en la realidad los procesosno son complementarios. Transicióndemocrática y liberalización de merca­dos se proyectan como fuerzas convida propia, en pugna. Mientras que lademocracia privilegia la igualdad, elmercado la combate.

Samuel Huntington muestra cómo enla gestión de las reformas, <dos gobier­nos autoritarios están en mejor posi­ción que los gobiernos democráticospara promover la liberalización econó­mica». En su análisis sobre el caso so­viético, Huntington afirma que «En1989 los altos asesores de Gorbachov,me dijeron que habían cometido un te­rrible error al proceder con el glasnosty la apertura política, pues desencade­naron toda suerte de fuerzas políticas

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLI CA ID

que luego dificultaron considera­blemente el avance hacia la reformapolítica. 'Hemos debido concentrarprimero el poder y promover la refor­ma económica y aguardar un poco arealizar la apertura política', dijeron.'En lugar de ello hicimos lo contrarioy ahora no tenemos ya la autoridad su­ficiente para hacer lo necesario ..'»50.

La confrontación de poderes y usurpa­ción de funciones, la proliferación deinstancias y la desconexión entre lasnaciones y sus territorios, la persisten­cia de los desequilibrios en el sectorpúblico los desbalances financieros yfiscales y la incapacidad para incorpo­rar trabajadores y empresarios en la di­námica del cambio, emergen como losrasgos caracteristicos de la transforma­ción. El marco de rebatiñas y corrupte­las por aprop iarse de lo poco que pue­de quedar de un Estado en «retirada»,no permite dilucidar si las reformasconducen a un momento de suspensiónorgánica del orden establecido (crisis),o si por el contrario conducen a unmomento traumático propio de un nue­vo orden por imponer (transición) .

La profundización de las tensiones yconflictos que ellas generan, descentrael poder organizado y lo despoja deautoridad institucional. Nuevos frentesy centros de poder efectivo irrumpenen escena modificando la correlación

de fuerzas. Arrojadas al vacío de losdesequilibrios y el desorden , las es­tructuras estatales quedan expuestas ala intensidad de los combates internosque desata cada iniciativa. El poder co­mienza a desplazarse hacia zonas des­conocidas, para las cuales los gober­nantes no están preparados.

La ambigüedad entre crisis o transi­ción ya no radica en la imposibilidad oel agotamiento de una sola y única víade modernización sino más bicn en elenfrentamiento irresuelto entre distin­tas alternativas y racionalidades, con­tradictorias y conflictivas , que pugnanpor imponer sus prerrogativas como eleje de salida a la crisis o como funda­mento del nuevo orden por constru ir.

En aras de restablecer la unidad delpoder, que le permita al Poder Ejecuti­vo retomar el control sobre la situa­ción, las acciones gubernamentales sesubordinan al manejo de los mecanis­mos de excepción. En medio del go­bierno por decreto, la toma de decisio­nes comienza a estar determinada porel decreto y la connotación militar delas intervenciones. Las llamadas deprestigio desplazan a las llamadas defunción o jerarquía. La movilizaciónde fuerzas efectivas, supera las investi­duras institucionales como muestraefectiva de poder.

114 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚllLlCA

Las viejas tendencias hacia la persona­Iización del poder del Estado se reju­venecen. La figura del Presidente (fi­gura concentrada de poder en condi­ciones de poder fragmentado) es invo­cada para conjurar la situación. Susdecisiones, siempre cruciales, estánllamadas a resolver el problema. Su ta­rea apunta a recrear las condicionespara validar el «nuevo bloque históri­co» y restaurar el orden institucional.Encarnando la figura mítica de la uni­dad nacional, el Presidente emprendeuna nueva repartición burocrática queerradique las tentaciones de los parti­dos a radicalizar las reivindicacionesfrente a la concentración de poder enel ejecutivo.

Frente a la dislocación institucional yla confrontación de poderes, el Presi­dente tiende a desarrollar instancias«ad-hoc» paralelas a los aparatos esta­tales y a las ramas del poder públicoque resuelvan o atenúen la confronta­ción. Para cada problema o instituciónproblemática crea consejos, cortes ofiscalías, compuestas por superhom­bres por encima de las instituciones,tratando de conformar un séquito querestablezca el equilibro".

Esgrimiendo el dedo acusador sobrelos «enemigos del cambio», el Presi­dente invoca la razón de Estado paraconsolidar el poder en torno suyo, elu-

diendo normas, procedimientos y, enmuchos casos, garantías constituciona­les. De los vestigios del viejo orden,los regímenes patrimonialistas y buro­crático-autoritariosv, parecen resurgircon inusitada fuerza, como el recursopara la modernización. Los primerospasos hacia la reelección del reforma­dor, comienza a abrirse paso en Amé­rica Latina.

No obstante, la complejidad de las re­laciones sociales y la multiplicación delos intercambios, la acción de los indi­viduos en la elaboración y aplicaciónde las decisiones colectivas, es cadavez más abierta, rápida y conflictiva.Se generan nuevas prácticas politicas ydemandas sociales que procuran am­pliar y hacer efectiva la participaciónen los asuntos estatales. En un contex­to de mayor acceso y uso de la infor­mación, las presiones que se ejercensobre los gobiernos sobrecargan y des­bordan los marcos de la institucionali­dad y de la excepción. Por naturales yrazonables que sean, las demandas re­sultan imposibles de satisfacer. La mi­sión organizacional del Estado se dilu­ye entre los señalamientos como elresponsable de la crisis y las convoca­torias para que actúe en su resolución.

La explosión de las sociedades terminapor descentrar los poderes organiza­dos. La mayor complejidad de las rela-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 115

ciones y conflictividad de la acerencolectiva, se traducen en un reforza­miento y reproducción de organismosintermediarios que desvirtúan la ac­ción estatal y distorsionan la definicióny gestión de las políticas públicas.

El gobierno, como centro de poder, yano sólo debe confrontar los descentra­mientos provocados por los conflictosinternos entre las ramas del poder pú­blico y sus distintas dependencias. Enlas nuevas condiciones tiene que com­partir las pujas de poder con otros mo­vimientos y organizaciones sociales decarácter urbano, religioso, cívico-co­munitario o militar, que ya no estánmás interesadas en resolver sus proble­mas por la vía de la persuasión, sinopor la vía de los hechos. Se produceentonces una verdadera dislocación delas estructuras que soportan la domina­ción política. Se trastornan los princi­pios de la autoridad y las instituc ionespolíticas. El poder se desplaza porcompleto hacia zonas no conocidas,para las cuales no están preparados nilos gobernantes ~; lo ;~stitucionalidad

establecida.

Gobernar se reduce a administrar lomejor que se pueda las explosiones deuna sociedad fragmentada, tratando decontener las crisis, las fricciones, lasdisfunciones, los sacudones y la ines­tabilídad. La tarea pareciera ser enton-

ces la de reforzar las funciones de se­guridad y control que son cada vezmás pesadas cada vez más complejasen un contexto donde las infraestructu­ras son frágiles técnicamente y loshombres son frágiles éticamente".

La irrupción de la videopolitica: elmanejo de la imagen como sustituto

del ejercicio de gobierno

El descentramiento de poderes y lafragmentación de las sociedades, pro­ducen un gran vacío en el orden políti­co y social que es rápidamente cubier­to por los medios de comunicación. Esla «video-política» en acción. Favore­cidos por la velocidad de la revolucióntecnológica los medios de comunica­ción establecen nuevos lazos de rela­ción entre los ciudadanos (ahora sinsentido de pertenencia) y los gobiernos(sin sentido de existencia) para com­pensar la erosión de las acciones y re­laciones políticas. Cada vez más forta­lecidos por su poder de fascinación,los medios influyen en el cotidianotranscurrir de la vida social, por la re­lación fáctica y la simbólica que logradesarrollar.

Capturada, primero, en la esfera eco­nómica por el peso monetario que tie­ne y luego en su dimensión social por

116

el manejo del mensaje que alcanza, lapolítica se degrada al pobre rol de do­ble mcdiático de los medios de comu­nicación. La videopolítica copa todoslos escenarios de la vida en sociedad.

Si la política sobrevive es gracias a losjuegos del simulacro audiovisual.Magnificados en su capacidad de in­fluir, los medios de comunicación, enparticular la televisión, hacen que lavidcopolitica se convierta en el agentemayor del cambio. Ella asegura la frá­gil unidad a proyectos desarticulados.Corre transparencia a actos oscuros.

Expuestos .al filtro de la videopolítica,gobernantes y gobernados se dejan lle­var por las virtudes del «pragmatís­mo». Sus acciones, valoraciones, ideasy decisiones tienden a estar determina­das por la utilidad inmediata. Se olvidala connotación de previsión que todaacción y decisión debe considerar. Enel rediseño y operación de las reformasse excluye el examen de las conse­cuencias indirectas y futuras. Más quedar cuenta de los criterios y mecanis­mos claves que influyen en la defini­ción por una opción reformadora, sebusca describir los complejos psicoló­gicos, comportamentales y organiza­cionales que pueden implicar el éxito ofracaso de las decisiones de un gobcr-

nante en su propósito de sacar adelantelas reformas.

La indefinición en tomo a las relacio­nes de poder y a las mediaciones quelas sustentan, la contradicción entre lainvocación gubernamental de una ac­ción concertada para el cambio y lapráctica aislada del gobierno en las de­cisiones y, lo más importante, la obsti­nación de las visiones rcdueidas sobreel carácter estructural e integral de lastransformaciones en curso, han abona­do cI terreno para una conducciónerrática de la acción pública y privadacn la consolidación de las reformas.

En este sentido, es posible entender dequé manera las acciones guberna­mentales para la modernización se pro­yectan como conjuntos desarticuladosque comprenden discursos, decisio­nes reglamentarias, leyes y medidasadministrativas, enunciados cicntifi­cos, proposiciones filosóficas, mora­les, filantrópicas, que en su confronta­ción permiten un juego, un cambio deposición, modificaciones de funciones,que pueden ser ellas, también muy di­ferentes; y cuya función es la de res­ponder a una urgencia, de modo queadquiera una posición estratégica do­minante>' .

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 117

5. La pérdida del norte. Losproblemas de la salida negociada yel tránsito de la rcestructu ración al

reformismo

La persistencia e intensidad de las con­frontaciones impone como tarea labúsqueda del consenso. Los pactos po­líticos e institucionales emergen comorecurso para asegurar la viabilidad dela modernización. El carácter «refun­dacional» de la reestructuración, exigeintegrar y englobar actores e interesesen juego, establecer acuerdos sobre lascondiciones del cambio y pactar sobrelos objetivos del mismo. Pero no seconvoca sobre la pugna de intereses, laredefinición de las relaciones de podery las reglas que deben presidir el ejer­cicio del gobierno. Se integra y englo­ba sobre el compromiso de no-agre­sión; se acuerda sobre el respeto de losderechos establecidos y las prerrogati­vas obtenidas; se pacta sobre la defini­ción de las reglas de juego, porque «lanegociación de las condiciones de ne­gociación es la primera y más impor­tante etapa del proceso de elaboraciónde un compromisox'".

El pacto social, convocatoria que res­tringe el campo de las repre­sentaciones y la participación al «sta­tus quo», busca reasegurar los intere-

ses vitales de los dominantes y la su­misión de los dominados. La moder­nización aparece «determinada por ununiverso de finalidades episódicamen­te convergentes de unos actores pre­viamente aceptados y rebautizados deantemano, que no sólo deben remozarlos fundamentos de la dominación ca­pitalista. También deben recrear unahegemonía que aparezca como el re­sultado de la mayor cantidad posiblede luchas democráticas dentro de lasinstituciones de la democracian".

Más allá de las virtudes y ventajas delos tratamientos de choque generaliza­do, los gobiernos latinoamericanos op­tan por la salida negociada. Una nuevaversión de las reformas por la demo­cracia y las instituciones democráticasse consolida como el dispositivo de lanueva construcción normativa: La Re­forma Constitucional.

Revestida con un poder inesperado, lasreformas constitucionales se abrenpaso desempeñando una función tácti­ca que no es uniforme ni estable. En lalucha por la hegemonía y la domina­ción, las reformas a la Constitución ac­túan en estrategias diferentes. Procu­ran darle salida a los deseos de las tec­nocracias por concluir un «pacto so­cial» que no sólo termine con cual­quier pretensión de retorno al poder delas dirigencias políticas tradicionales,

118 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

sino que además, desmovilice a lasturbas emergentes que pretenden auto­constituirse, por su propia mano, comosujetos políticos y sociales.

En este escenario la reestructuraciónorgánica se desvirtúa. De los proyectostendientes a la readecuación y reorga­nización del Estado, se transita haciaproyectos tendientes a la racionaliza­ción de la administración pública. Lasacciones por la estructura orgánica delrégimen político, la corporeidad estataly la gestión macroeconóm ica, en fun­ción de las exigencias de la sociedad ylos mercados ceden su paso a las ac­cienes que buscan desmontar los con­troles y régulaciones estatales sobre lainiciativa privada. Criterios de eficien­cia, eficacia y celeridad comienzan aregir el rumbo de las reformas.

En el marco de un ajuste cada vez mástraumático en los regímenes fiscal,monetario, cambiario, bancario, labo­ral, de comercio exterior e inversiónextranjera, la tarea de la moder­nización se reorienta hacia la reformade la función administrativa del esta­do. Precedida unas veces por una re­forma constitucional (Colombia, Bra­sil, Nicaragua) y otras como antesala alas reformas (Argentina, Venezuela,Uruguay), la reorientación de la mo­dernización del Estado se opera comola creación de las condiciones institu-

cionales necesarias para conciliar fun­cional y administrativamente la efi­ciencia de las unidades administrativascon la operatividad de las instancias ymecanismos de participación, controly fiscalización ciudadano sobre las bu­rocracias y agencias del Estado.

El errático manejo de la situación y lafalta de una agenda de reforma, haceque en muchos países de la región seincurra en políticas voluntaristas al im­pulsar medidas caracterizadas por ape­lar al sector privado, sin crear las con­diciones para que esas medidas puedanconcretarse. En busca del control polí­tico y presupuestal, se acentúa la cen­tralización de las decisiones, limitandoy obstaculizando la autonomía de lagestión empresarial, asimilándola en lapráctica al manejo de los entes admi­nistrativos. Se asignan deficientementelos recursos por erróneas decisiones enla selección de proyectos o por escasacapacidad de negociación con contra­tistas, proveedores'".

En aras del equilibrio macroeconómi­co y financiero no sólo se abusa de laspolíticas tarifarias y los impuestoscomo instrumento para reducir los de­sajustes fiscales, sino que se distorsio­nan los objetivos y contenidos de labúsqueda de eficiencia. Lejos de serconsiderada como la optimización delimpacto de la inversión pública, la efi-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN I'lilJlICA 119

ciencia se asume como el resultado dereducir los costos por unidad produci­da, Las autoridades de política olvidanque la eficiencia no se mide por la in­tensidad de factores involucrada en lasacciones del Estado, sino por la magni­tud de los cambios producidos sobrelos parámetros de desarrollo que sequieren modificar'". Expuesta al pro­pósito de mantener los equilibrios mn­ero, la modern ización reduce la cfi­ciencia a la pobre intención de dismi­nuir los costos y no de optimizar losresultados, Es claro que, en las pro­puestas de modernización, no se perci­be un parámetro claro de efic iencia alograr. La situación se complica si setiene en cuenta que, en aras del enten­dimiento, o por la «comprensión» delos políticos, los gobiernos relajan loscontroles al gasto público y desmontanlas barreras de contención al creci­miento de la burocracia",

En medio de una creciente confusiónentre objetivos empresariales , scctoria­les y macroeconómicos, y sometidos auna cada vez mayor interferencia polí­tica de las acciones técnicas, la ausen­cia de un proyecto de reforma definidohacen que, en su propósito de moder­nización, el gobierno se confunda en­tre reformismo y reestructuración,

Pese a la diferencia cn las condicionesde las empresas y la capacidad de ne-

gociación de los paises, la privatiza­ción se desenvuelve en una ironía: loscasos más exitosos de privatizaciónhan tenido lugar en los países con ma­yores niveles de corrupción, La inte­gración no logra trascender la formali­dad de los acuerdos. La dificultad delas negociaciones en torno a los pro­ductos y tiempos sobre los cuales lasnegociaciones ceden la «soberanía» desu gestión macroeconómica en favordel desarrollo de mercado, no perm iteel tránsito hacia una integraci ón real,cuyo signo característico es la exis­tencia de vínculos reales entre las eco­nomías latinoamericanas 60 ,

6. Reformismo o reestructuración?:Los límites de una modernidnd

iuncahndn. Los rasgos de In crisis

La confusión entre reformismo yreestructuración sintetiza el caráctercontradictorio y crítico de la transfor­mación en las sociedades latinoameri­canas , Redefine los ámbitos deinscripción de la crisis inmersa en esteproceso, Los saca del estrecho marcode las inadecuaciones del aparato esta­tal (crisis de legitimidad) y el apa ratoproductivo (crisis de acumulación),para ponerlos en el marco más cstruc­tural del quiebre de la relación Esta­do/Régimen Político/Régimen deAcumulación.

120 ENSAVOS SOBRE L\ NUEVA ADMINISlllACIÓN PúUlICA

P,,, una parte, el reformismo plantea elp,"blema en términos de una «crisis dehe':emonia». Es decir, en términos delo incapacidad de las dirigencias tec­n< ,-ráticas y los movimientos pollticosy sociales (nuevos y tradicionales)P"'O lograr no sólo transformar sus in­te r -ses particulares en un interés gene­ra: de la sociedad en su conjunto, sinop~ ' a imponer una dirección determina­d» al proceso político, económico yso' ial,

Pe : otra, la reestructuración plantea elproblema en términos de una «crisis dedominación». Se trata de una crisisque emerge de la pérdida de vigencia yruptura de I~ instancias y mediacionesa uavés de las cuales las relaciones dedominación se expresan como rclacio­nes de poder político institucionaliza­do, así como se otorga fundamento alos arreglos y transacciones entre losindividuos en la constitución y repro­ducción de un orden social.

Crisis de hegemon ia y crisis de domi­nación, señalan que la crisis no consis­te en una inadecuación del aparato es­tatal. Tampoco en una separación, a lamanera gramsciana, entre dirección ycoerción". Más profundamente la do­ble crisis radica en la pérdida del lugarestructural del Estado en la sociedad .Es decir, en la pérdida que, por su na­turaleza, entraña la progresiva disolu-

ción de los ejes sobre los cuales seconstruye la unidad orgánica entre Es­tado y régimen político y se realiza laarticulación entre Régimen Político yRégimen de Acumulación: territoriali­dad e institucionalización del orden.

Es la crisis en la que los Estados se re­velan incapaces de mantener la pro­ducción y reproducción de las instan­cias, mecanismos e instrumentos ordi­narios y extraordinarios -formales oinfonnales-, a través de los cuales elejercicio de la autoridad se extiende yprofundiza en la sociedad diferencian­do sus formas de control e intemali­zando una identidad colectiva. Varioshechos confluyen radicalizando la si­tuación:

a) La explosión de pugnas distributi­vas, asociada a la novedosa movilidadpolítica e «indocilidad» electoral delas dirigencias tradicionales y las orga­nizaciones sociales, el quiebre de losmonopolios de partido único y el bi­partidismo, o la irrupción de las «auto­defensas» como formas sustitutivas dela represión oficial, desbordan la terri­torialidad e institucionalidad de lasformas y códigos de cohesión , regula­ción, control y disciplinamiento social;

b) La permanente con fusión y usurpa­ción de poderes entre las ramas del po­der público y la conversión y exten-

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 121

sión del clientelismo, la corrupción yel burocratismo como «sistemas deprotección social» de los desplazadospor el cambio, señalan la incapacidadpara recrear una juridicidad que preci­se la naturaleza y composición internadel sistema jerárquico de autoridad ydelimite las competencias, funciones yresponsabilidades en el ejercicio delpoder institucionalizado (político, eco­nómico, administrativo, militar, etc);

e) La profundización de la informali­dad, la dolarización de las economías,la especulación y fuga de capitales, laevasión de impuestos o el incumpli­miento de las normas laborales, repor­tan la imposibilidad de reestablecer lasrelaciones entre las formas y mecanis­mos de gestión y regulación del capitaly el trabajo y los patrones de acumula­ción y competencia capitalista;

d) La ruptura de los instrumentos de«excepción», el repliegue del militaris­mo o la pérdida del control sobre lasformas y organismos paraestatales decontención de los conflictos y luchassociales, pone de presente la incapaci­dad para mantener la producción y re­producción de los mecanismos a travésde los cuales la «ilegalidad» del Esta­do de Derecho se transforma en la «le­galidad» de los «Estados de Excep­cióm)62.

La búsqueda de la nueva normatividadestá entrabada. El tránsito hacia la mo­dernidad se revela imposible. Si bienel juego integrador de los pactos insti­tucionales permite atenuar algunas ten­siones inherentes a las «expectativassalvadoras» de dictaduras militares ycívico-militares, también estalla nue­vos conflictos y desata otros ahogadosde tiempo atrás. Una confrontaciónmayor irrumpe en escena paralizandola acción de las nuevas dirigencias tec­nocráticasv.

La exacerbación de la racionalidaduniversalista de la libertad, igualdad ysoberan la, en derechos y deberes, quese promueve en el discurso de los«nuevos ciudadanos», se quiebra fren­te a la racionalidad individualista queprima cuando los hombres concurren alos mercados o exigen la aplicación delos derechos proclamados. La convo­catoria de la igualdad se traduce enuna explosión de identidades colecti­vas. La existencia de «ciudadanías desegunda», implícitas en las luchas étni­cas, religiosas, culturales y cívico-ur­banas, quiebra las fraternidades y lasolidaridad, para convertirse en el cen­tro de reconocimientos mutuos de losexcluidos y marginados que, a su vez,responden excluyendo y marginando alos demás. Los «fundamentalismos»,emergen como enemigos incontrola­dos del cambio.

122 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Democracia liberal y economía demercado se desplazan de las utopiasdel orden acabado, a una realidad enpugna. La democracia, unidad que anotes estructura, en las nuevas condicio­nes desestructura. El mercado profun­diza la destrucción del tejido social. Laconstitución de los nuevos sujetos que­da en cuestión. Por una parte, para lasnuevas dirigencias tecnocráticas, por­que la explosión de las pugnas distri­butivas pone en evidencia la ausenciade una «racionalidad forrnal-burocráti­ca» que posibilite una intervención fle­xible, selectiva y eficiente [contra-in­surgente]; del Estado, así como la ine­xistencia de una «lógica de sistema»en el comportamiento social de los in­dividuos que pueda ser formalizada ensoluciones óptimas". Por otra, para losmovimientos sociales, porque en suacción política y/o cívica-urbana toda­vía no logran constituir ni una «razón»[social o política] común que les per­mita trascender lo inmediato, ni unabase organizacional que las soportecomo fuerza política y/o social de ca­rácter permanentes'. Los voceadoresdel fin de la historia se encuentran enun «impasse». Las pugnas por el resta­blecimiento de la legitimidad, sontransgredidas por la necesidad de reor­ganizar la hegemonía y reconstituir losfundamentos de la dominación capita­lista y las mediaciones que la sustentanen estos países. Las tendencias recien-

tes hacia la personalización de las es­peranzas y la sacralización del poderen la figura del Presidente, a la maneradel «Argentina, levantate y anda» deMenem~, están diluidas en la irrup­ción de novedosas formas de «resis­tencia pasivas'". Las fuerzas del «mer­cado políticov" se muestran incapacespara asignar eficientemente los recur­sos en el sistema. Los aparatos represi­vos no pueden contener los conflictos.El virtuosismo que se le imputa a losciudadanos, está comenzando a cederterreno. Las reivindicaciones popula­res se ahogan en un «revuelto de recla­maciones corporatistas que contradi­cen la noción de interés general y laigualdad no cesa de ser una reivindica­ción platónicas'".

Ya ni siquiera el viejo recurso de «so­meter al escarnio público a los anti­guos subalternos privilegiados del ré­gimen difunto»?", resulta útil para quelas dirigencias tecnocráticas o los lla­mados movimientos «alternativos»puedan movilizar en su favor a los ciu­dadanos y comunidades. La realidadconflictiva y la fuerza transformadorade los procesos latinoamericanos nosolamente desbordan las visiones dis­torsionadas que los enmarcan comouna transición hacia la democracia.Más estructuralmente, cuestionan lasvirtudes redentoras y pacíficas de la

REVISTA DE ADMII'lISTRAClÓN PlJllUCA

democracia liberal y la economía demercado en estos países.

La confusión entre reformismo y rees­tructuración hace que, en la búsquedadel «buen orden», los proyectos res­tauradores se diluyan entre la estabili­dad de la crisis y la crisis de estabili­dad, la legalidad del fraude y el fraudede la legalidad, la institucionalidad dela excepción y la excepción de la insti­tucional idad".

Sín referencia a la nueva modernidad,la democracia participativa se revelacomo una novedosa perversión de lademocracia. Recortada al pobre espa­cio de la mecánica electoral y de ladecisión para inversiones óptimas. lademocratización aparece como un retor­no a las formas primitivas del parla­mento, con la única diferencia que elReyes ahora reemplazado por los tec­nócratas 72.

En medio de la eufórica prosperidaddel «decenio de la democracia», laprecipitación de los hechos agota lasestrategias planteadas. La dinámicaconflictiva y contradictoria de trans­formación corta las correas de la domes­ticación social. La nueva racionalidadde la democracia, expresión de eficien­cia y competitividad de las institucio­nes democráticas, resulta incapaz paraencubrir un problema que se proyecta

con mayores proporciones: la crisis l.'

el manejo de la crisis".

7. A manera de epílogo: Tendencia,'y contra-tendencias de las

transformaciones latinoamericanas.Los rasgos de la transición

La dinámica del cambio estructuradebe ser considerada como una moneda de dos caras. En un lado, la transformación de fas sociedades latineamericanas está atravesada por la crisis,No se trata de una crisis cuya particu­laridad reside en la ruptura súbita o el

agotamiento de una sola y única alternativa de restauración, sino más bienen el enfrentamiento irresuelto entredistintas alternativas y racionalidadescontradictorias y conflictivas en la lu­cha por un nuevo orden social. Al inte­rior del Estado y por fuera de éste; alinterior de las organizaciones socialesy por fuera de ellas; al interior de losmercados y por fuera de éstos.

La crisis expresa la múltiple explosiónde pugnas distributivas entre una diri­gencia política tradicional que ha per­dido el control político, pero que toda­vía mantiene el control sobre las ma­quinarias y las cestas electorales; unatecnocracia que asciende al poder,pero sin autonomía para introducir

124 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

cambios en la estructura económica einstitucional; y unos movimientos so­ciales cada vez más activos, pero cuyapresencia es todavía muy difusa y de­sorganizada.

La agitación social, la inmovilidad ins­titucional y la dispersión de las formasorganizativas, desaparecen de la esce­na pública, para entrar a engrosar lasangustias del cotidiano transcurrir dela vida privada. Los debates en tomo ala moralización, a la popularidad delas autoridades (medidas por los son­deos de opinión) y a la urgencia de lospactos que reestablezcan los equili­brios de poderes, copan la escena pú­hlicá,

Fl vértigo del derrumbamiento sub­vierte la relación entre lo real y lo ima­g.nario. Lo dicho: los gobiernos con­r, ontan una nueva mutación ya no seIrata de gobernar, sino de operar y ma­nipular los conflictos. Su carácter reac­tivo se expresa más en la forma que enel contenido. Su tiempo, claramentedesigual, depende de los aconteci­mientes".

La complejidad de los cambios, la ce­leridad e impredecibilidad de los he­chos y el entrabamiento producido porlas respuestas urgentes a problemascontingentes, hacen de la política unfenómeno aleatorio. Bajo diferentes

formas e intensidades, los ejes nodalesdel conflicto tienden a desplazarse demanera incontrolada en puntos aparen­tes de salida y puntos reales de explo­sión. En principio tienden a concentrarlos problemas en tomo a un eje con­flictivo que amenaza explotar, pero,antes de que se logre reestablecer elequilibrio en las confrontaciones, ocu­rre un salto hacia otro eje nodal y asísucesivamente, en un cúmulo de ofer­tas y demandas que no se encuentranni resuelven.

Cada decisión política, cada medidaadministrativa, cada movilización so­cial, desata una nueva tensión y explo­ta un nuevo conflicto que modifica lasagendas de los contendientes y entra­ban sus proyectos de construcción so­cial. Los problemas estructurales, unoa uno, van apareciendo como el trau­ma mayor que concentra y sobredcter­mina a todos los demás". Los confron­tados se ven obligados a un reacomodopermanente de sus planes, estrategias,discursos, invocaciones. acuerdos yalianzas, en todos los frentes posiblesde «combate»: entre el restablecimien­to del equilibrio de poderes y su con­centración en el ejecutivo; entre unaintervención estatal y una redistributi­va; entre eficiencia y equidad; entresubsidiariedad y autogestión; entreapertura y protección; entre repre­sentanción y participación.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 125

En medio de la turbulencia provocadapor la explosión de las confrontacio­nes, la crisis emerge como detonantedel cambio. La otra cara de la monedase proyectaa con fuerza. La transiciónestá marcada por la explosión de ten­dencias y contra-tendencias, que seña­lan el carácter traumático del cambio.

Incertidumbre política, inmovilidadinstitucional e insurgencia social, seconsolidan como los rasgos distintivosde un escenario en el que se tiende aprivilegiar lo conyuntural sobre lo es­tructural, lo aparente sobre lo esencial,lo temporal sobre lo histórico, la ruptu­ra sobre la construcción. La fascina­ción por las formas no permite trascen­der lo inmediato. La dinámica delcambio aparece sometida por evolu­ciones imprevisibles, salidas involun­tarias. La transición, tensor de la trans­formación, se invoca como principio yfin del orden cuestionado.

Sin embargo, la indefinición de las re­gias de juego, hace que en la moder­nización se confunda lo transitorio conlo perenne. La precariedad del recursoa las soluciones de fuerza, la intensi­dad de las confrontaciones y la dislo­cación institucional, la debilidad de lasinvocaciones al concenso para restau­rar el orden y la fragilidad del recursode la modernización para restablecer laarmonia de las funciones gubernativas,

desbordan en una situación compleja yconfusa en donde los rasgos de unidad,singularidad y secularidad de las trans­formaciones latinoamericanas en cur­so, se pierden en el limbo de los ajustesparciales y las soluciones transitorias.

Aún cuando en los programasgubernamentales persista la idea de«construir futuro», la imposibilidad deimponer un proyecto hegemónicosiempre invoca el regreso al pasado. Elrestablecimiento de los equilibrios ycomprom isos ayer pactados para ase­gurar la «gobemabilidadi del sistema,tiende a consolidarse y perdurar comomecanismo que erradica la crisis enprocura de un orden restaurado. Lamodernización aparece como la opciónde incorporar lo nuevo sin tener queabandonar lo viejo. Bajo el disfraz dela modernización todo se dice, todo seacepta. Nuevos simbolos y ritos pare­cen irrumpir para confiscar el desordenhaciéndolo aparecer como el signo delnuevo orden invocado.

El éxito de la «transición» radica en elhecho de que no se produzcan cambiosdramáticos en las situaciones y eventosheredados de los regímenes anteriores.En aras del «entendimiento), o los«pactos» refundacionales que acerquena los contendientes, los gobiernos rela­jan los controles al gasto público y a laexpansión de la burocracia.

126 ENSAVOSSOORE LANUEVA ADMINISTRAOÓN PúnUCA

La para-institucionalidad, el c1icntelis­mo y la burocratización, se renuevanuna y otra vez como formas privilegia­das para relegitimar el «quehacer» dela política decambio, movilizar intere­ses en contienda y contener la insur­gencia social. La para-institucionalidadtiende a identificar y diferenciar lossectores confrontados, midiendo susfuerzas y reivindicaciones. Su violen­cia, abierta o soterrada , señala quienesentran y quienes salen de la contienda.La negociación en tomo a las cestasburocráticas y presupuestales, procurael reacomodo de las fuerzas aceptadasy la compensación de las rechazadas .Su utilización recurrente , explícita odisfrazada, se proyecta como formasustitutiva de una hegemonia inacaba­da.

La modernización de la <mueva demo­cracia», emerge como el recurso desalida que obliga una permanente rede­finición de las estrategias de legitima­ción en un aparente redespliegue de lasrelaciones de poder, que coopta unos yexcluye otros, bajo un simulacro deextensión y profundización de la repre­sentación política y la participaciónciudadana. El nuevo orden proclamadono es más que una «ficción volátil deigualdades y equilibrios, de fundaciónpasada, que trata de ser mantenida conuna determinada intensidad, dentro delímites moderados, con una fuerte do-

sis de autoritarismo a", Entre tanto, laheterogeneidad estructural se profundi­za y extiende a todos los ámbitos de lasociedad.

Precariedad del poder y dislocacióninstitucional estallan ante la cada vezmayor multiplicidad, complejidad yconflictividad de las relaciones políti­cas, económicas y sociales. La restaura­ción aparece minada por la confluenciacaótica de tendencias y contra-tenden­cias de adopción y rechazo estructuralal cambio. Las fuerzas relevantes en ladefinición de la contienda son cadavez más diflciles de detectar . Lasagendas, estrategia s y proyectos de losactores en contienda, cada vez más di­ficiles de desentrabar. Indistintamente,lo transitorio tiende a participar de loinacabado y lo perenne a ser una re­producción de lo establecido [y tam­bién viceversa) , en una situación quepareciera de nunca acabar".

Sin embargo, la transformación de lassociedades no transa con la perpetua­ción de soluciones transitorias y ajus­tes parciales de regímenes caducos . Latransformación es el proceso en el cuallas sociedades se desplazan de un ordenanterior en la búsqueda de un orden in­cierto'! en la que, a la manera que su­giere Elías Cannctti en su análisis sobrela transición (que llama la «explosión»de la masa, las sociedades se abando-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚULlCA 127

nan libremente a la necesidad de re­constituirse, dando rienda suelta a suimpulso natural de crecimiento. En laexplosión, siguiendo con Cannetti,«..no tiene una sensación o visión clarade la magnitud o intensidad que pue­dan llegar a alcanzar. No se atienen aedificios que le sean conocidos y quehaya que llenar. No se contentan conrenovar o reubicar las ceremonias, re­gias e instituciones que le son fami­liares, en el centro de las estructurascerradas en donde la vida ya es bienincómoda, sino que verdaderamentebuscan crear un orden nuevo...»79.

En la transformación de las socieda­des, lo nuevo no coexiste con lo viejo.Lo nuevo emerge de lo viejo, con suspropios patrones y regulaciones. Es labúsqueda conflictiva que en sí mismaposee los gérmenes de la destrucción,pero a la vez, los gérmenes de su pro­pia reconstrucción.

La fuerza y unicidad de sentido conque las innovaciones logran nuclearnuevas articulaciones, prácticas orga­nizativas y patrones de producción, re­gulación y gestión de las relaciones so­ciales, quiebran de una manera dife­rencial (en intensidad y consistencia)los espacios privilegiados de concre­sión del orden precedente, para develarlos espacios privilegiados en donde sedefinirá el orden futuro.

En esta perspectiva, el desmoramientode las barreras entre sector público ysector privado, la reconversión de lasestructuras y organizaciones públicasen estructuras y organizaciones de tipo

empresarial, y la integración de merca­dos, más que principios del orden pro­clamado dc la nueva democracia, seconstituyen en novedosos ejes proble­máticos que aún cuando ahogan viejosproblemas, desatan nuevos conflictos,nuevos focos de tensión y lucha so­cial, abriendo fisuras que modificansustancialmente los fundamentos dela relación Estado-sociedad civil-eco­nomía.

Por una parte, las tendencias hacia lademocratización de los regímenes po­líticos y los cambios en la corporeidaddel Estado, cierran los espacios nacio­nales de las decisiones políticas y laresponsabilidad estatal, para trasladar­los y extenderlos hacia las institucio­nes y organizaciones (públicas y priva­das) locales. El derrumbe de las barre­ras entre lo público y lo privado tienecomo contraparte la separación entrelo público y lo estatal. Es decir, la dife­rcnciación entre aquella función queno es delegable o transferible por elEstado a la sociedad, ni ésta descon­centrada en diversas instituciones delaparato y aquella función que puedeser desconcentrada en la diversidad deorganizaciones y dependencias dcl

128 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

aparato público y delegada o transferi­da a la sociedad.

La separación entre lo público y lo es­tatal se manifiesta en la desconexiónentre los niveles decisionales y las uni­dades operativas. La acción política delos «nuevos ciudadanos», como gesto­res y fiscalizadores de la acción públi­ca, queda reducida al entorno de losproblemas e instituciones más próxi­mos a su vida como individuos (el ba­rrio, la comuna, el municipio). Su ac­ción participativa debe ser definida ydefendida como un proceso «estanda­rizado» (por el principio costo-benefi­cio) de asignaciones que estimula elesplritu do empresa, moderniza y am­plia la gama y calidad de los productosofrecidos.

La política, como arena de confronta­ciones, se desplaza al terreno funcionalde la administración pública y la ac­ción privada. A la manera de Brasil,Colombia y Venezuela, los gobernan­tes dejan de gobernar para entrar a ad­ministrar (funcionalmente) los conflic­tos. En su afán por paliar la crisis, aco­meten todo tipo de acciones que resul­tan cuestionadas por lo establecido.Aún así, la eficiencia, deja de ser unprincipio técnico de asignación y usode los recursos, para convertirse en elnuevo referente que debe procesar losconflictos de intereses, las pugnas dis-

tributivas, las luchas por los proyectosde sociedad. A la manera de Chile oMéxico, los gobiernos quieren evitarasumir todo el crédito de la tarea de la«transición» que, por cierto, parecepoco atractiva y demasiado larga, paraentrar en la era de las realizacionescomo una estrategia directamente dise­ñada para relegitimarse en el futuro.Gerencia, gestión estratégica y calidadtotal, antes mecanismos propios de laadministración empresarial, emergenen América Latina como los recursosque deben guiar la acción pública yprivada de las instituciones yorganiza­ciones locales.

Por otra parte, las tendencias hacia laintegración de mercados redefinen losámbitos de decisión y gestión sobre losgrandes agregados de la política eco­nómica. Las exigencias para lograr latransparencia en la movilidad de losfactores y la asignación de recursos,ejes de la integración, hacen que en laorganización interna de los Estados,las decisiones económicas se despla­cen de la esfera discrecional del Ejecu­tivo y del control del Legislativo, paraconcentrarse en los Bancos Centralesque, reconvertidos en organismos téc­nicos desprovistos de toda presión yrapiña política, aparecen como losnuevos portadores de la función de«armonizar las políticas macroeconó­micas» y asegurar la «coherencia, con-

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 129

sistencia y estabilidad» del manejo ycomportamiento de los agregados depolítica económ ica y las políticas sec­toriales'",

Bajo el rótulo de las «tendencias mun­diales», los márgenes de decisión delas autoridades quedan sometidos yrestringidos por las exigencias de glo­balización o intemacionalización delas econom fas. Es la separación entrepolítica y economía, en donde ya no esla intervención estatal la que debemantener la disciplina del mercado,sino el mercado el que debe mantenerla disciplina de la intervención estatal.En nombre del equilibrio fiscal, losprocesos hacia la descentralización yprivatización se intensifican o se retar­dan. En nombre de la moneda sana, lasregulaciones se refuerzan o se dilatan.El cierre de los ámbitos discrecionalesde la intervención estatal, tiene cornocontraparte la reorientación de los es­fuerzos gubernamentales hacia la ges­tión de políticas sociales y la creaciónde las condiciones para consol idar laintegración de los mercados. Las polí­ticas para combatir la pobreza extre­ma, la marginal idad y el atraso, semuestran como recursos repetidos paraprocurar la universalización de lascondiciones de competencia en losmercados y la ampliación del acceso alos productos. La equidad social sedesplaza de la esfera conflictiva de la

intervención econormca que buscaerradicar la desigual redistribución delingreso, hacia la esfera funcional de laadministración pública que busca asegurar a los individuos la igualdad enlas condiciones de competencia. La«equidad», puesta en el nuevo terreno.aparece como el antídoto que procurala reinserción de los individuos, a losmecanismos formales de la produccióny el consumo, a la disciplina de la le­galidad y las relaciones mercantiles.

La separac ión entre política y econo­mía pone en evidencia la desconexiónentre los espacios que son objeto desobcrania interna de los espacios queson objeto de determinaciones exter­nas. Reducidos al pobre espectro delas contiendas internas, los gobiernoslatinoamericanos asisten a la transna­cionalización de las decisiones crucia­les sobre el crecimiento y el desarro­llo. En las nuevas condiciones los go­biernos ya no controlan el manejo deaquellos agregados macroeconómicosy políticas sectoriales que les permitanasumir compromisos con los sectoresen pugna. Los pactos sociales no seconciben como mecanismos alrededorde los cuales es posible concitar la ac­ción mancomunada de las fuerzas ca­paces de abatir la crisis, sino como unrecurso gubernamental para recuperarlos espacios perdidos que le asegure elretorno a la «gobernabilidad».

130 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En un marco de incertidumbres, endonde la ausencia de oposición pare­ciera validar el liderazgo de las tecno­cracias, los gobiernos latinoamerica­nos se ven enfrentados a una situaciónen que la «unidad de lo latinoamerica­no», ya no está determinada, a la ma­nera de la visión dependentista, por eldoble movimiento entre unidad por de­terminaciones externas y unidad por lanegación de las determinaciones exter­nas. En las nuevas condiciones, la«unidad de lo latinoamericano», apare­ce determinada por el novedoso rasgode «homogeneidad» en la intervenciónestatal que resulta del sometimientopor la fuerza de las «políticas comu­nes».

En este escenario, el trayecto de lastransformaciones aparece confiscadopor el azar en la multiplicidad de cem­binaciones posibles entre formas delEstado, regímenes políticos y configu­raciones económicas; la necesidad dela emergencia de un nuevo orden quearticula Estado-economía-sociedad; yla voluntad de poder inscrita en la rea­lidad producto de la contienda entre di­versos sectores y actores sociales". Setrata de un escenario turbulento, con­flictivo y contradictorio. La separaciónentre función pública y función estataly entre determinaciones externas y so­beranías internas, lejos de ser ejes que

fuerzan la concresión del nuevo orden,se constituyen en nuevos ejes de ten­siones y luchas intensas en AméricaLatina.

Por una parte, la pugna entre lo públi­co y lo estatal aparece como una pugnaentre los poderes nacionales que pre­tenden imponer una lógica centraliza­da de las decisiones y los poderes terri­toriales que buscan imponer una diná­mica descentralizada del poder. LosEstados nacionales pierden cada vezmayor base frente a una suerte de Esta­dos regionales que emergen comofuerza significativa. Por otra parte, lapugna entre soberanías internas y de­terminaciones externas aparece comouna pugna que fisura los ámbitos delpoder político y de las estructuras je­rárquicas que lo sustentan. Las deci­siones comunes desatan tensiones ypresiones generalizadas que abren labrecha para la acción combativa de losciudadanos frente a la política econó­mica o a los desequilibrios de las polí­ticas sectoriales.

En la perspectiva de la transformaciónla confrontación no debe ser asumidacomo un desencadenamiento de fenó­menos contingentes, sino como un jue­go de fuerzas que es necesario recono­cer y vaciar de sus cargas negativas,para de allí entrar a identificar los nue-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PllllLlCA !JI

vos ámbitos definitorios del nuevo or­den para la América Latina.

Notas

I El término es de Arend Lijphart.en «Teoríayprácticade la Mayoría: la tenacidad de un para­digma imperfecto»,en Revista Internacional de

Ciencias Sociales. UNESCOfERES, París, No129.Agosto de 1991.pág 515

2 Samucl Huntington, «Democracia y ReformaEconómica» , en llarvard Untversity Review,Invierno92/93

3 Un interesante ejemplo en este sentido, loproporcionan los hechos críticos dc 1991 en laUnión Soviética cuando, ante laperspectiva delretorno del comunismo, la imagen de Yclt sin

invitando a la resistencia desde un tanque en laPlaz...n Roja de Moscú. se convirtió en el shnho­lo de la democracia manifestante. En realidadla confrontación expresabauna luchainternadepoderes.Un análisis detallado sobre el lema se encuen­Ira en Giovanni Sartori, op cit, pág, 477. JohnKeanc, «Thc Media and Democracy», Londres,1991 . Yen Timothy Garton Ash, «l.a Chaudic­re. Europe Centtalc 1980-1990» Colección Te­moins-Ga\límard Parls, 1990.

.. El término esde Giovanni Sartoriopara carne­terizar la fonna institucionalizada en que losmedios de comunicación han desbordado, de­

gradado y sustituido a la política, hasta copartodos los aspectos de la vida en sociedad. VerGiovanni Sartori «Repensarla democracia: ma­los regímenesy malas polltícas. Revista lnter-

nacional de Ciencias Socia/es, op. cit., pég465 Yss,

l Fernando Rojas y Marcos Roítman desarro­lIan un interesante análisis al respecto. Ver,Fernando Rojas, (La transición política enAmérica Latina: El Desafio a la Imposición dela Democracia Formal o el Confor mismo a",la Democracia Liberal», que introduce el librode Germán Palacio,«La irrupción del Para-Es­tado. Ensayos sobre la Crisis Colombiana»,ILSA·CEREC, Bogotá, 1991. Y Marcos Rou­man, «Teoría y Práctica de Ja Democracia enAmérica l.atina», Mimeo. Universidad Com­

plutense de Madrid,Mayo 1991.

6 Francisco Murillo Ferrol, Prólogo al libro deGuy Hennet, «El Pueblo Contra la Democra­cia», Colecci ón Tablero, Instituto de EstudiosEconómicos. Madrid, 1990p. 12.

7 El término es de Timothy Garton-Ahs en, «LaChaudiere, Europe Cenlrale 19RO·1990», Ca­liection Tcmnins/Gallimard, París, 1990, p.441.

8 Guy Ilcrmet desarrolla un excelente análisis<11 respecto en «El Pueblo Contra la Democra­cía», DI'cit., Capitulo VII. p. 269 Yss,

9 OsearLandi. "Sobre Lenguajes. Identidades yCiudadanías Políticas». cn Norbert Leebner(comp.) «Estado y Políticaen América Latina» .Ed. Síglu XXI, l' 173.

10 Guillermo O'Donnell l' PhiJippc Scbrniuer.«Tentative Concluslons Abou t Unccnain De­

mocracies». en L. Whitchcad (Dir publ),«Transition from Autoritarian Rule», Ballimo-

132 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

re, The John Hopkins University Press, Vol. 4

p.7·11.

11 Terry Lynn Karl y Philippe Schmitter, «Los

modos de lransición en América Latina y Euro­pa del Sur y del Este), en «Revista Internacio-­

nal de Ciencias Sociales», UNESCOIERES,Parls, No. 128, Mayo de 1991, p. 286.

12 Norbert Lechner, Epilogo al libro «Estado yPolítica en América Latina», op cit, p. 303.

13 Aun cuando esta división hace relación a lanoción de Fase de Acumulación, esta acepciónno tiene un corte economista. Entendida como

el conjunto de normas y prácticas universalesque rigen la unidad entrelos procesosde traba­jo.y los procesos de valorización en las fábricasy los hogares, la distribución de funciones tiene

un contenido polltico, económico y social.

14Ver un mayor desarrollo en Osear Landi, op.

cit. p. 186.

15 Me refiero a los sistemas de reconocimientos

y mediaciones polltico-institucionales en donde

los individuos se constituyen len aparentescondiciones de igualdad) como ciudadanos po­seedores de deberes y derechos; burocrático­

administrativos en donde se le imprime sentidoa la gestión de los recursos y las políticas públi­cas: y económico-sociales a través de las cuales

se regulan los procesos de producción del capi­tal y la fuerza laboral en las fábricas y los hoga­res.

16Norbert Lechner, «A la búsqueda de la co­munidad perdida. Los desafíos de la Democra-

cia en América Latina», en «Revista Interna­cional de Ciencias Sociales», op cit. p. 24.

17 Citado por Norbert Lechner, en la presenta­

ción del libro «Estado y Polltica en AméricaLatina», op cit. p. 24.

18 El término es de Fernando Calderón y MarioDos Santos, en «Hacia un nuevo orden estatalen América Latina. Veinte tesis socio-pollticas

y un corolario de cierre). Conclusiones delProyecto Regional PNUD-UNESCO-CLAC­SO-RLA 86/00 1.

19 Una consideración detallada sobre las muta­

ciones de la empresa y su gestión, la desarrollaPhilippe Lorino en «Etre citoyen dans I'enter­

prise», en Le Monde Dip/omatique, Septiembre1991. p. 24.

20 Una consideración detallada de este procesoen América Latina, se encuentra en Alain Li­

pietz, «Las relaciones Capital-Trabajo en losalbores del Siglo XXI», CEPREMAP, Docu­mento No. 9016, Parls, Enero de 1990 (para elcaso de Brasil); Enrique de la Garza Toledo.«Reconversión Industrial y Cambio en el Pa­trón de Relaciones Laborales en México», po­nencia presentada al Seminario Internacional

sobre la Modernización de México, Noviembrede 1989; Alberto Spagnoto, «Crisis y Transi­ción del Capitalismo Argentino», Tesis de

Maeslrla DEP, Universidad Autónoma de Mé­xico, Noviembre de 1984; Pilar Esguerra yJuan José Echavarrla. «La Reconversión lndus­

Irial en Colombia», Fundación Friedrich Ebert

de Colombia, FESCOL. Bogotá, 1991, entreotros.

REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 133

2\ Una exposición detallada de la manera como

ha tenido lugar este proceso en América Latina,

la ha desarrollado en el articulo «Desnacionali­zaci6n del Estado y Transnacioñalización delCapital», en Pedro Medellln (comp.) «La refor­

ma del Estado en América Latina», FESCOL.

Bogotá, 1989.Una caracterbación en tomo a los cambios enlas formas de organización y lucha social, la

desarrolla Dario Restrepo Botero, en el artículo

«Transformaciones recientes en América Lati­

na: Descentralización, Mito y Potencia. El casoColombiano», en la Revista Cuadernas de Eco­nomía, Universidad Nacional. Departamento deTeorla y Política Económica, Volumen XI, No.

16, 1991. p. 10 a 25.

22 Una consideración detallada al respecto. se

encuentra en Michel Crozier, «El crecimientodel aparato administrativo en el mundo de lacomplejidad, Obligaciones y oportunidades.

Del Estado Arrogancia al Estado Modesto».

mimeo sin techa.

23 Una consideración detallada de la manera y

fundamentos sobre los queavanza este procesose encuentra en Gustavo Papanek, «Crecimien­to y Equidad», en Perspectivas del DesarrolloEconómico Mundial 1987. Banco Mundial; In­

forme sobre el Desarrollo Mundial, (anos

1983,1985,1986,1988); Fernando Calderón yMario Dos Santos (dir. publ.) «Hacia un nuevoorden estatal en América Latina», CLACSO,

Buenos Aires. 1988 y 1989; Sergio Bitar «Neo­

liberalismo versus neoestructuralismo», en Re­vista de la CEPAL, Santiago de Chile, Abril de

1988; Gustavo Zuleta y Oswaldo Sunkel,

«Neoliberalismo versus neoestructuralismo enlos años noventa», en Revista de la CEPAL.

No. 42 diciembre 1990; Comisión Económica

para América Latina, CEPAL, «Transforma­ción Productiva con Equidad», Santiago deChile. 1990.

24 Pedro Mcdellin Torres. «Desnacionalizacióndel Estado y Transnacionalización del Capital»,op. cit., p. 116 Y ss.

25 Ver John lIolloway. <([,,8 Rosa de Nissan»,

en Revisto Brecha, México 1988, p. 14.

26 Una consideración acerca del desarrollo de

estos procesos se encuentra en Fernando Calde­rón y Mario Dos Santos, /facia un Nuevo Or­

den Estatal en América Latina, op. cit. vol. 2 y5; Ricardo Calla Ortega, «Identificación étnica

y procesos pollticos en Bolivia 1973-1991»,

FLACSO. Septiembre 1991; Andrés Guerrero,

«La desintegración de la administración étnicaen el Ecuador. De sujetos-indios a ciudadanos­étnicos; de la manifestación de 1961 al levanta­

miento indígena de 1990». Centro de Docu­

mentación y de Investigación de Movimientos

Sociales-CEDlME, QUilo, Agosto 1990; Julio

Cotler (comp.) «Estrategias para el desarrollo

de la Democracia en Perú y América LatinanEIP, Fundación Fiedrich Naumann, Lima,1990,entreotros.

27 Norbert Lechner, «La conflictiva y nuncaacabada construcción del orden deseado»,FLACSO, Santiago de Chile, 1984, p. 129 Yss,

28 Osear Landi, op cit. p. 182.

29 Una interesante consideración al respecto, la

desarrolla Rodolfo Tcrragno, Ministro de

Obras y Servicios Públicos del Gobierno de

134 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Raúl Alfonsin en Argentina, en su artfeulo «Lacrisis del Estado», en Revista Perfiles libera­les, No. 25, 1991.p. 45 Y ss.

30 OsearLandí, op cit., p. 179.

31 Un desarrollodetalladoen tomo a los princi­

pios de la nueva democracia se encucntran enFernando Rojas, «La Reforma de la Adminis­tración Pública», Documento de Trabajo. ILSA.

1992.

32 Nikolai Guenov desarrolla un excelente aná­lisis al respecto en «Transición hacia la Demo­cracia en Europa del Este, tendencias y parado­jasde la racionalización social», en Revista In­ternacional de Ciencias Socia/es, No. 128, op.ctt., p. 353 Y ss.

.13 Una consideración detallada a este respecto,se encuentra en Norbert Lechner, «La Conflic­tiva y Nunca Acabada Construcción del OrdenDeseado», op. cit, pags, 132 y ss. Un análisisen esta direcci6n para el caso colombiano lo hedesarrollado en el trabajo titulado «Reestructu­ración del Estado y Desarrollo Regional; Con­tra-insurgencia, Democracia y Disciplina So­cial». De Jos ropajes de la autogestióny solida­ridad ciudadana a los conflictos étnicos y terrt­tonales». Documento de Trabajo CIDER, Bo­gotá, 1990. Una versión del trabajo fue presen­tadaal Congreso de Americanistas, en New Or­leans,julio 1991.

34 Chantal MoulTe, «La Democracia Plural en­tre Modernidad y Post-modernidad-•• en Revis­

ta MAUUS No. 8, Parls, Segundo Semestre de

1990.p. 17.

35 Osear Landi, «lenguajes y...», op cil. p. 182.

36Ahmet Insel, op cit.. p. 64 Y65.

37 Citado por Nicos Poulantzas, «Notas sobre laSociedad y el Estado»,UNESCO, 1978. p. 432.

38 Guy Hermet, «El Pueblo contra la Demacra­cia»,op cit., p. 322.

39 Es en este sentido que la responsabilidad ad­ministrativa, la orientación del desarrollo, el fi­nanciamiento de las politicas públicas, el acce­so él la información, la distribución del ingresoy la fiscalización social, quedan sumidas por laaplicación técnica de conceptos y procedimien­tos tales como «gerencia pública», «calidad to­tal», (gestión estratégica», etc.

40 Es en este sentido, que la relocalización delos procesosproductivos. la competencia ahier­la por diferenciación de producto y retribuciónde los factores por productividad marginal, im­ponen los nuevos términos de la relación entreproductores y mercados locales y consumidoresy mercados mundiales.

41 Un desarrollo detallado a este respecto, seencuentra en Ahmet Insel, «De la democraciainacabada»,en Revista MAUSSNo. 8 op. cit, p.43 y ss; Agustin Cueva, «Tiempos Conserva­dores, América Latina en la derechizaci6n deOccidente»,Ed. El Conejo, Quito, 1987.

42 Darlo Restrepo, Edgar Novoa y Pedro Mede­llln, «Violentologla, Pacificación y Democra­cia, Historia de Culpas, Fetiches y Exorcis­

mos», Documento de Trabaja, Junio de 1992.

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBUCA 135

43 Una consideración detallada al respecto la

desarrollan Fernando Calderón y Mario Dos

Santos en «Hacia un nuevo orden estatal en

América Latina. Veinte tesis socio-pollticas yun corolario de cierre», en Conclusiones delProyecto RegionaII'NUD-UNESCO-CLACSO,

RLA 86/001, Crisis y requerimiento> de nuevos

paradigmas en la relaci6n Estado/Sociedad y

economía. Conferencia Regional PNUD­UNESCO-CLACSO, Buenos Aires, Abril de

1990.

44 Una consideración de la naturaleza y lugarinstitucional de estos organismos. se encuentraentre otros, en: Osear Oszlak, 01'.cit, p. 28 Yss;

Harold Dilla Alfonso. «Notas sobre la relación

centralización-descentralización en la transi­

ción socialista cubana». Centro de Estudios so­

bre América, La Habana. Junio de 1988; Alva­ro Díaz, «La dimensión analítica de la centrali­zación-descentralización del Estado de Chile»,

SUR, Santiago. 1988; Sergio Boiser, «Palirn­

sesto de las regionescomo espacios socialmen­te construidos». Documento 88102, ¡LPES,

Santiago de Chile, Septiembre de 1988; lIéctor

y Roberto Esteso, «Norte Grande; Estrado, re­

gión y descentralización». IIPAS-ZAVALlA.

Buenos Aires 1987; entrevista a Helio Jaguari­

be, en revista «Estado & Reforma», COPRE,

Caracas, No. 2 Enero-Junio 1987; Comisión

para la reforma del Estado -COPRE-. «Pro­puestas para reformas políticas inmediatas»,Folletos para la discusión No. 1, Caracas 1986;

Eduardo Barraza, «En tomo a la modernización

del Estado Mexicano», en Pedro Medcllln. (LaReforma del Estado ...» 01'.cit. Carlos Dabduoh

y Luis Fernández, «La descentralización y las

regiones», en «Descentralización y Democraciaen Bolivia», FLACSO-ILDlS, La Paz 1987; )'

Pedro Medellln. «Descentralización. Región y

Planeación: el nuevo rol de los Consejos Re­gionales dc Polftica Económica y Social -COR­

PES-», Naciones Unidas/Fonade/l'laneacién

Nacional, Bogotá, 1988.

45 Una consideración detallada aJ respecto se

encuentra, rara los casos de Chile. México yArgentina en Guillermo Perry «Reestructura­ción productiva y Cambio técnico» InformeBID, Febrero dc 1992. V Klaus Esser, «Desa­

rrollo de una Estrategia Competitiva: Retos

"ara los Paises Latinoamericanos en la Décadade los Noventa», en Luis Jorge Garay (ed),

«Estrategia Industrial e Inserción Internacio­nal», Fescol, Santafé de Bogotá, 1992. Págs.

155-181.

Para el caso de Colombia ver: Eduardo Lora,(Aspectos Críticos del Procesode Restructura­cióm en Coyuntura Económica. FEDESA­

RROLLO. Julio de 1991; Pilar Esguerra y Ma­

ría Ciara Rueda «Cambio Técnico y Exporta­cienes», en Luis Jorge Garay (ed), «Estrategia

Industrial e Inserción Internacional», op. cit ..págs. 377-406.

.6 Amold Habcrgcr, «El Papel dcl Economls­

t.", Santiago de Chile. 1984.

47 Una interesante consideración a este respecto

la proporciona la crisis ocasionada por Jas per­

manentes confrontaciones de la Ministra deEconomía de Brasil. Celia Cardoso de Mello.

que terminaron con su«renuncia». Ver, Revista

I 'eja, Jos números correspondientes a los meses

de Febrero a Mayo de 1991; Consuelo Corre­

dor, «Economía y Conflicto Social en Colom­bia; los limites de la modernización económí-

136 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

CID', Tesis Doctoral, Universidad de Barcelona,Junio de 1991.

48 Jean Chesneaux, «Modernite-Monde». La

Decouverte, Parls, 1990.

49 lIilton Japiassu, «Inlerdisciplinariedadc c Pa­tologia do Saber» Ed. Vozes, Sao Paulo, 1976,

p.35.

so Citado por Samuel Huntington en «Demo­

cracia y Reforma Económica», op. cit., pág. 20.

SI Darlo Restrepo, etal, «Violcntologla, Paciíi­

cación y Democracia. Historia de Culpas, Feti­ches y Exorcismos», Documento de Trabajo,Junio de 1992.

52. Parauna consideración detallada en tomo ala'definicióa y diferenciación de los elementosconstitutivos para cada régimen. ver OsearOs­zlak, «Políticas Públicas y Reglmenes Políti­COS», mimen sin fecha.

53 J. Chesneaux. «Modernite-Monde», Ed. LaDecouverte,París, 1990. p. 182.

S4 Landi, op. cit., p. 176.

SS La caracterización es de Terry Lynn Philippe

Schmitter, en «Los modos de transición...», op.cit, p. 298 Y299.

S6 Chantal MoulTe, op. cit., pág. 25.

57 Rodolfo Terragno hace una interesante con­sideraci6n sobre estos procesos para el caso ar­gentino. Ver Rodolfo Terragno, «La crisis delEstado ...», op. cit., p. 78.

S8 Un desarrollo detallado a este respecto, se

encuentra en UBses Rinaudo, «PautasMetodo­lógicas para el Seguimiento de Proyectos Am­bientales». Informe Final. Programa de Evalu­

ción de proyeclaos PAFF· CEDE·DNP, 1992.

S9 Pedro Medellln, «Elementos para la Crea­

ción y Puesta en Marcha de una Escuela de Go­

bierno Territorial» op. cit., pág. 18.

60 Una consideración detallada sobre la evolu­

ción de los procesos de integración en AméricaLatina se encuentra en: PilarEsguerra y José A.Ocampo. «Integral ion and Liberalization: the

Andean Experience», Economic Integration inthe Western Hemisphere: Prospects for Latin

America. Academic Workshop, Abril 17-18,

1993. Kellow Institute, University of Notre

Dame; Roberto Bouzas el. al, «Los ProcesosdeIntegración Económica en América Latina»,

Fundación CEDEAL, Madrid, 1993; Y CEPAL,

«El Regionalismo Abierto en América Latina y

el Caribe; La integración económica al Servicio

de la Transformación Productiva con Equi­dad», Santiago de Chile, Marzo de 1994.

61 Norbert Lechner, «La crisis del Estado»,«Revista Mexicana de Sociologle». México,Instituto de Investigaciones Sociales ·UNAM-.

Abril/Junio 1977.

62 Nicos Poulantzas, «Fascismo y Dictadura»,

México, Siglo XXI, 1971.

63 Norbert Leehner y Nikolai Guenov desarro­

llan un análisis en este sentido en los artlculos

citados de la Revista Internacional de CienciasSociales.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P ÚBLICA 137

6< Norbert Lechner, desarrolla un interesanteanálisis al respecto en "la crisis del Estado»,

op. cit., p. 398.

6S Es en esta perspectiva como se pueden inter­

pretar las «sorprendentessvictorias y posterio­res derrotas lo entregas confesionales] de los«frentes, y las «alianzas» sobre Jos partidostradicionales del Frente Amplio en Uruguay,Cambio 90 en el Perú, Frente Democr ático cnMéxico, Frente Unido en Chile y Argcntina,Ml9-Alianza Democrática en Colombia, paracitarsólo unos casos. De hecho, sus reivindica­ciones como opción alternativa, estaban funda­mentadas en una visión instrumental de la de­mocracia. Desprovistosde unproyecto político.pero llenos de propuestas técnicas, los movi­mientos alternativos de sociedad, pronto tuvie­ron que ceder el paso a la lógica del establecí­miento. Es el síndrome de los viejos comba­tientes «capturados» por los sistemasde «pre­

ferencias reveladas» .

66 Carlos Saú l Menern. Discurso de posesióncomo Presidente de Argentina en 1990.

67 Ver Germán Palacio (compilsdor). «Lairrupción del Para-Estado», op. cit., p. 29 1 Y ss.

61 Expresión de Juan Carlos Portantlero, terna­

da por Adolfo Gilly, para denominar un régi·men político pluralista en donde compilen di­versos partidos y el veto ciudadano puedeesco­

ger entre diferentes opciones. Adolfo Giliy, «El

régimen Mexicano en su dilema», en ArturoAnguiano , «La modernizaci ón de M éxico»,

Méx ico, l Jniversidad Autónoma Metrcpof ite­na-Xochimilco, 1990. p. 438.

69 Guy lIerme t, . EI desencanto de lo. viejosdernécratas», en «Revista lmemacional deCiencias Sociales», No. 128, op. cit., p. 488.

70 Guy Hermet en su análisis sobre el poder $C ­

ductor de lostiranos. expone este recursocomoun antiguo método que, con el pretexto de en­sc ñar a las masas a quien deben excluir. tiendea exalta r ante ellas el buenrostro de los apósto­les acusadores. Los que denunciana los enerni­gos del pueblo con más vigor, se convierten ensus mejores amigos. A menudo. por otra parte.cuanto menos temiblesen la práctica sean esos

enemigos, más útiles resultan para la estrateg ia.

Lo idcal es ofrecer al escenario público los an­tiguos subalternos privilegiados de un régimcndifunto. Ya derrotados por completo, no pue­den reaccionary tomarse la revancha. La victo­ria está asegurada. perohayque simular coraje

en la lucha para lograr la seducción. Guy Her­rnct, «El pueblocontra la Democracia», op. cit .•p. I92.

71Una consideración a este respecto la he desa­rrollado, para el caso colombiano, cn el texto,«Modernización sin Modernidad. lI istorias deCaudillos y Notables en Colombia».

12 Jaques T. Goubout, «Democracia Directa y

Democracia Representativa». en RevistaH A USS, No. 7, París, Primer Trimestre de

1990. p. 21 Y22.

7J El término es de Claus Offe en «Contradic­ciones del Estado del Bienestar», Alianza Edi­

torial, Madrid. 1990. p. 41.

74 Una consideración detallada a este respectola desarrolla H éctor Fernando López, en su ar-

138 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

tículo «El desorden: la teoría del caos y las

Ciencias Sociales», en Revista Apuntes del CE­DES, Universidad Pedagógica y Tecnológica

de Colombia, Tunja, Septiembre de 1991. p. 93a 103.

7S Una exposición detalladaal respectose desa­rrolla en Darlo Indalecio Restrepo, Edgar No­vea MedelHn «Violcntologfa, pacificación ydemocracia. Historiade culpas, fetiches y exor­cismos», Mimeo, Junio de 1992.

J6 Ellas Cannetti, Poder y Masa, Muchnik Edi­

lores, Barcelona, 1981, pág. 19.

77 Eneste sentido, la explosiónde las tensionesparece revalidar el argumento de Norbert W ie­

ner sobre la máquina: «Estamos inmersos enuna vida en queel mundo, como un todo, obe­dece a la segunda ley de la termodinámica: la.confesión alimenta y el orden disminuye». Ci-

lado por Francisco C. WelTort en el articulo

(( La América Errada. Notas sobre la Democra­cia y la Modernidad en América Latina en cri­sis», en Revista Foro, Ediciones Foro por Co­lombia, No. 15, Bogotá Septiembre de 1991. p.

108.

78 El orden incierto, no es el orden deseable ni

el orden impuesto. No está fatalmente determi­nado por los cambios objetivos por la acciónomnipotentedel capitalo la acción reivindicati­

va de los actoressociales.

79 EHas Cannelli, Poder y Masa, op. cit., pág.

19.

80 Ver, por ejemplo, los compromisos adquiri­

dos en el marco del Acta de Baranoha, firmadapor los presidentes de Bolivia, Colombia.Ecuador, Perú y Venezuela, así como el Pro­

yecto de Trabajo para la Constitución de unMercadoComún entre Argentina, Brasil, Para­

guay y Uruguay.

RI Dario Indalecio Rcstrepo, «Transforrnacio­

nes recientes ...», op. cit., pág. 13.

Fuente

Reformay Democracia. Revista del Centro La­

tinoamcricano de Administración)' Desarrollo(CLAD). No. 2, diciembre 1994.

La Administración, al ritmo de la economíay la sociedad.

Reflexiones y reformas en Francia y Alemania

Martín Bullinger"

Introducción: La celeridad comoobjetivo de la reforma

administrativa

La Administración pública y la eco­nomía viven a ritmos diferentes. Siquieren ser competitivas, los empresasindustriales han de reaccionar con ce­leridad a las señales lanzadas por elmercado y renovar o ampliar sus insta­laciones de producción. Para ello re­quieren a menudo una autorizaciónestatal. Ahora bien, el principio quetradicionalmente guia a los organismospúblicos a quienes compete otorgar esaautorización no es la celeridad, sino laminuciosidad. Se necesita examinarcon detalle la complicada situaciónfáctica y legal, dar amplia participa­ción en la preparación de la decisión alos organismos públicos competentesen la materia por razón de su especiali­zación y oír a los ciudadanos afecta­dos. Pero si con todo ello los procedí-

• Del Centrode EstudiosFranceses

mientos de autorización se prolongan,las empresas indnstriales solicitantesya no llegan a tiempo al mercado. Porello, las inversiones o bien no llegan arealizarse o se desplazan hacia otropaís, con la consiguiente pérdida depuestos de trabajo, ingresos fiscales eimpulsos económicos en el país encuestión.

Por todo ello, la Federación y los Lan­da se esfuerzan intensamente por ace­lerar los procedimientos de autoriza­ción. Diversas comisiones han presen­tado ya o han anunciado la presenta­ción de informes al respecto'. En elmarco del círculo de asesoramientoVerwaltung 2000 [Administración2000J, constituido en el Ministerio delInterior de Baden- Wiirttemberg y en elque participó el autor de estas reflexio­nes, se ha propuesto una serie de mejo­ras jurídicas y organizativas- que hanmerecido la aprobación de principiopor parte del Ministerio)

Entretanto, los Parlamentos federal y

140 ENSAYOSSOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

de los viejos Lander muestran una im­paciencia creciente. Han establecidolinos plazos cada vez más estrictos alas Administraciones públicas, en es­pecial en lo concerniente a las autori­zaciones de instalaciones. En algunoscasos la autorización se entiende con­cedida por el simple transcurso de esosplazos•. Esta acelerada técnica, que re­cibe la expresiva denominación de «lá­tigo de los plazos», no es una particu­laridad alemana. En los Estados Uni­dos de América se la conoce y discutecon el expresivo calificativo de «solu­ción del martillo»'. En España figuraentre los institutos jurídicos más reco­nocidos", Y también en Francia recurrecada- vez mjis a ella el legislador, adespecho de la crítica que en 1979 for­mulara el mismísimo Consejo de Esta­do'.

Sea como sea, ni siquiera el fustiga­miento que esos mecanismos repre­sentan basta -y sobre esto reina una­nimidad a uno y otro lado del Rhin­para acelerar suficientemente a la Ad­ministración. El informe de la comi­sión gubernamental francesa Efficacitéde l'Etat", publicado en 1989, apuntaque la Administración debería rees­tructurarse a fondo y hacerse másadaptable y rápida si es que acaso pre­tendía tener en cuenta las circunstan­cias de la «sociedad postindustrial» ymejorar la posición competitiva de

Francia tanto a escala europea comointernacional.

Si de lo que se trata, pues, es no tantode la lentitud de un organismo u otrocuanto más bien de un conflicto es­tructural entre el ritmo temporal tradi­cional de la Administración pública,por una parte y el propio de una eco­nomía y sociedad en transformación,por la otra, se ha de hacer claridad entomo si las causas y los contextos deesa «alteración del ritmo» como pasoprevio al de una terapia eficaz.

Es en tres etapas como hemos de in­tentar acercamos a ese objetivo, ha­ciéndolo además, en consonancia conlo que representa el centro de estudiosfranceses, de una forma interdiscipli­naria y desde un prisma comparatistafranco-alemán. En primer lugar, se tra­ta de mostrar: A) que el ritmo al que laAdministración pública cumple sus ta­reas constituye, tanto jurídica comofácticamente, un elemento esencial desu poder, pero también de su responsa­bilidad. Tal y como se intentará expo­ner en la segunda parte de este trabajo,la Administración sólo puede hacerjusticia a esta responsabilidad de modopleno si se adapta el ritmo de econo­mía y sociedad; B) cómo puede alcan­zarse esta meta; C) es lo que tratamosde explicar en la tercera parte.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN Pl'iIll.lCA 141

A. El ritmo de la administraciónpública como elemento de su poder

y responsabilidad

Cuando la ley establece imperativa­mente plazos máximos para los proce­dimientos de autorización y ademáshace que la autorización se entiendaotorgada sin más por su mero transcur­so, el Parlamento está asumiendo poranticipado el poder decisorio y la res­ponsabilidad en lo que concierne elmomento adecuado e incluso el conte­nido de la posterior decisión de la Ad­ministración. A todo ello no se puedeprever en modo alguno cuál es el lapsode tiempo que ha de llevar ni siquierael más riguroso procedimiento y si,por razón de los graves peligros resul­tantes, pongamos por caso, para el me­dio ambiente, la decisión no debieraconsistir en una denegación. El podertemporal y la responsabilidad se des­plazan problemáticamente, pues, desdeel organismo administrativo dotado deproximidad territorial o material alParlamento, que decide con lejania nosólo territorial y material, sino tambiéntemporal.

En el Derecho administrativo y consti­tucional alemán son pocos los queplantean la pregunta por el poder y laresponsabilidad en lo concerniente al

momento temporal y a la duración delacto de ejecución de la ley en la dia­léctica entre Parlamento y Gobierno.mientras que en la bibliografía france­sa ocupa un amplio espacio. Una mira­da a la bibliografía no jurídica pondráde manifiesto además que se trata tansólo de un retal de la pregunta generalacerca del dominio sobre el tiempo, acuyo efecto el tiempo no ha de enten­derse en el sentido de la fisica, sino, si­guiendo a Norbert Ellas", como ele­mento e instrumento de coordinaciónsocial".

1.I.a determinación del tiempocomo factor de poder

1. Los principios generales dcl Derechoadministrativo alemán no otorgan alfactor tiempo en la ejecución de la leyninguna especial atención!'. Pese a pe­netrantes análisis, debidos sobre todo aPaul Kirchhof'? continúan sin apenasclarificar que la competencia para de­cidir acerca del momento y la duraciónde la actuación confiere un significati­vo poder al que se ha de someter a lí­mites jurídicos.

Las leyes de procedimiento adminis­trativo de la Federación y de los LOI/­

der, que han codificado parcialmenteel nuevo Derecho administrativo.guardan el más completo silencio. Labibliografia y la jurisprudencia, por Sil

142 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

parte, presuponen ciertamente que laAdministración deberla!' actuar enplazo adecuado según díchas leyes.Este principio procedimental se derivaen parte del principio de Estado de De­recho". En la práctica, esta opinión lasigue también desde 1982 el TribunalConstitucional Federal (en adelanteTCF)", que sobre todo a partir de1979, bajo la influencia de KonradHesse, había reconocido la significa­ción del procedimiento para la realiza­ción de garantías constitucionales decarácter material". En cualquier caso,la mayor celeridad posible sigue sin fi­gurar entre los objetivos más priorita­rios, en sentido estricto, del procedi­miento, sino que se la contempla másbien con recelo, puesto que distrae laatención de la finalidad decisiva delprocedimiento, que no es otra sino lade discutir a fondo con los afectados eiluminar plenamente el asunto corres­pondiente en sus perspectivas, materialy jurídica". Es así que la Administra­ción debe seguir empleando, con unamplio margen de discrecionalidad,tiempo para la búsqueda infinita de la«verdad», lo que significa, en resumi­das cuentas, que conserva el poder so­bre el tiempo.

2. Cuando se están investigando lascausas se topa con la circunstancia deque en fa última parte del siglo XIX elprincipio constitucional del Estado de

Derecho se limitaba en lo esencial avincular a la Administración, en lo queatañe al contenido de sus decisiones, alcontenido de las leyes. El procedi­miento de la ejecución de la ley y es­pecialmente su duración desaparecíancasi por completo del foco de las exi­gencias derivadas de la idea de Estadode Derecho.

Frente a ello, en sus fundamentales re­flexiones sobre el «Estado de Dere­cho» el parlamentario e iuspublicistasuralemán R. Von Mohl -<¡uien en1831 había producido la primera expo­sición sistemática alemana del Dere­cho administrativo" y se encontrabaen un intenso intercambio de ideas conla ciencia del Derecho administrativofrancesa't-c- aún consideraba como unelemento esencial suyo que las leyesfueran ejecutadas rápidamente por laAdministración". Von Mohl estaba to­davía inmerso en la tradición de lasCiencias del Estado (Stoatswissens­chaften), que comprendían no sólo laciencia del Derecho politico (Staatsre­chtswissenschaft, en sentido estricto) ydel Derecho administrativo, sino tam­bién la doctrina de la buena Adminis­tración, que hoy conocemos comociencia de la Administración.

De una manera que no difería en loesencial pensaba el profesor berlinésRudolf Von Gneist, destacado parla-

REVISTA DE ADMINISTRACIÚN PlJllIlCA 143

mentario liberal en la Cámara de Dipu­tados prusiana (1858-1893) y en laDicta Imperial (1868-1884). Del prin­cipio de Estado de Derecho derivabacon claridad el mandato de procuraruna rápida ejecución de las leyes porla Administración. También por morde esa celeridad abogó con éxito dura­dero, por ejemplo, por trasladar el exa­men de/afiado de los litigios adminis­trativos a unas comisiones de controlindependientes por razón de su profe­sionalidad, esto es: a los «tribunalesadministrativos», descargar a la Admi­nistración activa de la discusión cole­gial, en lo que ésta supone de exigen­cia de tiempo, y, gracias a las faculta­des decisorias, capacitar a los distintostitulares de cargos administrativospara actuar con más celeridad!'.

La concepcion inicial del Estado deDerecho propia del liberalismo todavíaera, pues, de carácter amplio e incluíala forma y manera de plasmar en reali­dad social concreta los preceptos jurí­dicos. Hacia finales del siglo XIX, sinembargo, e! principio de Estado deDerecho sufrió un estrechamiento.atto Mayer, el creador de la dogmáti­ca moderna de! Derecho administrati­vo general, ya no extraía directamentedel principio de Estado de Derechoconclusiones para el procedimiento ad­ministrativo y su extensión temporal".

Una regulación legal, esto es: una re­gulación por ley emanada del monarcay con el consentimiento del Parlamen­to, sólo la exigía para «objetos de es­pecial importancia», a saber: cuandose trataba de intervenir materialmenteen la esfera de libertad de los ciudada­nos, pero no para el procedim iento ad­ministrativo mediante el que se lleva­ban a cabo las intervenciones. Esteprocedimiento no estaba. pues, someti­do a la «reserva de ley», sino que per­tenecía a un ámbito en e! que la Admi­nistración sería «libre en sí misma» yestaría actuando «por su propia fuer­za»?", Por ello, el procedimiento podíaser ordenado por el monarca o su Ad­ministración mediante reglamentacio­nes administrativas internas. A todasluees, la supremacía en lo tocante alprocedimiento no constituía un ámbitode absoluta reserva monárquica quefuera impenetrable a la ley. Las reglasproccdimentalcs de origen legal debíanrespetarse por virtud del principio de«primacía de la ley», pero en cualquiercaso no a consecuencia del principiode Estado de Derecho. Ahora bien, loque sucede es que en la práctica elprincipio de Estado de Derecho de losinicios, que tiene un carácter amplio yabarca tanto los aspectos materialescomo los procedimentales, se convier­te en un Estado de Derecho primaria­mente material, que prescinde en bue­na medida de la dinámica del proceso

144 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

de la realización administrativa delDerecho.

Para defender un principio de Estado.le Derecho asi estrechado atto Mayere apoyaba sobre todo en Friedrich Ju­ius 8/0111, el teórico conservador vin­

"lIlado a la monarquia constitucional",[uien pretendia reservar al monarcaodo aquello que la Constitución no le

:.abia retirado y encomendado expre­amente al Parlamento (ín dubio pro

,egeps. Dentro del ámbito intocado de-odermonárquico hacia figurar «la es­

"ora de la Administración»; sólo las le-es, y aun ellas sólo si afectaban a lasfera juridica del individuo, debíanuredar sujetas al consentimiento delarlamento", Cabe por ello preguntar­e si con este estrechamiento del prin­ipio de Estado de Derecho atto Ma­er no só lo estaba consiguiendo de he­ho, sino también persiguiendo calla­amente, reservar al monarca y a sudminístración, el titulo de po/estad

'oméstica; la decisión acerca del mo­lento y la duración de la ejecución,,i como otras modalidades del proce­imiento administrativo".

"sta impresión se corrobora si dirigi­'lOS una mirada a la doctrina francesa'el Derecho político y administrativo.\ pesar de todas las tensiones políti­

, as, incluso después de la pérdida de\ lsacia-Lorena, esta doctrina se en-

contraba en estrecha relación con ladoctrina científica alemana. Al margendel propio atto Mayer, docente en Es­trasburgo, que publicó en 1866 suslecciones sobre Derecho administrati­vo francés, a partir de las que desarro­lIaria su Deutsches Verwaltunsgsrecht,que él mismo traduciria y publicaría enFrancia en 1903-1904, los juristasfranceses asumieron, junto a otras co­sas, el concepto estrechado de Estadode Derecho-t. Sin embargo, manifesta­ban con todo claridad que la libre de­terminación del momento y la dura­ción del acto de ejecución de la leyconstituía para ellos un importante re­ducto de la Administración frente a lacreciente intervención, también en ma­terial de procedimiento, del legisladorparlamentario republicano, el baluartede su poder discrecional y de la sobe­rania residual que antaño administraray salvaguardara el monarca 29. Tal ycomo escribia Michoud en 1913, laAdministración podría dejar dormitan­do (laisser sommeiller) incluso una leyde carácter imperativo'", En el año1900 la Asamblea Nacional intentóimpedir a la Administración, al menosparcialmente, ejercer poder mediantela inejecución o la ejecución demoradade las leyes. A tal efecto procedió adeclarar el silencio de la Administra­ción frente a una petición de un ciuda­dano, por la vía de una ficción y sinmás requisito que el transcurso de cua-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 14~

tro meses sin contestación, como unacto administrativo negativo o de re­chazo, pues entonces en Francia losefectos todavía sólo podían, en ténni­nos generales, recurrir frente a un actode denegación, pero no frente a lamera inacción de la Administración.En la lucha por el poder que enfrenta­ba el Parlamento con la Administra­ción se utilizaron como arietes tanto elinterés del administrado, siempre dis­puesto a recurrir, y la aIta autoridaddel Consejo de Estado, que se habíaconfigurado como un tribunal adminis­trativo" . Sin embargo, el dominio so­bre el factor temporal en la ejecuciónde la ley continuó siendo un elementoesencial del poder de una burocraciaconsciente de sí misma y firmementeorganizada que reclamaba para sí elderecho a sobrevivir inobjetada frentea cualquier cambio del ordenamientoconstitucional o del sistema político".

3. En lo que a Alemania concierne, lalucha de poder entre la Administración,que en principio continuaba siendo mo­nárquica, y el Parlamento dominadopor una burguesía en alza, se reflejó enlos escritos de Max Weber, un sociólo­go liberal y de actitudes democráticas,que se reunieron, en parte a título pós­tumo, y se publicaron en 1922 bajo eltítulo de Economía y Sociedad. Weberreconducía el poder de la burocracia asu técnica de división del trabajo, así

como a su ventaja en conocimientos>'.No considera como un factor de poderla aptitud de la burocracia de ejecutartardía o lentamente las leyes y privar­las así de su eficacia" .

Otros pensadores, como NorbertElías'" y Ernsl Jünger>, han apreciado,por el contrario, cuán sigfícativo resul­ta en la lucha de las fuerzas socialespor el poder, alcanzar el dominio sobreel factor tiempo, esto es: determinar elritmo temporal de vida y trabajo. EnFrancia, los Histoires du temps de Jac­ques Attali'", obra. aparecida en 1982,del asesor del presidente Mitterrand ynuevo presidente del Banco Europeode Desarrollo, han contribuido a abrirel fenómeno a un amplio público.

Según estos trabajos, fueron los sacer­dotes y, posteriormente, las íglesiasquienes con los toques de las campa­nas y los relojes de sus templos le mar­caban a la sociedad el ritmo temporal,determinando, entre otras cosas, el ini­cio y el fin del trabajo. Más tarde sevieron sustituidas simbólicamente -{)al menos perdieron su monopolio- alinstalarse los relojes de los Ayunta­mientos. Posteriormente, en el sigloXIX, mediante las sirenas de las fábri­cas, la industria tomó cada vez másabiertamente las riendas del ritmo detrabajo en progresiva lucha con la re-

146 ENSAVOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlLlCA

gulación pública del tiempo de trabajoen el Estado social.

Hoy. en la era de la sociedad de la in­formación. son los sistemas electróni­cos de comunicación y tratamiento dela información los que cada vez másdeterminan el ritmo de la vida social yeconómica. Estos sistemas dan a lasempresas industriales. por ejemplo, laposibilidad de reaccionar con mayorceleridad frente a las transformacionesde la técnica y adaptarse a sus propiasnecesidades al objeto de mantener omejorar su posición en el mercado",Cuando una empresa trata, por ello, deabrir: o ampliar instalaciones con ma­yor rapidez.' pero la Administraciónhace que el «reloj» del correspondien­te procedimiento de autorización corraa1 viejo ritmo, más lentamente que elreloj empresarial de inversiones, am­bos ritmos temporales entran en con­flicto y surge una lucha de poder entorno al dominio en la determinaciónsocial del tiempo entre la economía yla Administración.

4. En este «conflicto de relojes» entrela economía, volcada hacia la inver­sión, y la Administración , dedicada asu actividad de otorgar licencias, losParlamentos están cada vez más incli­nados a ponerse del lado de la econo­mía. a quitarle a la Administración elreloj de sus manos y a ajustarlo a la

fuerza al ritmo de la economía inver­sora mediante la fijación de unos pla­70S legales cuya inobservancia. dondeello resulta posible, genera ope legisuna autorización.

Ahora bien, cabe preguntarse si esta«incautación» parlamentaria del relojno priva a la Administración de la ca­pacidad de acción que necesita para elcumplimiento de sus fines si no se laquiere ver paralizada como sucedió conFrancia durante la guerra de 1870-187\a juzgar por las caricaturas que simbó­licamente presentaban a los soldadosprusianos. arrastrando maquinarias derelojería. como los signos e instrumen­tos del dominio sobre eltiemp039.

11.La determinación del tiempocomo tarea y como responsabilidad

Mediante la fijación de plazos estríe.tos, cuando éstos van acompañadospor la ficción de la autorización, a laAdministración se le priva de hecho nosólo de su poder. sino también de suresponsabilidad.

\. Por mucho que el legislador esté encondiciones de levantar por anticipadoen cierto modo las barreras para elcaso de un transcurso infructuoso delplazo fijado para otorgar la licencia ydar a los empresarios vía libre para susinversiones, lo que no puede es repor-

REVISTA DE AIJMINISTIlACI(¡N Pt'JIlUCA 147

tar los otros servicios que competen elorganismo encargado de la licencia,servicios que no lo son sólo para el Es­tado y la sociedad en su conjunto, sinopara el propio empresario que solicitala licencia:

a) El primero de estos servicios admi­nistrativos insustituibles consiste enclarificar, mediante la reclamación dela intervención de otros organismosespecializados, la compatibilidad delas instalaciones proyectadas con lospreceptos legales y, sobre todo, enju i­ciar con conocimiento de la materia silos riesgos resultantes -pongamos;por caso, para el medio ambiente­son realmente tolerables. Por razón deesta clarificación, la empresa solicitan­te a través de la licencia alcanza unacierta seguridad en su inversión y posi­blemente también protección frente aeventuales responsabilidades".

b) El segundo e insustituible servicioha de verse en la circunstancia de quea través del procedimiento administra­tivo de otorgamiento de la licencia sehace posible identificar los interesesprivados contrarios, la participación enlos trámites de sus representantes y, enla medida de lo posible, su inclusiónen una solución convincente.

Ambas prestaciones pueden ser exigi­das con fijación de plazos legales, pero

lo que no pueden es, en caso necesario,presumirse producidos mediante al re­curso al establecimiento de plazos im­perativos, de la misma manera en quetampoco es posible que la prestaciónestatal, que consiste en la revisión téc­nica periódica de vehículos, puedequedar sustituida por una previsiónnormativa conforme a la que, una veztranscurrido el plazo de la revisión, elvehículo haya de entenderse revisadoy pueda seguir circulando.

2. En el Derecho administrativo ale­mán, sin embargo, no resulta fácil dejaren claro que la actividad del organismocompetente para el otorgamiento de lalicencia le reporta también a la empresasolicitante un importantísimo serviciode estimación de riesgos y de vincula­ción de otros intereses y no se limita aefectuar una intervención legal de con­trol en la libertad empresarial. Pues elconcepto de Administración prestacio­nal se acuñó, bajo el rótulo de «procu­ra existencial» en sentido estricto, porErnst Forsthoff, cuyo manual de Dere­cho administrativo, en la traducciónque de su novena edición hiciera Mi­chel Fromont en 1969, ha vuelto a ha­cer que en Francia se tenga una visiónglobal acerca del estado de esta ramadel Derecho en Francia. Por Adminis­tración prestacional se viene enten­diendo desde entonces, en Alemaniasobre todo, la prestación de servicios

148 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓNPúBUCA

económicos o cuasi-económicos talescomo el suministro de agua, la retiradade basuras o la puesta a disposición deinfraestructuras públicas como, porponer algún ejemplo, escuelas y pisci­nas. La policía, entendida como cuida­do de la seguridad y el orden en la so­ciedad y en la economía, no quedadentro del ámbito de ese tipo de activi­dad administrativa. Para ella siguemanteniéndose la idea de una Admi­nistración interventora y con funcionesordenadoras basadas en un principiode autoridad".

Para Robert Von Moh1, por el contra­rio; en el Estado de Derecho la tareade la policía como concepto clave dela Administración interna consistía enponer a disposición de la sociedadaquellas prestaciones que ésta no esta­ba en condiciones de procurarse por símisma. Entre ellas figuraba la preven­ción policial -en el moderno y res­tringido sentido- de riesgos deriva­dos de construcciones defectuosas'! oinstalaciones fabriles propensas a su­frir explosiones", así como el cuidadode un tratamiento médico efectivo delas enfermedades infecciosas", con osin necesidad de recurrir al ejercicio dela autoridad. Así pues, también el ejer­cicio de la autoridad soberana podíarevestir para Von Mohl el carácter deuna prestaciónestatal para el ciudada-

no. Esta forma liberal de entender laAdministración como un aparato, di­gámoslo en términos modernos, servi­cial para la sociedad en momentosposteriores del pensamiento liberal ex­perimentó una postergación en benefi­cio de la idea de un aparato pensadopara el ejercicio del poder soberanodel Estado, como en el caso de OttoMayer".

Frente a este énfasis puesto en la puis­sance del Estado y de su Administra­ción, que tal vez no se habría difundi­do también en Francia de no habersido por los influjos alemanes", se al­zaron allí, antes y después de la I Gue­rra Mundial, voces como la de LeónDuguit y, en profunda confrontacióncon la doctrina alemana del Derechopolítico y administrativo, Carré deMalberg". En cualquier caso, en Fran­cia se impuso una amplia concepciónfundamental de la Administración pú­blica como service public, la idea deuna organización servicial para la so­ciedad que, prescindiendo de todos losproblemas concretos jurídico-adminis­trativos de delimitación, también abar­ca más o menos la intervención de po­licía para hacer frente a las situacionesde riesgo!•. Tras la Il Guerra MundialForsthoff creyó ver también en Alema­nia apuntes de un replanteamientocomo éste4' . Nuevos impulsos proce-

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚIJLlCA 149

dentes de la teoría económ ica de laempresa, sobre todo los de Peter Eich­horn'", a buen seguro han contribuidoa entender a la Administración públicaen su conjunto como un aparato cuyafinalidad es producir servicios para lasociedad.

3. Dentro del manojo de servicios que,conforme al concepto que se acaba deilustrar, se realizan en cl seno de losprocedimientos administrativos de au­torización figura también su ajustetemporal, flexible a las exigencias delcaso concreto". Los organismos admi­nistrativos ciertamente deben resolveren el tiempo más breve posible, pero nodeben tomar sus decisiones con tantoapresuramiento que no resulte posibleevaluar suficientemente, por ejemplo,los riesgos derivados para el medioambiente y que, por ello, se suscite re­sistencia en lugar de despertar la acep­tación a la que, coincidiendo con Tho­mas Würtenberger", se debe aspiraren los procedimientos de otorgamientode licencias. Los plazos legales, cuan­do son rigidos, perjudican esa capaci­dad de ajuste temporal y, por lo mis­mo, una buena parte de la operatividadde la Administración, circunstanciaésta sobre la que llama la atención labibliografia francesa moderna".

4. Ahora bien, la pregunta que se plan­tea es la de si basta con que el organis­mo administrativo resuelva tanrápidamente como atendiendo a las cir­cunstancias le resulta posible y comopuede parecer adecuado. Así se estácnmpliendo con la propia responsabili­dad, digamos, personal, de la Adminis­tración, pero no se está haciendojusticia sin más a las necesidades de ce­leridad del solicitante de la licencia.

Por ello, se ha de examinar si acaso elGobierno, las Cámaras parlamentariasy la Administración no están obligadosjurídicamente a cuidar, mediante lasadecuadas precauciones organizativas,entre otras, de que se creen las premi­sas bajo las que el procedimiento deotorgamiento de la autorización sepueda llevar a cabo al mismo ritmoque la inversión planeada, sin apre­mios que pongan en peligro la necesa­ria efectividad. En teoría también seríaimaginable, por lo demás, no adoptarprecauciones de aceleración en re­lación con el procedimiento admi­nistrativo, sitio para sosegar el ritmoempresarial de inversión, para prestar­le, hablando en términos musicales, enlugar del compás prestissimo otro máshumano, allegro, con el cual imponeuna carga excesiva a la contraparte ad­ministrativa.

150 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

n.Coincidencia mínima del ritmotemporal de la administración, la

economia y la sociedad

I. El acercamiento del ritmo comomandato jurídico

Hasta que se produjo el estrechamien­to del principio de Estado de Derecho,hacia finales del siglo XIX, la teoría li­beral del Estado y de la Administra­ción no se contentaba con el mandatode la mayor celeridad posible de losorganismos administrativos en su con­figuración y dotación concretas, sinoque consideraba precisamente comouna exigencia del Estado de Derechoorganizar la Administración de unamanera tal que pudiera satisfacer lasnecesidades de la sociedad industrialen punto a la celeridad.

En el año 1875 Rudolf Von Gneist ex­puso ante el XII Congreso JurídicoAlemán que la simplicidad y la celeri­dad del Poder Ejecutivo se estabanconvirtiendo, a cada paso del progresode la sociedad industrial, en «necesi­dad y en tabla de salvación de los nue­vos tiemposn'". Por todas partes se as­piraba a sustituir los pesados colegíosadministrativos mediante órganos mássencillos. Una «remodelación de laAdministración» como ésta la conside­ra Von Gneist como necesaria para la

fundamentación del «Estado de Dere­cho»51.

Mucho tiempo después, en 1982, elTCr ha vuelto a revitalizar esta ideade Rudolf Van Gneist": Para procedi­mientos administrativos de especialdificultad como de otorgamiento deautorización para establecer centralesnucleares desde el punto de vista jurí­dico-constitucional no sólo resulta justi­ficado sino incluso imperioso procurar-mediante la adopción de precaucioneslegales oportunas como, por ejemplo,la fijación de plazos para la formula­ción de objeciones- que sea posibleresolver acerca de la solicitud en plazoadecuado. Sólo así se puede preservarla «funcionalidad» de la Administra­ción. Este mandato de mantener a laAdministración en condiciones de fun­cionalidad se puede derivar de un prin­cipio de Estado de Derecho liberadode sus recortes tardo-liberales.

De proseguir estas consideraciones lle­garíamos a un mandato constitucionalgeneral de configurar el procedimientoy la organización de la Administraciónde forma tal que fuera posible corres­ponder a una apremiante necesidad so­cial de decisiones administrativas rápi­das, sobre todo cuando están en juegoderechos fundamentales que sólo asíse pueden garantizar eficazmente".Como sucede con otros mandatarios

REVISTADE ADMINISTRACIÓN PlJllLlCA

constitucionales, corresponde en prin­cipio a Parlamento y Gobierno enjui­ciar si y con qué medios ha de armoni­zarse el ritmo de la Administracióncon el ritmo de la sociedad y, sohretodo, el de la economía. Ahora bien,un juicio radicalmente equivocadopuede corregirse con ayuda del Tribu­nal Constitucional".Extraer mandatos de este tipo de laConstitución es algo que sigue siendoen buena medida ajeno al modo fran­cés de entender la norma fundamental,por más que el Conseil Constitutionnelse inclina cada vez más hacía la juris­prudencia y el modelo del TCr, tal ycomo se aprecia ejemplarmente en sudoctrina sobre los medios de cornuni­cación'". Es así como la declaracíón yamencionada'" de la comisión Efficacitéde l'Etat de 1989 en el sentido de quela Administración, a causa de la lenti­tud de su maquinaria burocrática, ha­bía dejado de ser adecuada a las cam­biadas circunstancias socioeconómicasy debía por ello ser objeto de una pro­funda remodelación se formulaba deantemano sólo como una exigencia deíndole política.

En el fondo de lo que se trata en am­bos países es de acomodar la Adñtinis­trae ián burocrática. que había sido

cortada según el patrón de la sociedadindustrial, al nuevo ritmo de la actualsociedad de la información.

n. Armonía básica dc ritmo entreAdministración burocrática ysociedad industrial

Max Weber" ha puesto de manifiestola íntima relación de la sociedad indus­trial con la forma burocrática de la Ad­111 inistración,

1. Weber llamó la atención ante todosobre el extremo de que la sociedadindustria I del siglo XIX no estaba abo­cada, en lo que a sus cálculos atañe,sólo a la legislación «liberal», con susconsecuencias jurídicas anticipables,sino también a una Administraciónejecutora, igualmente previsihle.

Antes de que la forma burocrática deAdministración se fuera haciendo rea­lidad progresivamente con cI tránsitoal Estado moderno en los siglos XV yXVI. era necesario, tal. y como lo ha

descrito el historiador de la economía,Gustav Schmóllcr'? , ir tras de la Corteen sus continuos cambios de lugar paraseguir el curso de los negocios queuno pudiera tener con la Administra­ción y confiar en su resolución porfuncionarios no profesionalizados.Una vez que en el siglo XIX se hubie­ra impuesto de manera casi generaliza­da la forma de Administración buro­

crática, a los ciudadanos individuales ya las empresas les resultaba posible di­rigirse para tratar SllS asuntos adminis-

152 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

trativos corrientes a unos organismosdotados de sede fija y competenciasclaramente definidas y atendidos porunos funcionarios dedicados a la Ad­ministrac ión como actividad principal,instruidos técnicamente para el desem­peño de sus funciones, con competen­cias definidas según pautas de divisióndel trabajo, que operan conforme a re­glas de Derecho o instrucciones fijas.De esta manera quedaba satisfecha enprincipio la necesidad de la sociedadindustrial de contar con una Adminis­tración previsible.

2. Esta armonía de principio entre lasociedad industrial y la burocracia es­tatal-descansaba además en el hechode que de una manera u otra las gran­des empresas industriales, a su vez, seadministraban burocráticamente'", demodo que, por debajo del plano de di­rección -polftico en su caso, empre­sarial en el otro- unas estructuras or­ganizativas comparables creaban tam­bién los fundamentos de un ritmo degestión igualmente comparable.

3. Al revés de lo que sucede con la bu­rocracia empresarial , a la burocraciadel Estado, por su propia naturaleza, lefalta en todo caso un permanente apre­mio externo para despachar con celeri­dad, conforme a los necesidades de laeconomía, sus tareas, ya que ella no

precisa entrar en competencia a la horade luchar por el éxito o, ni siquiera, lamera supervivencia. Por ello, en inten­tos continuamente renovados se ha tra­tado de adoptar dentro de la Adminis­tración determinadas precauciones enorden a la celeridad . Es así como lospesados órganos colegiados han sidosustituidos paulatinamente por otros enlos que el despacho de los asuntos seconfia, en régimen de división del tra­bajo, a funcionarios individuales",También hace falta además, entre otrascosas, que las reglamentaciones admi­nistrativas sobre la ordenación del sec­tor económico obliguen a la Adminis­tración económica a una tramitaciónmás ágil de los asuntos", Este tipo demedidas impulsadoras continúan sien­do necesarias en tanto en cuanto den­tro del Mercado Común una intensacompetencia establecida entre organis­mos pertenecientes a los distintos Es­tados miembros en tomo al asenta­miento, el mantenimiento y el fomentode empresas económicas eficientes nogarantice la presencia de suficientesimpulsos en el sentido de la celeridaddel despacho de los asuntos.

111. Alteraciones del ritmo entre laAdministración burocrática y lasociedad postindustrial de lainformación

Tan sólo con la aparición de la socie-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlJllI.lCA 153

dad post industrial de la informaciónlas debilidades motrices de una buro­cracia estatal que normalmente noopera en condiciones de competencia,frente a lo que sucede con la econo­mía, impulsado por la competencia auna celeridad cada vez mayor, provo­can unas serias alteraciones del ritmo ysuscitan la pregunta acerca de refor­mas radicales'". A todo ello hay quetener en cuenta que los llamados paí­ses socialistas, incluida la antigua Re­pública Democrática de Alemania, sehan quedado detenidos en una socie­dad industrial sometida además a lapetrificación propia de una economíade mercado y han caído por ello enunas dificultades que amenazan supropia supervivencia. Por tanto, paralos cinco nuevos Lander lo que impor­ta inicialmente es conectarse económi­camente -en medio de un dolorosoproceso de reconversíón- a la socie­dad informacional antes de plantearsesus problemas de ritmo y tener quebuscar soluciones a éstos.

1. La sociedad postindustrial de la in­formación se diferencia en lo econó­mico de la sociedad industrial en eldato de que la rápida adaptación de laproducción y la distribución a las in­formaciones que el mercado propor­ciona cada vez con mayor celeridad seconvierte a través de la competenciaen la principal de las ventajas como

hasta la fecha lo había venido repre­sentando la producción y distribuciónen masa a los costos personales y ma­teriales más bajos posibles".

Los fabricantes de automóviles y loseditores, por ejemplo, ya no aspiran aproducir para tener los depósitos pre­parados con sus mercancias para losfuturos compradores, sino sólo previapetición, pero satisfacer esa demandade forma tan eficiente que no se pro­duzcan tiempos de espera que puedanreducir las ventas. Mitsubishi, por citarun caso, lo tiene todo planificado para--al menos en las grandes conurbacio­nes japonesas-, montar y entregar enunos pocos días con todos los extrasimaginables cualquier automóvil quese haya pedido. Los grandes estableci­mientos comerciales al por menor es­tablecen dia a dia -e incluso variasveces al día-la evolución de sus ven­tas y modifican en consonancia coneste dato sus propios pedidos. El quereacciona demasiado lentamente a lasseñales procedentes del mismo pierdeposición en el mercado en brevísimotiempo y se ve obligado a luchar por lamera supervivencia.

Orientar así la actividad de una empre­sa primariamente por el factor tiempono es cosa de la burocracia empresa­rial, sino de un management (direccióno gestión) flexible. Así pues, por ejem-

154 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PlIBLlCA

plo, una inversión que se ha de efec­tuar con urgencia deberá ser encomen­dada a un manager (director o gerente)específico del proyecto que la inver­sión representa que se puede concen­trar en ella y apremiar a su verifica­ción lo más rápido posible. A pesar detodo, cuando por medio está un proce­dimiento de autorización administrati­vo frente a él todavía se encuentra laburocracia administrativa de siempre.

2. Sobre esa burocracia actúan, sobretodo a la hora de otorgar las autoriza­ciones de instalaciones que presentanriesgos para el medio ambiente, facto­res. de sentido justamente contrario,esto es: retardadores, que apenas si sepueden compensar con las técnicas ad­ministrativas habituales".

Las necesidades de tiempo se ven in­crementadas por las exigencias legisla­tivas, cada vez más refinadas, en puntoal examen de las instalaciones que re­quieren ser autorizadas, por ejemplo, aconsecuencia de los exámenes de com­patibilidad ambiental establecidos aescala europea", También la participa­ción que se ordena de otros organis­mos administrativos, así como de losciudadanos afectados, plantean exigen­cias temporales cada vez mayores.

Por lo general, estas exigencias detiempo acrecentadas no se pueden ha-

cer frente haciendo que los casos deautorizaciones particularmente impor­tantes y urgentes se resuelvan priorita­riamente mediante la utilización de to­das los fuerzas y recursos disponiblesy otros asuntos se tramiten en cambiomás lentamente, lo que, por lo demás,resultaría diflcilmente compatible conel mandato constitucional de la igual­dad de oportunidades. Max Weber havisto" que, por su propia naturaleza, laburocracia no está prefigurada paratratar todos los asuntos uniformementeni resulta muy adecuada para escalo­nar su actividad de acuerdo a la impor­tancia y urgencia de cada asunto.

La posible solución que supondría noescudriñar la situación legal hasta elúltimo de los detalles y preferiblemen­te tratar de alcanzar un consenso conlos implicados puede resultar no me­nos dilatadora". Ya la misma audien­cia de todos los interesados legalmenteprescrita supone un mayor gasto detiempo sobre todo cuando grupos or­ganizados tratan de oponerse incondi­cionalmente a las nuevas instalaciones.

3. Como ya se ha apuntado, a la vistade la divergencia cada vez mayor entrelos ritmos de la economía y la Admi­nistración, un Estado podría, en lugarde acelerar el ritmo administrativo,tratar de hacer más lento el ritmo eco-

REVISTA PE ADMINISTRACiÓN PllllLlCA 155

nómico al objeto de no tener que sacri­ficar los valores tradicionales de laAdministración estatal en aras del vér­tigo de la economía".

De hecho, no siempre ha de imponerseen el Estado el ritmo de la sociedad yde la economía. Justamente el contra­rio, por poner un ejemplo, en la prime­ra mitad del siglo XIX una burocraciade inspiración liberal contribuyó demanera esencial a eliminar la petrifica­da ordenación estamental feudal y ha­cer aparecer la dinámica sociedad in­dustrial, más ventajosa tanto para elEstado como para los ciudadanos, des­pués, en todo caso, de un dificil reajus­te. Esto es lo que sucedió en Prusia,por poner un caso, a través de las re­formas de Stein y Hardcnbcrg y del in­tenso fomento por parte del Estado quea continuación se produjo (y de maneramás limitada también el control político­social) y de la industrialización, sobre loque ha llamado la atención sobre todo elhistoriador Reinhardt Kosellek 73.

Hoy día, sin embargo -y acerca deeste extremo habría unanimidad entrelos expertos franceses-, estaría fueradel alcance de un Estado individual­mente considerado hacer que los «relo­jes» de su economía nacional funcio­

nen más despacio para reconducirlos aun ritmo más «humano» y ajustado asu Administración. Pues en un merca-

do mundial libre y, sobre todo, dentrode un Mercado Común Europeo todoslos Estados implicados, junto con susempresas, se encuentran sumidos enuna dura situación de lucha competiti­va por el éxito económico y no se pue­den permitir ni práctica ni jurídica­mente prescribir a sus economías unritmo más reposado?". Un Estado que in­tentara tal cosa estaría organizando altiempo su hundimiento económico y po­nicndoen peligro un sinnúmero de pues­tos de trabajo y pronto dejaría de estar cncondiciones de financiar el considerablevolumcu de las prestaciones socialesmerced a un producto nacional bruto y aunos recursos fiscales crecientes.

Por otra parte, las cosas no son de talmanera que la Administración buro­crática, que ha mostrado su valía, estéexpuesta globalmente a una elevadapresión de adaptación a las exigenciaseconómicas de celeridad. Una Admi­nistración que, por ejemplo, tiene queresolver sobre la autorización de unnuevo producto para la defensa de losplantaciones tiene que esperar a com­probar a que el producto, durante va­rios ciclos estacionales anuales y enensayos al aire libre, pruebe su inocui­dad para el hombre y los animales",esto es: ha dc «tomarse tiempo», entre­sacar tiempo para la «paz de los bos­qucs» de entre el incesante ritmo de las«ruedas que giran sin descanso», como

156 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

lo ha formulado simbólicamente ErnstJilnger en su libro de las horas".

Incluso alli donde de lo que se trata esde la autorización administrativa deinstalaciones industriales, la urgenciano es un requisito que revista la mismaimportancia en todos los casos. Puestina parte de las solicitudes de autori­zaciones se refiere a instalaciones eco­nómicas relativamente insignificantes·lue se pueden examinar y resolver sinque pase nada al ritmo habitual. Tam­bién por lo que afecta a inversiones decuantía más considerable al grado dela urgencia del caso depende de las cir­cunstancias del mercado y de su apre­ciación por C;I propio solicitante.

Por todo ello, una reforma de la Admi­nistración que tuviera como objetivo laceleridad debe proceder a establecer di­ferenciaciones según los distintos ámbi­tos de actividad y, dentro de cada ámbi­to, distinguir entre lo que es una necesi­dad general y lo que seria una necesidadespecial en cuanto a celeridad se refiere.

C. Aproximación del ritmo de laadministración al ritmo de lasociedad de la información

I. Medidas aceleratorias de caráctergeneral

Lo primero que se debe perseguir con

la reforma ha de ser imprimir celeridada la Administración en general de for­ma que, como regla, se ajuste el ritmode la sociedad de la información y sinque a causa de la mayor prisa empeo­ren sus prestaciones.

En Francia se han desarrollado y sehan vuelto a desechar grandes ensayos,como la sustitución de la dirección bu­rocrática de la Administración por unagerencia copiada de la economía".Pese a su exigencia de una reforma ad­ministrativa profunda, en 1989 la Ca­misión EjJicacilé de l'Etat se confor­mó con formular unas sugerenciasprácticas bien modestas". No se queríadespertar la resistencia invencible delas fuerzas que querían preservar a laAdministración de las concepcionesgerenciales de corte economicista".

También las comisiones para la refor­ma administrativa que actualmente tra­bajan en Alemania procuran difundirpropuestas no sólo teóricamente im­presionantes, sino sobre todo suscepti­bles de ser llevadas a la práctica. Aquínos limitaremos a presentar brevemen­te dos propuestas centrales de la comi­sión creada al efecto en Baden-Würt­temberg'":

1. De lo que se trata no es tanto de esta­blecer unos plazos imperiosos con san­ciones «machacantes» 81, sino de fijar

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 157

unos plazos flexibles en relación conlos distintos pasos de cada procedi­miento administrativo y con la deci­sión misma que dejen claro tanto a laautoridad administrativa como a losciudadanos implicados en el expedien­te cuál es el grado de celeridad que seconsidera necesario y posible como re­gla gel/eral. Tan pronto como un órga­no de la Administración ve que no va apoder cumplir un plazo de los fijadosregularmente se lo ha de hacer saber alos interesados y a las autoridades ad­ministrativas inmediatamente supe­riores, que reciben así la señal de quese han de poner a disposic ión más me­dios personales o materiales si se pre­tende que el plazo regular siga siendorealista. Tal vez una reserva de perso­nal como la que establece la nueva Leyfederal del servicio exterior'" posibili­tara una ayuda más rápida que la quehasta la fecha se puede dispensar.

Los tiempos teóricos y los tiemposreales quedarían registrados y evalua­dos de modo continuo gracias al alma­cenamiento y tratamiento automáticode la información. Si los requisitos le­galmente exigidos en orden al examende los expedientes de autorización su­frieran un agravamiento, en la propiamemoria justificativa del proyecto deley se debería indicar qué recursos adi­cionales de personal y medios materia­les se deberían poner a disposición si

se quiere realmente compensar la so­brccarga que asi sufre el procedimien­to de la autorización, esto es: si no sequiere alargar la duración regular delos expedientes.

2. Por otra parte, también resultaría in­sosiayable hacer que organismos yfuncionarios tuvieran siempre presentela duración de los procesos de ejecu­ción de los leyes como un factor decostos para la propia Administración ypara los empresarios a su cargo en es­tos expedientes. Además también sedebería convertir el sistema cameralis­ta de contabilidad en otro de corte co­mercial. Ya no se debería contraponersin más las autorizaciones presupues­tarias y los gastos. Lo que se deberíahacer más bien es consignar separada­mente los costos y los beneficios deuna determinada actividad administra­tiva como, por ejemplo, la autorizaciónde instalaciones con riesgos medioam­bientales. En las grandes empresascconóm icas, su división en los llama­dos profi: centers persigue la meta decalcular por separado en relación cos­tos/beneficios de cada rama del nego­cio y a partir de esos datos extraer in­formaciones acerca de las mejoras deeficiencia que se han de introducir; apesar de alguna que otra dificultad a lahora, por ejemplo, de evaluar las presta­ciones administrativas, es posible trasla­dar este sistema --{;on las modulaciones

158 ENSAYOS SOORE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚOLlCA

necesarias y en cualquier caso parcial­mente a unidades Administrativas.

Ludwig Mühlhaupr" ha propuesto in­corporar al sistema de contabilidad ca­meralístico característico de la Admi­nistración pública un cálculo de efi­ciencia que contraponga los rendi­mientos y los costos de los servicios.Más lejos llega la propuesta de EmstBuschor ya puesta en práctica en laAdministración cantonal y municipalsuiza, de reconvertir por completo laAdministración en la línea de un mo­delo de contabilidad comercial modifi­cad084, propuesta que se ve apoyada enla comisión encargada de la reformaadministrativa de Baden-Württembergpor el profesor de economía de la ern­presa pública de Mannheim PeterEichhorn".

Tanto con un método como con el otrose haría posible desembarazarse de laconcepción equivocada de que la tra­mitación y resolución lenta de los pro­cedimientos de autorización no ocasio­na ninguna clase de costos de personaladicionales, puesto que los funciona­rios implicados se encuentran emplea­dos, a cambio de una retribución fija,en puestos de plantilla especificadosen el presupuesto. Un cálculo de efi­ciencia verificado según principios co­merciales debería contabilizar en el ca­pítulo de costos de cada procedimiento

de autorización la parte proporcionalde los costos fijos y, por ello, de lossalariales. Como beneficio deberíaconsiderarse el valor estimado de laautorización, con inclusión del valor,además del permiso en sí, de los servi­cios prestados en relación con el dicta­men pericial de los riesgos ambientalesy la mediación de los intereses en liza.A la hora de llevar a cabo una estima­ción así de los «rendimientos» de unprocedimiento de autorización se de­bería contemplar la menor ventaja eco­nómica que de una solución tardía leresulta al empresario solicitante",

Una ventaja añadida del paso a un cál­culo de eficiencia de tipo cuasi-comer­cial consistiría en superar la idea deque el empleo de personal adicionalpara la aceleración de los procedimien­tos de autorización supone una cargapara la caja del Estado o, cuando vie­nen obligados a soportar los costos,para los bolsillos de los solicitantes, yse debería, por ello, evitar en la medi­da de lo posible. Pues, ciertamente, elincremento de medios personales acor­ta la duración de los procedimientos deautorización, pero posiblemente, pesea la utilización de un número mayor defuncionarios, ello no comporte en ab­soluto el aumento del número de horasde trabajo que se han de imputar a di­chos procedimientos, de forma que loscostos de personal tendencialmente si-

REVISTADE ADMINISTRACiÓN P¡)ULlCA 15~l

guen siendo los mismos para los diver­sos expedientes. Ahora bien, comodescienden los costos que los empresa­rios solicitantes han de soportar por elretraso en la tramitación de sus autori­zaciones, el resultado del cálculo deeficiencia de los procedimientos auto­riza torios mejora.

La introducción de un cálculo de efi­ciencia en el ámbito de la Administra­ción contribuiría esencialmente. asipues, a imprimir celeridad, tambiénpor la ventaja de orden financiero queello representa, a los servicios que laAdministración presta a los ciudada­nos y a la comunidad, lo que tambiénse apreciaría, y no en último lugar, enlos procedimientos de autorización.

11. Aceleración selectiva en casos deespecial urgencia

El recurso a plazos de carácter señala­torio y la adopc ión de un cálculo deeficiencia cuasi-comercial no son sufi­cientes, sin embargo, en aquellos casosen los que la inversión proyectada esparticularmente urgente o el procedi­miento normal amenaza especialmentecon durar demasiado tiempo. Aquí sehan de poner en práctica otras técnicasadministrativas que se ajustan a las ne­cesidades de urgencia del procedí-

miento de que se trate concretamente,sin restar recursos personales y mate­riales de los procedimientos normalesni, por tanto, hacerlos más lentos.

1. En Francia se ha desarrollado al res­pecto un nuevo tipo de Administra­ción, que Jacques Rigaud'" y XavierDelcros" han descrito y bautizadocomo Administración de m;sións9. Paraun cometido único que se ha de despa­char en un tiempo estrictamente fijado---<oomo, por ejemplo, la creación delMuseo Nacional de Orsay en París o lainstalación, también en París, del par­que de atracciones privado Euro-Dis­neylandia- se procede a la designa­ción de comisarios especiales que aveces reciben la denominación de de­legados ministeriales. Su cometido noconsiste en resolver ellos mismos conceleridad, sino, valiéndose de un redu­cido equipo administrativo y actuandode forma concentrada, en llevar a to­dos los organismos y autoridades con­cernidos, asi como a los titulares de in­tcreses privados, a una solución con­sistente. Por regla general, esto es algoque se logra. El délégué intenninisté­riel francés es una figura que encuen­tra su correspondencia en el ámbito dela empresa privada en el tipo, al que yanos hemos referido, del director o ge­rente de proyecto.

160 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PlJllLlCA

En Alemania se ha recurrido en algu­nas ocasiones a esta figura administra­tiva del director de proyecto, como,por ejemplo, en relación con la instala­ción de una factoría de Daimler-Benzen Rastatt. La propuesta, difundida enel marco de la comisión para la refor­ma administrativa de Stuttgart, deofrecer la designación de un agentepúblico como director de proyectocomo respuesta general para los proce­dimientos autorizatorios de especialurgencia o dificultad, obtuvo la apro­bación de principio del gobierno delLand" y ha encontrado eco en los cír­culos económicos concernidos?'.

Esta propuesta coincide en parte conlas intenciones perseguidas sobre todopor Wolfgang Hofmann-Riem en elsentido de recurrir, siguiendo el ejem­plo norteamericano, a la designacióncomo mediator de un experto, por re­gia general ajeno al asunto de que setrate'". Sin embargo, la persona que laAdministración designe para directorde cualquiera de sus proyectos serámás bien un funcionario dinámico queun experto ajeno, de fortuna tal que,gracias a su conocimiento de la Admi­nistración desde dentro, esté en condi­ciones de hacer valer plenamente laautoridad que el Gobierno o un minis­tro le ha conferido y ganar a los orga­nismos competentes por razón de lamateria para una solución conjunta.

Además, a diferencia de lo que sucedecon el mediator, no se va a exigir deeste agente público al que se confia ladirección del proyecto una actitud neu­tral entre los intereses estatales y losprivados, sino más bien un compromi­so de la parte pública, que incluye entodo caso la predisposición a contem­plar también los contrarios interesesprivados y llegar a una solución deconsenso en la medida de lo posible.Pues una solución que pueda contarcon la aprobación de la parte contraria,sobre todo cuando no se sitúa en unaoposición de principio, se ve menosexpuesta a volver a malgastar con lar­guísimos procedimientos contencioso­administrativos lo que el director delproyecto ha ganado en tiempo frente alnormal procedimiento administrativo.

En el caso de que el director del pro­yecto designado por la Administracióntenga que adquirir una posición fija yjerarquizada en el procedimiento deautorización también ha de preversenormativamente si la empresa que re­presenta la correspondiente solicituddebe solicitar y hasta exigir su desig­nación, a cambio de lo cual reciproca­mente debería también soportar loscostos adicionales así generados.

Resultaría lógico, por tanto, ajustarsede manera decisiva a las necesidadesde urgencia de las empresas solicitan-

R EVISTA IJE AOMINISTRACIÓN P¡)n1.1CA 161

tes, esto es: a su demanda de un proce­dimiento de urgencia, siempre y cuan­do exista por parte de éstas una dispo­sicion a pagar los mayores costos.Esto es bien evidente en relación conotros campos de la Administraciónprestacional. Una carta por ejemplo,sólo se despacha con más rapidez porel servicio de correos si el remitenteasí lo desea y satisface el suplementopor urgencia . Quien en Francia quiereutilizar uno de los trenes superrápidos( los TGV) tiene que pagar unos suple­mentos cuya cuantía está en relacióncon lo intensa que, en la hora de salidadel tren, sea la demanda de transporteurgente. También el procedimiento ad­ministrativo para instalaciones indus­triales, tal y como ya se ha demostra­do'\ supone para el empresario solici­tante una prestación por parte de laAdministración en orden a la evalua­ción de los riesgos y a la composiciónde intereses. Toda empresa que pre­senta una solicitud ha de soportar encualquie r caso las tasas y los costosdel procedim iento normal". El suple­mento por urgencia causado por la de­signación de un director de proyectoresultar ia, pues, conforme con el siste­ma. En el caso de que una empresa noesté en condiciones de satisfacerlo,pero su inversión revista interés públi­co, porque, por ejemplo, con ella sehaya de preservar puestos de trabajoen una zona de crisis, la renuncia a la

exigencia del suplemento debería con­signarse abiertamente a título de sub­vención pública. Si a la empresa le fal­ta la disposición de aportar en la luchacompetitiva los necesarios esfuerzoseconómicos en pro del «factor tiem­po», ya sea en el seno de la empresa oen un procedimiento de autorización,las reglas de la economla de libre mer­cado. cuyas ventajas se conocen y per­siguen entretanto en todo el mundo,mandan que la empresa en cuestiónceda el paso a otras empresas con ma­yor capacidad de adaptación, incre­mentando así, el interés de todos. laeficiencia de la economía. En un siste­ma así, sólo el trabajador individual­mente considerado, pero no la empre­sa, puede aspirar a las ayudas del Esta­do social.

J . Ahora bien, los costos de los proce­dimientos de urgencia en los que figu­ra un director de proyecto no son sólode índole financiera.

Cuando se designa a un agente públicocomo director de un proyecto que tratade impulsar el procedimiento de auto­rización y hacerlo supera r todos losobstáculos derivados del examen reali­zados en el seno de la Administración,así como las objec iones formuladaspor particulares empleando todo 511

celo profesional diariamente, resultacasi inevitable que acabe por identifi-

162 ENSAYOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACIÓN PlIBLlCA

carse con el proyecto de cuya autoriza­ción se trata. Su colaboración inteli­gente con el director empresarial delmismo proyecto no hace sino reforzarel compromiso. En el caso del déléguétnterministértel francés este compro­miso resulta conforme con el sistema,ya que por regla general se encaja enun compromiso del Estado y las corpo­raciones locales a favor del proyecto,como era el caso, por ejemplo, del par­que de atracciones de Euro-Disneylan­dia'". En ello se expresa un señaladosentido económico del Estado, que enla tradición de Colbert- impregnamás o menos todas las tendencias polí­ticas francesas y hace que la profesiónde fe en pro de la economía libre demercado se manifestarse sin reservas.

De acuerdo a las ideas alemanas, losorganismos administrativos encarga­dos de la tramitación y concesión deautorizaciones, así como los funciona­rios que en ellas sirven, han de resol­ver objetiva, neutral e imparcialmente,sin identificarse con los proyectos so­metidos a su consideración". Aquí seestá exigiendo de la Administraciónunas virtudes cuasi-judiciales que, porlo demás, intervienen positivamente enbien de la comunidad y, por lo mismo,merecen ser apoyadas. Esta tensión in­terna del Derecho administrativo ale­mán se agudiza cuando, para acelerarprocedimientos de autorización, se re-

curre a la designación de directores deproyecto. Hasta la fecha, en todo caso,la jurisprudencia ha mostrado com­prensión a favor del necesario compro­miso de la Administración y, porejemplo, se ha abstenido de anular unplan urbanístico porque el responsablede la agencia de planificación previa­mente había estado negociando inten­samente con los particulares interesa­dos en el proyecto?'.

Para estudiar el peso de las objecionesjurídicas formuladas contra el compro­miso de los directores de proyecto de­signados por la Administración es im­portante restringir su papel al de unmero factor de convencimiento y notransferirle ninguna facultad decisora,sobre todo cuando ello, a la vista delas experiencias tenidas en Francia, alo que lleva más bien es a provocar laresistencia de los organismos normal­mente competentes y, por ende, a nue­vos retrasos. La legitimidad de la pro­puesta de resolución formulada por eldirector de un proyecto dependerá desi logra o no hacer participar intensa­mente a los organismos concernidos ya los representantes de los interesesprivados en liza y reconducirlos a unconsenso lo más intenso posible. Fi­nalmente, la jurisdicción administrati­va, como ya habían anticipado lasideas de su padre espiritual, RudolfVon Gneist'", deberá asumir reforza-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(mUCA 163

das competencias de control allí dondela Administración activa, para ajustar­se al ritmo de la sociedad de la infor­mación, haya de abandonar su papeltradicional de cuasi-juez y convertirseen un gestor.

Notas

I Arbeits~"uppe der niedersnchsischcn Fach­

ministerien und Staatskaz lei (Grupo de Trabajo

de los Ministerios sectoriales y de la Cancilic­ría de Bnja Sajonia]. Schnellere und ka íkulier­

bare Genelrmigrmgsverfabren, informe editadoen 1989 por el Gobierno del Land de Da;" Sa­

jonia; informe del Ministerio de Medi~ Am­

biente de Norte del Rhin- Wcstfalia sobre Bes­

chleunígung von Genehmigungsverfabren, LT­

Drs . [Documentación oficial del Parlamento del

l.nnd]10/2625, febrero de 1989; informe del

grupo de trabajo de Hesse, del mismo liIulo que

el anterior. mayo de 1990 (mecanografiado);

informe de la Comisión de técnica legislativa

de Baviera con el titulo de Beschleunigung vanGenehmigungsverfabrenfur Anlagen, cd. por la

Gemcinsame tnformations-vernrheitungsstelle

der Bayerisctíen Staat sregierung, octubre de

1990: informe Beschleumgung von Genehmi­

gimgsverfobren jiir Anlngen emitido por la Co­

misión independiente para simplificación jurf­dica y administ rativa, conocida como ( Comi­sión Waffenschmid». publicado por el Ministe­

rio federal del Interior en noviembre de 1992.

2 Próximamente apare cerá en la edito rial NO­

MOS el estudio del autor sobre Beschleunigung

der Genehmígungsverfabrcn standortgebunder

Vorhaben . presentado en marzo de 1990.

3 í 'id. al respecto la toma de posición del Mi­nisterio del Interior de Badén W. (LT ..Drs .

10/24 is, de 30 de octubre de 1989, pp . 3 Yss.):

los acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de

abril de 1990, publicados en Verwaltung 2000,Gesamtkonzeption, vol. l. editado por el Min is­

terio dcl Interior de Bndcn-W.• Stuttgart, 1990 ,

rp. 79 y ss. Por virtud del acuerdo del Consejo

de Mini stros de 10 de diciembre de 1990 se en­comendó a todos los departamentos agotar to­

das las posibil idades de «aceleración» basadas

en las propuestas del circulo de asesoramientoJ'erwaltung 2000, dand o cuenta de ello 3 estegrupo de trabajo.

4 Así, según lo estable cido en el §J, apenados 2y 3, de la ley sobre facilidades para la const ruc­

ción de viviendas de 17 de mayo de 1990

(11GB/l. pp. 926 Y ss.), vigente sólo por cinco

años, la autorización de un proyecto no se pue­de denegar bas ándose en razones de planea­

miento rasados los tres meses inicia les (§ 30 Y

J I BauGB). Vid, tambi én el § 12. apartado 4,de la Ley sobre técnica genética (Gente­

dlllikG). de 23 de j unio de 1990, 8GB/l. p.

lORO (ficción del otorgamiento en el caso deproyectos del ohligado registro). El precedente

más conocido de esta técnica normativa lo

constituye el § 19, apartado 3. de la BallGB (lo

llamada Teilungsgenehmigungs Iautorizaciónde divis ión].

s Acerca de las regulaciones de los plazos en

los Estados Unidos. vid. E.A. Tomlinson : enAdmin istrativc Conference af the USo Recom­

mendatians and Repons 1978. pp. 119Yss.

164 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

6 Vid. Ernesto García-Trevijano y Garnica: Elsilencio administrativo español, Madrid. 1990;Eduardo Garela de Enterria y Tomás Ramón

Femández: Curso de Derecho administrativo,vol. 1,5'. ed., Madrid, 1990, pp. 582 Yss.

7 Vid. DoufTardffhéry: «Études sur les autorisa­tions tacites», Conseil d'Etat, Etudes el Docu­ments, nüm, 31,1979-1980.

8 Le par; de la responsobilité-Rapport de laCommission Efficacité de L'Etat. presidée par

M. Francotsde Cloets,París, 1989.

9 N. Ellas (1897-1990), marcado por Karl

Mannheim, Freud y Iluizinga, emigré de Ale­mania en 1933, estableciéndose en Inglaterra.Sus obras principales. gestadas en los naostreinta, s610desde finales de los sesentahanen-

•contrado una seria consideración en Francia yAlemania.

10 Vid., sobre todo, Norbcrt Ellas: Über die Ze­rít, 1984 (citado según la edición de bolsillo,

2'. de., Francfort del Meno, 1989) p. X (funcio­

nes sociales de orientación y regulación del

tiempo).

11 Así, por ejemplo, el comentario a la Vwf}U(Ley de Procedimiento Administrativo) de Stel­kenslDonklLeongrad, tadavia en su 2'. ed. (Mu­

nieh, 1983) sólo dedicaba tres lineas, de un to­

tal de más de 1.000 páginas (vid, § 10, núm.

margo 7); algo más detallada es la 3'. ed. (Mu­nich, 1990), §1O,núms. mnrgs. 10 y 11, dondela celeridad viene reconocida como un princi­pio jurídico en protección del ciudadano.

12Verwaltenund Zeil, Ilamburgo, 1975.

13 Esta es una conclusión a la que se llega apartir de la existencia de «ejecutar sencilla yconvenientemente el procedimiento administra­tivo>, (§ 10, inc, 2, Bvwvfg [Ley Federal de Pro­

cedimiento Administrativo)). Como ejemplovid. Kopp: VwVjG, 4'. ed. Munieh, 1986, S lO,

núm.margo 6.

14 AsI, por ejemplo, MeyerlDorgs, VwVjG, 2'. ed.,

Francfort del Meno, 1982, 10, núm. margo 6.

15 Sentenciade 9 de febrero de 1982, BVerjGE

[repertorio de jurisprudencia del TribunalConstitucional Federal], 60, 61, 41 s. A titulo

de posibles soportes de la fundación alll se ci­

tan los siguientes:en el caso de normas discre­cionales de carácter favorecedor. el articulo 3,apartado 1, de la Ley Fundamental (en adelan­

te: LF); en el caso de normasdiscrecionalesdecarácter gravoso.entreotros, el articulo2. apar­tado 1, LF Y el principio de Estado de Derecho.A todo ello, nose contemplaque el mismo pro­blemase planteatambién en relacióna la ejecu­

ción de normas legales imperativas,

16 Sentencia de 20 de diciembre de 1979:

BVerjGE, 53, pp. 30, 59 y ss.tcaso «Müllheim­Kñrlich») y en Jurtsten-Zeítung (en adelante:

.IZ), 1980, p. 390 (con nota de A. Weber). Vid.también Hesse: Europísche Grundrechte-Zeits­

chrift (en adelante: EI/GRZ), 1979, pp. 427 Yss.,esp. 434 y ss.

17 Vid., por ejemplo, W. Leisner: Effizienz alsRechtsprinzip, Tubinga, 1971, p. 1971. p. 58:A. Von Mutius: Ncue Juristische Wochens­chrift (en adelante: NJJV), 1982, p. 2151; F. Os­

senbühl.: NJW, pp. 465, 466 Y ss.; W. Hoff­

mann-Riem: KonflikJmitller in Verwaítnngsver-

R EVISTA DE A ()MINISIRACION I'Ú DLlCA 165

handlungen. Heidelberg, 1989, pp. 2 Y 11; por

lo que hace en espec ial al procedimi ento con­

tradictor io, H. J. WolfflO. Bachof, Verwol­

tungsrecht , vol. J , 41• ed., Munich, 1978. § 156.

II Staat srecht des Kónigreichs rvürllemberg.

Tubinga, 1829·1831, vol. 2.

19 Vid ., por ejemplo . su penetrante panorámica

de la ciencia del Derecho polllico y admini stra­

tivo francesa en Die Geschichte und Literatur

der Staatswissencschofi en, Erlagen. 1858, vol.

3. pp- 149 )' 5S. (sobre el Derecho admin istrati­vol. La alabanza a Laferriere (p. 16 1). expresa­da ya en 1845 en una rece nsión. fue tornada en

cons ideración y correspondida con un elogio a

Von Mohl (lromme ¿mine",) por el autor Iran­cés (Co llrs th éor íqu e pratiq ue de dro ít p ublic et

odm ínístrati], S-. de., 1860, Introducción. r.VI).

20 Ency kJopdie de, Storuswissencschoften. 21,

cd., Tubinga. 1972, pp. 248 Yss.: «Una demoraque supere el tiempo necesario para un trata­miento profundo constituye un acto de injusti­cia para con el ciudadano»; Dir Polizeiwissens­chaft nach den Grundstnzen des Reclutsstaa­

les, vol. 2. 3' . ed.• Tubinga, 1866 (la «celeridad

en la ejecución» pertenecería a los principios

de una buena Adm inistración).

21 Der Rechtsstaat und die Verwaltungsge rich­

le in Demschíand. 3' . ed., Darmstadt, 1958(reimpresión sin alteraciones de la 21

• ed.,1879). Pr. 118 Y ss. (necesidad de separación

entre la Administración activa. necesariamentedinámica, y la justicia. con su «circunspectomodo de procedcr»); pp. 154 Y ss. (pesade z de

la Administración colegiada, parcialmente su-

perada a principios de siglo XIX mediante el

«sistema burocrático» [Burcausyslt"m). sin per­der de vista. a tal efecto. que el desempeño co­legiado a todas luces garantiza mejor la impar­cialidad); pp. 306 Yss. (el traslado de los Con­

tenciosos a los trihunales administrativos harlaque apenas fuera necesario seguir configurandocolegialmente a la Administración activa; enlugar de ello. la «sencillez de la organizaciónburocrática» garantiza la operatividad adminis­trativa). Vid., también el informe presentado alas XII Jornadas de los Juristas Alemanes[Dcnscher Jur is/rng ) de 1814. vol. 3. pp. 225·

228.

21 El deber del funcionario de «resolver con ra­pide7» constituía para 0 110 Maycr [Deu tsches

Verwoltungsrecht, vol. 1, v . ed., Munich y

l.eipzig, 1924, p. IXX) IIn deber de serviein de

carácter interno. pero no una obligación jurídi­ca con eficacia ad extra .

2J Deutsches Vcrwaltungsrecht, vol. I 11 cd.,l.eipzig, IX95, p. 74, en conexión con p. 62.

24 VJ'. cit. en n. J. p. 62. n. 14.

15 Rechts-und Staotstebre, parte segunda. l lei­

dclberg, 1846, § 70 (p. 213).

26 01', c it . en nota 25, § 101 (pp. 314 Y ss.};adicionalmente sólo se atribuía a los Parlamen­

los leyes de significación constitucional,

17 Por lo demás. también OUo Mayer (Deuts­

ches Verwaltnngsrecht, vol. 1. 3' . ed.. 1924. pp.101 Y ss.; Id.. Archiv des óffe ntlichen Rechts

len lo sucesivo. A(iRI) trataba de limitar la re­serva y la primacía de la ley y. por ende, el po-

166 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

dcr de los Parlamentos en la medidaen que so­mella a los funcionarios y a los usuarios de lasinstalacionesy servicios públicos R una «rela­ción metla a los funcionarios y a los usuariosde las instalaciones y servicios públicos a una«relación especial de poden> (o sujeción) ex­presamen!e deslindada del principio de Estadode Derecho.

28 Vid. J. Barthélémy: «De la liberté du gouver­nemen! ~ I'égard des lois dont il est ehargé d'·assurcr l'application», enRevuede droit publico1907, pp. 295 Yss., 301 y ss; a este trabajo serefiere posteriormente Mauricc I-Iauriou, Précísde droit constítutíonnel, 2~. ed., París, 1929, p.337.

29 Vid .. las referencias contenidasen V. Schel­te: 'Pie verwaltungsgerichtliche Kontrolle vanErmfssensak1en in Frankreich, tesis doctoral,Gottingen, 1990, pp. 132 Y ss. (en vlas de pu­blicación por Nornos-Verlag). Énfasis en la so­beranía residual del monarca se ven en especialen J. Barthélémy: op. cit. (en n. 28), pp. 275 Y295 Y ss.; M. Hauriou: op. cit. (en n. 28), pp.377 Y347; Id., Précis de droit administrauf etde droít pub/ic, 10'. ed., Parls, 1921, p. 252; L.Michoud, Elude sur le pouvoír dtscréttonnatrede t'admtnístratíon. Parls 1913. Para la contra­ria posición «republicana» de un papel mera­mente servicial de la Administración frente alas leyes parlamentarias vid., por ejemplo, H.

Barthélérny: (O I'exercice de la sourverainitépar l'authorité administrative», en Rel'ue dedrott public, 1904, pp. 209 Y ss.; L. Duguit:Droit constítutionol, lO'. ed., 1911, pp. 25 Yss.

y 30 Yss.; R. Carré de Malberg: Contribulion d/0 théorie générale de I'Élaf, vol. 1, Parls,1920, pp. 502 Y ss. En cualquier caso tampoco

estos niegan totalmente una cierta flexibilidadtemporal de la Administración.

'0 Op. cit. (en n. 29), p. 15.

" En tomo a lo reducido del ámbito de aplica­ción de la ley y a su ampliación por lajurispru­dencia vid. A. de Laubadére/J. C. VeneziaIY.Gaudemet: Tratté de droit adminístratif, Cf'. ed.•París, 1984, núm. 705 (p. 339); P. Devolvé. L '.acte administrotii; Sirey, 1983, núms. 391 y ss.,esp. 394.

32 Vid., por ejemplo, el informede la comisiónEfficacité de I'Élat, op. cit. (n. 8), p. 59.

33 Al objeto de preservar esa ventaja en lo ati­nente a los conocimientos especializados y alos saberes internos del desempeño de su fun­ción, la burocracia luchó pormantener al Parla­mento sumido en la ignorancia (pp. 8~4-857).

Por esta razón, M. Weber propuso -y asl loconsiguió parala República de Weimar- otor­gar al Parlamento el derecho a esclarecer me­diantecomisiones de investigaciónlos avataresadministrativos; vid., al respecto W. 1. Momm­sen: Max Weber und die Deutsche Politik, Tu­binga, 1959, pp. 358 Yss.

34 Hasta la fecha no ha sido posible clarificaren qué se basa esto. Tal vez guarde relacióncon la circunstancia de que en la Administra­ción alemana siempre se pudo encontrar -yaún hoy en día sigue siendo a51- un menorgrado de tácticas abiertas de tardanza que enFrancia.

'5 Op. cit. (en n. 10), pp. 17 y ss. (fijación deltiempo por los sacerdotes), pp. 20 Y ss. (mo-

REVISTADEADMINI~TRACIÓN PtmrJ(A 167

nopolio eclesiástico y después estatal de dctcr­

minación del tiempo), p. 43 (sincronización), p.92 (tiempo I1sieo y social).

J6 Das Sanduhrbueh. fra nefort del Meno,

1957.

37Histoires du temps (edieión de bolsillo), Pa­

ris, 1982.

38 Vid. infra O) 111 .

)9 Sobre lodo la earicalura de Cha rn, en LeCharivari, de 10 de enero de 1871, con cl tltu­lo: «lis auront bcau ernporter les pendules. ilsn'empec heront pas I'he ure de la vengan ce de

sonner», cuyo simbolismo examina OuriehReslef en Guerre , mythe el caricature. Parts(Prc sses de la Fondation Nalionatc de Sciences

ro litiques), pp. 198 Y SS.; debo la referencia auna conferencia pronunciada sobre el tema «OcMad ame de Staei a la actualidad: la imagen de

Alemania en los escritores franceses», en el an­les aludido cielo del Centro de Estudios Fran­ceses.

40 Sobre las repercusiones civi les de las liccn­

cias administrativas. vid. F. J. Peine: N.JJt'.1990. p. 2442; O. Wagner: Offentlich·reeh" i.che Genehmigung und zívil-rec htííche Re·

chtswídrigkeit, Colonia. 1989. pp, 8 Yss. )' 41 Yss.:en espec ial, sobre la nueva Ley de Respon­

sabilidad Ambiental. vid. E. SteITen: NJ I/'.1990, pp. 1817Yss.

41 rara la concepción tradicional vid. E. Fors­IhoIT: Rechts-fragen der leitenden Verwottung,Stuttgart, 1959. En su originaria monografía de

1938 (op. cit.• pp, 22 Y ss.) Forsthoff contaba

dentro de la Daseinsvorsorge [procura cxis­icncial] en un sentido amplio, en In sucesivodesatendido por el propio autor, también los

controles de precios )' salarios, ast como el con­

lrol estatal de la demanda, la producción y elvolumen de negocios industriales, esto es : me­

didas controladoras de política económica (p.27) .

42 R. Von Mohl: [)i(' Poííze íwissenschoft nach

de Grundsiítzen des Rechtsstoontes. 31• ed., Tu­

binga. 1866. vol. 1, p. 301.

41 lbid, p. 305.

44 lb td., pp. 244 Yss.

4S Deuuches Verwalt ungsrechí, \'01. 1. 11• cd .,

I cipzig, 1895. p. 14. Allí se puede leer que ell>Crccho ndministrativo se caracterizaría por larelación entre Estado y súbditos. Aún más C 13~

mrncntc se aprecia este desplazamiento en la 3~ .

cd.. Munieh y l.cipzig, 1924, p. 15. donde secaracteriza al poder del Estado corno un poderpredominantemente jurídico que se ejerce sobrepersonas.

4(, La vieja doctrina administrativa francesa delsiglo XIX. por el co ntrario, subraya las tareas ylos se rvicios de la Admi nistración para con la

sociedad )' los recíprocos derechos .1' deberesde Administraci ón y ciudadanos que de ello re­surtan: a este respecto rid.. ror ejemplo, Maca­re! (co nsejero de Estado): Co urs de droit odmi­

I1i.ttratif, 2 vols.• Parls 1844, vol. 1. pp. \3· 14 Y19. Frente a esta postura.ya en 1907.1. Barth é­l érny: 01'. cit. (en n. 28). haio la influencia irme­gable de Otto r...íaycr, subraya el papel de la

Administración corno el de un souverain exe-

168 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PlJBLlCA

cuti[ (p. 300); el poder ejecutivo seria, en el

marco de las leyes, le moítre (p. 302).

47 R. Carré de Malberg: op. cit. (n. 29), pp. 492

y ss., L. Duguit: op. cit. (n. 29), pp. 25 Yss. Y69 y ss.

48 Vid. A. de LaubadérelJ. C. VenezialY. Oau­

deme\: op. cit. (n. 31), núms. margo 53 y ss.

49 Vid. E. Forsthoff: op. cit. (n. 41), pp. 13 Y

ss.: (Según la concepción clásica, con el man­tenimientode la seguridad y el orden públicos,así como con la garantla, haciaadentro y hacia

afuera, de sus ordenaciones, el Estado sirve asus propios fines. Que de esta manera el Estado

sirve simultáneamente a los intereses de susciudadanos es algo que no se puede negar. pero

que queda fueradel concepto teórico. Es intere­sante ver que ~n la actualidadeste concepto seencuentra en demolición... En la medidaen quese dcmantela la ideologla estatal tradicional, el

Estado se convierte en una fonna de organiza­ción que encuentra su valordentrodel conjuntode lamoderna sociedady ha de reportar un ser­vicio específico. Resultaasi importante y sinto­mático que un autor como Bccker califique enamplio sentido la acción de la Administracióncomo prestación...»

50 Recogidos ahoraen P. Eichhorn: Leístungs­steigenmg in der offenüichen Verwaltung, St.

Augastln, 1984, p. 33.

51 A este respecto vid.. en general Paul Kir­

chhof: Verwalten und Zeit, IIamburgo, 1975,

pp. 10 y ss,

52 Akzeptanz durch Verwaltungsverfahren (pri-

mera lección como profesor en la Universidadde Friburgo, pronunciada el S de julio de1990), a aparecer próximamente en la NiW.

53 A. de Laubadere/J. C. VeneziaIY. Gaudernet,

op. cil. (n. 31), núms rnargs, 592 y ss.; Ch.

Debbasch: «Le temps et I'adminislration: vers

une chrono-administration?», en Revue francoíse

d 'odmínístrotíonpublique, 1982, pp. 481 Yss.

54 Verhandlungen des 12. deutschen Juristenta­

ges, 3 vols., Berlín, 1875, p. 225. Vid., también

Staotsverwaltung und Selbstverwaltung, Berlín,1869, esp. p. 88 (contra la «cómoda división

dcl trabajo- de los órganos colegiales). En la

misma dirección apunta también Von Mohl.:

op. cit. (n. 42), vol. 2. pp. 587 Yss., esp. p. 589

(epcsadcz y gasto de tiempo». probable predis­posición contra empresas geniales, posible rigi­dez y aferramiento mortecino a lo «tradicional»como las «grandes sombras» de la administra­ción colegial).

55 R. Von Gneist: Der Rechtsstaat, Berilo,1872, p. 16. También R. Von Mohl: Encyclo­ptidie der Staatswissenschaflen, 21

. ed., Tubin­ga, 1872, pp. 246 y ss.. subrayaba a titulo de

primer «capítulo fundamental» de la Adminis­tración en un Estadode Derecho (junto a la ju­ridicidad de su actuación) la exigencia de unaorganización administrativa adecuada a las ta­reasencomendadas.

56 Sentencia de 8 de julio de 1982, en BVerfCE, vol. 61, pp. 82 Yss., esp. 114 y ss, y 116

(también en iZ, 1984, p. 31, con nota de Badu­

ralo

57 En general acerca de la protección de los de-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBUCA 169

rechos fundamentales por la vla del procedí­

miento vid., la sentencia del Ter de 20 de di­

ciembre de 1979, en BVafGE, vol. 53, pp. 30 YSS., esp. 59 y ss. (asunto Mullheim-Krlichv;también en .IZ, 1980, p. 307 (con nota de A.

Weber).

58Acerca del mandato constitucional que explí­

citamente se formula ni legislador en el articulo

6, ap. 5. LF, en orden a procurar la equipara­

ción de los hijos extrarnatrimonialcs. vid. lasentencia del LCf de 23 de oetubre de 1958, en

BVerfGE, vol. 8, pp. 210 YSS., esp. p. 216 (ex.

posición de las exigencias que a tal efecto cabe

plantear al legislador); vid., también las senten­

cias del mismo Tribunal de 29 de octubre de

1963, en BVerfGE, vol. 17, pp. 148 Y ss., esp.

155, y en .IZ, 1964. pp. 365 Y ss.) Y de 11 de ju­

lio de 1967, en BVerfGE, vol. 22, pp. 163 Yss.,

esp. 172 y en JZ, 1967. pp. 599 Y ss., (declara­

ción de nulidad parcial de preceptos en materia

de asistencia y retribuciones que no satisfacían

esas exigencias).

59 Especialmente clara a este proceso resulta la

decisión adoptada por el Consejo Constitucio­

nal acerca de la Ley sobre lo audiovisual.

60 "id. supra. n. 8. Cfr .. también el análisis. en

cierto modo de mayor alcance, de 1. Chevalicr

y O. Loschak, en Revue francatse d'admínis­

trationpublique. 1982, pp. 679·720.

61 Wirschaft und Gesellschafi, 511• ed., Tubinga,

1976, esp. pp. 825 Yss.

62 G. Schmüller: Unrisse und Unlersunchungen

zur Verfassungs., Veraltungs und Wtrtschafís­

gesichte. Leipzig, 1898, pp. 289 Yss., 294.

b) M. Weber: 0(,. cít, (n. 61), pp. 825 Y ss.

M Vtd.. a este respecto R. Von Gncist: np_ cit.

(n. 54); sobre lo ventajoso que desde el punto

de vista del factor tiempo supone encomendar

la ejecución de las arcas a funcionarios indivi­

duales vid. la detallada exposición de R. Von

Mohl.: of' cit. (n. 20), pp. 558-590.

bS Víd.. por ejemplo, lo §§ 15 Y 19 del Regla­

mento de Haden para la ejecución de la Ley de

Ordenación Económica de 23 de diciembre de

1983, y el 7 del correspondiente Reglamento

ejecutivo para el Reino de Bavicra de 29 de

marzo de 1892.

66 Aquí se hace valer la crítica de fondo a la ri­gidez, el formalismo y la lentitud de la burocra­

cia (vid, por ejemplo, Chevaltier/Loschak: op.

cit. en n. 60. especialmente pp. 55 Yss.

67 í'td. a este respecto la detallada exposición

de G. Stark. Jr.: «Time the next sourcc of com­

pctitive advantage», en Horvard Bussiness Re­wew, 1988, pp. 41 Yss.

6ft Vid. en general N. Luhmamm: Die Verwat­

tung, 1968. pp. 3 Y SS.; sobre el problema espe­

cifico de las instalaciones que presentan riesgos

ambientales (impugnaciones y recursos en

masa), vid. 1. Kcrn: DOV, 1989, pp. 932 Y 934;

W. Blümel., DVBI, 1977, pp. 301 Yss. Y 320.

69 Estos exámenes fueron introducidos por la

Ley de 12 de febrero de 1990 (BGB/, 1.p. 205),

dictada en desarrollo de la Directiva comunita­

ria 85/337, de 27 de julio de 1985, acerca de la

comprobación de la tolerancia ambiental de de­

terminados proyectns públicos y privados. La

170 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PlIDLlCA

concepción manifestada en el preámbulo del

proyecto de Ley dc 26 de enero de 1989

(BTDrs. 11/3919) de que las cosas cambian de

hecho poco y de que el esfuerzo administrativo

adicional se compensaba a su vez con la simpli­

ficación que reportaba resulta extremadamente

cuestionable.

700p. cit. (n. 61), p. 837; Weber atribuye esta

función a la dirección política.

71 Vid. las reflexiones teóricas que sobre este

particular formula N. Luhmann: op. cit. (n. 68).

pp. 17-19.

72 Cfr. 13. Schlinck: Veóffentlichungen der Ve­

reinigung del" Deutschen Smatsrechslehrer (en

adelante. VVDStRL), 48 (1990). pp. 263 Y ss.

(puntos 6 y 12; en sentido contrario. M. Bullin­

gcr. pp. 291 Y~s.

73 Prcnben zwischen Reform und Revoluüon.

Stuttgart, 1967, especialmente pp. 609 Y ss.Como es obvio, hubo que asumir provisional.

mente determinadas situaciones sociales de di­

ficultad para poder impulsar el desarrollo técni­co-económico,

74 Con respecto a Francia vid. el informe de la

comisión Efficacité de I'Etat, 01' cit. (n. 8), pp.

69 Yss.

75 En el caso de que los ensayos no se hayan

llevado a cabo antes de presentar la solicitud de

autorización. Para los problemas -rc1aciona·

dos con esta circunstancia vid. M. Bul1inger:

«Wettbewerbsgcfáhrdung durch praventiveWirtschaítsaufsicht». en NJIV, 1978, pp. 2121

y ss.

76 01'. cit. (n. 36), pp. 222 Yss.

77 Vid. J. Chevallicr y D. Loschak: op. cit. (n.

60), pp. 682 Y 715 Y ss. Una posición contraria

a cualquier asunción esquemática de las técni­

cas gerenciales por parte de la Administración,entre otras cosas también por los problemas de­

rivados de la evaluación de las prestaciones nd­

ministrativas, adopta el informe de la comisión

Efficacité de I'Etat, 01'. cit. (n. 8), p. 90.

78 Op. cit. (n, 8); CS así como se sugiere una

«evaluación» de la acción administrativa (pp,

147 y ss.) o que se establezcan las denominadas

«ventanillas únicas» íguichets uníquesv en be­

neficio de los ciudadanos en su trato con la Ad­

ministración.

7f) De las resistencias que se producen en el

seno mismo de la Administración informen

Chavallier y Loschak: DI'. cit. (n. 60), pp. 898 Yss,

80 Otras propuestas se pueden en el trabajo más

amplio del autor (cit. en n. 2) y en la concep­

ción general del círculo Verwaltnng 2000 (n.

3).

81 Comp. supra con pp. 5.

82 Vid. § 6 de la Ley de 30 de agosto de 1990,

en vigor desde el primero dc enero de 1991(8GB/,I. 1990, pp. 1842 Y ss.).

8) Theoríe und Praxis des nffenllichen Re­

chmungswesens in der Bundesrepubíik Deius­

chland, Baden-Baden, 1987. pp.381 Yss.

84 «Die Schweizer Haushaltsreform der Kanto-

REVISTA OEAOMINISl RACiÓN Pl lllLlCA 171

ne und Gerneide», en lJ0l'p ik nnd Kammeratis­

lik. Festschcnft fi ir t . Miillhaupt zur Volllen­

dung des 75. t.ebensj ahres, cd. por P. Eich­

horno Haden-Badcn. 1987. pp. 29 Yss. E. Bus­cho r ha presentado sus refl exion es ante el cir­

culo de asesoramiento Verwaltnng 2000 y otros

expertos el 2~ de octubre de 1990.

85 Zur Nowe ndígkeit einer líaush oltsrefo nn,

posiciones defendidas ante el circulo I'erwaí­tung lnnn(mimeografiado).

86 Un punto de apoyo para esto que decimos lo

podría br indar cuanto menos csrarla dispuesto a

pagar un empresario por la aulori7..ac ión dem o­

rada en el caso de que la autorización se sacara

a la venta o a subasta.

87 Consejero de Estado y presidente del orga­nismo rndiotclevislon RII.

88 Profesor del lostituto de Estndios Políticosde París,

89 J. Rigaud y X, Doleros: Les instítutíons ad­

min istrat íves fro ncn íses Les structures, París.1984, pp. 17Q}' ss.. con un análisis de sus ven­

lajas y desventajas (pp. 211 Y ss.).

?O Cfr. la nota 3.

91 Así sucedió en la discusión que siguió a una

co nferencia que tuvo lugar ant e un círculo de

Irabajn del Hundcsverhand der Chemischen In­

dustrie IAsncí:\ción Federal de la Industria

Qulmiea) en Prancfort del Meno el 2 1 de sep­

tiembre de 1990.

91 W . I lolTmann-Ricm : Knnfl íktmittler in f'er-

walmngsverhandlnngen, Heid elb erg. 19R9. roespecia l pp. 20 Y ss.: B. l lolznagct : J.'-()nfl;~/h;•

.fir"'i( dnrch Verhandlungen, Badcn-Baden,

1990 . pp. 208 Y ss.; \Y. ltoffmnn n-Rlcrn y E.

Schntidt-Aümaun Icds.): A:m!llil tll('''' iillrgmrK

durch Verhnndlungcn. Baden-Baden. 1990.Una posici ón crítica se puede encontrar en W.Brohm: I Jl'/ //, 1990. pp. 321 Yss., e,p . pp. 324Y ss,

9] n« supra Al IU y J .

l)·l La cuan tia de las tasas administrativas se

mide. entre ot ras cosas. de acuerdo con los gas ­

tos ocasionado s a la ALl minislraciún. " ;,1.. por

ejemplo. cl § 8 I .Kelrg ILande.'i~,·hür('ng('

sf!l: =Ley de tnsa.'il de Haden w üruemberg. así

como tambi én el § 80 , ap. 3. ine. 3. (; 11'8 . que

expre samente designa com o crite rio los gastosy de personal.

95 El acuerdo para la creación y utilizaci ón delparque del atracciones se firmó, entre otros, porla República francesa. la Región de He-de­

France, el Departam ento de Scine-et-Marnc y

la Walt Disncy Co mpany. También en Franci a.

sin embargo. para la Administración se exigenco n carácter de princ ipio la neutralidad y la in­

dependencia: vid. el informe de la comi sión Ef­ficocu éde / ·F.lal. al'- ('1/. (n . 8), pp. 43 Yss.

% E~lo es lo que resulta de una cou templ ac i ón

conj unta de los §§ 20 )' 21 de las leye s de pro­

ccd imicntn admi nislrat ivo (que f . O. Kopp:

I'wlT(i. 4a• cd.. Mn ulch. 1986. § 20. margo 2.

hace derivar entre otras cosas. del principio de

estado de Ilerecho) y del § 35 de la Ley marcode la func ión pública (deber de imparcialidad },

Snbre el problema especia l que se plantea

172 ENSAYOS SOIlRELA NUEVAADMINISTRACiÓN PÚllLlCA

cuando en un órgano de la Administración sedetectan intereses a favor de un asunto sujeto a

su competencia, vid. la sentencia del TribunalAdministrativo Federal de 30 de mayo de 1984,

en DVBI, 1984, pp, 1075 t ss. esp. 1076-1078

(asunto Aeropuertode Munich 1/, primerareso­lución). En términos generales. vid. el articulode P. Kirchhof en Verwaltungs-Archiv (en lo

sucesivo, VerwArch), 1975, pp. 370 Y ss. Tem­

bién K. Schlaich: Neutralittu oís Verfassungs­

prinzip. Tubinga. 1972, formula unas rcílexio­

nes de principio sobre este problema,

97 Así, la sentencia del Tribunal ConstitucionalFederal de 5 de julio de 1974, en BVerFGE, 45,

pp, 309 Y ss. esp. 318 y ss, (asunto Flachglass.Vid. también la sentencia del Tribunal Admi­nistrativo Federal de 9 de abril de 1987, en

DO~, 1987, pp. 870, donde el Tribunal afirma

que el órgano'de la Administración debe «pre­servar un gradorninimo de distanciay neutrali­dad internas que le permita continuar realizan­do un juicio equilibrado»; pero qué principio deEstadode Derecho no exige incondicionalmen­

te que «el organismoque ha de certificar la pla­nificación y el responsable del proyecto que a

travésde la planificaciónse ha de dominarseanpersonas distintas».

98 Vid. supra A) L 2,

Fuentes

Revista Documentación Administrativa No.234, abril-junio 1993,

Conferencia pronunciada el 5 de diciembre de1990 en Friburgo de Brisgovia dentrode la se­rie de conferencia Frankreich beute (Franciahoy) del Centro de estudios franceses creado en

1989 por la Universidad. El autor desea mani­restar su agradecimiento por las valiosas obser­vaciones a los miembros del cuadro cicntificodel Centroy a los colegas francesesque con élcooperan, y en primer término al Prof. MichelFromont (ParisY), asfcomo a los observadoresy participantes en el Seminario, sobre todo aNorber Wimmer y Martin KUhL

Traducción: JaimeNicolás Muñiz

Objetivos y destinatarios de las evaluaciones

Eric Monnier"

Este texto pretende ofrecer a los co­manditarios, así como a las personasencargadas de la evaluación, los ele­mentos necesarios para efectuar las op­ciones estratégicas para una evalua­ción. Esta no es una tarea fácil dadoque numerosas problemáticas distintas,cuando no opuestas, se consideran pro­pias de la evaluación como demuestranlos abundantes calificativos utilizadosparticularmente en la literatura anglo­sajona para referirse a aquélla: forma­tive evaluation, summative evaluation.process evaluation, contextual evalua­tion, responsive evaluation, etc.

¿De qué sirve una evaluación? Las cri­ticas más duras de los comanditariosnorteamericanos se refieren precisa­mente a la pobre utilización de los re­sultados de las evaluaciones. Pero estacuestión nos lleva a plantear otra:¿Cuáles son los objetivos de la evalua­ción proyectada? Evaluación se cons­truye epistemológicamente a partir de«valor», Esta filiación semántica es laresponsable de un contrasentido fre­cuente y se encuentra a menudo en el

origen de un quid pro qua entre, poruna parte, los que concibieron la eva­luación y, por otra parte, los que la en­cargaron.

El examen atento de los términos de lapolémica metodológica revela que lacuestión clave, en cuanto a la utilidadde una evaluación, no es tanto la meto­dología C0ll10 la credibilidad que laevaluación pueda tener para los acto­res sociales. Crcdibilidad que no de­pende, como se había creído, del rigortécnico de los instrumentos utilizados,sino de la legitimidad de la propuestapara los destinatarios de la evaluación.La evaluación no es nunca una prácti­ca neutral y ajena a las relaciones depoder; es un hecho político que formaparte integrante del contexto políticodel programa, incluso si los «evalua­dores»! intentan evitarlo y no quierenque sea así. Es por ello que propone­mos en este texto una aproximaciónpluralista que asocie los actores socia­les al desarrollo de la evaluación conel propósito de incrementar su credibi­lidad y, en consecuencia, su utilidadsocial.

• Laboratoire CEOPS Ecolc National des Travaux Puhlicsde l'Etat

174 ENSAYOSSOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

1. Las Diferentes Aproximaciones ala Evaluación

Tyler, uno de los precursores en mate­ria de evaluación, tuvo el mérito deproponer las bases de una aproxima­ción que adopta como punto de partidalos objetivos del programa considera­do. Desde entonces, esta aproximaciónpor los objetivos ha sido abundante­mente criticada y otras aproximacioneshan sido aplicadas. Sin ánimo de haceruna lista exhaustiva, examinaremos su­cesivamente en qué se diferencian dela primera las otras cuatro grandes fa­millas -aproximación por los efectos,por la forma en que el programa sepuso en práctica, por los procesos ypor los actores sociales.

Para evitar un desarrollo excesivamen­te largo, nos referiremos a cada una deellas a partir del caso más común delas evaluaciones a posteriori, dejandopara el lector la interpretación de loque correspondería a las evaluacionesa priori o concomitantes. Por otra par­te, esta presentación nos brinda la oca-

sión de definir algunos conceptos cla­ves de las evaluaciones.

La aproximación por los objetivosoficiales: excesivas suposiciones

La concepción más tradicional, pro­bablemente la más frustrante, de laevaluación se centra en una cuestiónmuy simple: ¿En qué medida ha pro­ducido el programa los efectos espera­dos?; dicho de otra forma, ¿están losefectos observados en conformidadcon los objetivos previstos?

Esta aproximación, que confronta losresultados con los objetivos inicialesdel programa, es aún utilizada muyfrecuentemente en la actualidad. Enefecto, un buen número de decisoresconsideran erróneamente que este tipode evaluación, denominado evaluaciónde impactos o de resultados. es satis­factoria en la mayor parte de los casos.Esta aproximación se basa enteramen­te en la hipótesis que existen objetivos«claros, precisos y medibles» con losque se pueden relacionar los efectos,considerados asimismo medibles:

ObjetivosProgramade acción

REVISTA DE ADMINIS [RACIÓN PÚIII J('A 175

Si bien la mayor parte de las evalua­ciones de este tipo no se limitan siem­pre a una contabilidad de los impactos(ni a un análisis de la relación cos­to/beneficios) sí que se encuentran conla dificultad de traducir en términosoperacionales, racionales y jerarquiza­dos los objetivos que son cn generalambigum incoherentes y hasta contra­dictorios. Por esta razón, muchas téc­nicas proponen procedimientos forma­les con el objeto de posibilitar que elprograma sea «evaluable» según estaaproximación", Pero estas técnicas. en­trevistas Delphi o análisis multicrite­rios, alcanzan. como máximo, a crearun consenso artificial (entre los dife­rentes actores sobre una definición co­mún de los objetivos del programa)que se quiebra ineludiblemente en clmomento de discutir los resultados dcla evaluación'.

Por otra parte, esta aproximación sefundamenta en algunas otras construc­ciones, poco conformes con los procc­sos decisionales más comunes. Sabe­mas, por ejemplo, quc la puesta cnpráctica de un programa diverge inevi­tablemente, en mayor o menor medida.del dispositivo inicialmente previsto;bay que poner en duda, por tanto, laatribución de efectos a la causa queoriginariamente se supone es el pro­grama previsto. Así, innovaciones hansido rápidamente descartadas como

consecuencia de una evaluación de re­sultados cuando las organizaciones ex­pcrimentaron dificultades durante cldesarrollo del programa quc no eranimputables a la innovación propiamen­te", A pesar de estas consideraciones.una cuarta parte de las evaluacionesrealizadas para el Dcpartamento de Sa­uidad americano en 1970 no compor­taban el menor análisis de la utiliza­ción efectiva de los medios previstosinicialmente. En otro terreno, una me­tacvaluación (una evaluación de 213evaluaciones) de programas locales deahorro de encrgía puesta en práctica cnCalifornia puso de manifiesto que lamayor parte de los informes finales delos estudios no incluían descripción al­guna, ni tan sólo elemental de los me­dios utilizados en el marco del progra­ma evaluado".

Aproximación por la puesta enpráctica del programa: unaperspectiva operacional

Una aproximación más realista consis­te, pues, en considerar al programa 11()

tanto como a una entidad homogéneainvariante sino como a un conjunto demedios empleados (financieros, técni­cos, de comunicación...). La cuestióncentral se formula esta vez de la si­guicnte forma: La opción)' la utilizo­cion de los medios, ¿ha permitido al­calizar los resultados esperados? sien-

176 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

do la cuestión subsidiaria: [fueron em­pleados los medios de acuerdo con elproyecto y los objetivos iniciales?

y este enfoque se puede representar deacuerdo con el esquema siguiente:

Aproximación por los efectos:eliminar la inñuencia de losobjetivos oficiales en laspercepciones

Consciente de sus límites, M. Scriven

ObjetivosMedios

utilizados

propuso en un texto que ha generadonumerosas polémicas una aproxima­ción que no tiene en cuenta para nadalos objetivos oficiales: las evaluacio­nes libres de objetivos (Goal-free eva­luationv, Según este autor, las eva­luaciones no deben centrarse en losobjetivos iniciales, sino que deben másbien responder a la cuestión: ¿Cuálesson entre el conjunto de los efectos deun programa aquél/os que satisfacenlas necesidades fundamentales? Loque se puede representar así:

Estas evaluaciones operacionales (im­plementation evaluation) toman enconsideración, además de la medida dela eficacia global del dispositivo, unamaximizació~ de los medios (realmen­te empleados) en relación con los fines(los objetivos fijados). Los experirnen­tos más elaborados revelan precisa.mente una aproximación de este tipo.Las evaluaciones responden así másadecuadamente a su primera finalidad-la descripción de los hechos ocurri­dos durante el programa-, pero no al­canzan, sin embargo, a explicarlos.Las intenciones de los organizadoresdel programa ocupan como en el casoanterior, un lugar central que tiende, deuna parte, a restringir la unidad de aná­lisis a los efectos previsibles, y de laotra, a reducir la interpretación a losfactores endógenos al programa.

IEfectos 1- Necesidadesfundamentales

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(IDUCA 177

Por iniciativa del Ministerio de Educa­ción americano, M. Scriven había sidollamado a escoger entre los productosy métodos de enseñanza nuevos, aque­llos que merecían ser difundidos. Estaactividad le permitió observar cómomuchos proyectos fracasan con respec­to a sus objetivos iniciales, pero tienenen cambio consecuencias positivas enotros terrenos y son, por tanto, «reco­mendables», Un nuevo método de en­señanza de matemáticas, por ejemplo,puede no tener ningún ímpacto en laadquisición de estos conocimientospor parte de los alumnos pero incre­mentar, en cambio, su creatividad o in­cluso la comunicación en el seno de laclase.

Dicho de otra forma, poco importa quelos objetivos iniciales no sean alcanza­dos si el programa produce efectos be­neficiosos (aunque no intencionados)o, al revés, que los objetivos sean al­canzados al precio de efectos no de­seados. Puede ocurrir, por otra parte,que diferentes actores sociales buscan­do conseguir efectos simi lires no esténde acuerdo sobre los medios a utilizar,o al contrario, que estando de acuerdosobre la forma del programa esperenalcanzar efectos opuestos.

Una ilustración de este último caso laconstituyen algunos programas de aho­rro de energía que han producido lo

que se ha venido cn llamar cI «efect oboomcrang» cuando se trataba de ho­gares de baja condición económica yparticularmente de personas de edadavanzada: éstos incrementaron su con­sumo de calefacción inmediatamentedespués de las obras de rehabilitaciónde sus viviendas, reduciendo a la nadalos ahorros de energía esperados. Paralos responsables preocupados por elahorro de energía, el programa fue,pues, un fracaso; pero los servicios so­ciales, preocupados por la salud de lospersonas mayores y los mismos bene­ficiarios, estaban en cambio convenci­dos de que la iniciativa había sido unéxito'.

El evaluador debe pues, según Scri­ven, guardarse de leer los folletos o dehablar con los responsables oficialesdel progama antes de proceder al aná­lisis de los efectos con el objeto de eli­minar el sesgo que pueda derivar de unconocimiento previo de las expectati­vas. Esta precaución permite evaluaruna «visión-túnel» y tener en cuentaen cambio, las connotaciones negati­vas derivadas de los efectos inespera­dos (cf. los calificativos habituales:efectos secundarios, periféricos, per­versos ...).

Pero esta aproximación ha sido pocoutilizada puesto que su aplicación esdelicada. En particular, para la deter-

178 ENSA VOS SOORE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚOLlCA

minación de las famosas «necesidadesfundamentales» el evaluador corre elriesgo de substituir con su propio siste­ma de valores el de los decisores". Sinembargo, esta aproximación ha contri­buido a profundizar en la reflexión so­bre los a priori de toda evaluación.

Aproximación por los procesos: lasinteracciones del programa y de suentorno

Las teorías sistemáticas inspiraron unaaproximación por los procesos que tie­nen por finalidad principal explicar losfenómenos a partir de un análisis deIlIS interacciones entre el programa y511 entorno. Dicho de otra manera, estavez la cuestión es: ¿Cuáles son losprocesos que se encuentran en el ori­gen de los efectos observables?

Este tipo dc evaluación de procesos

«(process evaluation» tiene. pues, porobjetivo la identificación y la com­prensión exhaustiva de los hechos rela­tivos a las acciones emprendidas (a ve­ces reciben la denominación «compre­hensive evaluationvú.

El programa y su organización sonpercibidos como entidades dinámicasque cambian a medida que se adaptanal contexto en el que son llevados a lapráctica. Los objetivos iniciales pue­den ser substituidos por nuevos objeti­vos operacionales, su jerarquía puedeverse invertida y, por fin, los mediosempleados de facto tienen su origen enun compromiso y divergen de los me­dios previstos in abstracto. La evalua­ción persigue, pues, reajustar los me­dios (cuna optimización») en funciónde las características del entorno. Laidea puede ser esquematizada así:

ObtienenI----Efeolos

REVI STA DE ADMINISTRACl ÚN PI)nUCA 179

En el contexto de esta aproximación,las intenciones de los responsables delprograma mantienen todavía una ciertaposición privilegiada, pero esta vez susobjetivos (y sus medios) son asumidosde facto y no en abstracto como ocu­rría con las evaluaciones operacionalesmencionadas más arriba. Estos objeti­vos y med ios defacto pasan a ser lasreferencias con las que se relacionanlos efectos.

Diversos modelos de conducta paraeste tipo de evaluación han sido pro­puestos por los universitarios nortea­mericanos en respuesta a las nuevas

exigencias de los dccisores". Son muyútiles en el caso de programas simplesno excesivamente innovadores y degran tamaño (desarrollados en variossitios a la vez) . En los demás casos, lasevaluaciones de proceso plantean aúnnumerosos problemas prácticos malresueltos (abundancia de variables in­dependientes o explicativas) y conti­núan siendo muy caras, especialmentesi se quiere mantener el paradigma ex­perimental.

Por otra parte, los modelos propuestosconservan, por un lado, una visión si­nópt ica de los procesos decisionales, ypor el otro lado, una aproximación entérminos de sistema cerrado que persi­gue la exhaustividad. Las posicionesimplícitas y los conflictos entre las di-

ferentes partes participantes son, pues.ignorados y la cuestión de la diversi­dad de los sistemas de valores de losactore s afectados es dejada de lado.

o bien los actores. cada vez más ennúmero. ponen en duda. de una parte.la exi stencia de un consenso en torno alos objetivos (o el sistema de valores )Y. de la otra, la posibilidad para unaevaluación de alcanzar conclu sionesobjetivas e imparciales !",

Aproximaci ón por los actoressociales: el reconocimiento delpluralismo

Esta última aproximación se construyea partir de los conflictos socia les emer­gentes más que no de los objetivosexpl ícitos. Su punto de partida es el re­conocimiento de una pluralidad de sis­lemas de valores quc coexisten en elseno de la sociedad. El programa espercibido como un proceso nunca aca­bado de aprendizaje co lectivo y debúsqued a pluralista de so luciones a losproblemas sociale s. La evaluacion plu­ralisto" participa, pues. de esta visiónheurística y persig ue responder a la si­guicnte cuesti ón: ¡ Clláles .' 01 1 las in­formaciones que requiere (~I sistemasocial para comprender mejor losefectos () hechos sobre venidos a lo lar­go del desarrollo de un programa?

180 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La primera tarea de la evaluación con­siste, por tanto, en identificar a los de­cisores y a los que utilizaron los resul­tados del análisis, siendo la segundaexplicitar los sistemas de valores queorientarán los objetivos de la evalua­ción y sus características (método, cri-

terios ...). El conjunto se concibe, pues,como un sistema abierto en el que laevaluación se integra, produciéndoseuna evolución de los objetivos de estaúltima en la medida que va desarro­llándose.

Actoressociales

t

Acción/Reacción/Adaptaciónen el contexto del programa

Evaluación

Sistema evolutivo en el tiempo y en el espacio social

Cuadro': La proposición de un nuevo enfoque

Efectos

«COIj el propósito de poner el acento en la evaluación de lascuestiones claves (issues) queson im­portantes para'cada programa en particular, recomiendo el enfoqueinteractivo íresponstve aproach).Es una forma de abordar las tosas que pierde algo de precisión en los números con el propósito deincrementar su utilidad para las personas que son activasen el contextodel programa o que tienenuninterés enéste. Laevaluación deunmétodo deeducación espluralista siexamina lasactividades rea­les másque los resultados perseguidos, si aporta una respuesta a lasdemandas de información de laspersonasinteresadas y si la valoración de los fracasos y de los éxitos se hace teniendoen cuentalosdiferentes sistemasde valorespresentes.»

El enfoque propuesto implica.por tanto, realizar unaserie de actividades, cada unade ellas más deunavez a lo largode unaevaluacióny en un orden inspirado al evaluador porel cursode los mismoshechos.

1.Definición porel mismo evaluador de los limites del campo, de loque esconsiderado como parteintegrante del programa. Se basa para ello en los documentos oficiales. en los archivosdel progra­1113..•

2. El evaluador observa directamente lo que se hace a titulo del programa y corrige las primerasideas que se había hecho del programa.

3. Se encuentra entonces en situación de determinar a las partes que participan en el programa, susexpectativas con respecto alprograma y susobjetivos implicitos y con respecto a laevaluación.

4. Se construye una representación del conjunto de las cuestiones y de los problemas que debe estu­diar.

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 181

5. Se encuentra en situación de establecer una estrategia de evalua ción y de seleccionar una determi­nadaconcepción (diseño), losdatos y las informaciones que le harán falla recoger.

6. El evaluador selecciona su modo de recolección de datos y de informaciones en función de sus ne­cesidades en cadasituación.Generalmente. recurriráalj uicio de observadoreshumanos.

7. Puesta en march a de la recogida de datos.

8. Presentación de los resultados: el evaluador prepara los instrumentos necesarios para conseguiruna comunicación lo más natural que pueda. dando cuenta de fnrma extensa de experiencias pe rso­nales.

9. El evaluador debe seleccionar las informaciones que difundirá de forma más amplia, determinar aquién hace participede qué resultados,y adaptar laforma al destinatario.

10. Pone fin a la eva luación recogiendo una serie de elementos de carácter conctusivo y que se dCS8

prende de su trabajo de acuerdo con lo formalizado en su contrato de evaluador.

Fuente: Stake R. E., Gjerde c.. 1974, An evahuüíon ni r ·CUy. the tw in city ;'1.'I/;lIIle [or tolentedyouths. Chicago, Rand McNally (Monograph Series in Curriculum Evaluation, núm. 7).

De acuerdo con esta aproximación, losactores no deben buscar una soluciónóptima sino una solución «satisfacto­ria» en función de un contexto dado,El sistema de valores y de referenciasde cada actor evoluciona según en­cuentren satisfacción o se frustren susexpectat ivas, éstas últimas (el nivel deaspiración dirían los psicólogos) cam­bian en función de sus experiencias in­dividuales y colectivas'" . Sucede conlos objet ivos lo mismo que con el hori­zonte, se alejan en la medida que seavanza, Cuanto más incierto es e l hori­zonte, menos estables y concretos sonlos objetivos; dicho de otra forma, elfuturo es menos previsible y más útilen la evaluación dado que reduce la in-

certidumbre de los decisores con res­pecto a su entorno,

2. La Utilidad Social de laEvaluación

Las dimension es políticas de laevalu ación

Podemos recordar sin duda cómo loscientificos positivistas esperaban quela ciencia aboliese la politica y que elgobierno de los hombres pasara a seruna rama de la estadistica aplicada.Pero la realidad es otra: la evaluaciónno ha hecho caduca a la política, quese encuentra en el corazón de toda

182 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

evaluación. M. Q. Patton realizó unaencuesta con los comanditarios gesto­res y evaluadores respectivos de veinteprogramas experimentales del Ministe­rio Federal de Sanidad que pone demanifiesto una imagen poco conocidaele las condiciones en las cuales se rea­lizan las evaluaciones!'. Muchos delos interlocutores de M. Q. Pation ad­mitieron que las consideraciones polí­ticas habían influido en los juiciosemitidos en el contexto de la evalua­ción, y también en la forma de traba­jar. En efecto, la política no se reduceal campo de las representaciones oideas expuestas por los políticos. Enuna. sociedad, cualquier situación dearbitraje entre concepciones que nollegan a un consenso es política. Poresta razón, la introducción de un pro­grama de acción de los poderes públi­cos es un proceso político, y de la mis­ma manera lo es la evaluación: las op­ciones entre sistemas de clasificación,de referencias, los conceptos, las teo­rías, los modelos o hasta los puntos devista adoptados o rechazados partici­pan todos en los procesos políticos.

El carácter político de la evaluación sepercibe también, sin embargo, en lascondiciones sociales de acceso a la in­formación que origina y en la toma dedecisiones que genera. Por último, sepercibe en el rechazo por parte del«evaluador» del mantenimiento de al-

gunas cuestiones formuladas por losorganizadores o los destinatarios de unprograma. No es nuestra intención dis­cutir aquí el carácter beneficioso o ne­fasto de esta dimensión política, sinosubrayar que la eventual utilidad de laevaluación no se puede disociar de suvinculación con el campo político. In­tentar huir de esta realidad repre­sentaría, en la mayoría de los casos,renunciar a toda utilidad social de laevaluación.

Estas observaciones vienen confir­madas por la constatación empíricaefectuada por nuestros colegasnorteamericanos a propósito de una se­rie de evaluaciones cuyos autores rara­mente habían anticipado que lesconducirían a participar en algunosprocesos políticos. De ahí se puede sa­car una consecuencia que conecta di­rectamente con las 95 tesis de CRON­BACH y de sus «asociados»: «Unateoría de la evaluación tiene que sertanto una tcoria de la interacción polí­tíca como una teoría relativa a la des­cripción de un hecho» (tesis núm.11 )14. Si se quiere definir con conoci­miento de causa una evaluación esconven iente, por tanto, concebirla apo­yándose en un análisis de la dinámicapolítica en la cual se integra. Obvia­mente este análisis no se puede verifi­car durante la evaluación, pero su ex­plicitación significa el principio de una

REVISTA IJE ADMI NISlltAClÚN I'fJllI.Il"/I 183

toma en consideración del carácter re­lativo de cualquier evaluación y. portanto. de la posib ilidad dc modificacio­ne s ulteriores". En efecto, hemos ob­

servado anteriormente que la informa­ción y la comunicación son esencialespara alimentar las negociaciones que

constituyen la base de cualquier pro­grama público.

Después de insistir sobre las dimensio­nes propiamente políticas de las eva­luaciones. conviene reco rdar que laevaluación no puede substituir a la de­cisi ón pol ítica . Pare ce incluso quecuando los responsables de las refor­mas sociales intentaron utilizar la eva­luación de programas experimentalespara favorecer una decisi ón, alcanza­ron el resultado inverso. Esta es laconstatación que cabe derivar del aná­lisis de D. Grecnbcrg y 1'. Robins apartir de una serie de experimentos so­ciales real izados en los Estados Un i­dos a partir de 1968 '· .

En efecto. entre 1968 y 1985 los pro­gramas de evaluación responden a lanecesidad de justificar imp ortantes re­formas en el ca mpo de la pro visión deserv ic ios so ciales por el Gobierno fe­

deral. Estos pro gramas han dado luga ra numerosos debates entre los politicosy los expertos. Estos últimos situaronsistemáticamente el debate en el cam-

po de los métodos y no consigu ieronhacer pre valece r una so la manera deproceder. Los políticos. que tienen porcostumbre, a falta de informac ionescreíbles desde su punto de vista. recu ­rrir a los pr incipios ét icos o «soci oló­gicos». se vieron abocados ante la nue­va situación a tomar posiciones de pru­dencia y expectantes. Por esta raz ón.las evaluaciones de los grandes pro­gramas sociales, y que desembocaronen las polémicas más encarnizadas.fueron la cau sa (como por er ror) deque se redujeran las posibilidades deque ciertas innovaciones fueran ad op­tadas por los dccisores politicos.

Parece. pues, que las evaluaciones tra­dicionales fueron contestadas. indcpen­d ientemcnte del rigor metodológico, s ino se preocupaban de encontrar una le­gitimidad politica. Se había creíd odurante mucho tiempo que la inde­pendencia inst ituc ional y financiera deleva luador ofrecía una garantía de o la y,por tanto , una legitimidad (científico­

técn ica ) sufic iente. No fue así . s inolodo lo contrario : únicamente situando­

sc en el cent ro m ismo dc los procesospolíticos. el eval uador evi ta el rechazode las premi sas en las que se basan lasconclusiones. Una evaluaci ón plur ali s­ta, sobre la hase de un análisis cole ct i­vo dc los datos. puede. a fin de evitarlas dificultades derivadas de los v iraje s

evaluaciónexplicitarefectosotracióndeelevaluaciónde

Alnoscuestionesutilidadunacoherenciaanálisismodelodas

Utilización de las conclusiones de laevaluación: las condicionesfavorables

Hicieronparte

REVISTA DE ADMINISTRAcroN PÚOL/CA 185

uno de los actores de los distintos ni­veles de un mismo organismo o a or­ganismos que responden a misiones yestrategias institucionales variadas.

En este sentido, es preciso señalar quela evaluación puede ser objeto de utili­zaciones perversas. Los autores ameri­canos han propuesto una tipología delas perversiones que puede encerraruna demanda de evaluación: «evalua­ciones-coartada», que consisten enmostrar las operaciones que mejor hanfuncionado para que sirvan de pantallaal análisis sistemático de un programa;«evaluaciones-aviso», en las que se se­ñala un indicador de fracaso para justi­ficar, sin más, la interrupción de unprograma organizado contra la volun­tad de la Administración bajo la pre­sión de políticos locales o nacionales...Encontramos asimismo frecuentemen­te el caso de «evaluaciones-alegato­prodomo», encargadas por la mismaorganización evaluada para justificarsu existencia con respecto a otras insti­tuciones (mantenimiento de un orga­nismo, de una escuela ...).

El responsable financiero de un pro­grama adopta generalmente uno, almenos, de los tres puntos de vista si­guientes:

l. ¿Cuál es la pertinencia y utilizaciónefectiva de los medios empleados en el

contexto de la acción definida por elprograma? (se corresponde con el pun­to de vista adoptado, por ejemplo, porlas inspecciones generales de los mi­nisterios franceses).

2. ¿Existe alguna posibilidad de mejo­rar la prestación de los servicios distri­buidos en el marco del programa? (secorresponde con el trabajo habitual delas empresas de asesoría en organiza­ción).

3. ¿Qué nuevas medidas cabe tomarpara resolver los problemas socialesque el programa ha permitido conocermejor? (el Ministerio de Sanidad puedepor ejemplo esperar que un programaexperimental le sirva para descubrir enqué condiciones jóvenes drogadosaceptarán una cura de desintoxicación).

Pero la perspectiva adoptada por lospoderes públicos puede, asimismo,coincidir con la de uno de los actoresdel programa, excluyendo por tanto lospuntos de vista de los demás (o de lamisma Administración). El Ministeriode Sanidad en Gran Bretaña ha realiza­do en este sentido evaluaciones de pro­gramas de mantenimiento de enfermosgraves en sus propios domicilios desdela perspectiva del miembro de la fami­lia que se ocupa de los cuidados esen­ciales del enfermo. Esta perspectiva leha llevado a modificar las directivas

186 ENSAYOS SOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

impartidas a los médicos y a los profe­sionales que intervienen en estas situa­ciones.

Observamos, por tanto, como por laforma en que se define la evaluación ylas cuestiones evaluativas hay tantasperspectivas posibles para, la interpre­tación de los datos y de las conclusio­nes de la evaluación como situacionessocialmente definidas. Podemos igual­mente adoptar un punto de vista críticoajeno a la forma como funciona real­mente la sociedad. Es lo que hicieronmuchos investigadores norteamerica­nos deseosos de fomentar un gobiernocientífico de las sociedades, dado queellos creían que la resolución de losproblemas sociales pasaba por la orga­nización de experiencias in situ, deacuerdo con los cánones de la cienciaexperimental. Esta visión puede hacer­nos sonreír hoy, pero conviene pregun­tarse cuáles fueron los efectos socialesde las evaluaciones practicadas de laforma como han sido practicadas ge­neralmente hasta nuestros días (con­forme al paradigma experimental).

La encuesta de M. Q. Patton citadaaporta información muy interesantepara llegar a comprender los factoresfavorables a una utilización real de losresultados de una evaluación por lasdistintas partes afectadas por un mis­mo programa. Para empezar, si bien la

utilidad de una evaluación es, a veces,fuertemente sentida por los actores,nunca se puede demostrar. En efecto,esta utilidad parece conseguirse enmayor medida en tanto en cuanto elproceso de evaluación suscita un ma­yor número de contactos entre, por unaparte, el responsable del programa, sugestor, y por otra parte, el encargadode la evaluación: la evaluación apare­ce, pues, como un proceso que facilitay alimenta la reflexión, aunque nuncade una forma aislada. La evaluación semezcla con las reflexiones que impo­nen el trabajo ordinario y las operacio­nes diarias. Por otra parte, es más efi­caz en cuanto es más interactiva. Asíes como la eficacia de la evaluación,desde la perspectiva de los decisores,aparece muy relacionada con su impli­cación en el proceso evaluativo. Laevaluación, a pesar de los grandes pro­yectos de sus más ilustres teóricos,aparece, pues, más modestamentecomo un proceso de transformación delas ideas y de los conocimientos quecontribuye a una evolución lenta o atransformaciones marginales de losprogramas sobre los que se aplica (estoen el mejor de los casos, aquellos enque los actores reconocen que ha juga­do un rol nada despreciable).

Así pues, la utilidad social de una eva­luación depende de las condiciones deaprobación de sus propias conclusio-

REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 187

nes por los actores sociales a los queestá destinada. Por ello defendemosque las evaluaciones pluralistas son lasmejores cuando se trata de crear lascondiciones para que se produzca unaapropiación real y, por tanto, se utili­cen sus resultados. Basándose en eldiagnóstico de las distintas partesafectadas, en las cuestiones reales pre­sentes y en los hechos relevantes, laaproximación pluralista recomiendasuscitar un proceso interactivo e itera­tivo. Interactivo, en el sentido que larelación estrecha de los actores con elproceso de interpretación de los datosfavorece la expresión de nuevas cues­tiones, la aparición de nuevos actoresy el replanteamiento de la forma deenfocar el problema social que se en­cuentra en el origen del programa eva­luado. Iterativo, dado que la participa­ción de los actores conduce a redefin irlas bases del trabajo de evaluación.

Este tipo de evaluación se desarrolla,pues, de acuerdo con un proceso pro­gresivo que debe converger en uncompromiso sobre la interpretación delos hechos entre observadores y obser­vador, de una parte, y entre los dife­rentes protagonistas del programa, porotra parte. Este proceso es, a nuestroentender, la base en la que se puedefundamentar la legitimidad de unaevaluación. Una evaluación es creíble,y por tanto, puede ser útil socialmente

si es legítima ante los ojos de los acto­res sociales que tienen la capacidadnecesaria para introducir las mejorassugeridas por la misma evaluación.

Existe una evidente analogía entre elmodelo de las evaluaciones pluralistasy el de los Círculos de Calidad en laindustria. Los industriales aprendieron,bajo la presión de la competencia in­ternacional (y bajo la influencia delmodelo japonés, que substituyó al mo­delo sueco), las virtudes de la aproxi­mación humana a los problemas orga­nizacionales". Al adoptar el principiode los Circulas de Calidad, los indus­triales llevaron a cabo una «revolucióncultural»: renunciaron implícitamenteal postulado tradicional según el cualexiste una, y solamente una, mejor so­lución técnica y convinieron en que espreferible que las soluciones, aunquesean mediocres para los expertos téc­nicos, sean propuestas por aquellosque tendrán que aplicarlas. La partici­pación de los destinatarios de la inno­vación en su concepción facilita suadopción y, en consecuencia, reducelas dificultades ulteriores de su aplica­ción. De la misma forma, las evalua­ciones pluralistas renuncian a la afir­mación de conclusiones «rigurosas»(verificadas científicamente) para ne­gociar, con los actores presentes, uncompromiso aceptable para aquellosque deban sacar partido de las conclu-

188 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN púnLlCA

siones para su actividad. La pérdida derigor (o de calidad científica) es el pre­cio a pagar para evitar el rechazo de laevaluación entera por sus destinata­rios.

3. El Dispositivo de Evaluación

Evaluación endoformativa yevaluación recapitulativa: la tornaen eonsideración de las expectativasde los destinatarios

Una de las distinciones más sutiles he­chas en relación con el proceso de eva­luación y que caló hondo en el otrolado del Atlántico fue propuesta porM. Scriven"; si la evaluación tiene porobjeto informar a los protagonistas delprograma para que puedean modificarsus conductas, mejorar su actividad ytransformar así sus propios objetivos,diremos que la evaluación es endofor­mativa (eformative evaluationwv; si laevaluación está destinada a permitirque personas ajenas al programa --po­deres públicos, políticos, la poblaciónen general- puedan formarse una opi­nión global acerca del valor intrísecode la actividad, independientemente dela que puedan tener sus protagonistas,denominaremos a esta evaluación re­capitulativa (usummative evalua­tion»). Las dos situaciones puedencoincidir parcialmente, pero, general-

mente, son muy distintas. Para precisarun poco más, podernos añadir que laevaluación endoformativa viene a pro­porcionar una ayuda operacional a losorganizadores del programa, mientrasque la evaluación recapitulativa sirveel mismo tiempo a los que financian elprograma desde fuera, para decidir so­bre su lanzamiento, mantenimiento oreproducción, y otros actores socialespara juzgar la oportunidad de adoptarellos mismos el programa evaluado.

Nuestros colegas Callon y otros llega­ron a las mismas conclusiones. Noobstante, utilizan una terminologíamuy distinta -evaluación interna yevaluación extema- que quizá sepresta a confusión. Esta terminologíase utiliza generalmente en referenciano a los destinatarios, sino a la perte­nencia del equipo evaluador a la orga­nización responsable del programaevaluado. De ahí que vayamos a utili­zar los términos evaluación endofor­mativa y evaluación recapitulativa,dado que ambas pueden ser llevadas acabo sin tener en cuenta si el equipo deevaluación pertenece o es ajeno a lainstitución responsable del programa.

Además, en el caso de la evaluaciónrecapitulativa, los actores no implica­dos en el programa pueden desconfiarsi la evaluación se hace de forma inter­

na. De hecho, un equipo puede ser in-

REVISTA IJE AIJMINISTRACrÓN l'únLlcA 189

temo a la organ ización de diversas for­mas . Así, por ejemplo, la mayoría delas grandes organizaciones internacio­nales, como el Banco Mundial o elBanco Interamericano, tiene en sus or­ganizaciones tanto a un equipo de eva­luación (Review and Evaluotion Olfi­ce) conectado con la Dirección Gene­ral como diversos equipos de evalua­ción operacionaI (Operations Evalua­[ion Office) en el seno de cada departa­mento sectorial.

Como hemos visto anteriormente, laconcepción de una evaluación pura­mente recapitulativa era la gran arnhi­ción de los grandes experimentos deprincipios de los años 1970 en los Es­tados Unidos . El carácter esencialmen­te estéril de estos experimentos socia­les, demasiado centrados en poner demanifiesto el valor «intrínseco» de unainnovación, fue la causa del desarrollodel lado endoformativo de la evalua­ción.

El contenido de los dos tipos de eva­luación difiere sensiblemente según elobjetivo del programa innovadorevaluado. Consideremos la distinciónentre los programas cuyo objetivo esponer en marcha un prototipo de inno­vación y aquéllos que se dedican aadaptar un programa innovador a uncontexto local distinto (los programasde transferencia de innovación). En el

caso de los programas locales de aho­rro de energía en Francia, conocidoscomo «villes-pilotes»!", la agencia, enun primer momento. había selecciona­do tres lugares donde fueron concebi­dos y probados diversos medios. Seoptó por una evaluación endoformati­va durante el curso del programa y poruna evaluación recapitulativa para juz­gar la oportunidad de reproducir estetipo de acción . Cuando, más tarde, laagencia decidió organizar una nuevaserie de «villcs-pilotes» los lugaresfueron , intencionadamente. distintosde los primeros . Como no se habíaprevisto en este caso una evaluaciónendofonnativa, los resultados fueronmás aleatorios. Uno de los lugares es­cogidos para implantar estos progra­mas era de carácter em inentemente ru­ral : se corrió el riesgo del fracaso másabsoluto dado que los agricultores,destinatarios del programa, juzgaronque era de escándalo el lujo de unacampaña de promoción que. sin em­bargo, había sido bien acogida en ciu­dades de tipo medio.

Dicho de otra forma, la transferenciade un programa nuevo plantea algunosinterrogantes sobre el valor de un pro­totipo en un determinado contexto.Desde una perspectiva práctica, se tra­ta de situaciones muy distintas que espreciso tener en cuenta. En el caso qucno se haga un trabajo de construcción

190 ENSAYOS SOIJRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIJLlCA

sistemática de los objetivos de la eva­luación, cabe esperar que se enjuicieuna acción en función del sistema devalores de un actor local específico yque ello entrañe su recbazo dado queestos valores no serán reconocidos enotro contexto.

En el cuadro 2 se resumen las princi­pales características de las evaluacio­nes que pueden resultar del cruce deuna finalidad endoformativa o recapi­tulativa de la evaluación y de una si­tuación de puesta a punto de un proto­tipo O de transferencia de un programanuevo, explicando a su vez los objeti­vos de la evaluación y sus destinata­ríos, así col1}o las fuentes de referenciautilizadas. Esta cuestión es algo dificilde precisar, dado que no existe un mé­todo para resolver la dificultad que en-

traña, pero es importante recordar queforma parte integrante del enunciadode la situación.

Esta discusión puede ciertamente pare­cer algo abstracta, pero es importanteno cometer el error de creer que no tie­ne ninguna importancia práctica. Alcontrario, al preguntarse, antes de ini­ciar un programa nuevo eventualmentemuy costoso, lo que debe ser su eva­luación, se pueden reducir gastos con­siderables y evitar disgustos innecesa­rios.

La evaluación pluralista: un lugarde negociaciones en cascada

En su forma más tradicional, la eva­luación de una acción pública se llevaa cabo según un procedimiento que

Cuadro2: Caracterfstic8S de una evaluación según sus finalidades

Programa que persigue

Tipode evaluación

Endoforrnativa

Recapitulativa

La puesta a punto de unprototipode programanuevo

Objetivos: concepción ymejora de la innovación.Destinatarios: losprotagonistas de la innovación

Objetivos: validar o garantizarla innovación.Destinatarios: responsablesnacionales, colegas, expertos,profesionales, usuariospotenciales

La transferencia de unprograma nuevo

Objetivos: adaptar unainnovacióna un contexto.Destinatarios: el equipo localencargado de la innovación.

Objetivos: certificar odelimitar el campo deaplicación de la innovación.Destinatarios: responsableslocales interesados en lainnovación. responsablesnacionales.

Fuentes: Guba, E.•y Lincoln, Y.: Effictive Evaluatíon, San Francisco. Jossey Bass, 1981.

REVISTA DE A DMIN/STRACIÓN P(lnucA /9/

consta de cuatro fases: de entrada, laAdministración tutelante, generalmen­te aquella que decidió en su día finan­ciar el programa, pide una evaluacióna un equipo independiente. En una se­gunda fase, éste se entrevista con 105responsables de la intervención y midclos efectos. La tercera fase consiste enla redacción de un informe final deevaluación. Esta constituye la más im­portante para los «evaluadores» tradi­cionales. Por último, en cuarto lugar,el informe es difundido y desata la agi­tación política a no ser que sea pru­dentemente guardado dentro de uncajón para no volver a salir a la luzpública.

Este procedimiento, que se adapta per­fectamente al modelo burocrático ytecnocrático, debe ser claramente de­nunciado; es contraproductivo, puestoque el precio que hay que pagar por éles considerable. Sabemos en efecto,por experiencia, que la recopilación dedatos es más dificil, más costosa y aveces hasta imposible dentro de la fun­ción pública sin la cooperación de los«evaluados». De otra parte, el riesgode contrasentido o de interpretaciónsuperficial de los datos es proporcionala la resistencia de las partes interesa­das en la evaluación. En fin, acabamosde verlo, la utilidad social de los resul­tados de las evaluaciones depende es­trechamente de la relación de confian-

za y de colaboración entre analistas yanalizados.

Estas correlaciones. bien conocidaspor los psicoanalistas, fueron constata­das en el marco de la metaevaluaciónde Freeman y Bernstein-". Según estosautores, en efecto, la calidad de unaevaluación está correlacionada positi­vamente con el grado de interdepen­dencia entre el programa y la evalua­ción. Dicho de otra forma, estos auto­res constataron empíricamente que, enel conjunto de evaluaciones estudiadas<das investigaciones, en las que losresponsables del programa y los de laevaluación pertenecían a la misma or­ganización, eran de mejor calidad quelas producidas por los evaluadores deuna organización independiente delprograma».

Las evaluaciones realizadas completa­mente desde fuera carecen del conoci­miento cualitativo esencial sobre loque ha pasado realmente y alimentanun conflicto crónico entre los evalua­dores y los responsables directos delprograma evaluado. Estas considera­ciones nos llevan a cuest ionar las reco­mendaciones de la Comisión del Co­misariado del Plan en el sentido deadoptar la regla deontológica llamadade la «separabilidad», según la cual lacalidad de una evaluación (podemostraducir por «objetividad») depende de

192 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

la independencia financiera e institu­cional del equipo encargado con res­pecto al organismo evaluado.

¿Hay que concluir, por tanto, en senti­do inverso que las evaluaciones debe­rían ser siempre llevadas a cabo en elseno del mismo programa? Esta no esnuestra opinión, puesto que si pone­mos el acento en la necesaria relaciónde confianza entre la persona encarga­da de la evaluación de una parte y elconjunto de los protagonistas de la ac­ción de la otra, una gran proximidadentre uno, y uno sólo de entre ellos,supone un riesgo de comprometer lacredibilidad de su trabajo con respectoa losdemás protagonistas. Como, porotra parte, urla persona raramente pue­de pertenecer a varias organizaciones,su independencia institucional parecerecomendable a fin de evitar la colu­sión con uno de los protagonistas endetrimento de los demás.

Para que una evaluación constituyaverdaderamente un centro de negocia­ción se puede ciertamente contar conla calificación profesional de la perso­na encargada de la evaluación, peronosotros recomendamos ante todo po­ner en funcionamiento un dispositivoidóneo (cf. cuadro 3).

El elemento esencial del dispositivopropuesto es claramente lo que hemos

llamado un «comité de pilotaje», queagrupe a los diversos protagonistas,que seleccione al equipo encargado dela evaluación y por tanto de todos lostrabajos. Con un dispositivo de estetipo, los comandatarios no tienen ma­yor poder que los demás miembros delcomité sobre la orientación de la eva­luación además de concienciarse de laprogresión de la reflexión colectiva.De esta forma, el informe final de laevaluación pasa a ser un documentopuramente formal destinado única­mente a las personas externas (redacta­do con el propósito de ajustarse a lascláusulas contractuales), que describelos instrumentos de trabajo utilizados,las informaciones recogidas y pasacuentas del compromiso negociado en­tre los protagonistas a propósito de lainterpretación de los hechos y de lasmejoras posibles que cabe introducircon respecto al nuevo programa.

Hay que precisar aqui que nosotrosdistinguimos la negociación de la con­certación tal y como es practicada ha­bitualmente, puesto que no es cuestiónde alcanzar una perfecta repre­sentatividad de las diferentes partes enel seno del comité de pilotaje, ni decreer en la igualdad de sus pesos res­pectivos en el marco de las negocia­ciones.

En el caso que una evaluación endo-

REVISTADEADMINISTRACiÓN PllllLl CA

Cuadro J. Ejemplo, de disrosiCi\'os para l., evafuactones plunfistas

193

Comanditariosde laevaluación

Comité de Pilotaje incluyendo los «decisores Iegitimos)); los«responsables del programa»:«los destinatarios) ; los demásparticipantes

Fimmciación

IEquipoencargado de la Ievaluación cndoformativa

IIEquipo encargado de la

evaluación rccapitulaliva

IEnel caso queunaevaluaciónendofonnativa nopueda ser realizada

Comanditarios Comitéde Pilotajede la evaluación incluyendo a losdistintosprotagonistas

Elque realiza laevaluación adopta la perspectiva del protagonista porel que ha sido seleccionado

formativa no pueda ser llevadaa cabo,parece razonable realizar la evaluaciónrecapitulativa sobre la base de variasevaluaciones paralelas confiadas aequipos seleccionados por cada uno delos protagonistas del programa. Si lafinanciación no permite un dispositivode este tipo, serán suficientes dos eva­luaciones, una que haga de abogado

del programay la otra que se opongaaéste".

La evaluación es (debe ser concebidacomo) un proceso plurnlista pero tam­bién evolutivo y polífinalista. Si no,acostumbra a convertirse en un proce­dimiento rígido, complctamentc orien­tado hacia una finalidad única de veri-

194 ENSAYOSSOBRELA NUEVAAOMINISTRACIÓN PÚBLICA

ficación del buen respeto de las reglasadministrativas o de la buena gestiónde los medios empleados.

La formulación de las finalidades de lanegociación varía según que la evalua­ción tenga lugar antes, durante o des­pués de la acción. En el caso de unaevaluación endoformativa podemoscontar al menos siete finalidades de lasnegociaciones":

l. Poner en práctica un sistema inte­grado de recogida y tratamiento de lasinformaciones (económicas, sociales yoperacionales) gracias a la colabora­ción activa de los participantes en laintervención.

2. Mostrar las limitaciones (o dificul­tades encontradas) de orden técnico,económico, cultural o político, relacio­nadas con el entorno en el que la inno­vación se introdujo.

3. Conceptualizar nuevos medios (oajustes operacionales) reconocidos porlos diferentes actores como suscepti­bles de aportar una solución a un pro­blema social considerado.

4. Clarificar la naturaleza del problemasocial que motivó la reacción original.

5. Poner de relieve conflictos en la in-

terpretación de los hechos y definir losobjetivos de la nación.

6. Aprender de una terminología y delos conceptos comunes por la acultura­ción recíproca de los distintos protago­nistas; dicho de otra forma, la constitu­ción y la generalización de lo que seha convenido en llamar un «referente»común.

7. Estimular el cambio social a partirde una confrontación constructiva delos valores y de las expectativas de lasque son portadores los diversos com­ponentes de la sociedad, gracias a lapuesta en común de capacidad creati­va.

Esta lista no es ni exhaustiva ni jerar­quizada, sólo la presentamos aquí atítulo indicativo para señalar la impor­tancia del campo cubierto por lasnegociaciones y el interés para un co­manditario y para un encargado deevaluación de reconocer su papel.

Notas

I El término «evaluador» se refiere al equipo oal conjunto de equipos coordinados encargadosde la realización de la evaluación. Nosotros uti­

lizaremos el término «analista», ya que nos pa­

rece corresponde mejor al espíritu de nueslras

recomendaciones.

R EVISTA DE ADMI NISTRACiÓN PÚIll.l CA 19.'

2 Entre: los más conoc idos citamos: Cook 'r .. yCa rnpbc ll, D. ( 1979). Quost-erpertmenrauon:design and anotysis issues for fteld sett íngs.

Chicago, Rand MeNolly; y Rossi, P. 1/.. Y Free­

mano 11. E. ( 19H2). Evalualion: a systematíc

onprooch. Londres, Sage.

.1 Pauon. M. Q. (1 978), Utlliration focnsed eva­

luotion. Londres, Sage, En esta obra estas téc­

nica s: estrategia de la «pirueta», de la form ula­

ción de objetivos contradictorios o de la «gue­rra de objetivos» .

, Frecman, 11. E. ( 1977), «The presem status urcva luat ion research», en Evahsation Studies Re­vie w Annuol, vo l. 2.

, Whitc. L. T.; Archer , D.; Am osc o. E. el. al.

(1984): «Energy comscmprlon research of Ca­

llforn ia ' s utilities», en Eva/ua/ion Review. "01.

8. núm. 1.

6 Seriven. M. (1973), Goa/ Free Evatuatton. enHousc, E. (ed.); Sel roo/ Evaluat íon: the Politícs

and Pr ocess, New York, McCulchan,

7 Monnier, E. el al. (eds.) ( 1986). Consumer

Behaviour and energy polic}': 0 11 international

perspective, Lond res, Preager.

I Patt on, M. Q., 1978, op. cit.

9 cr. Jos mod elos citado s en las siguientes

OPrAS:

- Etziu ni, A. ( 1968), The Active Snciely : a

tlreory o[ societal and political processus, FreePreso- Perrow, C. (1970), Orgonizo/ional Anatysis:

a sociologial ' ·'e H' . Wadsworth .

- Stufflcbcam, 1). L. el o í, (1971 ,. Ednca tio­

na/ Evaluat ton and Decision-s íaking , PcacockPuhllsher.- Monnicr, E. 1'1 al., El'a/ua lion Methods1MEnergy Conservouon Prog ram in tbe Residen­

tial Sector, en Men nlcr . E. el at, (eds .). Consu­mer Hehaviour and tinergy Policy: (In interna­

tional perspective, Ncw York. Preagcr.

10 A pesar de las di ferencias en algun os caso s

impo rtantes en los puntos de vista de sus pro.

pues tas. existe n muchos pun to s en común entre

autores como Cronbach. Guo..1.. Unenrn. ~' Pa.­IOn. C r:

- Cronbach, L. J. et al. (1 980), Toward re,form of Program evalnation , San Francisco.

Jossey Bass,- " uho, E.; Lincolo, Y. ( 1981). EfJicti"e Eva­

tuotion, San Francisco. Jossey n ass.

- Palian, M. Q. (1978), op. cit .

Cf también las diferentes contribuciones sohre

el lema: Weiis, C. (ed.) (1983) «Stak chol der ­

Based Evaluation» en New Dírecttons fo r Pro­

gram Evaluation, numo17. San Francisco; Jos­sey Bass.

JJ Enco ntramos en la literatu ra americana nu­

merosas denominaciones de 10 que llamamoseva luación pluralista:

- Resnonsive Evaiuatton. c itado en Stakc, R

E.: Gjc rde. C. (1974). A" Evaluation oJT. CUy ,

lhe twin city Institnte lar tatemed youths, Chi­

cago. Rand MeNall)' (Monog rph Series in Cu­rriculum Evaluatíon núm. 7).

- Actíve-reactive-adaptíve evaluation. cuadoen Patton. M. Q. (1978) , op. cit.

196 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

12 Patton, M. Q. (1978), op. cit.

13 Patton, M. Q. (1978), op. cit.

14Cronbach, L. et al. (1980), op. CIt.

1s El estudio de la pertinencia de estas Icorlas

sobre el funcionamiento político de ciertasorganizaciones proviene evidentemente de lainvestigación en ciencias sociales y no de 1asevaluaciones. Esto significa que estas últimaspueden sacar mucho provecho de apoyarse en

lasprimeras.

16 Grecnberg, D.; Robins, P. (1985), «The

changing role of social experiments in policyanalysis», en Eva/ualion Studies Annuaí Re­v/ew, vol. 10.

17 Midlet. C.1I986), «Logique de la mode me­

nagériale», e", Annales des Mines. junio.

18 Scriven. M. (1967), The methodoíogy of

Evaíuatton, en Tyler, R.~ Cagne, R.; Scriven,

M. (eds.), Perspecíive o/ Curricutum Evalua­

tion, Chicago, Rand McNally (Monograph Se­

ries in Currículum Evaluation, núm. 1).

19 Monnier, E. (1985), «Maitrise de l'energicdaos le sccteur domestique». en Cahters duCSTB, jan-février, núm. 1972.

20Citado por Brewer, M.; Struening, E. (1983),

Handbook o/ Evaluation Research, Londres,

Sage.

21 Este principio de investigaciones contradic­

torias fue sugerido por Rossi, citado en Cron­bach, L. J. (1980), op. cit.

22 Esta enumeración ha sido adaptada a partirde las conclusiones penetrantes de L. Nizard apropósito de las «funciones» de la elaboracióndel sexto Plan. Nizard, L. (1974), Changemem

social et appareíí d'Etat: du Séme al 6emeNon, SI. martin d'l leres: CERAT.

Fuente

Revista Documentación Administrativa No.224·225,oelubte 1990-matzo 1991.

Traducción: Xavier Ballart

El reto dogmático del principio de eficacia

LuisOrtega"

1. Los caracteres clásicos delrégimen jurídico-público

Si tuviésemos que delimitar las carac­terísticas difereuciadoras del régimenjurídico-público de las del régimen ju­rídico -privado, deberíamos cifrarlas enque, eo el primero, prima el someti­miento de la autonomía de la voluntadal principio de vinculación positiva ala legalidad y, paralelamente, dichasemanaciones de voluntad gozan delprivilegio de la autotutela declarativa yejecutiva. Por contra, en el régimen ju­rídico-privado rige el principio de li­bertad de la configuración de la auto­nomía de la voluntad y el sometimien­to jurisdiccional respecto de la declara­ción de derechos y de la ejecución delos mismos.

La razón que ha presidido la apariciónde las mencionadas características enel régimen jurídico-público es la pro­pia razón de ser dcl Derecho adminis­trativo , esto es, el constituir un equili-

brio entre prerrogativas del poder pLJ­blico en beneficio de la consecucióndcl interés público y los controles dedichas prerrogativas en beneficio delas garantias dc libertad de los ciuda­danos.

Sin embargo, estas posicrones micra­

les, ni eran tan claras y del imitadas ensus mismos orígenes , ni han permane­cido, inalteradas, sino que, al contra ­rio, han sufrido una profunda cvolu­ción .

Así, nunca el poder ejecutivo ha actua­do sólo a través del Derecho adminis­trativo, sino que siempre una parte desu actividad ha estado regulada por elDerecho privado, y siempre han existi­do organizaciones de particulares quehan ejercitado por delegación poderespúblicos; principalmente hay que refe­rirse, a este respecto , a los concesiona­rios y a las corporaciones de Derechopúblico.

De igual modo, la situación inicialdonde se construye la base dogmáticadel Dcrecho administrativo ha variadoprofundamente. Esta situación inicial

• Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha.

198 ENSAVOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

se caracteriza por la existencia de unpoder público monopolizado por el Es­tado, como poder contrapuesto al de lasociedad; por un interés públicodifenciado del interés privado, por unaorganización estatal del ejercicio delpoder público, y de un poder públicobasado esencialmente en el ejerciciode la autoridad en base a la cual seafectaba a los derechos de propiedad ylibertad de los ciudadanos.

Esta situación se corresponde directa­mente con la del Estado liberal en suconcepción más pura, esto es, la de unEstado censitario en el que la ley pro­tege los intereses esenciales del únicocuerpo elecloral existente, limitando laactuación de la Administración, res­pecto de la libertad y la propiedad, aaquellos casos en que se anteponganpara su realización los intereses públi­cos a los privados.

2. El cambio de la basesocio-politica: Heterogeneidad de

los intereses públicos,fragmentación del poder y

participación de los grupos socialesorganizados en la composición del

interés general

Sin embargo, a medida en que se vayaproduciendo la plena democratización

del Estado mediante la universaliza­ción del derecho al voto, se produce,paralelamente, una diversificación delos intereses públicos. Es decir, deaquellos intereses a los que la ley otor­ga un régimenjurídico de especial pro­tección e implantación a través de suinstitucionalización y consiguienteatribución a una Administración públi­ca. Este proceso sigue la lógica de lasnecesidades electorales de los partidospolíticos de obtener el máximo respal­do electoral acudiendo a satisfacer losintereses propios del mayor número degrupos sociales. Ahora bien, el mismoproceso acentúa su complejidad hastalímites insospechados, de forma que,como destacara Giannini, el abanicode los intereses públicos acaba siendotan heterogéneo como el de los intere­ses privados. Dicho de otra forma,todo grupo social o toda organizaciónmínimamente compleja acaba obte­niendo, por parte de los poderes públi­cos, un determinado grado de protec­ción pública de sus intereses de grupo.El resultado no es otro que una situa­ción en la cual el ordenamiento juridi­co contempla cómo los poderes públi­cos defienden, amparan y promocio­nan intereses contradictorios entre sí, oal menos con el mismo grado de con­tradicción que el existente en el terre­no social.

Al dato anterior se le debe sumar otro

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proceso, también derivado del princi­pio democrático en su deri vación de]pluralismo, que es el de la fragmenta­ció n del poder. la cual, como destacaDente, plantea la duda dc que el siste­ma de poderes sea o incluso pued a scrgobernado para la con secuci ón de ob­jctivos generales. Esta fragmentac iónes de un triple orden. Dentro del tradi­cional poder estatal, se produce unacomplejidad organ izat iva de lal d imen­sión que se hace d ific il, en muchasocas iones, la reconducción a la unidadde forma que só lo acaban gozand o deun instrumento de debate unitar ioaque llos asun tos que por su importan.cia aparecen en la mesa del Con sejo deM inistros. Esta di ficultad de reco nduc­c ión a la unidad se acentúa, com o eslógico, en situaciones de Gobiernos decoali c ión.

Paralelamente, se ha producido la ge­neralización del fenómeno de la des­centralización polít ica. que , en lo quenos interesa, supone un triple plantea­miento. De una parte, la iniciativa nor­ma tiva de que gozan los ente s con au­tonomia pol ítica supo ne una rupturadel monopolio normati vo de decl ara­ción del interés públ ico que antes real i­zaba únicamente el Parlamento estatal .En segundo t érmino, la misma autono­mía política hace Que prime una distin­ta interpretación de desarollo nonnati­va respecto a los intereses públicos de-

clarado s por la leg islac ión estatal. Porúltimo, el pluralismo polít ico-territo­rial pn.de co nfigu rar di ferente s mayo­rías políticas que hagan primar, encada parte del terr itorio, diferen tes in­tereses socia les, cn func ión del curn­plimiento de cada uno de los progra­mas electorales.

Esta fragm entación del poder, se pro­duce, adem ás, en el hecho de que elordenamiento ha instituc ionalizado laactuació n de grupos social es com oportadores de intereses públ icos. Lasprincipales manifestac iones de esta co­rriente están co nstit uidas por los parti­dos políticos y por las orga nizac ionesempresa riales y sindicales. Los prime­ros, en un sistema democrático, sonfundamentales a la hora de valorar laactuación de los poderes pollt icos, tan­to por el contenido de sus propuestasprogramáticas, como por su capacidadde designación de los responsables delaparato de gobierno bajo cuyo mandose sitúan los ad ministrac iones públ i­cas. Los seg undos forman parte de unode los mecanis mos de legitirnizaciónsoci al más habituales en los sistemasocci den ta les, donde se ha implantadouna estructura de Estado de bienestar.A estos nue vos protagon istas de l ejer­c icio de los poderes públicos se su­man los innumerables entes asoc iadosque concurren en el sistema de tomade decisiones públicas y en su ejecu-

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cion a través de los mecanismos departicipación, que analizamos a conti­nuación.

Lo que debe destacarse de estafragmentación del poder público, es laatenuación del instrumento clásico deactuación de las organizaciones admi­nistrativas: la orden jerárquica. A estaestructura de poder público fragmenta­do no se la representa ya, como ha des­tacado Ruffolo, con la imagen de la pi­rámide, sino la del archipiélago. Porello, al escalón jerárquico le ha sucedi­do el valor de la información, comoelemento que privilegia a un determi­nado grado de poder público.

Antes nos referíamos a los mecanis­mos de participación como uno de loselementos de la nueva fragmentacióndel poder. Sin embargo, la participa­ción tiene otros datos que conviene po­ner de manifiesto, respecto al proble­ma de la delimitación de los interesespúblicos.

Parejo ha planteado, recientemente, deforma abierta, cómo una de las limita­ciones que tiene hoy día la aplicacióndel principio de legalidad a las Admi­nistraciones públicas es el carácter ge­nérico de los mandatos legales quesólo llegan a operar sin una capacidadefectiva de prescripción de actuacionesconcretas. Ello provoca el que la nor-

ma produzca, ciertamente, la necesarialegitimización jurídica de los poderespúblicos, pero no da una solución a lahora de determinar el interés socialconcreto que debe prevalecer en unasituación singular. De aquí que, tantopara medir las necesidades reales,como para producir una legitimizaciónsocial de la actuación de las Adminis­traciones públicas, éstas acuden al me­canismo de la participación de los sec­tores sociales implicados, bien en laadopción de una decisión, bien para laejecución de una decisión ya adoptada.Ahora bien, desde el punto de vista dela legitimidad de esta actuación admí­nistrativa, hay que señalar una contra­posición latente entre los elementosnormativos y los elementos participati­vos de una actuación administrativa.Los primeros se configuran a travésdel sistema de representación políticabasado en la igualdad de voto de todoslos ciudadanos. Sin embargo, la parti­cipación requiere un plus de actividadciudadana, requiere una capacidad deorganización del grupo social, lo quegenera una desigualdad entre los ciu­dadanos respecto al grado de agrega­ción de sus intereses sectoriales. Acu­dir, por tanto, a la vía de la participa­ción como la vía para la depuraciónterminal del interes público supone, dehecho, realizar una composición entrelos intereses públicos normativos y los

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intereses sociales de los grupos organi­zados.

3. Un nuevo problema dogmático: elprincipio de eficacia y sus

instrumentos normativos ypersonales

A consecuencia de los rasgos antes se­ñalados -la heterogeneidad de los in­tereses públicos, la fragmentación delpoder, y la composición del interés ge­neral con los de los grupos sociales or­ganizados-, la actuación administrati­va ha evolucionado, abarcando nuevossectores de actividad y nuevas formasde actuación que han provocado ulle­riores puntos de evolución. El princi­palla constituye, sin duda el paso de laactividad de autoridad a la actividad deprestación e intermediación social. De­cimos que es el principal, quizás desta­cando el gran giro que se produce enlos principios juridicos que lo rigen,que se puede equiparar a la evoluciónconceptual que media entre la formula­ción del Estado de Derecho y la delEstado Social. En la actividad de auto­ridad, donde debe presidir el Estado deDerecho, prima la garantía de una ac­tuación administrativa conforme a De­recho. En la actividad de prestación, laadministración no atenta con su actua­ción a los derechos individuales del

ciudadano, sino que pretende implantarderechos colectivos en su beneficio.Incluso, como señala Martín Rehollo,muchos derechos constitucionales pre­cisan para su plenitud del concurso dela Administración. El giro aquí es do­hle: primero, la garantía individual seformula frente a la inactuación admi­nistrativa que pueda privar al ciudada­no del servicio público y, segundo, nobasta con resultados del servicio, por­que es en la medición del resultadodonde se puede concretar el contenidodel derecho de prestación. Resaltadoque en muchos casos lo podrá concre­tar el legislador en base a estándaresmedios de cantidad, calidad o tempo­ralídad.

Ahora bien, esta obtención del resulta­do introduce un nuevo elemento de re­flexión y es el de la imputación de laresponsabilidad respecto de dicho re­sultado. Dentro del ámbito de la actua­ción de autoridad la responsabilidad seimputa a causa del incumplimiento dela norma y del mismo modo, el juegoprevaleme del principio de legalidadhace que el margen de autonomía de lavoluntad de la administración sea muyreducido. Por ello, si no existe unmargen de autonomía o libertad en elsistema de toma de decisiones, no esposible realizar una imputación de re­sultados, ya que éstos serían conse­cuencia de la norma.

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Sin embargo, cuando nos movemos enel ámbito de la actividad de prestación,si se quiere producir una imputaciónde los resultados al agente públicocomo elemento de determinación deresponsabilidades o introducción deincentivos y estímulos de rendimientoprofesional, ello sólo es posible si talagente ha contado en el proceso detoma de decisiones con un margen deautonomía, bien sea en la fijación deobjetivos, en la búsqueda de recursosdisponibles o en la elección de los re­cursos utilizados.

De forma paralela a lo anterior, sedebe plantear cuáles deben ser las con­secuencias derivadas del proceso deimputación Je responsabilidades. Larelación estatutaria de que goza el fun­cionario hace que la imputación deresponsabilidades desfavorables estésometida a una regulación jurídica pre­cisa, ya que dicha relación estatutaria,le otorga especiales garantías respectoa su carrera profesional. Por ello, la in­troducción de la imputación de malosresultados de gestión no es una tareasencilla, más aún, si la consecuencialógica a una mala gestión fuese la re­moción de su puesto de trabajo.

Así pues, sin resolver el dilema, res­pecto al principio de vinculación posi­tiva, del grado de autonomía de la vo­luntad del agente PÚblicoen el sistema

de toma de decisiones y sin resolver elprocedimiento de imputación de res­ponsabilidades, no es posible formularla garantía del resultado de un interéspúblico de prestación.

4. Lo público como decisióndemocrática de consecución

de un fin

Sin duda, por estas razones, se estáproduciendo un desplazamiento pro­gresivo de la actuación de las Admi­nistraciones públicas, hacia organiza­ciones de origen público, pero consti­tuidas y sometidas al régimen del De­recho privado. Pero ello no acaba deresolver el problema. En efecto. escuestionable que estas organizacionesde origen público sometidas al Dere­cho privado, gocen de una absoluta au­tonomía de la voluntad y que no tenganingún valor jurídico la vinculación alfin público para el que fueron creadas.

Como ha puesto de relieve Cassese, laconsíderación del fin pasa a ser un ele­mento primordial para la reordenacióndel ámbito de lo público. Proba­blemente el actual dilema entre el pa­pel de la sociedad y del Estado no esotro que el decidir cuál de ellos se con­figura en un futuro inmediato comoagente hegemónico de transformación

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social. Ello quiere decir, que hoy día,no hay intereses o ámbitos de actua­ción que le estén vedados a los pode­res públicos. Nuestra Constitución esuna confirmación de ello. En efecto,en un sistema democrático, queda enmanos de los ciudadanos valorar supropio modelo social y, dentro de estavaloración se encuentran unos deter­minados resultados de bienestar social,Desde esta perspectiva, la difereneia­ción entre lo público y lo privado se si­túa en aquellos resultados sociales im­pulsados desde los poderes públicos yaquellos otros cuyo impulso parte di­recta e inmediatamente de los agentesprivados.

Ahora bien, sabemos que hoy dia losintereses públicos se satisfacen de muydiversa forma en cuanto se refiere asus instrumentos organizativos. Entreestos instrumentos organizativos se si­túan, como ya hemos señalado, organi­zaciones de origen público sometidasel Derecho público, organizaciones deorigen público sometidas al Derechoprivado, organizaciones de origen pri­vado sometidas al Derecho público yorganizaciones de origen privado so­metidas al Derecho privado. No es, portanto, la naturaleza juridica de un ente.ni el Derecho que es aplicable el quenos da la clave para saber si estamossituados ante un interés público o pri­vado.

A mi juicio, el proceso de interpreta­ción entre Estado y sociedad que seproduce con la extensión y profundiza­ción de la democracia política, tienecomo resultado el que lo público no sedefina por el agente que lo realiza.sino por el conjunto de objetivos so­cieconómicos respecto de los cuales clEstado pretende obtener unos resulta­dos determinados, es decir, objetivoscuyos resultados no se dejan indiferen­temente a la mera iniciativa privada yal juego de las reglas del mercado.

Ahora bien. la paradoja consiste enque nada impide que el Estado consi­dera que el juego de las reglas del mer­cado son el mejor instrumento para 1"consecución de sus objetivos progra­máticos en relación a determinadostramos o sectores de actividad ni que.como es algo ya habitual, someta suspropias organizaciones a las reglas delDerecho privado.

De la crisis del Estado liheral se pro­dujo la entrada del Estado en el merca­do como propietario de bienes de pro­ducción para, a través de sus recursoseconómicos salvar al mercado. Noshabíamos acostumbrado, así a que seaplicase el Derecho privado al Estadoen cuanto sujeto o agente económico.De la crisis del Estado de bienestar seproduce, en cambio, que el mercado sepresenta primaJacte como la alternati-

204 ENSAYOS SODRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PlJULlCA

va para que el Estado «economice», deacuerdo con la eficacia y la eficiencia,sus recursos para la mejor consecuciónde sus objetivos públicos. De aqui quela recuperación del Derecho públicocomo el instrumento idóneo para laobtención de los resultados públicosdebe realizarse a través de una triplevertiente. De un lado, destacando lasmayores cotas de garantías y derechosque el ciudadano obtiene a través de lanorma pública, por ejemplo igualdad yresponsabilidad objetiva. De otro, fle­xibilizando, en términos de personal ycontratación, la actuación administrati­va para obtener la de calidad y la rapi­dez que hoy demandan los ciudadanosa los. servicios públicos. Finalmente,exigiendo el levantamiento del velo delas personificaciones interpuestas parael control de los fines públicos que es­tuviesen en el inicio de la decisión pú­blica de la creación de una sociedadprivada y la aplicación de determina­dos principios en su actuación como lapublicidad y la transparencia.

Una manifestación normativa de loque estoy diciendo la encontramos enla regulación del ámbito competencialdel Tribunal de Cuentas. El fin públicoes el control de las cuentas y de lagestión económica del Estado y delsector público. Pues bien, a estos efec­tos, el sector público comprende lasorganizaciones de origen público so-

metidas al Derecho privado y dichoTribunal extiende su control a la fisca­lización de las ayudas económicas o fi­nancieras que dicho sector públicootorgue a organizaciones de origenprivado sometidas al Derecho privadocon fondos de una empresa de origenpúblico sometida al Derecho privado,que utiliza con arreglo al Derecho pri­vado, no deja que quedar vinculada alfin público contenido en la norma o enla decisión que genera dicha ayuda.

Otro ejemplo lo encontramos en la re­gulación constitucional de los límitesdel derecho de huelga. Estas limitacio­nes hacen referencia a los serviciosesenciales de la comun idad. Pues bien,la conclusión que se obtiene del con­cepto de servicios esenciales es que notodos los servicios en manos de las or­ganizaciones de origen público, yasean públicas o privadas, son conside­rados servicios esenciales. Por contra,obtienen tal consideración numerososservicios prestados por organizacionesde origen privado sometidas a las re­gias del Derecho privado.

En definitiva, esta interpretación pro­funda de lo público y lo privado no essino una consecuencia de la recupera­ción por parte de la colectividad de suplena soberanía política, en ejerciciode la cual, mediante el proceso ordena­do por la norma democrática, puede fi-

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jar sus opciones de forma de vida so­cial, entre las que se encuentran elconjunto de resultados socioeconómi­cos respecto de los que reclama su ob­tención y garantía. A ello se une el he­cho de que en nuestro ordenamientoconstitucional no hay ningún sector deactividad respecto del cual no se puedaproducir la atribución a los poderespúblicos de la función de obtener unosdeterminados resultados. Son signifi­cativos a tal efecto los objetivos delapartado 2 del artículo 9 encaminadosa la promoción de las condiciones quehagan real y efectiva la libertad y laigualdad de los individuos y de losgrupos en que se integran y la declara­ción de subordinación dc la riqueza delpaís al interés general, contenida en elartículo 128.

Un tercer elemento lo constituye el ca­rácter instrumental respecto a los objc­tivos públicos que tienen las organiza­ciones que los llevan a cabo y el régi­men jurídico que regula su actuación.No en vano una de las característicasde la evolución de nuestro ordena­miento jurídico en las últimas décadasha sido, de un lado, la privatización dela actividad pública y, de otro, la pu­blicación de la actividad privada.

Sin embargo, esta intcrpenetraciónhace que surjan nuevos problemas.Uno de ellos es de la nueva juridifica-

ción dc estc modelo basado en la utili­zación dc instrumentos mixtos y de lasreglas que lo deben presidir las organi­zaciones de origen público, sea cualsea el régimen jurídico al que está so­metida su actuación, basadas en el he­cho de quc tales organizaciones sonproducto de una decisión institucionaly no <h ivada de la autonomía privadade los individuos. Hay que depm 'H

cuáles de los actuales elementos dile­renciales deben ser modificados cnatención a los fines que justifican lacreación institucional de una organiza­ción, primando las necesidades de al­canzar los objetivos implícitos en talfin respecto a una aplicación mecánicade reglas basadas en la naturaleza ins­titucional de dicha organización. Porúltimo, hay que clarificar los elcmen­tos comunes a las organizaciones deorigen público y las organizaciones deorigcn privado.

Algunos ejemplos pueden ilustrar estedebate, La normativa constitucional noimpide la creación de una organiza­ción de origen público sometida al De­recho privado con el mero fin de obte­ncr, mediante el libre juego de las re­gias del mercado, recursos económi­cos. Actividad, por otro lado, que vie­nen desarrollando los estados desde laépoca del mercantilismo y la ilustra­ción. El fin público no sería otro que claumentar los recursos de la tesorería

20ó ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlLlCA

del Estado. Pues bien, ¿habría que de­terminar en qué medida este fin públi­co modula la actividad de dicha em­presa de forma diferenciada a las delsector en cuanto a transparencia de sugestión, al uso de información privile­giada, etc.?, o ¿es predecible que dichaempresa actúe bajo un idéntico régi­men jurídico que las empresas de ori­gen privado que operan en el sector?

Segundo ejemplo. Cuando la normavaría el fin institucional de una organi­zación de origen público sometida alDerecho público, ¿es posible predicarun régimen jurídico nuevo acorde alnuevo fin? Si la organización públicasanitaria pasa de tener como fin lamera policía sanitaria a la prestacióndel servicio público de la salud, ¿nodeberían cambiar sus reglas de actua­ción con relación a la gestión de recur­sos económicos y de personal? Hay in­numerables ejemplos.

Sin embargo, lo que nos queda por de­lante es, en definitiva, una nueva refor­mulación del principio de la autonomíade la voluntad de las organizaciones deorigen público, tanto para facilitar a lasestructuras burocráticas el cumpli­miento de los fines públicos, como

para mantener dentro del control públi­co a las organizaciones de origen pú­blico que actúan en el Derecho pri­vado.

Notas bibliográficas

Cassese, Le hasi del Ditritto Amministralivo,Einaudi,Torino, 1989.

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Ruffolo, La qua/ita socia/e. Laterza, Roma­

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Fuente

Revisto de Administración Pública No. 133enero-abril 1994, Madrid, España,

Revista de Administración Publica No. 91 "En­sayos sobre la Nueva Administración Públi­ca", se terminó de imprimir en abril de 1996por Carlos Espinosa, Garamond editores,Privo Av. 11, Núm. 3, Col. San Nicolás Tolenti­no Vergel. La edición en tiro consta de 1,000ejemplares, estuvo al cuidado del Comité edi­toriallNAP. Distribución a cargo deIINAP.