La modernización administrativa en el Reino Unido: una perspectiva general

G.W. Jones

(Traducción: Manuel Estepa)

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Introducción

L a Administración pública británica se divide en tres tipos de instituciones:

(i) Los Departamentos del Gobierno Central, atendidos por empleados de la Corona llamados em- pleados civiles y encabezados por un ejecutivo políti- co, un Ministro, responsable de su labor ante el Par- lamento; a través de los departamentos se clasifican las Fuerzas Armadas y el personal del Servicio Na- cional de Salud.

(ii) Las Autoridades Locales, atendidas por oficia- les organizados en departamentos responsables ante los Concejales electos en los comités o reuniones del Consejo. En el Reino Unido, los profesores son em- pleados de la autoridad local.

(iii) Los Consejos, a menudo incorrectamente lla- mados quangos, compuestos de miembros nomina- dos o nombrados, responsables generalmente de una única función, emplean personal propio y ejercen sus funciones bien de manera completamente autónoma y responsable sólo ante la ley o sujetos a cierto grado de control de los ministros o las autoridades locales. Dicha categorfa incluye las industrias nacionalizadas, las empresas de servicio público y las corporaciones públicas.

Los tres elementos juntos constituyen la Adminis- tración pública británica, el sector público.

En el período 1979-80 el gasto de dicho sector pú- blico ascendió a 90 mil millones de libras esterlinas, el 44% del producto interior bruto. Para la etapa 1992-93 la estimación de este gasto es de 266 mil millones de libras esterlinas, el 42% del producto in- terior bruto. Los Departamentos centrales en el perío- do 1979-80 gastaron 53 mil millones de libras esterli- nasS el 58% del total del gasto público y el 26% del PIB; las autoridades locales, 22 mil millones de li- bras, el 24% del gasto público total y el 11% del PIB; y los Consejos, 4 mil millones de libras esterlinas, el 4% del total del gasto público y el 2% del PIB. Para el período 1992-1993, las estimaciones eran: para los Departamentos centrales de 168 mil millones de li- bras, el 63% del total del gasto público y el 26% del PIB; para las Autoridades locales de 73 mil millones de libras, el 27% del total del gasto público y el 11% del PIB; y para los Consejos 7 mil millones de libras esterlinas, el 3% del total del gasto público y el 1% del PIB. (El restante 14% del gasto público total en el perfodo 197980 -el 7% para í992-93- se destinó a pagos por intereses de la deuda). ,

En el bienio 1979-80 el total’del personal laboral del sector público alcanzó los 6,6 millones, el 28%

Profesor en la London School of Economics Política y Sociedad, 13 (1993), Madrid (pp. 35-49)

del total de poblaciónactivacon empleo.Los Depar-tamentoscentralesen la etapa 1979-80tuvieron 2,2millones de empleados(el 33% del personallaboraldel sectorpúblico), de los cuales730.000eran em-pleadosciviles; las administracioneslocalestuvieron2,4 millones de empleados(el 36%) y los Consejoscercade2 millones (el 31%).

En el período1990-91las cifras erande cercade 2millones para los Departamentos(el 40% del perso-nal laboral del sectorpúblico), de los cuales550.000eranempleadosciviles; había2,3 millonesde emple-ados de la administraciónlocal (el 45%) y 800.000(el 15%) en los Consejos.

A lo largo del periodo del Gobiernoconservador,desde1979,el gasto público, como porcentajedelPIB, se mantuvomuy estableen lostresapanadosdelsectorpúblico, pero se produjo un cambioen el nú-merode empleados;como consecuenciade la privati-zación de muchasempresasy serviciospúblicos seredujo el númerode empleadosen la categoríadelConsejoy descendióel númerode empleadosciviles,reflejandodospreocupacionespolíticasdel Gobierno.El número de empleadosde la administraciónlocal,sin embargo,permanecióconstante,mostrandoel fra-casogubernamentalparaalcanzaruna reducciónsufuerzalaboral.

Paralelamentea estosmovimientos,existía unconsiderablefermentode los procedimientosy lasprácticasen la administraciónpúblicabritánicaquepuedeserdenominado“modernización”,quealgunosven equivalentea una transformacióndel Estado.Elcambiose puedesintetizaren un pasodesdela admi-nistraciónpúblicaa lagestióndel sectorpúblico.

Dicho cambioimplica la reestructuracióndel papeldel Gobiernodesdela distribucióndirectade los ser-vicios hacia el establecimientode un programaam-plio y de pautasnormalizadasdeservicio, preservan-do el interéspúblico a travésde la regulaciónde lacalidad,los preciosy la competitividad.El objetivoes el de unir a losproveedoresy a los usuariosde losserviciospúblicosen una relación directade consu-mo. Cadaservicioquedaabiertoa la informaciónpú-blica acercadesuactividady al ofrecimientoderepa-ración, incluyendola compensaciónmonetaria,cuan-do los objetivosno se consiguen.El objetivo es el dedespolitizarlos serviciospúblicos, transformandoalos usuariosen consumidoresqueoperenen un mer-cadode serviciospúblicoscon proveedorescompeti-tivos entre los queelegiry quecuentencon el poderpara castigarcuandoel rendimientocae por debajodel estándar.

Un ethos diferentepareceprevaleceren la actuali-dad en las actividadesde los servidorespúblicos,avecesllamada“la nuevagestiónpública”. Su com-

portamientopareceguiado por un conjunto de nor-masdiferentesde las de los años70 y anteriores.Seencuentranmásexpuestosy responsabilizados,másconscientesdel costede aquelloque realizan;susob-jetivos se definenmásexplícitamente,se valoramássu rendimientode acuerdocon un conjuntoprevio delíneasmaestrasy disfrutande una menorseguridaden el puesto.Se esperade los mismos un comporta-mientomásacordeconlos modosdel mercado,adop-tando los métodos,el estilo y las técnicasde gestióndel sectorprivado. Se asemejanmenosa los burócra-tas weberianosy más a los empresariosdel comercio.

El temacaraal futuro es el de si continuarándichocaminoy se acomodaránmásal estilo de mercado,osi regresarána los modospreviosdel serviciopúblicoo a algunanuevaamalgamadegestiónpública,priva-day de administración.Con la reeleccióndel Gobier-no conservadoren abril de 1992,comprometidoen larealizacióndesus reformasde gestióny en la reorga-nizacióndel sectorpúblico mediantelíneasde nego-cio, la perspectivaes lade quela Administraciónpú-blica en los 90 evolucionarámáscomo en los 80. Enun futuro inmediato,los serviciospúblicosseránad-quiridosde modocrecientepor contratistasprivados,mientrasque las organizacionesdel sectorpúblico secomportarány competiráncomo compañíasprivadas.La distinción entrelos sectorespúblico y privado pa-receestarsiendoeliminadacadavezen mayormedi-da.

Los objetivosdel presentetrabajosonlos de expli-car las principalescaracterísticasde la nuevagestiónpública y su implantaciónen Departamentoscentra-les, autoridadeslocalesy Consejos,proporcionarunaperspectivageneralde porqué tales avanceshan ocu-rrido, explicarpor quétalescambiosresultaronrelati-vamentesencillos de introducir, e indicar varias res-triccionesquepuedensocavarlos,concluyendoconunamiradahaciael futuro.

Lasochocaracterísticasde lanuevaAdministraciónPública:las metasde la modernización

administrativa

L a modernizaciónde la Administraciónpú-blica británicaparecehabersido guiadaporlossiguientesochopreceptoso proverbios:

1) La fragmentaciónde las unidades: las prece-dentesunidadesde caráctermonolítico debendesa-

gregarseen entidadesque operencon presupuestopropio y que se relacionenentresí con cierta distan-cia sobreunabasecontractualporque la eficienciademandala creacióndeunidadesseparadasdeprovi-sióny produccióny términoscontractualesexplícitos.

2) La competenciao libre mercado:las tendenciashan de determinarquéunidaddebedistribuiry rendirya que la rivalidadprovocabajos costesy unaóptimaeficiencia.

3) La Administraciónprofesionalizadapersonali-zada: las personasnombradasen la cúspide de lasunidadesdebenejercer de modo visible un controldiscrecionalsobrelas mismas,porquela responsabili-dadrequierela claraasignaciónde la competencia.

4) Estándaresexplícitosymedidasde laactividad:las metas,los objetivosy los indicadoresde la activi-dad de unidadese individuos deberíanexpresarsecuantitativamenteporqueel control y la eficienciade-mandanclarasdeterminacionessobrelas metasy losdatosconsolidadosparavalorarel éxito o el fracaso.

5) El énfasisen los controles de producción: laasignaciónde los recursosy las recompensasal per-sonaldebenunirsea unamediciónde su rendimiento,vinculándoloa ladisoluciónde la burocraciacentrali-zaday de la administraciónde un personalextenso,porquelos resultadosdebendestacarsemás que losprocedimientos.

6) Los estilosdel sectorprivadodel personalges-tor: en vez de la ética del servicio público deberíaexistir unamayor flexibilidad en la contratacióny laremuneración,porquelos incentivosy las sancionesindividualizadasestimulanlaeficiencia.

7) La parsimoniaen la utilizaciónde los recursos:el énfasisdebe serpuestoen la disminuciónde cos-tes, la disciplinalaboraly la resistenciaa las deman-dasdelas centralessindicales,por la necesidadde re-visarlas demandasdel sectorpúblico y de hacermásconmenos.

8) El servicioal cliente: el interésdel usuariohade prevalecersobrela convenienciay las ambicionesdel productor,porqueel objetivodel sectorpúblicoesel de satisfacerlas preferenciasde consumidoresyclientes.

Los preceptosexpuestosdela nuevagestiónpúbli-ca hanproporcionadouna aproximaciónque ha sidoinfluyente en el sectorpúblico británico durantelosaños 80 y 90, afectandoa los Departamentos,auton-dadeslocalesy Consejos.La siguientesecciónexa-mina brevemente,de modo general,los principalesimpactossobre los Departamentoscentrales,las auto-ridadeslocalesy losConsejos.

Quésucedió

E n el Gobiernocentral,el principal impactode la nuevagestiónpúblicase haplasmadoen el establecimientode AgenciasEjecuti-

vas dentrode los Departamentos.Se han creadoco-mo unareestructuraciónde losDepartamentos.Reali-zan tareasejecutivas,mientrasque las seccionessu-perioresde los Departamentosse concentranen elasesoramientoa los Ministros acercade las políticas,proyectandolos documentosestatutariosquecontie-nen las metasde las Agenciasy la asignaciónde losrecursosa las mismas. CadaAgenciadisponede unjefeejecutivoa la cabezaquerespondeanteel Parla-mentodel empleo,por la Agencia,delos fondosasig-nados,así como de la consecuciónde los objetivos.Operacomo si contrataracon el Departamento.Enabril de 1992existían72 Agencias,queacogíancercade 290.000empleadosciviles, variandoel tamañodesdelos 63.000 empleadosde la Agencia Asisten-cial de la SeguridadSocial hastalos 30 del CentrodeCongresosdel ParqueWilston. Existían otras27 enti-dadesen estudioparasu conversiónen agencias,queenglobabancercade 83.000empleados.

Las AgenciasEjecutivasconstituyenun ejemplode gestióntransferida,concentrándosela responsabi-lidad de la gestiónen un oficial determinadoa cargode unaorganizacióndiferenciada.Se establecencla-ras líneasmaestrasacercade los objetivos, con unpresupuesto,que vinculan al jefe ejecutivo y a laAgencia.A pesarde que los Ministros continúanaúnsiendoresponsablesdel conjuntode actividadesen unDepartamento,se esperaque las Agenciasquedensu-ficientementelibres paraasumirlas responsabilidadesoperativaspropias.

Los Departamentoshanexperimentadounamayorfragmentaciónmediantela utilización crecientedelsalario por rendimientopara recompensarespecial-mentela productividady el buen rendimiento.Se haproducidouna fragmentaciónadicional en la medidaen queel salario seha relacionadodemodocrecientecon las presionesdel mercadolaboral local, por loqueen variaszonasdel país los oficialesconlos co-nocimientosmás demandadosse paganmejor queaquelloscon conocimientossimilaresen Otro lugarsin lamismaescasez.

Los dos procesos,el establecimientode AgenciasEjecutivasy unaretribuciónmásvariada,estádesmo-ronandoel alto gradode integraciónqueexistía ante-riormenteen el serviciocivil británico.

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La administraciónlocal ha sido transformadaporla nuevagestiónpública. Ha perdido funcionesme-diante la privatización o la transferenciade algunasde susresponsabilidadesa otras entidadespúblicas,mientrasque en lo restantese ha visto, cadavez enmayormedida,sujetaa una tendenciacompetitiva.Los Departamentosde las autoridadeslocalesse handividido, por un lado, en Departamentosde clientesqueaseguranla provisiónde un servicioy, por otro,en contratistau organizacionesde servicio directoque se ocupande la provisión y distribución de losservicios.Los Consejossehanutilizado ampliamentepararealizarfuncionesque previamenteestabanbajola responsabilidadde las autoridadeslocaleselectas,especialmentemediantelos agentesde negocio,comolos Consejosde Entrenamientoe Iniciativa Empresa-rial, o las Corporacionesde DesarrolloUrbano, o losConsejosde Gobiernode las Facultades,las EscuelasPolitécnicasy los Colegios de EducaciónSuperior.Las relacionesentrela autoridadlocal y el proveedorprivado, y entreel cliente y los Departamentoscon-tratistas,quedanreguladaspor contratosexpresosderegulacióndel servicio, similares a los documentosestatutariosde las AgenciasEjecutivas.

La Ley de GobiernoLocal de 1992 incluye dosprevisionesque reflejan los preceptosde la nuevagestiónpública. Potenciala Comisiónde Auditoría,establecidapor primeravez en 1982 paraauditar,di-rigir y promoverla estimacióndel dinero en el go-bierno local, pararecogery publicar informaciónacercadel rendimientocomparativode las Adminis-tracioneslocales,de modoque los ciudadanospue-dan contemplarlas disparidadesentrelos costesy elnivel derendimientodesu autoridadlocal en relaciónconotras.

Al mismo tiempo, la ley de 1992 potenciala Se-cretaríade Estadopara la extensiónobligatoriade lastendenciascompetitivas,tanto en las actividadespro-tagonizadasprincipalmentepor los trabajadoresma-nualescomoel mantenimientode vehículos,el cuida-do de parques,la restauración,la limpieza de callesyla recogidade basuras;como en las actividadesinte-lectualesde tipo profesionaly técnico,tales comolaingeniería,la arquitectura,la gestiónde la propiedad,el sostenimientode bibliotecasy la gestióndel servi-cio de parques,e inclusolos serviciosfinancieros,le-gales,de personale informática. Si el Ministro em-plea tales poderes,una administraciónlocal podríaterminarcon muy pocopersonalpropio: unícamenteel necesarioparaadvertir a los Concejalesde las es-pecificacionescontractuales.

Tantoel Gobiernocentralcomoel local hantenidoqueoperaren un clima de recursosescasosy de unacompeticiónmás intensatanto del sectorprivadoco-

mo de otros entespúblicos,para sermásconscientesde los costesy seguir unoscaminosmás eficientespara la realizaciónde las tareaspropias.El monopo-lio dela ofertahadesaparecido.

Los Consejosse han visto igualmentetransforma-dos. Muchasempresaspúblicase instalaciones,sifueron gobernadaspor el sectorpúblico, han sidopri-vatizadas,tales como el gas,el agua,la electricidad,la aviacióncivil, los aeropuertosy laconstrucciónae-ronáutica,con el carbóny el ferrocarril como futuroscandidatosparala privatización.En la medidaenquemuchasde tales empresasconstituyenaún monopo-lios o cuasimonopolios,nuevosentesreguladoreshansido establecidospara vigilar las nuevasempresasprivadas.OFTEL, OFWAT, OFGAS, y similaresen-tes reguladorespara la electricidady la aviaciónciviljueganun papelcrecienteen la promocióndel interéspúblico frente a los interesessectoriales.El Gobiernoha sido hábil al separarla función reguladoradeaquellade provisiónparaasegurarla adjudicaciónin-dependientey conseguirun cumplimientomás vigo-roso de los criteriosde servicio quecuandoambasfunciones,reguladoray provisora,eranrealizadasporun solo organismo.

A pesarde que al tomar posesióndel cargo la Sra.Thatcherse mostróhostil a los Consejosy solicitó lareducciónde los mismos,pronto reconociósu valorcomoorganizacionesmásmanejablespara la realiza-ción de funcionesespecíficasque las autoridadeslo-caleselectas,al mismotiempoqueofrecíanun ámbi-to de ejercicio de la dirección para los Ministros yempleadosciviles. De ahíel cambiode responsabili-dadesdesdelas administracioneslocalesa las Conse-josdesignadosy nombrados.

Los Consejosde administraciónpúblicafuerones-timuladosparaactuarcomo los consejosdeadminis-tracióndelas empresasprivadas.En efecto,personasdel mundode los negociosfueron asignadasa losmismosde modocreciente paraimprimir un estilocomerciala suactividad.El objetivo parecíaserel dela reduccióndel control sobrelos serviciospor lospolíticos electos,especialmentelos políticos laboris-tas. El fenómenoreflejó la corporatizacióndel sectorpúblicobritánico.

La nuevagestiónpúblicase oponea los monopo-lios de oferta y a los dueñosde mercadosasí comoalas jerarquíascomomediosparala asignaciónde re-cursosy la prestacióndeservicios.Portal motivo, so-licita la privatizacióno , si no es posibleen el sectorpúblico, la subrogaciónpor mercadosartificiales.Unaproliferaciónde los consejosde administraciónyunadescentralizaciónadministrativapodríanpropor-cionar unamedida de la competitividad,así comopermitir las tendenciascompetitivasentre los oferen-

les y los proveedorespúblicosy privados.La compe-tencia sepercibebeneficiosaparael consumidory elusuariode los servicios. La nuevagestiónpública sepuedejustificar como promotorade los interesesdelos consumidores.

La última fasede la nuevagestión pública,y lamás identificadacon JohnMajor, es la causade laCartadel Ciudadano.Major establecióen el gabineteuna Unidad de la Cartadel Ciudadano,ademásdeuna unidad parapromovermás la competenciaen lascompraspúblicas.La razónde la Unidadde la Cartaera la de extenderen el sectorpúblico la ideade quelos funcionariosdeberíanrealizarcontratosconel pú-blico parasuministrarun cierto nivel de servicio. Sifallanen proporcionarlo concertado,debeserabona-da unacompensación.Así, un cieno númerode De-partamentos,Agencias,AdministracionesLocales yConsejosde administraciónhanempleadocartasconun variadogradodeespecificidad.

Otraideadel PrimerMinistro esla de quelos fun-cionariosdeberíanllevaretiquetasidentificativasparaqueelpúblico puedaconocerconfacilidada laperso-na que les atiende.El objetivo es el de hacera losfuncionariosresponsablesindividualmentede susac-ciones.En su remodelaciónministerialdespuésde laelecciónde abril de 1992,el Primer Ministrounió ba-jo un solo Ministro, el Cancillerdel Ducadode Lan-caster,la responsabilidadsobrelosempleadosciviles,la Carta del Ciudadanoy las compraspúblicas.Losdosprincipaleselementosde su pensamientosobre lareformadel sectorpúblico quedanasí reunidos.Losmismosindican la sendade los futuros procesosenelserviciocivil: más oportunidadde elección y mayorcalidaden los serviciospromovidapor la especifica-ción de indicadoresde rendimientoy por las tenden-cias competitivas.

La siguienteseccióndel presentetrabajoexaminapor quélos preceptosde la nuevagestiónpúblicafue-ron tan fácilmenteadoptadosen GranBretaña,quizáofreciendoel “cómo hacerlo” a otros paísesquepre-tendenseguiren la prácticalos consejosbritánicos.

¿Porquéocurrieronlos cambios?y ¿Porquétanfácilmente?

L as razonespara los cambiosenel sectorpú-blico en Gran Bretañase agrupanbajo dosencabezamientos:políticasy no políticas. A

pesarde que los cambioserana menudovistos comomanifestacionesde “Thatcherismo”,esdecir,del cre-

do de la PrimeraMinistra MargaretThatcher,cuyoGobiernofueelegidoprimeroen 1979 y reelegidoen1983 y 1987, sus comienzospuedenserencontradosenla mitadde los años70 bajo los Gobiernoslaboris-tas de HaroldWilson y JamesCallaghan.Los añosdemitad de los 70 fueron testigosde un cambioradicalen las circunstanciaseconómicasdel Reino Unido.Durante unageneración,desdeel final dela segundaguerramundial, elpaíshabíaexperimentadoun creci-miento económico.Existía usualmentecieno creci-mientode la riquezapara serdistribuido entre lossectorespúblico y privado, y entrevariaspartesdelsectorpúblico. Las disputastenían lugarsobre lasprioridadesy el tiempo, peroexistíausualmentealgoextra para todos cadaaño, que tendíaa silenciarelendurecimientode los conflictospor la asignaciónderecursos.

Entre los partidos existíaun consensorespectoaque la provisiónpúblicade serviciosera buenay de-beríaextenderse,y que los estándaresde los mismosdeberíanelevarse.El caminopararealizarloera el degastarmásdineropúblico en la provisiónpública deservicios. Sin embargo,a mitad de los años 70, lascircunstanciaseconómicascambiaron,produciéndoseunacuadruplicaciónde los preciospetrolíferosy elcomienzode la recesióneconómicamundial. El in-crementoanualde la riquezadestinadoa la distribu-ción no continuó por más tiempo. Comodijo el Se-cretariodeEstadoparael Medio Ambientea lasauto-ridadeslocales:“La fiestahaterminado”.

Gran Bretañase encontróen gravesdificultadeseconómicas.Seprodujo un nivel de inflación de dosdígitos y el Gobiernotuvo quesolicitarayudaal Fon-do MonetarioInternacional.Las condicionesparaunpréstamofueronqueel gastopúblico teníaqueserre-cortado.Así comenzóunaera de recortesen la ges-tión. El sectorpúblico se encontróenunanuevaposi-cion. Previamenteplanificó con anticipacióna uncrecimientode recursos;ahoraafrontaba,en el mejorde los casos,una situaciónestable,y en el peor, re-cortesefectivos. Su cultura, conformadaduranteunperíodode crecimientode treintaaños,encontróduroel adaptarsea las cambiantescircunstancias.A pesarde ciertas recuperacionesy expansionesen los 80,existió una recesióneconómicaa principios y finalesde los 80 y principios de los 90 quemantuvola pre-sión para la restricción en el gastopúblico. Sin em-bargo,la demandade serviciospúblicosseguíaincre-mentándosedadoque,como público mejoreducado,el ciudadanosehizo consciente,a travésde la televi-sión, de las posibilidadesdel consumoprivado, desa-rrolló mayoresexpectativasy demandó,al mismotiempo, mayorgradode calidaden los serviciospú-blicos y menoresimpuestos.

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La respuestadel sectorpúblico, presionadodesdeambay desdeabajo,fue el continuaruna mejorges-tión de sus recursos.No pudo afrontarel serdispen-dioso. Se precisabannuevosmétodosde gestiónparahacerel mejor usoposiblede los escasosrecursosdisponibles.Tal aproximaciónresultabainevitablecualquieraque fuerael colorpolíticodel partidoen elgobierno. Los responsablesde las funcionespúblicasy de la provisiónde los serviciospúblicoscompren-dieron queno podíancontinuarcon incrementosenlos recursos.Debíangestionarmejorlo que tenían.

El nuevoGobiernoconservadorde 1979 sintonizócondicho pensamiento.La retóricaconservadoraha-bíasido suspicazhacia el sectorpúblico y admirativade la empresaprivada, perocuandoaccedióal Go-bierno,en el período1951-64y t970-74,no seocupódecambiarsignificativamentelas políticasde los Go-biernos laboristas.Ambosparecíanhaberseadheridoa unaespeciede consensosocialdemócrataparalaprovisiónpor el sectorpúblico de un abanicode ser-vicios de bienestarsocial. La Sra. Thatcherdesafiótal aproximación,tomandocomo valor prevalentelaretórica conservadora.Dicha voluntadpolítica parareformarel sectorpúblico eracrítica. Sin la dinámicade la direcciónpolítica pareceimprobableque lasbu-rocraciasdel sectorpúblico se hubieranreformadopor símismas.

La Sra. Thatcherfue PrimeraMinistra, de modocontinuado,duranteonceaños,ganandotres eleccio-nes generales.No solamentedecidió la reestructura-ción del sectorpúblico sino quepermanecióel tiem-po suficienteparaconseguiralgo. SusGobiernospre-sionaronhacia el cambioy JohnMajor, quien la re-emplazócomo Primer Ministro en noviembrede1990 y ganó las eleccionesgeneralesen Abril de1992, continua la promoción y el desarrollode loscambiospor ella iniciados. El impulso político sus-tentadordel la nuevaculturade gestiónen el sectorpúblico británicoparecesermantenidoal menoshas-ta mediadosde los años90.

El cambioen la administraciónpública británicafue facilitado por la estructuray los acuerdosdel Go-biernobritánico. Dentrodel ejecutivocentral,el po-der se concentraen el Gabinete,sobreel que el Pri-merMinistro puedeobtenerpredominiosi los demásmiembrosdel mismo difieren. A MargaretThatcherle resultó posibleganar el apoyodel Gabineteparapromulgar la legislaciónprecisacon la quereestruc-turarel gobiernolocal y los Consejos,como en la pri-vatizaciónde las empresase instalaciones,y la impo-sición de las tendenciascompetitivas a las autorida-deslocales.Talespropuestaslegislativasdel Gobier-

no fueron aceptadaspor el Parlamento,que era con-trolado por un ejecutivoquedisponíade ampliasma-yoríasgeneralesen la Cámarade los Comunesdesde1979.

Pero la legislaciónno eranecesariaparala reformadel serviciocivil. El serviciocivil británico no se re-gula mayoritariamentemediantela ley. La organiza-ción, procedimientos,posición, remuneracióny con-dicionesde los servidoresdel serviciocivil británicofueron determinadospor el mismo ejecutivomedian-te regulacionesadministrativasinternas.GranBreta-ña carecede un sistemade derechopúblico y de tri-bunalesadministrativos,y los empleadosciviles sonempleadosde la Coronasujetosal derechocomúnyestatutariocomo los demásciudadanos.El PrimerMinistro es el Ministro parael Servicio Civil, suca-bezapolítica, y puedeconseguircambiosen el servi-cio civil sin el recursode la ley. La modernizacióndel serviciocivil se implantó a travésde reglamentosy circularesinternos,queno constituyenadministrati-vamenteactoslegislativos. El serviciocivil se refor-mó a sí mismo perobajo la tutela de sus superiorespolíticos.

El cambio se vio facilitado por la circunstancias,principalmenteeconómicas,que inicialmenteestimu-laron su necesidad.Las continuadasaltas tasasde de-sempleodebilitaron la resistenciade las centralessin-dicalesen el sectorpúblico. El poderde acuerdodelas mismasdisminuyóy fueron incapacesde impedirlos cambiosen susprácticaslaborales.Posteriormen-te, se vieron debilitadaspor la legislaciónguberna-mental en los años SO queredujo drásticamentesusprivilegios legalesy por la determinaciónguberna-mentalparadesafiarlas huelgassindicalesen el sec-tor público, cuyaexpresiónmásgráficase desarrollóen el año largo de resistenciaa la huelgade los mine-ros. Dicha hostilidada las centralessindicalesreflejóunanuevaactitud de la opinión pública. Dondepre-viamentelas centralessindicaleshabíansido amplia-mentepercibidascomoprotectorasdel débil,comen-zarona serconsideradas,en los años70, como opre-sorasdel pueblo,promoviendointeresessectorialesaexpensasdel interéspúblico general.El invierno deldescontentode 1978-1979,cuandolas huelgasdelsectorpúblico dejarona los muertossin enterrar,conacumulaciónde basurasen las calles y los pacientesde los hospitalesdesasistidosde tratamiento,consti-tuyó un momentode cambioen las actitudespúbli-cas. No sólo ayudóa traeral poderal Gobiernocon-servadorde la Sra. Thatcher,en 1979 sino quetam-bién socavóla autoridadde las centralessindicales,haciéndolasvulnerablesa los ataquesdel Gobierno

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en los años80, incluyendolos nuevoscambiosen lagestión.

Las mismascentralessindicalescambiaronsus ac-titudes. Bajo el nuevoliderazgo comprendieronatiempoque teníanquerespondera las cambiantescir-cunstancias.No persistieronen unaoposiciónfrontala la derechasino que negociaronel mejor acuerdoposiblepara susmiembros. A pesarde queciertosefectossiguieron a la privatización,comola cancela-ción de contratosy la reestructuración,y de que loscambiosen las prácticaslaboralesredujeronalgunosbeneficiosparalos trabajadores,los subsiguientesin-crementosen la eficienciaelevaronla productividady los empleadosrecibieronmayoressueldosy sala-rios. Los quepermanecieronenel trabajodisfrutaronde mayoresrecompensas,y las centralessindicaleslos representaronen el trabajo. No existieronmásobstáculos:supoderpararesistirse rompiópor la de-terminaciónpolítica, los cambiosen la ley y la ame-nazadel desempleo,y llegaron a aceptarlos incenti-vos del nuevoestilo de gestión,algunoscon masprestezaqueotros.

El Gobiernoconservador,y especialmentela Sra.Thatcher,estabamotivadapor un deseode aplastarelpodersindical,en el quevio al responsablede buenapartede la debilidadeconómicabritánicaen los años60 y 70. El nuevomanagerialismose dirigió aasegu-rar que los servicios públicos fueran prestadosdeacuerdocon los interesesdel consumidory no delproductor.En el sectorpúblico, las centralessindica-les y las asociacionesprofesionalesde personalderango superiordebíanser debilitadas.Su poderdeproductorcomomonopolio deoferta habíadistorsio-nado las provisiónde los serviciospúblicosparaaco-modarlosa suconvenienciay no a la de los clientesyconsumidores.En consecuencia,los monopoliosde-bían ser rotos por la liberalizacióndel mercado,locual significabala privatización,dondefueraposible,paraquelas fuerzasdel mercadopudieranoperaro, síno era posible,la división de la provisiónpúblicaenentidadesseparadasque competiríanlas unas con lasotras por el clientey así ofrecera los consumidoresunaoportunidadde rechazarlasdondeno existía unúnico oferente.

El objetivo del Gobiernoera el de un cambiocul-tural en el sectorpúblico. Simplementecambiandolas estructurasy los procedimientosno se alteraríanecesariamenteel modo en el que la gentetrabaja.Las actitudesteníanquecambiartambién. El miedoal desempleoera significativo en la modificacióndelas actitudessindicales.Los incentivosparaunama-yor productividady paraproporcionarmejoresservi-

cios tambiénayudarona reducir susprácticasrestric-tivas. Los gestoresfueron estimuladosparasermásagresivosy asumirpersonalmentemayor responsabi-lidad. Hastacierto punto, los cambiosse produjeronno solamenteporquelos gestoresy trabajadoresmo-dificaron susactitudessino tambiénporquelos gesto-res y trabajadoresquepodríanno haber aceptadota-les cambiosabandonaronsuspuestosmediantela ju-bilaciónnaturalo anticipada.

A comienzosde los años 90, un nuevogrupo degestoresentró en acción,más sintonizadocon lasnuevasprácticasque aquellos de los años 70. Porejemplo,los empleadosciviles ocupantesde las posi-cionessuperioresen susrespectivosDepartamentosafinales de los años 80 y principios de los 90 habíanJeido probablementeel Informe Fulton sobreEJ Ser-vicio Civil de 1968 al comienzode sus carreras.Elmismo proclamómuchasrecomendacionessobrelagestión,similaresa las sugeridasen los años80, talescomo la responsabilidadcuantificabley correlativa,la dirección por objetivosy la desconcentración.Ta-les propuestastuvieronsolamenteun impacto limita-do en el tiempoy el espíritureformista se habíaapa-gadoa comienzosde los años70. En consecuencia,afinalesdela décadade los años80 y principiosdelos90 los dirigentesde los empleadosciviles tenían laoportunidadde implantarla aproximaciónquehabíanaprendidoaproximadamenteveinteañosantes.

El gobiernolocal también experimentóun cambioen la cúspide.Seprodujo un elevadoíndice de retirosanticipadosde los oficiales que se sintieron incómo-doscon la administraciónlocal en los años80,resin-tiéndosede los constantesataquesdel gobiernocen-tral, los cambioslegislativosy los numerososcontro-les, así como de la crecientepresiónde los conceja-les, incluyendolo quealguienvio como interferenciaensuspapelesprofesionalesy gestores.El nuevofun-cionariojoven sentíamássimpatíapor la nuevaapro-ximación de gestión. En sus primerosaños formati-vos, habíaaprendido,probablemente,la importanciade la gestiónen institucionescomoel Institutode Es-tudiossobreel GobiernoLocal de la UniversidaddeBirmingham o la EscuelaparaEstudiosUrbanosAvanzadosen la UniversidaddeBristol. Ahora se en-contrabanen posiciónpara poneren prácticalo quehabíanaprendido.

Alguien podríapreguntarpor qué los funcionariossuperioresde los gobiernoscentral y local deberíanestarde acuerdoy en algunaocasiónpromoverdemodo entusiastala aproximacióna la nuevagestiónpública,cuandolas consecuenciaseran a menudolareducción del personaly de los presupuestosde sus

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organizaciones,la sujeciónde las mismasa la compe-tenciade otras organizacionesy hacerlasmásvulne-rablesa la críticasi fallabanen alcanzarlos estánda-res específicosde rendimiento.La respuestaes quepuedendisfrutarde mayor satisfacciónen el trabajoal frente de organizacionesqueestablecenlas políti-casparaqueotrasorganizacioneslas implanten,queasignanrecursosa otrasorganizaciones,cuyo rendi-mientovigilan, regulany evalúany quegeneralmenteaconsejana sus líderespolíticos,más que prestandoserviciosal públicodesempeñandoel papelde mandointermedioorganizandola prestacióndelosservicios,los cualesprovocany atraenquejas.Controlara otrosresultamássatisfactorioqueoperarbajoel control deotros. Los funcionariossuperioresfueron definitiva-menteganadospara la nuevagestiónporquepudierondescartarlas tareasde nivel inferior y concentrarseenlas funcionesdealto nivel estratégicoy decontrol.

Paralos funcionariosde rango superiorde los go-biernoscentral y local que ocupanposicionesen lasagenciascentralesde control, como la Oficina delGabinete,la Oficina del Primer Ministro y el Tesoroen el gobiernocentral,y los departamentosdelos ser-vicios centralesde las autoridadeslocales,como elJefe Ejecutivo y el Director de Finanzas,existe unamayoratracciónpor la nuevaculturade gestión.Tie-nen la satisfacciónlaboralde desarrollarun papel desupervisión,controlando,coordinando,y asignandorecursosa otros Departamentosy Consejosde admi-nistración.

La pertenenciabritánicaa la ComunidadEuropea,y los impactosdel MercadoUnico y el Tratado deMaastricht,acentúanla importanciadel papel de lasupervisión.Mientras otros Departamentosse vencrecientementeimplicadosen negociacionescon lossocioseuropeosen las institucioneseuropeassobrelapolítica y la administraciónen susrespectivasesferasde interés,los Departamentosde supervisióncoordi-nanla respuestanacionaly las políticasparacumplircon el sistemade la CEE. La nuevagestiónpúblicapermitea los funcionariossuperiorestanto en el Go-biernocentral como local jugar el papelde “alto go-bierno”, dejandoel “bajo gobierno” al personalderangoinferior.

Todos los componentesdel sectorpúblico en losaños80 y 90 se vieron muy influenciadospor losconsultoresde gestión.La culturade gestiónque im-pregnóel sectorpúblico en los años80 y 90 fueesti-muladapor la joven profesiónde los consultoresdegestión.Las empresasdel sectorprivadoemplearonel consejode los consultoresde gestión,y despuésde1979el sectorpúblico se dirigió crecientementea los

mismos.Se convirtió en modapara los Departamen-tos centrales,las autoridadeslocalesy los Consejoselempleara los consultoresde gestiónparaatajar losproblemasorganizativosy de procedimiento.La con-sultoríadegestiónfloreció y dedicómásrecursosha-cia el sectorpúblico, adquiriendocomo sociosanti-guos funcionariosdel mismo. En ocasiones,las nue-vas empresasse establecieronintegrandoal antiguopersonaldel sectorpúblico.

A menudo,los consultoresde gestiónfueronentre-nadosen cursosde gestiónde las escuelasde nego-cios, queignorabanen granmedidalos problemasdelsectorpúblico o los tratabandel mismo modoque enel sectorprivado. Los consultoresde gestióntendie-ron a aplicar en el sectorpúblico las aproximacionesy técnicasque habíanrecomendadopara los nego-ctos. Parecíancontemplarla marchade los Departa-mentoscentrales,las autoridadeslocalesy los Conse-jos como similaresa la actividad de los negocios,despreciando,en buenamedida,los rasgosdistintivosdel sectorpúblico,especialmentesu basepolítica.

La nuevacultura de gestión se vio, así mismo,asistidapor el desarrollode la tecnologíade la infor-mación. La extensióny crecientesofisticación de lamismahizo posible la delegacióny la devolucióndentro de la burocracia y entre las organizaciones.Las unidadesde control enlo másalto se vieron asis-tidas con mayor informaciónacercade las activida-desdelas agenciasdenivel inferiorpudiendorespon-der ala informaciónrecibidadesdemásabajocon suspropiosmensajesdirectos,mientraslas últimaspodí-an mantenerseen contactoconlas divisionescentra-les, quepudieronrespondera la información.La tec-nologíadela informaciónfacilitó tantola penetraciónde la gestióncomo del controlestratégico.

Los cambiosque ocurrieronno tuvieron lugar enunanoche.El procesode cambiosedesarrollóduran-te muchosañosy aún no ha terminado.Al principiono existíaun programaclaro,y aún no lo hay.Nadiesabe,a la postre,a qué se asemejaráel sectorpúblico.El procesocomenzócon varios preceptosgeneralesque fueron aplicadosen fasesa diferenteselementosdel sectorpúblico a medidaque las oportunidadesaparecieron.Hablardefasesresulta,sin embargo,en-gañosoen la medidaen queda la impresiónde unconjuntode pasospredeterminados.No fue así comoocurrióel cambio.Constituyómásel resultadodelazary el empeño.Los preceptosdel mismo podíanhabersidoestablecidosideológicamente,perola apli-caciónal sectorpúblico fueprogramática.

En el gobiernocentral la Sra. Thatcherse dirigió,en primer lugar, a la raíz de la ineficienciaen el ser-

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vicio civil a travésde laUnidadde la Eficienciay losEscrutiniosde Rayner,queexaminódeterminadosas-pectosdel trabajodepartamental,elegidospor los de-partamentosy por los empleadosciviles quepartici-paron en el trabajo de los escrutinios.Su colabora-ción ayudóa ganarel apoyode la burocraciapara lasreformasque finalmentese propusieron.Los escruti-nios condujerona la Iniciativa de GestiónFinancieraque se dirigió a extendera todos los Departamentoslas leccionesaprendidasen los escrutinios,algunasde las cualesfueron totalmenteaplicadasen variosDepartamentos,como MINIS y MAXIS en el Depar-tamentode Medio Ambiente,que consistían,esen-cialmente,en sistemasde informaciónexplicativosdequién hacíael qué.A continuación,el FMI fue segui-do por la Iniciativade los PasosPequeñosy el esta-blecimientode unaspocasAgenciasEjecutivas,que,con el tiempo, se incrementaronen númerohastaal-canzara comienzosde abril de 1992másde70.

La privatización no constituyóel rasgomásdesta-cadodel manifiestoelectoralde los conservadoresen1979.El procesocomenzólentamenteconun reduci-do númerode importantesactividadesindustrialesquehabíanpertenecido,en un pasadoreciente,al sec-tor privado. El éxito detalesventas,las perspectivasde obtenerfuertessumasde dineroy las ventajaspo-líticasde la extensiónde la propiedaddelas acciones,estimularonla privatizaciónde empresase instalacio-nespúblicasmayores.

Del mismo modo, la transformacióndel gobiernolocal no estabaprevistaen 1979. A comienzosde1980,el objetivo del Gobiernoerael de frenarel gas-to del gobiernolocal, disminuyendosuscompeten-cias sobrela vivienda y abriendosusDepartamentosde trabajodirecto a la competencia.Con posteriori-dad, las tendenciascompetitivasfueron extendidasobligatoriamentea más serviciosy actividadesloca-les y el monopoliodel gobiernolocal en educaciónyviviendaquedóroto, dondeno privatizado,siemprequeresultóposible.Comoel gastodel gobiernolocalse mostróresistentea los intentosdel Gobiernocen-tral de cortar su crecimiento,se introdujeronnuevossistemasde recompensa,se establecieronlimites a laimposicióndel gobiernolocal, y el impuestosobrelapropiedadresultó sustituidopor la cargacomunitariao impuestogeneral,posteriormentesustituidopor unnuevoimpuestosobrela propiedad.

Con todo, el gastolocal no descendióy en conse-cuenciael Gobiernocentralse embarcóen un esque-ma de reorganizacióndel gobiernolocal que implica-ba la eliminaciónde uno desusdosnivelesy el esta-blecimientode uno singular y unitario, las autorida-

des localesen cualquiercaso.El papeldel gobiernolocal se contemplómenoscomo la provisióndirectade serviciosy más comopermitir a otros,preferible-menteel sectorprivado, proporcionarserviciossegúnlas especificacionesde la administraciónlocal. En elámbitointerno las autoridadesdividieron susfuncio-nes,del mismo modoque en el Gobiernocentral,enorganizacionesclientesparaestablecerel programayorganizacionescontratistas,organizacionesde servi-cio directo, paradistribuir y ejecutarprogramasse-gún las especificacionesdel cliente.

De estamanera,la modernizaciónen las tresesfe-rasdel sectorpúblico no constituyóun actosingularyúnico en un momentodel tiempo.Seprodujo por eta-pas.como respuestaa eventospanicularesy percep-cionesde acontecimientos.Unicamentea mediadosde los años 80, cuandolas revisionesde los sucesospudieron tener lugar, se les dio unacoherenciainte-lectual.Desdeunaperspectivainternase elaboróunaideología para justificar los cambios.La nuevages-tión surgió másdel mundode las políticasy laprácti-ca quede las teoríase ideologías.Perounavez queelrespaldointelectualhasido expresado,es tomadoporlos políticospara proporcionarautoridada sus accio-nes. Lo dicho les estimulópara ampliarel procesoydarlesmás confianzaparaimpulsarJohacia adelantedentro de lo que algunosvencomo territorio inapro-piado,comopor ejemplola educacióny la salud,quedeberíanserperfiladasen principio máspor los servi-cios públicosy las políticasque por los impulsosdelmercado.

La alarma antelos posiblesefectosdañinosde loscambiosen los serviciospúblicosestimulóel últimoaspectode ¡a nuevagestión:el movimientode la Car-ta del Ciudadano,que reflejaunapreocupaciónpor elconsumidoro usuario de los serviciospúblicos. ElPrimerMinistro JohnMajor ha tomadoun interéspersonalen el desarrollode lo queoficialmentese hallamado Cartasdel Ciudadano.Las organizacionespúblicasdistribuidorasde servicios públicosdebenconfeccionarnormasexpresasde calidaddel serviciopúblico para cadaservicio concreto quedandolosusuarioslegitimadosparaexigir, si fracasanen la eje-cuciónde lo prometido,unacompensaciónquedebesatisfacérseles.Dicha idea pareceadmitir que losmercadossolosno puedendistribuir automáticamenteloque losciudadanosquieren.Antesdeque los obje-tivos de rendimientoseandeterminados,las expecta-tivas de los consumidoresdebenser descubiertaseincorporadasen los estándares.El énfasissesitúaenservira los consumidores.La mano invisible del mer-

cadono es apreciadacomo un piloto automáticoco-moen los díasde la Sra.Thatcher.

Deestamanera,la modernizacióndel sectorpúbli-co en GranBretañahaevolucionadoa lo largo de losúltimos 1 3 añosen una línea pragmática.No se trata-badeun procesodeproducciónde un plan inicial co-herentede carácterintelectualposteriormenteimplan-tado en etapaspredeterminadas.Hablarde moderni-zación parece anunciaruna consistencialógica deideas,peroel caminoprevio de la modernizaciónre-sultó muchomenoscoherente.Las políticas respon-dierona acontecimientosconcretos.Lo que le otorgóconsistenciafueron los pensamientospolíticoscomu-nes y las intuicionesacercadel caminoque deberíaseguirla administraciónpública.

En abril de 1992,el sectorpúblico británico semostrómuy diferentea como lo hizo en 1979. Lanuevaaproximacióngestoraparecíadominante,y lavictoria conservadoraen las eleccionesgeneralesde1992 parecíamantenerse,al menos,unospocosanosmás. Si las modificacionessignifican un cambioper-manente,una transformaciónradical del sectorpúbli-co,es unacuestiónquesóloel tiempopodráresolver.

Los paísesque esperancambiar(modernizar)suAdministraciónpúblicapuedenextraertres importan-tesleccionesde laexperienciabritánica:

(i) La primeraes la de que no existen pasosrápi-dos y seguros.El cambio administrativosuponeunlargo proceso:los reformadoresadministrativosde-benprepararseparaun largocamino.

(u) La segundaes la de que el cambiopuedeal-canzarsemedianteunamezcladeamenazase incenti-vos: algo para atemorizara Los implicadosde modoquedeseenel cambioy algo pararecompensarlossilo realizan. En dichalínea los actoresclave,gerentesy personal,puedenserpersuadidospara modificarsuconducta,particularmentesi se ven envueltosen unprocesodecambio:puedenayudara acercarlo.

(iii) La terceraes la más importantede todas. Elcambio (modernización)en la Administración públi-caocurriráúnicamentesilospolíticos lo quieren.De-be existir un fuerteconsensopolítico para quela ad-ministracióncambieen los niveles superiores:dichoímpetu político resultaesencial.La Administraciónpúblicabritánicaexperimentóun amplio cambioad-ministrativoenlos años80 y 90 porqueel PrimerMi-nistro y el Gabinetelo quisieron,y lo apoyarondu-ranteun largoperíodo.

Por encimade todos, dos PrimerosMinistros enGranBretaña,MargaretThatchery JohnMlijor, qui-sieron cambiarradicalmenteel sectorpúblico. Si nohubieransidopersistentespareceimprobablequebu-

biera sucedido.Los reformadoresadministrativosempeñadosen modernizarsus sistemasdeberíanad-vertir la necesidadde obtenerel respaldode los líde-respolíticos principales,perodicho apoyodebeman-tenerseduranteun largo períodode tiempo. Los pri-merosministros Harold Wilson y Edward l-leath enlosaños 60 y 70 sostuvieronla reformaadministrati-va pero sólo duranteun tiempoy pronto se distraje-ron con otrasocupaciones.La lección de GranBreta-ñaesla deque la modernizaciónde la administraciónpúblicarequiereel consensode los más altoslíderespolíticos duranteun largo períodode tiempo. Dichode otro modo, los temasmássobresalientesdomina-rán la agendapolíticadel día y los funcionariosreali-zaranlas prácticastradicionaleslimitados por los pro-cedimientosoperativosestandarizadosde carácterru-tinario.

La siguiente seccióndel trabajo consideravariasposiblesdesventajasde la nuevagestiónpúblicay ex-poneuna advertenciapara otros paísesque intentanseguirla experienciabritánica.

¿Permaneceránlos cambios?

L as modasvieneny van en la administraciónpública. Un procesotiene lugar hastauncierto limite y entoncesse produceuna

reacción.Un movimientocontrario florecehastaqueel mismoigualmentese ve contrarrestado.Lo queac-tualmenteestáde modallegarácon el tiempo aque-dar anticuado.La mayoríade los movimientosadmi-nistrativososcilan entredospolos: fusión y fisión. Elprimerose dirige a amalgamarunaseriede aspectospreviamenteseparados;sus nocionesclave son lacoordinación,la cooperacióny la armonización.Elsegundose dirige hacia la fragmentación;susnocio-nes clavesson la competencia,la especificidadfun-cional y lidiar con la tareaasignada.El nuevomovi-mientode gestiónque ha dominadoel sectorpúblicobritánicodesde1979refleja el segundo.La fragmen-taciónpara producircompetenciaes la moda.Dichatendenciaimplica variosrasgosquepuedenfinalmen-te socavarlos cambiosy provocarsu no realización.Provocanla crítica de elementosque en el futuro po-drían formar la basede una nuevamoda: integrar loqueen la actualidadtan rápidamentese separa.

La moda actualde la fragmentaciónpredicaquelos monopoliosde oferta en el sectorpúblico debenserrotos.Lasactividadesdisparesdebensepararseen

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serrotos.Las actividadesdisparesdebensepararseendistintasorganizaciones.Los que establecenun pro-gramadebensepararsede los que distribuyenun ser-vicio, y los reguladoresde serviciosdebensepararsede ambos.Los clientesdebensepararsede los contra-tistas.Deberíaexistir competenciaentrelos contratis-tas y los distribuidoresde servicios,de maneraqueelclientepudieraelegir, medianteun procesoprogrest-yo, el suministradormáseficiente.Los suministrado-res idealesdeberíanencontrarseen el sectorprivadoporqueafrontanla máximacompetencia,pero dondeno es posibley la provisiónha producirsedentrodelsectorpúblico, ha de hacerseunaclaradistinciónen-tre las organizacionesclientesy contratistas.El rendi-miento de los últimos debe,cuandoseaposible, serprobadofrente a otroscompetidoresen el mercado,ocon otros suministradoresquepodríanserotroscom-ponentesdel sectorpúblico. En educación,existecompetenciaentrelos diferentestipos deescuelas:lasescuelasde la autoridadlocal,las escuelassubvencio-nadas(escuelasdel Gobiernocentral), los colegiospolitécnicosde ciudady las escuelasindependientes,entrelas queel público puedeelegir.

La fragmentacióndominaen la esferadel gobiernolocal. En lugarde la multicompetenteadministraciónlocal, se establecieronautoridades“ad hoc” paraunaúnica función, para el agua, la salud y el transportepúblico en losaños70; y en los años80 y 90 en nue-vas unidadescomo las Corporacionesde DesarrolloUrbano, las fuerzasurbanasde acciónparatareases-peciales,losencargadosde accionesen viviendas,losconsejosde entrenamientoe iniciativas, las escuelassubvencionadas,las escuelastecnológicasde ciudad,los consejosde gobiernode las escuelasde la autori-dad local, los encargadosde hospital en el ServicioNacional de Salud,y los organismosseparadosde in-cendiosy defensacivil en las áreasmetropolitanas.

La fragmentaciónocurre dentro de las organiza-cionesdel sectorpúblico. La separaciónse hacevisi-ble en la división dentro de los Departamentosdelgobiernocentral entreel centrodel Departamentoylas AgenciasEjecutivas,y en las autoridadeslocalesentreDepartamentosclientesy Organizacionesdeserviciodirecto. Tal fragmentacióninternase produ-ce en todo el sectorpúblico, separandoal adquirentedel suministrador,al compradordel vendedor,al es-trategadel implantador,y la elaboraciónde lapolíticade las operaciones.La vieja distinciónentrepolíticayadministraciónpervive.

La fragmentaciónocurre también entrelos indivi-duos.Las organizacionessonconcebidascomo agru-pacionesde individuos distintoscuyos logros indivi-

dualeshan de serconocidosy recompensadosme-dianteel salarioenfunción del rendimiento.El rendi-mientode cadamiembro de unaorganizaciónse va-lora comounaentidadseparaday la apreciacióndesutrabajoy de su preparaciónparael trabajose basaenla división de suscontribucionesy de su habilidadenuna seriede aptitudesseparadas.

De estemodo, el sectorpúblico quedadividido enunidadesdegobiemodistintas,internamentelas orga-nizacionesdel sectorpúblico resultan divididas enunidadesdistintasy los trabajadoresquedandivididosconcompetenciasseparadas.

Las relacionesentretalesentidadesseparadashande serreguladasmediantecontratos,semicontratos,tratados,acuerdosen el servicioy cartas.Los docu-mentosestatutarioshan de regularla relaciónentrelazonacentraldel Departamentoy susAgenciasEjecu-tivas; los contratoshande regir las relacionesentrelaautoridadlocal y sus organizacionesde servicio di-recto;documentossimilareshan de configurarlas re-lacionesentrelos servicioscentralesde unaautoridadlocal y sus departamentosde línea; los documentosde gestiónhan de regularlas relacionesentreel res-ponsablede un departamentoy el personalbajo sucargo;y las cartasdel serviciohande definir las rela-cionesentre la autoridad local, u otra organizacióndel sectorpúblico, y el usuariode susservicios. Lasrelacionesclave han de formalizarseenexpresasde-claracionesescritas.Las relacionesno han deregular-se mediantela jerarquíasino mediantela formadecontrato.La fragmentaciónha de promoverla mer-cantilización; la contracrualizacñinhade constituirlabasede las relaciones;siendoel objetivo generallaclientelización,paraservir a los interesesde los con-sumidores.

El peligro con talesaproximacionesuniversalistas,como la nuevagestiónpública,es el de quepretendaseraplicadasin la adecuadareflexión en circunstan-cias inapropiadas.En la actualidad,dichaconcepciónse extiendepor la totalidaddel sectorpúblico británi-co. Puedeserbuenoen algunascircunstanciasperono en otras y existen posiblesconsecuenciasnegati-vas dela aplicaciónirreflexivadetal concepción.

Incluso las empresasdel sectorprivadono rehusanel control directoy empleancontratostodoel tiempo.Tienden,sin embargo,a no hacerloasí en cuatrocir-cunstancias:cuandoexiste un alto gradode incerti-dumbre,cuandolos serviciosy bienesque hande sersuministradosno puedensometersea un contratoti-po, cuandolos costesinherentescon el mantenimien-to de un contratoseparadopara cadatransacciónsondemasiadoelevados,y cuandolos contratistaspueden

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aprovecharsede la relación porquesólo ellos dispo-nen del conocimientoy la experienciaque el clienteprecisapara juzgarlos términos del contrato.Talescondicionesse dan a menudoen el sectorpúblico ysugierenque la contractualizaciónno debeaplicarsesin un momentopreviode reflexión.

La fragmentacióny el operara travésde contratossuponeciertas desventajaspotenciales.Puedeexistirunapérdidadel sentidodel interéscomún,tanto en laconsecuciónde los objetivosde una organizaciónco-mo en la promociónde los valoresde unacomuni-dad,local o nacional.Unaautoridadlocal podríacon-vertirseen unacolecciónde compañíasseparadas,ca-daunapersiguiendosuspropios fines.

La división entreclientey contratistapuededisol-ver la capacidadprofesionalporquequedaseparadaen organizacionesdistintas.Sin unacercanay conti-nua interacciónla organizaciónpuedeperderlos be-neficios de un aprendizajemutuoentreel personal,ahoraseparadoen diferentesorganizaciones.Losclientespodríancarecerde la oportunidadde extraerlaexperienciade los contratistasacercade losproble-mas y crisis quepuedenrepentinamenteaparecer.Nopuedensolicitar rápidamentela ayudade suscompa-ñeroscercanoscon quieneshan venido regularmentetrabajandoduranteaños y en quienesconfían.Enefecto,la nuevagestiónpúblicase fundamentaen unaculturade la desconfianza,quenecesitaunaestipula-ción detalladaen los contratosde lo que se puedeha-cer.Si hubieraconfianzano existiría la necesidadderedactarexpresamentelo que serequiere.

La contractualizaciónpuedetendera estimularlarigidez, que inhibiría la rápidaadaptacióna un am-bientecambiantey turbulento. Lo queen un tiempopuedeserespecificadoen un contratopodríallegar aser inapropiadoen otro. Un contratointentacongelarel futuro en un molde actual,perono puedesabercó-mo las demandaso los gustosy el cambiotecnológi-co podránalterarloen los añosvenideros.

La contractualización,medianteel ajuste del per-sonala específicosobjetivosy estándares,podría in-ducir a las organizacionesa limitarse a lo declarado,a dirigir un barcorígido, a estartodo listo y pensadoy a eliminar la amplitud.Sin embargo,unaorganiza-ción adaptablea cambiantescircunstanciasnecesitaamplitud, estoes, suavidady elasticidad,de maneraquepuedaresponderrápidamentea sucesosinespera-dos,cambiarel personalrápidamentea nuevospape-les y en nuevascombinacionese imaginarcaminosinnovadores.El peligro de la contractualizaciónesquepuedesofocarel pensamiento:desdeel momentoen que las estipulacionesdel contratohan sido esta-

blecidasnadamásnecesitaserhecho.Las expectati-vas vienenlimitadaspor los términosdel contrato.

Existen peligros, igualmente,con las tendenciascompetitivas.En la medidaen queconseguirun con-trato resultacrucial parael contratista,la potenciali-dadde la corrupciónse incrementa;una presióninde-bidapuedeserejercidasobrelos clientespararecom-pensarlos contratos.Además,como los sectorespú-blico y privadoestánmásentrelazados,puedenexis-tir choquede culturasy de estilosde conducta.Algu-nas prácticas,aceptablesparael sectorprivado parasuavizarlas relacionescomerciales,podrían imitarsepor el personalen el sectorpúblico que, tradicional-mente,haconsideradotalesprácticascomo una com-pra de favores impropia. La debilitación de la éticadel serviciopúblico por la comercializaciónpodríainducir a algún personalhacia prácticascorruptasotransformarlas normasdel mismosectorpúblico.

La nuevagestiónpúblicaurge una separaciónen-tre laelaboraciónde políticasy las operaciones,simi-lar a la vieja distinción entrepolítica y administra-ción.Existenriesgosen estarelaciónentre“cuerpoybrazos”. Los elaboradoresde políticasnecesitanserconstantementeinformadossobreel impacto de lapolítica, susimplicacionespara las personasy el me-dio físico. Los quedistribuyen y ejecutannecesitanun contactocercanocon aquellosque establecenlapolítica,de estamanera,los elaboradoresde políticaspuedenconocerrápidamentelos cambiosde circuns-tanciasy las inadecuacionesde la política actual.Demodo similar, los queejecutanprecisanser informa-dosacercade los objetivosde los elaboradoresdepo-líticas. El libre flujo de informaciónresultaesencial.Sin embargo,la contractualizaciónimpide la fácil co-municaciónentreaquellosquedeterminanla políticay la estrategiay quienesla ejecutan,distribuyen losserviciosy constituyenel extremooperativo.Los ela-boradoresde políticaspuedenquedaral margende larealidadde la implantación,y los queoperativizanlosobjetivosde ladirecciónpolítica y estratégica.

La contractualizaciónpodríadañarla responsabili-dad.Puederesuliardifícil para los ciudadanossaberaquien culparo reconocerpor el rendimiento.Si existealgún defectoen la provisión o en las operaciones,los clientesy los contratistaspuedenintentarescaparde la responsabilidad:los clientesculpandoa los con-tratistaspor las ineficienciasoperativas,y los contra-tistasa losclientespor fallar en laprovisiónadecuadade fondosparasostenerla consecuciónde un adecua-do nivel de rendimiento.En términosmásgenerales,la responsabilidadpuederesentirseporqueel públicopuedeverseconfusodebido a la fragmentaciónde

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unaorganizaciónen un marañade complejasrelacio-nescontractuales.Disponerde unaseriede cartaspa-ra serviciosdeterminadospodríano ayudara los ciu-dadanosa mantenerla responsabilidadde losprovee-dores:existencostesvinculadosa la aplicaciónde lasnormasde calidadprometidasen las canas.

La nuevagestión públicapodría, finalmente,co-lapsarsepor su empobrecidavisión y el descuidodelpapelde los políticos. El énfasisen el consumidoryel usuariode los servicioses limitado: la Carta delCiudadanoresultamal denominadadesdeel momen-to en que se refiere realmentea los usuariosde espe-cíficos serviciosy no a los ciudadanos.Los indicado-res de rendimientoresultangeneralmentelimitadoscon cortedada losparticularesconsumidoreso clien-tes. La ciudadaníasuponeun conceptomás amplio:losciudadanoscomprendenla totalidaddela comuni-dadpolítica, no únicamenteaquellosque utilizan unserviciodeterminado.Los mismosvotan paraque losrepresentantesseanresponsablesdel gobiernotantoen el nivel local como nacional.Gobernarsuponeponderarentrediferentespresionesparaadoptarpolí-ticas queatañenal conjuntode lacomunidady dirigirla política en unadirección que la comunidaddeseeo acepte.Los empleadosciviles y el personaldel go-bierno local son empleadosparaservir a la voluntadde los representanteselectosde los ciudadanos,nosolamentea determinadosusuariosde los servicios.

En la actualidad,la nuevagestiónpúblicahagana-do al gobierno, perosus interesespuedencambiarsiencuentrasusobjetivospolíticos más ampliosafecta-dospor la promociónde la fragmentación,la comer-cializacióny lacontractualización.Unavía por la quepodríanverse obstaculizadoslos propósitosdel go-biernoesque supapel representativopudieraresultarafectado.Comorepresentanteselectostienenquecui-dardelos interesesy puntosde vista de suselectores.Las quejasy comunicacionesque los concejalesyparlamentariosreciben de sus electoresafectannotanto a la granpolítica y a los objetivosestratégicossinomásbien al impactode la política sobrn los mis-mosy sus áreas.Su atenciónrecaesobre las opera-cionesy suejecución,la distribuciónrealdel servicioque los nuevosgestoresdeclaranqueconstituyenlosgrandesproblemas,debenserdejadosa los contratis-tas y regulados,en cierto modo, automáticamentemediantecartasde rendimiento.Los parlamentariosylos concejalespodríansentirsealejadosde los temasenlos cualessuselectoresquierenque se veanimpli-cadosy cambiar. En tal caso,no quedaráncontentosúnicamentecon determinarla política en un sentidoestratégicoy especificarlos términos del contrato,

dejandolas operacionesy la ejecucióna los contratis-tas.En vez de unarelaciónde “cuerpoy brazos”,de-sarrollarán“dedos impacientes”y querrántratar te-masoperativos.Los políticos,comoiluminando,tien-dena tocarcualquierlugar, y si las presionespolíti-casempujana los representanteselectosa interveniren problemasque los nuevos gestoresafirman quedebenserdejadostanto a un personaldesignadoco-mo a los contratistas,entonces,lospolíticos abando-narána los nuevosgestores.Se dirigirán a alterarloscontratosparasatisfacerlas ansiedadesde los electo-resy encontrarvías pararealizarlos programaspolí-ticos quepresentarona los votantesen suscampañaselectorales.

El cambiode la Sra.Thatcherpor JohnMajor, y lapresentaciónde la Cartadel Ciudadano,puedeserunaseñalde quelos políticos electoshan comprendi-do los límites políticos de la fragmentacióny la co-mercialización.La Sra. Thatcheres conocidapor suasperezahacia la Cartadel Ciudadano.La consideróinnecesaria:los mercadosy los mercadospor subro-gacióndebendistribuir lo quelos consumidoresquie-ren.JohnMajor podríahabercomprendidoque se ne-cesitaalgo más.Pero su definiciónde ciudadanore-sultaaúnlimitada a la preocupaciónpor el usuarioin-mediatode un serviciodeterminado.

El sectorpúblico no es como el sectorprivadoy laadministraciónpúblicano es como la gestiónde ne-gocios.La administraciónpúblicasirve a los requeri-mientosdel gobierno,y el gobiernoes dirigido porlas propuestaspolíticasexpresadaspor los represen-tanteselectosdel pueblo. La culturagubernamental,los valoresy las motivacionesprovienendel procesopolítico, y se relacionancon las ideassobre la comu-nidad,la democraciay la ciudadaníamásquecon losmercados,la competicióny los clientes.

Los políticosse sitúanen el asientodel conductordel sectorpúblico: su estilo se acomodadifícilmentecon el nuevo “managerialismo”.Este podría haberconquistadoa muchosen los años80,cuandola ideo-logia parecióatraparalgunossectoresimportantesdelpartido conservador,peroa largo plazo la incompati-bilidad entre la nuevagestiónpública y el procesopolíticoobligaráa la retiradadel mismo.

La nuevagestiónpúblicademandade los líderespolíticosalgo que son reaciosa expresar.No les gus-tanlos objetivosclarosy específicos,quepodríandarrehenesa la fortuna y municióna los oponentesparadisparardespuéscontraellos si los objetivos no sonconseguidos.Prefierenla ambigiledada ganarmásapoyoe inclusouna inconsistentevaguedaden losobjetivosa unadifusaoposicióny un máximoapoyo.

Los clarosobjetivosespecíficosalienana quieneslesdesagradan.Cuandolos líderespolíticosencuentrenque lospreceptosde la nuevagestiónpública frustansus ambicionespolíticas se volveráncontra los mis-mosy perseguiránlas estructurasy los procedimien-tos:

(a) queseasientenmásen la jerarquíay el controldirectoy menosen los mercados;

(b) quefusionen la elaboraciónde la política y laimplantacióny remuevanbarreraspara un contactomás cercanoy continuoentre los que establecenlaestrategiay aquellosqueoperan;

(c) que no resultentan sujetospor contratossinounidosdeun modomásflexible e interactivo;y

(d) que, sobre todo, las ofertasde los políticos sedirijan mása introducirsuscontribucionestantoenlaelaboracióndepolíticascomoensu ejecución.

En la actualidad y durantealgunosañosmás,elnuevo“managerialismo”tratarála gestióndel sectorpúblico con pocadiferenciade la gestióndeunaem-presaprivada, y continuarásu mantenimientocomoel paradigmadominantede la concepciónguberna-mental.Peroa largoplazo, se verá amenazadoy fi-nalmentedesplazado.Si no constituyeuna panaceauniversalentoncesdebeser sustituido,necesitandouncuidadosoanálisisde dondeen el sectorpúblico re-sultamásapropiadoy dondeno. Serequieremásdis-criminación, no la adopción,al por mayor, dela mo-daactual.

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SUMARJNúm. 41

PresentaciónARTICLES

CATERINA GARCÍA SECURA, Laevolución del conceptode actoren la Teoríadc las Re-lacionesInternacionales

ESTHER BARBÉ, El estadocomoactorinternacional:crisis y consolidacióndel sistemade estados

RAFAEL GRASA, Lasorganizacionesinternacionalesy los nuevosdesafíosglobalesJAVIER SÁNCHEZCANO, Las NacionesUnidasa finalesdel siglo xxFuivioAnINA, La ComunidadEuropea:¿organizacióninternacionalo sistemapoíí-

tico?MÓNICA SALOMÓN, Lasciudadesy el desarrollodesupapelinternacionalJERONI SUREDA, El Comité Olímpico Internacional:¿unnombrepara la eternidad?NORA SAINZ, Bibliografíasobreactoresinternacionales

LECTURES

RAFAEL DE LORENZO GARCÍA, El nuevoderechode fundacionesCARMEN ALEMANY, Yo no he jugadonuncaconElectro-LHowAnn5.BECKER,Writing for SocialScicntist.How toSrarrand FinishYourThesis,

Book or ArrideLuísSARRIESSANZ, Sociologíade las relacionesindustrialesen la sociedadrostmodernaF. ANDRÉS Oiuzo,A. SÁNCHEZFERNÁNDEZ, El sistemade valors deiscata ans

PAPERSREVISTA DE SOCIOLOGIA

AUTONOMA DEBAREMONA

SUSCRIPCIONESNúmero suelto: 1.500 PTA. Anual (1992, tres números:39-41): 3.800 PTA; estudiante:3.040 PTA;institucional:4.300 PTA; extranjero:46 US $. Lassolicitudesdesuscripciónhandedirigirse a: SeneidePublicacionídelaUniversita¡Autónomade Barcelona.Aparcadopostal20.08193Bellnerra(Barcelona).Spain. El abonodebehacersemediantetransferenciabancariaala cuenta118-54dc ¡a oficina 424 de“laCaixa” o con calónnominativoaServeidc Publicacions¿ela UnivctsicatAutónomadeBarcelona(enestctipo depago,sumeal preciode lasuscripción250 PTA en conceptode gastosbancarios).Los envíosalextranjerotendránun recargodc 3 US $ patagastosde transporte.Parahacerefectiva la suscripción,~sadeberáir acompañadadel resguardode latransferenciabancariao del talón nominativo.

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Las tendencias administrativas Países Bajos

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Uriel Rosenthal L. J. Roborgh

12’ . -- =

Traducción: Manuel Estepa

1. Introducción

en los E n el presente trabajo se indican las tenden-

cias más destacadas de la administración pública holandesa. Los contenidos princi-

pales del análisis y la argumentación serán: l Que durante más de treinta anos la administra-

ción pública holandesa ha permanecido sometida a propuestas de cambio y reforma.

l Que tales propuestas no se materializaron debido a limitaciones políticas y legales, entre otras.

l Que, después de todo, las persistentes presiones para el cambio y la reforma tuvieron un signifi- cativo impacto en la cultura y en el estilo admi- nistrativo.

l Que los factores políticos y socioeconómicos así como también la conciencia de las potenciales consecuencias & la integración europea pueden preparar el terreno para Ia reforma política y ad- ministrativa.

l Que no obstante el carácter consensuado de la sociedad holandesa, la política y la administra- cibn no permiten cambios drásticos en la estruc- tura administrativa y, ciertamente, hacen difícil al sector público holandés dar respuesta a los de- safíos de la integración europea y a los proble- mas dimanantes de la turbulencia en la Europa del este.

Expondremos, en primer lugar, los factores más relevantes del contexto en relación con la administra- ción pública holandesa. La sociedad y el Estado ho- landés son bien conocidos por su historia de consen- so. La misma ha dado cuerpo a la legislación consti- tucional, al énfasis de las coaliciones políticas y al gobierno colegiado, las tendencias corporativas de la economía política y las peculiaridades del Estado del bienestar de estilo holandés.

A continuaci&r, investigaremos el sistema admi- nistrativo, destacando las prolongadas tensiones entre cambio y continuidad. La teoría weberiana ha sido siempre de gran utilidad en la explicación de los ras- gos básicos del sector público holandés. Pero uno de- bería tener amplitud de miras respecto a la revalori- zación de las relaciones político-administrativas, la solicitud de un cambio estructural y cultural en la or- ganización y el estilo de la gestión del sector público, y, ciertamente, respecto a las cada vez más fuertes presiones para la culminación de fa reforma adminis- trativa.

En la tercera parte, lo anterior se ve reducido a la versión holandesa de la encantadora sugerencia de

U. Rosenthal, L.J. Roborgh. Departamento de Administración Pública. Universidad Estatal de Leiden. Política y Sociedad, 13 (1993). Madrid (pp. 51-74)