Isuani y Nieto (2002) - La cuestión social y el Estado de bienestar en el mundo post-keynesiano

7/28/2019 Isuani y Nieto (2002) - La cuestin social y el Estado de bienestar en el mundo post-keynesiano

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La cuestin social y el Estado de bienestar en el mundo post-keynesiano

Ernesto Aldo Isuani y Daniel Ricardo Nieto Michel

Introduccin

El presente trabajo se propone discutir las profundas reestructuraciones en los Estados de Bienestar(EB) a partir del reconocimiento de la disolucin de las bases keynesianas vigentes durante la segundamitad del siglo XX, las que han sido reemplazadas por las nuevas relaciones industriales surgidas como

consecuencia de la revolucin tecnolgica, y del triunfo del paradigma neoliberal de organizacin so-cial. En este sentido las promesas de autosuficiencia individual, integracin social e igualdad ya no

tienen en el pleno empleo, estable y bien remunerado un elemento constitutivo de su realizacin.

La hiptesis que subyace a este trabajo es que se asiste a un nuevo punto de partida tanto en las relacio-

nes industriales como en la organizacin familiar que determinan nuevos arreglos institucionales desdelos cuales se organizan las respuestas a los nuevos desafos del capitalismo del siglo XXI. En este sen-

tido, se argumenta que dichas respuestas estn configuradas por las propias trayectorias histricas einstitucionales de los regmenes de bienestar en su etapa keynesiana. Es decir, estas respuestas implicanuna nueva mirada, pero enraizada en las tradiciones que dieron origen al Estado de Bienestar.

El trabajo tiene como punto de partida el anlisis de tres dimensiones centrales: la gestin de la fuerza

de trabajo, la produccin de integracin social y construccin de la igualdad como utopa democratiza-dora. Cada una de estas dimensiones asume un papel preponderante de acuerdo al tipo de rgimen de

bienestar que se trate y modela la construccin de la cuestin social como objeto de estudio. En este

sentido, el modelo residual o anglosajn parte la promesa de la autosuficiencia individual y por lo tantosu dilema principal es cmo se reconvierten las masas trabajadoras expulsadas de la industria en un

nuevo proletariado de servicios, por lo tanto la gestin de la fuerza de trabajo se vuelve la tarea princi-pal. En los regmenes corporativos la crisis del Estado de Bienestar se pone de manifiesto en la imposi-bilidad de poder satisfacer la promesa de integracin social, por lo menos con las viejas herramientas

keynesianas, y por lo tanto sus respuestas tienen como preocupacin central devolverle al Estado deBienestar su papel integrador y regulador de las relaciones industriales. Finalmente, los regmenes uni-

versales o escandinavos, han sido los que ms se han centrado en la igualdad como valor legitimantedel EB y por lo tanto es la preservacin de los mayores grados posibles de igualdad el determinante

principal de sus respuestas a la nueva cuestin social.

Un segundo elemento a considerar es que en todos estos casos, sigue siendo el mercado de trabajo una

referencia central desde donde se plantean las posibles alternativas de poltica social. Estas ltimas secentran cada vez ms en el otorgamiento de rentas monetarias de base no contributiva, bsicamente enla forma de programas que buscan la reinsercin de los individuos en el mercado de trabajo. De este

modo, el debate de los pases centrales sigue siendo un debate en el que el mercado de trabajo, si biensin la fuerza de la poca keynesiana, aparece como la principal arena en donde se juega la capacidad de

autosuficiencia, de integracin y de igualdad.

Este ltimo aspecto contrasta con el caso de Amrica Latina, en dnde el mercado de trabajo formal

nunca fue el espacio de inclusin de toda la poblacin, ya que siempre existieron masas poblacionalesque se mantuvieron al margen o fuera de este. Esta especificidad se vuelve central en una poca en la

cual la capacidad del mercado de trabajo de absorber ncleos poblacionales se ha debilitado an ms.

Tanto para los pases en donde ms se desarrollaron algn tipo de Estado de Bienestar, como en aque-


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llos donde estos han sido inexistentes o muy precarios, se generan problemas serios para poder darle alos desarrollos democrticos vigentes de los ltimos aos, bases materiales de sustentacin.

Por lo tanto este trabajo se propone discutir cuales seran las posibles alternativas de poltica social que

permitan la construccin de dichas bases. En este sentido, el debate de los pases centrales es tomadocomo referencia, pero cuidadosamente calificado para evitar transpolaciones equivocadas. El debatesobre la instrumentacin de polticas de ingreso social en el mundo desarrollado es sumamente til para

sugerir alternativas latinoamericanas al debate sobre la cuestin social. Desde esta perspectiva, el tra-bajo concluye con algunas ideas sobre nuevas tendencias de poltica que podran emerger y ser capaces

de otorgar estabilidad a los procesos democrticos de Amrica Latina.

1. Las distintas miradas sobre la cuestin social

La cuestin social no constituye una problemtica conceptualizada de manera nica en el campo delas ciencias sociales. Diferentes tradiciones tericas construyen su objeto de estudio desde sus propios

marcos conceptuales por lo que a los efectos de este trabajo, se har referencia a algunos ncleos dediscusin que se entienden colaboran con la formulacin de la problemtica que se pretende abordar.

Es as que se ha elegido organizar el debate sobre la cuestin social desde las diferentes perspectivasque se han concentrado en estudiar el desarrollo del Estado de Bienestar (EB) y sus funciones especfi-

cas dentro del orden social conformado por relaciones capitalistas de produccin y la democracia demasas como fuente de legitimidad de la autoridad poltica.

A modo de hiptesis se sostiene en este trabajo que en el desarrollo de los EB estuvieron presentes tresdimensiones tericas centradas alrededor de tres problemas especficos de la modernidad ilustrada. Por

un lado, hay una dimensin vinculada al problema de la proletarizacin como consecuencia de la mer-

cantilizacin del trabajo derivada de la divisin social del trabajo y del establecimiento del derecho a lapropiedad privada. Existe una segunda dimensin, de raz durheimiana que se plantea el desarrollo de

la solidaridad orgnica como el mecanismo ms desarrollado de integracin social, tambin derivadade la divisin social del trabajo. Finalmente, se puede definir una tercera dimensin que se vincula con

el desarrollo de los derechos civiles, polticos y sociales en donde el concepto de igualdad es centralcomo referente del orden social deseado. Estas tres dimensiones han formado parte de todos los discur-sos, a su vez legitimantes, interpretativos y cuestionadores, de la relacin entre sociedad y Estado, entre

democracia y capitalismo y, en definitiva han constituido las categoras de anlisis para construir lacuestin social como objeto de estudio.

El primer enfoque al que haremos referencia es el que estudia los problemas de participacin en el tra-bajo mercantilizado de ciertos grupos sociales. Para esta tradicin, derivada de la economa neoclsica

y la filosofa moral libertaria, el esfuerzo y el merito son los elementos constitutivos de la liberad ind i-vidual y por lo tanto la participacin en el empleo es una obligacin no slo social, sino tambin moral,

(la cultura del trabajo) y de incentivos racionales basados en premios y castigos. Tanto la ley de po-bres de la poca victoriana como los contemporneos programas de workfare vienen a cumplir estafuncin proletarizante. Este enfoque postula un cuestionamiento profundo al EB ya que altera las

condiciones de participacin de los individuos en el mercado y por lo tanto se diluyen los incentivospara la autosuficiencia individual generando individuos dependientes de la asistencia social.

En el mismo sentido, el concepto de ciudadana queda reducido al ejercicio de los derechos civiles ypolticos ya que la consumacin plena del individuo se logra cuando alcanza la autosuficiencia por me-

dio su participacin en el mercado como consumidor y como productor. En este sentido, el mercado de


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trabajo siempre es el mejor mecanismo para asignar recursos en acuerdo con mrito y la productivi-dad, y por lo tanto, la accin estatal slo debe estar dirigida a los grupos sociales que por alguna razn

presentan dificultades para insertarse laboralmente. El rol del estado debe ser acotado a brindar asis-tencia a quienes estn impedidos de trabajar (deserving poors) y desarrollar los incentivos necesarios

para asegurar la proletarizacin de los dems.

El segundo enfoque, se puede derivar de Durheim por el cual con la divisin social del trabajo se dilu-

yen los vnculos de la solidaridad mecnica y con ellos la fuente de estabilidad del orden social propiade la sociedad primitiva. En este sentido, la idea de la solidaridad orgnica aparece como consecuencia

de la moderna divisin social del trabajo y de las interdependencias que genera. Este concepto dio ori-gen a la tradicin integracionista del EB, la que desplazo de la esfera de la produccin a las institucio-nes el principio de integracin y produccin de solidaridad.

Sin embargo, la relacin entre las instituciones y el mundo del trabajo mantuvo un nexo muy fuerte ya

que es a partir del trabajo desde donde se construyen los conceptos estructurantes del enfoque. Se pue-

de observar como los procesos de construccin de una identidad colectiva, los mecanismos de expre-sin de intereses y los de acceso a los beneficios sociales son elaborados, tanto terica como prctica-

mente, en relacin con el lugar que cada individuo ocupa en la estructura productiva. En este enfoque,ser trabajador y ser ciudadano, son conceptos relacionados: la ciudadana supone integracin social, la

cual se expresa en la participacin previa en el mundo del trabajo.

Finalmente, un tercer enfoque describe el desarrollo del EB como un proceso de construccin de la

ciudadana social que va ms all de las necesidades sistmicas o funcionales de las sociedades capita-listas. Para esta tradicin es central el paso del individuo al ciudadano por medio del reconocimiento de

derechos civiles, polticos y sociales que modelan la construccin del contrato social. En este sentido elEB es el emergente ms sofisticado del desarrollo del contrato social, cuya dinmica si bien se enmarca

dentro de relaciones capitalistas de produccin, reconoce su motivacin en los principios rectores de lamodernidad centrada en la ilustracin.

Para esta tradicin, claramente reflejada en Marshall y en Beveridge, es la pertenencia a una polis de-mocrtica y por lo tanto una sociedad de sujetos libres e iguales la que determina la necesidad de ase-gurar la libertad por medio de garantizar la igualdad en el mundo de lo social. El concepto de trabajo no

es relevante como un productor de integracin social, ya que la integracin y la ciudadana son catego-ras que se construyen simultneamente a partir de la existencia de derechos y obligaciones iguales para

todos los ciudadanos, los cuales no dependen de la participacin en la produccin, sino de la participa-cin en una misma polis.

Por ltimo, se puede completar la hiptesis al considerar cmo diferentes sociedades alcanzaron tra-yectorias de estabilidad relativa para desarrollar las relaciones capitalistas de produccin, y al mismo

tiempo consolidar la democracia representativa como sistema de gobierno. As, se puede afirmar quealrededor del problema de la gestin de la fuerza de trabajo, del problema de la integracin y del pro-

blema de la igualdad se formularon ciertas promesas de inclusin en el concepto de ciudadana. Por

un lado en las sociedades anglosajonas siempre ha existido un fuerte reclamo de autosuficiencia indivi-dualista en tanto ejercicio de la libertad y del derecho a la propiedad privada. Por otro lado, en las so-

ciedades de los pases europeos continentales y, ms tardamente Japn, fue la promesa de la integra-cin la que permiti estabilizar las relaciones sociales. En estas sociedades tanto el EB como la familiaconstituyeron las esferas productoras de integracin social, en donde el trabajo-mercanca constituy el

ncleo principal para determinar los alcances de dicha integracin y partir de donde se constituan losprincipios rectores de la misma. Finalmente, en los pases escandinavos fue la promesa de la igualdad


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motorizada por la instituciones del EB la que permiti construir bases slidas para el desarrollo plenode la ciudadana.

Por ltimo se puede afirmar que la relacin entre las promesas legitimantes del orden social y las difi-

cultades de las instituciones contemporneas para cumplir con ellas, estn modelando diferentes per-cepciones sobre la cuestin social y sobre las categoras utilizadas para formular las polticas pbli-cas que restituyan la coherencia perdida. A riesgo de simplificar demasiado, se sostiene que el uso del

concepto de underclass por parte de la derecha liberal anglosajona (ver Murray, 1984), de exclusinsocial en la sociologa francesa y la preocupacin por las nuevas desigualdades sociales, constituyen

visiones alternativas, aunque no excluyentes, de referirse a los problemas de compatibilidad entre lanueva dinmica del capitalismo post keynesiano y los EB tradicionales.

Por lo tanto, no slo la cuestin social reconoce diferentes races sino que tambin no existira unanica manera de abordar su actual complejidad. En el campo de las polticas pblicas las respuestas a

los problemas contemporneos estn fuertemente influenciados por esas propias races histricas y por

lo tanto cada rgimen de bienestar ha de responder desde su propia historia.

2. La cuestin social y los regmenes de bienestar

Cuando se discute sobre poltica social se discute sobre los regmenes de bienestar que permiten admi-

nistrar los riesgos intrnsecos a las relaciones sociales en dnde el trabajo se ha mercantilizado. Desdeesta perspectiva poltica social significa la gestin pblica de los riesgos sociales. La dependencia delos individuos de los ingresos laborales constituye el principal factor de riesgo en las sociedades capi-

talistas ya que la ausencia de esos ingresos afecta la supervivencia fsica del individuo. Es posible ad-vertir porqu este riesgo es un riesgo asumido socialmente. Por un lado, porque la necesidad de admi-

nistrar la reproduccin de la fuerza de trabajo es una condicin histrica de regulacin del sistema ca-

pitalista, segundo porque los individuos no son capaces de administrar las contingencias sociales demanera individual, ya sea por problemas de informacin, por ausencia de medios o simplemente por la

presencia de externalidades. Cmo saber que contingencias futuras provocaran la imposibilidad detrabajar? Cmo anticipar una depresin econmica que deja millones de individuos desocupados?

Cmo anticipar el cambio tecnolgico que vuelve obsoletas las habilidades laborales de millones detrabajadores?

La administracin colectiva de estos riesgos implic histricamente la articulacin entre tres institucio-nes: el Estado de Bienestar, la Familia y el Mercado. A lo largo de la geografas y la historia se desa-

rrollaron modelos especficos de gestin del riesgo social de acuerdo a constelaciones especficas deproyectos polticos embebidos de las tradiciones filosficas de la modernidad. Las configuraciones deregmenes de bienestar elaboradas por Esping Andersen (1990), constituyen clusters en donde el mer-

cado, la familia y el EB se conjugan para producir modelos de gestin de riesgos los que implican dife-rentes modelos de solidaridad social. En un sentido amplio, se pueden describir estos modelos de

acuerdo a como se asignan las coberturas sociales (derechos) y de cmo se financian las mismas (obli-gaciones), considerando a su vez sobre el rol de cada institucin en la regulacin de las coberturas. Si-guiendo a Esping Andersen se pueden clasificar los regmenes de bienestar como residuales, corporati-

vos o universales.

El modelo residual le asigna al mercado el papel principal en la gestin de los riesgo sociales, dejandoslo aquellos riesgos intolerables, como la pobreza extrema, en manos de la accin estatal focalizadaen aquellos capaces de demostrar su condicin de necesidad. La necesidad se constituye en la base de

derechos residuales de grupos especficos, mientras se confa al resto de los individuos autosufi-


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cientes la gestin privada del riesgo. En este caso la accin estatal es la mnima indispensable paragarantizar la proletarizacin de la fuerza de trabajo.

El modelo corporativo se expresa en el aseguramiento frente al riesgo social de los trabajadores organi-

zados por categoras ocupacionales. La asignacin de derechos presupone la participacin en la rela-cin laboral y en la organizacin del ncleo familiar. El trabajador (masculino) es acreedor de derechosy proteccin con financiamiento compartido entre trabajadores y patrones, que luego se extiende a su

ncleo familiar, en donde la mujer debe realizar las tareas domsticas. La figura central de este modeloes el seguro contributivo financiado por impuestos sobre la nmina salarial, implicando una solidaridad

estratificada por las relaciones laborales y familiares. En este caso, el EB acta como un gran reguladory compensador de sistemas corporativos de gestin del riesgo social acotando el papel del mercado

pero constituyendo a la familia en un espacio central para el bienestar de los individuos. La integracin

social sobre bases corporativas y familiares es el objeto central de este rgimen de bienestar, sin em-bargo no es una integracin sobre la base de derechos igualitarios sino desde la pertenencia a una cor-

poracin profesional y a un ncleo familiar. Es una integracin construida desde las jerarquas y el

status.

El modelo universal se propone socializar colectivamente la gestin del riesgo social otorgando cober-turas generales sobre derechos ciudadanos. Tanto los derechos como las obligaciones comprenden al

conjunto de la sociedad y por lo tanto el papel del mercado es mnimo, igual que la familia, siendo elEB la principal institucin en la gestin del riesgo. En este modelo, la proletarizacin de la fuerza detrabajo se encuentra mediada por el igualitarismo universal del concepto de ciudadana y por una ges-

tin del riesgo social emancipada de la mercantilizacin laboral.

Este breve recorrido por los modelos de regmenes de bienestar permite explicitar las tres preocupacio-nes centrales de las sociedades capitalistas: la proletarizacin de la fuerza de trabajo, la integracin

social y la igualdad. Estas tres problemticas constituyeron y constituyen las aristas que moldearon lacuestin social a lo largo de la modernidad. En este sentido, variables poltico institucionales e hist-ricas fueron moldeando y constituyendo las tipologas de EB antes descriptas, las cuales no se dieron

en un vaco pre social, sino que estuvieron determinadas por arreglos especficos en las relaciones in-dustriales y en la organizacin familiar. De alguna manera los distintos EB de post-guerra daban cuantade mapas de riesgo determinados por las formas que asuman las relaciones industriales y las fami-

lias. El pleno empleo de larga duracin (estable) y la familia patriarcal, caractersticos del mundo ke-ynesiano de posguerra, permitan organizar a cada tipo de EB modelos de proteccin social que acen-

tuaban cada una de sus preocupaciones centrales: la organizacin laboral, la cohesin social y la igual-dad.

La gran industria fordista no slo permita la organizacin por estratos ocupacionales del rgimen cor-porativo, sino que provea de salarios suficientemente altos como para que los arreglos individuales y

privados del rgimen residual fueran posibles. Al mismo tiempo el fordismo implic diferenciales sala-riales acotados que hacan posible la accin igualitaria del rgimen universal. La familia patriarcaltambin brindaba sustento al EB, ya que un conjunto de prestaciones sociales podan ser resueltas al

interior del ncleo familiar, liberando al mercado y al EB de estas responsabilidades.

Sin embargo, al revolucionarse las relaciones industriales y la organizacin familiar como consecuen-cia de la revolucin tecnolgica se altera el mapa de riesgos propios de la sociedad fordista industrial y

patriarcal, descolocando tanto las instituciones del EB cmo los consensos sociales sobre la cuestin

social .


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3. Sobre La Situacin Contempornea

Hacia comienzos de la dcada del setenta, y especialmente a partir de la crisis del petrleo de 1973, laeconoma occidental inspirada por el keynesianismo comenz a exhibir problemas tales como cadas en

la produccin y la productividad y aumentos en la inflacin y el desempleo. Claramente hacia losochenta ya exista el convencimiento que no se trataba de una crisis menor sino de una crisis del mo-delo de desarrollo mismo.

Entre las explicaciones, la nocin de que el poder creciente de las clases subordinadas fomentadas por

el pleno empleo haba erosionado el poder disciplinador que en el pasado jugaba la recesin y el conse-cuente desempleo, se eriga como razn principal de la crisis. La inflacin habra reemplazado as a larecesin como instrumento de contencin de demandas pero hasta el punto en el que crecientes niveles

de inflacin terminaban generando una amenaza al proceso mismo de acumulacin, al desincentivar elproceso de inversin. As, mientras en la Gran Depresin de 1929 se daba una crisis de consumo, en los

setenta comenzaba a generarse una crisis de acumulacin (OConnor, 1986)

A esta altura, se haban generado las condiciones para la aplicacin de estrategias dirigidas a demoler

los fundamentos de la etapa keynesiana. Las estrategias y polticas de privatizacin, desregulacin yflexibilizacin laboral intentaban revertir los desajustes introducidos por el keynesianismo. La privati-

zacin reduce la presencia estatal en la produccin de bienes y servicios y la capacidad de generar omantener puestos de trabajos en el sector pblico, la desregulacin limita la capacidad estatal para in-tervenir en la economa y la flexibilidad laboral ataca el poder de los sindicatos y la rigidez del keyne-

sianismo para los desplazamientos al interior y hacia el exterior del mercado laboral.

Se inicia as el trnsito hacia una nueva etapa histrica cuyos parmetros se alejan claramente de loskeynesianos y se aproximan al prekeynesiano o liberal, razn por la que recibe el rtulo de Neo-liberal.

Adems, en la transicin entre keynesianismo y neoliberalismo se produce un importante desplaza-miento en el eje dinmico de la actividad productiva. No son ya la siderurgia, la metal-mecnica o la

petro-qumica las actividades que lideran el proceso productivo como ocurri a partir de la posguerra,sino que se produce un cambio de liderazgo en favor de actividades cuyo insumo principal son nivelesms elevados y sofisticados de conocimiento. As la informtica, la robtica, la ciencia de nuevos mate-

riales, la biogentica y la aeronutica se transforman en los lderes del moderno proceso productivo(Thurow, 1992).

Este fenmeno tiene un tremendo impacto en el mercado de trabajo. Slo crecientes niveles de califica-cin y educacin hacen posible el acceso a un sistema productivo que desde sus orgenes no cesa de

ahorrar fuerza de trabajo en el acto de produccin. As el mercado de trabajo se fragmenta establecien-do cada vez ms distancia econmica y social entre quienes estn en condiciones de acceder a la mo-

dernidad y quienes ya no pueden aspirar a ello. Esto obviamente no es solo un problema de los pasesperifricos sino que afecta inclusive al primer mundo: en la OCDE y ms all de una tasa de desempleopromedio en el orden del 10%, una preocupacin que crece es la menor perspectiva de empleo de los

sectores de trabajadores de escasa calificacin y la creciente brecha salarial entre ellos y los calificados(OIT, 1995).

Esto derrumba el ideal de la etapa keynesiana donde, aun cuando pudiera ser lenta, la tarea de incorpo-racin a la sociedad moderna era un hecho inexorable. El crecimiento econmico llevara a que el tra-

bajo asalariado avanzara sobre los bolsones de sociedad tradicional, precapitalista o cuentapropistaexistente. As, todos terminaran empleados y cubiertos por los mecanismos de la seguridad social.


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En la sociedad que se configura esto ya no es posible (Offe, 1986). Antiguos incluidos salen de los

mrgenes del nuevo sistema productivo y mucho de ellos se tornan pobres estructurales. Comienza adibujarse as una sociedad mucho ms heterognea pero cuya heterogeneidad no oculta una situacin

de dualidad. Por un lado, estn quienes acceden al nuevo sistema productivo y por el otro, sectores queya no tienen condiciones de acceder a l y a los beneficios salariales y laborales que el acceso implica.Y la marca de la pertenencia o no al sistema productivos descansa fuertemente en el nivel de educacin

o calificacin alcanzado.

Por otra parte, un nuevo fenmeno social ocurre. La economa clsica tena dificultad para explicar lastagflation. En otras palabras, la combinacin de recesin e inflacin no figuraba en los textos de lamacroeconoma. Los momentos recesivos se asociaban a la deflacin mientras que solo la fase ascen-

dente del ciclo poda contener tendencias inflacionarias. En la nueva etapa se produce otra paradoja: elcrecimiento econmico, otrora antdoto contra el desempleo, se asocia ahora con su aumento.

De hecho, la economa ha registrado en muchos pases en los ltimos tiempos tanto un aumento de laproduccin como un incremento en los niveles de desempleo. El Informe sobre Desarrollo Humano de las

Naciones Unidas indica que en el periodo 1973-1987 el nivel de empleo cay en Francia, Alemania eInglaterra a pesar de que registraran crecimiento econmico (PNUD, 1993: p 42). En el mismo sentido,

una estudio de la Comisin Europea afirma que entre 1975 y 1995, mientras el volumen de la riquezaproducida en los pases miembros aument el 80%, el empleo total solo se increment el 9% (COMISIONEUROPEA, 1995).

Sin duda, el reemplazo de mano de obra por capital y el aumento de la productividad como consecuencia

del progreso tecnolgico, no son fenmenos nuevos en las sociedades capitalistas pero nunca como antes,el conocimiento haba sido un determinante tan fundamental para acceder al sector moderno de la

economa.

Como se seal antes, el Estado de Bienestar representaba la institucionalizacin de un contrato social

por el cual los individuos hacan de su bienestar una empresa colectiva. Sin embargo, las bases de aquelcontrato se han debilitado al desarrollarse una segunda etapa de la modernidad, marcada por el creci-miento de las desigualdades, la individualizacin creciente y la delocalizacin de las relaciones sociales

(Giddens, 1991; Beck, et al, 1994; Beck, 2000). Al diluirse el mundo keynesiano nos encontramos conestructuras salariales fragmentadas y trayectorias de empleo diversas y complejos.

El principal dilema planteado por el cambio en las relaciones industriales se presenta en el trade offentre cantidad de puestos de trabajo y la calidad de los mismos. El aumento de la productividad indus-

trial implica una disminucin neta de puestos de trabajo en este sector, pero remuneraciones ms altaspara los que se mantienen ocupados y se produce una disminucin de los precios de los bienes indus-

triales. Al mismo tiempo, los servicios de alta complejidad tambin ocupan al segmento de mayor cali-ficacin de la poblacin pagando altas remuneraciones. Estos elementos generan las condiciones paraque el mayor ingreso disponible se utilice en la demanda de servicios personales, de recreacin, gastro-

nmicos, etc. en dnde se crean nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, dado que la productividad deestas actividades es por naturaleza baja, el nivel de las remuneraciones no puede ser elevado ni las con-

diciones de contratacin demasiado rgidas. Dadas estas condiciones el mundo del trabajo, no puedesostener simultneamente alta ocupacin, altas remuneraciones y poca diferenciacin salarial (EspinAndersen, 2000). En este contexto se generan los problemas que hemos recorrido anteriormente para

sostener las promesas constitutivas de cada tipo de rgimen de bienestar: la promesa de la autosuficien-cia anglosajona, la promesa de integracin social de Europa Continental y la promesa de igualdad so-


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cial escandinava.

Enfrentados a los nuevos dilemas de la segunda modernidad los EB han de reaccionar a la crisis delegitimidad de acuerdo a su matriz histrica y a las relaciones de fuerzas existentes. Para el EB resi-

dual, el acento pasa por recomponer las condiciones de proletarizacin en la nueva sociedad post-industrial, el EB corporativo por distribuir la participacin de los individuos en el segmento bien remu-nerado de empleo, mientras que genera nuevas instituciones de proteccin social que permitan prepa-

rar a quienes deben esperar su ingreso al mercado laboral, el rgimen universal debe encontrar nuevosmecanismos que permitan sostener la igualdad social. A su vez, estas reestructuraciones de los EB, se

desarrollan en contextos discursivos que enfatizan algunos de los aspectos antes mencionados: el pro-blema de los incentivos la trabajo, de la integracin y cohesin social y, de la igualdad emancipada deltrabajo mercantil.

4. Las diferentes respuestas de los Regmenes de Bienestar a la nueva cuestin socialSe puede ilustrar estas estrategias de reestructuracin del EB analizando algunos de los Programas So-ciales de los EB que se han de considerar tpicos de la clasificacin aqu expuesta. En los Estados Uni-dos, desde principios de los 80s, se populariz la visin de que una gran porcin de la fuerza de trabajo,

haba perdido los incentivos para insertarse en el mercado trabajo. El concepto de underclass fueresignificado para denominar a grupos sociales que no se insertaban en el mercado de trabajo y que se

mantenan en base a los programas de ayuda social. El discurso de las elites polticas americanas men-cionaba dems el carcter inestable de las relaciones familiares de estos grupos y los asociaba con for-mas alternativas de vida marcadas por las adicciones y el delito. La victimizacin de los loosers de la

sociedad americana fue central en la legitimacin de la promesa de autosuficiencia de los individuoscomo precondicin de la libertad individual y del contrato social. Quienes dependan de la ayuda social

eran estigmatizados como free riders y condenados como undeserving poor carentes de la moral

del trabajo y de la autosuficiencia. El formulacin de la cuestin social en los EEUU estuvo centradadesde los 80s, pero con ms intensidad en los 90s, en como resolver los problemas de proletarizacin

en una sociedad donde se destruan los puestos de trabajo de la poca industrial y eran reemplazadospor empleo inestables y precarios del sector servicios. En este contexto, la otra cara de los underclass

son los working poor, compuesto por los millones de trabajadores del sector servicios cuyas remune-raciones apenas alcanzan para vivir por encima de la lnea de pobreza.

La estrategia de reforma de la poltica social de los EEUU, estuvo centrada en la administracin Clin-ton en reducir las posibilidades de obtener ayuda social y en mejorar la calidad de vida de los trabaja-

dores mal remunerados. En este sentido estuvieron dirigidas las tres iniciativas ms importantes enmateria social. En primer lugar el bajo el programa de welfare reform, se reemplazo el programa Aidto Families with Dependent Children (AFDC) por el Temporary Assistance for Needy Families

(TANF). Este cambio estableci importantes condicionalidades en el acceso a la ayuda social, ya quepor un lado, se estableci un mximo de hasta cinco aos, a lo largo de la vida, para ser beneficiario de

este programa, al cual acceden slo las familias con hijos que viven con recursos inferiores al equiva-lente del 80% de la lnea de pobreza. Adems se fijan condicionalidades como la realizacin de capa-citacin laboral y bsqueda activa de trabajo que sino se respetan implican fuertes penalidades. En se-

gundo lugar, se instrument una transferencia monetaria para los trabajadores pobres bajo la forma deun impuesto negativo a la renta salarial (Negative Income Tax Credit) con el objeto de mejorar la re-

muneracin de los trabajadores con hijos. En tercer lugar, se promovi una reforma al sistema de salud,posteriormente abandonada, que intentaba generalizar la cobertura del seguro de salud a toda la pobla-cin trabajadora.


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Este paquete de medidas intenta reducir los incentivos para permanecer en la ayuda social y aumentarla rentabilidad de los trabajos mal remunerados del sector de servicios. La consigna from welfare to

work denota el objetivo de devolver al mercado de trabajo a los millones de individuos que se clasifi-caban como underclass. Este objetivo es central para todos los programas de workfare o trabajo

compulsivo que pronto se expandieron hacia otros pases anglosajones como el caso de las reformas deBlair en el Reino Unido. En definitiva, se trata de generar las condiciones para administrar un nuevoproceso de proletarizacin del capitalismo, como antes haba sido la ley de pobres del siglo XIX.

A diferencia de los EEUU en dnde nunca existi la promesa de la igualdad social, sino ms bien la

igualdad ante la ley de individuos autosuficientes, en Europa Continental, la promesa de la integracinsocial fue constitutiva de las propias bases del EB. Sin embargo, el carcter contributivo de la segur i-dad social Europea, implica que el acceso a los beneficios sociales se base en recorrer trayectorias labo-

rales relativamente. La imposibilidad de adecuar el rgimen contributivo a las nuevas caractersticas delas relaciones industriales de la sociedad de servicios, hizo que no se generaran empleos en este sector,

ya que el peso de las contribuciones sobre salarios los vuelve inviables. Por lo tanto, Europa se encon-

tr en una situacin donde el sector industrial debido al cambio tecnolgico no estaba en condicionesde crear ms puestos de trabajo protegidos, y el sector servicios no pudo cumplir el mismo rol que en

los EEUU debido a la incompatibilidad de estos empleos con un rgimen de seguridad social contribu-tivo. La consecuencia de esta situacin fue el desempleo masivo de los ms jvenes y las mujeres quie-

nes siempre haban estado al margen del mercado laboral y la seguridad social por lo que se gener unadoble exclusin para importantes grupos sociales, la exclusin del empleo y de la seguridad social. Alno ser ya tan slidos los lazos familiares muchos individuos se encontraron sin posibilidades de partici-

par de relaciones sociales ms o menos estables. La crisis de integracin social europea, presentadacomo muchos autores como de desafiliacin o exclusin social es el resultado de las dificultades de la

seguridad social contributiva para contener a quienes no forman parte del colectivo de trabajadoresintegrados a un mercado laboral regulado y protegido por el EB. Las respuestas a esta crisis de integra-

cin fueron abordada en trminos sociales y no, como en el caso de los EEUU, desde una visin en lasque la responsabilidad individual quedaba subordinada a las acciones colectivas.

El caso francs puede ilustrar este paradigma con claridad. La crisis del empleo en Francia, formuladaen relacin al concepto de exclusin social, fue abordada en dos dimensiones. Por un lado se instru-mento un Programa de transferencia monetarias denominado Renta Mnima de Insercin (RMI), para

quienes se encontrasen desocupados, sin derecho al seguro de desempleo y fuesen mayores de 25 aoscon hijos a cargo. Por otro lado, se implementaron medidas para facilitar la entrada al segmento labo-

ral protegido de los excluidos, por medio de repartir dichos empleos equitativamente. Estas medidasincluyeron, la disminucin del horario de trabajo, la anticipacin de la edad jubilatoria y la prolonga-cin de la escolaridad. Con estas medidas se pretende liberar espacio en el segmento laboral, mien-

tras se desarrollan las estrategias de reinsercin de quienes se encuentran en la RMI. El beneficio de laRMI se basa en una suma de dinero ms el acceso al seguro de salud; los beneficiarios deben firmar un

contrato individual en donde se comprometen a participar de las actividades de formacin laboral y debsqueda de empleo. Sin embargo, a diferencia de los programas de workfare duros, las condiciona-lidades son negociadas entre el beneficiario y el Estado bajo acuerdos individuales en dnde los intere-

ses y perfiles de estos son tenidos en cuenta. Si bien, el status de quien percibe la RMI y de quien seencuentra ocupado es sustancialmente diferente, el modelo francs intenta recuperar el vnculo social

debilitado por la exclusin. Adems la diferenciacin de estatus fue siempre marcada en los modelos deEB continentales, el punto no es su capacidad de limitar la diferenciacin sino la de incorporar inte-grar a un conjunto heterogneo de individuos que estaban fuera del EB.

Distinta a los casos de los EEUU y Francia es la respuesta escandinava a la crisis. En primer, lugar los


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5. Sobre El Ingreso Social

Frente a las dificultades de acceder al mercado de trabajo en la poca neoliberal, una cierta corriente

europea plantea la necesidad de un ingreso ciudadano como forma de resolver un mnimo de consumo.Un provocativo ensayo (Gorz, 1998) plantea esta perspectiva. El autor parte de la crtica del trabajo enel mercado como el nico de valor. Plantea que es absurdo que el trabajo de una mujer cuidando a sus

hijos no sea considerado trabajo y s el trabajo de la misma mujer para cuidar los hijos de otros a cam-bio de un salario. El mismo plantea tambin que la sociedad que impulsa a la obligacin a trabajar es la

misma que crecientemente reduce las oportunidades de trabajo y las que existen estn sometidas a unaprofunda precarizacin. Critica adems la nocin de que el trabajo es un elemento de integracin ycohesin social argumentando que este fue resistido por su actores en el periodo fordista y prefordistas

y se convirti en elemento de alienacin en el toyotismo donde el trabajador virtualmente reemplaza alempresario en una bsqueda frentica de mayor productividad y calidad, alienacin en fin aun cuando

posee elementos que considera liberadores: la esperanza que esta dinmica convenza a los trabajadores

de que el empresario es un articulo superfluo.

Por estas razones, plantea abandonar su postura anterior de ligar ingreso con trabajo y se inscribe en lacorriente que propone asegurar un ingreso irrespectivamente de la labor, si alguna, que el individuo

quiera realizar.

Otra perspectiva subraya la inconveniencia de un ingreso incondicional(Rosanvallon, 1995). El argu-

mento postula que la principal forma de afiliacin a la sociedad se opera a travs del trabajo y este esla va principal de obtener una identidad y un reconocimiento social. En la medida que la falta de em-

pleo se vuelve estructural y no coyuntural, el ingreso ciudadano adquiere las caractersticas de un pro-grama de sobrevivencia pero con escasa capacidad de trascender a la esfera del trabajo. Se trata de

asalariar la exclusin en los trminos de aquel autor. Es decir, el ingreso sin perspectiva de insercinsocial va el trabajo, se transforma en una forma denigrante de existencia. De esta manera es preferibleotorgar un ingreso teniendo como contrapartida el trabajo.

A nuestro juicio, no parece haber llegado todava la posibilidad de independizar totalmente el mercadode trabajo del ingreso y, de facto, la mayora de las personas realizan labores que de no mediar la nece-

sidad del ingreso probablemente no realizaran. Puesto en otros trminos, solo una muy pequea frac-cin de la humanidad puede hoy expresarse a travs de su trabajo y adems obtener un ingreso. La

gran mayora comienza a vivir cuando termina su horario de trabajo. Respecto a este tema es acon-sejable que el trabajo ofrecido guarde la mayor relacin posible con los intereses y capacidades delindividuo pero difcilmente el trabajo constituya un placer para la mayor parte de la humanidad. Esta,

aun no se encuentra en condiciones de liberarse del trabajo-obligacin.

En consecuencia si el ingreso ciudadano tuviera un valor que efectivamente permitiera la liberacinde la carga del trabajo obligacin para poder dar rienda a la propia creatividad, se reduciran enorme-mente quienes cambiaran trabajo no deseado por dicho ingreso. Esto claramente no tiene viabilidad en

una sociedad capitalista y solo puede ser pensado para una etapa superior de la humanidad quizs untanto lejana an.

Es por esta razn que dicho ingreso ciudadano slo puede ser pensado en una sociedad capitalista conun valor que no desestimule la busqueda de trabajo. De cualquier manera lo que se juega en este debate

es si el derecho al ingreso se confronta o no con el deber de realizar un aporte socialmente determina-do.


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Las perspectivas que estructuraron las tres formas que adquiri el Estado de Bienestar, surgieron de

distintos valores relacionados a las circunstancias histricas que permitieron su desarrollo. Pero las tresemergieron y prosperaron en un mundo donde no se cuestionaba la capacidad del mercado de trabajo

para asimilar, en algn punto, en el tiempo al conjunto de la poblacin que procuraba un trabajo.

Por otra parte, y a pesar de sus claras diferencias, las tres perspectivas apuntaron en la etapa neoliberal

a desarrollar esfuerzos que tenan como comn denominador, procurar la superacin de la situacin dedesempleo y el retorno al mercado de trabajo. En otras palabras, las sociedades desarrolladas siguen, a

pesar de las dificultades del mercado de trabajo moderno para dar cabida a todos los que eso pretenden,ilusionadas con la promesa keynesiana de Trabajo para Todos.

Indudablemente la situacin latinoamericana no da cabida a tamaa dosis de optimismo. La enormeporcin de personas en situacin de desocupacin o subocupacin no permite plantear como adecuada

una poltica de ingreso que apunte centralmente a un retorno al mercado trabajo formal. Por esta razn

nos parece razonable desarrollar una estrategia que combine un ingreso incondicional con uno condi-cional para algunas categoras prioritarias de excluidos del mercado de trabajo. A continuacin defini-

mos los trazos generales de esta estrategia.

Proponemos un sistema de ingreso social estructurado sobre dos pilares: uno incondicional (no exigeuna actividad) que universaliza un beneficio a los ancianos y otro a los nios. Y un componente condi-cional que genera un ingreso a cambio de un trabajo social relevante a los jefes de familia y jvenes

desocupados.

La propuesta define entonces los grupos sociales que deben ser prioritariamente tenidos en cuenta.Ellos son, los jefes de familias desocupados con menores a cargo, los jvenes desocupados con bajos

niveles de escolaridad, los nios cuyos padres no perciben asignaciones familiares y los ancianos sinproteccin previsional.

En relacin con el componente incondicional de la estrategia de ingreso social, encontramos un por-centaje no insignificante de los adultos mayores no perciben ingreso alguno: a ellos debe extender unIngreso Bsico. Ellos suelen ser son los ancianos ms pobres de las localidades ms pobres, que ade-

ms viven con sus familias en mayor medida que los adultos mayores de ingresos ms alto. El ingresopropuesto sera en definitiva una contribucin al presupuesto familiar.

En segundo lugar, las asignaciones familiares solo cubren a una parte de los hogares con menores.Aquella restringida a los hijos de los trabajadores que se desempean en el mercado de trabajo formal.

Un proceso de expansin que concluya en universalizacin generar un ingreso incondicional en todoslos hogares donde existan nios.

En relacin con quienes deberan ser receptores prioritarios de un componente de ingreso condicionalnos encontramos con un subconjunto de desempleados, cuya situacin impacta fuertemente en otros:

ellos son los jefes de familia con menores a cargo y deben constituir el objetivo primero de una polticapblica. Puede decirse que es el grupo de desempleados en peor situacin. En sus hogares no solo se

reduce o desaparece el ingreso sino que se afecta la salud squica y la integracin del grupo familiar.Esto es especialmente grave en los hogares donde el jefe es una mujer desempleada.. Se debe brindaroportunidades de educacin o trabajo socialmente productivo a los jefes de hogar desempleados con

menores a cargo.


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Por otra parte, los jvenes son el grupo social de mayor desempleo y falta de perspectivas y la situacines ms grave entre quienes poseen bajos niveles educativos. Otorgar un ingreso para estudiar es brin-

darles mayor nivel de calificacin para que enfrente con mayor probabilidad de xito un mercado detrabajo cada da ms exigente.

En relacin al componente condicional de un ingreso social, es preciso sealar que dado que el creci-miento econmico ya no posee la estrecha relacin con la creacin de empleo que tena en el pasado, es

inadecuado cargar solo sobre las espaldas del crecimiento econmico la resolucin del problema deldesempleo.

En consecuencia es necesario tambin una estrategia que promueva actividades cuyo objetivo centralno est dirigido a la produccin de bienes y servicios para el mercado, pero que apuntan a incrementar

el bienestar presente y futuro de la poblacin. Tanto la educacin como acciones que mejoren el capitalsocial de las comunidades pertenecen a la categora que denominamos trabajo socialmente productivo.

La educacin es uno de los trabajos socialmente productivos, es decir, ofrecer un ingreso para que lagente desocupada estudie permite elevar los umbrales de ciudadana y fortalecer las posibilidades labo-

rales de las personas.

Nadie duda ya que la mayor educacin es la piedra angular de escape de la exclusin. En este horizontede renovada capacitacin y esfuerzo como puerta de entrada a un sistema productivo moderno, slo lamasificacin y una creciente calidad de la educacin puede generar las capacidades necesarias para

superar la exclusin va el acceso al empleo o la generacin de capacidades para obtener ingresos me-diante el trabajo autnomo.

El convertirse en asalariado y protegido por las redes de la seguridad social pareca ser la promesa final

del mundo keynesiano. Al esfumarse esta ilusin queda claro que un porcentaje importante de la pobla-cin deber recurrir a estrategias de cuentapropismo, asociaciones productivas informales y pequeosemprendimientos, especialmente en la esfera de los servicios.

La posibilidad de avanzar en el mundo del microempresariado requiere conocimientos y habilidadesque exigen mayor preparacin de los individuos y los grupos y especialmente de capacidades de plan-

tear y resolver diversos tipos de problemas en contextos diversos. Esto solo puede ser provisto por cre-cientes niveles educativos. Sin educacin un ser humano esta en los tiempos modernos condenado a la

marginalidad.

La profunda transformacin econmica mundial con ejes productivos cada vez ms dependientes de

avances cientficos y tecnolgicos ha extendido las necesidades de la escolarizacin. El trabajo moder-no demanda ms y ms conocimientos para quienes aspiran a ejercerlo. La demanda de haber transitado

por un colegio secundario se impone hoy para funciones que hasta no hace mucho se satisfacan con laprimaria completa. Es claro entonces que la reduccin de las oportunidades de empleo y las necesida-des de mayor calificacin para obtenerlo son dos desafos de los tiempos modernos sobre los que cada

da hay mayor conciencia.

En relacin con la cuestin educativa todava el secundario completo es una aspiracin lejana. Y lainvitacin a cursar el secundario suele chocar, entre otras, con la dificultad de que los excluidos o susfamilias no cuentan con recursos que les posibiliten tener una base econmica mnima para estudiar.

En consecuencia estamos perdiendo dos batallas. Por un lado no desarrollamos polticas capaces de


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generar actividad econmica e ingresos para quienes estn fuera del mercado de trabajo ni estamosenfrentando las necesidades de educacin que exigen los tiempos modernos.

Pero ms importante an, un pas en guerra es capaz de asignar al esfuerzo blico porcentajes altsimos

del producto social. Negarse a asignar o reasignar recursos para responder a los desafos de los nuevostiempos es no comprender que se esta librando una guerra decisiva para no convertirnos en sociedadesinternacionalmente marginales por incapacidad de ingresar a la moderna y tecnolgicamente sofistica-

da produccin global y adems desintegradas y presas de la violencia, la delincuencia y la incivilidad.Mientras ms tiempo tardemos en entender la necesidad de dar esta batalla ms difcil ser salir airosos.

Bibliografa

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Resea biogrfica de los autores

El Dr. Ernesto Aldo Isuaniejerce actualmente como Secretario de Tercera y Accin Social del Go-bierno de la repblica Argentina. Antes de desempear la funcin pblica se dedic a la docencia y a la

investigacin como as tambin a trabajar para el sistema de la Naciones Unidas como director de

UNICEF en la Argentina. El Dr. Ernesto Aldo Isuani es Licenciado en Ciencias Polticas y Sociales- Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Cuyo; Maestro en Ciencias Polti-cas - Escuela Latinoamericana de Ciencias Polticas y Administracin Pblica (ELACP), Facultad La-

tinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); Master of Arts (M.A.) - Departamento de Ciencia Po-ltica, University of Pittsburgh, ;- Doctor of Philosophy (Ph.D) - Departamento de Ciencia Poltica,

University of Pittsburgh, Pennsylvania. Es adems autor de varios trabajos en el campo de la sociologay de las polticas sociales.


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Daniel R. Nieto Micheles Licenciado en Economa de la Universidad de Buenos Aires, Especialista enPoltica Social de esa misma Universidad y Magister of Sciences de la London School of Economics

and Political Science, donde actualmente es PhD candidate del departamento de Poltica Social. Suactuacin profesional est vinculado con la docencia, la investigacin y la gestin pblica de polticas y

programas sociales. Actualmente es Director Ejecutivo de la Unidad de Anlisis del Sistema Integradode Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO), del Ministerio de Desarrollo Social yMedio Ambiente de la Repblica Argentina. Entres sus trabajos de investigacin se pueden encontrar

estudios sobre la gestin y administracin de los servicios sociales y sobre mecanismos de seguridadsocial no contributivos.

Documents

Isuani y Nieto (2002) - La cuestión social y el Estado de bienestar en el mundo post-keynesiano