La Administracion Publica en Mexico

LUCIO MENDIETA Y NuREZProfeeor de la Faealtad de Derecho y C1eadu

SodaIea de la Uaiyenld.d Nadooa1

LA ADMINISTRACIONPUBLICA EN MEXICO

MEXICO1942

~s,t. _----:..~"L

PROCEO.-------

'RECIO ...$-------

INTRODUCCION

Recientemente fu creada la ctedra de Segundo Cursode Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho yCiencias Sociales, obedeciendo a una necesidad de realizacininaplazable.

En el plan de estudios se comprenda ya un Curso de De-recho Administrativo; pero en l apenas si puede estudiarsela parte terica. Resultaba, as, absurdo, el estudio de la teo-ra para quedarse en ella sin llegar al conocimiento de lasmismas leyes administrativas: el conocimiento de la. teorapura sirve de muy poco si se ignora la ley, del propio modoque el conocimiento de sta, no es suficiente, porque paracomprenderla, con exactitud, es necesario iluminarla con ladoctrina.

Se impona tambin la creacin del Segundo Curso deDerecho Administrativo, porque ste adquiere constantemen-te mayor importancia, en virtud de que el Estado ampla cadavez ms su esfera de accin en las sociedades de cultura mo-derna.EI Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir entodas las actividades sociales del hombre, y por ello, el nme-ro de leyes y de reglamentos administrativos aumenta en for-ma asombrosa.

Antes de ahora, el abogado sala de la Escueta de Dere-cho sin conocimiento alguno de las leyes administrativas, ni

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LUCIO MENDIETA Y NUEZ

siquiera de las principales. Se vela este aspecto de la profe-sin con muy poco inters. Pero es necesario pensar que elabogado tiene forzosamente que seguir cualquiera de estastres direcciones en su vida profesional:

a). Abogado Postulante.b). Judicatura: Actuario, Secretario, Juez, Magistrado,

Ministro, Agente del Ministerio Pblico.e). Consultor jurdico en Gobiernos locales, Secretaras

o Departamentos de Estado.Como abogado postulante es indudable que necesita el

conocimiento preciso de ciertas leyes administrativas y unaorientacin definida sobre toda la legislacin de la materia.De otro modo se ver imposibilitado para resolver consultascomerciales, industriales y para gestionar, correctamente, losinnumerables asuntos que entran en la esfera de la Adminis-tracin Pblica y que se rigen por las respectivas leyes de lamateria.

El abogado postulante, si ha de Ser un profesionista com-pleto, est ms obligado que cualquier otro, a conocer lasprincipales leyes administrativas.

En cuanto a los abogados que se dedican a la Judicatura,todos necesitan el conocimiento de esas leyes; pero principal-mente los que trabajan en el ramo federal. Los Jueces de Dis-trito, los Agentes cid Ministerio Pblico, se ven en la necesi-dad de interpretar constantemente las leyes de orden admi-nistrativo.

Y, por ltimo, e1 Consultor Jurdico, tiene, en el mismottulo de su cargo, la obligacin de conocer ampliamente lalegislacin administrativa del pas.

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"LA AD1UNlSTUClON PUBLICA EN MEXICO

Por estos y otros motivos, se ha pretendido llenar elvaco existente en el Plan de Estudios de la Escuela de Juris-prudencia creando el Segundo Curso de Derecho Administra-tivo; pero el propsito slo se conseguir en parte. En efecto,el nmero de Leyes Administrativas es de tal modo grande,y algunas de ellas son tan extensas, que resulta materialmen-te imposible estudiarlas todas en el breve espacio de un cursoanual. I

Citar, al azar, algunas de las Leyes Administrativasms importantes:

1. Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.2. Ley de Expropiacin.3. Ley de Poblacin,4. Ley de Vas Ceneraies de Comunicacin.5. Ley del Impuesto sobre la Renta:6. Ley de Aguas.7. Ley Forestal.8. Ley del Timbre.9. Cdigo Fiscal.

10. Ley de Sucesiones y Donaciones.11. Ley de Hadenda del Distrito Federal.12. Ley de Responsabilidades de Funcionarios pblicos.13. Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Pode-

res de la Unin.14. Cdigo Sanitario.15. Ley de Patentes de Invencin.16. Ley de Marcas, Avisos y Nombres Comerciales.17. Ley de la Tesoreria de la Federacin.18. Ley de Pesas y Medidas.19. Ley de Minas.

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LUCIO ~'ESDIET"'-Y KUF.%

20. Le" del Petrleo,21. Le)' de 1\acionalizacin de Bienes.22. Le)" de Aleoholcs.23. Ley de la Industria Elctrica,2t, Le}' 1{c~I:\lI1~nt3ri:\ del Artculo 31.> Constitucional.25, Ley Onrnica del Departamento Central.26. Ley de Pesca }' sus Reglamentos.27, Ley de Subvenciones a ln Marina Mercante Nacional,28. Ley sobre Disposiciones especiales para el servicio de

cabotaje interior de puerto y fluvial de la Repblica,29. te)' del Ejrcito ~. la Armada Nacionales.30. Cdigo de Justicia Militar. .

Seguramente que en esta enumeracin, ya prolija, noestn comprendidas todas las leyesadministrativas, tampocolos Rl'ghlll('I:~llS 'lile por su extensin y su materia, orecen,a HCC$. extraordinaria importnncia. "1

~ltlC:h:ls de las leyes que IR'lIlOS citado, tienen, adems,S\1 n'ghmcllto, ele manera CluC las r.cycs Administrativas )" susrespectivos Rl'g-I:l1llCntos )" los Reglamentos Administrativos,constituyen Ulia codificacin cxtcnsisinui,

LA AVMINISrr:ACIO:-: I'Uilt.ICA EN ).~EX:CO

caractcrlstica de materias 'JUC, como ti Dcrecho Civil, el Penal,el Constitucional, se refieren al desarrollo ce :.11:1 mismo ternaen todas sus manifestaciones. Sin cm1n:-;.:o, la hcten-:;e;:;i-dan ele los ordenamientos administraz.vos puede reducirsefcilmente dentro de 11n mtodo p:l:-a hacerlos objeto de ciertaexposicin sistemtica Ese nlttocJ,) ci6e corresponder laestructura adoptada en el Primer Curso de la matcr ia, a finde que el estudio de bs leyes se lleve a cabo en relacin con latcoria )' con el propsito rle que el S(:~tr::Jv Curso de D.::rt-C>CJAdministrativo SCa una consecuencia, uza continuacin :cJt:':::::'del primero,

As deberla ser, desde Un punto de vista terico; pero enla pr ctica resulta que la organizacin de 1:1s materias C1::Ccomprende el Primer Curso de Derecho A;.l:nistr... tivo varia

s('J~n el texto adoptado o 5t'g-n el criterio () la escuela delprofesor. .

Es necesario, Cl.ltO!1Cl'S, ensayar U:1:1 forma de presentar-


Nosotros aceptamos la clasificacin expuesta por Raoulde la Grasserie a la que nos referimos ms adelante, y deacuerdo con las ideas que acabamos de expresar y con esaclasificacin, consideramos que el Segundo Curso de DerechoAdministrativo, debe desarrollarse partiendo del estudio dela Administracin Pblica que es la encargada de aplicar lasdiversas leyes de la materia.

Una vez conocida la organizacin y funcionamiento dela Administracin Pblica, se puede abordar el estudio par-ticular de las ms importantes leyes administrativas agrupn-dolas de acuerdo COll la clasificacin ya citada. ,

Nosotros nos proponemos, en este volumen, llevar a cabo,nicamente, el estudio sinttico del punto inicial o sea de laAdministracin Pblica en Mxico que comprende:

a) Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.b) Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de

los Poderes de la Unin.e) Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Emplea-

dos de la Federacin y de los Estados.En otras palabras, nos ocuparemos de la organizacin

de la Administracin Pblica, de las relaciones entre esa Ad-ministracin y sus funcionarios y empleados, y por ltimo,de las responsabilidades en que stos incurren en el desem-peo de sus funciones.

Es cierto que la Ley de Secretaras y Departamentos deEstado no comprende a toda la Administracin Pblica denuestro pas; pero en el texto de este ensayo nos referimos, enbrevsimo apunte, a la forma como est integrada la Admi-nistracin Pblica toda en Mxico, si bien nos ocupamos,preferentemente de la Federal, y en ella, de sus rganos pro-piamente administrativos, de mayor importancia.

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CAPITULO 1

Sociologa de la Administracin Pblica

Toda sociedad humana, en cuanto adquiere cierta im-portancia y complejidad, se organiza para responder a exigen-cias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudira-mos llamar externas f rente a otros grupos sociales.

El Estado, por primitivo que sea, se estructura admi-nistrativamente de acuerdo con un plan que se deriva de lasociedad misma; o en otras palabras, que le imponen los he-chos sociales.

En esa organizacin, como 10 hace notar Raoul de laGrasserie, se distinguen desde 'luego, dos aspectos, el primerose refiere al cumplimiento de las funciones necesarias o tilesdel Estado en relacin con los sbditos o ciudadanos, y el se-gundo al cumplimiento, por parte de stos, de ciertos debereshacia el Estado.

As pues, los servicios son recprocos y pueden resumirse,segn el autor en tres clases: 19 Desempeo de serviciossociales por el Estado. 29 Aportacin de los recursos necesa-rios a ste, por los indi viduos. 39 Aplicacin por parte del Es-tado, de estos recursos, al sostenimiento de los servicios quele estn encomendados. 1

1 Raoul de la Grasserie. "Sociologie du Droite Adminislralif". BibliothequeSociologique International. Pars. 1911. Pg. 220.

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LUCIO ME~OIETA y NU~E%

l.-Primera Ctasc.

\:..'azcios encoincndndos a{ E.~tctlo.-Los scrvicros quecb!'\ o simplemente a tina sujecin poli-tica (:.::;:~r:lI:tc. E~=-. ll:-~:lll:7.:1ci"la que C~, desde h:q.:o, d~ ea-rctcr militar, tiene tambin p,Jr objeto la defensa en contrade los cncllli~():; interiores, p:tr:l, evitar motines, asonadas,disturbios o a?-:rcsion~ O de la polJl:t-cin en contra de orro ~r:lpl> o (!e) resto de ella, tiene por ol,-jeto, en !'i::, el I:::t:::e:lilll!l::to c!d orden interior, l!C ia paz,c"',lli"i;'l1 :::\Iispcn:-:ahlc a la "iela y al dcsar rolio m::.ll::-::t! ycultural del individuo.

\ El ESlatlo necesita dc\'IHl::r, igualmente, las pl.:rM.lla';~' ).)s"r;l\.nl'~ ele cnda quien, co::t:-a 10$ crimencs o eldih)s i:J,!;-

1:

LA ADllI~ISTl'.ACIO'; PUBLICA ES )tUIeo

vi duales que pueden privarlos de la vida o elesus propiedades,o de su inlcg-riuad corporal o de la salud En

LUCIO MENllIETA Y NUEZ

acin de moneda o de emisin de billetes, los centros de edu-cacin profesional que certifican la aptitud del profesionista;las oficinas que conceden patentes de invencin y reg-istranmarcas de fbrica, las que verifican las pesas y medidas, lasque realizan los actos del estado civil; el registro pblico de lapropiedad y del comercio, y en fin, todos los actos de certi-ficacin que interesan, en alguna forma especial, a la sociedad.

Tercera Categora. Servicios de promocin de la prospe-ridad pblica matcrial.-En esta categora estn comprendi-dos los servicios del Estado que se conocen, en ~general, conel nombre de obras pblicas, indispensables en toda sociedadhumana para hacer posible y satisfactoria la vida en comn:caminos, obras de irrigacin, de sanidad, puertos, edificios,etctera, etc., 1 servicios que demandan otros tantos rganosadministrativos especializados.

Cuarta Categora. Servicios de promocin de la prospe-ridad pblica intelectual y moral.-Para satisfacer esta ne-cesidad que existe en todos los grupos sociales humanos,pero que se acenta en las sociedades modernas, el Estadodispone de rganos administrativos de Educacin Pblicay de instituciones que tienen por objeto mantener y promo-ver el trabajo cientfico de investigacin y de estudio. 1 Tam-bin consideramos nosotros que caben en esta categora, lasinstituciones que pudiramos llamar estticas, y que tienenpor objeto el desarrollo del arte en sus mltiples manifes-taciones, porque contribuyen en forma decisiva al progre-so intelectual y moral de los pueblos. Los museos, los tea-tros, las academias, las exposiciones, etc., son rganos ad-

De la Grasserie. Obra cit. Pig. 223.

"LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

ministrativos por medio de los cuales el Estado nena estaimportantsima funcin,

En algunos aspectos de sus actividades, tales como lasde Asistencia Social, las de Instruccin Pblica, las artsti-cas, el Estado no es el nico promotor y mantenedor, sino quese ve auxiliado por instituciones privadas o por particulares;pero, generalmente, bajo el controlo cuando menos con la vi-gilancia del Estado. En otros aspectos, las f unciones del Es-tado le son exclusivas, por su propia naturaleza, pues requierenimperio y soberana que slo a l corresponden.

A esta ltima clase que se refiere a los servicios enco-mondados al Estado, corresponden numerosas leyes que puedenser clasificadas en las categoras a que acabamos de referirnos.Slo por va de ejemplo, sin pretender agotar el punto, vamosa citar algunas de ellas.

Primera Categora. Servicios de Defensa.-Leyes queorganizan el Ejrcito, la Justicia Militar, la Polica, los Tri-bunales, el Servicio Diplomtico, leyes de Asistencia Social,de Seguros Sociales, etc.

Segunda Categora. Servicios de Garanta.-Leyes deInstituciones de Crditos, leyes relativas a la moneda, a laspesas y medidas, a las patentes y marcas. Leyes sanitarias,leyes sobre reglamentacin del ejercicio de las profesiones,etctera, etc.

Tercera Categora. Servicios de promocin de la pros-peridad pblica materia/.-Leyes que regulan, en este aspecto,las actividades de la Secretara de Comunicaciones y ObrasPblicas, del Departamento Central, de los Gobiernos de losEstados y Territorios y de los Municipios.

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LUCIO MENDlETA Y NUEZ

Cuarta Categora. Servicios de promocin de la prospe-ridad pblica intelectual y moral.-Leyes sobre EducacinPblica en general.

Podramos citar concretamente las leyes vigentes en cadauna de las categoras indicadas; pero no lo creemos necesario,pues 'lo interesante es la clasificacin invariable y no las leyesque son modificadas o derogadas y sustituidas por otras, confrecuencia, o que desaparecen definitivamente del cuadro jur-dico de un pas debido a su carcter contingente.

2.-Scgunda Clase.

Recursos proporcionados por los citHiadalws.-Los recur-sos que 'los ciudadanos proporcionan al Estado para que stepueda cumplir satisfactoriamente sus fines, son de dos clases:11? Contribuciones personales. 21? ContriLuciones pecuniarias.

Se consideran como contribuciones personales el serviciomilitar y las aportaciones de trabajo en las obras de carcterpblico.

Dentro de nuestro rgimen poltico, el servicio militar noes obligatorio, de tal modo, que debe estimarse como contri-bucin voluntaria de los individuos para constituir el princi-pal organismo de defensa del Estado: el ejrcito.

Esta circunstancia ha hecho recaer la llamada contribu-cin de sangre, exclusivamente en el proletariado. En laspocas anteriores a 1910, el ejrcito llenaba sus filas por elbrutal procedimiento de la leva, en las poblaciones rurales, obien, por el no menos odioso sistema de las consignaciones alejrcito como pena en delitos leves y hasta por faltas a simplesreglamentos de polica.

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LA ADMINISTtlACION PUBLICA EN MEXICO

Actualmente la leva y las consignaciones han desapareci-do; el ejrcito mexicano formado con la cooperacin de ciuda-danos libres que 10 integran por su propia voluntad, ha alcanza-do indudable progreso, pero la contribucin personal quesignifica sigue pesando sobre las clases populares, porque sibien no existe coaccin legal o poltica sobre ellas, es la situa-cin econmica en que viven la que obliga a gran nmero dehombres sin trabajo, a buscar la satisfaccin de sus necesida-des sirviendo en el ejrcito.

El artculo 59 Constitucional, sin embargo, establece laposibilidad del servicio militar obligatorio y en la actualidadse hacen alg-unos esfuerzos por organizarlo.

La contribucin del trabajo personal en las obras de carc-ter pblico, existi en Mxico durante la poca precolonialy durante la poca de la Colonia ; pero actualmente se encuentraprohibido por nuestra Constitucin Federal, la que en suartculo S9 establece que "nadie puede ser obligado a prestartrabajos personales sin la justa retribucin y sin su pleno con-sentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la auto-ridad judicial, el cul se ajustar a lo dispuesto en las frac-ciones 1 y 1I del artculo 123".

Esto no obstante, en muchos pueblos rurales en distintasregiones del pas, por inveterada costumbre, se sigue exigien-do la contribucin del trabajo personal para ciertas obras yservicios pblicos, tales como construccin de caminos ve-cinales, edificios, abastecimiento de aguas, polica, etc.

Como los pequeos pueblos rurales no disfrutan la mavo-, .ra de las veces, de los servicios oficiales que les Son indispen-sables, si enellos se observara exactamente el precepto consti-tucional que hemos transcrito, bien pronto Se veran aniquila-dos por la insalubridad, por la falta de agna, por el bandidaje.

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Las contribuciones pecuniarias son las conocidas con elnombre de impuestos y vienen, en gran parte, a sustituir lasde carcter personal, puesto que el Estado, contando con losrecursos pecuniarios que le son aportados por los ciudadanos,en vez de obligarlos a prestar determinados servicios, los orga-niza y sostiene con personas que voluntariamente se dedicana desempearlos mediante una retribucin.

Los impuestos, como se sabe, son de diversas clases, di-rectos, indirectos, impuestos sobre utilidades, impuestos sobrecapitales, impuestos globaics, impuestos especiales, proporcio-nales, progresivos, etc. Se distinguen tambin por la forma derecaudacin y 'por las diversas actividades o los diversos bienessobre los cuales recaen.

La Administracin Pblica, tanto para los servicios queexigen la aportacin personal de los ciudadanos como losque solamente requieren el pago de impuestos, necesita contarcon una serie de organismos burocrticos que atienden lasmltiples cuestiones, trabajos y actividades relacionadas conellos.

En esta segunda clase de servicios que son los que prestanlos cuidadanos al Estado, pueden mencionarse como leyes co-rrespondientes las de carcter fiscal y aquellas que reglamen-tan el servicio militar obligatorio y el servicio social profe-sional.

3.-Tercera Clase.

Aplicaci,t de los recursos del Estado a los servicios PI-hlicos.-"Esta aplicacin Se hace, dice Raoul de la Grasseric,

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

por una serie de autoridades de las que el punto de partida esel Parlamento". 1

En Mxico es el Congreso de la Unin el encargarlo defijar las contribuciones en relacin con el Presupuesto, yen seguida hay una serie de organismos Administrativos decarcter Hacendario y financiero, que se ocupan en distribuirlos recursos pecuniarios del Estado para su aplicacin a losdiversos servicios, mediante sistemas de funcionamiento mso menos complicados,

Esta ltima clase de servicios se desarrolla mediante lasleyes de Ingresos y ele Egresos de la Federacin y de los Es-tados.

4.-0rigcn Sociolgico de la Administracin Pbiica.

La organizacin Administrativa del Estado, como te-nemos dicho, se deriva de las necesidades sociales que le danorigen y que justifican su existencia.

La Administracin Pblica, tiene, por ello, un carcterde generatidad, de necesidad que pone de relieve S\1 valor socio-lgico. En efecto, la organizacin pblica y la actividad ad-ministrativa de cualquiera entidad social poltica, se desarrollanindefectiblemente, dentro del esquema apuntado.

En los pequeos Estados primitivos, los lineamientosesenciales de la organizacin administrativa que hemos trans-crito, se presentan con la mayor sencillez o en forma embrio-naria si se quiere, pero es fflcit descuhr.irlos A medida que elEstado adquiere desarrollo, su organizacin administrativa

De la Gramrie. Obra cit. Pg. 232.

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LUCIO )IE:;'I'Ir.TA y Nt'XEZ

~UOr~':len el sentido de una complejidad creciente y deuna mayor justezn o per Icccin en su f~tncion:Imicl~

Pero no es menos cierto que en 105 Estados modernostiende a ensancharse excesivamente la rbita de la accin ad-ministrativa del Estado. El E:;tado interviene ya en innurncra-bles asuntos que antes cor rcspondian a la esfera de las accionesprivadas J' aun :ll:l;a a monopolizar c1111:l:lcjo ele esos asuntos.

I Es verdad que la vida mo.lcrna exige la multiplicacin delas~!IldOlil':; estatales. )' que. imperativos de just icia, ele equi-dad, (.,I;;::-an a los Gobiernos a establecer una serie de institu-Ci,1IlCS de ser:..lcio exclusivo (1 preferente para 1a~ clases socia-les e:..svalid.is : 'l'ro esto trae nmsig-o elcrecimiento inmodcra-do .le la l.urocracia, de los impuestos, ele la k~i5!:Jc:Ol, unacomplicacin cX:::;Tr;;b en las trr.mitncioncs oficiales que fa-vorvccn la intervencin, que muchas veces se autoja intilcuando no perjudicial, de innumerables empleados )' funciona-rio__ 'jI:': representan, en conjunto, c:lr~:l pcs:illsim:l en 1:1 eco-nOI1l:; dc un nais. 'f... ,.

. -1'1-::1 ~\s E:-:::a. .,L:l or;.:-:t:li::ad~l:l (!e la :\ci;11:nisH:tc:n I''lica ~.;;::": I~:I

cb cstrcch.uucnt a la histuri:t poltica de todo pais : ef-tlldi:111,),)\:15 diversas iasr-s ele ella, se tiene tma visin exacta ele l:t jor-111:\ y 11.: las vicisitudes de "11 illll'g-r:lci,',n, del grad,) el l' ri\ Ii-zaciu que hn a'cauaado, de SIlS tendencias, 11e.: ';lIS Il',,,i;,:,:.l-11\,,; v SI' co.nnrcndcu, con cxart itud, sus actll:lk,. :n'lilll':":: . 1

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CAPITULO Ir

Brc"e Hislo::ia ele la AJrnini5UJcinP-b1' "1' .u nca en ';" C~:1CO

1

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Las instituciones :lrl:Jl::l:~tr~:i\'~" de Jr-" ;I;";:::':;"::~::s :"t~nos indgenas de 1:1 !lnCa il:l::("(i:;~::.n;l'l::~ :~r::~'f;('f ~ !a crn-quista, responden cxactancntc ::1 t"'I:'I.:y~a ~,,::',::,;.:::o f U:::::l-mental f1\1C expusimos en el c:ljli:::;') :~:;:t:~l;~~:-:t~.

?\os rcerimos a la or;;;:::za:::n a(;::;::1:~~;";:;\'a e:..: ~0!;antigllos mexicanos fXlrq::c el Esl:~rh 1"'r ellos Ct.~,:::t!(:C)era el fine habin alcanzado un gr:111 desarrollo y ca :'c:11:.::, suorg-aniz:ll:in fuertemente asentada en un extenso t\':-r:t(Iri,


La Defensa estaba encomendada al ejrcito que ha-ba alcanzado notable organizacin; tena un jefe supremoy estaba dividido en secciones, cada una de las cuales contabaa su vez con un jefe principal y varios subalternos.

El sistema de ascensos y de distribucin de dignidades sehaca de acuerdo con los mritos de los militares, demostradosen las guerras por el nmero de victorias y de prisioneros quelograban.

Se destinaban grandes extensiones de tierra para el sos-tenimiento del ejrcito y seguramente se dispona de una com-pleja orgunizacin de abastecimiento y movilizacin para lle-var los contingentes a diversos puntos, para establecer guarni-ciones, que las haba en lugares IlIUY distantes del centro de losreinos coaligados, para establecer las comunicaciones necesa-rias y en fin 'para atender a todos los menesteres de un formi-dable contingente armado siempre en estado de lucha.

La organizacin militar de los aztecas comprenda tam-bin la administracin de justicia que se rega por leyes especia-les y otros rganos auxiliares, los constituidos por los emba-jadores y comerciantes: diplomacia y servicio de espionaje einformacin.

Los embajadores tomaban parte en las negociaciones conlos otros pueblos para establecer alianzas o conseguir sumi-siones. 1'recuraban persuadir pacificarnente a los monarcas ocaciques enemigos, :l fin de evitar la guerra.

Tambin haba un cuerpo de ejecutores encargados decumplir bs disposiciones dictadas por los reyes mexicanos enlos pueblos que estaban sometidos a sus armas.

En cuanto a los comerciantes, constituan, como se ha di-cho, el cuerpo de informacin y espionaje del ejrcito, circuns-

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LA ADMINISTRAClON PUBLICA EN MEXICO

rancia por la cual eran muy estimados. El contacto frecuentecon los ms lejanos pueblos, favoreca el desempeo eficaz de'esta misin.

La defensa interior, estaba encomendada a los tribunalesy a la polica.

La Administracin de Justicia corresponda a tribunalesde diversas categoras cuya competencia se rega por la natu~'raleza de los asuntos y la importancia de ellos.

En cada tribunal haba un ejecutor encargado de hacercumplir las sentencias y los mandatos judiciales.

La polica, como auxiliar de la justicia, no solamente in-tervena para la aprehensin de los delincuentes, sino que des-empeaba, adems, una funcin preventiva, de vigilancia so-bre ciertas personas y determinado nmero de familias a finde evitar, en lo posible, la transgresin de las costumbres le-gales.

Las penas de prisin se extinguan en crceles que servantambin para que en ellas permanecieran los reos condenadosa muerte, mientras Se ejecutaba la sentencia.

Diversas insignias y adornos personales, distinguan alos nobles, a los altos funcionarios, a los militares en sus variasgraduaciones, a las diferentes clases de funcionarios pblicosy el uso de todo esto se encontraba garantizado con la pena demuerte que Se aplicaba a quienes se ponan trajes, insignias oadornos que no correspondan a su persona.

EII los mercados, tribunales especiales y una polica tam-bin especial, garantizaban la justeza de las medidas y de lastransacciones comerciales.

l.a educacin pblica estaba encomendada a dos institu-ciones : el Calmecac y el Telpuchcalli. En el primero, a cargo.

LUCIO MENf)lETA Y NUEZ

de los sacerdotes, Se instrua a los hijos de los nobles para lavida religiosa o para la vida civil y en el segundo, del quehaba un establecimiento en cada calpulli o barrio, al quetenan acceso tatuhicn los plebeyos, se educaba a la juventudpara la carrera militar.

En el reino de 1Jxico, en el de Tcxcoco y Tacuba y engeneral en los cacicazgos y seorios de menor importancia,encontraron los espaoles notables obras pblicas: acueductos,edificios, monumentos relig iosos, caminos, etc., de tal modoque necesariamente existia en aquellos pueblos una organiza-cin administrativa 1I1UY adelantada que se encargaba de pla-near y de ejecutar los trabajos materiales indispensables a lacolectividad.

El rey posea tierras, palacios, jardines, para cuya aten-cin di spunia de muchos empleados, generalmente nobles yde numerosa servidumbre. El sostenimiento de las casas reales,del ejrcito, del clero, de los f unciouarios pblicos, de los ins-titutos de educacin, de los servicios pblicos cn general, de-mandal.an cuantiosos recursos, para recaudar y distribuir loscuales era inclispcusahk; una verdadera organizacin hacen-daria.

La hacienda pblica de aquellos pueblos obtena recursosmediante la iruposicion de tributos, () sca iiupucstus en especie,a los pueblos vencidos y a Jos sbditos, Estus impuestos 110eran individuales sino colectivos.

Cada pueblo tributario, entregaba, en fechas precisas,determinada cantidad de productos ag-rcolas () industriales,g-enerallllentc de los especiales de cada regin.

En cuanto a los sbditos, pagaban el impuesto por gre-mios si se trataba de comerciantes o industriales o por barrios

LA AVJlIINISTRACION PUBLICA EN MEXICO

si se trataba de agricultores. El trabajo para cultivar los pro-ductos industriales con los que se pagaba el tributo, era colec-tivo y se llevaba a cabo en horas y das determinados.

El impuesto se entregaba en la capital misma del reinoo bien en los lugares previamente determinados, pero tambinera recaudado directamente, por recaudadores que exigan elpago del impuesto o tributo por cuenta y razn.

Tenan los mexicanos una verdadera organizacin hacen-dar ia. Los recaudadores estaban organizados en categoras.Los de ms alta jerarqua despachaban los asuntos en palacio,tenan bajo sus rdenes a recaudadores que cobraban tributosa cien familias y bajo la direccin de stos haba otros encarga-dos de cobrarlos a veinte familias.

Los efectos recaudados Se almacenaban en edificios es-peciales en la capital del reino o en otros lugares adecuadospara atender a las necesidades administrativas en las distintasregiones dominadas por los aztecas. Cada almacn estaba alcuidado de un Jefe o Mayordomo, que a su vez era auxiliadopor un nmero de empleados en relacin con la importanciadel almacn. Por medio de pinturas jeroglficas se llevabacuenta de las entradas y salidas de efectos y productos.

En los casos en que las cosechas se perdan, Se dispensa-ha a los agricultores, previo informe o icial, el pa.;o del im-puesto o del tribulo, y cuando la miseria amenazaba a algunapohlacin del reino, Se dist ribuia entre sus habi tantcs partede los productos almacenados.

Para mantener la disciplina en los diferentes organismosde la Administracin, seguramente se exigan responsabilida-des a los encargados de las distintas funciones administrati-vas. No contamos COn datos generales sobre esta materia;

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LUCIO MENDJETA Y NUEZ

pero :-, sabemos, con exactitud, que los funcionarios judicialeseran severamente castigados, hasta con la pena dc muerte,cuando, en el ejercicio de su cargo, aceptaban ddivas de lasr.artcs interesadas en los asuntos sometidos a su decisin ocuando dictaban fallos notoriamente injustos.

No tenemos datos exactos, minuciosos, respecto de los di-oIercntes rganos de la administracin pblica de los aztecas,de sus relaciones y funcionamiento; pero la breve descripcinque hemos hecho, basta para demostrar que corresponda alesquema sociolgico ya referido, pues se diferenciaba conms o menos perfeccin, para atender necesidades de dcfemaexterior e interior, necesidades de garanta, de bienestar mate-rial y de cultura.

II

I~l'OCA COLONIAL

La orgnnizacin de la Administracin Pblica en rvJ-xico, durante la poca de la colonia, Se llev a cabo de manerapaulatina a medida de las posibilidades y de las necesidadesde la conquista, con el propsito de conseguir la consolida-cin del Poder Real de Espafia en los nuevos dominios.

T.a organizacin a que nos referimos empez desde lafecha en que f u fundada la V illa Rica de la Vcracruz porTIernn Corts y evolucion durante toda la poca colonial;pero como seguir paso a paso esa evolucin equivaldra a re-]1('t i r la historia del virreinato de la Nueva Espaa, considera-mos nl;ls pertinente hacer una descripcin sinttica de la Ad-millistracin Pblica independientemente de los acontecimien-tos histricus que la fueron modelando, sin que este mtodo

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110S impida hacer en cada caso las referencias cronolgicas in-dispensables para la cabal comprensin de la materia.

l.-Organos del Gobierno.

Los rganos del Gobierno en la Nueva Espaa fueron:los Reyes, el Consejo Real de Indias, las Audiencias Reales,el Virrey, los Gobernadores y Adelantados, los Intendentes,los Corregidores y los Ayuntamientos.

Los Reyes.-Por una bula del papa Alejandro VI, adqui-rieron los Reyes de Espaa la soberana sobre lo que en aqueltiempo se llamaban las Indias Occidentales; en tal virtud, losReyes de Espaa, en cuanto al gobierno de las Indias, eran se-ores absolutos. Cualquiera que sea el valor que deba drselea la bula antes mencionada, lo cierto es que de hecho y comoconsecuencia de la conquista, Espaa estableci un rgimenjurdico especial en todos los pases descubiertos en Amrica.Por lo que respecta a la Nueva Espaa, los reyes espaolesla gobernaron como un reino de la corona de Espaa, dentrodel mismo rgimen absolutista que impusieron en la metrpoli.

En los primeros aos subsiguientes al descubrimiento deAmrica, no se concedi al gobierno de las Indias, muchaatencin, porque se ignoraba la importancia de la empresa;esa fu la razn de que en un principio los reyes espaolesnombraran a sus favoritos y a personas de su confianza paraque se encargasen de todo lo relativo a las cuestiones adrni-nistrati vas de los nuevos dominios.

Ms tarde se encomend al Consejo de Castilla la aten-cin de los asuntos judiciales y de las ms importantes cues-tiones de la administracin colonial. Los asuntos de Indias

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"corrieron a cargo de un grupo especial del Consejo de Cas-tilla". En consecuencia el Consejo de Indias, en un principio,funciono como parte del Consejo de Castilla. 1

Desde el aio de 1524, los' reyes fundaron y organizarondcfinitivaJllente y con entera independencia, el Consejo Realde Indias, para que se encargase de todos los negocios referen-tes a los paises de Amrica.

Sin l~mbargo, el Consejo de Indias no qued "perfecta-mente constituido y con sus atribuciones claramente definidas,sino hasta el g-ouierno del Rey Felipe n, qiricn en 24 de sep-tiembre de 1571, pur real cdula dictada en El Pardo, expidilas Ordenanzas de dicho Consejo. 2

El Consejo Real de ulias.-El Consejo Real de Indias,era una especie de tribunal investido de facultades legislativas,administrativas y judiciales. Rcsidia en Espaa y entre susnumerosas atribuciones las principales eran : dictar Leyes,Pragmticas, Ordenanzas y Provisiones previa consulta conlos reyes. Revisar las Ordenanzas, Constituciones y Estatutosque hicieran los prelados, los Virreyes, las Audiencias o losConsejos de las Indias, antes de presentarlas para la aproba-cin real. 3 Cuidar de que hubiese en las tierras conquistadas,nmero suficiente de ministros del culto catlico, para queprocurasen la conversin de los indios. Cuidar el despachode Ilotas y armadas a las Indias. 4 Proveer nombramientos

I T. Esquivcl Obregn. "Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico".Tomo 11. "Nueva Esparia". Editorial Polis. Mxico, D. F. 1938. [>jgs. 155 y 156.

2 Lic. Alfonso Toro. Hisroria d. la Suprema Corte de Justicia de la Na-cin. Mxico, 1934. T. 1. pg. 272.

3 Le)' 11. Ttulo 11. Libro 11. de la Recopilacin de la! Leyes d. Indias.4 Ley XXVIII. Ttulo 11. Libro 1. de la Recopilacin citada.

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para cargos y dignidades de las Indias. 1 Proponer ternas paralos obispados, las canonjas y las togas para las Audiencias,conceder permiso para venir a las Indias; y en 10 eclesistico,tena facultad para conceder o negar el paso a las bulas deRoma. Los Concilios provinciales que se verificaban cada doceaos en Espaa, deberan ser aprobados por el Consejo en lorelativo a las cuestiones de Indias.

Dentro del Consejo Real de Jndias, se instituy una juntade Guerra, compuesta por cuatro miembros del cuerpo y porcuatro consejeros especiales de guerra, nombrados por losreyes, para tratar y resolver todos los asuntos militares de lascolonias espaolas de Amrica.

El personal del Consejo Real de Indias, vari mucho; enrealidad nunca se compuso de un nmero fijo de miembros. En1542 el Emperador dispuso que estuviera formado por un Pre-sidente, un gran Canciller de las Indias con el carcter de Con-sejero y ocho Consejeros Letrados, nmero que poda variarde acuerdo con las necesidades; un Fiscal, dos Secretarios, unTeniente del Gran Canciller; tres relatores y un Escribano deCmara de Justicia: cuatro Contadores de Cuentas, un 're-sorero ('.eneral, dos Solicitadores Fiscales, un Cronista MayorCosmgrafo, un Catedrtico de Matcmticns : un Tasador delos procesos, un Ahogado y un Procurador de Pobres, un Ca-pclln para que dijera misa en los das de Consejo, cuatro por-teros y un alg-uacil. Z

El Consejo funcionaba como tribunal Colegiado en el cualel Presidente daba cuenta de lus negocios, el Fiscal vigilaba ydcfcndia lo relativo a la jurisdiccin y patrimonio reales, as

Ley XXVIlI. Titulo n. Libro n.Z Le)' l. Ttulo 11. Libro n.

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como el estricto acatamiento a las disposiciones dictadas porlos monarcas para el Gobierno de las Indias y en favor de loshabitalllL'S ahorigcncs de las mismas. Los dems miembrosdel Consejo tenan atribuciones determinadas en leyes especia-les, o deberan atenerse a lo dispuesto sobre el caso en lasLeyes de Castilla. Entre otras muchas atribuciones de los prin-cipales personajes del Consejo, eran las ms importantes:para el Canciller, guardar y poner los sellos de la Corona enlos documentos; para los Secretarios, despachar los asuntosencomendados a cada uno; para los Relatores, hacer relacin(en las vistas de los pleitos) sobre la ndole y el estado deellos. Los alguaciles eran los ejecutores de las decisionesdel Consejo.

.El Consejo necesitaba la autorizacin real para hacercumplir sus resoluciones en todas las materias y muchas veces,los Reyes, directamente y salvando su conducto, dictaban lasdeterminaciones que crean convenientes. Se cita como ejem-plo la Ordenanza de ] ntcndcntes expedida sin escuchar suparecer.

Los Gobernadorcs.c-P cmprcnderse la dominacin dela Nueva Espaa, Corts fu nombrado Gobernador porel Ayuntamiento de la Vcracruz, nombramiento que ms tardeconfirmaron los Reyes. Fu por tanto, el primer representan-te de la autoridad poltica espaola y us de ella sin limitacinalguna. Le sucedieron en el mando otros Gobernadores hastaque los reyes decidieron gobernar a la Nueva Espaa pormedio de Audiencias.

Los Audiencias Reo/es.-Por cdula del Emperador Car-los V, expedida el 13 de diciembre de 1527, se estableci

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en la ciudad de Mxico la primera Audiencia. Esta Audienciaera un tribunal integrado por un Presidente y cuatro Oidores.En 1548 fu establecida otr en Cuadalajara. La primera sellam Audiencia de Mxico y la segunda, Audiencia de NuevaGalicia. Tanto el personal como las atribuciones de estas Au-diencias, variaron con el transcurso de los aos. En un princi-pio, tuvieron carcter judicial y administrativo; pero tan11ranio como se decidi que la Colonia fuese regida por un vi-rrey, las Audiencias conservaran su carcter judicial y sola-mente quedaron facultadas para gobernar en ausencia o faltade los Virreyes, o Gobernadores, si se trataba de provincias.

Las Audiencias fueron tribunales colegiados de Apela-cin y Splica, investidos, adems, de la facultad de fiscalizarlos actos de los Virreyes y Gobernadores. No fueron, por lotanto, en definitiva, sino ocasionalmente, rganos del Gobier-no poltico.

El Virrey.-En 1530, se nombr Virrey de Nueva Es-paa y desde 1535, ao en el que lleg a cumplir su cometidoel primer Virrey de Mxico, don Antonio de Mendoza, hasta1821, el Gobierno politice y administrativo de la Colonia, tuvo'al Virrey C01110 rgano principal, directo representante delpoder real de Espaa. Sus facultades como tal, eran muygrandes en todos los rdenes del Gobierno. Era Presidente delas Audiencias, Capitn General y Gobernador de los Distri-tos y Provincias directamente subordinados a l. Entenda,por tanto, en cuestiones judiciales, administrativas y milita-res, con las limitaciones contenidas en las leyes.

Al Virrey de Nueva Espaa, estaban sujetos variosGobernadores y Audiencias, segn se explicar en el prrafosiguiente:

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LUCIO Mt:NIIIETA y NUEZ

2.-DivisiLll Poltica.

La divisin poltica de la Nueva Espaa, fu muy va-riablc, saine todo en los primeros aos de la poca colonial,durante los cuales, iban ensanchndose lus dominios y des-cubrindosc nuevas comarcas que por la lejana del centroaduptado, hacan indispensable la creacin de nuevas provin-cias polticas.

1\1 emprender Corts la conquista, del territorio descu-bierto, cuya extcnsin ignoraba l mismo, no fu posible quese aceptaran sino dos trminos de jurisdiccin administrativay poltica: las Alcaldas y los Corregimientos, En las ciudadesfundadas con la mira de que fuesen grandes centros de pobla-cin o puntos centrales para emprender conquistas, se norn-oraban Corregidores; en las villas de menor importancia, Al-caldcs I\Iayures y en los pueblos pequeos, Alcaldes Ordinarios.A cada Alcalda Mayor estaban sealadas determinado nme-ro de Alcaldias Ordinarias y a cada Corregimiento determi-nado nmero de Alcaldas Mayores y Ordinarias. De estemodo, obedeciendo nicamente a las necesidades y a lascircunstancias, se fueron formando de manera imprecisa, di-visiones territoriales y polticas que iban desde el pequeoradio de accin de las Alcalrlias Ordinarias, hasta el ms g-ran-de de los Corregimientos y Gobernaciones.

Durante los primeros aos de la conquista, todo el territo-rio dominado constitua una Cobemacin, de lmites varia-bles. pues Se ensanchaban a medida que las armas victoriosasde II's conquistadores extcndian los dominios de Espaa. Sinemhaq.;o, como no era posible, por las distancias y por los me-dios de cOlllunicaci',n, establecer relaciones frecuentes entre

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LA ADMINISTRAClON l'UIILlCA EN lIlEXICO

l pital de la Nueva Espaa y los territorios que iban do-a. C~Ildo los capitanes de Corts, stos, en su calidad de Ade-11110.. .lantados, gobernaban militarmente en grandes extensionesterritoriales que ms tarde constituyeron dentro de la colonia,entidades polticas.

Los reyes decidieron gobernar a la N ueva Espaa pormedio de un Virrey. De este modo, quedaron todas las tierrasconquistadas formando un virreinato que hasta fines de lapoca colonial, comprendi: la Audiencia de Mxico y la deNueva Galicia, la Gobernacin de Nueva Vizcaya, la de Fili-pinas y la de Florida.

La Audiencia de Mxico estaba formada por la provinciade Yucatn, parte de Tabasco, parte de Chiapas, provincia deOaxaca, provincias (le Veracruz, Puebla, Tlaxcala, Toluca,Ouertaro, Jilotepcc, :M ichoacn, Panuco y gran parte delt~rritorio de Culillla y Jalisco.

La Audiencia de Nueva Galicia, comprenda 10 que hoyforma el Estado de Jalisco, adems Zacatecas y gran partedel territorio del hoy Estado de Durango y Aguascalientes.

La Gobernacin de N neva Vizcaya, directamente sujetaal Virrey, ocupaba (ksdc la "illa del Nombre de Dios, hastalas tierras desconocidas que estaban del otro lado llel Con-chos, y por el occidente, Culiac.in y el tcrr itorio que se exten-da entre los ros Mayo y Yaqui.

I la Gobernacin de Filipinas, comprenda el territorio deesas islas y h de la Florida, tenan limites imprecisos, pues noestuvo del todo sujeta sino hasta fines del siglo XVI. 1

La Lcy }, 'ftulo 1. Libro V., de la Recopilacin de lasLeyes de Indias, da tina idea bastante precisa de la divisin

Vicente Rivap.llacio. "Mxico a Travs de los Siglos". Tomo l. pg. 228 ..

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poltica de la Nueva Espaa y de su gobierno, durante granparte del perodo colonial:

"Para mejor y ms fcil g-ohierno de las Indias Occiden-tales estn divididos aquellos Reinos y Seoros en Provinciasmayores y menores, sealando las mayores, que incluyen otrasmuchas, pur distritos a nuestras Audiencias Reales: prove-yendo en las menores, Gobernadores particulares, que por estarms distantes de las Audiencias, las rijan y gobiernen en pazy justicia; y en otras partes, donde por la calidad de la tierra ydisposicin de los lugares no ha parecido necesario, ni conve-niente hacer cabeza de Provincia, ni proveer en ella Gober-nadur, se han puesto Corregidores, y Alcaldes Mayores parael gubierno de las ciudades y sus partidos, y lo mismo se haobservado respecto a los Pueblos principales de Indios, queson cabeceras de otros ... "

El ao de 1786, por medio de una ley: la "Real Ordenan-za para el establecimiento e Instruccin de Intendentes decxercito y provincia en el reino de la Nueva Espaa", losmonarcas espaoles modificaron la org-anizacin poltica de laNueva Fspaa, dividiendo su territorio en do


da por los Gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia delNuevo Santander, Provincia de Coahuila y Provincia de Te-xas. La Provincia Interna de Occidente, que comprenda losGoLiernos de Nueva Vizcaya, de las Intendencias de Sonoray Sinaloa y la Provincia de Nuevo Mxico. Adems, se habanerigido tres gobiernos dependientes directamente del Virrey;'l'laxcala, Vieja California y Nueva California. 1

"Aquella ereccin de Intendencias, opina don VicenteRivapalacio, fu como el primer ensayo que prepar la divi-sin politica de la Nueva Espaa para la formacin de los Es-tados que deban componer en lo porvenir, la federacin delos Estados Unidos Mexicanos". 2

3.-Los Ayulltamicntos.

Origen del J~gimen Municipal en. la Nucua Espaa.-Para que los particulares pudiesen emprender el descubri-miento y la conquista de las tierras desconocidas de Indias,era indispensable, segn las disposiciones reales, que se con-certaran con el Guhiemo Espaol, tina especie de contratosllamados capitulaciones en los cuales los reyes, por una parte,sealaban determinadas facultades a quienes obtcnian las ca-pitulaciones y por la otra parte, los interesados se compro-metan a cumplir lo que en el mismo documento se estipulaba.Entre las facultades que comnmente Se otorgaban, las msimportantes eran las relativas al nombramiento de Ayunta-mientos y de Cobcrnadores.

1 Lic. Torihio Esquive! Obregn. Obra cit., p~gs. 374 y 375.2 Obra eir.. l. 11. p.ig. 846.

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LUCIO MENIlIETA Y NUEZ

Don Diego de .vclzquez, Gobernador de la Isla de Cuba,que, como es sabido, envi a Hcrnn Corts a tierras mexi-canas, no tena capitulaciones y por tanto no estaba faculta-do para emprender conquistas. Valindose de esta circunstan-cia, Corts fund la V illa Rica de la Vcracruz y como si tu-viera capitulaciones que lo facultaran para ello, nombr alAyuntamiento de la ciudad fundada y ante l renunci lacomisin que le haba conferido don Dieg-o de Velzquez.

Segn las antiguas leyes espaolas, los.. Ayuntamientosestaban capacitados para elegir al Alcalde Mayor en los casoscn que era di f icil obtener la real provisin y segn esas mismasleyes, suplan a los Cohcrnadores en su falta cuando el Reycstaha lejos y no poda hacer el nombramiento.

Fundndos en estas disposiciones y considerndoselegtimamente constituido, el Ayuntamiento de la nuevaciudad, nombr Gobernador a Corts, y celebr con l capitula-ciones por medio de las cuales scIc concedi permiso paraemprender la conquista de l\kxico y la quinta parte de los be-neficios, tres quintas para que las repartiera entre los que kaconipaab.m, segn mritus y servicios y se dispuso que otraquinta parle corrcspondics., al k ey.

ESk fu el origen del rgimen municipal en la Nueva Es-pafia. 'l'anl., Curts CUl1lU sus capit aucs, tan pronto corno de-cidan fundar una villa o tan pronto couro cunseg-uan laadhesin u la sumisin de lus pucl Jus indigcnas importantes,uomhrahan el Ayunuuniento respectivo.

En toda expedicin y con el carcter de agreg-ados, ibansiempre algunos escribanos, que tcnian por misin dar fe delos actos ms importantes. Esos escribanos eran individuosque conocan cuestiones legales de manera ms o menos su-

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perficial y por ese motivo se les tomaba C01110 consejeros enaquellos casos en que se consideraba necesario cumplir deter-minadas formalidades. Entre los expedicionarios de Corts,llegaron a Mxico algunos escribanos que influyeron segura-mente en la constitucin de los Ayuntamientos. Esta circuns-tancia y el hecho de que Corts ejerca una verdadera dicta-dura, determinaron el carcter irregular de los primeros Mu-nicipios de la Nueva Espaa. Nacieron stos sin apegarse aun sistema determinado ni en su composicin ni en sus faculta-des, pues como los regidores eran nombrados por Corts o porsus capitanes, la voluntad de aqul imperaba sobre las faculta-des de los Ayuntamientos. Se di el caso, por ejemplo, de queel Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, expidiera Ordenan-zas que deberan regir en la jurisdiccin dd Ayuntamientode Veracruz.

Eleccin y composicin de los Ayulttamientos.-Por unaley del Emperador Carlos V, dietada el 26 de junio de1523 I se dispuso que, en aquellos casos en que las capitula-ciones celebradas con los Adelantados no les otorgaran la fa-cultad de nombrar Ayuntamientos, la eleccin de regidoresdebera ser hecha por los vecinos en nmero sealado por eiGobernador, segn su parecer, siempre que no excediera del"ccntcuirlo en las kyes antecedentes".

El mismo Emperador dispuso que el nmero de Regidoresen las ciudades principales de las Indias, debera ser de doce"yen las dems ciudades, villas y pueblos, sean seis y noms". 2

1 Ley 111. Ttulo X. Libro IV de la Recopilacin de las Leyes de Indias.2 Cdula de 22 de octubre de 1523. Ley 11. Ttulo X. Libro IV de la Re-

copilacin citada.

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LUCIO MENlllETA Y NUEZ

La eleccin de regidores y cargos concejiles, en ningncaso debera recaer en personas que no fuesen vecinos del1\1unicipio. 1

Ms tarde, se trat de reorganizar los Ayuntamientospor medio de las Ordenanzas

LA ADMINISTRACION PUBLICA l!:N MEXICO

Antes de que estas leyes se pusieran en vigor y al margende ellas cuando estuvieron vigentes, los Ayuntamientos deNueva Espaa, en cuanto a eleccin y nmero de su personal,adoptaron procedimientos muy irregulares.

La e1cccin de Regidores, casi nunca se haca por el pue-blo, generalmente los nombraban los Adelantados o los Gober-nadores o el Rey de Espaa. En cuanto al nmero, los Reyesespaooles introdujeron la costumbre de expedir nombramien-tos de Regidores perpetuos facultando al mismo tiempo a losagraciados, para renunciar o vender su puesto, con 10 cual au-mentaba mucho el nmero de Regidores sobre el marcado porla ley, especialmente en los Ayuntamientos de las ciudades im-portantes.

Este estado de cosas prevaleci hasta los primeros aosde agitacin poltica, durante los cuales, se hicieron intentospara cambiar, en sus puntos bsicos el rgimen administrati-vo de la Colonia.

La Constitucin de 1812 en el captulo 1 del ttulo VI,trat especialmente la reorganizacin Municipal. En los pun-tos relativos a eleccin de Alcaldes, Regidores y Sndicos, dis-puso que la eleccin se hiciera por los vecinos de los pueblos y'qlle cesaran "los Regidores y dems que servan oficios per-petuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su ttulo ydenominacin." 1

Por decreto de 15 de octubre de 1812, Se estableci unaproporcin entre el nmero de habitantes y el de funcionariosmunicipales, abandonndose, por tanto, la antigua relacin en-tre el nmero de stos y la categora del poblado.

I Consritucin Espaola de 18 de mayo de 1812. Art. 312. Lic. Josi M.Gamboa. "Leyes Const it ucionales de Mxico Durante el Siglo XIX". Mxico. 1901.P.1g. 220.

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LUCIO 1I1END1ETA Y NUEZ

En el mismo decreto se orden que la eleccin de ayunta-mientos se hiciese no directamente, sino por medio de electoresnombrados por el pueblo en nmero proporcional a la cantidadde habitantes.

Los regidores nunca tuvieron sueldo, pero aparte de quehubo la costumbre de-sealarles un salario cuando se les encar-gaba el desempeo de comisiones, la in Ilucncia de su cargo ha-ca del mismo una verdadera prebenda.

Atribuciones de los AYlllltalllicntos.-En este punto hubotambin una imprecisin casi absoluta. Los lmites de las atr i-hucioncs Municipales no estaban perfectamente marcadosyen cuanto al niucro de ellas, era IlIUy variable.

'l\:nan a su car,~'o la .ulruinistruciu local, referente a losservicios que llena};lIl las 1l('(;esit!adcs 1II;IS urgl'lltes de la comunid.ul, tales como ,'onservaci{m de las calles, paseos pbli-cos, distribucin de agua potable, inspeccin de comercios ymercados yen general todo lo concerniente a la polica urbana.

Estaban a su cargo, trunhin, los "Psitos", ahnaccncs enlos que se guardaban los granos de primera necesidad (maz,trigo) con oh jeto de cont ra rrcstar el alza de precios en laspocas de crisis,

'I'enian facultades para reglamentar las industrias y losoficios, para tasar los art iculos de consumo y para proteger alos esclavos, J.cs corresponda iguallllcnte, aun cuando con IllU-chas excepciones, la aduiinistracin de la justicia.

La Constitucin de 1~ 12, aun cuando no modific esen-cialmente lo relativo a las at rihucioncs municipales, s exten-di su radio de accin, 1':1\ su artculo J21 cstahlcce cules ser-vicios estaru a cargo de los Ayunt.uuieutos. Esle art iculo urq~lalllelltad'l tuiuucios.uueutc por la "1nstruccin para el go-

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bierno econmico poltico de las provincias", decretada por lasCortes Generales y Extraordinarias el 23 de junio de 1813. Seencomend entre otras cosas a los Ayuntamientos, la estadsti-ca local, los caminos rurales y los de travesa de su territorio, elcuidado de los hospitales, casas de expsitos o de beneficencia;el de las escuelas de primeras letras y otros establecimientosedncativos, etc., etc.

Recursos de los Ay1tlltamientos.-Para atender a los ser-vicios que les estaban encomendados, contaban los Ayunta-mientes de la Nueva Espaa, con dos fuentes de ingresos:los /Jropios y los arbitrios.

Se llamaban propios, a las tierras que en calidad de ina-lienables Se sealaban a los Ayuntamientos para (IUC aplicaranla renta o los productos de ellas a los gastos municipales. ElEmperador Don Carlos, por ley de 26 de junio de 1523 1sancion esta costumbre seguida desde un principio por losconquistadores, ordenando que fuesen los Virreyes y los Go-bernadores facultados para ello, los encargados de sealar lastierras para propios.

Los arbitrios eran impuestos que perciban los Ayunta-mientos. Estos impuestos fueron sealados en un principio porlos Adelantados o por los Cuhernadures y 1ll;'IS tarde creadospor el Rey o por el Virrey.

La administracin de los fondos municipales, se llevabaa caho bajo la vigilancia de las autoridades superiores. Poruna Ley de don "e1ipe JI, dictada el 4 de octubre de 1564,(Ley JI, Ttulo XH, Libro IV); se prohibi que los Ayunta-mientos pagaran gastos extraordinarios que excedieran de

I Ley 1. Ttulo XII. Lbro IV. y Ley XIV. Trulo VII. Libro IV. de laRecopilacin citada.

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tres mil maravcdis sin licencia del Rey, o del Gobernador, ode la Audiencia Real, segn el caso.

SiYl/lficacin moral y .poltica de los Ayuntamielltosdurante la Epoca Colollial.-El rgimen municipal fu esta-blecido por los Reyes, en Espaa, con el fin de anteponer alpoder feudal de los nobles, otro poder fundado en el pue-hlo. De este modo se logr debilitar a la nobleza y acrecerel poclerio de la corona; cuando esto se logr, los Reyes quevieron en las ciudades poseedoras de los grandes privilegiosque ellos mismos les haban otorgado, utros tantos obstculospara la libre accin del poder real, emprendieron en contra deellas una lucha que aniquil por completo las libertades 1I1l1-nicipalcs, debilitando de paso el espritu localista. 1

Cuando culminaba esa situacin en la pennsula Espaola,Se llev a cabo la conquista y la colonizacin de las Indias.Corts, no obstante, estableci en laNueva Espaa un siste-ma municipal de acuerdo con las ideas dominantes en Espaasobre la materia, porque, segn las palabras de un autor, esasideas vencidas en el campo de batalla ~.11l0 hahian desaparecidode las conciencias". 2

Pero s en Espaa el municipio perda sus libertades y susprivilegios, no obstante sus races histricas, en la Nueva Es-paa, como fruto de una maniobra poltica, no pudo arraigarhondamente en el espritu del pueblo, tanto ms, cuanto que,en un principio, solamente. los pueblos de espaoles podan te-ner Ayuntamientos, pues no fu sino hasta el ao de 1531,que la Segunda Audiencia concedi a los indios el derecho de

I Miguel S. Macedo, "El Municipio" en "Mxico y su Evolucin Socia!",Tomo 1, pjg. 666.

2 Miguel S. Macedo, Obra cir., pg , 666.

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elegir en sus ciudades y pueblos, Alcaldes y Regidores para quese encargaran de la administracin pblica local, segn lasleyes espaolas. Don Felipe III, en 10 de octubre de 1618,orden que en todo pueblo y reduccin de indios hubiesen Al-caldes y Regidores indgenas. I

Los Ayuntamientos siempre estuvieron sujetos a otras au-toridades. En un principio, Corts centraliz todo el poder enlas tierras conquistadas; los primeros Ayuntamientos fueronsu obra y obedecan su voluntad. Ms tarde la ley misma loscoloc bajo la jurisdiccin de los C':rbernadores, de los Virre-yes y de las Audiencias Reales. Esta circunstancia y el hechode que su personal fuese designado, como lo era, por el Rey(con el carcter de perpetuo y con nombramientos trasrnisiblespor venta) o por otras autoridades, determinaron la naturale-za endeble del rgimen municipal en la Nueva Espaa. A talpunto lleg a debilitarse el espritu Municipal, que los cabil-dos se celebraban en las casas de los Gobernadores, de losVirreyes o de otras autoridades locales con asistencia de stas.Los mismos Reyes espaoles intentaron detener esa degenera-cin del Municipio segn puede verse en el ttulo Noveno, Li-bro Cuarto de la Recopilacin de las Leyes de Indias. 2

La Constitucin de 1812, en nada favoreci la indepen-dencia de los ayuntamientos, pues tllS dej sometidos a la au-toridad de los Jefes Politices, de las Diputaciones Provincia-les y de los Intendentes.

Por todo lo expuesto se ve que, cuando menos histrica-mente, no tiene fundamento la autonoma Municipal en M-xico.

I Ley XV. Ttulo IIl. Libro IV de la Recopilacin citada.2 Miguel S. Macedo, Obra cit., pg. 669.

LUCIO MEN"IlIETA Y NUEZ

En resumen: los Ayuntamientos durante la poca colonial,en su inmensa mayora, fUt.TOlI corporaciones administrati-vas, Ill~ o menos llIediocres, encarg-adas de los humildesmenesteres locales, ca rentes (le sig-ni f icucin moral y politica .

..J.-Orualli:::acin de la Iglesia.

Al tratar de la organizacin de la Administracin Pblicaen Mxico, durante la poca colonial, es necesario referirsea la organizacin de la 1glcsia Catlica porque ella forma par-te, en cierto modo, de dicha Administracin.

El Patronato de la Iglesia en las Indias, corresponda alos Monarca., Espafoles, quienes lo ejercan, en la Nueva Es-paa, por medio del Virrey. La Iglesia y el Estado se cncon-traban unidos y buena parte de las funciones administrativascorrespondientes a i:ste, eran desempeadas por aqulla.

La altas dignidades eclesisticas estuvieron siempre enmanos de los europeos. F1 virreinato, desde el plinto de vistaeclcsist ico, Se dividin en UII A rzol iispado, erigido en 1530que era el de Mxico y en ocho Dici.:sis U obispados. En unprincipi d Arzu}ispatio de Mxico dcpcudia de Sevilla, Es-paa; pero en 1545, fu independizado de la Iglesia espaola.

J,os Obispados cran : Tlaxcala y L'uchla, Antcquera,(Oaxacn ) 1\1 ichoacan , Y ucat n, Guatemala, eh iapas, Cuada-lajara y Filipinas. Aun cuando ms tarde se segrc.~aron losObispados de Filipinas y Cuatemala, al convertirse en Arzo-bispados, en cambio fueron crigiclos en 1777 el Obispado deLinares (N llevo Le(Jl1) y en 1779 el de Sonora. 1

1 Agust in Rivera. "Principios Crricos sobre el Virreinato de la Nueva Es-pafia y sobre la Revolucin de Independencia". T. l. Dep. Editorial de la Secretariade Educacin, 1922. Pgs. 146 y 147.

LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN lIIEXICO

El nmero de Ordenes religiosas de monjes y de monjas,era muy crecido, estaban organizados en conventos o colegiosy en provincias. "Bastantes monjes, dice Rivera, reunidos enuna casa, gobernados por otro que en unas Ordenes se llamabaguardin, en otras prior, en otras prepsito, en otras comen-dador y en otras con otros nombres, formaban un conventoo colegio. Veinte o cincuenta o ms conventos, situados enmuchos territorios y gobernados por un monje que se llama-ba provincial, formaban una provincia ... " 1

Lucas Alamn proporciona el siguiente cuadro sobre elnmero de sacerdotes y de conventos que haba en la NuevaEspaa en 1810: 2

Clrigos en 1702 curatos .Frailes en 20:; conventos y 165 misiones ..Monjes en 56 conventos .

Total. .....

(2293.1122.098

9.439

5.-/.os scruicios pblicos durante la epoca Colonial,

Una vez que hemos presentado, en el captulo anteceden-te, aun cuando slo sea en un bosquejo, en 1111 apunte, la orga-nizacin de la Administracin Pblica en "t'Ilxico durante lapoca colonial, conviene dar una idea sobre la forma en que esaAdministracin prestaba los servicios pblicos respectivos.

Para mejor comprensin referiremos tales servicios a laclasificacin ya citada ele Raoul de la Crassicri, o sea: Ser-

Rivera. Obra citada, P.12. 147.2 En la obra de Rivera citada. pg. ) 55.

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vicios de defensa, de garanta; de promocin de la prosperi-dad pblica material y de promocin de la prosperidad pbli-ca intelectual y moral.

Dcfcllsa.-La defensa militar de la Nueva Espaa estabaconfiada al ejrcito. En un principio los colonos eran al mis-mo tiempo soldados, pero una vez pacificado todo el pas, oal menos la mayor parte de l, los colonos quedaron en cali-dad de poblacin civil y no hubo ya, segn don Lucas AIa-run, tropas permanentes a excepcin de la escolta de alabar-deros


paz, estaba dispuesta a servir en el de guerra, sin otro gastoque el pequeo del pie o cuadro veterano que tenan para suurganizacin o disciplina, reunindose en perodos determina-dos para recibir la instruccin necesaria. Estos cuerpos es-taban distribuidos por distritos y en cada uno de stos, lascompaas por pueblos y los caballos de los regimientos decaballera se repartan entre las haciendas de cada distritoque estaban obligadas a presentarlos en un buen estado cuan-do se los pedian. La oficiala la formaban los propietarios delas provincias, y era honor muy pretendido y que se compra caro precio, cuando estos cuerpos se levantaron, el empleode coronel o teniente coronel de ellos". 1

Las milicias provinciales ascendan, segn el Barn deHumboldt en 1804, a 22,277 hombres, de taimado que en total,el ejrcito de la N lleva Espaa, en tiempo de paz, contaba con32,169 hombres, de los cuales, segn el mismo autor, el nmerode tropas disciplinadas apenas llegaban a ocho o diez mil.

"En las colonias espaolas, agrega, no es: el espritumilitar de la Nacin el que ha facilitado la formacin de lasmilicias, sino la vanidad de un corto nmero de familias, cuyosjefes aspiran a los ttulos de coroneles y brigadieres. La dis-tribucin de patentes y de grados militares se ha hecho unmanantial fecundo de dinero, no tanto para el fisco como paralos gouernadores que tienen grande influcncja con los mi-nistros. El furor


negociantes en coroneles, capitanes y sargentos mayores demilicias. Como el grado de coronel da el tratamiento de se-oria, que se repite sin cesar en la conversacin familiar,es fcil de concebir que este tratamiento es lo que ms con-tribuye a la felicidad de la vida domstica, y por lo que aquelloscriullos hacen los ms extraordinarios sacrificios de su di-ncro. }\ Igunas veces se ven oficiales de milicias con grandeuniforruc y condecorados con real orden de Carlos 1II, senta-dos gravemente en sus tiendas y ocupndose en las mayoresmenudencias concernientes a la venta de sus mercancas,mezcla singular de vanidad y de sencillez de costumbres queadmira al viajero europeo". I

El mando supremo del ejrcito estaba encomendado alVirrey con el carcter de Capitn General; pero en realidadslo tena bajo su mando inmediato y directo a las tropas deMxico; en Oaxaca, Qucrtaro y San Luis Potos, el mandocorresponda a los Comandantes de brigada y en las otrasProvincias, a fines de la poca colonial, a los Intendentes.

El x-jrcito gozaba de fuero especial y de jurisdiccinmilitar que ejerca el Virrey como Capitn Ceucral del Ejr-cito de Nueva Espaa, ascsorado por un Auditor de guerra queera jru Oidor de la Audiencia.

En cuanto a la defensa que pudiera llamarse interior,podernos decir que estaba encomendada a la policia y a losuil.unalcs.

En los puchlos de poca importancia los servicios de vi-gilancia y polica eran desempeados por los mismos vecinosbajo el control de los Ayuntamientos y en los de cierta cate-

Humboldt. Obra cit., pgs. 157 y 158.

LA ADMINISTRACION PUBLICA EN 14EXICO,

goda, por cuerpos especiales depe~dientes u~~s veces ~e losAyuntamientos Yotras de las autoridades polticas superrores.

La Administracin de Justicia se encontraba perfecta-mente jerarquizada. Los Alcaldes de los Ayuntamientos laejercan en asuntos de poca importancia y para los de mayorcuanta en lo civil y de ms trascendencia en lo penal, juecesletrados eran los encargados de la llamada justicia o fuerocomn; pero la poca colonial se distingue especialmente porla enorme importancia que se conceda a las funciones judi-ciales, importancia que se advierte en el gran nmero de diver-sos tribunales especializados en determinados asuntos. Cadarama de la Administracin Pblica tena su tribunal en el queeran resueltas las cuestiones que se suscitaban.

Nos referiremos brevemente a los tribunales que integra-ron la Administracin de Justicia durante la poca colonial,sin entrar en detalles sobre su organizacin y funcionamientoporque tal cosa corresponde ms bien a la Historia del De-recho Patrio que a la de la Administracin Pblica. Segu-remos en esta parte de nuestro estudio, las enseanzas delseor licenciado don Jacinto Pallares. 1

Tribunales ordinarios o comU/ws.-Estos tribunales co-nocan de los juicios civiles y penales que no tenan sealadajurisdiccin especial.

Juzgado de indios.-l.os asuntos en que estaban interesa-dos los indgenas eran resueltos por un Juzgado especial, deacuerdo con las Leyes de Indias.

l Lic. Jacinto Paliares. "El Poder Judicial". Mxico. 1874. Pgs. 28 rsiguientes.

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Tribunales de la Hacienda Real.-Diversos tribunales seencargaban de todas las contenciones-en materia de impuestos.

Tribunales cclesisticos.-Et clero gozaba de fuero es-pecial, de tal modo que los asuntos judiciales en que toma-ban parte miembros de la iglesia, eran de la incumbencia delos tribunales eclesisticos llamados provisoratos.

La jurisdiccin eclesistica estaba encomendada a losObispos y Arzobispos que tenan como demarcacin terri-torial sus respectivas dicesis, Ejercan S11S funciones pormedio de provisores en quienes delegaban su potestad dejuzgar.

Tribunales lllcrcolttiles.-En materias de comercio co-nocan tribunales especiales llamados COI/silladas, que esta-han integrados por un presidente llamado Prior y por va-rios Cnsules electos por los comerciantes.

Tribunales de Millas.-Los mineros formaron el "Im-portante Cuerpo de la Minera de Nueva Espaa", que obtuvodel Rey el privilegio de una jurisdiccin especial para todoslos asuntos de minas. Esa jurisdiccin correspondi a partirdel ao de 1774, al Tribunal de Minera, que, segn el doctorMora, funcionaba como organizacin econmica y comocuerpo judicial.

En primera instancia conocan de estos asuntos los Di-putados Provinciales y en segunda el Tribunal integrado porun Oidor de la Audiencia y dos conjueces.

Tribunales militarcs.-Como ya hemos indicado, el ejr-cito g-ozaba de un fuero especial, llamado Fuero de Guerra,en virtud del cual, las causas civiles y criminales instauradas,

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..


en contra de sus miembros, se instruan en tribunales priva-tivos y de acuerdo con Ordenanzas especiales.

Un Auditor general era el encargado de administrarjusticia en el ejrcito. Este Auditor tena subdelegados entodos aquellos lugares en los cuales 10 demandaba el servicio.

La Ordenanza de 1794 que qued en vigor hasta el finde la poca colonial y aos despus de realizada la Independen-cia de Mxico, estableci los Consejos de Guerra, integradospor militares para que conocieran de los delitos contra la dis-ciplina. Los negocios civiles y los delitos comunes cometidospor militares, eran juzgados por los Capitanes Generales aso-ciados de sus Auditores o Asesores. l

Tribunal de la Salda Hermandad.-Para combatir la in-seguridad en los caminos de la Nueva Espaa, don FelipeIV, el 27 de mayo de 1631 orden el establecimiento de Tri-bunales de la Santa Hermandad, a semejanza de Ios queexistan en Espaa.

Estos tribunales estaban integrados por los vecinos delos pueblos. En cada poblacin rural, los vecinos elegan unoo dos Alcaldes de la Hermandad que tenan a sus rdenes a 'cierto nmero de cuadrilleros y oficiales que perseguan a lossalteadores de caminos, y en general a todos los que delinquanen lugares despoblados. Una vez presos, los llevaban a presen-cia de los Alcaldes quienes los juzgaban mediante un procedi-miento sumarisimo.

En seg-unda instancia y en grado de apelacin conocade estos asuntos un Provincial de la Hermandad; pero nopoda ejecutar sus sentencias sin dar antes cuenta a la Saladel Crimen de la Audiencia.

1 Jacinto Paliares. "~I Poder Judicial". Mxico. 1874. Pg. 737.

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LUCIO MENl>lETA V N UEZ

Tribunal de la Acordada.-El Tribunal de la Acordadaera semejante a los tribunales de la Santa Hermandad. Tenala misin de perseguir a los salteadores de caminos.

En '1\1 principio y durante gran parte de su actuacin fu?

tribunal ambulante con jurisdiccin en toda la Nueva Es-paa, en Nueva Galicia y en Nueva Vizcaya. Estaba integra- 1.do por un juez de caminos, algunos comisarios, un escriba-no, un capelln y un verdugo. Esta comitiva, precedida declarn y estandarte, recorra los caminos y en cualquier lugaren el que aprehendan a un malhechor se le instrua juicio su- .,mar isirno en el que se haca constar nicamente el nombre delreo, la identidad del acusado y el robo o delito cometido, pro-cedi~udose sin ms trmites a la ejecucin. El cadver delajusnciado Sr: colg-aha ele un rbol a la orilla del camino.

l~:l dr:lslico procedimiento de este tr ihunal fu atempera-do ms tarde por diversos virreyes.

Tribu/lal de mostrencos, uacantc s e intcstados.s-Esie tri-bunal fu creado por cdula de Carlos V de 11 de abril de1550; se encarjraha de ventilar tocios aquellos asuntos rela-cionados con bienes mostrencos, y de las personas que mo-ran ab-intestato y de los declarados ausentes. Estaha for-mado por un Oidor de la ;\ udicncia nornhrndo al efecto porel Virrey para I1n perodo de dos aiios, De sus sentencias seapelaha a la Audiencia.

Tribunal de la .,">'allta Cru:::at!a.-Para recaudar los pro-ductos de la bula de la ~;anta Cruzada y conocer y fallaren las cansas civilc., y cr iuriualcs que se suscitaran sobre elcobro e inversin de dichos productos, se creo en Espaael Tribunal de la Santa Cruzada.

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LA ADMINI5Tll.ACION PUBLICA EN MEXICO

En la Nueva Espaa se introdujo la bula y se acorderigir el 'I'rbunal respectivo por cdula real de 16 de mayode 1609.

Este Tribunal estaba formado por una persona electa porel Comisario General de Cruzada y por el Oidor ms antiguode la Audiencia. Conoca en primer grado de los asuntos que se

::' presentaban ante l; tambin conoca en apelacin de las causasde provincia. Los asuntos de que conoca en primer grado,admitan apelacin ante la Comisin General de Cruzada re..sidente en Madrid.

La Bula de la Santa Cruzada tena por objeto recaudarfondos que deberan destinarse a toda clase de luchas en contrade los enemigos de la religin catlica.

Tribunal de la Santa Inquisicill.-Esta institucin tu-vo por objeto combatir las herejas y los delitos contra la te.Dependa directamente del Papa.

Don Vicente Rivapalacio en su trabajo sobre el virrei-nato publicado en la obra "Mxico a travs de los Siglos", diceque en la Nueva Espaa, obedeciendo lo mandado en cdulareal de 1569, se estableci la Santa Inquisicin en el aode 1571.

El Tribunal de la Santa Inquisicin estaba organizado demanera semejante a los Tribunales Seculares, pero se diferen-ciaba en sus procedimientos que eran secretos.

El seor licenciado don Alfonso Toro I cita adems, lossiguientes tribunales:

1 Lic. Alfonso Toro. "Historia de la Suprema Corte de Justicia de la Na-cin". Mxico. 19H. Tomo l. pgs. 440 y siguientes.


I ueces de Aguas.-Los Jueces de Aguas estaban encarga-dos de repartir las aguas a los indios para riego de sus se-menteras y para abrevar el ganado segn se dispone en lasleyes 63 y s, tomo II, libro 39 de la Recopilacin de las Leyesde Indias.

Juez de Lotera.-Generalmente se nombraba como Juezde Lotera a uno de los Oidores de la Audiencia.

La Lotera fu establecida en la Nueva Espaa el 25 deseptiembre de 1770, y de los pleitos y cuestiones que se suscita-ban con respecto a la lotera y a los fondos de la misma cono-ca el Juez antes mencionado.

Tribunales de Correos.-En Espaa exista la Real Jun-ta de Correos y Postas de Espaa y de las Indias. El PrimerSecretario de Estado era el Superintendente General de laRent; de Correos y tena Sub-Delegados en la Nueva Espaa.

Los empleados de correos gozaban de cierto fuero, de talmanera que en Primera Instancia conocan de todos los asuntosrelativos a correos los Sub-delegados a que nos acabamos dereferir y en Segunda Instancia la Real Junta de Correos yPostas de Espaa y de las Indias, ya citada.

Alcaldes de 111esta.-Con objeto de promover en la Nue-va Espaa la cra y el aumento de los ganados, el Virreydon Antonio de Mendoza dict unas ordenanzas en 25 deenero de 1574. Para que conocieran de todos los asuntos re-lativos a los fraudes y delitos que pudieran cometerse en mate-ria de ganadera, fueron nombrados los Alcaldes de Mesta.

Luce de Callos.-En opinin del seor licenciado don Al-fonso 'foro, el juego de gallus f li probablemente importa-

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LA ADMINI5TRACION PUBLICA EN MEXICO

do de la China a la Nueva Espaa, y como signific para elGobierno de la misma una importante fuente de ingresos,di origen a un Tribunal especial. El Juez de Gallos deberaser el Ministro de la Sala del Crimen de la Real Audiencia,asistido de un escribano del Ramo de Gallos.

Juez del Juego de Pelota.-De acuerdo con las inves-tigaciones del mismo historiador citado, los Padres Camilosde la Ciudad de Mxico fundaron un juego de pelota particularque ms tarde se convirti en pblico por decreto virreinalde 16 de junio de 1787, y como dicho juego originaba grandesdisputas y diversas cuestiones, se nombr un Juez competentepara que conociera tanto en asuntos civiles como criminalesque pudieran resultar del juego.

Alcaldes de las Pesqueras de Perlas.-La Ley 111, t-tulo 25, del Libro IV, de la Recopilacin de las Leyes deIndias, estableci que en los lugares en donde se haca la pesca,debera constituirse un Tribunal compuesto por un AlcaldeOrdinario y cuatro Diputados nombrados por el Gobernadory los propietarios de canoa. Este Tribunal duraba en su en- 'cargo cuatro aos. Adems de los Alcaldes debera elegirseun Procurador General, un Escribano Real y un Regidor yMayordomo.

Los Alcaldes conocan en Primera Instancia de todaslas cuestiones relativas a la pesca. La Segunda Instancia sedesarrollaba ante el Gobernador.

Las AI/dicncias.-En la cspide de esta organizacin dela Administracin de Justicia en la Nueva Espaa, estaban lasAudiencias que fueron dos, segn tenemos dicho, la de Mxi-co y la de Guadalajara.

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Audiencia de Mxico.-La Audiencia de Mxico tenael carcter de Cancillera y estaba formada por un Regente ydiez Oidores. Los Oidores se dividan en dos Salas para losnegocios civiles. Baba adems una Sala para asuntos pena-les integrada por cinco Magistrados que Se llamaban Alcal-des de Corte.

La Audiencia celebraba peridicamente UIl acuerdo ordi-nario, al cual concurran nicamente los Oidores, salvo elcaso de que se tratara de discutir asuntos de mucha importan-cia, pues entonces tomaban parte en el acuerdo los Alcaldesde Corte.

En la Audiencia, haba tres Fiscales de lo Civil, tres de loCriminal y tres de la Real Hacienda.

La Audiencia de Mxico tena jurisdiccin en la NuevaEspaa, Y ucatn, Tabasco, Nuevo Len y Tamaulipas.

Audiencia de Guadalajara.-La Audiencia de Nueva Ga-Iicia resida en Guadalajara, Se compona solamente de unaSala de cuatro Oidores, UIl Hegente y un Fiscal que entendatanto en asuntos Civiles como Criminales y de Hacienda.

La jurisdiccin de esta Audiencia se extenda a NuevaGalicia, Zacatecas, Durango y las llamadas Provincias 1n-ternas de Occidente, as corno Coahuila y Texas.

Carcter administratiuo de las A ltdicllcias.-Las prime-ras Audiencias estaban encargadas del Gobierno Poltico dela Nueva Espaa y puede decirse que nunca perdieron su ca-rcter Administrativo, pues aun cuando ms tarde, el Go-bierno poltico fu del exclusivo resorte de los Virreyes, enausencia o falta inusitada de stos, las Audiencias Se hacancargo del Cobierno temporalmente.

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El Virrey era el Presidente de la Audiencia de Mxicoy el Gobernador el de la Audiencia de Guadalajara; pero suintervencin en las deliberaciones y actuaciones de estoscuerpos, estaba tan limitada por las leyes, que en realidadvenia a ser un cargo, en si, puramente honorfico.

Jurisdiccin del Consejo Real de /ndias.-a. ConsejoReal de Indias, en materia judicial, era, como en cuestioneseconmicas y politicas, el ms alto tribunal de las Indias. Al corresponda la jurisdiccin en el ms alto grado; pero suingerencia en la administracin de justicia, estaba limitadaen la forma siguiente: I

19 No poda conocer de las cuestiones judiciales cuya de-cisin estaba encomendada a las Audiencias, sino en casosgraves, segn al parecer del Consejo y previa autorizacinpor cdula Real.

29 Le corresponda la advocacin de las causas y visitasy residencias de los Virreyes, Presidentes, Oidores, Oficialesde las Audiencias, Contadores y Oficiales de los Tribunales deCuentas y de los Oficiales de Hacienda y de las de los Gober-nadores.

39 Le correspondan igualmente tos pleitos de segundaAplicacin especialmente encomendados por tos Reyes y lospleitos y demandas sobre repartimiento de Indios, pues porordenes expresas de los Reyes, de esta ltima clase de negociosno deban conocer las Audiencias.

49 Las causas de comisos y de las arribadas de Navos deesclavos remitidos de las Indias.

Ley LVIII. Ttulo Il, Libro 11. Rec. Leyes de Indias.

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59 De las causas criminales en grado de apelacin ele losJueces Oficiales y Letrados de la Casa de Contratacin deSevilla y de las apelaciones en casos civiles de la misma casade Contratacin, si el inters exceda de seiscientos mil mara-vedies.

69 Residencias y visitas ele Generales y Almirantes, Ca-pitanes, Maestres de Raciones y otros y de todos los demsMinistros y Oficiales de las Armadas y Flotas de las Indias.

6.-RcspOllsabilidad de los Funcionarios Pblicos.

Durante la poca colonial todos los funcionarios judicia-les y en general los funcionarios pblicos de cierta categora,eran responsables ante el Rey por su actuacin en el desempe-o del 'Puesto que Se Jes haba asignado.

Esta responsabilidad se haca efectiva por medio delllamado juicio de residencia.

El juicio de residencia era instruido por un Juez es-pecialmente nombrado para el caso; el nombramiento corres-pondia siempre a la autoridad superior del residenciado. Porejemplo, para tomar residencia al Virrey, el consejo de In-dias era el encargado de nombrar al Juez respectivo cuandono lo haca el Rey mismo; y para funcionarios infcriares elnombramiento corresponda a la Audiencia, a los Virreyes, oa los Gobernadores, dc acuerdo con las leyes.

El juicio de residencia Se instrua cuando el funconarioterminaba su encargo o era removido de su puesto, en otraspalabras, al terminar sus funciones. El juez nombrado parainstruir el juicio, publicaba la orden respectiva y haca un

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LA ADMINISTRACION PUBLICA EN. MEXICO

llamamiento a todas las personas que tuviesen cargos en con-tra det" residenciado para que presentaran sus acusaciones y'las pruebas correspondientes. El juicio terminaba con unasentencia en la que se condenaba o absolva al funcionario deacuerdo con las constancias procesales.

Si bien es cierto que este juicio perda en eficacia por elhecho de que se llevaba a cabo cuando el funcionario salia delpuesto y era por ello impotente para impedir los abusos delfuncionario en el. momento en que los cometa o pretendacometerlos, tambin es verdad que sabiendo todos los funcio-narios que serian sometidos al juicio de residencia al terminarsus labores, procuraban desempearlas dentro de lmites demoralidad y de justicia. 1

El Rey, haciendo uso de su poder absoluto, poda dispen-sar la residencia cuando le pareca conveniente.

Por lo que respecta a la defensa social contra las en-fermedades, epidemias, calamidades pblicas, etc., en la pocade la colonia, estuvo encomendada al clero, pues aun cuandolos Virreyes fundaron algunos hospitales y otras institucionesde beneficencia, quedaron bajo el patronato religioso y engeneral estos servicios fueron establecidos y sostenidos porla Iglesia catlica.

Los establecimientos de beneficencia funcionaban de unamanera independiente; pero dentro de la organizacin religiosaa la cual correspondian. Cada uno era dotado, precisamenteen el momento de su fundacin, con los recursos necesarios,que generalmente consistan en bienes races o en capitalesimpuestos sobre ellos, para que atendieran a sus gastos con

1 El juicio de residencia no fui de absoluta eficacia. A puar de ese juicio.hubo varios Virreyes inmorales. Desde luego. era posible el cohecho dd Juez deResidencia.

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LUCID MENDJETA Y NUEZ

los productos de tales bienes, sin perjuicio de que fuesenaumentados con posteriores donaciones.

7.-I,as obras pblicas eJl la Epoca Colonial,

La prosperidad pblica material, que como hemos vistoen el capitulo primero de este estudio, es una de las finalida-des de la Administruciu, estuvo encomendada durante la po-ca de la colonia a los Virreyes en sus mas altas manifestacio-nes, y a los Ayuntamientos en la esfera de sfi jurisdiccin te-nitoria.

Las obras de inters general para el pas, tales como ca-minos, puertos, fortalezas, desages, ctc., eran emprendidaspor el Virrey, con la cooperacin de las autoridades locales.Tambin las obras de embellecimiento y en general las mejorasde la Ciudad de Mxico, Fueron de la incumbencia de los Vi-rreyes.

El gTan nmero de caminos reales y vecinales constru-dos, la conservacin de los mismos, los numerosos edificiospblicos, las no menos numerosas obras de desage, de abaste-cimiento de aguas a las poblaciones, los jardines, los trabajospara el alumbrado pblico, etc., etc, que se hicieron durantela poca colonial, demuestran que la Administ racin Pblicaestaba organizada para el desempeo de estas importantesfunciones.

Servicios de Garanta.-Los serVICIOS de garanta o deautenticidad que prestaba la Administracin Pblica durantela poca de la Colonia, eran de diversas clases. Los principalesconsistan en los actos del estado civil ele las personas, que es-tuvieron exclusivamente Laja la atencin del clero, las actas

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LA ADMINlSTRACION PUBLICA EN MEXICO

levantadas por ste a propsito de los nacimientos, matrimo-nios, defunciones, garantizaban la autenticidad del acto y te-nan un valor jurdico incontestable.

Tambin estaba a cargo del Clero la expedicin de loscertificados de educacin y en cuanto a los ttulos profesiona-les, corresponda expedirlos a la Real y Pontificia Universi-dad de Mxico.

Hubo tambin un servicio de pesas y medidas para ga-rantizar la legalidad de las usadas en el comercio. Este servi-cio arraig tan profundamente en el pueblo, que todava en laactualidad, la gente del campo usa en sus transacciones comer-ciales las antiguas medidas espaolas.

La Educacin Pblica en la Epoca Colonial.-La pro-mocin de la prosperidad pblica intelectual y moral estu-vo, durante la poca de la colonia en manos de la Iglesia Cat-lica. I

A los misioneros franciscanos que llegaron a la N nevaEspaa, en el siglo XVI, se debe la iniciacin de la instruc-cin pblica en Mxico. Al lado de cada convento que edifica-ron, establecieron una escuela paraindios, en la que les ensea-ban la religin catlica y las primeras letras. es decir, a leer,a escribir y nociones lit: aritmctica.

Las otras Ordenes religiosas que se formaron en la Nue-va Espaa, imitaron bien pronto a los franciscanos y fu ascomo en toda la extensin del pas, la instruccin elementalqued al cuidado del clero.

1 Sobre la mareria v.insc : Toms Zepcda Rincn. "La 'Instruccin Pbli-ca en la Nueva Espaa en el siulo XVI". Mxico. 1933.- Paula Alegra. "La Edu-cacin en Mxico antes y despus de la Conquista". Editorial Cultura. Mxico.1936.

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Tambin establecieron los clrigos escuelas de artes y ofi-cios y escuelas talleres, en distintas regiones del pas, sus fun-dadores ms ilustres fueron Pedro de Gante y don Vasco deQuiroga.

La educacin superior para indios, se encomend al Co-legio Imperial de Santiago Tlaltelolco fundado por el VirreyDon Antonio de Mendoza, por orden de los reyes.

Fray Juan Zumrraga fund en Texcoco un Colegio pa-'ra nias y jvenes indgenas, quedando de este 1110do la educa-cin de la mujer bajo la direccin del clero, .pues esta clase deinstituciones se multiplicaron en la Nueva Espaa.

Por ltimo, es de citarse la creacin de la Real y Pontifi-cia Universidad de Mxico, por cdula del Emperador Car-los V de 21 de septiembre de 1551 e inaugurada el 25 de ene-ro de 1553.

El impulso para el desarrollo cultural y moral de la po-blacin parta constantemente del Gobierno y de la Iglesa.Ambos promovan con frecuencia concursos y espectculospblicos, especialmente representaciones teatrales y ceremo-nias de carcter puramente cultural o bien cultural con finesreligiosos.

No conocindose, en aquella poca, otra moral que la re-ligiosa, el clero velaba por ella y ya en el plpito, medianteprdicas y sermones, ya en la actuacin personal, individual,cerca de los fieles, se procuraba atender a la elevacin moralde las gentes.

Tambin en las escudas de primeras letras, en las de en-seanza superior, en las de artes y oficios, que corno hemosapuntado se hallaban exclusivamente organizadas, administra-das y dirigidas por el clero y en la Universidad misma, cultu-ra y moral religiosa Se inculcaban a la par.

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8.-0rganizacin de la Hacienda Pblica.

Siguiendo el esquema sociolgico de Raoul de la Grasse-rie, ya expuesto en este libro, es necesario tratar sobre la or-ganizacin de la Hacienda Pblica en Mxico durante la po-ca de la Colonia. Aprovecharemos en este importante aspectode la Administracin Pblica, las noticias del historiador me-xicano Lucas Alamn,

Bajo el reinado de los ltimos soberanos de la Casa deAustria, casi todas las rentas pblicas haban sido arrendadasa capitalistas particulares; pero bajo el reinado de los monar-cas de la familia Barbn, se hicieron las reformas socialesms tiles y entre ellas es necesario mencionar especialmentelas que se refieren a la Hacienda. Todos los ramos que esta-ban en arrendamiento se pusieron en administracin.

Los ingresos de la Nueva Espaa estaban divididos entres ramos :

1(J La masa comn de la Real Hacienda.29 Los ramos destinados a Espaa.39 Los ramos ajenos que no pertenecan al Gobierno,

eran no obstante administrados por ste o bajo su inspeccin.Pertenecan a la masa comn:a) Los quintos o derechos del oro y plata que se ex-

traan de las minas.b) Los tributos que pagaban los indios y moradores.c) El almojarifazgo o derecho de introduccin a la Nue-

va Espaa de los efectos que se recababan por la va martima.d) Las alcabalas y derechos sobre el pulque o aguardien-

te de caa.

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LUCIO MENiJIETA Y NUEZ

e) Papel sellado.f) Lotera.g ) Los productos de la casa de moneda.h) I.Os productos de la venta de plvora, salinas y me-

dia anata.Es de advertirse que estos son nicamente los ramos prin-

cipales; pero a ellos deben agregarse otros muchos ramos me-nores o de alg-unos cstancados, es decir, cuyo monopolio co-rrcspondia al Erario.

Los ramos destinados a Espaa eran los siguientes:E~lancadosdel tabaco, naipes y azogue, vacantes eclesis-

ticas y otras de menor cuanta que tenan destinos especiales.Los ramos conocidos con el nombre de ajenos no pertene-

can propiamente a la Real Hacienda; pero como tenemos di-cho, o eran administrados por el Gohierno, o bajo su control.Consistan en los Montcpus Militar, de Ministros y de Ofici-nas, fundados para el socorro de las viudas y hurfanos de cs-ta clase de empleados. Los fondos con que contaban provenandc los descuentos en los sueldos de dichos empleados y de al-gunas aportaciones del Gobierno. Tambin correspondan aesta clase los propios y arbitrios de los Ayuntamientos. Elfondo piadoso de California; los hicnes de difuntos, invlidosy otros destilla


ficacin de La Habana y Puerto Rico, y se mantuvieron susguarniciones y las de Luisiana y Florida. Todava despus deesta exaccin, el remanente se agregaba a los fondos que seremitan a Espaa.

Los ramos destinados especialmente a Espaa consti-tuan la utilidad directa que el Gobierno de la Metrpoli perci-ba de la Nueva Espaa. Sus productos nunca se distraan delobjeto a que estaban asignados.

En cuanto a los llamados ramos ajenos se aplicaban ex-clusivamente a los fines para que haban sido creados.

Oficinas especiales Se encar

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