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8/12/2019 La Administracin Pblica en Colombia
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Luis Guillermo Brand
Gabriel Chica Castao
Antonio Jos Gmez
Universidad Nacional de ColombiaSede Medelln
Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas
Abril 8 de 2014
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN COLOMBIA, UN MODELO NICO?
El legislador no debe proponerse la felicidad
de cierto orden de ciudadanos con exclusin de los
dems, sino la felicidad de todos.
Platn
El estudio de la administracin pblica en Colombia representa un
reto para la academia eimplica un esfuerzo agregado para quien
pretenda embarcarse en tal labor. Esto, por cuanto la
administracin pblica en dicho pas no corresponde de manera
precisa con un modelo
especfico de los que han sido expuestos por los distintos
tericos del tema. Por tal razn, es
menester estudiar las caractersticas de la administracin pblica
colombiana por separado, demanera tal que pueda ubicarse cada una
de estas en los distintos modelos o, de ser preciso,
advertir que alguna no puede ser ubicada en ningn modelo,
atendiendo a sus peculiaridades. Se
procurar en este escrito, por tanto, hacer un anlisis de la
administracin pblica de Colombia ala luz de los modelos descritos
por Juan Guillermo Vieira en su texto Administracin pblicapara el
desarrollo integral: una cuestin de inters pblico (Vieira, 2008:
p.4). Finalmente, se
evaluar la suficiencia de estos modelos para estudiar la
administracin pblica colombiana y, de
ser necesario, se realizarn anlisis diferentes con base en
teoras expuestas por otros autores.
El autor describe tres modelos de administracin pblica. En
primer lugar, habla de la vieja
administracin pblica,para referirse a aquel modelo de
administracin pblica que se basa en
la burocracia, la jerarqua y el control, pero que resulta
excesivamente deficiente, ineficiente, y
derrochadora de recursos pblicos. El segundo modelo que expone
en el artculo en mencin es
el New Public Management: este, segn el autor, es un cuasi
modelo, que concede mayor
libertad de manejo a los administradores, reduce la burocracia,
y cuantifica de manera
sistemtica los resultados, pero que pone en entredicho varios
asuntos imprescindibles en la
poca actual, tales como los Derechos Humanos y el Estado Social
de Derecho. Finalmente,
Vieira describe elNew Public Service, que se propone como una
alternativa a los dos primeros
modelos, y que tiene como sustento la democracia y como objetivo
el inters pblico. El
propsito de este escrito es lograr responder, principalmente, a
dos preguntas: al pensar en la
aplicacin de los modelos de Administracin Pblica en Colombia, se
puede hablar de una
realidad que contenga elementos de los tres presentados en el
artculo? Y La realidad de nuestro
pas amerita un anlisis diferente? Para ello se cotejarn las
caractersticas que el autor ha
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descrito con algunas de las realidades en la administracin
pblica colombiana y, posteriormente,
se traern a estudio otros elementos pertinentes.
La vieja administracin pblica sigue siendo joven en ColombiaLa
vieja administracin pblica, en Colombia, sigue teniendo vigencia en
algunas de sus
caractersticas. Tal como afirma Juan Guillermo Vieira, adems de
los tradicionales rasgospropios de la vieja administracin pblica
(burocracia, jerarqua y control), en Colombia se hacaracterizado
ste modelo por su corrupcin, politiquera y clientelismo (Vieira,
2008: p.7).
Estos rasgos siguen vigentes en Colombia: el alto nivel
burocrtico ha servido para que los
puestos administrativos sean forma de pago de favores polticos.
Al respecto, dice el profesorDvila:
Para referirse al c1ientelismo moderno en Colombia es bueno
remitirse a una mnima
definicin de esta relacin a partir de algunas caractersticas
importantes. Ante todo, es
necesario pensarlo, como ya se anot, en trminos de una relacin
poltica de intercambioque siempre es asimtrica. Hay una parte que
tiene ms poder y recursos, y que propicia
el intercambio con otra parte que no los tiene; se genera all,
entonces, un mecanismo noinstitucional de lealtades asimtricas que
permite el intercambio de bienes y servicios porapoyo electoral.
(Dvila, 1999: p.64)
Sin embargo, hay otros aspectos de esta vieja administracin
pblica que pueden no ser tan
visibles en el caso colombiano. Por ejemplo, la neutralidad
poltica de la administracin pblica,que es descrita por el autor
como una caracterstica fundamental de este modelo burocrtico,
es
un aspecto que no puede encontrarse actualmente en Colombia. No
se ve ni se vio en Colombia
una administracin pblica polticamente neutral: las filiaciones
polticas, y no tanto as el intersgeneral, han sido la razn de ser
de los administradores de ste pas. La administracin pblicaen
Colombia se ha convertido, por tanto, en el espacio que permite la
concentracin de los
partidos polticos tradicionales y en el escenario para combatir
a los partidos de oposicin con elnimo de sostenerse en el poder.El
papel de los partidos, mal llamados tradicionales, ha dejado a un
lado el trabajo que debe tener
la administracin pblica, que en principio debe considerar
recursos organizacionales (Romo,
2010), la bsqueda de un desarrollo sostenible, y considerar su
deber ser frente a la nueva gestinpblica.
Otra caracterstica que debe ser analizada es la que Vieira
describe en los siguientes trminos:
las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo
posible, limitando as laparticipacin ciudadana(Vieira, 2008: p8).
Frente a este aspecto se produce una paradoja en
Colombia: como se ha dicho, la corrupcin, el clientelismo y la
politiquera necesitan, para
mantenerse, limitar la participacin de los ciudadanos; no
obstante, la Constitucin poltica de
1991 trajo garantas en torno a este aspecto, que propenden por
una mayor democracia y por elreconocimiento del pueblo como poder
soberano. Lo que falta preguntarse es tendr ms fuerza
el rgimen jurdico establecido por el constituyente de 1991 o el
poder poltico de las lites
tradicionales? Esta pregunta no es menester responderla en este
escrito; lo que s se pretenderesaltar es que en Colombia sigue
habiendo restricciones en la participacin ciudadana, aun
cuando nominalmente se proclame un Estado Social de Derecho que,
en tanto tal, debera
construirse a partir de la participacin poltica de los
ciudadanos.
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Qu importancia tiene actualmente el New Public Management en
Colombia?En primer lugar, se advertir una crtica que podra agrupar
varias de las que sobre ste modelohace Vieira: pretende tratar de
manera cientfica las relaciones humanas. Esto, de antemano,
trae
varias complicaciones, en tanto los comportamientos de las
personas o de los grupos sociales no
siempre responden a patrones establecidos por las ciencias
exactas. Asimismo, considera estemodelo que la administracin puede
medirse por resultados. Los resultados son necesarios, pero
no suficientes, para evaluar el papel de un administrador. En
Colombia se ha presenciado una
carrera por mostrar en los medios de comunicacin el cumplimiento
de metas, todo esto en cifras
estadsticas: para ello se cometen irregularidades, que van desde
la alteracin de los datos hastaacciones violentas en contra de la
ciudadana, con el fin de mostrar buenos resultados en varios
aspectos, por ejemplo en la reduccin de la pobreza o en el
aumento del empleo.
El papel del ciudadano -o de la misma sociedad- dentro de la
administracin pblica, se hacetotalmente innecesario en este modelo,
pues se le atribuye a l, la ineficiencia e ineficacia de los
proyectos y se le culpa por los malos resultados; en cambio, se
convierte el administrador en
aquel actor capaz de manejar todo tipo de situaciones que cree
poder solucionar de la mejormanera, permitiendo la total
participacin de entes privados que tratan al ciudadano como un
cliente. Como advierte Vieira, siguiendo a Repetto, considerar
al ciudadano como cliente
consumidor implica suponer para aquel el mismo tipo de
expectativas que las de los
consumidores que tratan con una empresa privada, lo cual
debilita su rol como detentador dederechos... (Vieira, 2008: p.10)
Sin embargo, hay otros problemas que trae el considerar al
ciudadano como un cliente. Al respecto, dice Vidal Perdomo
() Al lado de la discusin jurdica del concepto de servicio
pblico ha venido acolocarse otra de tipo poltico, o determinada por
tesis polticas que se suelen enunciar
bajo el nombre del nuevo servicio pblico, en la cual se busca
disminuir la intervencin
del Estado en la economa y hasta plantear un nuevo concepto del
Estado regulador, frutode esas ideas generalizadas llamadas
comnmente neoliberales, cuyos rasgos ya se han
expuesto y que en parte han sido acogidas en Colombia, en leyes
que tienen que ver con
servicios pblicos, como le Ley 142 de 1994.
Hay, por tanto, una clara contradiccin en el ordenamiento
jurdico colombiano respecto de la
prestacin efectiva de servicios pblicos; pues artculos como el
365 y otros- de la Carta
Poltica, as como la mencionada ley 142 de 1994, dejan las
puertas abiertas para que losparticulares presten servicios
pblicos; no obstante, los intereses econmicos de stos podrn
hacerles olvidar la funcin social que es inherente de los
servicios pblicos, yendo as en
contrava del modelo de Estado social de Derecho, propio de
Colombia, segn lo consagra
nuestra Constitucin poltica en su artculo primero. Sobre ste
tema, Maldonado Gmez afirmaque
() La nocin de servicio pblico en el Estado social de Derecho es
la materializacin de
ste con miras al bienestar social de todos los ciudadanos;
bienestar al cual todos tenemosderecho, sin distingos de raza,
sexo, condicin social o de ningn otro tipo. De este modo,
la nocin de servicio pblico se constituye en la ms clara
indicacin del paso del Estado
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de Derecho al Estado social de Derecho () Por tanto, no puede
pensarse en un Estado
social de Derecho sin la efectiva prestacin de dichos
servicios.
Lo anterior ha pretendido dar cuenta del desarrollo que ha
tenido el concepto de servicio pblico.Se dice desarrollo y no
avance- en tanto evidentemente es cuestionable cualquier avance
cuando se dejan a un lado las necesidades sociales propias de
las personas para darlepreponderancia a intereses econmicos. Estas
ltimas concepciones del servicio pblicoconstituyen la crisis del
concepto de servicio pblico o, para hablar en trminos de Surez
Tamayo, la huida del derecho administrativo, fenmeno que obedece
a caractersticas
econmicas y polticas propias de Colombia, pero que, segn el
mencionado autor, adems,() No puede descartarse tampoco, que el
fenmeno de la huida hace parte de exigencias
internacionales (como un vehculo apropiado para facilitar la
inversin extranjera en Colombia).
(p.92) El servicio pblico debe, pues, ser guiado desde el
trabajo que se realiza como sector
pblico, desde el administrador; y si bien el sector privado
puede estar vinculado en la prestacin
de tal servicio, ste no se puede desenvolver en pro de plenas
ganancias sectoriales, sino encambio debe propender por el
beneficio de todos los ciudadanos.
El New Public Service en Colombia una cuestin nominal?ElNew
Public Service tiene como principalesideas, segn el autor, servir
ms que dirigir, servir
a ciudadanos y no a clientes, valorar la gente en s y, en
general, todo lo que le devuelve el
carcter de pblico a la administracin. En Colombia se presenta
una paradoja al analizar lascaractersticas de este modelo, pues si
bien la Constitucin poltica de 1991 establece un Estado
Social de Derecho, ste se puede cuestionar cuando las entidades
prestadoras de los servicios le
dan prevalencia al lucro, por encima del inters general, tal
como se analiz en el apartado
anterior.
No obstante, el constituyente de 1991 estableci algunas formas
de participacin ciudadana que
representan un avance democrtico. Asmismo, el reconocimiento del
pluralismo jurdico, las
libertades de conciencia, de culto, de expresin; as como las
libertades polticas, representan unaevolucin en la democracia
colombiana y, por tanto, constituyen una manifestacin del
modelo
delNew Public Service.
Con todo esto, hay que aclarar entonces que las tipologas
presentadas por Viera,especficamente la de la vieja administracin y
la del New Public Managment no
necesariamente representan una contradiccin intrnseca, o por lo
menos bajo la forma de la
administracin colombiana es evidente que se presenta una
hibridacin entre los dos modelos.Incluso, se puede decir que a un
nivel discursivo, pareciese que las lites polticas se acogieran
a
los valores del New Public Service, pues es bastante notoria la
instrumentalizacin de lo popular,
lo campesino o lo indgena (recurdese por ejemplo, cul fue uno de
los primeros actos polticos
del actual presidente Juan Manuel Santos ante autoridades
indgenas de la Sierra Nevada deSanta Marta, antes de su posesin
formal) por parte de los mismos polticos que mediante un
andamiaje administrativo propio de la vieja administracin
defienden los valores del New
Public Service. As, una teorizacin que pretenda entender la
administracin colombiana debetener en cuenta los entrecruzamientos
que se presentan en la prctica administrativa en
Colombia.
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El New Public Service en Colombia se constituye como el modelo
de administracin pblica que
por lo menos -en contradiccin con pocas anteriores, como la
regeneracin- permeabiliza la
participacin ciudadana y de las diferentes sociedades,
favoreciendo a esas minoras que por elmismo desgaste de
administraciones anteriores se pudieron ver desfavorecidas. La
construccin
entonces del New Public Service no slo se puede generar desde un
nuevo modelo de
administracin pblica, que Vieira caracteriza, sino tambin como
lo narra Juan SnchezGonzlez: Mediante la administracin pblica, el
gobierno hace frente a aquellas necesidadesde la sociedad que la
iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer. (2001:
pag.107)
Lo que nos permite decir que el New Public Service en Colombia,
tal como est planteadonominalmente en el ordenamiento jurdico,
permitira el manejo ptimo y eficiente de la
administracin pblica y, adems, conseguira el ingreso de esas
sociedades que pudiesen ser
minoritarias, pero que su vinculacin en cambio puede ser
significativa.
Un anlisis msVieira logra desarrollar un completo anlisis de las
caractersticas propias de los tres modelos de
administracin pblica. Con base en su estudio se han logrado
identificar, en este escrito, lascaractersticas que de stos aplican
en la administracin pblica de Colombia en la poca actual.
No obstante, dada la complejidad quetal como se ha advertido-
tiene el estudio del tema en la
realidad colombiana, ser preciso realizar algunos anlisis extra
que, lejos de contrariar las tesis
propuestas por dicho autor, pretenden complementarlas. En primer
lugar, es menester tener encuenta lo que en su momento advirti
Manuel Jos Crdenas, quien refirindose al momento de
planeacin propio de la administracin pblica, afirma que:
Sus objetivos siempre se acomodan a los contextos jurdicos y
sociales que los contienen;por eso nos referimos especficamente a
economas como la nuestra, con vastos sectores
de empresa privada con una planificacin obligatoria para el
sector pblico e indicativa
para el sector privado (Crdenas, 1984: p.15)
Este anlisis permite entender que la realidad Colombiana ya
desde los aos ochenta comenzaba
a encaminarse por la desregulacin de la economa, que terminara
conduciendo al pas por las
riendas del neoliberalismo, por las cuales sigue ahora
transitando. Este anlisis podra resultartil, adems, para entender
el porqu de la realidad actual de la administracin pblica en
Colombia: el contexto social ha sido invadido por la economa;
esto es, el reclamo de los
ciudadanos para sus administrados no ha sido suficiente o ha
sido ignorado, de manera tal que sele ha dado mayor importancia a
las relaciones econmicas que a las necesidades sociales.
A modo de conclusin
Se ha podido evidenciar, a lo largo de este escrito, que la
administracin pblica en Colombiaconstituye un hbrido respecto de
las caractersticas expuestas por Juan Guillermo vieira en eltexto
mencionado. Esto, por cuanto confluyen elementos de los tres
modelos, e incluso otros que
podran ser externos al anlisis del mencionado autor.
Caractersticas como la burocracia, la
jerarqua y el control, siguen estando vigentes actualmente en
Colombia; junto con lapolitiquera, la corrupcin, el clientelismo, y
otras caractersticas que tradicionalmente han
estado presentes en la realidad colombiana y que, pese a ser
mencionados por Vieira dentro de la
vieja administracin pblica, siguen siendo actuales en este
pas.
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El tratamiento de los ciudadanos como clientes; la desfiguracin
de lo pblico, y la permisin
por parte del Estado para que las empresas privadas presten
servicios pblicos, son los
principales rasgos que permiten concluir que hay en Colombia una
implementacin de algunascaractersticas del New Public Management.
Sobre la aplicacin de este modelo, puede
concluirse, siguiendo la exposicin de Echebarra y Mendoza, que
el inters por el managementrefleja las dificultades que encuentra
la administracin pblica para adaptarse a la escala ycomplejidad de
los problemas que le plantea la sociedad actual (Echebarra y
Mendoza, 1999:
p.16)
Asimismo, puede concluirse que la implementacin de las
caractersticas propias del New PublicService han tratado de
contrariarse con la implementacin de algunos rasgos del New
Public
Service en el ordenamiento jurdico colombiano, pero el poder de
la economa ha resultado ms
fuerte y por eso la implementacin de ste ltimo modelo ha sido
meramente nominal.
Un ltimo anlisis que se encuentra por fuera del estudio de
Vieira, pretende mostrar que, si bien
la realidad actual de la administracin pblica colombiana tiene
rasgos de los tres modelos, hay
unos que tienden a prevalecer sobre los otros; esto, dada la
relevancia que tienen los procesoseconmicos y sociales en la
consolidacin de los modelos de administracin.
Referencias:
Crdenas, Manuel Jos. (1984). Manual de administracin pblica.
Editorial Temis.
Medelln.
Dvila, Ladrn de Guevara. Clientelismo, intermediacin y
representacin poltica en
Colombia: qu ha pasado en los noventa?. Revista estudios
polticos. No. 15.Julio-Diciembre de 1999. Medelln.
Echebarra, Koldo. Mendoza, Xavier. (1999) La especificidad de la
gestin pblica: elconcepto de management pblico. En: Marrodn,
Carlos. De burcratas agerentes?Banco interamericano de Desarrollo.
Washington D.C.
Maldonado Gmez, Toms.La nocin de servicio pblico a partir de la
concepcin del
Estado social de Derecho. Tesis. Universidad del Norte. Romo
Morales, Gerardo (2010).La nueva gestin Pblica y los gobiernos
locales. Nueva
gobernanza y gestin pblica local. Mexico. P.57 - 66.
Surez Tamayo, David. (2010.)Huida o vigencia del derecho
administrativo: el caso de
los servicios pblicos domiciliarios. Tesis. Universidad de
Antioquia, Facultad deDerecho y Ciencias Polticas.
Snchez, Juan Jos. (2001) La administracin pblica como ciencia,
su objeto y su
estudio. Plazas y Valdes S.A. Mxico, D.F. Vidal Perdomo, Jaime.
(2005)Derecho administrativo. Legis editores S.A. Colombia. Vieira,
Juan Guillermo. (2008) Administracin pblica para el desarrollo
integral: una
cuestin de inters pblico. En: Grupo de estudios en ciencia
poltica, Escritos sobre
administracin pblica. Medelln
