INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN DE LAVADO DE DINERO

Ricardo Gluyas Millán

ITER CRIMINIS – Revista de Ciencias Penales

Núm. 3 – Tercera época

Tlalpan, México – 2006

Pp.59 - 88

http://www.cienciaspenales.net

INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN DE LAVADO DE DINERO

Ricardo GLUYAS MILLÁN*

en el presente texto se hace una revisión crítica del sistema e mexicano de inteligencia financiera a partir de diversos casos de lavado de dinero, que permiten identificar en la prác­tica de la delincuencia organizada una tendencia global en el uso, cada vez más frecuente, de medios no convencionales para ocultar el origen ilícito de activos.

Introducción

El lavado de dinero es el proceso mediante el cual se produce un cam­bio en la riqueza ilícitamente adquirida por bienes o activos financie­ros para darles la apariencia de que son de origen lícito; es el método de esconder y transformar el origen ilegal de los recursos. Gluyas Millán (2005)1 y García Gibson (2005)2 han estudiado ampliamente este proceso.

Las actividades destinadas a conservar, transformar o movilizar recursos económicos en cualquiera de sus formas y medios, cuando

*Profesor-investigador titular de tiempo completo en el Instituto Nacional de Cien­cias Penales (INACIPE).

1 Gluyas Millán, Ricardo, Ganancia ilícita. La prevención del lavado de dinero, México, INACIPE, 2005, 340 pp.

2 García Gibson, Ramón, "Nuevas disposiciones en materia de prevención de lava­do de dinero para las instituciones financieras", en !ter Criminis, Revista de Ciencias Penales, núm. 12, Segunda Época, México, INACIPE,2005, pp. 185-213.

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dicha riqueza ha tenido como origen el quebrantamiento de la ley, administrativa o penal, son genéricamente conocidas como operacio­nes con recursos de procedencia ilícita, de las cuales el lavado de dine­ro sólp es una especie.

La conservación de la riqueza económica mediante estas conductas delictivas tiene como propósito fundamental la preservación de las funciones del dinero, ya que los propietarios del recurso -quienes pueden o no coincidir con los operadores- requieren minimizar su vulnerabilidad, esto es, la probabilidad de decomiso por parte de la autoridad, como resultado .del ejercicio de atribuciones de investiga­ción, persecución y t;mjuiciamiento de este delito.

Así, el proceso de lavado u ocultamiento del origen delictivo tiene como propósito esencial dotar de apariencia lícita los activos de origen ilícito, para lo cual la "trayectoria del dinero'', genéricamente conoci­da como money trail, se inicia con el rompimiento de la ley penal o administrativa, la comisión de un asalto o la omisión de declarar deter­minados impuestos federales, y culmina cuando se actualiza el control de la administración fiscal, razón por la cual "pagar impuestos" puede, efectivamente, propiciar defüos.3

En Estados Unidos de América (EUA) las metodologías de lavado de dinero fueron desarrolladas a partir de los años treinta del siglo pasado como estrategias -ahora en desuso- de evasión fiscal hasta consolidarse, en la actualidad, en conductas autónomas en el sentido de que subsisten y persisten por sí mismas y que son independientes del delito predicado mediante el cual se generó la ganancia ilícita, por ejemplo el narcotráfico.

Por esta razón en México, desde mediados de la década de los años noventa, el lavado de dinero deja de ser un delito especial del ámbito

3 Véase al respecto Núñez, Luz María, "Pagar dinero puede propiciar delitos", en !ter Criminis, Revista de Ciencias Penales, núm. 8, Segunda Época, México, INACI­PE, 2002, pp. 175-180.

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fiscal y se traslada al campo pen~l general, al trascender del artículo 115 Bis del Código Fiscal de la Federación al artículo 400 Bis del Código Penal Federal, con lo cual el bien jurídico tutelado por este delito deja de ser el interés fiscal y pasa a ser la estabilidad económica en un sentido amplio.

De acuerdo con las disposiciones de carácter general a que se refie­re el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito publicadas el 14 de mayo de 2004 en el Diario Oficial de la Federación, las institucio­nes de crédito están obligadas a implementar un conjunto de normas preventivas del lavado de dinero y del financiamiento del terrorismo, entre las que destacan la obligación de reportar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las operaciones inusuales, relevantes y preocupantes. Estos reportes son recibidos por la Unidad de Inteli~en­cia Financiera por conducto de las comisiones nacionales con atnbu­ciones de regulación prudencial del sector financiero mexicano: la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF) y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), y después de ser objeto de análisis son utilizados en la integración de una denuncia penal ante la Procuraduría General de la República (PGR), que es la dependencia encargada de realizar la averiguación previa correspondiente y, en su caso, ejercitar la acción penal, con o sin detenido, ante la independen­cia y autonomía del Poder Judicial.

Al estudio de este sistema, su eficacia y particularidades, están dedi­cadas las siguientes secciones.

El artículo se estructuró como avance de una investigación más amplia que actualmente realiza el autor, por encargo del !nstituto Nacional de Ciencias Penales, y se organizó de la manera sigmente: en el segundo apartado se desarrollan algunas notas metodológicas rela­cionadas con este documento; en el tercero, se describe una serie de cuatro casos de lavado de dinero presentados recientemente en diver­sos países. En el cuarto apartado se exponen las funciones y atribucio­nes de la Unidad de Inteligencia Financiera, y en el quinto se presentan datos inéditos sobre el número de reportes recibidos por esta unidad y

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RICARDO GLUYAS MILLÁN

denuncias realizadas. Por último, se dedica una sección a ex

~~~a~ concl~~iones, entre las que destaca la falta de retroalirrfe~~=~i~~ 1 mdorma~:on por parte de la entidad respecto a los sujetos obligado

y a etecc10n_ de una tendencia al aumento de casos en los ue l s lavadores de_ dmero seleccionan el transporte ilícito del capital del. ~s vo para eludir los controles preventivos vigentes. ic i-

Metodología

Este trabajo se basa4 ¡ , d . 11 . en e meto o deductivo, ya que en él se desarro-

an razonamientos que van de lo general a lo particular or retende llleg_ar, como resultado del análisis de la inform~~tn u~~~z:~

a, a conc usl10nes verdaderas a partir de premisas certeras sustentadas en casos rea es. '

Se parte entonces de construir una premisa mayor para posterior­~ente contras~arla con una premisa menor. Dichas premisas, res ecti­d ~mente, consist~~ en explicar tanto el proceso de lavado de lava~o de m~~o y ~u ~ela~10n con el sistema penal, como la manera en ue la

pohti~a publica mstrumentada en el ámbito de la prevención inc~e en ios metodos de lavad s d . . . . o. e preten e identificar s1 la prevención es efi

c1ent~ piara det~ct~r este fenómeno, así como identificar los elemento; esencia es que mc1den en dicho efecto.

Debido ª.esta formulación de hipótesis las variables independientes que se consideran en este estudio son:

Cuantitativas. Número de reportes de operaciones:s

lii Inusuales. lii Relevantes.

4 Cfr. Ortiz, Frida, y María del Pilar G , Mi , . . proceso y sus técnicas México L' 2oªor5crn, etodolog1a de la mvest1gación: el

5 ' , 1musa, , p.179. Por reporte de operaci · 1

. de Hacienda y Crédito Públi~~eqs musuJ~ es sl e co~s1dera ~n informe a la Secretaría

ue rea izan os sujetos obhgados con el propósito de

INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN ... 63

iíl Preocupantes.

Cualitativas:

lii Normatividad preventiva contra el lavado de dinero y financia­miento del terrorismo

iii Procesos e instituciones mediante los cuales se expresa la políti­ca pública preventiva.

La hipótesis de la investigación propone que el número de denun­cias penales generadas a partir de los reportes no es un indicador que se comporte linealmente respecto a éstos, es decb; que a mayor núme­ro de reportes no necesariamente deberá de generarse proporcional­mente un mayor número de denuncias penales.

Lo anterior en virtud de que el componente esencial en las normas preventivas es la garantía de seguridad jurídica y económica a los pro­pietarios de las acciones de las empresas que operan en los mercados financieros mexicanos. La variable dependiente, esto es, aquella varia­ble cuya variación se trata de explicar, consiste en:

ili El número de demandas penales por operaciones con recursos de procedencia ilícita.

Y Ja variable independiente:

hacer del conocimiento de dicha dependencia que Ja persona física o moral reportada realizó una transacción en Ja que no hay correspondencia entre el monto de Ja transac­ción y las actividades que tal persona declaró tener a efectos de la integración de su fuente principal de ingresos. Por reporte de operaciones inusuales se comprende en Ja literatura aquel informe realizado por Jos sujetos obligados, en el que se hace saber a la misma dependencia que un empleado de la institución omitió realizar un informe de operaciones inusuales o ha realizado transacción a nombre de un cliente. Por último, por reporte de operaciones relevantes se comprende un informe, de que una persona física o moral determinada realizó operaciones por el equivalente a 1 O mil dólares americanos en efectivo al tipo de cambio vigente en un periodo de cinco días, inclui­das las divisas y los metales preciosos.

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li En el número de reportes de operaciones.

En la siguiente sección se analizan diversas metodologías de lavado de dinero observadas recientemente en algunos países entre los que se encuentra México.

Casos de lavado de dinero

Esta sección se integra por una serie de cuatro casos de lavado de dine­ro Y tiene como propósito general caracterizar la fenomenología del lavado de dinero en un contexto global, nacional y local.

En el primer caso se ilustra la manera en que la Ley del Secreto Ban­cario (Bank Secrecy Act, BSA)6 de Estados Unidos de América (EUA), ?es.d~ principios de la década, de los años setenta del siglo pasado, ha mc1d1do en el envío de dinero de dicho país -el país principal en el que se realiza el producto del delito del trasiego transnacional de co­caína- a países latinoamericanos. Por esta razón se optó por sintetizar las declaraciones de un agente de la Drug Enforcement Agency (DEA) ~nte el Congreso estadounidense, sobre todo por su contenido descrip­tivo y porque, adicionalmente, se ilustran diversas metodologías de ocultamiento del origen ilícito del dinero, posteriores a la implementa­ción de la obligación de elaborar reportes de operaciones establecida en la citada Ley de Secreto Bancario estadounidense. Las metodologí­as de lavado incluyen la estructuración de depósitos en cantidades menores de $usd 1 O mil, así como el envío de dinero en aviones turbo­jets y la implementación de otras estrategias, por ejemplo la compra de moneda local con dólares americanos a un precio menor que el vigen­te en el mercado libre de divisas.

El segundo caso trata ·sobre la misma conducta típica en el lavado y el transporte de dinero, pero la particularidad consiste en que en la información que en él se presenta, no se establecen elementos sobre el origen lícito o ilícito de los recursos económicos que, por alguna razón,

6 Esta ley está vigente desde 1970.

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pretendían ser transportados en un avión expresamente fletado para ello por jerarcas de una organización espiritual. El caso se presentó recientemente en el aeropuerto de Brasilia. Lo que nos permite ilustrar que los controles preventivos, vigentes también en aquel país, inciden en la toma de decisiones muy particulares según se observa y en lo que a transporte de dinero se refiere, incluso en corporaciones en las que el fin de lucro no es el principal objetivo de sus actividades, ya que tie­nen como finalidad esencial la realización de actividades espirituales.

El caso se seleccionó porque la entidad propietaria de los recursos no utilizó los servicios bancarios para dicha riqueza, en atención a alguna razón lo suficientemente poderosa como para preferir asumir el riesgo del transporte físico del dinero, en vez de utilizar medios elec­trónicos posteriormente al depósito inicial del dinero en alguna cuen­ta. La situación de facto consiste en que el dinero se encontró en las condiciones ahí descritas.

El tercer caso que aquí se presenta consiste en el transporte de la cantidad de 7 millones 840 mil 400 dólares americanos en billetes con denominación de 50 y 100 dólares, empacados en bolsas de plástico al alto vacío, que fueron detectados en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) en un embarque con destino a la ciudad de Cali, Colombia. El propósito de incluir este caso consiste en sustentar que la racionalidad económica en materia de seguridad de envío de di­nero se revela como un componente secundario en el proceso de toma de decisiones asociado al envío, cuando el dinero tiene origen ilícito, y se pretende eludir los controles del sistema preventivo porque ese dine­ro pudo haber sido, al igual que en el caso anterior, transferido por los medios comúnmente utilizados para tales efectos.

El envío de dinero por este método es ta mejor evidencia de la inten­ción del dolo de evitar los controles preventivos.

El ánimo de incluir el cuatio caso en esta selección reside en ilus­trar la relevancia de acreditar ante la autoridad judicial la permanencia de una conducta delictiva corno método para sustentar el lavado de di nero. En este caso la conducta delictiva reiterada, aun después de haber

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ganado un premio, es el elemento esenéial que permite acreditar el de­lito en referencia, y es la razón por la cual la autoridad decomisó el importe de un premio obtenido de un billete de lotería comprado con recursos ilícitos.

Caso 1 Envíos de dinero procedente del producto

del delito de EUA a Colombia7

La alianza de la mafia de Cali con organizaciones mexicanas especializadas en el tráfico de droga ha creado un método altamente efectivo para repatriar a Cali los beneficios económicos. .

En efecto, el lavado de dinero ha evolucionado desde la época de los años setenta y principios de los años ochenta, del siglo XX, cuando los tra­ficantes sencillamente llegaban a bancos estadounidenses con maletas lle­nas de dinero y lo depositaban en sus cuentas para posteriormente transferir los recursos, ya füera a Colombia o ahorrarlos en paraísos financieros en Europa y en bancos ofjshore.

Después, como resultado de la aplicación de la Bank Secrecy Acty de las disposiciones relacionadas con la prevención del lavado de dinero, la legis­lación estadounidense obligó a las empresas del sector bancario, financiero y de envío-recepción de dinero a reportar todos los depósitos de más de 1 O mil dólares americanos, se consolidó como método la estructuración de depósitos, al advertirse en él como conducta reiterada.Una forma de estruc­turar los depósitos consiste[ ... ] en que individuos reclutados en EUA, por (ciudadanos) colombianos, recorren rápidamente banco tras banco para hacer en ellos depósitos en cantidades justo por debajo de los $usd 1 O mil en efectivo. Una organización con 10 personas dedicadas a esta tarea puede convertir diariamente un millón de dólares en efectivo en paquetes de che­ques de entre 9 mil y 9 mil 200 dólares cada uno, los cuales son fáciles de transportar y cobrar fuera de EUA.

l. _J

7 Véase Wankel, Harold D., Money Laundering by Drug Trajfzcking Organizations,

declaración del agente especial de la DEA realizada ante el Congreso estadounidense, en Rayburn House Office Building, Washington OC, eJ 28 de febrero de 1996.

INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN ... 67

r No obstante, el sistema recién descrito era molesto para los operador~s~ · plicaba cierto riesgo. Conforme la mafia de Cali comenzó a monopohzar 1m . ' . ¡ comercio de cocaína en los años noventa y sus benefic10s econom1cos

e . 1 ,.. . comenzaron a remontar, dicha organización cambió hacia as trans1erencias en masa de efectivo en embarques comerciales. .

Para resolver algunos de sus problemas asociados a las trans.ferencias de grandes cantidades de dinero generado como pro_ducto del dehto, trafican­tes de drogas ilícitas (de nacionalidad) colombia~a compraron flotas de aviones grandes como Boeing 727, Caravelle y aviones turbo propulsa~~s Lockeed Electra en venta en EUA y en Europa, aeronaves que fueron ut1h­zadas para tran;portar n;últiples toneladas de cocaína a M~xico, Canadá, Portugal y al Oeste de Africa. Una vez descargada la cocama, recarg~ban Jos aeroplanos con dólares americanos, algunas veces hasta 20 o 30 mIII.o­nes de dólares de beneficios del tráfico de droga, para regresar a Colom?ia.

Los embarques de dinero en efectivo en aviones de carga o de aerolme­as comerciales continúan siendo un método primario de contrabando de

dinero. Otro método de lavado de dinero que se ha vuelto muy popular es el de

"dólar descontado". Este método requiere de un intermediario, generalmen­te un empresario de Colombia, quien demanda dólares americanos para

comprar bienes de EUA. . , . El empresario colombiano compra los dólares del beneficio econom1co

del tráfico de drogas, los cuales se encuentran en EUA, con un descuento del 20%, para ¡0 cual él sólo deposita el equivalente de la suma pact~da en pesos (colombianos) en la cuenta del traficante d~ drogas en Col~mbia Y su agente, quien se encuentra en EUA, toma los dolares en ese pa1s. E_l des­cuento del 20% representa un incremento del costo de hacer negoc10s en

~Cali, para los lavadores de dinero. A

Casó 2 Diputado y Obispo

transporta dinero en avión fletado 8

Joao Batista Ramos da Silva, diputado federal por ~l Partid~ del Frente Liberal (PFL) y obispo de la Iglesia Universal del Remo de Dios, funda~ l_

8 Véase Boletín de la Policía Federal de Brasil del 11/07/2005 - DF: "PF apreen­de cerca de R$ 10 milhoes em sete malas em Brasília", en: www.dpf.gov.br/

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r: Brasil en 1977, fue detenido el 11 de julio del 2005 junto con otras se:; personas en un hangar del aeropuerto de Brasilia, con siete maletas llenas de billetes de 100, 50, 20, 1 O y 5, por un total de 6 millones de reales ( apro­ximadamente 2 millones 600 mil dólares americanos al tipo de cambio vigente en el evento) como resultado de la atención de la Policía Federal a una denuncia anónima. Los investigados estaban por abordar la aeronave Citation X matrícula PR-MJC con destino a Goiania, capital del estado de Goiás; cada maleta con dinero iba rotulada con una hoja de papel en la que estaba escrito el nombre de una ciudad y estado de ese país.

Se investigó, además, la presencia de 11 policías militares armados que ~tarían custodiando a las personas que acompañaban al diputado. ....J

r 1 Caso 3

Decomiso de 7.8 millones de dólares americanos en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México

Éste es el aseguramiento más grande de moneda extranjera registrado en la historia del AICM.

En una acción coordinada en la terminal aérea, la Secretaría de Seguri­dad Pública Federal (SSP), la Procuraduría General de la República (POR) y la Administración General de Aduanas de la Secretaría de Hacienda y Cré­dito Público (SHCP) decomisaron más de 7.8 millones de dólares america­nos, la cantidad más grande de moneda extranjera que se haya asegurado en la historia de ese aeropuerto.

Derivado de informes de inteligencia y del trabajo de los binomios cani­nos de la Policía Federal Preventiva, elementos de la SSP detectaron en la zona de carga,. a través de rayos X, cajas que contenían rosticeros, freidoras y rebanadoras de carnes frías con destino a Colombia, vía Panamá.

Al hacer la revisión, se descubrió un doble fondo en cuatro de los apara­tos. El primero con 54 paquetes, el segundo con 84, el tercero con 1 O y el cuarto con 54 paquetes; en total se encontraron 202 paquetes, con una can­tidad global de $usd 7 840 400 (7 millones 840 mil 400 dólares americanos) en billetes con denominación de 50 y 100 dólares, empacados al vacío.

La mercancía, que tenía como destino la ciudad de Cali, Colombia, iba a ser transportada en el vuelo 073 de Avianca, a nombre de la empresa !mer­co, LTDA, ubicada en Calle 9, Local 4, Barrio de los Cambulos, exterior 42-interior 94, Cali, Colombia.

~ ~

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f El embarque marca como remitente a Comercializadora lnternacion~ Ghalumy, S.A. de C.V., con domicilio fiscal ubicado en Chimalpopoca 58, Col. Lázaro Cárdenas, CP: 53560, Naucalpan de Juárez, Estado de México.

Se dio parte de los hechos al agente del Ministerio Público Federal, quien ~aliza las diligencias respectivas. ~

Caso 4 El billete de lotería ganador9

José Luis Betancourt, nacional mexicano, residente en EUA ganó un premio de la lotería de Texas de $usd 5.5 millones, y fue objeto de un proceso penal mediante el cual se le decomisaron $usd 2.7 millones -cantidad a la que se redujo el premio ante la opción de cobrarlo en una sola exhibición y una vez retenidos los impuestos federales correspondientes- por haber comprado el billete de lotería ganador con las ganancias de la venta de droga ilícita.

La decisión de la Corte del Quinto Distrito de Apelaciones, misma que fue emitida el 17 de agosto del 2005, confirmó la sentencia contra el gana­dor de la lotería, por el delito de tráfico de drogas, por lo que le fueron deco­misados los beneficios económicos obtenidos en el "Bote" de la lotería de Texas, conseguidos en el sorteo correspondiente al 11 de diciembre de 2002.

Y en ella se consideró, al confirmar la sentencia de decomiso de los fon­dos en referencia, que Betancourt desplegó la conducta típica que en este caso consistió en distribuir cocaína dos días después de haber cobrado el premio ante la Comisión de la lotería del estado de Texas.

El arresto del señor Betancourt fue resultado de su persistencia en reali­zar actividades vinculadas al tráfico de drogas en el área de Brownsville, Texas. Los agentes del Servicio Federal de Inmigración y Aduanas10 reali­zaron una serie de investigaciones relacionadas con la actividad principal del ganador, conjuntamente con la oficina del Sheriff en el Condado de ~ameron y del Departamento de Policía de Brownsville, Texas. ~

9 Caso tomado de U.S. Inmigration and Coustoms Enforcement, 2005, Drug dea­ler must forfeit, $ usd, 2. 7 mi!lons, en lnside Ice, vol 2, núm.18, Washington DC, agos­to 29, p. 5.

10 U.S. Inmigrations and Coustoms Enforcement.

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La sección siguiente está dedicada a la descripción estructural fun­cionalista de la Unidad de Inteligencia Financiera mexicana.

Unidad de Inteligencia Financiera

Las Unidades de Inteligencia Financiera actúan como una especie de filtro, capaces de recibir, analizar y transformar la información en d.atos sobre transacciones inusuales, relevantes y preocupantes. Con­siderando el alcance internacional del lavado de dinero y del finan­ciamiento del terrorismo, es importante hacer notar la estrecha

. interrelación que existe entre estas entidades y las autoridades de apli­cación de la ley.

. En síntesis, el proceso que realiza una Unidad de Inteligencia Finan­ciera se desarrolla de la manera siguiente: a partir del examen de los indicios -reportes de operaciones relevantes, inusuales y preocupan­tes e información adicional- que permiten comprobar la existencia de un delito, esta entidad integra y presenta la notitia criminis con la mediación de la Procuraduría Fiscal Federal, a las entidades de aplica­ción de I~ ley, proceso en el que adicionalmente remite la información que ha servido de base para realizar una serie de investigaciones admi­nistrativas.

Es necesario precisar que, globalmente, la naturaleza administrativa ~e la Unidad de Inteligencia Financiera no está armonizada, ya que esta puede ser administrativa, policial o judicial. En México, la Unidad de Inteligencia Financiera es una entidad administrativa.

La entidad debe detectar oportunamente el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo y para ello se le ha dotado de atribucio­nes específicas que le permiten revelar ante la autoridad investigadora, esto es, descubrir la identidad del titular de la o las cuentas financieras que han presentado determinado perfil transaccional, quien, se sugie­re, podría estar vinculado a la comisión de las conductas típicas en referencia.

INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN ... 71

Según el Manual General de la Organización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Unidad de Inteligencia Financiera es una entidad organizacional recientemente creada, ya que es hasta el año 2004 que se adscribe a la SHCP: 11

El 7 de mayo de 2004 ( ... fecha en la que) se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Reglamento de la Ley del Servicio de Tesore­ría de.la Federación, mismo que tuvo como principal propósito atender lo dis­puesto por el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004 en materia de compactación de estructuras, presentando entre otros, los siguientes cambios:

Se incorporan la Unidad de Inteligencia Financiera[ ... ]

Su estructura y ubicación en el interior de la SHCP se puede exami­nar en la Figura 1. Su objetivo y funciones principales son:

12

1.0.3 Unidad de Inteligencia Financiera

Objetivo:

Prevenir la detección de conductas ilícitas que configuren los delitos contem­plados en los artículos 139 y 400 bis del Código Penal Federal, mediante el esta­blecimiento de los mecanismos, procesos y procedimientos necesarios para tal fin; impidiendo la utilización del sistema financiero para el manejo de fondos de procedencia o destino ilícito, ya sea dentro de territorio nacional, desde o hacia el extranjero, informarido de ello a las autoridades competentes.

Para prevenir que se lesione la rentabilidad de las empresas que ope­ran en el sector financiero mexicano mediante la penetración de los recursos de origen ilícito, la Unidad de Inteligencia Financiera dispone de las funciones que se enuncian a continuación, entre las que destacan la facultad de establecer las denuncias o querellas correspondientes

13

ante el Ministerio Público de la Federación: 14

11 SHCP, 2005, Manual de organización general de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio.

12 Idem p.14. 13 SHCP, 2005, Manual de organización general de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, op. cit. 14 Ibidem.

72 RICARDO GLUYAS MILLÁN

Atribuciones:

:-: Establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar actos, omisiones u operaciones relacionadas con la comisión de los delitos previstos en los artículos 139 y 400 Bis del Código Penal Federal.

:-: Verificar en coordinación con las autoridades supervisoras el cumplimiento de las disposiciones de carácter general sobre los delitos contemplados en los artículos 139 y 400 Bis del Código Penal Federal.

:-: Constituir el enlace entre autoridades nacionales e internaciona­les en la lucha contra los delitos previstos en los artículos 139 y 400 Bis del Código Penal Federal.

:-: Intercambiar información y documentación con las autoridades competentes nacionales e internacionales con los que tenga cele­brados convenios o tratados en el desarrollo de sus investigacio­nes, así como solicitar información a las entidades obligadas sobre sus clientes y usuarios.

:-: Participar en la negociación de acuerdos y tratados internaciona­les en el ámbito de su competencia.

:-: Presentar las denuncias o querellas correspondientes ante el Mi­nisterio Público por la comisión de delitos contemplados en los artículos 139 y 400 Bis del Código Penal Federal, con base en la información recopilada y analizada en el ámbito de competencia de la Unidad.

Estas facultades se ejercen mediante la estructura organizacional que se ilustra en la Figura 1:

INTELIGENCIA FINANCIERA y PREVENCIÓN ...

FIGURA 1

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73

· óoord. eón Entidades

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F . SHCP El papel de la unidad de inteligencia financiera en la prevención del lavado_ de dinero, en: UENTE. s' . . d p enc1ºoºn de Lavado de Dinero y de Financiamiento de Terronsmo, 6 y¡ emmano e rev .

México, 3-4 de noviembre, 2004.

Corno se puede observar, la entida? .se e~cu.entra orgánicamente adscrita al secretario de Hacienda y Credito Publico.

y el despliegue de su ejercicio de atribuciones se realiz~ sobre un universo de 450 instituciones que integran el sector financiero, tal Y corno se ilustra en la Figura 2.

74 RICARDO GLUYAS MILLÁN

FIGURA2

Entidades Supervisadas por la CNBV

soo,-,.-,--~-,~-------,-~~-~---~,-~~-;:=::==:=;¡:cc-·-~~-0:--,~---,----:-1 400

300

200

100

o -t-~~~~~~""----'----~---+~-~~

DGC1997 DGC2004

FUENTE: Vidargas Rojas, Benjamin, Papel de las auloridades en la prevención del lavado de dinero y del financiamienlo al lerrorismo, en: V! Seminario de Prevención de Lavado de Dinero

y de Financiamiento de Terrorismo, México, 3-4 de noviembre, 2004.

La Figura 3 ilustra las estructuras organizacionales y los procesos que intervienen en la prevención de lavado de dinero y de financia­miento al terrorismo en México, y en ella se muestra las relaciones fun­cionales y vínculos entre diversas entidades, entre las que ocupa un lugar central la Unidad de Inteligencia Financiera que es el órgano con atribuciones en lo que se refiere a la recepción de los reportes de ope­raciones, misma que se lleva al cabo por diferentes vías:

i) desde el exterior por las unidades financieras de otros países con los cuales se tienen convenios bilaterales o multilaterales de coo­peración,

ii) desde cualquier parte del territorio nacional por las instituciones que remiten los reportes por conducto de las tres comisiones nacionales y por el Servicio de Administración Tributaria. Este arreglo institucional está vigente desde la publicación en el Dia­rio Oficial de la Federación el 28.01.2004 15 del diverso que reforma el reglamento interior de esta secretaría.

15 Véanse las disposiciones de carácter general publicadas en el Diario Oficial de

la Federación el 28.01.2004 y el 15.05.04.

INTELIGENCIA FINANCIERA Y PREVENCIÓN ... 75

Cabe mencionar que. en la integración de esta estructura organiza-' onal resultó decisiva la así de-nominada Segunda ronda de evalua-

c1 . 'd d ción del Grupo de Acción financiera a México, act1v1 a que se realizó en el periodo comprendido entre principios del 2003 hasta fina-

" d d l · ' " 16 " [ ] se les del mes de junio del 2004. En esta ron a e eva .uac1on .... , analizaron las etapas del esquema antilavado de dmero: pr~;en.c1on, supervisión, investigación, persecución, sanción y cooperac1on mter­nacional [ .. ,]".

Instituciones Financieras

Bancos Casas de Bolsa

Casas de Cambio Soc. Inversión .

Org. Aux. Crédito Ent Ahorro y CP

Sotoles

Aseguradoras

Afianzadoras

o Centros

Cambiarios Trasmisores de

Dinero (dispersor y pagador)

FIGURA 3

Recepción~-~--,

Reportes

Supervisión y Sanción

Reportes

Supervisión y Sanción

Reportes

Supervisión y Sanción

Reportes

Supervisión y Sanción

Órgano Supervisor

Autoridad Competente

+ Denuncias

Reportes

Relacionados a posible lavado de

dinero

Relacionados a posible

defraudación fiscal

FUENTE' SHCP, El papel de la unidad de inteligencia financiera en la pre_vención del lavado de dinero, en: · VI Seminario de Prevención de Lavado de Dinero y de Ftnanciam1ento de Terronsmo,

México, 3-4 de noviembre, 2004.

16 Vidargas Rojas, op. cit., en Figura 2, p. 3.

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La entidad aludida recibe los reportes de operaciones, los integra a una base de datos y los somete a diversos análisis cualitativos y cuan­titativos, con objeto de identificar patrones, tendencias, metodologías de transacciones potencialmente representativas de lavado de dinero o de financiamiento del terrorismo. En este proceso se consultan otras bases de datos, por ejemplo, de comercio exterior con la Administra­ción General de Aduanas, de nivel de cumplimiento con los impuestos federales con la Administración General de Auditoria Fiscal Federal o sencillamente los domicilios fiscales de determinados Registros Fede­rales de Contribuyentes con el Servicio de Administración Tributaria.

Mediante las consultas a las diversas bases de datos del Servicio de Administración Tributaria es factible enriquecer la información de que dispone originalmente la entidad, con técnicas diversas de análisis estadístico con base en el concepto de grupos pares de transacciones financieras; con esta información se robustecen los perfiles transaccio­nales de las personas reportadas y resulta viable constatar las diferen­cias significativas de los parámetros cuantitativos asociados a dichas personas, lo cual hace factible transparentar la falta de sustento, en este caso fiscal, en la detección de diferencias significativas, por ejemplo, entre el ingreso y el gasto, con lo que se pueden asociar los importes de las transacciones que exceden el valor de variables declaradas en el proceso de cumplimiento de las obligaciones fiscales al lavado de dinero, al financiamiento del terrorismo o a defraudación fiscal.

No obstante es necesario precisar que la información que se admi­nistra y analiza en la dependencia en estudio, debe ser objeto de un proceso de adición de valor con otro tipo de información sólo suscep­tible de obtener, mediante el ejercicio de las atribuciones otorgadas el Ministerio Público, en una investigación penal.

Por esta razón, la atribución de la entidad para realizar denuncias o querellas resulta esencial en la continuidad de la investigación penal de los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de te­rrorismo.

Por ejemplo, mediante la información de determinado contribuyen­te disponible en la unidad es factible comparar el monto acumulado de

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las transacciones financieras realizadas por la persona 1'.1oral X duran­te determinado periodo en el país, e incluso en el ~xtranJero, con la de­claración del impuesto sobre la renta de la misma perso.na en. un determinado ejercicio fiscal, o con las decla~aciones ~~otro t1~0 de 11n­puestos, tales como el impuesto general de 1mportac1on, o el impuesto al activo tratándose de personas morales.

La hipótesis esencial en los análisis que realiza~ las u.nidades de Inteligencia Financiera parte de considerar que la diferencia e~~re los ingresos declarados, por ejemplo, para efectos de la exacc1on del impuesto sobre la renta y los recursos ec~nómicos operados que son objeto de reportes, sólo pueden ser explicadas por ~n problema de defraudación fiscal del contribuyente, o de lavado de dmero o de finan­ciamiento del terrorismo. Por esta razón, el diferencial entre lo opera­do y lo declarado se puede ubicar en el terreno de la ilicitud, ya que se trata de recursos asociados a ingresos que no fueron oportun~mente declarados a la administración fiscal, sino omitidos al determmar el impuesto sobre la renta. Y, por lo tanto, es necesario iniciar una inves­tigación jurídico-penal precisamente po~ uso de recursos, que no .son lícitos, desde el punto de vista fiscal. Evidentemente, aqu1 se conside­ra que el diferencial entre los ingresos declar~dos a e~ectos fiscales Y Jos recursos económicos operados durante cierto periodo, n.~ son el producto del ahorro o algún otro tipo de forma de conservacion de la riqueza.

¿De qué otra manera se podrían explicar las ~peracione~ financieras que realiza una persona física o moral por un importe, ev1dent.emente superior al declarado en sus obligaciones fiscales? Solo m~d1ante la evasión de impuestos y, consecuentemente, el lavado de dmero, los ingresos pueden ser menores a la suma de los recursos operados en determinado periodo.

Una vez identificados los patrones de comportamien~o tr~nsaccion~l y realizadas diversas gestiones instituciona.le~ e invest1~a~ione~, adm~­nistrativas, con las bases de datos del Serv1c10 de A?mm1strac10n Tri­butaria, corno por ejemplo, identificar todos los reg1st~os feder~les de contribuyentes de las personas físicas o morales que tienen registrado

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un mismo domicilio fiscal, o identificar el nivel del cumplimiento de obligaciones en materia de impuesto sobre la renta o de impuesto al valor agregado, o de algún otro impuesto federal como el de comercio exterior a las mercancías de importación, y después de cerciorarse de que mediante los reportes de operaciones inusuales, relevantes o preo­cupantes, no se consigna ninguna explicación racional sobre el exce­dente de renta que es objeto de diferentes transacciones, la entidad, ejereitando sus atribuciones, procede a dar la notitia criminis a la Pro­curaduría General de la República, que es la dependencia encargada de integrar debidamente la Averiguación Previa correspondiente por el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, y de hacer del conocimiento de la autoridad judicial el hecho o conjunto de hechos en cuestión, y ejercitar la acción penal contra el o los presuntos autores del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita o terrorismo.

Por las razones expuestas resulta esencial la atribución que consiste en "intercambiar información y documentación con las autoridades competentes nacionales e internacionales con los que tenga celebrados convenios o tratados en el d~sarrollo de sus investigaciones, así como solicitar información a las entidades obligadas sobre sus clientes y usuarios", en virtud de que el intercambio internacional de informa­ción contenida en los reportes ha mostrado ser eficiente para el siste­ma penal en México.

En efecto, puede suceder, en una situación hipotética, que el 80% de los ingresos cuya declaración ha sido omitida por el contribuyente X a efectos de la determinación de un impuesto federal, hayan sido transfe­ridos por medios informáticos o transportados físicamente al extranje­ro y gastados incluso en un tercer país, y sólo mediante la información proporcionada al amparo de algún convenio de información, es decir, mediante el intercambio de información entre Unidades de Inteligen­cia Financiera, será factible articular dicho comportamiento con las conductas desplegadas en éste.

Una vez estudiadas las operaciones, el resultado del proceso, según lo amerite el caso, es dado a conocer a las autoridades judiciales nacio-

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nales en los términos antes planteados, pero también puede suceder que dichas operaciones sólo se hagan del conocimiento de otras unida­des de inteligencia financiera de otros países, siempre que se trata de personas con su principal fuente de ingresos económicos en el extran­jero.

La Figura 3 ilustra de manera gráfica lo que orgánicamente puede ser denominado un modelo general del Proceso de Prevención del Lavado de Dinero; y en ella se identifican las tres comisiones rectoras de la normatividad prudencial y de supervisión del sector financiero en México, que no sólo tienen atribuciones de administración y de deter­minación de las normas de administración del sector, sino que deten­tan atribuciones de supervisión y de verificación del cumplimiento; esto es, disponen de facultades para sancionar el nivel de cumplimien­to con las disposiciones preventivas contra el lavado de dinero y finan­ciamiento del terrorismo, por parte de las siguientes instituciones: bancos, casa de bolsa, casa de cambio, sociedades de inversión, orga­nizaciones auxiliares del crédito, .sociedad financieras de objeto limi­tado, aseguradoras, afianzadoras, afores, así como centro cambiarios y transmisores de dinero, entre otros tipos de actores regulados.

En la próxima sección se analiza la evolución cuantitativa de los reportes y las denuncias penales derivadas de ellos.

Reportes y denuncias

En el Cuadro 1 se presenta la información sobre el número total de reportes generado por el sistema mexicano de prevención d~l lavado de dinero y financiamiento del terrorismo desde el 2002. La mforma­ción que se presenta en este cuadro fue obtenida mediante una solici­tud de información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por conducto del Instituto Federal de Acceso a la Información. En él se observa que se generaron 12 millones 388 mil 601 reportes en un periodo de 4.5 años, con base en los cuales se elaboraron 65 denun­cias penales.

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Esta cantidad da un promedio de 2 millones 753 mil 022 reportes por año o 11 mil 236 reportes diarios. 17

Así, éollsiderada de manera individual la probabilidad -misma que se supone se distribuye de manera normal entre los tres tipos de repor­tes- de que un reporte de cualquier tipo de operación de lugar a una denuncia de la Unidad de Inteligencia Financiera por conducto de la Procuraduría Fiscal ante la Procuraduría General de la República, es de 65112, 388,601==5.246758 x 10 ·6, ciertamente se trata de una proba­bilidad muy baja desde el punto de vista cuantitativo.

Cuadro 1 Total de reportes de operaciones inusuales preocupantes Y relevantes· elaborados por las instituciones. 2002-2005

Operaciones Operaciones Operaciones Total Año inusuales preocupantes relevantes

1 2 3 1+2+3=

2002 3,804 3 1,887,782

2003 17,024 36 4,730,737

2004 29,902 179 3,107,880

2005 30,837 45 2,580,372

Subtotal 81,567 263 12,306,771 12,388,661

FUENTE: Datos proporcionados por la UIF-SHCP, por conducto del !FA!.

17 Para estimar esta cifra se consideró un total de 245 días laborables por afio.

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Con un nivel de eficiencia en denuncias o querellas tan bajo, cierta­. mente es evidente que la estructura preventiva de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo de México debe ser objeto de un exa­men. O, cuando menos, de un planteamiento de metas para implantar en ella un sistema eficiente al obligársele a trabajar por objetivos y a asegurar el cumplimiento de un cierto nivel mínimo de eficiencia.

Si por eficiencia se comprende la probabilidad de cada transacción individual de ser objeto de una querella de la Unidad de Inteligencia Financiera ante la Procuraduría General de la República, ya que actual­mente sólo uno de 190 mil 593 reportes es objeto de denuncia especia-

lizada o querella.

Sin embargo, el criterio de evaluar la eficiencia con base en el número de reportes que se requieren para elaborar una denuncia penal, sólo está basado en elementos cuantitativos.

Por eso es necesario considerar los elementos cualitativos, ya que una sola operación que se detectase podría contribuir a evitar daños irreversibles a la sociedad mexicana en materia de terrorismo, Y para reflexionar.al respecto se encuentra la situación creada en Estados Uni­dos de América el 11 de septiembre del 2001.

No obstante lo anterior, cabría preguntarse por el costo de un apara­to administrativo como el de la Unidad de Inteligencia Financiera mexicana para tener el costo financiero de una denuncia penal.

Sin embargo este costo sólo es parte del costo social que necesaria­mente se debe de asumir para que la· sociedad mexicana garantice la existencia de un bien público que es la estabilidad en la inversión y la seguridad de que el sistema preventivo operará ante una amenaza de

este tipo de actividad.

Por lo anterior, conviene ahora citar la definición de bien público:18

18 Amieva-Huerta, Juan, Temas Selectos de Finanzas Públicas, México, Porrúa,

2002, p. 4.

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Un bien o servicio se provee públicamente cuando no es redituable para un par­ticular otorgado o si ese servicio es indispensable para el beneficio social. Por ejemplo, siempre que hablamos de defensa o seguridad nacional, se abaten cos­tos cuando el Gobierno es el único que otorga y no podemos excluir a ningún individuo de gozar de ella, no importa cuántas personas haya en un país, pues­to que se trata de un gasto necesario para salvaguardar los intereses de la nación. Así, cuando un bien público se suministra a un individuo, éste bien puede ser suministrado a otro sin costo adicional. Por otra parte, si el bien público es con­sumido por alguien más no se reduce al consumo de otros.

El servicio suministrado por la Unidad de Inteligencia Financiera es el de detección de operaciones potencialmente relacionadas con lava­do de dinero o con financiamiento del terrorismo, por lo que se trata de un servicio relacionado con la seguridad.

En la sección siguiente se discuten algunas deficiencias detectadas durante la realización de la investigación cuyos avances aquí se re­portan.

Conclusiones

1. Se concluye que en una transacción financiera, el momento de mayor vulnerabilidad para un presunto sujeto activo del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita o para una persona que realiza actividades de financiamiento del terrorismo es la fase de introducción del dinero al circuito financiero. Lo anterior es así porque, en esta etapa, el presunto lavador de recur­sos debe identificarse plenamente ante el sistema bancario, en virtud de las obligaciones. de identificación plena que prevalecen en el sector.

2. Es necesario señalar que una de las características del sistema preventivo consiste en que las entidades obligadas a reportar operaciones relevantes inusuales y preocupantes no reciben re­troalimentación por parte de la Unidad de Inteligencia Financie­ra mexicana, lo que dificulta seriamente e, incluso, compromete la implementación de las políticas públicas en esta materia. Y no son escasos los señalamientos de las instituciones en este senti-

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do, la mayoría de las veces a través de las entidades gremiales, como por ejemplo la Asociación Mexicana de Intermediarios Bursátiles (AMIB) y la Asociación Mexicana de Bancos (AMB).

La deficiencia señalada contribuye a generar dificultades entre las instituciones que explotan comercialmente los mercados financieros porque dificulta el desarrollo de programas de e~t.renamiento y ~~paci­tación del personal que tiene bajo su responsabilidad la operac10n del sistema. Y no sólo entorpece el desarrollo profesional de los emplea­dos operativos sino que también crea dificultades a los miembros del Comité de Comunicación y Control, en lo que·a seguimiento de los informes se refiere. Ya que en caso de disponer de una retroalimenta­ción Ja institución se beneficia en el sentido de que puede realizar sus acti~idades de reporte con mayor precisión y eficacia, y sobre todo con conocimiento preciso sobre las ocasiones en las que determinados clientes generan un factor de riesgo adicional al normalmente recono­cido y aceptado o considerado como "normal" por la institución.

Cabe mencionar que por retroalimentación se puede comprender el proporcionar información a la institución generadora de reportes, de la frecuencia· con que los informes que ésta recibió fue objeto de una denuncia o querella sustentada por Ja información proporcionada por la Unidad de Inteligencia Financiera por parte de la Procuraduría Fis­cal de Ja Federación ante la Procuraduría General de la República, Y de éstas denuncias en cuántas ocasiones se realizó una averiguación pre­via, y si ésta fue objeto de reserva por falta de elemen~os para_ consig­nar ante Ja autoridad judicial, o si se consignó con o sm detemdo ante Ja independencia y soberanía de este poder.

Pero la deficiencia estructural que aquí se ha detectado no se limita a generar el tipo de problemas recién expuesto. En efecto, existen serias razones para que se reconsidere, se diseñe una política de infor­mación en sentido inverso a la trayectoria de los reportes. Porque de esta manera, al disponer de información en extremo valiosa, las !nsti­tuciones pueden implementar una política preventiva contra el dmero de lavado y financiamiento del terrorismo más agresiva.

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Como por ejemplo, instrumentar una negativa sistemática a propor­cionar servicios bancarios o financieros a clientes y/o a beneficiarios de clientes que sistemáticamente hubiesen sido objeto de reportes y, sobre todo, de averiguaciones previas o incluso de un proceso penal por infligir lo establecido en el artículo 400 Bis del Código Penal Fede­ral.

La problemática que aquí se señala puede subsanarse, en aras de una política de transparencia, y principalmente para proporcionar, por parte de la Unidad de Inteligencia Financiera, un servicio integral que con­siste en informar a la institución que la concentración de procesos penales realizados a consecuencia de las investigaciones de la citada Unidad, pueden comprometer la rentabilidad de las instituciones obli­gadas a reportar.

3. En la evaluación de la eficiencia para realizar denuncias especia­lizadas o querellas por parte de la Unidad de Inteligencia Finan­ciera ante la Procuraduría General de la República, no debe prevalecer exclusivamente un criterio cuantitativo sino que es necesario considerar elementos cualitativos, como la naturaleza y características de la denuncia penal realizada, ya que los efec­tos preventivos de una sola denuncia penal pueden justificar ampliamente los recursos económicos destinados a la operación de este tipo de órganos preventivos.

4. Con base en el estudio de diversos casos, se detectó que la nor­matividad en materia de prevención del lavado de dinero y finan­ciamiento del terrorismo incide en la elección de medios para ocultar el origen del dinero en el ámbito global y local, destacán­dose en particular una tendencia al transporte físico del dinero con el propósito de eludir los controles vigentes. Razón por la cual no debe descartarse una mayor frecuencia en la detección de embarques ilícitos de dinero.

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